DINAMIKA DAN STRATEGI REFORMASI REGULASI BPJS DALAM UNDANG-

UNDANG NO. 24 TAHUN 2011

Pendahuluan

Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) merupakan badan hukum publik yang
dibentuk untuk menyelenggarakan program jaminan sosial di Indonesia. Pembentukan BPJS
didasarkan pada Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara
Jaminan Sosial, yang merupakan implementasi dari amanat Undang-Undang Nomor 40
Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). BPJS terdiri dari dua entitas
terpisah, yaitu BPJS Kesehatan yang menangani program jaminan kesehatan dan BPJS
Ketenagakerjaan yang menyelenggarakan program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari
tua, jaminan pensiun, dan jaminan kematian (166). Sejak implementasinya, regulasi BPJS
telah mengalami berbagai dinamika dan tantangan dalam pelaksanaannya. Berbagai
permasalahan seperti defisit anggaran, kompleksitas regulasi, tumpang tindih kebijakan,
hingga kesenjangan pelayanan menjadi isu yang terus bergulir. Hal ini menandakan perlunya
reformasi regulasi yang komprehensif untuk memperbaiki sistem penyelenggaraan jaminan
sosial di Indonesia.

Transformasi jaminan sosial di Indonesia ditandai dengan beralihnya PT Askes dan

PT Jamsostek menjadi BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. Transformasi ini tidak
hanya mengubah bentuk kelembagaan, tetapi juga paradigma penyelenggaraan jaminan sosial
di Indonesia yang berorientasi pada pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat secara
menyeluruh. Salah satu reformasi yang saat ini menjadi perhatian publik adalah rencana
penghapusan sistem kelas 1, 2, dan 3 pada Juli 2025 yang akan digantikan dengan Kelas
Rawat Inap Standar (KRIS) (153). Perubahan ini bertujuan untuk menyederhanakan sistem,
mengurangi disparitas layanan, dan meningkatkan efisiensi pengelolaan keuangan BPJS
Kesehatan.

Urgensi penulisan ini terletak pada kontribusinya dalam memberikan analisis

komprehensif tentang reformasi regulasi BPJS yang dapat menjadi bahan pertimbangan bagi
pemangku kebijakan dalam mengembangkan dan menyempurnakan sistem jaminan sosial
nasional. Dengan memahami dinamika dan strategi reformasi regulasi BPJS, diharapkan
penyelenggaraan program jaminan sosial dapat lebih efektif, efisien, dan berkelanjutan untuk
mencapai tujuan kesejahteraan sosial bagi seluruh masyarakat Indonesia.

Pembahasan
Reformasi Regulasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS)

Reformasi regulasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) ditandai dengan

transformasi kelembagaan yang fundamental melalui beralihnya PT Askes (Persero) menjadi
BPJS Kesehatan dan PT Jamsostek (Persero) menjadi BPJS Ketenagakerjaan berdasarkan
amanat Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011. Transformasi ini tidak sekadar mengubah
nama lembaga, tetapi merepresentasikan pergeseran paradigma penyelenggaraan jaminan
sosial dari pendekatan bisnis asuransi menjadi pendekatan pemenuhan hak konstitusional
warga negara. PT Askes yang sebelumnya mengelola asuransi kesehatan bagi pegawai negeri
sipil bertransformasi menjadi BPJS Kesehatan yang menyelenggarakan program Jaminan
Kesehatan Nasional (JKN) untuk seluruh penduduk Indonesia, sementara PT Jamsostek yang
sebelumnya fokus pada jaminan sosial pekerja formal berkembang menjadi BPJS
Ketenagakerjaan dengan cakupan kepesertaan yang lebih luas termasuk pekerja informal
(levia).

Perubahan status kelembagaan ini mengubah bentuk badan hukum dari perseroan
terbatas yang berorientasi profit menjadi badan hukum publik yang bersifat nirlaba dengan
akuntabilitas langsung kepada Presiden. Reformasi ini juga menghadirkan mekanisme
pengawasan yang lebih komprehensif melalui pembentukan Dewan Jaminan Sosial Nasional
(DJSN) sebagai badan yang mengawasi penyelenggaraan program jaminan sosial, serta
pengawasan eksternal oleh OJK dan BPK untuk memastikan transparansi dan akuntabilitas
pengelolaan dana jaminan sosial (samuel). Transformasi kelembagaan ini diikuti dengan
perluasan manfaat dan cakupan kepesertaan, BPJS Kesehatan menyelenggarakan program
JKN yang menjangkau seluruh penduduk Indonesia, sedangkan BPJS Ketenagakerjaan
mengelola empat program jaminan sosial meliputi jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari
tua, jaminan pensiun, dan jaminan kematian.

Dalam aspek pengelolaan dana, reformasi regulasi juga menetapkan bahwa dana yang
dikelola BPJS merupakan dana amanat milik peserta yang dipisahkan dari aset BPJS
(managerius). Pengelolaan dana jaminan sosial dilakukan berdasarkan prinsip kehati-hatian,
efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas dengan pengawasan yang ketat. Meskipun
menghadapi berbagai tantangan implementasi seperti defisit anggaran BPJS Kesehatan,
cakupan kepesertaan yang belum optimal terutama untuk pekerja sektor informal, dan
disparitas layanan antar wilayah, reformasi regulasi BPJS telah menghasilkan sistem jaminan
sosial yang lebih terintegrasi, komprehensif, dan berorientasi pada pemenuhan hak dasar
masyarakat dibandingkan sistem sebelumnya yang terfragmentasi berdasarkan sektor dan
kelompok kepesertaan.

Analisis Kritis Kompleksitas dan Pembaharuan BPJS Ketenagakerjaan dan BPJS

Kesehatan

Kompleksitas tumpang tindih regulasi BPJS di Indonesia berakar dari adanya banyak
peraturan hukum yang lahir dalam periode berbeda tanpa harmonisasi menyeluruh. Secara
garis besar, regulasi utama yang mengatur BPJS mencakup Undang-Undang No. 40 Tahun
2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) dan Undang-Undang No. 24 Tahun
2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Kedua UU ini seharusnya saling
melengkapi, namun dalam praktiknya sering menimbulkan ambiguitas. Dalam UU SJSN
mengatur prinsip pengelolaan jaminan sosial berbasis prinsip gotong-royong dan nirlaba yang
bertujuan untuk melindungi seluruh penduduk Indonesia dengan jaminan kesehatan,
kecelakaan kerja, hari tua, pensiun, dan kematian, sedangkan dalam implementasi di bawah
UU BPJS, BPJS harus mengelola dana besar dengan pendekatan korporasi tanpa kejelasan
batas akuntabilitas sebagai badan hukum publik sehingga sulit untuk mengetahui dana BPJS
digunakan dan siapa yang bertanggung jawab jika terjadi penyimpangan (jurnal+atalia).
Selain itu, regulasi turunan seperti Peraturan Presiden No. 82 Tahun 2018 tentang Jaminan
Kesehatan dan berbagai peraturan menteri yang mengatur teknis operasional BPJS sering kali
tumpang tindih dalam mengatur standar pelayanan, pembiayaan, hingga prosedur rujukan.

Akibat tumpang tindih ini, beberapa masalah konkret yang terjadi antara lain adalah
ketidakjelasan peran BPJS antara sebagai "pengelola dana" atau juga "penjamin kualitas
layanan," konflik kewenangan antara BPJS dan Kementerian Kesehatan dalam penyusunan
kebijakan tarif dan pelayanan kesehatan, serta kebingungan di tingkat fasilitas kesehatan
dalam menerapkan prosedur layanan berbasis regulasi yang tidak seragam. Rumah sakit
sering kali terjebak antara mengikuti aturan BPJS atau standar kesehatan nasional, sehingga
berpotensi merugikan peserta. Selain itu, peserta BPJS sering kali mengalami ketidakpastian
layanan karena perubahan regulasi teknis yang tidak konsisten, dalam hal kriteria rujukan
berjenjang atau hak atas manfaat kesehatan tertentu (23932). Tumpang tindih regulasi juga
memperumit proses pengawasan dan pertanggungjawaban, karena lembaga pengawas seperti
DJSN (Dewan Jaminan Sosial Nasional) pun memiliki ruang gerak terbatas akibat
ketidakjelasan fungsi koordinasinya dengan BPJS dan Kementerian Kesehatan. Pada
akhirnya, kompleksitas regulasi ini memperbesar risiko inefisiensi, memperburuk kualitas
layanan kesehatan publik, dan menurunkan tingkat kepercayaan masyarakat terhadap
program jaminan sosial nasional.

Salah satu isu kritis lainnya, dalam penyelenggaraan BPJS adalah aspek pembiayaan
dan keberlanjutan program. BPJS Kesehatan secara khusus menghadapi tantangan defisit
anggaran yang persisten sejak implementasi program JKN. Meskipun pemerintah telah
melakukan penyesuaian iuran melalui Peraturan Presiden Nomor 64 Tahun 2020, tantangan
pembiayaan masih menjadi isu sentral dalam keberlanjutan program. Struktur iuran BPJS
Kesehatan saat ini dibedakan berdasarkan jenis kepesertaan dan kelas perawatan, dengan
besaran iuran yang bervariasi mulai dari Rp 35.000 untuk kelas III (dengan bantuan
pemerintah Rp 7.000), Rp 100.000 untuk kelas II, dan Rp 150.000 untuk kelas I bagi peserta
mandiri (1080). Sementara untuk peserta pekerja penerima upah, iuran ditetapkan sebesar 5%
dari gaji atau upah dengan proporsi 4% dibayar pemberi kerja dan 1% dibayar peserta. Sistem
pembiayaan ini masih menghadapi tantangan dalam hal kepatuhan pembayaran iuran,
terutama dari sektor informal dan peserta mandiri, serta kesesuaian besaran iuran dengan
biaya pelayanan kesehatan yang terus meningkat. Tantangan lain adalah mekanisme subsidi
silang yang belum optimal antara kelompok peserta dengan risiko kesehatan berbeda dan
antara fasilitas kesehatan di berbagai wilayah.

Pembaharuan BPJS juga mencakup aspek transformasi digital dan integrasi sistem
untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas layanan. BPJS Kesehatan telah mengembangkan
aplikasi Mobile JKN untuk memudahkan peserta dalam mengakses informasi dan layanan,
sementara BPJS Ketenagakerjaan mengembangkan SIPP (Sistem Informasi Pelaporan
Peserta) untuk memudahkan perusahaan melaporkan data kepesertaan dan pembayaran iuran
(248). Namun, transformasi digital ini masih menghadapi tantangan dalam hal
interoperabilitas sistem antara BPJS dengan fasilitas kesehatan, lembaga keuangan, dan
instansi pemerintah terkait. Selain itu, kesenjangan digital antara wilayah perkotaan dan
pedesaan serta antara generasi juga menjadi tantangan dalam implementasi layanan digital
BPJS secara merata.

Strategi Reformasi Regulasi BPJS

1. Political Will

Reformasi regulasi BPJS memerlukan political will yang kuat dari pemerintah dan parlemen.
Political will ini tercermin dalam komitmen pemerintah untuk terus menyempurnakan sistem
jaminan sosial nasional melalui berbagai kebijakan dan regulasi. Dalam konteks reformasi
regulasi BPJS, aspek pemerintahan yang terbuka merupakan strategi political will yang
paling menonjol dan sangat dibutuhkan. Masalah mendasar dari reformasi BPJS adalah
ketidaktransparanan dalam proses pembuatan regulasi dan pengelolaan kebijakan, yang
menyebabkan rendahnya partisipasi publik dan rendahnya kepercayaan masyarakat. Dengan
mengadopsi prinsip pemerintahan terbuka, pemerintah harus mewajibkan BPJS untuk
menyelenggarakan konsultasi publik secara rutin, membuka akses data tentang pengelolaan
iuran dan klaim kesehatan, serta melibatkan asosiasi pasien, akademisi, dan organisasi
masyarakat sipil dalam setiap tahapan perubahan regulasi. Hal ini tidak hanya meningkatkan
legitimasi regulasi baru, tetapi juga memperbaiki kualitas kebijakan karena diwarnai oleh
masukan dari berbagai lapisan masyarakat. Di era keterbukaan informasi, keterlibatan
masyarakat menjadi prasyarat utama agar reformasi BPJS benar-benar mencerminkan
kebutuhan riil peserta dan tidak hanya menjadi proyek birokrasi semata. Tanpa keterbukaan
ini, reformasi berisiko besar hanya menjadi kebijakan elitis yang sulit diterima oleh
masyarakat luas.

2. Reformasi regulasi dalam RPJMN

Reformasi regulasi BPJS sejalan dengan agenda pembangunan nasional yang tertuang dalam
RPJMN 2020-2024. Dalam RPJMN tersebut, perluasan cakupan kepesertaan JKN menjadi
salah satu target prioritas dalam rangka mewujudkan pembangunan manusia dan pengentasan
kemiskinan. Kepesertaan program JKN pada 2024 telah melampaui target RPJMN 2020-
2024 yaitu mencapai 98,25 persen yang setara dengan 277.538.004 jiwa terhitung hingga 31
Oktober 2024. Sehingga, menunjukkan keberhasilan strategi perluasan kepesertaan yang
diterapkan oleh pemerintah dan BPJS Kesehatan. Strategi yang diterapkan meliputi :

 Sosialisasi program JKN, salah satunya melalui layanan mobil keliling untuk
menjangkau warga di kelurahan/desa
 Menerapkan teknologi digital untuk memudahkan peserta mengakses layanan
kesehatan, diantaranya lewar aplikasi mobile JKN
 Memperbanyak fasilitas pelayanan kesehatan yang bermitra dengan BPJS Kesehatan
 Mewajibkan masyarakat menunjukkan bukti kepesertaan aktif BPJS Kesehatan saat
mengurus Surat Izin Mengemudi (SIM) di kepolisian.
3. Upaya existing dan future
Upaya Existing bertujuan untuk mengurangi kompleksitas dan beban administratif dalam
implementasi program jaminan sosial. Beberapa contoh simplifikasi regulasi yang telah
dilakukan antara lain:

 Penyederhanaan prosedur pendaftaran dan layanan melalui pengembangan platform

digital dan integrasi data dengan instansi terkait.
 Standardisasi regulasi operasional di berbagai fasilitas kesehatan dan kantor layanan
BPJS untuk memudahkan implementasi program.
 Deregulasi aspek tertentu yang bersifat restriktif dan tidak efektif, serta pemberian
fleksibilitas dalam implementasi program sesuai dengan kondisi dan kebutuhan lokal.
 Penggabungan dan harmonisasi regulasi yang terkait dengan penyelenggaraan BPJS
untuk mengurangi fragmentasi dan inkonsistensi

Upaya future (Pembentukan Regulasi) BPJS ke depan akan fokus pada pembentukan regulasi
baru yang adaptif terhadap perkembangan dan tantangan dalam penyelenggaraan jaminan
sosial. Salah satunya yaitu rencana implementasi Kelas Rawat Inap Standar (KRIS) yang
akan menggantikan sistem kelas 1, 2, dan 3 mulai Juli 2025. Implementasi KRIS memerlukan
pembentukan landasan hukum baru yang saat ini masih dalam proses. Perubahan ini
bertujuan untuk menyederhanakan sistem, mengurangi disparitas layanan, dan meningkatkan
efisiensi pengelolaan keuangan BPJS Kesehatan. Dengan sistem KRIS, semua peserta BPJS
Kesehatan akan mendapatkan standar layanan yang sama, terlepas dari besaran iuran yang
dibayarkan.

Penutup

Kesimpulan

Reformasi regulasi BPJS melalui transformasi PT Askes dan PT Jamsostek menjadi BPJS
Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan telah membawa perubahan fundamental dalam sistem
jaminan sosial Indonesia. Perubahan ini merepresentasikan pergeseran paradigma dari
pendekatan bisnis asuransi menjadi pemenuhan hak konstitusional warga negara dengan
jaminan sosial yang lebih terintegrasi dan komprehensif. Transformasi kelembagaan telah
mengubah status badan hukum dari perseroan berorientasi profit menjadi badan hukum
publik nirlaba dengan mekanisme pengawasan yang lebih komprehensif melalui DJSN, OJK,
dan BPK. Meskipun telah mencapai keberhasilan signifikan seperti cakupan kepesertaan JKN
yang mencapai 98,25% pada Oktober 2024, reformasi regulasi BPJS masih menghadapi
berbagai tantangan. Kompleksitas tumpang tindih regulasi antara UU SJSN dan UU BPJS
menciptakan ambiguitas dalam implementasi, terutama terkait peran BPJS sebagai pengelola
dana atau penjamin kualitas layanan. Tantangan lain termasuk defisit anggaran BPJS
Kesehatan yang persisten, kepatuhan pembayaran iuran yang rendah terutama dari sektor
informal, dan disparitas layanan antar wilayah. Transformasi digital yang telah dimulai
melalui aplikasi Mobile JKN dan SIPP juga masih terkendala oleh masalah interoperabilitas
sistem dan kesenjangan digital.

Saran

1. Melakukan peninjauan komprehensif terhadap UU SJSN, UU BPJS, dan regulasi

turunannya untuk menghilangkan tumpang tindih dan ambiguitas. Pemerintah perlu
memperjelas batas akuntabilitas BPJS sebagai badan hukum publik dan
menyederhanakan hierarki regulasi.
2. Mengadopsi prinsip pemerintahan terbuka dengan mewajibkan BPJS
menyelenggarakan konsultasi publik secara rutin, membuka akses data pengelolaan
iuran dan klaim, serta melibatkan asosiasi pasien, akademisi, dan organisasi
masyarakat sipil dalam setiap tahapan perubahan regulasi.
3. Melaksanakan evaluasi berkala terhadap implementasi reformasi regulasi BPJS untuk
mengidentifikasi area yang memerlukan perbaikan dan memastikan kebijakan tetap
adaptif terhadap perkembangan kebutuhan masyarakat.