Come Fare la Perequazione Regionale in Italia ?

a cura di

Massimo Bordignon♦ Nicoletta Emiliani♠

Paolo Manasse♥ Guido Tabellini♣

Prima versione: 18 settembre 1996

Questa versione: 2 giugno 1997

♦Universita’ Cattolica e IGIER; ♠Commissione Tecnica della Spesa Pubblica, Ministero

del Tesoro ; ♥Università Statale di Milano e IGIER; ♣Università Bocconi e IGIER;

Preparato per la conferenza “Le Nuove Frontiere della Politica Economica”, IGIER, 2
giugno 1997. Ringraziamo il CNR per il sostegno finanziario a questa ricerca, e Paolo
Bosi e Alessandro Petretto per commenti a una versione preliminare.
Riassunto
Dati gli ampi divari di basi imponibili esistenti tra le regioni italiane, è necessario
che il decentramento fiscale sia accompagnato da un sistema di perequazione a favore delle
regioni più povere. Il dibattito italiano sul “federalismo fiscale” condivide questa necessità,
ma non discute in genere i meccanismi con cui la perequazione può aver luogo e le ragioni
per cui certi sistemi debbano essere preferiti ad altri. In questo lavoro, dopo avere discusso
la letteratura teorica più recente sulla redistribuzione regionale ed aver analizzato i sistemi
adottati nei principali paesi federali, si avanza e discute una proposta dettagliata di
perequazione per le regioni italiane. In sintesi, costruendo sul sistema tedesco e su quello
canadese, viene proposto un modello di perequazione orizzontale basato su una formula
automatica, non discrezionale, e fondata su trasferimenti generali calcolati a partire da
indici di capacità fiscale "corretta". Il sistema di finanziamento orizzontale e la presenza di
una formula automatica ridurrebbero i rischi di una rinegozione "ex post" dei trasferimenti,
mentre la tipologia degli stessi, senza vincolo di destinazione, consentirebbe il pieno
esercizio dell' autonomia da parte delle regioni. Il nuovo sistema dovrebbe essere introdotto
gradualmente, per evitare scompensi finanziari eccessivi rispetto al meccanismo di
finanziamento attuale. Viene pertanto prevista una fase di transizione al nuovo sistema
perequativo e suggerito un semplice metodo per passare gradualmente ma automaticamente
dal meccanismo attuale alla situazione a regime, nel rispetto in ogni periodo del vincolo di
bilancio aggregato per le regioni. Nel lavoro viene anche presentato un esempio di
applicazione del modello, con riferimento alla riforma nelle finanze regionali introdotta
con la legge finanziaria per il 1997 e ne vengono discussi i risultati.

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 1. Introduzione
Come disegnare la perequazione tra le regioni italiane ? La risposta a questa
domanda è un passo fondamentale sulla strada del federalismo fiscale in Italia, per ragioni
sia normative che politiche. La diseguaglianza nella distribuzione del reddito e nelle altre
basi imponibili tra le regioni italiane è cosi’ forte, che sarebbe impensabile realizzare un
sistema più decentrato e di tipo federale senza accompagnarlo con qualche forma di
perequazione sul territorio.
Eppure, il dibattito sul federalismo fiscale in Italia ha fin’ora trascurato questa
questione. Sebbene l’esigenza della perequazione sia comunemente accettata, il come
realizzarla resta un problema completamente aperto. Lo scopo di questo lavoro e’ duplice.
In primo luogo, formulare una proposta completa di perequazione regionale in un contesto
generale. In secondo luogo, adattare i dettagli di questa proposta agli scenari di
decentramento finanziario che oggi appaiono più probabili nel caso italiano. In particolare,
presenteremo alcuni dei risultati di Bordignon e Emiliani (1997) che hanno adottato il
modello qui descritto alla riforma delle finanze regionali introdotta con la legge finanziaria
per il 1997.
Il lavoro muove dai seguenti presupposti :
1. L’entità territoriale rilevante ai fini della perequazione è la regione. Non discutiamo
quindi come disegnare la perequazione tra livelli di governo inferiore, Provincie e Comuni.
In linea di principio, la perequazione regionale può convivere con diverse modalità di
finanziamento per gli enti locali di livello inferiore, incluso il sistema attualmente in
vigore che assegna allo Stato Centrale il compito di colmare il divario per Comuni e
Provincie tra entrate fiscali e spese mediante trasferimenti statali. La nostra opinione al
riguardo è che sarebbe opportuno assegnare alle regioni le competenze sulla finanza locale.
Ciò suggerirebbe di aggiungere un sistema di perequazione infraregionale alla
perequazione tra regioni, e disegnare la perequazione regionale tenendo conto anche delle
basi imponibili di Comuni e Provincie situate sul territorio. Questa opinione è argomentata
più diffusamente in Bosi e Tabellini (1995). Tuttavia, per ragioni di semplicità, non
considereremo qui questa ipotesi, e ci limiteremo a discutere un sistema di perequazione
sulle basi imponibili delle regioni, senza quindi tenere conto delle basi imponibili degli
altri enti locali.
2. La regione ha autonomia tributaria, cioè gode di ampi margini di discrezionalità nella
fissazione delle aliquote d’imposta su basi imponibili quantitativamente rilevanti. Senza

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 questo presupposto, naturalmente, il problema della perequazione non si pone neppure o,
nel caso delle compartecipazioni al gettito fiscale, e’ di molto facile soluzione. Vi sono
molte ragioni, ampiamente discusse nel dibattito sul federalismo fiscale in Italia e che qui
non ripetiamo, a favore di forme di accentuata autonomia tributaria - si vedano ad esempio
Giarda (1995), Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica (1994), Bosi e Tabellini
(1995). Inoltre, e per le stesse ragioni, supponiamo che vi sia autonomia regionale nello
scegliere l’allocazione della spesa tra voci alternative. I trasferimenti perequativi sono
pertanto liberi, e non vincolati a finanziare particolari voci di spesa.
3. La perequazione deve garantire a tutte le regioni risorse sufficienti per offrire ai propri
cittadini i servizi pubblici indispensabili (quali l’assistenza sanitaria) di propria
competenza, in ottemperanza con l'obbligo costituzionale. Occorre quindi verificare che,
in seguito alla perequazione, tutte le regioni dispongano delle risorse sufficienti a
raggiungere questo obiettivo. La quantificazione di questo vincolo è in parte arbitraria.
Tuttavia, se le competenze affidate alle regioni e quindi le loro risorse tributarie sono
sufficientemente ampie, questo vincolo aggiuntivo non dovrebbe essere rilevante in pratica
4. Occorre distinguere tra una fase di transizione e il sistema a regime. Nella transizione,
occorre tenere conto delle risorse storicamente disponibili a ogni regione, onde evitare che
la riforma verso una struttura federale comporti immediatamente e automaticamente una
forte riduzione di risorse per alcune regioni e un aumento per altre. Naturalmente, a
regime, la perequazione può convivere con diseguaglianze regionali nelle risorse
complessive pro-capite, sia perché non necessariamente la perequazione deve essere
completa, sia perché non tutte le regioni sceglieranno di imporre le medesime aliquote sui
propri tributi.
5. Il modello di perequazione deve essere compatibile con le diverse attribuzioni di
competenze e di tributi alle regioni individuate nella letteratura ed in particolare con quelle
che potrebbero risultare da una modifica costituzionale. Per semplicità e per ragioni di
realismo politico, tuttavia, nel presente lavoro applicheremo il modello soltanto alla
riforma attualmente in corso, che prevede il mantenimento delle attuali competenze alle
regioni, ma ne modifica in profondità i meccanismi di finanziamento (con l’eliminazione
dei contributi sanitari e l’introduzione dell’Irep e dell’addizionale Irpef). Le conclusioni
discutono brevemente delle altre porssibilità di applicazione del modello.
Partendo da questi presupposti, lo schema di perequazione proposto si basa sui
seguenti principi generali. Innanzitutto, la perequazione è rigorosamente orizzontale : si

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basa cioè su trasferimenti interregionali. Le regioni povere ricevono trasferimenti da un
fondo perequativo, che a sua volta è alimentato dai versamenti delle regioni ricche, senza
alcun apporto dallo Stato. Le ragioni di questa scelta, tutt’altro che scontata, sono discusse
nella sezione 2. In breve, la perequazione orizzontale ha due vantaggi rispetto a quella
verticale, basata cioè su trasferimenti statali . Primo, il vincolo di bilancio delle regioni
povere è più rigido; poiché agli interessi delle regioni che ricevono si contrappongono gli
interessi opposti delle regioni che pagano, i finanziamenti ex-post a piè di lista sono meno
probabili che non nel caso in cui il fondo perequativo sia alimentato da trasferimenti
statali. Secondo, la redistribuzione orizzontale è più trasparente ed è più agevole da
formalizzare in una regola semplice ed automatica. A questi vantaggi si contrappongono
alcuni inconvenienti, il principale dei quali è che un sistema orizzontale distorce anche gli
incentivi delle regioni ricche e non solo di quelle povere, come invece accade con un
sistema di tipo verticale. Intuitivamente, in un sistema orizzontale le regioni ricche hanno
un incentivo ad apparire più povere, per ridurre i trasferimenti versati al fondo
perequativo ; questo non accade se invece i trasferimenti sono a carico dello Stato, dove la
distorsione riguarda solo le regioni beneficiate. La nostra opinione, argomentata più
estesamente nella sezione 2, è che complessivamente la perequazione orizzontale sia
preferibile in un paese come l’Italia, dove i problemi di vincolo di bilancio “soffice” delle
regioni sono stati fondamentali nell’esperienza storica anche recente.
In secondo luogo, e sostanzialmente per le stesse ragioni, la perequazione si basa su
una formula automatica stabilita per legge e non facilmente rinegoziabile. I dettagli di
questa formula sono discussi nella sezione 4. A regime, la formula è simile, ma non
identica, al meccanismo in vigore in Canada (cfr. per es. Bordignon, 1995) per ciò che
riguarda la determinazione dei trasferimenti, sebbene la transizione dalla situazione attuale
al regime definitivo sia graduale. Come in Canada, la formula si basa esclusivamente su
indicatori della capacità fiscale, parzialmente corretti per tenere conto delle caratteristiche
demografiche della regione in relazione alle voci di spesa di sua competenza. L’idea di
fondo è che le regioni devono essere libere di scegliere come spendere le risorse a loro
disposizione, pur entro i vincoli costituzionali di cui al punto 3 precedente. La
perequazione non e’ un meccanismo di finanziamento residuale, bensi’ un meccanismo
redistributivo che compensa le minori risorse tributarie a disposizione delle regioni piu’
povere. Per evitare ovvi problemi di azzardo morale, la formula perequativa si basa il più
possibile su parametri non facilmente manipolabili dalle singole regioni. In particolare,

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ove possibile, si propone di stimare la dimensione della base imponibile potenziale di ogni
regione utilizzando anche altre informazioni ( per es. i dati di contabilita’ nazionale) e non
solo sulla base del gettito tributario effettivamente raccolto dalle regioni.
Alcuni parametri che entrano nella formula perequativa sono aggiornati
periodicamente, da un’apposita e istituenda Commissione in cui siedano rappresentanti di
tutte le regioni insieme a rappresentanti del governo.1 Tra i compiti di questa Commissione
vi è anche quello di verificare la congruenza tra i dati fiscali e le stime sulla capacità fiscale
potenziale di ciascuna regione. Di nuovo, il conflitto di interesse instaurato dalla
perequazione orizzontale garantisce che vi sia un incentivo al controllo della qualità dei
dati presentati dalle diverse regioni..
Il lavoro si articola nel modo seguente. La sezione 2 riassume alcuni recenti risultati
teorici sull’argomento. La sezione 3 confronta i meccanismi perequativi osservati in un
campione di Stati federali. La formula dello schema perequativo è discussa nella sezione 4.
La sezione 5 discute dell’applicazione del modello alla riforma attuata con la legge
662.1996. Questa parte è costruita sul lavoro empirico di Bordignon e Emiliani (1996).
Infine, la sezione 6 presenta alcuni commenti conclusivi, in merito soprattutto
all’estensione del fondo.

2. La Perequazione : Alcuni Risultati Generali

In condizioni ideali, di informazione completa e senza problemi di rinegoziazione,
lo schema ottimo di perequazione regionale è molto semplice : le regioni ricche, o
equivalentemente lo Stato, trasferiscono una somma fissa (“lump sum”) alle regioni
povere. Un trasferimento in somma fissa non è distorsivo né per chi paga né per chi riceve,
ed facilmente realizzabile. Qualunque differenza esogena di reddito o di base imponibile,
nota a priori e facilmente verificabile, andrebbe dunque colmata con trasferimenti
perequativi di questo tipo.
Le condizioni ideali sopra indicate, tuttavia, sono generalmente violate. Non vi è
dubbio che la Lombardia sia più ricca della Campania ; ma quanto più ricca ? Per
effettuare dei trasferimenti in somma fissa, e quindi non distorsivi, dobbiamo osservare la
dimensione della base imponibile delle due regioni, non i gettiti tributari effettivamente

1 La presente proposta è pensata all’interno della attuale Costituzione. Tuttavia, in una prospettiva di riforma
costituzionale, così come indicato da molti autori, sarà compito del Senato delle Regioni, attraverso un suo
organismo-tecnico scientifico, determinare i criteri per la rappresentenza delle regioni all’interno della
Commissione e la gestione della perequazione orizzontale.

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raccolti, che invece sono endogeni e riflettono sia l’aliquota d’imposta che l’elasticità della
base imponibile. Inoltre, le diseguaglianze tra le regioni cambiano nel tempo. Anche se
fossimo in grado di stimare le differenze esogene nelle basi imponibili regionali,
dovremmo periodicamente aggiornare le stime. Ma la revisione periodica dei parametri
della perequazione, soprattutto se basata su una procedura discrezionale, espone la
perequazione al rischio della rinegoziazione e quindi al pericolo di un vincolo di bilancio
“soffice”, così come del resto è storicamente sempre avvenuto nel contesto italiano (cfr.
Giarda, 1995).
Vi è qui un “tradeoff” : per avere informazioni aggiornate e complete, occorre
basarsi su una procedura di perequazione con forti elementi di discrezionalità. Ma questo
aggrava i rischi della rinegoziazione. Se invece si vuole fare affidamento su una procedura
automatica e non discrezionale, è probabile che ciò comporti un sacrificio di informazione.

2.1 Perché la discrezionalità è inefficiente

I rischi della rinegoziazione e della discrezionalità sono particolarmente accentuati
in un contesto istituzionale quale l’attuale sistema italiano, in cui il meccanismo
perequativo è fissato dallo Stato centrale, anziché essere il risultato di una libera
contrattazione tra le regioni coinvolte. La ragione è che, ex-post, lo Stato centrale è
probabilmente più incline ad assecondare le esigenze delle regioni economicamente deboli,
perché ex-post non può fare di meglio. E’ importante osservare che questo effetto negativo
della discrezionalità statale è presente anche se la perequazione è di tipo orizzontale. Non
basta cioè uno schema perequativo orizzontale per eliminare i pericoli di un’eccessiva
discrezionalità dello Stato.
Per cogliere questo punto, si consideri un esempio astratto, discusso estesamente in
Bordignon, Manasse e Tabellini (1996). Un governo federale benevolo sceglie come
effettuare la perequazione tra due regioni, sotto il vincolo che la perequazione sia
orizzontale (senza cioè trasferimenti dallo Stato), e con l’obiettivo di massimizzare il
benessere congiunto delle due regioni. La decisione governativa e’ interamente
discrezionale, e quindi è successiva rispetto alle decisioni delle regioni sulla politica
fiscale regionale. Si danno due casi possibili, illustrati nella Figura 1. Nel Caso A,
ciascuna regione sceglie quanto spendere prima della decisione federale sui trasferimenti
perequativi ; in questo caso la perequazione, insieme al vincolo di bilancio regionale,
determina quali aliquote d’imposta prevarranno in entrambe le regioni. Un governo
federale benevolo troverà ottimale determinare i trasferimenti perequativi in modo da

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eguagliare i costi delle imposte (tenendo conto degli effetti distorsivi delle imposte
regionali) nelle due regioni. Nel caso B, ciascuna regione fissa le aliquote sulle basi
imponibili regionali prima dei trasferimenti perequativi ; in questo secondo caso, la
perequazione determina l’entità della spesa nelle due regioni. Qui un governo benevolo
ridistribuisce le risorse tributarie complessivamente raccolte dalle due regioni in modo da
eguagliare la spesa pubblica regionale pro capite.

Figura 1

Caso A

______ |__________________________|________________ __|_________

regione sceglie spese gov. fed. sceglie trasf. aliquota d’imposta determinata

Caso B

_________|________________________|_________ _ __ ____|__________
regione sceglie tasse gov. fed. sceglie trasf. spese determinate

Sia nel caso A che nel Caso B, la decisione statale è fortemente distorsiva delle
scelte locali, sebbene la direzione della distorsione sia opposta nei due casi. Nel caso A, lo
Stato finisce con l’attuare una regola di perequazione che determina i trasferimenti
regionali in funzione della spesa effettiva nelle due regioni, cioè secondo una formula che
al margine opera in questo modo:
T = (g - g*)/2
dove T indica i trasferimenti ricevuti da una regione, g è la spesa locale in quella
stessa regione, e g* è la spesa locale nell’altra regione (tutte le variabili sono in termini
pro-capite). Intuitivamente, se lo Stato determina i trasferimenti perequativi in maniera da
eguagliare i costi marginali dell’imposizione fiscale, darà di più a chi spende di più e
quindi deve sopportare più alti costi di tassazione, e di meno a chi spende meno, e ha costi
di tassazione più bassi. E’ chiaro che uno schema perequativo di questo tipo è fortemente

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distorsivo, perché induce entrambe le regioni a spendere più di quanto individualmente
ottimale, allo scopo di appropriarsi di più trasferimenti perequativi, o di pagarne di meno.
In equilibrio, quindi, entrambe le regioni spenderanno (e tasseranno) troppo.
Nel caso B, la distorsione ha segno opposto. Per eguagliare la spesa pro-capite
nelle due regioni, lo schema perequativo distribuisce il gettito tributario effettivamente
riscosso (per ipotesi già determinato) da una regione all’altra, secondo una formula
marginale del tipo :
T =(t* - t)/2
dove T indica ancora i trasferimenti ricevuti da una regione, t indica il gettito
tributario effettivo di quella stessa regione, e t* indica il gettito tributario nell’altra regione
(di nuovo, pro-capite). Intuitivamente, per eguagliare la spesa pubblica regionale, lo
schema perequativo deve togliere a chi ha più gettito, per darne a chi ne ha di meno. Di
nuovo, la perequazione è fortemente distorsiva, ma qui la distorsione opera in senso
opposto. Entrambe le regioni hanno un forte incentivo a tenere basse le aliquote d’imposta
e a raccogliere poco gettito, perché sanno che al margine parte delle imposte raccolte sul
territorio vengono trasferite in altre regioni (o riducono i trasferimenti ricevuti dalle altre
regioni).
E’ difficile dire a priori quale sia il caso che meglio si adatta alla realtà istituzionale
italiana, anche perché non sappiamo ancora come esattamente verranno definite le
modalità del decentramento nel nostro paese. Sembra comunque più ragionevole supporre
che vi siano maggiori elementi di rigidità nelle decisioni locali sulle spese piuttosto che
sulle imposte. Le aliquote d’imposta possono essere cambiate con relativa facilità, mentre
una volta approvata una spesa, può essere tecnicamente, giuridicamente o politicamente
difficile tornare indietro. Questo suggerisce che il caso A è forse più realistico. Se è cosi’,
una perequazione anche orizzontale, ma molto discrezionale, rischia di tradursi di fatto in
uno schema che trasferisce sulla base della spesa storica, creando quindi forti incentivi
all’espansione del settore pubblico e alla crescita dell’imposizione.
Si osservi che il criterio della spesa storica è stato effettivamente quello seguito nel
regime fortemente discrezionale attualmente in vigore in Italia, sebbene con modalità e
finalità diverse dalla perequazione orizzontale (cfr. Giarda, 1995). Vi è quindi il rischio
che, anche andando verso un sistema di perequazione orizzontale, ma mantenendo
elementi di discrezionalità nella definizione dei trasferimenti perequativi, nulla cambi
rispetto al passato. Naturalmente, questo rischio è ancora più forte se poi la perequazione

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avviene in modo verticale, alimentata cioè da trasferimenti statali, perchè mancherebbe
anche quel conflitto di intersse tra regioni ricche e povere messo in moto dalla
perequazione orizzontale.

2.2 Asimmetria Informativa

Per evitare le trappole di un’eccessiva discrezionalità, la perequazione deve essere
realizzata con meccanismi automatici fissati per legge e non facilmente rinegoziabili.
Occorre cioè stabilire ex-ante una regola automatica che determini i trasferimenti regionali
verso e da un fondo perequativo. Tale regola deve applicarsi a un periodo di tempo futuro
sufficientemente lungo, e quindi non può limitarsi a predeterminare un trasferimento in
somma fissa, basato sulla fotografia delle diseguaglianze regionali cosi’ come sono oggi.
E’ infatti probabile che le regioni italiane crescano a tassi diversi, e quindi che la
dimensione delle diseguaglianze regionali cambi nel tempo.
D’altro canto, l’automatismo non può neanche stabilire dei trasferimenti inter-
regionali basati su variabili osservabili ma facilmente manipolabili dai governi regionali.
Come si è visto nella sotto-sezione precedente, una regola automatica di perequazione che
trasferisca in base alla spesa effettiva distorce verso l’alto le decisioni regionali di spesa,
come nel Caso A sopra considerato. Viceversa, se la perequazione ridistribuisce in base al
gettito tributario effettivo, le decisioni regionali sulle imposte sono distorte verso il basso,
come nel Caso B precedente.
Conciliare queste varie esigenze non è facile. Idealmente, i trasferimenti perequativi
dovrebbero essere calcolati applicando una formula automatica che tenga conto delle
differenze esogene (cioè non manipolabili dai governi regionali) nella dimensione delle
basi imponibili pro-capite. Naturalmente, queste differenze esogene sono verificabili solo
imperfettamente, e quindi la perequazione sarà soggetta a margini di errore.
Come è possibile ridurre questi margini di errore e migliorare la qualità delle
informazioni che possono essere incorporate nella formula ? Una prima risposta, riguarda
i costi e i benefici di spostare l’accertamento e la riscossione dei tributi regionali a livello
locale. E’ opinione comune che un vantaggio del decentramento tributario sia quello di
consentire ai governi locali di assumersi maggiori responsabilità nella riscossione delle
imposte : i governi locali potrebbero avere sia migliori informazioni sull’attività
economica svolta nel loro territorio che più forti incentivi politici a riscuotere le imposte

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che finanziano beni pubblici locali2. Anche i cittadini potrebbero avere un maggiore senso
civico nei confronti della comunità locale, e quindi essere meno propensi a evadere le
imposte.
In presenza di meccanismi perequativi, tuttavia, vi sono forti argomenti contrari al
decentramento della riscossione e dell’accertamento. Una riscossione decentrata riduce le
informazioni disponibili allo Stato, e quindi rende più difficile l’applicazione di formule
automatiche non-distorsive. Inoltre, la perequazione potrebbe incoraggiare i governi
regionali a tollerare l’evasione fiscale. Un accertamento decentrato quindi potrebbe far
aumentare, non diminuire, l’evasione fiscale. La ragione è facile da intuire : più evasione
fiscale vuol dire meno gettito tributario a parità di aliquota. Una regione che tolleri molta
evasione fiscale, quindi, può apparire più povera di quanto non sia davvero, e appropriarsi
di una quota maggiore di trasferimenti perequativi (o pagarne una quota minore). Questo
argomento è sviluppato in maniera più formalizzata in Bordignon, Manasse e Tabellini
(1996) ed in Laffont (1995). Infine, con riferimento alla recente legge istitutiva dell’Irep,
un accertamento decentrato pone dei problemi ai fini della rilevazione del valore aggiunto
per quelle imprese operanti in diverse regioni. In generale quindi sembra esservi un “trade-
off” tra migliori informazioni disponibili a livello locale, e i vantaggi politici e
amministrativi derivanti da una maggior responsabilizzazione dei governi regionali, da un
lato, e le distorsioni derivanti dagli incentivi a sfruttare il meccanismo perequativo a
proprio vantaggio, dall’altro. E’ nostra opinione che i costi del decentramento
nell’accertamento e riscossioni rendano preferibile la soluzione “centralizzata”, almeno in
una fase di transizione.
In ogni caso, e quale che sia la soluzione amministrativa adottata relativamente
all'accertamento, è probabile che le autorità locali dispongano comunque di migliori
informazioni circa la dimensione delle proprie basi imponibili rispetto a quelle che
possono essere incorporate nella formula perequativa. In alcuni casi, è possibile attenuare
le conseguenze di questa asimmetria informativa modificando opportunamente il
meccanismo perequativo. Per esempio, se le regioni povere sono più disposte, rispetto a
quelle ricche, a fissare aliquote d’imposte più elevate (perché l’utilità marginale del bene
pubblico scende più rapidamente del consumo privato all’aumentare del reddito), allora
può essere vantaggioso per le stesse regioni più povere inserire nella formula perequativa

2 Il recente ruolo attribuito ai comuni nella determinazione degli estimi catastali su cui si basa l’Ici ed il ruolo
previsto alle regioni nell’accertamento dell’Irep riflettono queste considerazioni.

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un premio allo "sforzo fiscale". Questo risultato, derivato analiticamente in Bordignon,
Manasse e Tabellini (1996), ha una spiegazione intuitiva. Data la condizione indicata
sopra, un’aliquota d’imposta più elevata è un segnale credibile di bisogno - cioè di povertà.
Ne segue che può essere desiderabile attribuire più risorse del fondo perequativo alle
regioni che mostrano di essere disposte a fare più sforzo fiscale, cioè a fissare aliquote più
elevate.
La sezione 4 discute un meccanismo operativo che soddisfa approssimativamente i
requisiti qui sopra discussi : non è fortemente distorsivo, sfrutta almeno parzialmente le
informazioni sulle diseguaglianze regionali che si rendono disponibili nel tempo, contiene
un premio allo sforzo fiscale per le regioni più povere. Prima di descrivere nei dettagli la
formula perequativa suggerita, tuttavia, è opportuno riassumere brevemente i principali
meccanismi di perequazione osservati negli Stati federali.

3. Confronti Internazionali
Tutti i sistemi di organizzazione moderna dello Stato, di tipo federale o meno,
contemplano trasferimenti tra diversi livelli di governo, siano essi trasferimenti con finalità
allocative e di politica economica, siano essi trasferimenti con finalità di perequazione. In
generale, qualsiasi spesa del governo centrale ha inevitabilmente effetti di redistribuzione
territoriale. Si pensi per esempio alle politiche di sostegno allo sviluppo, all’assistenza
sociale , alla politica industriale, alla protezione ambientale etc. Negli Stati centrali è però
particolarmente difficile evitare la commistione tra queste diverse finalità, sia perchè la
titolarità di entrambi i tipi di intervento risiede nello stesso soggetto decisionale, il governo
centrale, sia perchè i trasferimenti agli enti locali assicurano evidenti vantaggi di carattere
politico. L'organizzazione federale dello Stato, che separa responsabilità e poteri diversi tra
i diversi livelli di governo, permette in linea di principio una maggior separazione e
trasparenza tra le diverse finalità dei trasferimenti. Con l'eccezione degli Stati Uniti, infatti,
la maggior parte dei paesi a organizzazione federale prevede regole specifiche per
l'attuazione della perequazione regionale. Una sintetica descrizione di queste regole per un
piccolo campione di paesi "federali" costituisce l' oggetto di questa sezione. I paesi scelti,
Australia, Germania e Canada, sono particolarmente interessanti ai nostri fini, per almeno
due ragioni: i) perchè esemplificano “modelli” diversi di federalismo (quello
“centralistico”, “cooperativo” e “competitivo”), e ii) perchè la perequazione si traduce in

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“formule” che possono essere direttamente paragonate a quella contenuta nella nostra
proposta.
Va premesso che i sistemi perequativi possono difficilmente essere considerati
separatamente dalle altre caratteristiche dell'organizzazione dello Stato, anche se una
descrizione esauriente dei diversi sistemi federali va al di là dello scopo di questa sezione.
È utile però individuare almeno due caratteristiche fondamentali che differenziano i diversi
sistemi federali all'interno dei quali si colloca la perequazione (v. Bordignon (1995)):
1) la struttura di finanziamento dei governi locali, ovvero il peso relativo di tributi propri,
compartecipazioni e trasferimenti sulle entrate totali.
2) l'autonomia tributaria, ovvero la effettiva possibilità di manovrare le aliquote e
accertare la base imponibile.
I sistemi di perequazione presenti nel campione di paese considerati differiscono per le
seguenti caratteristiche:
a) i soggetti della perequazione (Stato centrale , regioni o Stati subnazionali, livelli
inferiori di governo locale). In particolare, è importante individuare l'importanza relativa
dei trasferimenti cosiddetti orizzontali (tra livelli uguali di governo) e di quelli verticali
(tra diversi livelli diversi).
b) la base della perequazione, quali la base imponibile, varie misure di spesa storica, stime
di bisogni e di costo dei servizi.
c) la titolarità nella scelta della destinazione dei trasferimenti, che può essere decisa
dall'ente erogatore (nel caso di trasferimenti vincolati) o da quello che li riceve
(trasferimenti generali).
d) il grado di discrezionalità nel calcolo dei trasferimenti , ed il meccanismo
ististituzionale di revisione del metodo di calcolo.
La tabella 1, posta alla fine del lavoro, riassume brevemente gli aspetti rilevanti
della struttura finanziaria dei paesi considerati.

3.1 Australia
Gli Stati australiani hanno competenze che coprono l'istruzione, la sanità, i servizi
sociali, i trasporti, l'acqua e l'elettricità. Difesa, commercio, immigrazione, politica estera,
assistenza sociale e occupazione sono gestiti dall'amministrazione centrale. La struttura
amministrativa risulta fortemente centralizzata. L'amministrazione e la riscossione della
quasi totalità tributi è a carico dello Stato federale. A questo competono in via esclusiva la

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gestione di tariffe doganali, le accise, le imposte sul reddito e sulle vendite (v. Shah
(1994)). Un’apposita legge (Uniform Taxation Act, 1942) impedisce esplicitamente le
differenze regionali nelle aliquote delle maggiori imposte, centralizzandone la gestione.
Tutti tributi locali sono invece in compartecipazione con lo Stato centrale. Nel complesso,
circa l'80% delle entrate tributarie locali è costituta da entrate erariali. Ciò si rispecchia
anche nella struttura finanziaria degli enti locali, che risulta fortemente squilibrata verso i
trasferimenti. Questi finanziano circa 3/5 delle spese degli enti locali (vedi tab.1).
In un quadro di autonomia contributiva estremamente limitato, la centralizzazione
amministrativa è rafforzata dalla prevalenza di trasferimenti a destinazione vincolata, quali
quelli per la sanità, il cui esplicito obbiettivo è quello di garantire ai diversi Stati uno
standard omogeneo nella qualità dei servizi pubblici.
In questo quadro, la perequazione assume un ruolo fondamentale nel perseguire
l'obiettivo, garantito nella Costituzione federale (States Act), di assicurare a ciascuna
amministrazione servizi pubblici di qualità non dissimile da quella delle altre
amministrazioni, a parità di pressione fiscale. La perequazione ha carattere verticale e
viene effettuata mediante trasferimenti da un fondo centrale agli Stati. Questo fondo è
costituito ogni anno dal 39,87% del totale delle entrate dell'imposta sul reddito dell'anno
precedente. La gestione del fondo viene affidata ad una commissione federale
(Commonwealth Grants Commission), in cui siedono rappresentanti degli Stati, che è
responsabile della raccolta e della analisi dei dati, nonchè della metodologia impiegata
per la ripartizione del fondo tra gli Stati. Ogni anno la commissione sottopone all’Ufficio
di Gabinetto del governo centrale una proposta per la suddivisione dei fondi. Questa
proposta si basa su un formula, discussa nel seguito, che incorpora i dati relativi ai 5
fiscali precedenti. La proposta viene poi sottoposta all’ approvazione della Conferenza dei
Premier degli Stati. Si osservi che la presenza di un meccanismo automatico di fissazione
delle quote, basato su dati "oggettivi", la predeterminazione di una percentuale fissa del
gettito da destinare ai trasferimenti, nonchè la base di calcolo quinquennale , limitano
notevolmente il grado di discrezionalità della perequazione australiana e garantiscono
stabilità e previdibilità dei trasferimenti.
Il meccanismo di calcolo delle quote traduce l'idea che i trasferimenti devono
assicurare a ciascuno Stato servizi pubblici procapite di qualità omogenea, a parità di
sforzo fiscale, ed assumendo un livello medio di efficienza operativa. Perciò la
redistribuzione tiene conto sia delle differenze nelle basi imponibili, per assicurare

14
omogeneità di entrate a parità di aliquote, sia delle differenze nei costi della spesa,
imputabili a fattori demografici, di scala etc. In pratica il trasferimento viene determinato
come saldo tra le spese e le entrate "standardizzate" di ciascuno Stato. Si indichi con F il
fondo complessivo per finalità perequative, dato dalla somma tra la compartecipazione
all’imposta sul reddito(circa il 40%) dell'anno precedente e dei trasferimenti per la sanità.
Pi indica la popolazione dello Stato i-mo. Se ciascuno Stato fosse identico in termini di
capacità contributiva e di bisogni, a ciascuno spetterebbe annualmente Pi (F/ΣPi) . Poiché
le amministrazioni differiscono, per ciacuna viene calcolato un coefficiente di correzione fi
che assegna a ciascuna regione un trasferimento pari a
(1) TRi = fi Pi (F /ΣPi )
Il calcolo del coefficiente fi è piuttosto macchinoso. Si indichi con gi la spesa totale
procapite della i-ma amministrazione, ottenuta sommando le diverse categorie (j)di spesa
per l’insieme dei servizi offerti nel bilancio standard di ciascuna amminstrazione ,
gi = Σj gij . Si indichi g j il livello standard di spesa (nel servizio j-mo) procapite nella
federazione,
(2) g j = ( ∑i gij Pi ) / ∑ i Pi
Se ciascuna amministrazione avesse lo stesso costo procapite nella fornitura di servizi, per
fornire g j servizi a ciascun abitante di ogni regione occorrerebbe un ammontare di risorse

finanziarie pari a g j Pi. Se Vi j rappresenta il costo differenziale rispetto alla media nello
Stato i per la j-ma categoria di spesa, allora la spesa necessaria allo Stato i-mo per fornire il
j
livello standard di servizio g j diviene Gi = g jPi (1+Vij) . I requisiti complessivi di spesa
dello Stato i-mo , Gi , si ottengono perciò da
j
(3) Gi = ∑j Gi
dove Vi j, può essere postivo o negativo, e dipende dal caratteristiche della popolazione
(età, sesso, mortalità, fertilità, densità, urbanizzazione), da fattori di scala, del territorio, e
da fattori socio-economici.
Dal lato delle entrate, il fabbisogno regionale è calcolato come segue. Per ciascuna base j
attribuita agli Stati, si calcola il gettito (standard) procapite Ri j . Questo viene definito
come il gettito che ciascuno Stato otterrebbe applicando a ciascuna base imponibile locale
(procapite) xij , l’aliquota media nazionale. Quest’ultima viene semplicemente ottenuta dal
rapporto tra gettito e imponibile totale della j-ma imposta :
t j =( ∑ i t j i x j i Pi ) / (∑ i x j i Pi ).

15
Quindi il gettito (standard) procapite del j-mo tributo risulta Ri j = t j xij. Da questo, si

ottiene , aggregando , un gettito standard procapite regionale, Ri =Σj Ri j. Questi valori

standard vengono in pratica calcolati ogni anno come medie del quinquennio precedente.
Se le entrate tributarie fossero equamente ripartite, ciascuna amministrazione otterrebbe
entrate pari a Ti= Pi Ri . Infine , si noti che i trasferimenti centrali non si limitano a
colmare le differenze tra spese ed entrate standardizzate, ma hanno anche l’obbiettivo di
garantire a ciascuna amministrazione un “surplus standard” di bilancio, Si3 .
Sulla base dei requisiti di entrata, spesa e surplus, viene calcolato un requisito di
assistenza finaziaria, FAi = (Gi + Si - Ti ). Infine, il coefficiente di correzione in (1) è dato
da
(5) fi = FAi /(F/ΣPi )Pi
Poichè la dimensione del fondo è data, i trasferimenti così calcolati sono comunque
insufficienti a condurre ad una piena equalizzazione tra gli Stati (cfr. la tabella 1).
La (5) mette in evidenza la peculiare caratteristica del sistema perequativo australiano,
cioè quella di operare, in modo estremamente sofisticato, non solo sul lato delle imposte
ma anche da quello delle spese. Questa caratteristica si spiega con la presenza di estreme
disomogeneità (nel territorio, nella densità della popolazione, nelle caratteristiche dei
gruppi sociali e delle etnie, si pensi agli aborigeni) tra gli Stati australiani.

3.2 Germania
Ai Lander tedeschi sono attribuite in esclusiva le competenze di spesa in materia di
istruzione e cultura, e congiuntamente allo Stato federale, in materia di assistenza sociale,
regolamentazione dell'attività bancaria, commerciale, assicurativa, delle relazioni
sindacali, navigazione, strade. Allo Stato centrale competono difesa, politica estera ,
immigrazione, poste, trasporti aerei e ferroviari. Il sistema federale tedesco viene spesso
descritto come modello "cooperativo", contrapposto a quello "competitivo" statunitense e
canadese. Il modello "cooperativo" si distingue per la responsabilità congiunta dei diversi
livelli di governo. Ciò si concretizza sia nella prevalenza di aree sovrapposte di
competenza, come prima ricordato, sia nello scarso peso dei tributi propri nel
finanziamento dei Lander e degli enti locali. Anche se la struttura finanziaria dei Lander

3 Questo viene calcolato sommando gli avanzi Statali di bilancio , dividendo per il totlale della popolazione nazionale
ΣPi, e moltiplicando per la popolazione residente in i , Pi .L’avanzo di ciascuna amministrazione è dato dalla differenza
tra il totale delle entrate (compartecipazioni a tributi erariali e trasferimenti sanitari + tributi propri + altri trasferimenti
a destinazione vincolata) e le spese.

16
mostra uno scarso peso dei trasferimenti nel finanziamento delle spese e una prevalenza
dei tributi (71% delle entrate per i Lander) , circa l' 86% di questi tributi (il 46% per gli enti
locali) derivano in effetti da compartecipazioni al gettito di tributi erariali, imposte sul
reddito e IVA4 (vedi tabella 1). Le compartecipazioni, dal punto di vista della (assenza di)
autonomia tributaria, sono in effetti equivalenti a trasferimenti non vincolati, correlati al
luogo dove il gettito è riscosso.
Tuttavia, è opportuno osservare che i Lander contribuiscono alla politica tributaria
nazionale, sia nella determinazione delle aliquote che della base imponibile, tramite il
voto dei loro rappresentanti nel Senato delle Regioni (Bundesrat). Lo schema di
compartecipazione può essere razionalizzato come un meccanismo che da un lato rende
partecipi i governi locali dei disturbi ciclici aggregati, per esempio rafforzando la
disciplina di bilancio degli enti locali in periodi di recessione, e dall'altro come uno schema
di "risk- pooling" in presenza di disturbi regionali indipendenti .
Il sistema perequativo tedesco trova fondamento nella norma Costituzionale. Esso
si configura come un sistema "misto - orizzontale", cioè operante prevalentemente con con
trasferimenti dai Lander ricchi a quelli poveri, ma che contempla anche trasferimenti
dallo Stato federale ai Lander. La perequazione agisce sul lato delle entrate, con una
parziale correzione per spese dovute a necessità straordinarie ed un aggiustamento a favore
di regioni piu' densamente popolate. Quella verticale ripartisce il 25% del gettito IVA ai
Lander che hanno entrate pro-capite inferiori alla media federale (il rimanente 75% viene
assegnato sulla base in base della popolazione residente). La perequazione orizzontale
viene invece effettuata a partire dal calcolo di un indice di capacità fiscale , che viene
confrontato con un indice di capacità media pro-capite federale. La differenza tra queste
due misure concorre a detrminare il contributo netto al fondo perequativo, consentendo
solo differenze molto limitate tra i gettiti procapite dei vari Lander.
Si definisce la capacità fiscale del Lander i-mo , cfi , la somma delle entrate di
tributi propri e di parte dei tributi degli enti locali (metà delle entrate delle imposte sulle
propietà immobiliari e sugli affari)5. Da questa viene eventualmente detratta una somma
destinata a finanziare spese straordinarie, determinando la capacità fiscale aggiustata, cf ai

4 Inoltre, il governo federale ha competenza esclusiva sulle entrate doganali e sui monopoli federali
(alcolici).

5In Germania i trasferimenti agli enti locali sono a carico dei Lander. Di conseguenza, la base imponibile di
quest'ultimi concorre a determinare la capacità fiscale dei Lander.

17
L'indice di capacità standardizzata , chiamato indice di bisogno, ni , esprime le risorse
fiscali che spetterebbero a ciascun Lander se le capacità fiscali federali fossero ripartite
equamente tra regioni in termini pro-capite (l'indice contiene anche una correzione a
favore dei Lander popolati piu' densamente)
(6) ni = (∑i cfi / ∑i Pi) Pi (1+ di)
dove di rappresenta la correzione per la densità di popolazione, ed assume i valori
di = .06 se la popolazione in i ha densita ≥ 3 milioni/Km2
di = .02 se la popolazione in i ha densita compresa tra 1.5 e 3 milioni/Km2
di = 0 altrimenti.
Il contributo netto al fondo ci è infine calcolato come differenza tra capacità e bisogno:
(7) ci = cf ai - ni
La gestione del fondo perequativo è delegata al governo federale. Le modifiche al
meccanismo concordate sono oggetto di competenza del Senato delle Regioni, dove
siedono i rappresentanti dei Lander. Qualche elemento di discrezionalità permane nella
definizione delle "spese straordinarie". Si osservi inoltre che se il meccanismo di
perequazione tedesco fosse applicato in un quadro di autonomia tributaria da parte dei
Lander, esso potrebbe incentivare la riduzione delle aliquote, come nel caso 2 descritto
nella sez.3. Nella situazione attuale, ciascun Lander ha comunque un incentivo a effettuare
attività di lobbying al fine di ottenere riconosciute piu' "spese straordinarie" possibili.

3.3 Canada
Se l’Australia esemplifica il modello “centralizzato” e la Germania quello
“cooperativo”, il Canada viene spesso indicato come modello “competitivo” di
federalismo. Agli enti locali sono assegnate competenze di spesa alquanto estese, che
coprono il 60% circa delle spese pubbliche. Le aree di competenza esclusiva degli enti
locali sono istruzione, salute, assistenza sociale, polizia e gestione delle risorse naturali. A
queste vanno aggiunte competenze congiunte con lo Stato centrale in ambito di politica
industriale , agricoltura, immigrazione e pensioni. Sono invece di esclusiva competenza
centrale la difesa, la politica estera e commerciale, la moneta e la regolamentazione delle
banche, i trasporti aereei e ferroviari , le politiche per l’occupazione.
Dal lato delle entrate, le Provincie e gli enti locali si finanziano prevalentemente
con tributi (il 66% per gli Stati) , in parte derivanti da compartecipazioni a tributi erariali,
da addizionali di imposta e da tributi propri (come le imposte sulle proprietà), questi

18
ultimi particolarmente importanti per i livelli inferiori di governo. In un quadro di
sostanziale autonomia tributaria, il sistema di perequazione canadese ha subito varie
modifiche negli anni recenti. Essa si prefigge lo scopo di eguagliare la capacità fiscale delle
Provincie al fine di garantire livelli paragonabili di servizi pubblici per livelli omogenei di
tassazione (Constitution Act, 1982); ha carattere verticale e prevede un sistema di
trasferimenti alle Provincie e Territori , articolato in tre principali programmi. Questi
coprono il 93% circa di tutti i trasferimenti federali alle giurisdizioni locali , e sono 1) il
fondo per la sanità e l’assistenza 2) il fondo di equalizzazione 3) il fondo per il
finanziamento dei Territori. Mentre gli ultimi due programmi constano di finanziamenti
federali , il trasferimento per la sanità e assistenza prevede anche un “trasferimento
fiscale”. Questo consiste nella possibilità che il governo federale riduca le proprie imposte
permettendo ai governi delle Province di aumentare corrispondentemente le proprie, a
parità di pressione fiscale complessiva. I tre principali programmi coprono circa il 42%
delle entrate complessive delle Province meno ricche , e circa il 15% di quelle delle
Province più ricche.
Il primo fondo viene destinato a tutte le Province, e copre il 70% del totale dei
trasferimenti federali. Serve a finanziare sanità, assistenza sociale e educazione post-
secondaria. All’interno di queste categorie di spesa, la destinazione dei fondi è lasciata alle
autonomie locali. Il fondo per i Territori (circa il 3% del totale dei trasferimenti) serve
come finanziamento addizionale dello Yukon e del Nordovest.
Il fondo di equalizzazione (23% dei totale) finanzia attualmente sette Province con minor
capacità fiscale. I trasferimenti sono non vincolati, e vengono calcolati sulla bases di una
formula (il c.d. Representative Tax System, RTS), che viene decisa nella legislazione
federale ed è soggetta a revisione ogni cinque anni.
Il meccanismo stima l’ammontare di entrate fiscali che ciascuna provincia sarebbe in
grado di ottenere applicando aliquote standard. Per ciascun tributo proprio j, viene

calcolata una aliquota standard, t j , come media ponderata (con le basi imponibili xj i )
delle aliquote praticate in tutte e 10 le Provincie canadesi, i=1,...,10:

(8) t j = ( ∑ i t j i x j i Pi ) / (∑ i x j i Pi )
Nel calcolo sono inclusi circa 37 tributi Provinciali e locali. Si calcola poi una base

imponibile pro-capite standard, x j ,

(9) x j = ( ∑ i xj i Pi ) / ( ∑ i Pi )

19
considerando però solo le 5 Province il cui reddito pro-capite è piu’ vicino alla media
federale (Quebec, Manitoba, Saskatchewan e British Columbia), e che dunque
costituiscono lo standard rappresentativo.6 Si calcolano quindi le entrate tributarie che
ciascuna Provincia godrebbe applicando l’aliquota standard alla base imponibile standard,
e si definisce il deficit di entrata relativo al tributo j-mo come la differenza tra

quest’ultima e le entrate effettive a parità di aliquota, t j ( x j - xj i ). Infine il

trasferimento federale dallo Stato alla Provincia i-ma, TRi, viene annualmente ottenuto
come l’ammontare di risorse finaziare in grado di colmare, per il complesso delle entrate,
la differenza tra entrate standard ed entrate effettive:

(10) TRi = Pi ∑j t j ( x j - xj i )
se la somma risulta positiva, e cioè la Provincia presenta una capacità fiscale inferiore
allo standard. Nel caso in cui, al contrario, dalla (10) TRi risulti negativo, la Provincia i-ma
perde la titolarità al trasferimento. Come si vede dalla formula, i trasferimenti alla
Provincia decrescono al ridursi del gap con lo standard di riferimento, e viceversa. La
formula prevede dei limiti inferiori e superiori alla variazione dei trasferimenti. Questi non
possono ridursi da un anno all’altro oltre una certa percentuale, e ciò per assicurare le
singole Provicie contro il rischio di ampie riduzioni nei trasferimenti Infine, per limitare
l’impatto dei trasferimenti del bilancio federale, il totale dei trasferimenti non può crescere
da un anno all’altro al di sopra del tasso di crescita del PNL.
Poichè i trasferimenti dipendono in parte dal gettito di tributi sotto il diretto controllo delle
provincie (e sulla cui base si calcolano le capacità fiscali delle Provincie), il problema
informativo risultante (cfr. la sezione 3) viene affrontato consentendo alla amministrazione
centrale di monitorare le entrate dei governi locali. Per quanto riguardo gli incentivi offerti
dal sistema, il RTS tende a distorcere verso l’alto la scelta delle aliquote delle regioni
povere (Bordignon (1995)), perchè aliquote più elevate da parte di una Provincia
aumentano l'aliquota standard e dunque il trasferimento ricevuto, a parità di differenza
nella base imponibile procapite rispetto alla media7. Il sistema canadese di perequazione
contiene dunque un premio per lo “sforzo fiscale" delle regioni riceventi.

6In tale modo si escludono dal benchmark le entrate petrolifere della Provincia più ricca, Alberta.
7Si osservi che questo incentivo è maggiore se le basi imponibili dei tributi locali sono elastiche. In questo
caso infatti aliquote più elevate non solo aumentano l'aliquota standard, ma ampliano anche la distanza tra la
base imponibile locale e la media, incrementando per questa via ulteriormente il trasferimento (cfr.
Bordignon, 1995 per una dimostrazione formale).

20
3. 4 Conclusioni
Pur nella diversità dell’ organizzazione federale (nel grado di autonomia tributaria,
nella struttura del finanziamento, nella base della perequazione, nella titolarità nella scelta
della destinazione dei fondi, e nei meccanismi istituzionali preposti alla redistribuzione) i
diversi sistemi di perequazione condividono l’obbiettivo di massima di avvicinare la spesa
procapite degli Stati regionali, a parità di pressione fiscale. I meccanismi, tuttavia, sono
molto diversi.
Il fatto che il finanziamento del meccanismo perequativo nel caso australiano sia
verticale ed i trasferimenti vincolati, non rendono questo sistema idoneo ad affrontare il
problema del vincolo di bilancio “soffice” dei governi locali, consentendo nel contempo
una sufficiente autonomia nelle decisioni di spesa degli Stati regionali. Inoltre, il
macchinario di calcolo per la stima dei bisogni appare eccessivamente complesso. Esso è
opaco e, quindi, suscettibile di manipolazione e discrezionalità politica. Sono invece
qualità desiderabili del sistema australiano la sua predeterminazione e non rinegoziabilità
per un periodo fisso (cinque anni), e la centralizzazione nella gestione del fondo
perequativo.
Il sistema perequativo tedesco sembra difficilmente applicabile ad una realtà
istituzionale diversa da quella della Germania. Una formula redistributiva basata sul
gettito presuppone un sistema di finanziamento fondato sulla compartecipazione a tributi
erariali. Una applicazione di tale meccanismo in un quadro di sostanziale autonomia
tributaria potrebbe avere forti effetti distorsivi, incentivando una riduzione delle aliquote,
esattamente l’opposto rispetto all’obiettivo di premiare lo sforzo fiscale.
La formula canadese ci sembra quella che meglio si puo’ adattare ad un sistema
caratterizzato da ampia autonomia tributaria, come quello che sarebbe desiderabile
costruire per il caso italiano8. Il riferimento ad indici standard di aliquote e di basi
imponibili, il conseguente incentivo allo sforzo fiscale delle regioni povere costituiscono
tutte proprietà desiderabili, così come lo è il fatto che i trasferimenti siano non vincolati.
Ciò che non appare desiderabile, per le ragioni esposte sopra (cfr. sez.3), è il sistema
verticale di finanziamento e l'ipotesi (implicita) che i costi per l'offerta dei servizi siano
uniformi sul territorio, cosicché il semplice procapite viene utilizzato come base comune di
riferimento. La proposta che segue si pone dunque come una variante “orizzontale” della
formula canadese, che viene modificata allo scopo i) di correggere anche dal lato dei

21
“bisogni” la base della perequazione; ii) di affrontare il problema della transizione dal
regime attuale.

4. Una Formula Automatica per la Perequazione

Nell’adattare la formula del RTS Canadese alla realta’ italiana, si pongono due
problemi di ordine pratico. Innanzitutto, come misurare le basi imponibili regionali. In
secondo luogo come conciliare l’assetto definitivo che si vuole dare al sistema con una
transizione graduale a partire dal regime attualmente in vigore. In questa sezione
affronteremo il secondo problema, la transizione. I problemi relativi alla stima delle basi
imponibili regionali vengono discussi nella sezione 5, con riferimento ai nuovi tributi
introdotti con la riforma tributaria del 1997. Supponendo di aver già risolto problemi
relativi, le basi imponibili cui si fa riferimento qui sono stime della base imponibile
“potenziale”.
Il finanziamento degli enti locali in Italia si è fin’ora basato, di fatto, sul criterio
della spesa storica: lo Stato ha garantito trasferimenti sulla base della spesa effettivamente
registrata in passato, oppure ha comunque coperto ex-post i disavanzi regionali con
trasferimenti fuori bilancio9. Questo meccanismo finanziario ha creato forti
“sperequazioni”: alcune regioni hanno di fatto ricevuto più risorse, non perchè più povere,
ma semplicemente perchè hanno speso di più. Per quanto assurda e arbitraria sia stata la
conseguente allocazione dei trasferimenti statali, essa non può essere cancellata per legge
da un anno all’altro. La spesa regionale è parzialmente rigida verso il basso, quantomeno
su un orizzonte temporale breve, e comunque l’opposizione politica a una riforma troppo
repentina e radicale sarebbe fortissima. Per queste ragioni, qualunque meccanismo di
riforma della finanza regionale e locale deve concilarsi con una transizione graduale. Cio’
che occorre evitare, tuttavia, e’ che la transizione sia un pretesto per introdurre elementi di
discrezionalità e di rinegoziazione. Se cosi’ fosse, la riforma servirebbe a ben poco, e la
transizione durerebbe in eterno senza alcun effetto benefico sugli incentivi finanziari dei
governi regionali. Una volta che sia chiaro dove sia vuole arrivare, e che sia definito il
meccanismo perequativo a regime, la transizione puo’ essere graduale quanto si vuole. La

8Alla stessa conclusione erano giunti, sebbene sulla base di considerazioni in parte diverse, Bondonio, Brosio
e Pola (1994) nella proposta di federalsimo sponsorizzata dalla Fondazione Agnelli.

9Per le regioni, questo è stato macroscopicamente il caso soprattutto per la la spesa per i trasporti e per la
sanità. Lo Stato fissa ex-ante trasferimenti vincolati che sono in teoria sganciati dalla spesa storica; tuttavia,
ex post, riequilibria comunque i disavanzi locali, premiando così chi ha speso di più.

22
cosa importante è che anche la transizione sia automatica e trasparente quanto il
meccanismo perequativo che si vuole instaurare.
A questo proposito, basta un meccanismo molto semplice. Nel primo anno della
riforma, per convenzione l’anno 0, si istituisce un fondo perequativo rigorosamente
orizzontale, cioe’ alimentato esclusivamente dai trasferimenti di alcune regioni, e che eroga
fondi esclusivamente ad altre regioni. I trasferimenti da e verso questo fondo si
compongono di due elementi: una componente “storica”, che rende appunto graduale la
transizione; e una componente “nuova”, calibrata appunto sui desiderata della riforma a
regime. Con il passare del tempo, il peso attribuito alla componente storica scende, mentre
sale il peso della nuova componente. A regime, la perequazione opera esclusivamente
sulla base della nuova componente.
Più precisamente, si indichi con zit il trasferimento perequativo ricevuto dalla
regione i al tempo t. Questo trasferimento consta di due componenti, il cui peso relativo
cambia nel tempo secondo la formula:

(11) zit = (1-αt) TRit + αt TRi0

dove TRit è la componente “nuova” del meccanismo perequativo, e TRi0 è invece la

componente storica. Entrambe le componenti sono definite con più precisione nelle due
sottosezioni che seguono. Il parametro 0<α<1 determina la velocità della transizione.
Man mano che passa il tempo, il peso della componente nuova aumenta, quello della
componente storica diminuisce, e a regime il meccanismo perequativo è completamente
dominato dalla componente nuova.

4.1 Il sistema a Regime

Come argomentato più diffusamente nella sezione 3, la formula che sembra offrire
la miglior combinazione di praticabilità, semplicità, trasparenza, senza al tempo stesso
distorcere molto gli incentivi dei governi regionali, è il sistema RTS in vigore in Canada e
descritto nella sezione 3.3. Questo sistema può facilmente essere adattato per tenere conto
delle caratterisitiche demografiche della popolazione, o per perequare le basi imponibili
solo oltre predeterminate soglie di diseguaglianza.

23
 In particolare, sia TRit la componente “nuova” del trasferimento ricevuto dalla
regione i al tempo t. Il termine TRit è definito dall’equazione (10) nella sezione 3.3,
riprodotta qui di seguito per convenienza e con una lieve modifica:

(10)’ TRit = Pi γ ∑j t j ( x j t - xijt )

Come nella sezione 3.3, t j indica l’ aliquota standard sul tributo j, calcolato come media
ponderata (con le basi imponibili xij ) delle aliquote praticate in tutte le regioni italiane

(cf. la (8)). Il termine x j t indica la base imponibile pro-capite standard per il tributo j,
definito come nella (9) con riferimento all’insieme della regioni. Il termine xijt indica la
base imponibile procapite j imputata alla regione i al tempo t. Il simbolo Pi , che indica la
popolazione residente nella regione, potrebbe essere corretto per tenere conto di eventuali
fattori demografici che acuiscono o allegeriscono i bisogni di spesa della regione, come
nella formula perequativa adottata in Germania (si veda la sezione 3.2 e la sezione 5). In
sostanza, le regioni che per caratteristiche demografiche della popolazione o del territorio
(per es. densità della popolazione) sopportano costi maggiori a parità di servizi vengono
trattate come se avessero un numero di abitanti maggiore. Infine, il simbolo γ indica la
percentuale di diseguaglianze regionali che si vuole perequare. Se γ = 1, allora la
perequazione è completa; se γ < 1, invece, solo una frazione della diseguaglianza è
perequata. La scelta del valore di γ riflette un tradeoff tra efficienza ed eguaglianza.
Valori di γ prossimi a 1 eliminano la diseguaglianza tra le basi imponibili regionali, ma
acuiscono le distorsioni causate dalla perequazione nonchè i problemi più generali di
azzardo morale. In genere il valore ottimale di γ e’ inferiore a 1 e la perequazione non è
completa. Ma quanto inferiore a 1 debba essere γ è un problema essenzialmente politico --
benchè, come si sia osservato nell' introduzione, esso deve essere comunque tale da
garantire i "diritti di cittadinanza" definiti dalla Costituzione.
In parole, come nella formula canadese sopra descritta, per ogni base imponibile
perequata si calcola la differenza tra la base imponibile standard e quella effettivamente
disponibile per ogni regione. La componente “nuova” dei trasferimenti perequativi e’
proporzionale a questa differenza, dove il coefficiente di proporzionalità e’ dato
dall’aliquota standard su quella base imponibile, eventualmente ridotto dal parametro γ.
La componente “nuova” del meccanismo perequativo pertanto si basa su indicatori di
capacità fiscale, con la correzione prima accennata relativa alle componenti demografiche.

24
4.2 La Componente Storica
Perche’ vi sia una perequazione rigorosamente orizzontale fin dal primo anno della
riforma, la spesa complessiva dell’aggregato delle regioni deve essere interamente
finaziata con entrate proprie (a livello aggregato). Occorre cioe’ imporre un vincolo di
bilancio sull’aggregato delle regioni. Si indichi con gi0 la proiezione di spesa pro-capite
nella regione i nell’anno 0, l’anno dell’entrata in vigore della riforma. Tale proiezione
puo’ essere formulata seguendo vari criteri, inclusa la semplice estrapolazione delle spese
sostenute nell’anno precedente la riforma. Sia inoltre xij0 la dimensione della base
imponibile pro capite j imputata alla regione i sempre nell’anno 0.10 Dati i vettori
[xij]j=1,2,...J delle J basi imponibili per ogni regione i, indichiamo con [τj 0] j=1,2,...J il vettore
di aliquote d’imposta che mantiene in pareggio l’aggregato dei bilanci regionali. Tale
vettore soddisfa l’equazione:

(12) ∑ i gi 0 Pi = ∑ j τ j ∑i xij0 Pi

L’equazione (12) cioè definisce il vettore di aliquote che, applicato in ogni regione alle J
basi imponibili regionali, mantiene in pareggio l’aggregato della spesa regionale.
Chiamiamo tali aliquote le “aliquote legali”. E’ chiaro che l’equazione (12) definisce
un’unica aliquota legale, su una qualunque delle J basi imponibili; le altre J-1 aliquote
legali sono indeterminate, e devono essere fissate per legge in base a criteri diversi dal
pareggio del bilancio.
Per chiarezza, si consideri un esempio concreto discusso poi più estesamente nella
sezinoe 5. Supponiamo che la riforma decentri alle regioni i gettiti provenienti da tre basi
imponibili: l’accisa sulle benzine, una riserva d’aliquota IRPEF, e la nuova imposta sul
valore aggiunto regionale, l’IREP. Supponiamo anche che su queste tre basi imponibli le
regioni godano di margini di autonomia nella fissazione delle aliquote. Il legislatore
potrebbe fissare le aliquote legali su queste tre basi imponibili nel seguente modo: per
l’IREP, l’aliquota legale coincide con l’aliquota minima, a sua volta scelta in modo da
eguagliare il gettito nazionale dell’IREP al gettito complessivo dei tributi erariali soppressi
(il 4-5%, secondo le stime della commissione Gallo). Per l’accisa, l’aliquota legale
corrisponde all’aliquota d’imposta oggi in vigore, e le regioni dispongono di margini di

25
autonomia sopra e sotto tale aliquota. Infine, la riserva d’aliquota IRPEF viene concessa
intorno a un’aliquota legale a sua volta definita dall’equazione (12) cioe’ dal requisito di
pareggiare il bilancio dell’aggregato delle regioni, date le proiezioni di spesa per l’anno 0 e
date le aliquote legali sopra definite per le altre due basi imponibili.
Sulla base di questa notazione, è immediato definire la componente “storica” dei
trasferimenti perequativi. Nell’anno 0, la regione i riceve dal fondo perequativo un
ammontare pro capite TRi0 (o versa al fondo se negativo), definito da:

(13) TRi0 = gi 0 - ∑ j τ j xij0

L’equazione (13) chiarisce che la componente storica del trasferimento perequativo alla
regione i è data dalla proiezione per l’anno base della spesa storica, al netto delle entrate
che la regione sarebbe in grado di generare se applicasse alla sua base imponibile effettiva
le aliquote legali sopra definite. Come sopra discusso, queste aliquote legali sono definite
proprio in modo da consentire all’aggregato delle regioni di finanziare in pareggio la spesa
regionale nell’anno 0.

4.3 Discussione
Il meccanismo perequativo definito dalle equazioni (11)-(13) precedenti ha le
seguenti proprietà. Per definizione del vettore di aliquote legali, il bilancio
dell’aggregato delle regioni e’ in pareggio nell’anno 0. Inoltre, è facile verificare dalla
definizione (10’) che anche la componente “nuova” dei trasferimenti perequativi somma a
zero per l’aggregato delle regioni. Pertanto, fin dal primo anno e per tutti gli anni
successivi, la perequazione e’ perfettamente orizzontale, cioè non richiede alcun
trasferimento statale. Nei primi anni, i trasferimenti perequativi riflettono la allocazione
di trasferimenti statali ereditati dal passato. Con il passare del tempo, la perequazione si
avvicina sempre di più alla formula canadese, secondo la quale le regioni povere in termini
di capacità fiscale ricevono dalle regioni ricche.
Il funzionamento del fondo perequativo e’ completamente automatico. Esso e’
compatibile con tassi di crescita regionali variabili nel tempo e difformi da regione a
regione. La transizione puo’ essere rapida o graduale quanto si vuole, a seconda della
scelta del valore numerico del parametro α nella (11). Anche l’entità della perequazione

10 Non entriamo qui nel merito del problema di come imputare alle regioni le varie basi imponibili, che

26
puo’ essere calibrata sulla base del valore attribuito al parametro γ che compare nella (10’).
La formula perequativa e’ trasparente e semplice, e le scelte politiche controverse si
riassumono nei pochi parametri sopra menzionati. Il meccanismo e’ flessibile, e può esser
ricalibrato solo periodicamente, per migliorare l’imputazione delle basi imponibili
regionali o per ridefinire le aliquote standards o le basi imponibili standards. Per esempio,
per evitare eccessivi effetti distorsivi sui comportamenti fiscali le aliquote standard
potrebbero essere calcolate come una media mobile delle aliquote standard del
quinquennio precedente. Naturalmente, tali ricalibrazioni non devono essere troppo
frequenti, per non perdere i pregi di semplicita’, prevedibilità dei trasferimenti regionali, e
non rinegoziabilità dei medesimi.
Per rendere credibile e duraturo questo meccanismo, è opportuno che eventuali
periodiche calibrazioni siano definite non unilateralmente dallo Stato, ma da una apposita
istituzione in cui siedano rappresentanti dello Stato e delle Regioni, che potrebbe prendere
le mosse da istituti attualmente esistenti (come per esempio la Conferenza Stato-Regioni).
La contrapposizione di interessi tra le regioni prenditrici e le regioni datrici è infatti la
migliore garanzia che il sistema non degeneri in un altro meccanismo di finanziamento
statale ex-post alla spesa regionale. La trasparenza e la semplicità del meccanismo
perequativo, a loro volta, sono fattori essenziali per facilitare la risoluzione del conflitto tra
i rappresentanti regionali e per rendere legittimo tale meccanismo agli occhi dei cittadini.

5. Un esempio concreto: la perequazione dell’IREP e degli altri Tributi

Regionali
Sul piano politico, due difficoltà si frappongono all’utilizzo “pieno” del modello sopra
descritto. In primo luogo, un sistema pienamente orizzontale richiede che l’intera spesa
regionale sia finanziabile dalle risorse proprie delle regioni, ed in particolare, per le
ragioni già indicate, da tributi propri delle regioni, dove cioè quest’ultime abbiano libertà
di scelta per quanto riguarda almeno l‘ aliquota. Nel contesto italiano è al momento
difficile ritagliare un insieme di tributi che soddisfino queste condizioni, dati i vincoli
indotti dalle condizioni generali di finanza pubblica e l’accentuata sperequazione nelle

invece sarà discussa nella sezione 5.

27
basi imponibili sul territorio. In secondo luogo, esistono forti resistenze politiche all’idea
di consentire piena autonomia decisionale alle regioni in materia sanitaria. Nel
mantenimento di livelli uniformi di offerta del servizio sul territorio si identifica infatti il
rispetto di un diritto di cittadinanza, ed è convinzione diffusa che tale uniformità non possa
essere garantita se non vi è un intervento diretto di co-finanziamento del servizio da parte
dello Stato centrale.
La recente riforma delle finanze regionali, contenuta nella legge di bilancio per il
1997, rappresenta un esempio chiaro di queste difficoltà politiche. Con la riforma si è da
un lato ampliata, considerevolmente l’autonomia tributaria delle regioni italiane, ma non
in misura sufficiente a garantire il finanziamento autonomo, neanche per le regioni più
ricche; dall’altro, si è mantenuto un vincolo d’utilizzo nella destinazione delle nuove
risorse; parte del gettito del nuovi tributi continua ad essere, almeno nella fase di
transizione, vincolato al finanziamento dell’assistenza sanitaria (cfr. più sotto).
E’ opportuno sottolineare che la presenza di questi vincoli politici non rendono
inapplicabile il modello descritto nelle pagine precedenti. Se esiste un problema relativo
alla sanità, che richiede ancora per questo servizio il mantenimento di trasferimenti
verticali e vincolati da parte dello Stato alle regioni, ciò non impedisce di applicare il
modello descritto nelle pagine precedenti alle residue competenze delle regioni. In
Canada, come ricordato nella sez. 3.3, il fondo perequativo non supera il 23% dei
trasferimenti, mentre il fondo sanità-assistenza ne copre circa il 70%. Come dimostreremo
in questa sezione, la nostra proposta sarebbe comunque sufficiente a determinare un forte
miglioramento nella sistuazione relativa ai trasferimenti, incentivando trasparenza,
responsabilità fiscale e assicurazione reciproca tra le regioni. Inoltre, come argomenteremo
nelle Conclusioni, tale impiego limitato potrebbe comunque rappresentare un primo passo
verso un’adesione più piena del modello descritto nelle pagine precedenti.

5.1 Lo status quo e la legge di riforma L. 662.96

Un’ampia letteratura discute in dettaglio le caratteristiche ed i problemi delle attuali

regioni italiane. Per i nostri fini qui, basteranno alcune brevissime indicazioni, rimandando
agli studi specialistici per avere un quadro più completo della situazione (cfr. per es.
Giarda, 1995). Storicamente, nonostante gli ampi poteri ricosciuti dalla Costituzione alle

28
regioni11, queste non hanno mai goduto nel venticinquennio intrercorso dalla loro
introduzione di reale autonomia né sul lato tributario né su quella della spesa. La finanza
delle regioni è sempre stata cioè una finanza derivata, basata cioè molto su trasferimenti
vincolati e poco su risorse proprie, ed una serie di leggi nazionali hanno sempre finito con
l’imbrigliare il comportamento dei governi regionali perfino in quei campi dove la
Costituzione attribuiva ad essi competenze legislative esclusive. Con l’accentuarsi delle
difficoltà finanziarie, lo Stato ha tentato in più occasioni negli anni ‘90 di ridurre il proprio
ruolo nel finanziamento diretto dei servizi regionali, riducendo progressivamente i
trasferimenti alle regioni e sostituendoli con tributi propri o con compartecipazioni ai
tributi erariali. Questo processo ha raggiunto il suo culmine con la legge finanziaria per il
1996, che ha visto l’abolizione dei principali trasferimenti statali alle regioni -- eccetto
quelli al Fondo Sanitario Nazionale-- e la sua sostituzione con una compartecipazione
all’accisa sulle benzine. Poiché comunque l’aliquota di compartecipazione non era
sufficiente a compensare le regioni per la riduzione dei trasferimenti, è stato anche
introdotto un nuovo fondo perequativo (verticale), la cui evoluzione nel tempo doveva
essere regolata da un complesso meccanismo di calcolo (per una discussione vedi
Bordignon e Osculati, 1996).
Nonostante le continue riforme intervenute nei primi anni ‘90, ad oggi i progressi
sono stati molto più d’apparenza che di sostanza. Sul piano delle funzioni è rimasto
sostanzialmente invariato il vincolo sulle decisioni delle regioni, determinato dal
sovrapporsi di leggi nazionali su temi regionali e dal controllo esercitato dallo Stato sugli
atti formali delle regioni, spesso trasformatosi in un controllo sostanziale12. Sul piano delle
finanze, il principale tributo proprio assegnato alle regioni nel 1993 (i contributi sanitari) è
rimasto a destinazione vincolata, ed in parte a causa del conflitto perenne tra Stato e
regioni sulle attribuzioni per il Fondo Sanitario Nazionale, gli scarsi spazi di manovra delle
regioni su questo tributo non sono mai stati usati. Anche su gli altri tributi assegnati alle
regioni dalle varie riforme, vuoi per incapacità propria delle regioni di fornirsi di strumenti
tecnici adeguati, vuoi per carenze legislative, la capacità effettiva di gestione da parte dei

11 In ciò che segue faremo riferimento esclusivamente alle regioni a statuto ordinario. Discutere anche delle
regioni a statuto speciali, che hanno situazioni e problemi ben diversi da quelle a statuto ordinario, ci
porterebbe troppo lontano.

12 Probabilmente è solo con la recentissima legge “Bassanini” che qualche progresso verrà compiuto in
questo campo.

29
governi periferici è rimasta largamente sulla carta13. Sul piano dei trasferimenti, è rimasto
invariato il sostanziale meccanismo del finanziamento sulla spesa storica; i continui
sfondamenti dei bilanci preventivati su Sanità e Trasporti hanno continuato ad essere
finanziati ex post dallo Stato centrale. Infine, le riforme non sono riuscite neppure ad
eliminare l’endemica incertezza nell’attribuzione delle risorse alle regioni, che dal 1982
vengono decise discrezionalmente dallo Stato in sede di legge di bilancio per l’anno
successivo. Il nuovo fondo perequativo introdotto nel 1996 non ha resistito neanche un
anno ed è stato ridotto d’imperio dal legislatore con la legge finanziaria per il 1997.
Su un piano quantititavo la situazione attuale delle regioni a statuto ordinario è

descritta nella tabella 214. La tabella indica che complessivamente le entrate tributarie
delle regioni, pari a quasi 60.000 miliardi di lire, superano abbondantemente i
trasferimenti, stimati (con la correzione per i trasporti; cfr. più avanti) in circa 38.000
miliardi. Per i motivi detti, tuttavia, questo dato sovrastima fortemente l’effettiva
autonomia fiscale delle regioni. Inoltre, vi sono grandi differenze tra le regioni. La tabella
[Link], che riporta i dati della tabella 2 su base procapite, illustra queste differenze. Le
entrate complessive procapite delle regioni italiane, inclusive cioè dei trasferimenti statali,
sono sostanzialmente uniformi, oscillando tra le 1.900.000 lire della Campania alle
2.100.000 della Liguria, con una tendenza ad una valore leggermente superiore alla media
nel mezzogiorno. Tuttavia, le entrate tributarie procapite delle regioni del Nord sono
mediamente attorno alle 1.300.000 lire (con una punta superiore alle 1.500.000 lire per la
Lombardia), mentre quelle del Sud oscillano attorno alle 750.000 lire. Tra la regione più
ricca, la Lombardia, e quella più povera, la Calabria, la differenza nelle entrate tributarie

13 Un esempio clamoroso per tutti. Come spiegato in Bordignon ed Emiliani (1997), nel determinare
l’attribuzione iniziale del gettito della tassa automobilistica alle regioni, decisa nel 1993, l’ACI ha compiuto
alcuni errori macroscopici che si sono potratti negli anni successivi e che solo adesso sono in fase di
superamento. Prive perfino di informazioni basilari sulla consistenza della propria base imponibile, le regioni
non sono mai riuscite a far presente questo problema alle autorità competenti. Anzi, in contatti informali con
gli autori, i rappresentanti regionali hanno perfino lamentato di non essere risuciti neppure a farsi ricevere
dagli organi dell’ACI, sulla base dell’argomento che la convenzione dell’ACI era con il Ministero delle
Finanze e non con le regioni e dunque queste non avevano alcun titolo nell’intervenire. Si osservi che
formalmente le tasse automobilistiche rappresentano il principlae tributo proprio delle regioni, dopo i
contributi sanitari.

14 La tabella è costruita a partire dai dati di bilancio delle regioni per il 1996, opportunatamente controllati e
corretti. Si osservi tuttavia che in questi dati ‘96 sono stati introdotti le modifiche legilsative relative al 1997,
così che si tratta in realtà di una fotografia del ‘97. Per le ragioni spiegate nella nota precedente, il dato
relativo al gettito delle tasse automobilistiche è stato interamente ricalcolato a partire da stime della base
imponibile e delle aliquote effettivamente imposte delle regioni nel 1997. L’ultima colonna nei trasferimenti
verrà discussa più avanti nel testo.

30
procapite è di circa 2 a 1. Si osservi che questa differenza è in misura solo estremamente
ridotta attribuibile a differenze nelle aliquote regionali, dato che su quasi tutti i tributi ed in
particolare su quelli più importanti, i contributi sanitari, la struttura delle aliquote è
uniforme sul territorio nazionale.
E’ in questa situazione che si inserisce la legge di riforma L.662/1996, la cui entrata
in vigore viene prevista nel 1998. In estrema sintesi15, essa prevede l’abolizione del
principale tributo delle regioni, i contributi sanitari, e l’introduzione di una nuova imposta
regionale sul valore aggiunto, l’Irep (Irap?), sulla quale, dopo un periodo di transizione di
durata biennale, le regioni avranno libertà d’aliquota nell’ordine di un 1% in più rispetto
alla aliquota minima16. Quest’ultima, non ancora definita, sarà determinata entro il
novembre del 1997 in una forcella compresa tra il 3,5% ed il 4,5%, e verrà scelta in modo
da garantire l’invarianza di gettito per il complesso del settore pubblico a seguito
dell’abolizione dei contributi sanitari e di tutti gli altri tributi (Ilor, Iciap, patrimoniale sulle
imprese, tassa sulla partita Iva ed altri tributi minori). Assieme all’Irep, viene anche
istituita un’addizionale regionale sulla base imponibile dell’ Irpef , in una misura compresa
tra lo zero ed l’1%.
La legge impone vincoli sulla destinazione dell’Irep e dell’addizionale Irpef per il
periodo di transizione, mentre è praticamente silente per il periodo a regime. Tuttavia, per
una serie di ragioni (discusse in dettaglio in Bordignon ed Emiliani, 1997) è probabile che
questi vincoli caratterizzeranno anche il periodo a regime. Nella fase di transizione si
prevede che una quota della base imponibile dell’Irep --in un’intervallo compreso tra il 65
ed il 90%-- e dell’addizionale Irpef venga obbligatoriamente destinato alla spesa sanitaria.
Lo Stato interverrà ad integrare queste risorse con fondi propri per garantire il
finanziamento dei livelli uniformi di assistenza, così come avviene adesso con i
trasferimenti erariali al Fondo Sanitario Nazionale. La quota di Irep non vincolata alla
sanità verrà portata in riduzione degli altri trasferimenti pagati dallo Stato alle regioni, e se
in eccesso di quest’ultimi verrà incamerata dallo Stato.

15 Si rimanda di nuovo a Bordignon ed Emiliani (1997, sezione 2) per una discussione dettagliata.

16 In realtà questo è vero solo per la componente “privata” dell’Irep, la cui base imponibile coincide
all’incirca con (una definizione del ) il valore aggiunto del settore privato, mentre resterà in vigore una
componente “pubblica” dell’Irep --nella sostanza i contributi sanitari pagati sulle retribuzioni dei dipendenti
pubblici-- che contueranno ad essere elargiti anche in futuro dallo Stato alle regioni così come avviene
adesso.

31
 Infine, nella fase a regime, si prevede l’istituzione di un nuovo fondo perequativo
(c.148, art3. della L.662/1996) -- destinato a riequilibrare gli effetti finanziari
dell’introduzione dell’Irep e basato sulla capacità fiscale e su premi allo sforzo fiscale-- ma
il cui ruolo è del tutto non specificato nella legge. Non è detto per esempio se esso farà
riferimento solo all’Irep o al complesso delle risorse delle regioni, né è specificato se esso
debba essere considerato sostituto o complementare con il fondo perequativo attualmente
presente. La proposta illustrata nelle pagine che seguono fa appunto leva su questo fondo
per introdurre il meccanismo perequativo descritto nella sezione 4.
Prima di discutere questa proposta è però opportuno avere qualche idea quantitativa
degli effetti dell’introduzione del nuovo tributo. La tabella 3 presenta le prime stime sulla
distribuzione regionale dell’Irep, ottenute a partire da dati forniti dal Ministero delle
Finanze, comprensivi delle regioni a statuto speciale. 17 La base imponibile complessiva
dell’Irep privata per le RSO viene stimata per il 1996 in circa 1.050.000 miliardi. Ne segue
che ad un’aliquota minima legale del 4% (la media dell’intervallo previsto dalla L.662/96)
essa genera un gettito pari a circa 42.000 miliardi, una cifra non dissimile da quella
attualmente generata dai contributi sanitari, 44.000 miliardi. Tuttavia, all’Irep privata
vanno aggiunti i contributi sanitari dei dipendenti pubblici, o Irep pubblica, anch’essi
attribuiti alle regioni, per un totale stimato di circa 12.000 miliardi (cfr. la nota 16). Come
del resto previsto dalla Commissione Gallo, l’introduzione dell’Irep e l’eliminazione dei
contributi sanitari genera dunque per il sistema delle RSO un incremento nei tributi propri,
almeno da un punto di vista contabile, valutabile in circa 10.000 miliardi.
La distribuzione regionale dell’Irep è comunque molto diseguale ed aggrava
fortemente la già grave situazione di sperequazione nei tributi propri tra le regioni italiane.
La tabella [Link], che riporta i dati della tabella 3 espressi in valori procapite, testimonia
della situazione. Al 4% di aliquota Irep, il gettito dell’Irep privata nel nord del paese sfiora
il milione di lire, con punte superiori alle 1.200.000 di lire per Lombardia ed Emilia
Romagna. Nel sud, il gettito procapite è invece inferiore alle 450.000 lire. La regione più
povera è la Calabria, che ottiene un gettito procapite stimato di sole 274.000 lire. Il
rapporto tra le entrate procapite dell’Irep privata della regione più ricca, la Lombardia e
quella più povera, la Calabria, è dunque di quasi 7 a 1, un valore certamente
impressionante e di gran lunga superiore alla pur sperequata situazione attuale.

17 Si osservi che si tratta di stime in cui è già compresa la ripartizione tra le regioni della base imponibile
delle imprese multimpianto operanti in più regioni prevista dalla legge. Essa è stata stimata dalla Sogei

32
L’attribuzione della Irep pubblica alle regioni, a causa della presenza maggiore di terziario
pubblico nel sud del paese, migliora la situazione, ma lascia comunque una situazione di
forte diseguaglianza. Il rapporto tra le entrate Irep complessive della regione più ricca, la
Lombardia e di quella più povera, la Calabria, resta comunque attorno a valori di 3 a 1. In
media, il gettito procapite complessivo dell’Irep nel centro-nord è circa doppio di quello
del sud18.

5.2 L’applicazione del modello alla nuova finanza regionale: la transizione.

Da quanto detto sopra, dovrebbe essere chiaro che la nuova riforma, mentre amplia
ulteriormente l’ autonomia tributaria delle regioni, non incide minimamente sui problemi
di fondo delle regioni. Buona parte dei gettiti dei nuovi tributi (Irep + addizionale Irpef) è,
e probabilmente resterà, vincolato. Senza ulteriori interventi, il meccanismo dei
trasferimenti continuerà ad essere caratterizzato dai problemi attuali ed anzi, dati i vincoli e
l’impressionante sperequazione nel nuovo tributo sul territorio, darà probabilmente origine
ad una situazione ancora più confusa di quella attuale, con tutte le regioni che
continueranno a ricevere soldi dallo Stato per la sanità ed altre che continueranno a
riceverne ancora altri ad altro titolo. Questo risultato non è tuttavia inevitabile. Come
mostreremo, è possibile, usando gli spazi legislativi aperti dalla L.662/1997, impiegare in
parte il modello di perequazione descritto nella sezione 4 e per questa via raggiungere
almeno alcuni degli obbittivi che questo modello si propone.
L’idea è molto semplice. Poiché il totale del gettito Irep-addizionale Irpef non è
neppure in grado di finanziare la sanità, e poiché comunque esistono resistenze politiche
all’idea di regionalizzare interamente la sanità, si tratta semplicemente di prenderne atto e
di costruire un sistema di finanziamento regionale il più possibile decentrato e razionale
ma che tenga conto di questi vincoli. In pratica, si tratta di applicare lo schema descritto
nella sezione 4 a tutte le spese regionali, eccetto quelle relative alla sanità. Seguendo il

utilizzando i dati relativi ai versamenti dei contributi Inps alle diverse regioni per i lavoratori di queste
imprese.

18 I dati presentati sull’Irep, di origine Ministero delle Finanze, destano qualche perplessità, soprattutto se
confrontati con la distribuzione regionale del valore aggiunto per i servizi destinabili alla vendita. Che la base
imponibile dell’Irep sul territorio fosse sperequata era naturalmente atteso; ma che addirittura due regioni,
Calabria e Campania, ottengano meno risorse dall’Irep che dagli attuali contributi sanitari suscita
meraviglia, non fosse altro perché la base imponibile dei contributi sanitari costituisce una parte importante
della base imponibile Irep. Per una discussione delle possibili spiegazioni, vedi Bordignon e Emiliani, 1997.

33
meccanismo stesso indicato dalla legge 662/1996, questa alternativa potrebbe essere
applicata nel modo seguente. Nella fase di transizione, le regioni assegnano
obbligatoriamente alla sanità una quota δ del gettito Irep, compresa tra il 65-90%, e
l’addizionale Irpef alle rispettive aliquote minime legali fissate dallo Stato. Lo Stato
centrale interviene con trasferimenti al FSN per colmare il divario per ciascuna regione tra
le risorse obbligatoriamente destinate alla sanità e la quota prevista per l’offerta dei servizi
sanitari essenziali, così come previsto dalla legge. Il restante gettito Irep19 all’aliquota
minima viene devoluto ad un fondo perequativo e distribuito tra le regioni in modo da
eliminare completamente tutti gli altri trasferimenti da parte dello Stato. Tra questi
trasferimenti devono essere inclusi anche quelli “occulti” indotti dai disavanzi correnti nei
trasporti, per evitare che ciò giustifichi od implichi ulteriori trasferimenti futuri da parte
dello Stato, così come è sempre avvenuto in passato20.
La quota δ viene appunto scelta in modo da garantire che (1-δ) del
complesso del gettito Irep all’aliquota minima legale sia sufficiente per eliminare tutti i
trasferimenti erariali alle regioni diversi dalla sanità. Naturalmente, ci si riferisce qui
all’aggregato delle regioni a stauto ordinario. In formule, δ è determinato dall’equazione:

(14) (1-δ) Σ (τ X0I i + CSP0i ) = Σ TE0i + Σ Iciapi

dove X0I i è la base imponibile complessiva dell’Irep privata nella regione i

nell’anno 0, τ l’aliquota di equilibrio sull’Irep scelta dallo stato21, CSP0i indica i

contributi sanitari sulle retribuzioni dei dipendenti pubblici, o Irep pubblica, nella stessa
regione nello stesso anno, TE0i è il complesso dei trasferimenti erariali (inclusivi della
correzione per i disavanzi nascosti) diversi dalla sanità ricevuti dalla regione i nello anno
0 e Iciapi è il totale del gettito Iciap raccolto dai comuni della regione i nell’anno zero,
che deve pure essere finanziata con l’Irep (cfr. la nota 19). Indicando con θ = (Σ Iciapi / (1-
δ) Σ (τ X0I i + CSP0i )) la quota di compartecipazione alla base imponibile nazionale

19 Al netto dell’Iciap, perché la legge prevede che anche i comuni vengono compensati dell’abolizione
dell’iciap con una quota del gettito Irep.

20 L’ulitma colonna della tabella 2 riporta appunto le nostre stime per i disavanzi nascosti nel settore dei
trasporti.

21 In ciò che segue indicheremo sempre con il carattere maiuscolo la base imponibile complessiva di un
tributo e con il minuscolo il corrispondente valore procapite.

34
dell’Irep libera, necessaria per finanziare i comuni per l’abolizione dell’Iciap22, e
sostituendo nella (14), quest’ultima può essere riscritta più semplicemente come:

(14’) (1-δ) (1-θ) Σ (τ X0I i + CSP0i ) = Σ TE0i

Il lato di sinistra della (14’) è la parte della nuova base imponibile IREP (privata e
pubblica), al netto della parte versata al Fondo Sanitario Nazionale e della parte trasferita ai
comuni in sostituzione dell’ICIAP soppressa, che può essere utilizzata per finanziare le
altre uscite delle regioni. Perchè l’aggregato delle regioni a statuto ordinario abbia un
bilancio in pareggio, quindi, il lato di sinsitra della (14’) deve essere uguale ai trasferimenti
statali attualmente percepiti dall’aggregato delle regioni a statuto ordinario e che
andrebbero soppressi, indicati appunto nel lato di destra della (14’).
Nell’anno zero, il trasferimento che una singola regione riceve dal fondo
perequativo (o paga al fondo, se il termine è negativo), TRoi , è semplicemente la
differenza tra i trasferimenti erariali soppressi in quella regione ed il gettito dell’Irep non
vincolato, al netto dell’aliquota di compartecipazione versata per il finanziamento
dell’Iciap, in quella stessa regione:

(15) TR0i = TE0i - (1-δ) (1-θ) (τ X0I i + CSP0i )

Si noti che l’equazione (15) è equivalente alla (13) nella sezione 4.2, eccetto che in
questo caso la “spesa storica” è limitata alla spes regionale diversa dalla sanità. Infatti, il
termine TE0i sulla destra della (15) corrisponde alla differenza tra la spesa storica diversa
dalla sanità nella regione i e le sue entrate tributarie. Il secondo termine indica le nuove
risorse che la regione riceve dal nuovo tributo. Dalla (14), il coeffciente δ è scelto appunto
in modo tale da garantire che il fondo sia in equilibrio a tempo zero per l’aggregato delle
regioni, i.e. ΣTR0i =0.
Al primo anno di applicazione, la situazione di ciascuna regione resta dunque
inalterata. La dotazione per la sanità è immutata e l’unica differenza è che le regioni povere
invece di ricevere trasferimenti dallo Stato per le altre spese li ricevono direttamente dal

22 La legge non specifica se la compartecipazione sull’Irep per finanziare l’Iciap debba fare riferimento alla
base imponibile dell’Irep della regione in cui risiede il comune o alla base imponibile nazionale dell’Irep. Per
una serie di ragioni che sarebbe troppo lungo riportare qui abbiamo scelto quest’ultima interpretazione.

35
fondo orizzontale. A partire dal secondo anno, o se si preferisce, dall’anno in cui il sistema
va a regime e le regioni acquistano autonomia tributaria sull’Irep, inizia il processo di
riequilibrio. Le regioni continuano a trasferire obbligatoriamente alla sanità una parte δ del
proprio gettito Irep all’aliquota minima e lo Stato ad intervenire per garantire la dotazione
del FSN desiderata. Il trasferimento dal fondo orizzontale comunque cambia. Come
indicato nella (11), ciascuna regione trasferisce o riceve dal fondo una somma che è una
combinazione lineare di due componenti: il suo trasferimento iniziale ed un altro
trasferimento che dipende dalla differenza tra la capacità fiscale della regione sotto
considerazione e la capacità fiscale media.

5.3 La perequazione a regime

Resta il problema di definire la capacità fiscale delle regioni, onde poter applicare lo
schema perequativo proposto a regime. Nel caso italiano, le entrate tributarie delle regioni
sono il risultato di numerose piccole imposte ed addizionali su tributi erariali. Tuttavia ,
come dovrebbe essere evidente dalla tabella 2, solo tre tributi sono di dimensione
considerevole: le tasse automobilistiche, la compartecipazione all’accisa delle benzine e
l’addizionale sul consumo del gas metano. Si osservi inoltre che si tratta in tutti e tre i casi
di tributi propri regionali, nel senso che la regione ha facoltà di aumentarne l’aliquota,

all’interno di fasce predeterminate, al di sopra del livello minimo fissato dallo Stato23. Per
questa ragione, e per motivi di semplicità e trasparenza nella formulazione del fondo
perequativo, è parso opportuno limitare il calcolo della capacità fiscale di una regione a
questi tre tributi e all’Irep non vincolato.
La formula richiede un po' di simbologia. Si indichi con xtI i la base imponibile
procapite dell’Irep privata della regione i a tempo t, con cspti il corrispondente valore
dell’Irep pubblica, e con xtA i , xtB i , xtM i , rispettivamente, i corrispondenti valori
procapite della base imponibile della tassa automobilistica, della accisa sulle benzine e del
gas metano. Si indichino con le stesse variabili , senza il pedice i, il corrispondente valore
procapite a livello nazionale (i.e. xtI è il valore procapite nazionale della base imponibile
dell’Irep privata a tempo t, cspt è il valore procapite nazionale dell’Irep pubblica nello
stesso anno, e così via). Siano infine, τ*, tA*, tB*, tM*, le aliquote standard calcolate,

23 Da 0 a 50 lire al litro per l’accisa sulle benzine, da 10 a 60 lire al mc3 per il consumo di gas metano, di
più o meno il 10% rispetto all’anno precedente per le tasse di circolazione.

36
rispettivamente, per l’Irep privata, le tasse automobilistiche, l’accisa sulle benzine e
l’addizionale sul gas metano24. Utilizzando questa simbologia, possiamo scrivere la nuova
componente dei trasferimenti nella (10), TRti , come segue:

(16) TRti = γ Pi { (1-δ) (1-θ) ((cspt - cspti ) + τ*( xtI - xtI i )) + tA* (xtA - xtA i ) +
+ tB*( xtB - xtB i) + tM* (xtM - xtM i ) }

dove Pi indica la popolazione residente nella regione i. Per costruzione, ΣTRti =0 per ogni
t. Sostituendo nella (11), ciò significa che anche Σ zti =0 per ogni t. Come discusso in
precedenza, il fondo perequativo orizzontale è cioè in equilibrio in ogni singolo periodo,
dal tempo zero alla fase a regime, e non richiede interventi aggiuntivi da parte dello Stato. I
trasferimenti dal fondo orizzontale sono in tutti i periodi a carattere non vincolato, e
ciascuna regione è libera di spendere nel modo che preferisce tutte le proprie entrate,
eccetto la parte del gettito Irep e dell’addizionale Irpef vincolata alla sanità. Poiché la
capacità fiscale è calcolata ad aliquote standard e la perequazione non è totale, questo
garantisce che le regioni abbiano stimoli allo sforzo fiscale e al recupero di materia
imponibile. Dunque, il fondo orizzontale da noi proposto implementa le disposizioni
dell’articolo 148 della legge 662/1996, benché ne anticipi l’introduzione al primo anno
della riforma.
Le caratteristiche della proposta dovrebbero essere chiare. Pur restando nei limiti
previsti dalla legge delega, il modello costruirebbe un sistema razionale e trasparente di
finanziamento regionale. L’intervento dello Stato rimarrebbe limitato in un campo, quello
sanitario, dove è ovvia la presenza di un interesse nazionale25. Le regioni vedrebbero
interamente riconosciuto il proprio sforzo fiscale ed otterrebbero considerevoli margini di
autonomia. Il sistema perequativo assicurerebbe le regioni e supererebbe con il tempo, con
modalità predefinite a propri, l’attuale perverso meccanismo di finanziamento sulla “spesa
storica”. Anche i problemi relativi ai “vincoli di bilancio soffici” sarebbero eliminati,
almeno per ciò che concerne le spese diverse dalla sanità, perché il fondo perequativo

24In Bordignon ed Emiliani (1997) si sono standardizzate le aliquote usando la formula canadese per
l’addizionale sul gas metano e per le tassa automobilistiche dove esiste un po' di differenza nelle aliquote
scelte delle regioni, mentre si è usata l’aliquota minima per l’Irep e l’accisa sulla benzina, dove invece
nessuna differenzazione è presente.

25 Si osservi che in questo modo il sistema da noi proposto risulterebbe molto simile a quello in uso in Canada, dove lo
Stato interveiene con finanziamenti verticali in campi come istruzione e sanità .
37
perequa solo la capacità di spesa e non la spesa effettiva (non vi sono dunque ragioni per
interventi a “piè di lista”). Lo Stato in particolare non ha più ragioni per intervenire poiché
per legge i suoi interventi sono limitati al settore sanitario. La correzione introdotta nel
calcolo della spesa storica iniziale per i disavanzi attesi nel settore trasporti elimina ogni
residua giustificazione per ulteriori interventi per lo Stato.

5.4 Una simulazione empirica

Questo paragrafo presenta i principali risultati dell’applicazione del modello, che

mettono in luce gli elementi di correzione che il nuovo fondo detrminerebbe rispetto alla
situazione attuale dei trasferimenti. Prima di discutere questi aspetti, è necessario scegliere
le aliquote di equilibrio per l’Irep e per l’addizionale Irpef, cioè le aliquote che come
stabilito dalla legge, consentano una copertura totale del gettito delle imposte abolite. Per
semplicità, si è provveduto a fissare arbitrariamente l’aliquota minima sull’Irep privata al
4% (la metà dell’intervallo consentito dalla legge) e a calcolare l’addizionale Irpef così da
garantire l’equilibrio finanziario per il complesso del settore pubblico. Secondo le nostre
stime, l’addizionale Irpef che consente una copertura totale delle imposte soppresse risulta

essere a dati 1996 dello 0.71%.26

Lo tabella 4 illustra i risultati delle nostre simulazioni, con riferimento all’anno
zero. La tabella può essere dunque considerata una verifica della coerenza contabile
dell’esercizio proposto. 27 La tabella può essere letta sia per colonna che per riga. Per
colonna, essa indica le variazioni introdotte nella situazione finanziaria di ciascun attore
coinvolto dalla riforma (Stato, Regioni, Enti locali). Per riga, essa indica come i nuovi
tributi ed i tributi soppressi si ridistribuiscono tra i diversi attori coinvolti. La parte finale
della tabella mostra anche come il finanziamento della sanità si modifica a seguito della
riforma e dell’introduzione del nostro fondo. La dotazione complessiva del FSN -incluse le

26 Si osservi che la base imponibile dell’Irpef, su cui questa percentuale è calcolata, non è quella effettiva del
1996, ma quella che sarebbe risultata nel 1996 se in quell’anno fossero stati aboliti i tributi e le imposte
previsti al comma 143 della L.662/1996 e sostituiti con l’Irep. La differenza è importante, poiché i contributi
sanitari, l’Iciap e la tassa sulla partita IVA sono deducibili dall’imponibile Irpef, mentre l’Irep non lo è, e ciò
comporta un incremento sostanziale della base imponibile dell’Irpef.

27 Si osservi anche i dati riportati nella tabella fanno riferimento al totale delle regioni, incluse le RSS, e non
solo alle RSO, perché è su questa base complessiva che il calcolo delle aliquote di equilibrio deve essere
svolto.

38
RSS- rimane invariata: 86.740 miliardi. Tuttavia, mentre attualmente essa è composta per
50.611 miliardi di contributi sanitari e per il resto da trasferimenti, con la riforma essa
cambia nel modo seguente. 14.396 miliardi continuano ad arrivare dai contributi sanitari
non soppressi, quelli dei dipendenti pubblici (l’Irep “pubblica”), 30.860 dall’Irep privata e
5.549 dall’addizionale Irpef. La differenza, per 35.935 miliardi è costituita da trasferimenti
dallo Stato, che di conseguenza realizza un risparmio nei trasferimenti al FSN pari a 194
miliardi.
E’ interessante confrontare i trasferimenti perquativi che si avrebbero a regime per
tutte le spese diverse dalla sanità con il nostro modello con quelli attuali. La tabella 5
svolge questo confronto sotto varie ipotesi relative al parametro γ, e li confronta con i
trasferimenti a tempo zero. Si osservano vari risultati di rilievo. In primo luogo, i
trasferimenti pagati a tempo zero da alcune regioni del nord sono maggiori perfino di quelli
che esse dovrebbero pagare se la perequazione fosse totale (γ= 1). Il caso più estremo è
quello della Lombardia, che paga a tempo zero 937 miliardi al fondo, mentre a regime,
perfino con una perequazione totale, ne dovrebbe pagare solo 612. In secondo luogo, la
situazione è comunque molto differenziata anche tra le regioni ricche. Per esempio,
Umbria, Lazio e Liguria risultano a tempo zero prenditrici netti dal fondo mentre
dovrebbero essere in realtà pagatrici nette. Questi due elementi da soli confermano
l’irrazionalità del sistema dei trasferimenti attuali.
In terzo luogo, si osserva che per livelli alti ma non improponibili di perequazione
(per esempio, γ= 0.8), il fondo non provoca effetti drammatici sulla situazione finanziaria
di molte regioni. A parte la Lombardia, molte regioni del Nord vedrebbero nel passaggio
dalla situazione a tempo zero a quella a regime ridursi i trasferimenti pagati e dunque
aumentare le proprie risorse, ma non in modo impressionante. Allo stesso modo, anche le
grandi regioni del sud, Puglia e Campania, si confronterebbero solo con riduzioni limitate
nelle assegnazioni dal fondo, in termini percentuali inferiori al 10%. Il grafico 1 illustra
visivamente questi confronti. Come ben messo in evidenza dal grafico, la situazione è
veramente drammatica solo per le regioni di piccole dimensioni, Molise e Basilicata, dove
i trasferimenti si riducono per oltre il 300%. Ciò riflette soprattutto l’assurda
organizzazione territoriale delle regioni italiane, con regioni che differiscono enormemente

per dimensioni territoriali e popolazione28.

28Ciò può essere tuttavia corretto, ricalcolando il procapite nella formula (15) in modo da tener conto dei
costi più elevati che le piccole regioni devono affrontare a parità di offerta di servizi. Ciò viene fatto in

39
 Per le ragioni indicate in precedenza, una domanda importante da porsi è quale
effetto la riforma fiscale abbia sull’autonomia tributaria delle diverse regioni, cioè sulla
capacità di procurarsi gettito addizionale esercitando un maggior sforzo fiscale. Nel nostro
caso questo aspetto è importante anche per un’altra ragione. Dovendo correggere la
situazione attuale, il meccanismo di riequilibrio introdotto dal fondo conduce
necessariamente ad una riduzione nei trasferimenti per alcune regioni (del sud, ma come si
è visto, anche del centro-nord del paese). Benché, come si sia osservato, questi effetti non
siano in molti casi drammatici, è importante domandarsi quale spazio la nostra proposta
offra alle regioni per poter compensare con maggiori tributi le riduzioni nei trasferimenti.
La tabella 6 risponde a questa domanda. Le prime 4 colonne riportano le entrate
effettive delle regioni dai tributi considerati per il calcolo della capacità fiscale. Le ultime
5 colonne stimano il gettito addizionale derivante dallo sforzo fiscale massimo esercitabile
dalle regioni. Esse sono cioè costruite supponendo che le regioni utilizzino completamente
gli ambiti di autonomia a disposizione: sfruttino al massimo la parte che residua dal
finanziamento obbligatorio della sanità dell’addizionale Irpef, portandola all’1%,
aumentino le tasse di circolazione del 10%, aumentino l’accisa sulla benzina di 50 lire e
l’addizionale sul gas metano di 10 lire, e soprattutto, che aumentino l’aliquota sull’Irep
privata di un punto percentuale, portandola al 5%. I dati riportati nella tabella 6
rappresentano naturalmente solo un gettito massimo potenziale, nel senso che il calcolo
presuppone che le basi imponibili dei tributi regionali siano del tutto rigide alle aliquote
fiscali. Questo è irrealistico; tuttavia, l’esercizio conserva una sua validità nell’offrire un
ordine di grandezza per le risorse ulteriori che le regioni sono in grado di mobilitare.
La tabella 6 suggerisce che queste risorse sono considerevoli. L’ultima colonna
della tabella stima in 14.000 miliardi queste risorse complessive, di cui più di 10.000
provenienti dal solo sforzo fiscale sull’Irep. Naturalmente, le risorse sollevabili appaiono
molto maggiori al centro-nord che al sud, a causa della distribuzione ineguale delle basi
imponibili; tuttavia, si osservi che esse risultano assai considerevoli anche al sud. Questo
ha conseguenze molto importanti in merito alla sostenibilità politica del fondo qui
proposto.

Bordignon ed Emiliani (1997, sezione 6), con l’effetto di riequilibrare al situazione a vantaggio delle regioni
più piccole. Si osservi tuttavia, che da un punto di vista economico si tratta di risorse interamente sprecate,
che potrebbero essere risparmiate accorpando le regioni più piccole. Già la fondazione Agnelli aveva
calcolato, in uno studio di qualche anno fa, che il solo accorpamento delle regioni italiane avrebbe condotto a
considerevoli risparmi di spesa (cfr. M. Pacini (1992) e le nostre stime sostengono fortemente questi
risultati.

40
 A conferma, si osservi la tabella 7. La colonna F di questa tabella indica le entrate
procapite al tempo zero delle regioni inclusive dei trasferimenti dal fondo. La colonna
successiva, G, presenta invece le medesime entrate delle regioni con i trasferimenti a
regime e senza sforzo fiscale. Come atteso, confrontando le due colonne, parecchie regioni
vedono in assenza di sforzo fiscale una riduzione delle risorse. La colonna H invece
suppone che le regioni effettuino lo sforzo fiscale prima stimato. Un confronto tra
quest’ultima colonna e la colonna F rivela immediatamente che tutte le regioni, eccetto le
due più piccole del sud, otterrebbero, con lo sforzo fiscale, più risorse che nella situazione
a tempo zero29. Più importante, nella stragrande maggioranza dei casi, la quota di sforzo
fiscale necessaria per mantenere invariate le entrate procapite dal tempo zero alla
situazione a regime è solo una piccola frazione dello sforzo totale potenziale effettuabile,
in media inferiore al 10%. Naturalmente, questo risultato in parte dipende dall’aver
ipotizzato la rigidità assoluta della base imponibile e dall’avere imposto nella tabella un
coefficiente di solidarietà alto (γ=0.8); tuttavia, i risultati qualitativi non muterebbero
molto anche ipotizzando una perequazione un po' meno elevata.
La nostra proposta dunque, mentre conduce ad un riequilibrio marcato nella
struttura dei trasferimenti, attribuisce anche alle regioni risorse sufficienti per poter
compensare gli effetti del riequilibrio con ulteriore sforzo fiscale. Questo è un risultato
importante, soprattutto se si considera che è previsto un periodo di transizione alla
situazione a regime, che rende ancora più soffice il meccanismo di riaggiustamento.
Tuttavia, è bene ribadire che ciò è possibile, perfino con un’imposta sperequata come
l’Irep, perché si è ipotizzato che lo Stato centrale continui a garantire l’uguaglianza della
spesa procapite in assistenza sanitaria con i propri trasferimenti. L’effetto del nostro fondo
orizzontale è cioè nel complesso modesto perché si è assunto che una larga parte della
redistribuzione contitui ad essere svolta dallo Stato centrale attraverso i trasferimenti al
FSN. Se il meccanismo dovesse divenire interamente orizzontale, per garantire la stessa
felssibilità di gettito alle regioni, sarebbe certamente necessario far leva su imposte meno
sperequate sul territorio, per esempio imposte che incidano sui consumi piuttosto che sul
reddito o il valore aggiunto. Su questo torneremo nelle conclusioni.
E’ infine opportuno notare che anche lo studio della fase di transizione, qui non
riportata, conduce a risultati di rilievo. Pur garantendo alle regioni percentuali elevate della

41
spesa storica nei primi anni di introduzione del nuovo fondo, il particolare meccanismo
descritto nella (11) per la transizione conduce ad una convergenza molto rapida alla
situazione a regime. La velocità di transizione può essere scelta a piacimento ma in
maniera automatica dal legislatore, sulla base del parametro α che compare nella (11). Ad
esempio, ponendo α = 0.4, in 5 anni la componente storica riceve un peso dell’1%, mentre
con α = 0.63 questo stesso peso è raggiunto dopo 10 anni. Un aspetto interessante è che la
convergenza è tanto più veloce quanto maggiore è la crescita delle basi imponibili
regionali, perché tanto più rapida è, a parità di condizioni, la crescita della componente
nuova dei trasferimenti rispetto a quella vecchia. Questo è sicuramente un aspetto
desiderabile del meccanismo proposto.
Si noti infine che ogni regione mantiene un incentivo ad avere una crescita alta
piuttosto che bassa delle proprie basi imponibili, perché la perequazione non è completa.
Naturalmente, tanto più ci si avvicina ad una perequazione completa, tanto più grave è il
problema di azzardo morale e quindi tanto più deboli gli incentivi alla crescita.

6. Conclusioni

In questo lavoro abbiamo discusso una proposta di perequazione realistica e

teoricamente fondata per le regioni italiane. In sintesi, essa prevede un meccanismo
orizzontale , basato su una formula automatica. Questa permette il calcolo di trasferimenti
generali sulla base della capacità fiscale "corretta". A nostro avviso questa proposta
rappresenta una soluzione ad alcuni dei più gravi problemi storici del finanziamento
regionale in Italia: l’indebita ingerenza dello Stato nelle funzioni svolte dagli enti locali di
governo, il vincolo di bilancio "soffice" per le regioni, ed il conseguente disincentivo alla
responsabilità finanziaria. Il sistema è orizzontale ed “automatico” allo scopo di ridurre i
rischi di una rinegoziazione "ex post" dei trasferimenti. Questi non hanno vincoli di
destinazione, al fine di consentire il pieno esercizio dell' autonomia da parte delle regioni.
Il nuovo sistema può essere introdotto gradualmente, per evitare scompensi finanziari
eccessivi rispetto al meccanismo di finanziamento attuale, fondato essenzialmente sulla
spesa storica. Viene pertanto prevista una fase di transizione al nuovo sistema perequativo
e suggerito un semplice metodo per passare gradualmente ma automaticamente dal

29Introducendo la correzione del procapite descritta nella sezione precedente, tutte le regioni, comprese
quelle più piccole, ricevono soldi sufficienti per compensare la riduzione nei trasferimenti (cfr. Bordignon ed
Emiliani, 1997).

42
meccanismo attuale alla situazione a regime, nel rispetto in ogni periodo del vincolo di
bilancio aggregato per le regioni.
La proposta è compatibile con più scenari relativi al processo di sviluppo del
decentramento fiscale in Italia, da quelli che prevedono una riforma costituzionale a quelli
che presupongono un semplice, ma rilevante per dimensioni, decentramento fiscale e
finanziario a favore delle regioni. Nella sezione 5 si è discusso dell’applicazione del
modello alla riforma delle finanze regionali introdotta con la legge di bilancio di
quest’anno. In quest’applicazione, si è supposto, così come previsto dalla Legge, che il
finanziamento della sanità resti in parte appannaggio dello Stato, ma che tutti i
trasferimenti residui da parte dello Stato alle regioni vengano aboliti e sostituiti con il
nostro fondo orizzontale. Le stime e le simulazioni riportate nel lavoro dimostrano che
questa riforma, pur limitata, consentirebbe notevoli passi avanti rispetto alla situazione
attuale. In particolare, il sistema dei trasferimenti attuali, opaco ed iniquo, verrebbe
sostituito da un sistema chiaro e trasparente e capace di coniugare gli incentivi
all’efficienza con elevati livelli di solidarietà e di assicurazione per le regioni più povere.
Infine, lo schema di perequazione qui descritto potrebbe essere facilmente esteso ed
adattato ad altre basi imponibili, ove la riforma della Costituzione attribuisse alle regioni
nuove competenze di spesa e quindi maggiori risorse tributarie.

43
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45
Tabella 1

13 59 7 29 4
36 80 19

*Percentuale sui finanziamenti totali **Percentuale sui tributi propri

Fonte: Bordignon (‘95)

46