Nozioni giuridiche

La regola è una limitazione che disciplina i comportamenti e la convivenza, ed è composta da tre

fasi: creazione, applicazione e valutazione della validità. Le regole servono a garantire libertà e
convivenza. Un insieme di regole imposte definiscono un ordinamento giuridico: Il sistema
giuridico funziona attraverso un ordinamento. L’ordinamento altro non è che un sistema di
regole armoniche costituito da tre elementi riconducibili:
1. al corpo sociale
2. all’organizzazione
3. e al potere normativo.
Ad esempio, sotto un profilo molto più ampio, lo Stato è un ordinamento giuridico poiché possiede
un corpo sociale con una propria organizzazione e con un proprio potere normativo.
La strutturazione dell’ordinamento deve essere stabile nel tempo, avere delle regole e avere delle
finalità comuni. Una regola si dice giuridica se può essere imposta e alla violazione della legge
corrisponde una sanzione. Se una regola non può essere imposta non è giuridica. Gli ordinamenti
giuridici stabiliscono ciò che deve essere disciplinato e ciò che va lasciato alla scelta del singolo. La
caratteristica principale di queste norme giuridiche è l’innovazione.

Ciascun ordinamento ha una propria regola fondamentale: nel nostro ordinamento statale, la regola
fondamentale è la Costituzione (fonte atto che contiene altre regole che danno la possibilità di
svolgere molte alte attività) che ha come effetto ultimo quello di disciplinare l’organizzazione.
La costituzione è sovraordinata, e le altre regole sono subordinate ad essa. Sta quindi alla base di tutte
le altre regole. Una legge non può modificare la costituzione, poiché la legge sta al di sotto di essa di
un gradino. Tutte le norme devono rispettare la costituzione, definita come il parametro guida di
funzionamento dell’istituzione.
Ogni ordinamento possiede un sistema delle fonti del diritto.

• Sistema delle fonti del diritto

Disciplina ed è strutturato attraverso un modello condiviso ormai da tutti gli ordinamenti degli Stati
salvo per taluni profili. Ciò serve a far in modo che l’insieme delle regole giuridiche non crei
controversie e non si contraddica, pertanto deve essere ordinato. Deve essere ordinato in modo
taleche le differenti regole che operano nel suo complesso convivino fra di loro. Il sistema delle fonti
del diritto deve essere fondato su una serie di criteri.

Fonti del diritto

Le fonti del diritto sono atti e fatti che hanno l’attitudine e/o sono idonee a
produrre normegiuridiche. Rappresentano l’origine delle regole giuridiche.

Distinzione tra atti e fatti

- FONTE ATTO: Gli atti sono delle manifestazioni di volontà, la volontà politica viene tradotta
giuridicamente sotto forma di legge che é la fonte del diritto tipica. Hanno la caratteristica di
risolversi in forma scritta e dall’enunciato linguistico si estrapola un contenuto
(interpretazione giuridica) a cui verrà dato un significato. Ciò ci consente di individuare la
regola da applicare ai casi concreti.
Sono le leggi idonee a produrre norme giuridiche.

Le norme giuridiche rappresentano l’applicazione delle regole attraverso l’interpretazione delle

stesse. Le norme giuridiche necessitano un’ampia portata affinché possano essere applicate in molti
casi da parte di più soggetti e ripetutamente nel tempo (es. codice della strada). Quando la norma
giuridica trova applicazione deve possedere due caratteristiche fondamentali: deve essere
generale e astratta.

Gli articoli sono le disposizioni (disporre = comandare), cioè il dato letterario da cui estrapoliamo
la norma giuridica. Il testo di una legge è diviso di regola in ARTICOLI. Ogni Articolo è composto
da COMMI che corrispondono in genere ai capoversi di cui è composto un articolo.
Una legge è costituita da: principi, corpo centrale, norme finali o transitorie.
 • Disposizione costituzionale
La disposizione è un dato letterale vero e proprio, che poi attraverso un processo
interpretativo (mediante il quale si capisce il contenuto) porta alla norma giuridica che va oltre
la disposizione perché si manifesta dinanzi al caso concreto in cui il contenuto della
disposizione va applicato.
Per comprendere il significato di una disposizione quello che si va a prendere in considerazione è il
significato primo e letterario delle parole. In alcuni casi non è utile un’interpretazione solo letterale,
ma va contemperata all’interno del sistema e quindi l’interpretazione oltre ad essere letterale sarà
sistematica (contenuta in un insieme di altre regole). La regola può variare a seconda del caso
concreto.

Disposizione → interpretazione sistematica → norma giuridica

- FONTE FATTO: A determinati fatti viene riconosciuto il potere di divenire regola, a tal
proposito esiste una differenza sostanziale tra il mondo anglosassone e il nostro: nel mondo
anglosassone la regola prevalente si fonda sulla fonte consuetudine (fonte fatto), che non
sono regole scritte ma derivano da un fatto che si è ripetuto nel tempo e viene osservato dalla
persona come regola a tutti gli effetti. Per quanto riguarda l’Italia invece, tutto è riportato in
formula scritta. Quando i fatti si ripetono nel tempo e sono accettati dalla comunità, diventano
vere e proprie norme giuridiche. Le Fonti fatto quindi, sono comportamenti oggettivi
(consuetudini) o atti di produzione giuridica esterna al nostro ordinamento.
Gli usi e i costumi di una determinata provincia sono depositati presso la Camera di commericio.

Un’altra classificazione prevede le fonti:

1. DI PRODUZIONE DEL DIRITTO: producono effetto giuridico diretto;
2. SULLA PRODUZIONE: disciplina il modo di produrre altre fonti (tipico della costituzione);

Ogni ordinamento che si basa sulle fonti atto ha un giornale ufficiale sulla quale vengono pubblicate
le leggi. Fin quando le norme non vengono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale (italiana, europea o
il bollettino regionale) non hanno vigore né vigenza. Esiste un periodo di vigenza tra la
pubblicazione della legge e la sua entrata in vigore e può cambiare.
Quando una legge entra in vigore, la regola si dice efficace.

INTERPRETAZIONE
Interpretare vuol dire estrapolare un significato. Legge e norma giuridica sono due cose differenti, la
legge è costituita da un dato letterario (disposizione) che viene interpretato rispetto al caso concreto da
cui si ottiene la norma giuridica.
Le disposizioni giuridiche devono essere interpretate per trarre la norma giuridica in essa contenuta.

- Interpretazione letterale e logica: l’interpretazione non può prescindere dal dato letterario che
deve essere inequivocabile, bisogna sempre partire dal significato vero e proprio delle parole;

- Ratio legis: (ragione o spirito della legge) è una locuzione latina utilizzata nel linguaggio giuridico
per indicare l'elemento logico della legge, ovvero il fine che ha animato il legislatore
nell'emanazione della legge. Rappresenta un criterio fondamentale nell'interpretazione della
legge, al quale si deve ricorrere per supplire alla sterilità del dato testuale.

- Interpretazione sistematica: si rifà al criterio sistematico, la legge opera in un contesto (sistema)

che per noi è la Costituzione, quindi deve essere sempre rapportata ad essa;
 - Interpretazione analogica: consiste nel ricavare una regola di giudizio per quel caso concreto che
non appaia espressamente disciplinato dalla legge, tramite l'applicazione della norma prevista per
un caso che appaia simile per ratio (analogia legis), ovvero tramite l'applicazione dei principi
generali dell'ordinamento giuridico (analogia iuris). L'analogia può essere di due specie: analogia
legis, consistente nell'applicare ad una fattispecie non regolata la disciplina di un'altra fattispecie,
regolata dall'ordinamento, ritenendo che la ratio che ha indotto il legislatore a disciplinare
quest'ultima lo avrebbe potuto coerentemente indurre a disciplinare nello stesso modo la prima;
analogia iuris, consistente nel desumere la disciplina della fattispecie non regolata direttamente,
dai principi generali dell'ordinamento, quando anche il ricorso all'analogia legis non è possibile.

L’interpretazione è disciplinata nell’art. 12 preleggi: “Nell’applicare la legge non si può ad essa

attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione
di esse (interpretazione letterale e logica) e dalla intenzione del legislatore (ratio legis).
Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni
che regolano casi simili o materie analoghe (analogia legis); se il caso rimane ancora dubbio, si decide
secondo i princìpi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato (analogia iuris)”.
 Tecniche di risoluzione di conflitto tra le fonti
Esistono tecniche per la risoluzione delle controversie tra le fonti, perché ci può essere un problema
di conflitto che può generarsi dalla necessità di individuare la regola da applicarsi ad un caso
concreto. Esiste una regola tecnica che risolve le antinomie (contrasti) tra le fonti. Questo ci
porta al discorso della pluralità delle fonti.
Nel confronto tra leggi dell'unione europea e leggi italiane si può creare un contrasto, oppure tra una
legge dello stato e una della regione.

Il sistema delle fonti è ordinato gerarchicamente, gerarchia delle fonti, che assumiamo come primo
criterio di risoluzione di antinomia tra fonti.
Nel criterio gerarchico, nel caso dell'Italia al vertice c'è la Costituzione, che costituisce la fonte
sovraordinata che condiziona quella sottordinata.

Possiamo distinguere tra fonti di produzione del diritto (atti e fatti) e fonti sulla produzione del
diritto (implica che una fonte disciplina la produzione di un'altra fonte, l'esempio tipico è l'articolo
70).
Quindi abbiamo: fonte costituzione

fonte legge (fonte primaria) Gerarchia (la norma subordinata perisce rispetto
alla sovraordinata)

regolamenti (fonte secondaria)

Costituzione: è la legge fondamentale dello Stato, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, emanata
dall’Assemblea Costituente. È rigida, cioè non può essere modificata da norme di grado inferiore ma
solo con leggi di revisione costituzionale.
È composta da 139 articoli, divisa in tre parti: Artt.1-12 Principi fondamentali, Artt. 13-54 parte
prima: diritti e doveri dei cittadini, Artt. 55-139 parte seconda: ordinamento della Repubblica e in più
disposizioni transitorie e finali.
- Leggi costituzionali: sono adottate dalle Camere, possono modificare o integrare il testo
della Costituzione e richiedono un procedimento cosiddetto aggravato (art.138 cost.).

Fonti primarie: sono a carattere “chiuso” e hanno forza di legge, la caratteristica principale è la
tipicità
- Leggi ordinarie: derivano dalla funzione legislativa delle camere, seguono un
procedimento per l’approvazione detto “iter legislativo”, dopo essere state approvate vengono
pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale. La legge entra in vigore (diventa obbligatoria per tutti, cioè
produce effetti giuridici) dopo 15 giorni dalla pubblicazione, se non diversamente disposto,
questi 15 giorni sono detti “vacatio legis” (momento della vigenza) e servono affinché tutti
possano venire a conoscenza della nuova disposizione;

- Leggi regionali: vengono emanate dal Consiglio Regionale. Possono riguardare tutte le
materie tranne quelle riservate in via esclusiva allo Stato (si veda art. 117 Cost.) e valgono solo
sul territorio della Regione.
[Titolo V, art. 117 Cost.: Questo articolo è stato modificato dall'art. 3 L. Cost. 18 ottobre 2001,
n°3.
Prima della riforma, essa indicava quali fossero le materie in cui le Regioni potevano
legiferare, comunque nel rispetto sia dei principi di cui alla legge nazionale sia dell'interesse
statale e delle altre Regioni. Ad oggi sono tassativamente indicate quelle di competenza
esclusiva statale e concorrente mentre ognuna che non vi rientri spetta alla potestà regionale.
Viene qui ripartita la potestà regolamentare tra i vari livelli di governo. In particolare, le
Regioni ne sono titolari nelle materie di loro competenza e possono divenirne tali su delega
statale.
 - Atti equiparati aventi forza di legge: sono emessi dal Governo anche se non ha il potere
legislativo, tuttavia in casi previsti dalla Costituzione può emettere questi atti che sono di due
tipi:
1. Decreto-legge: può essere emanato volontariamente dal Governo solo nei «casi
straordinari di necessità e di urgenza», viene pubblicato su Gazzetta ufficiale ed entra
in vigore immediatamente. Entro 60 giorni deve essere convertito in legge dal
Parlamento altrimenti perde efficacia fin dall’inizio ed è come se non fosse mai esistito.
2. Decreto legislativo: deliberati dal Governo su delega del Parlamento che ne precisa i
contenuti, i limiti e i tempi di emanazione. Risulta utile quando le materie da
disciplinare sono complesse. Il procedimento si articola in due fasi nettamente
distinte: 1) Adozione di una legge-delega da parte delle Camere del Parlamento, 2)
Adozione del decreto legislativo da parte del Governo.

Fonti secondarie: sono a carattere aperto e seguono il principio di legalità.

La definizione di regolamenti si trova nell’articolo 14 del DPR 1999 del 1971: sono atti formalmente
amministrativi, in quanto promanati da un organo titolare del potere esecutivo, e sostanzialmente
normativi, in quanto idonei ad innovare con delle prescrizioni generali ed astratte l’ordinamento
giuridico. Quindi sono degli atti formalmente amministrativi però di contenuto normativo.
Possono essere emanati anche da enti pubblici territoriali (regioni, comuni).
Lo scopo è stabilire norme per l’applicazione delle leggi. Non possono contenere norme in contrato
con le leggi altrimenti sono illegittimi, non possono derogare alla legge né essere retroattivi.
Ne esistono di vari tipi e sono classificati nella legge 400 del 1988:
- Regolamenti esecutivi: vengono emanati per dare esecuzioni alle leggi, ai decreti legislativi e
ai provvedimenti che provengono dalla comunità europea.
- Regolamenti attuativi ed integrativi: questi regolamenti danno attuazione ed integrazione alle
leggi e recano delle norme di principio, esclusi quelli relativi a materie che sono riservate alla
competenza regionale. È come se questi regolamenti aiutassero ad integrare o esplicare la
legge. Vengono adottati per completare una legge non sufficientemente dettagliata (quando le
leggi si limitano a regolare una certa materia spetta al potere esecutivo definire le modalità di
attuazione).
- Regolamenti indipendenti: questi regolamenti servono a disciplinare le materie in cui manca
la disciplina da parte di una legge o di un atto avente forza di legge, sempre che non si tratti di
materia riservata alla legge. Sono chiamati indipendenti perché, mancando la disciplina, la
materia è regolamentata soltanto dal regolamento stesso. È come se venisse rilasciata dal
Governo una sorta di autorizzazione a emanare questi regolamenti in materie in cui manca
una specifica disciplina.
- Regolamenti di organizzazione: sono quei regolamenti che possono disciplinare
l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni
dettate dalla legge.
- Regolamenti autorizzati: sì proprio perché per essere emanati necessitano di un’apposita
autorizzazione legislativa. Questi tipi di Regolamenti sono in grado di porre in essere il
fenomeno della Delegificazione, vale a dire possono disciplinare ex novo materie già
disciplinate con legge ordinaria e quindi facendo sì, che la nuova disciplina regolamentare si
sostituisca a quella legislativa preesistente. C’è bisogno di una legge che pone i limiti su questa
proprietà di delegificazione: le materie non devono essere coperte da riserva assoluta dalla
Costituzione, ed è necessaria una legge che permetta la delegificazione, tale legge deve fissare
le norme regolatrici della materia (la legge definisce cosa fare e impone i limiti sui contenuti).

I regolamenti governativi sono emanati con Decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato e dopo essere stati
sottoposti al visto alla registrazione della Corte dei Conti: sono pubblicati sulla gazzetta Ufficiale.

Vi sono inoltre i Regolamenti ministeriali adottati per regolare materie di competenza del Ministro
competente. Vengono adottati con Decreto Ministeriale sentito il parere del Consiglio di Stato. Essi
possono avere ad oggetto solo le materie del Ministro interessato.
Fonti terziarie: sono le consuetudini. Costituisce la fonte del diritto non scritta per eccellenza. La
caratteristica peculiare della consuetudine consiste nel fatto che essa non è il prodotto della volontà
di un determinato organo dotato di potestà normativa, ma una regola che viene a formarsi a seguito
del costante ripetersi di un dato comportamento nell’ambito di una determinata collettività. La
consuetudine consta dei seguenti elementi: elemento oggettivo (diuturnitas), derivante dal ripetersi
per un periodo indeterminato di un comportamento costante ed uniforme da parte della collettività;
elemento soggettivo (opinio iuris ac necessitatis), cioè convinzione diffusa che quel comportamento
sia non solo moralmente o socialmente, ma anche giuridicamente obbligatorio e giusto e che
corrisponda all’osservanza del diritto.
Gli atti normativi richiamano talvolta le consuetudini.

Le leggi comunicano con la Costituzione, e i regolamenti con le leggi. Se la fonte subordinata è in

contrasto con quella sovraordinata, la legge NON E’ VALIDA, si quindi parla di “invalidità presunta
dell'atto fonte”. Per risolvere il contrasto entra in gioco la Corte Costituzionale che annulla la legge.
Ciò accade anche tra fonte primaria e secondaria, quindi non solo tra fonte Costituzione e fonte
primaria.
Il contrasto può nascere perché in Italia non c’è un controllo preventivo di costituzionalità della
legge, cioè c’è la presunzione che ogni legge sia corretta. La bontà di una legge si coglie solo quando
questa trova applicazione.
L’eventuale INVALIDITA’ deve essere dichiarata da un giudice; finché ciò non avviene la legge
mantiene la sua EFFICACIA, cioè la capacità delle norme di produrre effetti giuridici. Gli effetti
giuridici sono la capacità di quella regola di modificare, costituire, innovare qualcosa.
Nel rapporto tra regolamenti e leggi, l’invalidità di un regolamento è detta ILLEGGITTIMITA’.

Distinguiamo una sfera giuridica personale (singolo individuo), e una sfera giuridica
patrimoniale (ciò che sta intorno all'individuo, incide soprattutto sulle libertà economiche).
 • Criteri di risoluzione delle antonomie

Criterio gerarchico
Il criterio gerarchico ci consente di inquadrare il sistema delle fonti secondo una costruzione a gradi.
Ci consente di risolvere le controversie tra le fonti poste su un piano diverso. A partire dalla
Costituzione (che ha la valenza assoluta) si crea un rapporto di sovraordinazione e sottordinazione;
nel caso in cui vengono a crearsi dei contrasti tra la legge e la Costituzione, la legge perisce perché
subordinata alla Costituzione. Attraverso il criterio gerarchico definiamo la validità o l’invalidità delle
fonti.

COSTITUZIONE

LEGGE e
ATTI EQUIPARATI
CON FORZA DI
LEGGE

REGOLAMENTI

Fonti primarie: Fonte leggi e atti equiparati

• Atti equiparati - (decreti legge o decreti legislativi); gli atti equiparati alla legge stanno sullo stesso
piano della legge e hanno la medesima forza (“forza di legge” o “valore di legge” hanno la stessa
efficacia). La forza viene distinta a sua volta tra attiva e passiva, quando è attiva la legge introduce
delle novità va a rinnovare o a modificare una legge preesistente; quando è passiva la norma
giuridica è capace di “resistere”; il “testo unico” ambientale è un decreto legislativo. Il parametro di
comparazione delle fonti primarie è la Costituzione.

Fonti secondarie: il regolamento

• Il parametro dei regolamenti sono le leggi, se sono in discordanza con le leggi o con gli atti
equiparati il regolamento perisce.

Criterio cronologico
Il criterio cronologico è basato sul susseguirsi nel tempo delle leggi, pertanto possono essere
modificate, integrate o essere abrogate. Se due leggi che si susseguono nel tempo si occupano della
medesima materia e sono entrambe valide, ma adottate semplicemente in tempi diversi, una delle
due deve andare incontro ad abrogazione; quella che va incontro ad abrogazione è quella che viene
prima. La legge non è retroattiva, in quanto prima della sua entrata invigore non ha efficacia.
Nel caso dell’abrogazione, se compio un atto con la vecchia legge anche se questa decade sarà
comunque tenuta in considerazione nel caso del singolo, salvo alcune eccezioni in materia penale, in
cui entra in gioco la libertà personale, per cui se esiste una regola successiva che alleggerisce la
precedente questa dovrà essere comunque presa in considerazione.
L’annullamento ha efficacia retroattiva, cioè la norma antecedente viene completamente cestinata.

L’abrogazione si sostituisce alla norma precedente sospendendone nel tempo l’efficacia.

Si distinguono 3 tipologie di abrogazione:
1. Esplicita o espressa: la legge successiva dichiara in maniera esplicita che la legge precedente è
abrogata.
2. Abrogazione per intera materia/sistematicità/implicita: al modificare di un intero sistema
di regole quelloprecedente viene abrogato.
3. Abrogazione per incompatibilità: un contrasto dove non si può ricorrere neanche ad un rinvio ad
un’altra legge. Si procede per interpretazione di colui che deve applicare la norma al caso concreto.
Il cerchio si chiude con la decisione di un giudice.

ANNULLAMENTO: ex tunc (da allora) ABROGAZIONE: ex nunc (d’ora in poi)

 Criterio della competenza
Il criterio della competenza, si attiene agli ambiti materiali. In base all’analisi dei trattati si va a
controllare se, in un particolare caso, la competenza è di una o dell’altra parte. Ad esempio nel
rapporto tra Stato e regione su particolari materie, il giudice stabilisce, alla luce della Costituzione, se
viene presa in considerazione la legge dello Stato o della regione sulla base della competenza (art. 117
della Costituzione). In particolare il nostro stato si è svestito di molte competenze e le ha demandate
all’Unione Europea.

Criterio della specialità

Nel caso del criterio della specialità si ha la priorità della norma speciale su quella generale. L’effetto che
ne consegue è la deroga. La legge speciale deroga quella generale, la legge generale posteriore non
deroga la precedente speciale. Tale criterio opera solo sul piano dell’interpretazione, perché la
preferenza per la norma speciale non si esprime né con abrogazione né con annullamento: infatti le
norme in conflitto rimangono entrambe efficaci e valide, l’interprete opera solo una scelta di quale
norma deve essere applicata.
Sempre meno usato tranne in materia penale.
Deroga: indica una situazione in base alla quale una norma giuridica non trova applicazione
oppure viene disapplicata in luogo di altra norma, ha efficacia irretroattiva (ex nunc).

• Fonti esterne
Sono fonti cosiddette che appartengono ad altri ordinamenti. Quelli più rilevanti sono:
1. Ordinamenti internazionali - (art.10) (es. Convenzione di Parigi e di Vienna) - può essere
statuario, che gli Stati devono mantenere nel rapporto con gli altri Stati; si occupa anche del
diritto tra i privati che disciplinano i rapporti internazionali, in particolare quelli
commerciali.
2. Ordinamenti sovranazionali - riguardano i rapporti con l’Unione Europea e consiste in un
trattato; l’Unione Europea ha dei propri poteri normativi quindi è titolare di proprie fonti del
diritto. Al vertice dell’ordinamento sovranazionale ci sono i così detti trattati (es. Trattato
sull’Unione Europea) cui tutti gli stati aderiscono e deve essere vincolante per tutti gli stati
membri. I trattati hanno la stessa valenza della Costituzione ma a livello europeo, cioè
costituisce la fonte sovraordinata.

• Pluralismo degli ordinamenti

Il pluralismo degli ordinamenti: è la compresenza su uno stesso territorio di popolazioni che si
riferiscono a ordinamenti diversi.
Le fonti esterne più importanti del diritto dell’Unione europea sono le direttive e i
regolamenti. I regolamenti comunitari dell’Unione non sono fonti secondarie come in Italia,
ma stanno sullo stesso piano delle direttive.
1. le direttive si riferiscono agli Stati, affinché abbiano efficacia deve intervenire una fonte dello
stato che gli dia attuazione. Le direttive pongono delle finalità che sono volte ad armonizzare
il sistema di regole interne di ogni stato. Lo stato persegue questi obbiettivi e da efficacia a
queste direttive tramite i decreti legislativi;
2. i regolamenti sono direttamente e immediatamente applicabili nei confronti di tutti gli stati
membri e anche nei confronti dei singoli: noi osserviamo in modo diretto anche tutte le regole
del diritto dell’Unione (es. le pratiche assicurative, sono tutte disciplinate mediante regolamento
dal diritto dell’Unione). Disciplinano cioè il comportamento dei cittadini europei.
A ciò si aggiungono tutte le altre istituzioni con potere normativo (es. regioni, comuni).
Le istituzioni private assumono un’organizzazione e il potere di regolarsi. Tuttavia, sono regole che si
fanno valore solo nel contesto privato in cui esistono, pertanto non hanno valore per tutti ma solo
per gli associati (microordinamento giuridico).

N.B. La libertà di associazione è sancita nell’articolo 17 della Costituzione.

Salvo i profili organizzativi, cioè come ogni stato organizza le diverse attività e competenze
all’interno del proprio territorio fra i propri organi, riguardo la questione ambientale le direttive
sono date dall’Unione Europea: qualora lo Stato non raggiungesse l’obiettivo stabilito dalla direttiva,
quest’ultimo viene sanzionato. Comunque nonostante l’UE abbia piena autorità sulla materia, essa
non utilizza i regolamenti ma le direttive.
Ad esempio, in materia di gestione dei rifiuti, vi è una suddivisione in stato, regione ed enti locali. Il
testo unico enuncia che la regione è responsabile del piano regionale di gestione dei rifiuti, che viene
comunque creato a partire dal regolamento stabilito dallo Stato.
La competenza europea sull’ambiente è stata ricavata gradualmente: a partire dall’atto unico europeo
(1986), l’Europa espande i propri poteri in campo ambientale; questo ci haindotto alla consapevolezza
della problematica ambientale e della sua salvaguardia, poiché in Italia eravamo ancora molto
arretrati riguardo questo tema. E’ stata poi introdotta la legge comunitaria (1989) che all’origine
aveva a che fare prevalentemente coi mercati, poi con l’ambiente.
Solo la bonifica dei siti contaminati è una disciplina italiana, che contiene l’analisi del rischio e il
piano di caratterizzazione.
Comunque in generale la problematica dell’impatto ambientale non è di carattere unicamente
tecnico-scientifico, ma anche e soprattutto socio-economica.
• Pubblica Amministrazione
Svolge la funzione amministrativa.
Art.97 - I pubblici uffici coltivano un interesse pubblico e sono disciplinati da disposizioni di legge
(non sono cioè disciplinati da un’unica legge, ma possono intervenire anche fonti normative
secondarie).
La funzione amministrativa è descritta nell’articolo 97 della Costituzione, in cui si delinea “profilo
teleologico” secondo cui l’organizzazione dei pubblici uffici è volta ad assicurare il buon andamento e
l’imparzialità dell’amministrazione.
- Organizzazione: rappresenta il momento statico. Essa viene fissata una volta per tutte;
- Amministrazione: rappresenta invece il momento dinamico, che si compie attraverso l’attività
amministrativa.
Il buon andamento e l’imparzialità (atti e attività dei pubblici poteri sono subordinati alla legge) si
rifanno ad ambe due.

• Provvedimenti amministrativi
L’atto tipico dell’attività amministrativa, della pubblica amministrazione, si chiama
provvedimento amministrativo, (hanno quindi il dovere di provvedere) e altro non sono che
l’atto finale di un procedimento amministrativo.
I provvedimenti amministrativi, a differenza delle disposizioni che sono a contenuto generale e
astratto, sono invece a contenuto PARTICOLARE e CONCRETO. Ciò si coglie anche nel significato
proprio del termine: con le disposizioni impongo a tutti un comando, mentre con un provvedimento
faccio un riferimento concreto, ovvero un provvedimento diretto ad un soggetto ben determinato.
La costituzione si occupa di materia amministrativa nell’art.97 ( e art.98), attraverso quest’articolo
viene definito le modalità con agisce la pubblica amministrazione.
Si può provvedere in via amministrativa: è particolare e concreta (si riferisce ad una precisa
situazione), ha natura interlocutoria e produce un’ordinanza, non è definitiva; oppure in via
giurisdizionale: è definitiva e produce una sentenza.
L’atto finale del processo ad esempio è la sentenza, quindi tutte le funzioni pubbliche sono
procedimentalizzate (perno del processo democratico) alla finalità di valutare i differenti interessi.
Nel linguaggio comune parliamo di atti amministrativi.

Riforma nella Pubblica amministrazione

Fino al 1990 la PA seguiva ancora le leggi fasciste, e di conseguenza il rapporto tra cittadino e PA era
molto autoritario: il cittadino era visto come un suddito e non era possibile sapere cosa stesse
succedendo nel procedimento; inoltre non vi era un limite di tempo per emettere il provvedimento.

Nel 1990 è stata poi introdotta la legge 241 del 1990 - diritto di accesso ai documenti
amministrativi – cha democratizzato il procedimento amministrativo, e cioè i nostri rapporti con la
P.A. (cittadini non sudditi). Essa disciplina i provvedimenti amministrativi e i procedimenti
amministrativi.

La legge 241/90 stabilisce delle norme fondamentali:

• La certezza nei tempi: l’amministrazione deve provvedere in tempi stabiliti e certi;
• L’obbligo di provvedere: la PA è obbligata ad esprimere un provvedimento, in casi rari in cui non
esprima entro un certo termine, sarà inteso come silenzio-assenzio. (Prima di questa legge la PA
poteva non esprimersi ed il silenzio significava un rifiuto).
• L’obbligo di motivazione: la PA deve giustificare il provvedimento, in assenza di motivazione
risulta non valido;
• Principio di partecipazione: il cittadino può intervenire nel procedimento prima dell’atto finale,
lo scopo è di stabilire un dialogo tra PA e cittadino e garantire un procedimento trasparente,
deve essere però il soggetto a mostrare interesse verso il procedimento. (Prima si poteva
partecipare solo nel caso di espropri.);
• Procedimento amministrativo
Il procedimento amministrativo è costituito da una sequenza di atti tipici ordinati che si
susseguono con lo scopo di adottare un provvedimento finale.

Essendo questi ordinati si distinguono tra di loro:

1. Atto introduttivo: corrisponde alla “fase 1” e varia il suo nome a seconda della funzione che
andiamo ad osservare (es. “iniziativa legislativa” in campo legislativo e “denuncia” in campo
penale).
La PA opera secondo due modalità:
• Ad iniziativa di ufficio: provvedimenti attuati direttamente dalla PA, il PM viene a
conoscenza di un reato e apre un processo, indaga;
• Ad istanza di parte: provvedimenti richiesti dai cittadini, la richiesta però deve essere
sempre legittima (es. l’iscrizione all’università o concessione edilizia alla pubblica
amministrazione);
2. Istruttoria: fase intermedia in cui si ha la valutazione degli elementi rilevanti per la decisione
finale;
3. Provvedimento finale: l’organo competente assume la decisione finale e adotta l’atto terminale.

In taluni casi può esserci una fase integrativa di efficacia, per cui deve intervenire un soggetto terzo
che verifichi (ad esempio: art.1 della legge 241, art.3 bis, art. dal 2 al 10).

Siccome sono tutti organizzati in questo modo, verranno definiti procedimenti tipici.

• Riserva di legge
La riserva di legge è un principio previsto dalla Costituzione, il quale richiede che una determinata
materia sia disciplinata da una disposizione legislativa di rango primario, dalla legge o dall’atto
equiparato, dunque escludendo o limitando l’intervento di atti di livello gerarchico inferiore, quali
i regolamenti amministrativi. A seconda dei rapporti tra legge e regolamento si distinguono due
tipi di riserva di legge:

1. riserva assoluta di legge: esclude qualsiasi intervento di fonti sub-legislative alla disciplina della
materia, che, pertanto, dovrà essere integralmente regolata dalla legge formale ordinaria o da atti
ad essa equiparati. Riserve di questo tipo si trovano soprattutto nella parte della costituzione
dedicata alle libertà fondamentali: l’esempio più tipico è dato dall’art. 13, che consente che la
libertà personale sia limitata (tramite arresto, perquisizioni, ecc.) “nei soli casi è modi previsti
dalla legge”.
2. riserva relativa di legge: non esclude che alla disciplina della materia concorra anche il
regolamento amministrativo, ma richiede che la legge disciplini preventivamente almeno i
principi a cui il regolamento deve attenersi. Quando sono presenti terminologie del tipo “in base”,
“secondo”.

La differenza tra le due viene scandita dal linguaggio utilizzato dal costituente, cioè si enuclea dal dato
letterario costituzionale.
Articolo 1
Sono inseriti i criteri dell’attività amministrativa:

- Principio di efficacia: rapporto tra obiettivi stabiliti e obiettivi conseguiti. Questo principio
esprime la necessità che la PA, oltre al rispetto formale della legge, miri anche e soprattutto al
perseguimento delle finalità ad essa affidate, nel miglior modo possibile;

- Principio di efficienza: Rapporto tra mezzi impiegati e risultati raggiunti;

- Principio di imparzialità: impone di individuare tutti gli interessi coinvolti, di considerarli

puntualmente e comparativamente in modo che la scelta concreta sull’agire amministrativo sia
il risultato di una completa comparazione di interessi, determina:
• la non discriminazione dei soggetti;
• la valutazione completa ed esauriente di tutti gli interessi;

- Principio di legalità: Tutta l’azione amministrativa deve essere conforme alle prescrizioni
normative espresse nonché ai valori di efficacia, efficienza ed adeguatezza che promanano
dall’intero corpus normativo. Quindi non solo corrispondenza dei
provvedimenti amministrativi al dato normativo formale ma conformità dell’esercizio della
potestà ai canoni di legittimità sostanziale;

- Principio di economicità: rapporto tra risultati e costi. L’azione amministrativa deve

conseguire gli obiettivi prefissati con il minor impiego possibile di mezzi personali, finanziari e
procedimentali. L’economicità si traduce anche nelle esigenze della PA di semplicità,
speditezza e non aggravamento del procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze
istruttorie;

- Pubblicità: l’azione della PA deve essere TRASPARENTE e conoscibile da parte dei cittadini
interessati nell’attività amministrativa. L’applicazione concreta del principio della pubblicità è
costituita dal “diritto di accesso ai documenti amministrativi”;

- Principio di trasparenza: consiste nella facoltà riconosciuta ai cittadini di esercitare, in ogni

fase dell’iter procedimentale, il “controllo” sull’effettivo svolgersi dell’azione amministrativa e
della sua conformità agli interessi pubblici perseguiti ed ai principi costituzionali;

Nell’amministrazione dice che il principio di efficacia è uguale al buon andamento, alla buona
amministrazione che va contro l’imparzialità che è la legalità. A questi due criteri si aggiunge
l’economicità cioè i costi delle funzioniamministrative, la pubblicità e la trasparenza.

Articolo 2
Sancisce che il procedimento deve sempre concludersi mediante un provvedimento detto
“obbligo di provvedere alle richieste. Si ha l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di darsi
dei regolamenti di disciplina dei singoli procedimenti, che devono essere pubblici:
- Criterio residuale: Ove non sia disciplinato a tempo entro i 30 giorni, il cittadino può
denunciare l’amministrazione e il giudice risponderà per quest’ultima. Si parla in questo caso
di OMISSIONE DI ATTI DI UFFICIO. Dall’istanza ricominciano i tempi della procedura, che
di conseguenza deve essere conclusa entro un limite di 180 giorni (prima del 1990 non vi
erano regole).
Articolo 2, comma 8
Viene definito il silenzio dell’amministrazione:
- Silenzio assenzo: il silenzio rappresenta un SI. È un’eccezione perché il provvedimento
dovrebbe essere esplicito;
- Silenzio in adempimento: grazie a cui puoi far valere la risposta di altre amministrazioni.
Comportamento inadempiente delle pubbliche amministrazioni (se non si rispettano i 30 gg).
L’eventuale silenzio, anni fa, corrispondevaad un diniego, cioè un rifiuto.

Articolo 3
Si parla di obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi. Prima della riforma l’obbligo
di motivazione riguardava solo casi specifici, come nell’espropriazione: l’amministrazione doveva
specificare il perché dell’espropriazione di quel terreno. Ora quest’obbligo viene esteso A TUTTI i
provvedimenti amministrativi.
A livello costituzionale l’obbligo non è stabilito esiste solo nella funzione giurisdizionale con la
sentenza che è l’atto tipico, lo ha fatto la legge ex novo nel 1990.
Questa legge democratizza quindi il rapporto tra i cittadini e la pubblica amministrazione.

Articoli successivi
La legge va a rendere l’organizzazione TRASPARENTE e PUBBLICA: per procedimenti complessi
ogni ufficio deve avere un responsabile del provvedimento finale (nome e cognome) e un
responsabile del procedimento (bisogna sapere con chi abbiamo dialogato). Per i piccoli
procedimenti, solitamente, il responsabile è un’unica persona. In materia sanitaria le unità
organizzative sono complesse.

Articolo 8
Riguarda la comunicazione. Tutte le amministrazioni pubbliche devono comunicare al diretto
interessato l’avvio di un procedimento che condurrà poi a un provvedimento finale. Inoltre
deve essere comunicato loro il responsabile del procedimento perché bisogna sapere a chi
rivolgersi.

Articolo 9
Partecipazione al procedimento amministrativo (deve essere fatto prima dell’atto finale).
Volta a limitare una potenziale conflittualità tra il diretto interessato e l’amministrazione, quindi
serve a dare trasparenza. → PRINCIPIO DEL GIUSTO PROVVEDIMENTO
L’articolo 9 in campo ambientale ha introdotto le nozioni di ecosistema e ambiente.
DISCIPLINA AMBIENTALE
L’introduzione in Costituzione della materia ambientale viene sancita nell’articolo 9, nell’articolo
117 e nell’articolo 41, dove l’attività di impresa è subordinata alla tutela dell’ambiente e della salute
umana.

Legge 349 del 1986 - legge istitutiva del ministero dell’ambiente

In precedenza, col decreto Galasso (431), erano stati introdotti i piani paesaggistici.
Viene finalmente istituito un Ministro dell’Ambiente - che ha la responsabilità della tutela
dell’ambiente, quindi ha una sua sfera di competenza e precise funzioni e la possibilità di mettere
voce anche nel Consiglio dei ministri - e riconosciuto il danno ambientale con relative norme.
Il primo Ministro dell’ambiente è Ruffolo che era stato chiamato nel ’75 come ministro
dell’ecologia; dopo qualche anno riesce a promuovere la legge istitutiva.

Tale legge svolge una triplice azione:

1. Nell’art.1 viene data una definizione di ambiente: l’ambiente sono tutti i luoghi naturali e
artificiali che circondano l’uomo, stabilendo quindi anche una correlazione con l’art. 9 della
Costituzione, perché la tutela del paesaggio viene intesa come tutela dell’ambiente. L’ambiente è
tutto ciò che ci circonda e che condiziona la nostra vita. I soggetti direttamente responsabili
nella tutela sono lo Stato e gli enti locali;

2. Viene dato atto, cioè riconosciuto, che l’ambiente non appartiene ad un singolo soggetto ma è un
bene comune (anche se viene inquinata una proprietà privata riguarda la collettività perché può
modificare un ecosistema).
Vengono riconosciute tutte le associazioni ambientali e gli è concesso porre problematiche
ambientali davanti ad un giudice, questo vuol dire che gli viene riconosciuto il titolo. Le
associazioni sono titolari dell’interesse comune ambientale;

3. Introduce altri due concetti fondamentali:

- definisce il concetto di valutazione di impatto ambientale VIA, che ha funzione preventiva
ed è considerata soprattutto per grandi opere: in rimando a un DPCM, direttiva
comunitaria 1985;
- Definisce il danno ambientale: se ne parla per la prima volta ed è descritto in maniera
sintetica, ma impone comunque un obbligo di responsabilità verso chi produce il danno,
che ha il dovere di provvedere a risanare il luogo.
In passato era trattato come un danno extracontrattuale chiamato “tutela aquiliana” (art.
2083 del codice civile);

L’ambiente ormai non è più considerato come una porzione di territorio, ma è l’ambiente stesso ad
influenzare le nostre attività. L’ambiente naturale deve essere tutelato e quello artificiale deve essere
conforme alla vita umana. Si cerca di creare una consapevolezza e coscienza collettiva sull’ambiente
perché la legge è la cultura per antonomasia.

Legge 394 del 1991 - legge quadro sulle aree naturali protette
Questo periodo si conclude con la 394/91: interviene uno strumento di programmazione per non
discriminare alcune aree a favore di altre. Prima di questa fase vi erano i parchi storici disciplinati da
leggi speciali.

Nel 1997, il decreto Ronchi in materia di rifiuti modifica il dpr 915 e anticipa il modello europeo: si
parla non più di smaltimento ma di gestione, collaborazione e sussidiarietà. La materia diviene
totalmente europea, quindi verranno messe in atto le varie direttive che si susseguiranno nel
tempo.

Fino ad arrivare nel 2006, al Testo unico.

• Criteri di competenza tra Stato e Regioni
Pur essendo la materia ambientale di pertinenza ormai dell’Europa, è comunque indispensabile una
stretta collaborazione fra gli Stati e l’Unione e, a sua volta tra gli Stati e le Regioni, altrimenti il
meccanismo non funzionerebbe a dovere. Quando si parla di competenze materiali, le “materie” in
alcuni casi sono delle funzioni della materia, pertanto è difficile scindere il potere dello Stato dal
potere che hanno le Regioni sullo stesso argomento. Per questo motivo si adotta un modello di
collaborazione.

Articolo 117: Introduce un modello, quasi federale, tripartito in 3 commi (II, III, IV):

1. Primo comma: sono indicati i limiti e gli obblighi costituzionali;

2. Secondo comma: competenza esclusiva → è competenza esclusiva dello Stato, escludendo
così le regioni (salvo caso in cui la legge dello Stato non rimandi alla Regione);
3. Terzo comma: competenza concorrente e/o dipartita → una quota viene disciplinata dallo
Stato e l’altra dalla Regione: la legge statale deve stabilire i principi della materia, la legge
regionale stabilisce invece il dettaglio della materia*;
4. Quarto comma: criterio di residualità → sono di competenza delle regioni le materie non
espressamente indicate nel secondo e terzo comma (tutte le materie non riservate alla
legislazione dello Stato)

*N.B. Ciascuna legge è solitamente formata da due parti: la prima sancisce gli obbiettivi dellalegge, contiene dei principi; la
seconda parte contiene le norme di dettaglio (conseguenza del principio).

Ricordiamo che in materia ambientale è fondamentale una responsabilità comune e diffusa che
vede su un piano di partecipazione tutti i soggetti pubblici e i cittadini, in alcuni casi come soggetti
responsabili, in altri casi come soggetti partecipi che godano del diritto di informazione, declinati
sotto il profilo di accessodi informazioni in materia ambientale.
TESTO UNICO AMBIENTALE

Non è un vero e proprio testo unico, ma una sistematizzazione della materia ambientale.
Le direttive europee sono delle fonti appartenenti ad un altro ordinamento, alle quali però noi
dobbiamo dare attuazione: in genere si dà attuazione alle direttive europee mediante la legge
comunitaria (atto normativo primario) che è il risultato finale della sessione comunitaria, che si
conclude con l’adozione di una legge comunitaria. Ciò deriva da una riforma del 1989 che consiste
nell’adottare e disciplinare le direttive europee che arrivano di anno in anno.
La legge delega (legge 308 del 2004) è una legge formale approvata dal Parlamento, che delega il
Governo a esercitare la funzione legislativa su un determinato oggetto: questa è disciplinata
nell’articolo 76, (le camere rimandano al governo la disciplina di una determinata materia).
Nel preambolo del Testo unico troviamo le singole direttive esplicitate materia per materia.

L’atto normativo è il decreto legislativo 152 del 2006 (Testo unico ambientale) ha subito
un’ultima modifica il 28 marzo. Come tutti i decreti legislativi vengono emanati dal Capo dello Stato,
che mentre promulga le leggi, emana i decreti e i regolamenti. Nel preambolo si trova anche il tipo
di fonte: primaria, atto equiparato alla legge. Il decreto:

1. Nella prima parte definisce le finalità e i principi in materia ambientale;

2. La seconda parte attiene alla valutazione di tipo ambientale strategica (VAS) che
rappresenta lo strumento di pianificazione; e la VIA (valutazione di impatto
ambientale), che cammina in modo assimilato o parallelo con la VAS. Infine AIA è
l’autorizzazione integrata ambientale;

3. La terza parte riguarda la difesa del suolo che si unisce alla lotta alla desertificazione, la
tutela delle acque dall’inquinamento, e la gestione delle risorse idriche onnicomprensiva
(che va dalle acque potabili, a quelle non potabili destinate ad altri usi - alla depurazione);

4. La quarta parte comprende la bonifica dei siti contaminati. Originariamente

comprendeva solo la gestione dei rifiuti, che però oggi è trattata nello stesso ambito della
bonifica dei siti contaminati; mentre la gestione dei rifiuti è ormai interamente di
derivazione comunitaria (diritto dell’UE), la disciplina della bonifica dei siti contaminati è
una disciplina dello Stato Italiano (in Italia 19 siti contaminati di interesse nazionale);

5. La quinta parte tratta la riduzione delle sostanze inquinanti nell’aria, cioè

l’inquinamento atmosferico che si esplica soprattutto a causa del traffico veicolare;

6. La sesta parte è denominata tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente, basato

sempre sul principio di “chi inquina paga”.

Le bonifiche, sono sinonimo di “analisi del rischio”.

Obiettivi del testo unico

1. Tutela della salute e dell’ambiente;
2. Mantenimento dei livelli di qualità della vita umana;
3. Utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;

Richiama un po’ la vecchia connotazione della legge urbanistica, ma sarebbe meglio denominarla
USO SOSTENIBILE DELLE RISORSE NATURALI.
In ogni singolo ambito (bonifica, tutela del suolo, dell’aria ecc.) vengono richiamate le competenze tra
Stato, Regione ed enti locali.
Principi in materia ambientale
Questi principi sono formulati in ambito europeo, sono i principi generali che ci guidano nella lettura
di tutte le regole:

1. 1° principio - “principio dell’azione ambientale”: è la garanzia della tutela

dell’ambiente e degli ecosistemi naturali. Questa garanzia deve essere approcciata sia dai
soggetti pubblici che dai soggetti privati.
Esso deve basarsi a sua volta su altri principi:
- principio della precauzione;
- principio dell’azione preventiva;
- principio di correzione alla fonte dei potenziali danni causati all’ambiente;
- principio di “chi inquina paga”;
- principio di programmazione/ PNRR;

2. 2° principio : “principio dello sviluppo sostenibile”: presuppone la compatibilità

fra tutela dell’ambiente e della salute e attività economiche → ECOSOSTENIBILITA’ (si
traduce in contemplamento di bisogni attuali e bisogni futuri).

3. 3° principio : “principio di sussidiarietà e di leale collaborazione” .

La norma dice che in caso di conflitto tra interesse pubblico e interesse privato, in materia ambientale
deve sempre prevalere l’interesse pubblico su quello privato.

- Il Ministero della transizione ecologica ha tutte le competenze dell’ex ministero dell’ambiente e della
tutela del territorio del mare, in materia di ambiente, ecosistema, tutela del patrimonio marino,
atmosferico, valutazione di impatto ambientale (VIA), valutazione ambientale strategica (VAS)
autorizzazione ambientale integrata, tutela del suolo, della desertificazione, patrimonio
idrogeologico, coordinamento e controllo delle funzioni del cosiddetto codice dell’ambiente.

- L’Apat viene meno come istituto denominato, ma diviene ISPRA (Istituto superiore per la protezione
e ricerca ambientale).
• Testo Unico - VAS e VIA
Il Testo Unico recupera le informazioni contenute nelle direttive traducendole, ma il problema
della traduzione è che potrebbe comportare comportamenti differenziati se non è corretta. Per
questo ogni direttiva europea contiene un titolo sulle definizioni, per far si che le regole
assumano lo stesso significato nei vari paesi.
L’articolo 5 del Testo Unico contiene queste definizioni:

- VAS (valutazione ambientale strategica): è in primis lo strumento di assoggettabilità e di

verifica, ma soprattutto è uno strumento di pianificazione (fa una sorta di mappatura del
territorio su tutti gli aspetti), per il monitoraggio dello stato dell’ambiente. Dovrebbe essere
usato per verifiche annuali e triennali da parte del Ministero della transizione Ecologica;

- VIA (valutazione di impatto ambientale): fa riferimento a singole opere. Oggi è molto estesa,
prevede l’elaborazione e la presentazione dello studio di impatto ambientale, e riguarda tutta
una serie di categorie di opere a partire da quelle pubbliche; le opere che ricadono nella VIA sono
indicate negli allegati tecnici dove si può prendere visone delle opere che devono essere
sottoposte a VIA.

Sia la VAS che la VIA sotto il profilo dei principi, appartengono entrambe alla via preventiva.

- VIS (valutazione di impatto sanitario): è stata introdotta appositamente per la valutazione degli
effetti diretti e indiretti sulla salute (es. effetto pandemico);

- Impatti ambientali significativi, diretti o indiretti sull’ambiente, sono una fattispecie degli IPPC
(prevenzione e riduzione integrata dell’inquinamento): quest’ultimo è molto legato alla VIS, con la
differenza che tratta la popolazione umana e la biodiversità (è una definizione, ancora mancano gli
argomenti);

- Assoggettabilità: è una forma di sottoposizione ad una pubblica amministrazione di una

determinata richiesta. Caso tipico della valutazione di impatto ambientale (VIA). Rappresenta
l’anello di congiunzione tra VAS e VIA.

Esistono d’altro canto svariati “strumenti” non ancora in uso, privi di piano. In ambito europeo
quando si parla di piani e programmi, in Italia si parla di procedimenti amministrativi.

1. Avvio procedimento;
2. Istanza;
3. Autorizzazione (autorizzazione amministrativa, ambiente);
4. Emissioni limite;
5. Istruttoria;
6. Provvedimento obbligato;
7. Allegati;
8. Autorità competente;
9. Autorità procedente;
10. Responsabile procedimento;
• Questione rifiuti

Problematica originata nella metà degli anni ’70.

Si parla di normativa effettiva a partire dal DPR 915 del 1982 in cui veniva denominata come
disciplina sullo smaltimento dei rifiuti: è un DPR equivalente ad un atto equiparato (in
genere i DPR sono fonti secondarie). L’approccio era quello di riduzione dei rifiuti secondo 2
modalità:
1. modalità di smaltimento tramite incenerimento;
2. modalità di smaltimento tramite discariche.

All’epoca non si conoscevano ancora i termovalorizzatori.

In questo DPR tuttavia vi erano delle problematiche evidenti: tutto il problema sorse attorno alla
raccolta dei rifiuti e al successivo confinamento (a chi e dove); si ebbero problemi anche sulla
riscossione delle imposte sui rifiuti, e sulla mancanza di una corretta organizzazione.

Il DPR 915/82 è il primo modello di normativa sui rifiuti in Italia, prima di questo non c’era una
normativa organica. Il problema che sorse era principalmente nozionistico: mentre la direttiva
europea dava una precisa definizione di rifiuti come “una qualsiasi sostanza di cui un soggetto si
disfi o abbia l’obbligo di disfarsene”,* nella normativa Italiana il termine “disfarsene” fu sostituito
col termine “abbandono”, il che determinava una sottrazione in termini di pagamenti delle imposte (
una forma di raggiro del DPR): es. gli inerti originati da costruzioni venivano lasciati nei pressi del
cantiere così da sembrare depositati e non disfatti, così facendo si raggirava il problema del
pagamento dell’imposta.

*Focus - NOZIONE DI RIFUTO IN ITALIA (DPR 915/82): in tale decreto si definisce rifiuto qualsiasi
oggetto o sostanza derivante da attività umane o da cicli naturali, abbandonato o destinato
all’abbandono. Il termine “abbandonare” implica quindi il disinteresse per la sostanza o l’oggetto ma
non ne esclude la reversibilità.
NOZIONE DI RIFIUTO NELLA DIRETTIVA COMUNITARIA (75/442/CEE): si definisce rifiuto
qualsiasi sostanza o oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’obbligo di disfarsi secondo le
disposizioni nazionali vigenti.
Con il termine “disfarsi” ci si riferisce al concetto di liberarsi definitivamente dell’oggetto o
della sostanza.

Alcune regioni si dotate di un piano regionale di gestione dei rifiuti, altre regioni non lo hanno
mai fatto, in particolare le meridionali, per cui furono commissariate: la Calabria ha introdotto
una direttiva sui rifiuti nel 2017.
Quando costruirono le varie discariche, lo strumento di valutazione di impatto ambientale
entrò in vigore nel 1988, per cui in molti casi di quest’ultimo non se ne tenne conto. Non si
tenne in conto neanche del principio del miglioramento delle tecnologie disponibili.
Le discariche erano costruite nel seguente modo: si scavava una fossa, la si ricopriva di PVC, si
depositavano i rifiuti ed infine veniva coperta.

Prima ancora che venisse modificato il modello europeo, al punto di parlare di azione preventiva e
circolarità nella gestione dei rifiuti, l’Italia con il decreto Ronchi (decreto legislativo 22 del 1997) si
focalizza sulla gestione integrata dei rifiuti: di gestione dei rifiuti che va dalla produzione
iniziale all’eventuale smaltimento finale, tramite strumenti quali collaborazione tra enti,
educazione ambientale ecc. Vede partecipe tutti i soggetti, poiché tutti sono responsabili in materia
di rifiuti, poiché tutti producono rifiuti (non è un problema solo dellepubbliche amministrazioni che
gestiscono i rifiuti, ma è responsabilità della singola persona come essere sociale): si passa a una
responsabilità diffusa.
Il problema dei rifiuti non è un problema di smaltimento, che è solo la fase residuale, da effettuare
in discarica o in inceneritori quando non ci sono alternative, ma vi sono fasi a monte da considerare
che consentono di ridurre i rifiuti da smaltire. Si inizia a ragionare sulla base del principio
dell’azione preventiva.
Elementi cardine: RESPONSABILITA’ e COLLABORAZIONE.
Il decreto 915 quindi non funzionò a dovere poiché raggirava quello europeo allo scopo di sfuggire al
principio di “chi inquina paga”. Col decreto Ronchi si stabilisce una gerarchia di priorità, dando più
spazio al principio dell’azione preventiva e non a quello del “chi inquina paga” , ma si ebbe comunque
la problematica relativa all’applicazione delle regole. Ad esempio in Calabria si ebbe l’assenza di una
normativa regionale in materia.
 [Link] 152/06 parte IV - Rifiuti

La gestione integrata dei rifiuti è disciplinata come attività di pubblico interesse. La responsabilità in
primis è delle istituzioni pubbliche. L’attività che riguarda l’ambito dei beni, della produzione dei
rifiuti e della loro gestione deve osservare e rispettare tutti i principi visti in precedenza (prevenzione
e principio di chi inquina paga). Il modello che introduce la gestione dei rifiuti mira alla prevenzione
sull’impatto di quest’ultimi sull’ambiente e sulla salute dell’uomo, ma permane comunque una
visione antropocentrica e non ecologica, cioè si focalizza principalmente sula salute dell’uomo.
In uno dei comma si fa riferimento alla questione relativa all’analisi del rischio dell’aria, dell’acqua,
del suolo, della flora e della fauna: essi hanno importanza marginale, cioè rappresentano la minima
parte in cui viene presa in considerazione la questione ecologica.

Si punta essenzialmente a stabilire un modello sinergico; volto a stabilire l’economia circolare:

usata in tempi antichi, rappresenta tutte le attività e le tecniche che consentono di evitare lo
smaltimento del rifiuto: si basa cioè sul riutilizzo. SI PARTE DEL PRODUTTORE DEL BENE E AL
PRODUTTORE IL BENE DEVE RITORNARE. Tutto si basa sulla scienza dei materiali e sulle
tecnologie da utilizzare.
Oltre a quelli sopracitati vi sono altri due importanti principi:
1. Principio di responsabilità;
2. Principio di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti;
Il principio di “chi inquina paga” viene messo come principio residuale perché si auspica che
l’inquinamento sia ridotto. Valgono, inoltre, tutti quei principi validi nell’ambito della pubblica
amministrazione (principio di imparzialità e buon andamento).

Il principio della responsabilità estesa del produttore (articolo 178 bis - che rinvia all’utilizzo dei
regolamenti: le fonti secondarie devono disciplinare e stabilire un modello di economia circolare)
viene esteso a tutte le categorie di prodotti: consiste in una logica di cooperazione a monte sul
bene.
Il modello di collaborazione deve tenere conto delle imprese, e ciò causa un problema di fondo
perché queste possono abbracciare questo modello solo nel momento in cui lo Stato dà incentivi
per affrontare la ricerca. In tale ambito andranno determinate le misure specifiche per le tipologie
produttive, ad esempio facendo ricorso a materiali potenzialmente a basso impatto, oppure
facendo in modo che il produttore riprenda indietro il prodotto senza smaltirlo, ma riciclandolo.
Il problema è che le industrie però non hanno i denari per affrontare la transizione, che di
conseguenza non può essere imposta, altrimenti si rischierebbe di ucciderle.

Nel 178 ter viene fatto riferimento ai regimi di responsabilità: fondamentale è il rapporto tra Ministero
della transizione Ecologica, tra il Ministero dello Sviluppo Sostenibile e le amministrazioni.

Il criterio di priorità della gestione dei rifiuti/ordine di priorità: presume che la gestione dei rifiuti
avvenga nel rispetto di una gerarchia.

1. Prevenzione: riduzione a monte della produzioni di rifiuti.

Si parte con la prevenzione nella produzione dei rifiuti. Ciò si fa valere in una serie di strumenti di
valutazione economica che dovrebbero riguardare prevenzione e pianificazione. Si inizia a parlare
di ecobilanci, certificazione ambientale (es. marchio sui prodotti bio), si fa rinvio all’utilizzo delle
migliori tecnologie disponibili in fase produttiva e di smaltimento. Si inizia a ragionare anche in
termini di analisi del ciclo di vita dei prodotti. Un discorso a sé stabilito nel testo unico è sulla
questione dei rifiuti organici, indirizzato soprattutto a regioni ed enti locali: favorire il
compostaggio, anche sotto forma di autocompostaggio.

2. Riutilizzo: rinvia al produttore. è un’attività promozionale indirizzata alle imprese e può

riguardare il prodotto in sé e per sé e la preparazione del riutilizzo;
3. Riciclaggio: riguarda prevalentemente i rifiuti urbani perché è difficile riutilizzare altri prodotti
di natura industriale;

4. Recupero: rivolto alla forma energetica. Termovalorizzazione;

5. Smaltimento: ultima possibilità, se non se ne può fare a meno. Si può effettuare tramite
inertizzazione (tipico delle discariche) o polverizzazione (da cui pure si potrebbe avere il
recupero energetico)
Sintomatico di una buona gestione è la progressiva riduzione della quantità di rifiuti da avviare
allo smaltimento.
Sul discorso dello smaltimento devono essere presi in considerazione:

- principio di prossimità: i rifiuti devono essere gestiti nei luoghi più vicini a dove vengono
consumati. Comunque bisogna considerare ogni caso a sé, ad esempio non avrebbe senso
smaltire i rifiuti radioattivi in ogni regione, sarebbe antieconomico e pericoloso, il
principio di prossimità qui viene meno;

- principio di autosufficienza: responsabilità dei territori di essere autosufficienti nella

gestione dei rifiuti, cioè la comunità che produce rifiuti sia in grado essa stessa di
smaltirli;

Tutto ciò si fonda sulla raccolta differenziata senza la quale non vi sarebbe né riciclo né riutilizzo.

Ruolo dello Stato: la materia ambientale è di competenza statale esclusiva, sebbene la materia
non sia circoscrivibile e riguardi più ambiti. Altri soggetti concorrono quasi a pieno titolo nella
disciplina della materia stessa (Regioni, enti locali). Spettano allo stato la definizione delle modalità
della prevenzione nella produzione dei rifiuti (riguarderebbe ad esempio il problema della riduzione
delle plastiche); i criteri generali per la predisposizione dei piani di settore, ciò a partire dal piano
regionale che dovrebbe fare piano non solo di smaltimento, ma di recupero, prevenzione e di
riutilizzo. Gli impianti di termovalorizzazione sono di competenza statale, ma vanno ad incidere sui
territori quindi ci deve essere cooperazione con le regioni.

Ruolo delle Regioni: queste svolgono soprattutto una funzione di pianificazione, rispetto alla
quale l’attività più importante consiste nella definizione dei piani regionali di gestione dei
rifiuti, un piano regionale che coinvolga gli enti locali e talvolta anche la provincia, che tenga conto
delle diversità territoriali, quindi la qualità e la quantità di rifiuti che vengono prodotti in un’area
piuttosto che in un’altra.
Quindi un ruolo importante è svolto dagli ATO (ambiti territoriali ottimali), che vanno a delimitare
aree territoriali in funzione del singolo segmento di gestione integrata dei rifiuti. Lo strumento in uso
agli enti locali sono strumenti di pianificazione, che permettono di conformare il territorio alle loro
necessità, nei limiti del principio di legalità.
Per pianificare bisogna avere dati. Il primo è quantità e qualità dei rifiuti, e sulla base di ciò si
suddivide il territorio: sulla base del costo dei rifiuti si tariffa l’area. Col piano strutturale comunale il
territorio viene suddiviso in aree: area industriale, area commerciale.
Quando si va a costruire questo modello bisogna tener conto delle tecnologie disponibili per
termovalorizzare, per smaltire ecc.. Vi è quindi il problema dei costi: talvolta vi è la necessità di
aumentare la tecnologia disponibile per affrontare lo smaltimento di determinati rifiuti, percui per
far fronte a queste problematiche è necessario che l’ATO sia flessibile.

Si evince che il conflitto è proprio tra economia e ambiente. In questo contesto si deve ragionare in
termini di pianificazione locale e gestione: una soluzione vedrebbe il comune dare concessione ai
supermercati, vincolandoli a non vendere prodotti in plastica facendo pagar meno la concessione o la
tassa sullo smaltimento dei rifiuti.
 • Piano regionale di gestione dei rifiuti – PRGR

Il piano regionale di gestione dei rifiuti è uno strumento di pianificazione.

In materia ambientale, la partecipazione della regione e degli enti locali è un passaggio inevitabile.
La regione deve dotarsi di una propria normativa (di dettaglio) che vada a specificare ciò che è
stabilito a monte nella normativa statale. Il piano regionale utilizza un modello ben preciso a livello
organizzativo: si parte dalla mappatura del territorio dopodiché si può introdurre il modello
organizzativo, per il quale è fondamentale l’ATO.

Il PRGR va sviluppato attraverso l’istituto della conferenza dei servizi (241/90), che è uno
strumento efficiente sotto il livello tempistico e mette sullo stesso piano tutti i soggetti che insieme
decidono (principiodi collaborazione). Ne esce un provvedimento a tutti gli effetti.

Competenze in materia di rifiuti

SISTEMA COLLABORATIVO CIRCOLARE:

1. La regione ha potere di pianificazione;

2. Le provincie sovraintendono affinché gli enti locali adempiano alle loro funzioni, e controllano
anche su base territoriale (polizia provinciale contro eventuali abusi o danni ambientali);
3. Gli enti locali compiono l’attività vera e propria di gestione dei rifiuti attraverso consorzi;
4. Le imprese ambientali lavorano specificatamente in questo ambito e hanno un loro albo;

La tariffazione dei rifiuti è strettamente legata alla gestione, per cui vi sono delle sanzioni pecuniarie
e penali
• Aree naturali protette

Le aree naturali protette sono tutelate da una vasta normativa. La normativa chiave nel nostro
ordinamento è la legge quadro 394 del 1991 sulle aree naturali protette; quindi, si parla di una
legge organica, una legge quadro. Essa detta i principi fondamentali; è una legge di principio che
stabilisce l’istituzione, il momento costitutivo che riguarda il profilo di partenza delle aree naturali
protette e la gestione, momento organizzativo, che riguarda il mantenimento in vita delle aree naturali
protette. Questa legge dà un modello unico a cui le aree/parchi naturali devono far fronte.
Il primo parco nazionale ad essere riconosciuto come tale fu il Parco Nazionale dello Yellowstone
(1872). Prima della legge quadro, le aree naturali protette venivano determinate attraverso delle
leggi speciali, in cui non vi era una programmazione (nella creazione di questi ambiti) ad es. il
Parco nazionale della Sila, istituito con una legge speciale, era indicato come Parco nazionale della
Calabria.
Andando sul sito del ministero si riesce a ritrovare l’elenco dei cosiddetti parchi storici istituiti con
singole normative. I parchi più emblematici e più antichi sono 4:
- Parco nazionale del Gran Paradiso (1922);
- Parco nazionale dell’Abruzzo (1923);
- Parco nazionale del Circeo (1934);
- Parco nazionale dello Stelvio.

Fino al 1991, i parchi venivano istituiti sulla base di alcune convenzioni internazionali, come anche le
zone umide e le zone di protezione speciale (ZPS); la determinazione delle aree naturali da protegger
era lasciata “all’improvvisazione” della classe politica, poiché la creazione di questi poli garantiva di
ricevere dei finanziamenti. Dal 2001, nel momento in cui sono stati definiti e differenziati i ruoli tra
Stato e regione, si fece riferimento alla legge quadro in virtù alla garanzia del ruolo delle regioni.

Lo Stato detta le norme di principio, le regioni quelle di dettaglio. Le valutazioni scientifiche

delle aree vengono fatte attraverso il diritto internazionale e dell’UE.
Il modello di area naturale risiede nella cultura universale scientifica. All’interno della legge quadro,
rimasta in vigore nonostante la riforma del 2001 veda una scomposizione dei ruoli tra Stato e
regione, vengono definite con puntualità le differenti tipologie di aree naturali.

Nell’articolo 1 della legge quadro viene enunciato che: “la presente legge in attuazione all’articolo 9
(tutela del paesaggio) e all’articolo 32 (tutela della salute) della Costituzione e nel rispetto degli
accordi internazionali detta principi fondamentali per l’istituzione (creazione) di un’area naturale
protetta che la gestione dell’area naturale protetta”, pertanto la legge disciplina sia la fase
istitutiva delle aree naturali protette e la fase di amministrazione attiva dell’area; ha come
obbiettivi la GARANZIA e la PROMOZIONE volti alla conservazione e alla valorizzazione del
patrimonio naturale.

Patrimonio naturale
La legge sul patrimonio naturale tutela le formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche, biologiche,o
gruppi di esse che hanno rilevante valore naturalistico e ambientale. Se sono particolarmente
vulnerabili occorre stabilire un regime particolare di tutela e di gestione (ordinamento speciale): ad es.
se il patrimonio naturale risulta essere potenzialmente aggredibile e/o vulnerabile occorre intervenire
con una speciale forma di tutela e di gestione.
La legge parla in modo esplicito di: conservazione di specie animali e vegetali, di singolarità geologica,
di formazione paleontologica, di biotopi, di comunità biologiche, di profilo sia naturalistico che
ambientale, di equilibri ecologici in generale.
I metodi di gestione, devono conformarsi verso la realizzazione di un’interazione tra uomo e ambiente
naturale mediante, anche, il ricorso alla salvaguardia dei valori antropologici e culturali. La legge parla
anche di attività di promozione, di educazione e di pianificazione.
Nelle aree naturali lo strumento di pianificazione utilizzato è uno strumento detto zonizzazione.

L’istituzione di un’area naturale dovrebbe transitare attraverso una programmazione triennale che
attualmente non è molto in uso (prevalentemente la regione è di natura politica).
L’area naturale per eccellenza è rappresentata dai parchi nazionali che vengono indicati come “quelle
aree che presentano determinate caratteristiche di interesse non solo nazionale ma anche
internazionale soprattutto sotto il profilo degli ecosistemi, che vanno conservati e preservati perché
caratteristici di un’area”.

Lo strumento tecnico utilizzato nella comunicazione tra Stato e regione prende il nome di intesa fra
stato e regione nell’individuazione e nell’istituzione di un’area, questo vale per le tre tipologie più
importanti:
1. parchi nazionali che presentano delle caratteristiche tali per cui sono fondamentali anche a
livello internazionale;
2. parchi regionali che si distinguono per il livello variabile di interesse poiché spesso tutelano
qualcosa in particolare. Rispetto al parco nazionale hanno interesse di livello inferiore, locale e,
inoltre, ciò che spinge il legislatore a istituire tali parchi è l’omogeneità del sistema sotto il
profilo naturalistico. Sono luoghi che vale la pena conservare pur non presentando particolari
condizioni di ecosistema.;
3. aree naturali - possono essere statali o regionali in base agli interessi che in esse sono tutelati
e rappresentati.;

La tutela di un’area impedisce che, in primis, venga avviata una qualsiasi forma di antropizzazione, e
lo strumento tecnico utilizzato sono le misure di salvaguardia, strumento di natura preventiva
che viene messo in atto al fine di bloccare tutte le potenziali attività che potrebbero comportare una
modifica dell’area. È uno strumento conformativo che pone tutta una serie di divieti, tra cui il più
importante è quello di limitare al minimo l’antropizzazione nell’area di interesse.
Il secondo passaggio è quello della perimetrazione dell’area in cui si individuano quali territori
ricadranno nell’area parco. Questo passaggio viene fatto con la collaborazione degli enti locali, e il
ministero dell’ambiente può, mediante il potere sostitutivo, perimetrare da se un’area senza che vi
sia l’intervento dell’ente locale. L’ente parco come ente pubblico si sovraordina agli enti locali.

Strumenti di gestione e organi di gestione

Quando vi sono delle attività autorizzate dall’ente parco agli enti locali, il rilascio di concessioni o
autorizzazioni relative ad interventi impianti ed opere all'interno del parco è sottoposto al preventivo
nulla osta (art 13) dell'Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano
e del regolamento ed un eventuale intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso
inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato.

L’ente parco è un ente strumentale, cioè è un ente dotato di personalità giuridica attraverso un legale
(presidente del parco), e si dà uno statuto (strumento di autorganizzazione dell’ente, cioè atto di
autonomia), ma deve sempre rispondere al ministero dell’ambiente
Adottadegli strumenti di gestione che sono fondamentalmente tre:

1. Regolamento del parco: è un atto normativo, nonché uno strumento vincolante per tutta la
comunità, ed è quello più limitativo in quanto contiene tutti i divieti relativi alle misure di
salvaguardia (divieto di caccia, divieto di costruzione, ecc.);

2. Piano del parco: contiene la zonizzazione che prevede 4 aree:

• area A: (riserva integrale) non è possibile accedervi, se non per studi scientifici
autorizzati come ricerca e educazione ambientale;
• area B: può essere utilizzata da un punto di vista turistico ma garantendo l’integrità
dell’ambiente, a patto che l’antropizzazione sia limitata allo stretto necessario;
• area C: zona aperta all’attività turistica e promossa allo sviluppo sostenibile;
• area D: vengono preservate le attività e le tradizioni locali, sempre con il limite
dell’impatto sull’ambiente;
3. Piano pluriennale: dovrebbe operare per più anni e regolare preventivamente gli sviluppi
futuri del parco stesso. Prevede la promozione di iniziative volte a favorire lo sviluppo del
turismo e delle attività locali per favorire l’occupazione giovanile ed il volontariato. A tal
proposito l’ente parco organizza con la regione dei corsi di formazione nei diversi ambiti
di interesse.

Il parco gode di una serie di poteri incluso quello espropriativo (può acquisire terreno o trasferire
proprietà, ma non può farlo in modo arbitrario, deve sempre motivarlo), sanzionatorio.

Tutto ciò viene monitorato da alcuni organi di gestione che governano l’ente parco. Sono tutti, salvo
uno, nominati dal Ministero dell’Ambiente dal Ministero delle Finanze:

1. Presidente dell’ente parco: è il rappresentante legale dell'Ente parco, ne coordina l’attività,

esplica le funzioni che gli sono delegate dal Consiglio direttivo, adotta i provvedimenti urgenti ed
indifferibili che sottopone alla ratifica del Consiglio direttivo nella seduta successiva;

2. Consiglio direttivo: è l’organo con più potere ed è formato dal Presidente e da altri otto
componenti nominati dal Ministro dell'ambiente; i componenti del Consiglio Direttivo sono
individuati tra esperti particolarmentequalificati in materia di biodiversità, nel seguente modo:

• quattro su designazione della comunità parco;

• uno su designazione delle associazioni di protezione ambientale;
• uno si designazione del Ministero dell’ambiente;
• uno su designazione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali;
• uno su designazione dell’ISPRA;

3. Giunta esecutiva: il Consiglio direttivo elegge al proprio interno un vice presidente ed

eventualmente una giunta esecutiva formata da cinque componenti, compreso il Presidente,
secondo le modalità e con le funzioni stabilite nello statuto dell'Ente parco. Quindi è un organo
interno al consiglio direttivo.;

4. Revisori dei conti: nominati dal Ministero delle Finanze, esercita il riscontro contabile sugli atti
dell'Ente parco secondo le norme di contabilità dello Stato e sulla base dei regolamenti di
contabilità dell'Ente parco, approvati dal Ministro delle finanze con il Ministro dell'ambiente;

5. Comunità del parco: non di nomina ministeriale, ma di derivazione politica. In essa sono
rappresentate la regione o le regioni, la provincia, e i comuni che ricadono nell’area
naturale;

L’organo di governo vero e proprio è il consiglio direttivo (quello con più potere, cioè prende le
decisioni), perché la comunità del parco essenzialmente dà dei pareri, in alcuni casi nemmeno
rilevanti, tuttavia svolge una funzione importante: stabilire il piano pluriennale (di competenza della
comunità del parco sempre assumendo il parere del consiglio direttivo).

Ma ancora più importante di tutti è il Direttore Generale del parco, che sebbene non sia
menzionato come organo, è disciplinato dalla legge e svolge attività amministrativa. È nominato dal
Ministero dell’Ambiente tra 3 candidati, previo concorso pubblico, per una durata massima di 5
anni.

Tutti gli organi di gestione, il metodo con cui vengono scelti e i ruoli a cui devono assolvere è sancito
nell’art.9 della legge 349.
• Limiti generali delle funzioni pubbliche

Questi limiti generali sono stati indicati dalla giurisprudenza costituzionale, quindi per loro natura
sono inderogabili, hanno cioè un valore supremo.
Alcuni si possono trovare nella prima parte della costituzione, nei principi fondamentali: uno in
particolare è trattato nell’articolo 2, l’inviolabilità dei diritti umani (sia per soggetti pubblici,
sia per soggetti privati). Tali diritti però non vengono espressamente citati, per questo si parla di
clausola aperta. Ad esempio devono essere presi in considerazione anche i diritti citati
nell’articolo 21, come la libertà di manifestazione del pensiero (quindi non solo quelli dell’articolo
2). A questi esplicitamente dichiarati inviolabili, se ne aggiungono degli altri non espressi
esplicitamente come tali (inviolabili).

Nella nostra costituzione i diritti dichiarati inviolabili sono 4:

- Articolo 13: riguarda la libertà personale intesa sia come libertà psichica che fisica;
- Articolo 14: libertà di domicilio;
- Articolo 15, libertà di comunicazione;
- Articolo 24, diritto alla difesa;

Questi 4 diritti sono assistiti introducendo una serie di istituti che riguardano proprio questi
diritti. Infatti nei primi 3 viene citata una riserva di giurisdizione.
Nel caso della libertà personale (articolo 13) c’è una regola puntuale e dettagliata: “non è necessario
l’intervento della legge in casi eccezionali, in cui l’autorità di pubblica sicurezza può adottare
provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati al giudice entro 48h”, in questo modo viene
garantita una garanzia alla legge per cui non può essere fraintesa, essendo la libertà personale
inviolabile. Gli articoli 13, 14 e 15 rinviano tutte all’inviolabilità della libertà personale.
La garanzia per eccellenza è la garanzia costituzionale all’azione, tutti i cittadini possono promuovere
l’intervento di un giudice e viceversa, il diritto di difesa nell’articolo 24 dichiarato inviolabile deve
essere interpretato sia come autodifesa sia come difesa in senso tecnico che presuppone l’assistenza
di un avvocato; la riserva di giurisdizione consiste nel principio secondo il quale per determinate
materie (specialmente quelle riguardanti le restrizioni della libertà) debba intervenire l’autorità
giudiziaria o qualsiasi altra autorità.
Le libertà personali, inviolabili, sono osservata dalla riserva di legge e dalla riserva giurisdizionale.
 27/29 Aprile, 2022

Vengono presi in considerazione 4 modalità di valutazione:

1. Valutazione ambientale strategica (VAS) - c'è il livello nazionale in cui il soggetto competente è il
ministro dell'ambiente e il livello regionale in cui il soggetto competente è l'assessore regionale
dell'ambiente. Questo tipo di valutazione riguarda la programmazione degli interventi sui
territori (pianificazione).
2. Valutazione d’impatto ambientale (VIA) - riguarda le singole opere.
3. Valutazione d’impatto sanitario (VIS), si incrocia con un'altra problematica, cioè il piano di
prevenzione sulle epidemie.
4. Valutazione di incidenza sull'ambiente (VI).
Il principio di azione preventiva nelle valutazioni é accompagnato da altri due principi, cioé il
principio della partecipazione (cioè l'obbligo di coinvolgere l'azione pubblica nei processi decisionali),
e il principio di informazione (bisogna garantire il diritto d'accesso ai dati in materia amblentale).

• VIA - valutazione d’impatto ambientale

Ha origine in particolare in California, è un subprocedimento tecnico-amministrativo, perché
all'interno ha il SIA (studio d’impatto ambientale), che è uno strumento tecnico. La VIA gioca un
ruolo di supporto per la decisione pubblica, in genere sono concessioni di opere pubbliche (e anche
opere private quando hanno un grosso impatto, es. le scuole). Si tiene in conto anche dell'impatto che
l'opera produce sulla salute umana e non solo dell'impatto ambientale. Si parla di opere che hanno
impatto suil'ambiente in modo irreversibile.
Se la valutazione è negativa ovviamente non viene data la concessione (es. il ponte di Messina).
Gi obiettivi della VIA sono:
- valutare gli effetti diretti e indiretti sull'ambiente a 360º e sulla salute umana;
- garantire informazione e partecipazione dei cittadini ai processi.

La VIA in Italia viene introdotta con la legge 349/1986 che rinvia al DPCM del 1985, e deriva dalla
direttiva UE 1985/337. Le fonti UE (riguardanti la VIA) oltre alla 1985/337 sono:
- direttiva di modifica ampliata 1997/11
- direttiva 2001/42 che modifica integralmente
- direttiva 2003/35 -direttiva 2011/92 UE
- direttiva 2014/52
Le fonti UE principali in Italia sono:
- 349/1986
- DPCM 1988-> unificato in DPR 12/04/96
- 152/2006 TUA.

Il modello della prima direttiva rimane in vita, e il discorso viene esteso alle direttive delle altre
discipline tecnico scientifiche. Questo modello è formato dalla norma e dagli allegati, l'allegato 1
(diceva quale fosse l'opera che doveva essere sottoposta a VIA), 2 e 3 sono i più importanti.
Poi ci sono gli allegati tecnici (sono nella 2003/35 e nella 2014/52), che spiegano come si fa la
valutazione, lo studio e tutta la documentazione.
Il modello italiano è il TUA, che diviene fonte primaria e non DPR.

VIA - fasi
La VIA è un procedimento complesso, formato da fasi che si legano tra loro, ma che si svolgono anche
in modo autonomo. In questa serie di fasi trovano applicazione i 5 principi più importanti contenuti
nella 241: 1) obbligo di motivazione -> è compito delle autorità competenti, cioè il ministero
dell'ambiente (ora detto ministero della transizione ecologica), la commissione tecnica a livello
nazionale, e a livello regionale la competenza è dell'assessorato dell'ambiente. (gli altri 4 non li ha
detti).
 Per completare la Le fasi della VIA sono 7:
VIAci vogliono 1. verifica di assoggettabilità
complessivamente 2. definizione dei contenuti del SIA
dai180 giorni a salire. 3. istanza (ha natura amministrativa)
4. consultazioni - sono pubbliche
5. fase valutativa - si valutano SIA e ciò che è derivato dalle consultazioni
6. decisione
7. monitoraggio - osservazione dell'opera a partire dall'esecuzione fino alle modifiche; è fatto
dall'impresa stessa

Ogni fase ha una sua procedura:

1. Verifica di assoggettabilità - cioè se l'opera va sottoposta a VIA. É allegata alla VAS, la quale da
l'esatta mappatura del territorio sotto tutti i profili (In Calabria non c'è la VAS).
E’ una fase preliminare, possiamo denominarla anche screening. All'autorità competente vanno
sottoposti il progetto preliminare e uno studio preliminare ambientale (che non è il SIA).
Questa fase ha durata massima di 90 giorni. Anche un cittadino può accedere alle informazioni
già da questa fase. In caso di conflitti non si può andare oltre 120 giorni.

2. Definizione dei contenuti del SIA - ci deve essere dialogo tra impresa e pubblica amministrazione
(modello collaborativo). L'impresa poi deve sottoporre all’autorità il progetto preliminare vero e
proprio (non una bozza), lo studio preliminare arricchito e l'indicazione del piano di lavoro del
SIA. Ciò deve avvenire in 60 giorni. Se l'autorità da l’ok si procede con il SIA.
La norma che richiama l'articolo 22 (come va fatto il SIA) rimanda all'allegato 7-> contenuti
nello studio dell'impatto ambientale; l'allegato 7 chiede di descrivere l'ubicazione dell'oggetto
indicando vincoli e tutele dell'area, di descrivere le caratteristiche fisiche dell'oggetto, chiede
l'eventuale processo produttivo (va indicato il potenziale consumo di energia, la tipologia dei
materiali utilizzati e le eventuali risorse naturali che si presume verranno impiegate), chiede
inoltre di indicare i residui o rifiuti prodotti, di indicare l'eventuale inquinamento delle matrici
naturali, di indicare il potenziale inquinamento acustico. Dalle normative comunitarie
discendono le tecnologie impiegate (devono essere usate le migliori tecnologie disponibili),
vanno dichiarate le tecniche per la produzione di un bene, e ciò si lega anche alla quantità di
emissioni (va ridotto l'impatto che hanno sull'ambiente).
Nel SIA vanno indicate le potenziali alternative progettuali riguardanti i punti scritti su.
Il proponente deve descrivere lo scenario di base, facendo uno studio delle condizioni fisiche di
quel territorio. Va tenuto conto anche dell'impatto ambientale, dell'impatto sulla salute umana, e
dal 2020 anche dell'impatto sulla biodiversità (valutazione preventiva).
Nell'articolo 4 dell'allegato 7 c'è una norma che parla di erosione, suolo, sottosuolo ecc.
Vanno visti sia gli impatti diretti che quelli indiretti.

Il SIA come strumento cardine del VIA.

Il SIA stabilisce in modo quali-quantitativo le caratteristiche del progetto, e le interazioni con
tutti gli elementi dell'ambiente circostante.
Gli oneri sono a carico del proponente. Il proponente deve versare un contributo all'autorità
competente per gli oneri a cui potrebbe andare incontro.
Per rendere il VIA accessibile a tutti (perché tutti i cittadini possono vederlo, ricordiamo il diritto
di accesso ai dati) c'è l'obbligo/vincolo di fare una sintesi non tecnica del VIA, così è alla portata
di tutti.

3. Istanza - entriamo nella vera e propria procedura di impatto ambientale. L'istanza sarebbe la
richiesta che il proponente fa la pubblica amministrazione per la VIA.
 Quando viene presentata l'istanza vengono presentati dei documenti, decorrono i termini
procedimentali.
I termini procedimentali all'interno hanno le consultazioni, la valutazione del SIA e delle
osservazioni pervenute, l'adozione del provvedimento finale (da 150 giorni i tempi possono
dilatarsi fino a un massimo di 60 giorni in più, quindi in totale 210 giorni).
Quando viene depositata l'istanza si danno 30 giorni.
L’istanza deve contenere:
-progetto definitivo
-SIA
-bisogna fare una pubblicazione sui quotidiani nazionali
-presentare la sintesi non tecnica del SIA e del progetto
-autorizzazioni, pareri, concessioni, nullaosta.
L’autorità competente ha 30 giorni per verificare, può anche chiedere delle integrazioni, se le
chiede poi il proponente ha altri 30 giorni per integrarle. Dopo il deposito definitivo delle
documentazioni scattano le consultazioni.

4. Consultazioni - nel caso di progetti importanti l'autorità competente (che è la pubblica

amministrazione) riunisce i soggetti e fa una specie di inchiesta pubblica (questo tipo di inchiesta
viene utilizzata per il piano urbanistico).
Nel caso di VIA complesse si può ricorrere alla conferenza dei servizi, e qua si possono richiedere
al proponente integrazioni o modifiche del progetto, se sono di grande rilievo si riparte con le
consultazioni.

5. Fase valutativa - in sede nazionale se ne occupa l’ISPRA, in sede regionale la regione, la finalità è
dare un giudizio (quindi una “decisione” riportata nella f ase 6) di compatibilità o incompatibilità
del progetto sull'impatto ambientale.
Il provvedimento, sia positivo che negativo, viene poi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, nel caso
di sede nazionale, o sul bollettino regionale, nel caso di sede regionale.
Per pubblicarlo si fa uno schema di sintesi.
Il progetto di regola deve essere realizzato entro 5 anni dalla pubblicazione del provvedimento
positivo di compatibilità.

7. Monitoraggio - attività che riguardano progettazione e esecuzione dell'opera.

Lo scopo è individuare e valutare gli impatti che l'opera produrrà sull'ambiente.
Il monitoraggio viene fatto dall'impresa stessa (quindi non abbiamo una garanzia totale), e il
controllo esterno sul monitoraggio viene fatto dall’ISPRA.

Tutte queste fasi si trovano negli articoli 19 e 23 del TUA, in particolare nell'allegato 7.
 Gli idrocarburi

Il 63% della nostra energia deriva dagli idrocarburi. Gli idrocarburi si collegano a tanti ambiti:
- Ambiente (antropizzazione);
- governo del territorio (sfruttamento delle risorse naturali);
- mercato;
- servizi pubblici essenziali;
Nella materia idrocarburi concorrono il diritto minerario (risalente agli anni ’40), la Costituzione, il
diritto comunitario, le fonti primarie in materia energetica, e le fonti secondarie.

Energia la sua accezione in generale comprende fenomeni e situazioni eterogenee, difficilmente

riconducibile ad una sola connotazione giuridica, infatti l’energia può riferirsi a:
- fonti energetiche: tutti quei corpi o sostanze idonee a produrre energia;
- forme energetiche: il risultato della trasformazione delle fonti energetiche;
- procedimenti energetici;

C'è un problema tra stato e regione, perché l'articolo 117 (comma 3) dice che la produzione, il
trasporto e la distribuzione è posto nell’ambito di disciplina concorrente tra Stato/regione, quindi la
competenza è di entrambi: questi problemi di natura interpretativa sono risolti in favore dello Stato.
Se tripartiamo il concetto di energia, si sopiscono i conflitti stato-regione, anche alla luce della legge
quadro: indica una competenza quantitativa alle regioni, oltre subentra lo Stato (l’elemento
quantitativo è il vero discriminante tra le competenze).
Il problema energetico crea interessi trasversali che fa sì che vengano coinvolte terze parti, perciò si
fa riferimento:
1. concetto giuridico;
2. sistematizzazione del materiale normativo (che comunque non è esaustivo data la vastità e la
complessità della materia);
l’unica differenza netta presente viene fatta tra energia rinnovabile e non rinnovabile.

Tutta la disciplina giuridica degli idrocarburi all’origine è coincisa con la disciplina giuridica
mineraria, di demanio statale. I titoli minerari erano:
- Prospezione: si studia se un territorio è adatto a ospitare idrocarburi;
- Ricerca: individuazione del giacimento;
- Coltivazione: estrazione vera e proprio degli idrocarburi;

Disciplina del diritto minerario

1. Regio decreto n°1443/1927: la sostanza mineraria consiste in combustibili liquidi e gassosi (che
di fatto sono gli idrocarburi).
Esso è ancora in vigore, in quanto non è mai stato espressamente abrogato.
Disciplina cave e miniere (diritto minerario): stabilisce come unica attività per le cave la
coltivazione; per le miniere invece, la ricerca e la coltivazione. Infatti questo decreto distingue
le ricerche minerarie (disciplinandole agli articoli 4-13) dalle concessioni minerarie
(disciplinate invece dagli articoli 14-20), il cui esercizio. La concessione mineraria, che veniva
rilasciata dal Ministero dell’Economia Nazionale, consisteva in un “permesso” di coltivazione,
dietro un canone annuo di 5 lire. La ricerca poteva svolgersi per un massimo di 5 anni,
mentre la coltivazione non prevedeva una durata certa: ci si limitava a dichiarare che la
concessione fosse temporanea ma rinnovabile.
La disciplina del sottosuolo si informava all'istituto della proprietà accolto dal codice civile
del 1865 (articolo 440), che sanciva che il proprietario del terreno avesse in proprietà anche il
sovrasuolo e il sottosuolo. Questo fino a quando il giacimento minerario non fosse stato
scoperto e se ne fosse dichiarata la coltivabilità: in questo caso si sarebbe stabilita
l'appartenenza della miniera al patrimonio indisponibile dello Stato, che espropriava pagando
un indennizzo, e dando in seguito la concessione al soggetto che voleva coltivare.
Seppur con qualche modifica, questa norma ha ancora valenza.
“Indisponibile” significa che lo Stato non può vendere il terreno, ma lo può dare in
concessione. La concessione ha limite temporale per cui il terreno ritorna allo Stato, perché
quella zona è diventata bene pubblico;
 2. Legge n°136/1953 – Istituzione dell’Ente Nazionale Idrocarburi (ENI): compare per la prima
volta il termine “idrocarburi”, ma esso non veniva ben esplicitato (bisognava far riferimento al
regio decreto), neanche nelle leggi successive, fino al 1991.
Nel ’53 non avevamo il problema del mercato comune, ma avevamo le imprese di Stato. Di
conseguenza nella coltivazione degli idrocarburi fu unicamente favorita l’ENI (presidenza
Mattei);

3. Legge 6/1957 – Ricerca e coltivazione degli idrocarburi: introduce il limite massimo di 30 di

coltivazione di giacimento; è la prima legge integrativa del Regio decreto: alle attività di
ricerca e coltivazione, si aggiunge la prospezione: consistente in rilievi geologici, geofisici e
geochimici, escluse le perforazioni meccaniche ( fatta eccezione per quelle necessarie per
compiere i rilievi geofisici).
L’aggiunta della prospezione va di pari passo con l’innovazione tecnologica, e consiste in delle
metodiche indolori per i suoli: non si costruisce un pozzo scavando a caso (azione anche
molto onerosa). Senza di essa si rischierebbe di distruggere un territorio senza ricavare
niente;

4. Legge 613/1967 – Ricerca e coltivazione […] nel mare territoriale e nella piattaforma
continentale: modifica la 6/1957 ed è la legge che per la prima volta ha declinato i contenuti
sostanziali e il significato delle attività relative agli idrocarburi, rendendo evidenti le funzioni
amministrative. Questa legge trovava applicazione in tutto il territorio dello Stato ad eccezione
delle aree territoriali riservate all’ENI.
Prevedeva che dell’intero ricavato sulla produzione giornaliera del pozzo, un'aliquota pari a
2,5% ÷ 22 % dovesse essere data allo Stato, in natura o in denaro;

5. Legge 9/1991: al di là dell'introduzione di specifiche norme poste a tutela dell'ambiente, ha

disciplinato in modo unitario le diverse fasi della prospezione, della ricerca e della coltivazione,
stabilendo che i relativi titoli venissero rilasciati dal ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, sentito il comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia.
Ha introdotto i disciplinari tipo;

6. [Link] 625/1996: recepisce la 94/22/CEE. Le attività economiche in materia di energia rientrano

nelle competenze della comunità europea dell’epoca;

7. Legge quadro 239/2004 – riordino del settore energetico: la Costituzione riformata obbligò a
disciplinare bene la materia energetica, per cui si attuò un riordino tra l’art. 42 e il 117, 3° comma,
con le vecchie norme. Si inquadrarono bene le competenze statali e regionali, soprattutto a seguito
di una sentenza giuridica che ebbe come obiettivo proprio quello di risolvere questa controversia.

Si deduce, avendo nozioni scientifiche, che gli idrocarburi rappresentano un genus di fronte
al quale gas, petrolio, oli minerali e i derivati rappresentano una serie di species; quindi
mette insieme le fonti di energia, la produzione, il trasporto e la distribuzione dell’energia.
Bisogna precisare che gli idrocarburi, a livello scientifico, sono sostanze organiche fossili e
combustibili, costituite da atomi di carbonio e idrogeno combinati tra loro nelle più diverse
proporzioni e quantità. La tendenza degli atomi di carbonio a legarsi tra loro formando catene
aperte, più o meno lunghe, ramificate o no, oppure anelli con o senza catene laterali, rende
possibile l'esistenza di un numero elevatissimo di idrocarburi.
La distinzione tra i vari idrocarburi si riferisce al loro stato fisico nelle condizioni di pressione
e di temperatura ambientale determinando idrocarburi solidi o semisolidi (costituenti
dell'asfalto, del bitume ecc.), idrocarburi liquidi (costituenti del petrolio, benzene ecc.), e
idrocarburi gassosi (metano,etano ecc.).

Ci troviamo con un quadro ampio e frammentato di cui paghiamo le conseguenze ancora oggi: non
abbiamo ancora una disciplina energetica comune.
Nel momento in cui l’UE introduceva delle altre regole che riguardavano le risorse rinnovabili,
è risultato necessario che la legge 239 andasse a disciplinare le risorse rinnovabili, omogenizzando
il sistema delle regole.

Nell’articolo 77 della legge 239 in materia di idrocarburi viene meno la prospezione, poiché si parla
di permesso di ricerca e concessione.

Segue:
-art. 78 per cui “il permesso e la concessione di cui al comma 77 sono rilasciati a seguito di un
procedimento unico, al quale partecipano le amministrazioni statali, regionali e locali interessate,
svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n.241”
-art.79 per cui “la procedura di valutazione di impatto ambientale, ove richiesta dalle norme
vigenti, si conclude entro il termine di 3 mesi per le attività su terra ferma, ed entro il termine di 4
mesi per le attività in mare, e costituisce parte integrante e condizione necessaria del procedimento
autorizzativo. Decorso tale termine, l’amministrazione competente in materia di valutazione di
impatto ambientale si esprime nell’ambito della conferenza di servizi convocata ai sensi della legge
7 Agosto 1990 n. 241”

Prima si dovevano avere delle specifiche concessioni, come succedeva ad esempio per lo
smaltimento; si è andati incontro quindi a una semplificazione. Si ricorre alla formula “pubblica
utilità”, per cui la semplificazione avviene anche grazie all’esproprio: l’ente concessionario (es.
l’enel) può espropriare i suoli necessari allo svolgimento delle proprie attività al posto dello Stato.
Da questi anni in poi il proprietario è stato ristorato con un quantitativo quantomeno pari al valore
minimo del terreno, mentre in passato questo veniva risarcito solo dell’1/5 del valore totale.

Si parla ora di procedimento unico, e si introduce la concessione unica tra ricerca e coltivazione.
Viene meno la prospezione perché si ha avuto un’evoluzione in campo tecnologico grazie alla quale
siamo ora in grado di attuare delle procedure meno invasive.
Ottenuta la concessione, si ha l’obbligo di valutazione di impatto ambientale: quando la verifica di
assoggettabilità conduce alla VIA, da 180 giorni si scende a 90 giorni nel caso di terraferma.
Decorso tale termine si ricorre alla Conferenza dei servizi, per abbattere i tempi.
 Bonifica dei siti contaminati
Nella normativa troveremo in modo errato la “bonifica dei siti inquinati”, ma la bonifica per sua
natura è riferita ai siti contaminati, che tecnicamente sono due cose completamente diverse.
Quando depositiamo i rifiuti sotto casa, stiamo inquinando l’atrio di casa, ma non lo stiamo
contaminando; la contaminazione implica una modificazione strutturale delle matrici naturali.
Bonificare: significa ripulire; sotto il profilo giuridico, delle scienze, ingegneristico e sociale
significa restituire il sito alle sue condizioni originarie d’uso e di utilizzo, nella disponibilità della
collettività.
Nell’ambito delle bonifiche trova piena applicazione l’analisi del rischio per sito specifica,
strumento tipico delle bonifiche. Vi è una tecnica definita e disciplinata da questa normativa, volta a
determinare prima le condizioni del sito e poi gli eventuali interventi.
Abbiamo una combinazione di profili amministrativi e tecnico-scientifiche: Definisce le procedure
(di natura amministrativa), i criteri e le modalità per lo svolgimento delle operazioni necessarie
all’eliminazione/riduzione della sorgente dell’inquinamento.
Eliminazione: BONIFICA vera e propria;
Riduzione: MESSA IN SICUREZZA;
Non si applica alla questione dei rifiuti (fermo restando che se l’abbandono dei rifiuti provoca
contaminazione, trova applicazione la bonifica) e non si applica alle bonifiche disciplinate da leggi
speciali (criterio di specialità).

In particolare, abbiamo 4 strumenti amministrativi:

1. Messa in sicurezza definitiva;
2. Messa in sicurezza temporanea;
3. Messa in sicurezza d’urgenza;
4. Bonifiche;
Si decide quale attuare in base all’analisi del sito specifica.

L’Italia è l’unico paese in Europa che ha una disciplina completa e autonoma in tema di bonifica. È
una dei pochi casi in cui l’UE non ha messo voce, cioè non vi sono direttive europee all’origine. Il
titolo V della parte IV è costruito in Italia. Questa specificità ci deriva dal fatto che noi non abbiamo
bonificato un granché, mentre gli altri paesi (Germania) hanno fatto degli interventi colossali
riequilibrando quel territorio con l’assetto originario, tuttavia con discipline specifiche.
La normativa italiana ha preso, sotto il profilo metodologico, spunto dal diritto dell’unione: di fianco
a queste nozioni sono riportate le relative definizioni (artt. 239- 253). Si potrebbe pensare che
sarebbe stato meglio collocare la bonifica nella parte successiva, cioè quella relativa all’impatto
ambientale; invece la parte IV comprende anche la gestione integrata dei rifiuti: la sistematizzazione
poteva essere gestita meglio.

Dal 240 partono le definizioni:

- Inquinamento diffuso: contaminazione nei limiti in cui altera chimicamente, fisicamente e
biologicamente le matrici ambientali, cioè tutti gli elementi naturali che costituiscono un
determinato ambito, che possiamo riscontrare all’origine. Quando queste matrici mutano, si
è verificato un intervento di antropizzazione che ha squilibrato un ecosistema. La
contaminazione comporta la rottura di un equilibrio nell’ecosistema;

- Analisi di rischio sanitario e ambientale in sito specifico: analisi specifica degli effetti sulla
salute umana derivante dall’esposizione prolungata all’azione delle sostanze contaminanti le
matrici ambientali, come indicato nell’allegato 1 (per sommi capi sono indicati i valori tipici
 delle matrici ambientali). Ogni sito però può cambiare, quindi in linea teorica vengono
onnicomprese, però poi va fatta un’analisi specifica attraverso il piano di caratterizzazione;

- Condizioni di emergenza: casi in cui si presume che si possa correre un rischio di

contaminazione dell’aria, dell’acqua, dei suoli. Scatta uno strumento di natura
amministrativa è la messa in sicurezza temporanea.

- Messa in sicurezza d’emergenza: per limitare e isolare la contaminazione. Viene fatta in

situazione d’emergenza, quando si ha la ragionevole certezza che quell’evento stia
contaminando i suoli;

- Messa in sicurezza operativa: insieme di interventi per fare in modo che, coloro che
intervengono per la bonifica, possano operare in sicurezza. Prolungamento della messa in
sicurezza d’emergenza;

- Messa in sicurezza permanente: il sito non contamina più, ma non può essere utilizzato
perché non viene restituito alla collettività;

- Valori di soglia di contaminazione VSC: (valori standard di limite)

• CSC - concentrazioni soglia di contaminazione: i livelli di contaminazione delle

matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la
caratterizzazione del sito e l'analisi di rischio sito specifica;
• CSR – concentrazione soglia di rischio: i livelli di contaminazione delle matrici
ambientali, da determinare caso per caso con l'applicazione della procedura di analisi
di rischio sito specifica, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica.
Direttamente correlata alle CSC, è un valore connesso al rischio per la salute umana,
Sempre sulla base di un det. allegato, si stabilisce se il sito è rischioso per l’uomo e si
attua la bonifica;

- Sito con attività in esercizio: sito in cui risultano ancora attività in itinere. Nell’ambito di un
sito si produce una contaminazione, e nella parte più allargata vi sono delle attività in itinere.
Tipico delle zone industriali;

- Sito dismesso: quando l’attività industriale che ha prodotto la contaminazione, cessa. Un caso
tipico sono i pozzi petroliferi, (che dovrebbero essere monitorati) e la bonifica dei pozzi è
costosissima;

- Sito potenzialmente contaminato: quando le CSC vengono superate, ma bisogna valutare se

quel superamento comporta un rischio, quindi occorre svolgere l’analisi del rischio. Ad es. le
nostre spiagge furono trovate piene di silicio, perciò si credeva che fosse stata attuata una
contaminazione; in realtà il DIAm ha appurato che esso era un valore naturale. Se l’avessimo
presa sulla base degli allegati, avremmo considerato l’area contaminata;

- Sito contaminato: sito nel quale i valori di CSR, determinati con l’analisi del rischio del sito
specifico, sono oltre il limite;

- Sito non contaminato: sito nel quale la contaminazione rilevata sulle matrici ambientali è
inferiore ai CSC – concentrazione soglia di contaminazione;
Problema della responsabilità
Qui trova a pieno titolo applicazione il principio di “chi contamina paga”. Le contaminazioni e le
relative bonifiche dovrebbero essere imputabili sia penalmente che economicamente al responsabile:
questo è un problema molto italiano, perché noi tutt’oggi abbiamo almeno 46 siti di interesse
nazionale da bonificare (in cui rientrava anche l’area del crotonese che ora è stata demandata alla
competenza regionale), visto il grande livello di contaminazione prodotto. Oggi è calcolato che per
bonificare solo i siti di interesse nazionale, ci vorrebbe almeno un capitale di almeno 80miliardi di
euro, che noi materialmente non abbiamo (1/3 del PNRR). Gran parte dei siti contaminati hanno
visto fuggire il responsabile, con conseguente assenza di imputabilità. A pagare è la collettività.

Procedura
Procedura ordinaria e semplificata variano nel punto di partenza, cioè sotto il profilo della
responsabilità.

1. PROCEDURA SEMPLIFICATA: si opera nel momento in cui il responsabile della

contaminazione si dichiara tale. I tempi sono più stretti, i costi più contenuti, e si ha quindi
meno burocrazia. Generalmente per aree piccole;
2. PROCEDURA ORDINARIA: è la prevalente (soprattutto per i siti altamente contaminati).
Procedura più lunga, sia perché intervengono differenti attori, sia perché particolarmente
onerosa. In genere viene fatta dallo Stato: la responsabilità per omessa bonifica è in
capo al Comune, alla Regione e allo Stato che quindi non possono tirarsi indietro.

Se i VSC non sono superati, il responsabile ripristina la zona contaminata con autocertificazione, e
lo comunica all’autorità.
In caso di superamento di VSC, il responsabile dovrà effettuare immediatamente una nuova
comunicazione all’autorità entro i successivi 30 giorni presenterà un progetto per la caratterizzazione
dell’area, detto piano di caratterizzazione.
Esso deve svolgersi entro 6 mesi, deve contenere l’analisi del rischio del sito specifica, con
indicazione di superamento o meno dei valori di soglia di rischio

L’ideale è che tale procedimento venga attivato dal responsabile della contaminazione, che se ne
assume gli oneri sulla base del principio di “chi inquina paga”. Se ciò non accade, interviene una
pubblica autorità: in questo caso la procedura semplificata non è utilizzabile.
Può capitare che, qualora un proprietario del suolo che non sia direttamente responsabile (affitto),
egli diviene comunque responsabile della bonifica, in caso di omessa bonifica da parte del
responsabile. Se per es. si dovesse creare una discarica abusiva in una mia proprietà, la responsabilità
ricade comunque su di me, perché l’ambiente riguarda tutti: responsabilità penale di omesso
controllo. (245 comma 2)

In genere occorre sempre e comunque intervenire con delle bonifiche con siti industriali dismessi,
specie industriale chimico e metallurgico, siti in cui vi era il rischio di incidenti, discariche
incontrollate, aree minerarie dismessa (quindi pozzi petroliferi), distributori di carburante
smantellati.

Nell’allegato V ci sono due tabelle di CSC, una relativa al suolo e una al sottosuolo. Un’altra poi è
relativa alle acque.
I valori di CSR invece vanno valutati caso per caso col piano di caratterizzazione.
Due approcci per determinare quando occorreva bonificare o meno:
1. Si fondava sui cosiddetti limite comune (?) (approccio antiscientifico): una volta misurate le
soglie di concentrazione dei contaminanti, e una volta superate queste soglie standard (negli
allegati) scattava l’obbligo di bonifica;

2. La 152 invece introduce proprio l’analisi di rischio specifica, quindi il concetto di rischio
associato al sito. Un sito è contaminato se, per le sue condizioni, può rappresentare un rischio
potenziale per la salute umana: introduce la CSR.
Si svolgono preventivamente delle indagini preliminari volte a stabilire le concentrazioni di
inquinanti, secondo una modellistica consolidata. Quando si nota che sono oltre i valori
soglia, per capire se il sito è potenzialmente contaminato, si esegue un’analisi tecnico-
scientifica a partire dalle attività che sono state storicamente svolte sul sito: si recuperano
tutte le informazioni storiche, attraverso camere di commercio o agenzia del territorio, per
capire potenzialmente quali contaminanti potrebbero essersi sedimentati in quell’area.
Consiste quindi nella determinazione delle caratteristiche idrogeologiche dell’area, e bisogna
soprattutto capire i percorsi di migrazione delle sorgenti di contaminazione, e i
bersagli (cosa ha colpito la contaminazione). L’acqua è un bersaglio, quindi le falde; le
matrici sono gli elementi che la costituiscono.
Importante è quindi la definizione del piano di indagine: una volta ricostruito il piano storico,
una volta intuito scientificamente i potenziali bersagli, posso determinare il tipo di ricerca da
svolgere. Definisco metodologia, strumenti, e ciò che voglio ricercare (piezometri, sondaggi,
campionamenti, analisi chimico-fisiche, metodologie di interpretazione dei risultati in base
ai VFN).

Se però non ho i valori del fondo naturale VFN, cerco un sito analogo: cerco un posto in cui
si presume che i VFN non siano stati contaminati → metodo comparativo. Oppure mi attengo
ai CSC.

Si perviene all’elaborazione del modello concettuale definitivo, che rappresenta la situazione

reale del sito, cioè le sue condizioni ambientali. Ci consente di individuare anche la contaminazione
dell’area, ma soprattutto i percorsi di contaminazione (la cosa più importante nelle bonifiche),
inoltre vanno individuate sorgenti e bersagli.
Sulla base di questi bersagli va fatta l’analisi del rischio, legata ad ambiente e salute. Essa viene
parametrizzata seguendo questi fattori: tipologia di contaminanti, sorgenti, vie di migrazione e
bersagli. Viene poi calcolata la CSC, risultato sull’analisi del rischio specifico, il cui superamento ti
obbliga alla messa in sicurezza o alla bonifica del sito.
La messa in sicurezza emergenziale o temporanea occorre sempre: limitare la contaminazione e
garantire la sicurezza degli operatori.

Il problema è che ci vogliono molti soldi: ciò si traduce prevalentemente in messe in sicurezza. Tutti
i SIN in Italia sono messi in sicurezza, ma non sono bonificati. La scelta quindi tra i 3 diversi tipi di
messa in sicurezza è di tipo economica. Quando ci determiniamo per la bonifica, ed essa non è
plausibile perché non si dispone di sufficiente denaro, sicuramente occorre adoperare una messa in
sicurezza permanente.

Vi deve sempre essere sempre un’attività di monitoraggio (controllo costante), per cui la normativa
da tutta una serie di indicazioni tecnologiche, secondo il principio di utilizzo delle migliori tecnologie
disponibili.
Certificazione
Certificazione di avvenuta bonifica, di competenza provinciale. Si certifica che l’area è stata
bonificata. Comprende monitoraggio e analisi di procedure di bonifica, che vengono previamente
concordate con l’ente con l’ente titolare del monitoraggio.

Per quanto riguarda i tempi del procedimento, entro 18 mesi dovrebbe concludersi tutto, però
dipende sempre dalle risultanze dell’indagine.
Il piano di caratterizzazione va presentato all’ARPA (agenzia regionale per la protezione ambientale)