BAB II

KAJIAN TEORI

A. Tinjauan Otonomi Daerah

1. Pengertian Otonomi Daerah

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (2008 : 992), otonomi

adalah pola pemerintahan sendiri. Sedangkan otonomi daerah adalah hak,

wewenang, dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah

tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang

berlaku.

Menurut Pasal 1 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004

sebagaimana telah diamandemen dengan Undang-undang Nomor 12

Tahun 2008 tentang Pemerintahan Daerah, memberikan definisi otonomi

daerah sebagai berikut : “Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan

kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan

pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan

peraturan perundang-undangan”.

Otonomi daerah adalah hak penduduk yang tinggal dalam suatu

daerah untuk mengatur, mengurus, mengendalikan dan mengembangkan

urusannya sendiri dengan menghormati peraturan perundangan yang

berlaku (Hanif Nurcholis, 2007 : 30).

15
 16

Menurut Pasal 1 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 juga

mendefinisikan daerah otonom sebagai berikut : “Daerah otonom,

selanjutnya disebut daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yang

mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus

urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut

prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara

Kesatuan Republik Indonesia. Contoh daerah otonom (local self-

government) adalah kabupaten dan kota. Sesuai dengan Undang-undang

No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, kabupaten dan kota

berdasarkan asas desentralisasi. Dengan digunakannya asas desentralisasi

pada kabupaten dan kota, maka kedua daerah tersebut menjadi daerah

otonom penuh.

Dengan demikian otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan

kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri

sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Daerah harus

dapat memenuhi semua urusan daerah yang diberikan. Urusan daerah

tersebut diatur dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagaimana

diamandemen dengan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2008 Tentang

Pemerintahan Daerah.

2. Prinsip-Prinsip Otonomi Daerah

Prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-

luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur

semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan Pemerintah yang

 17

ditetapkan dalam Undang-undang ini. Daerah memiliki kewenangan

membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan

peranserta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada

peningkatan kesejahteraan rakyat (HAW. Widjaja, 2007 : 133).

Untuk mendukung penyelenggaraan otonomi daerah diperlukan

otonomi yang luas, nyata, dan bertanggung jawab di daerah secara

proporsional dan berkeadilan, jauh dari praktik-praktik korupsi, kolusi,

nepotisme serta adanya perimbangan antara keuangan pemerintah pusat

dan daerah. (HAW. Widjaja, 2007 : 7-8). Dengan demikian prinsip

otonomi daerah adalah sebagai berikut :

a. Prinsip Otonomi Luas

Yang dimaksud otonomi luas adalah kepala daerah diberikan

tugas, wewenang, hak, dan kewajiban untuk menangani urusan

pemerintahan yang tidak ditangani oleh pemerintah pusat sehingga isi

otonomi yang dimiliki oleh suatu daerah memiliki banyak ragam dan

jenisnya. Di samping itu, daerah diberikan keleluasaan untuk

menangani urusan pemerintahan yang diserahkan itu, dalam rangka

mewujudkan tujuan dibentuknya suatu daerah, dan tujuan pemberian

otonomi daerah itu sendiri terutama dalam memberikan pelayanan

kepada masyarakat, sesuai dengan potensi dan karakteristik masing-

masing daerah.
 18

b. Prinsip Otonomi Nyata

Yang dimaksud prinsip otonomi nyata adalah suatu tugas,

wewenang dan kewajiban untuk menangani urusan pemerintahan yang

senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh dan berkembang

sesuai dengan potensi dan karakteristik daerah masing-masing.

c. Prinsip Otonomi Yang Bertanggung jawab

Yang dimaksud dengan prinsip otonomi yang bertanggung

jawab adalah otonomi yang dalam penyelenggaraannya harus benar-

benar sejalan dengan tujuan pemberian otonomi yang pada dasarnya

untuk memberdayakan daerah, termasuk meningkatkan kesejahteraan

rakyat (Rozali Abdullah, 2007 : 5).

Setiap pemerintah daerah harus menjalankan otonomi daerah

dengan prinsip otonomi luas, nyata dan bertanggung jawab agar tujuan

otonomi daerah dapat terwujud yaitu meningkatkan kesejahteraan

masyarakat dan memberdayakan masyarakat.

3. Tujuan Otonomi Daerah

Tujuan utama penyelenggaraan otonomi daerah menurut

Mardiasmo (2002 : 46) adalah untuk meningkatkan pelayanan publik dan

memajukan perekonomian daerah. Pada dasarnya terkandung tiga misi

utama pelaksanaan otonomi daerah yaitu : (1) meningkatkan kualitas dan

kuantitas pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat, (2) menciptakan

efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya daerah, dan (3)

 19

memberdayakan dan menciptakan ruang bagi masyarakat untuk

berpartisipasi dalam proses pembangunan. Menurut Deddy Supriady

Bratakusumah & Dadang Solihin (2004 : 32), tujuan peletakan

kewenangan dalam penyelenggaraan otonomi daerah adalah peningkatan

kesejahteraan rakyat, pemerataan dan keadilan, demokratisasi dan

penghormatan terhadap budaya lokal dan memperhatikan potensi dan

keanekaragaman daerah.

Dengan demikian pada intinya tujuan otonomi daerah adalah untuk

meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan cara meningkatkan

pelayanan publik kepada masyarakat dan memberdayakan masyarakat

untuk berpartisipasi dalam proses pembangunan.

4. Kewenangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam

pelaksanaan otonomi daerah.

Menurut Undang-undang No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah

Daerah, yang terakhir diubah dengan Undang-undang No 12 Tahun 2008

tentang Perubahan Kedua atas Undang-undang No 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, dikenal dengan sebutan daerah otonom yang

selanjutnya disebut daerah. Menurut undang-undang tersebut yang

dimaksud daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai

batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan

pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa

sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem NKRI. Daerah

 20

provinsi dipimpin oleh gubernur, sedangkan daerah kabupaten dipimpin

oleh bupati, sedangkan daerah kota dipimpin oleh walikota.

Selanjutnya, menurut ketentuan UU No. 12 Tahun 2008 tentang

Perubahan Kedua atas UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah Pasal 10 ayat (1) menyatakan:

(1) Pemerintah daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang

menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintah yang oleh

undang-undang ini ditentukan menjadi urusan pemerintah.

(2) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintah yang menjadi

kewenangan sebagaimana dimaksud ayat (1), pemerintah daerah

menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus

sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas

pembantuan.

(3) Urusan pemerintah yang menjadi urusan pemerintahan sebagaimana

dimaksud pada ayat (1) meliputi:

a. Politik luar negeri

b. Pertahanan

c. Keamanan

d. Yustisi

e. Moneter dan fiskal nasional, dan

f. Agama

Menurut Juniarso Ridwan & Achmad Sodik Sudrajat (2009 : 145-

146), menyatakan dengan melihat ruang lingkup kewenangan daerah di atas dapat
 21

dipastikan urusan penerbitan perizinan termasuk dalam urusan otonomi daerah,

sebab wewenang penerbitan perizinan diatribusikan kepada badan dan pejabat

administrasi negara. Dalam rangka penyelenggaraan pemerintah maka

administrasi negara mempunyai tugas untuk mewujudkan kesejahteraan umum

(bestuurszorg). Untuk menjalankan tugas pokoknya itu administrasi negara telah

diberikan alat kelengkapan pemerintah dengan wewenang istimewa, yakni suatu

kewenangan yang memungkinkan administrasi negara dapat melaksanakan tugas

pokoknya tersebut.

B. Tinjauan tentang Pelayanan Publik.

1. Konsep Pelayanan Publik.

Agus Dwiyanto (2010 : 19-20), menyatakan terdapat banyak

kriteria untuk menentukan sebuah pelayanan (barang, jasa, dan

administratif) sebagai pelayanan publik atau bukan. Kriteria pertama yang

biasanya digunakan adalah sifat dari barang dan jasa itu sendiri. Barang

dan jasa yang termasuk dalam kategori barang publik atau barang yang

memiliki eksternalitas tinggi biasanya tidak dapat diselenggarakan oleh

korporasi atau diserahkan kepada pasar karena mereka tidak dapat

mengontrol siapa saja yang mengkonsumsi barang tersebut. Sementara

barang dan jasa tersebut sangat penting bagi kehidupan warga dan

masyarakat luas. Misalnya pendidikan dasar, pelayanan kesehatan

preventif dan dasar, pertahanan negara, pembersihan penceremaran udara,

dan pembangunan jalan umum. Semua pelayanan tersebut adalah

 22

pelayanan yang sangat penting dan harus disediakan oleh negara, sehingga

pelayanan tersebut seharusnya menjadi bagian dari pelayanan publik.

Kriteria kedua yang dapat digunakan untuk mendefinisikan

pelayanan publik adalah tujuan dari penyediaan barang dan jasa.

Penyediaan barang dan jasa yang dilakukan untuk mencapai tujuan dan

misi negara, walaupun barang dan jasa itu bersifat privat, dapat dikatakan

sebagai pelayanan publik. Tujuan dan misi negara biasanya diatur dalam

konstitusi atau peraturan perundangan lainnya. Pelayanan untuk memenuhi

hak dan kebutuhan dasar warga merupakan pelayanan publik, karena itu

negara harus menjamin akses warganya terhadap pelayanan tersebut.

Selain pelayanan untuk memenuhi kebutuhan dasar warga, pelayanan

untuk mencapai tujuan negara lainnnya yang termasuk dalam pelayanan

publik adalah layanan untuk mencapai tujuan strategis pemerintah.

Selanjutnya menurut Agus Dwiyanto (2010 : 21), semua pelayanan

yang memenuhi salah satu dari kedua kriteria itu, yaitu merupakan jenis

barang atau jasa yang memiliki eksternalitas tinggi dan sangat diperlukan

masyarakat serta penyediaannya untuk mencapai tujuan atau misi negara

baik dalam rangka memenuhi hak dan kebutuhan dasar warga, mencapai

tujuan strategis pemerintah, dan memenuhi komitmen dunia internasional,

seharusnya dikategorikan sebagai pelayanan publik.

Menurut Kotler (Lijan Poltak Sinambela, dkk, 2007 : 4), pelayanan

adalah setiap kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau

 23

kesatuan, dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada

suatu produk secara fisik. Selanjutnya Sampara berpendapat, pelayanan

adalah suatu kegiatan atau urutan kegiatan yang terjadi dalam interaksi

langsung antar seseorang dengan orang lain atau mesin secara fisik, dan

menyediakan kepuasan pelanggan. Sementara dalam Kamus Besar Bahasa

Indonesia dijelaskan pelayanan sebagai hal, cara, atau hasil pekerjaan

melayani. Sedangkan melayani adalah menyuguhi (orang) dengan makan

atau minum; menyediakan keperluan orang; mengiyakan, menerima;

menggunakan.

Sementara istilah publik berasal dari Bahasa Inggris public yang

berarti umum, masyarakat, negara. Kata publik sebenarnya sudah diterima

menjadi Bahasa Indonesia Baku menjadi Publik yang berarti umum, orang

banyak, ramai. Padanan kata yang tepat digunakan adalah praja yang

sebenarnya bermakna rakyat sehingga lahir istilah pamong praja yang

berarti pemerintah yang melayani kepentingan seluruh rakyat. Inu dan

kawan-kawan mendefinisikan publik adalah sejumlah manusia yang

memiliki kebersamaan berpikir, perasaan, harapan, sikap dan tindakan

yang benar dan baik berdasarkan nilai-nilai norma yang merasa memiliki.

Oleh karena itu pelayanan publik diartikan sebagai setiap kegiatan yang

dilakukan oleh pemerintah terhadap sejumlah manusia yang memiliki

setiap kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau

kesatuan, dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada

suatu produk secara fisik.

 24

Pelayanan publik diartikan, pemberian layanan (melayani)

keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan pada

organisasi itu sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah

ditetapkan. Sebagaimana dikutip Juniarso Ridwan & Achmad Sodik

Sudrajat (2009 : 19), menurut Kepmenpan No. 63/ KEP/ [Link]/ 7/ 2003,

pelayanan publik adalah segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh

penyelenggara pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan

penerima pelayanan maupun pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-

undangan. Dengan demikian pelayanan publik adalah pemenuhan

keinginan dan kebutuhan masyarakat oleh penyelenggara Negara. Negara

didirikan oleh publik (masyarakat) tentu saja dengan tujuan agar dapat

meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Sebagaimana dikutip I Nyoman Sumaryadi (2010: 70), Munir

menyatakan pelayanan publik adalah kegiatan yang dilakukan oleh

seseorang atau sekelompok orang dengan landasan faktor material melalui

sistem, prosedur dan metode tertentu dalam rangka usaha memenuhi

kepentingan orang lain sesuai dengan haknya. Sedangkan Rasyid

menyatakan bahwa pelayanan berkenaan dengan usaha pemerintah yang

bertujuan untuk menciptakan kondisi yang menjamin bahwa warga

masyarakat dapat melaksanakan kehidupan mereka secara wajar, dan

ditujukan juga untuk membangun dan memelihara keadilan dalam

masyarakat.
 25

Jadi, pelayanan publik adalah segala sesuatu yang dilakukan oleh

penyelenggara negara/pemerintah untuk memberikan layanan terhadap

kebutuhan masyarakat sesuai haknya yang mempunyai kepentingan

dengan sesuai aturan pokok dan tata cara yang telah ditetapkan untuk

tercapainya tujuan agar dapat meningkatkan kesejahteraan.

2. Penyelenggaraan Pelayanan Publik

Ratminto& Atik Septi Winarsih (2005 : 8-10) mengemukakan

bahwa berdasarkan organisasi yang menyelenggarakannya, pelayanan

publik atau pelayanan umum dapat dibedakan menjadi dua, yaitu:

a. Pelayanan publik atau pelayanan umum yang diselenggarakan

oleh organisasi publik

b. Pelayanan publik atau pelayanan umum yang diselenggarakan

oleh organisasi privat. Pelayanan publik atau pelayanan umum

yang diselenggarakan oleh organisasi privat dapat dibedakan

lagi menjadi:

i. pelayanan yang bersifat primer dan

ii. pelayanan yang bersifat sekunder

Perbedaan di antara ketiga jenis pelayanan publik atau

pelayanan umum tersebut adalah sebagai berikut:

a. Pelayanan publik yang diselenggarakan oleh privat. Ini adalah

semua penyediaan barang atau jasa publik yang

diselenggarakan oleh swasta, seperti misalnya rumah sakit

 26

swasta, Perguruan Tinggi Swasta, perusahaan pengangkutan

milik swasta.

b. Pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah dan

bersifat primer. Ini adalah semua penyediaan barang/jasa

publik yang diselenggarakan oleh pemerintah yang di

dalamnya pemerintah merupakan satu-satunya penyelenggara

dan pengguna/klien mau tidak mau harus memanfaatkannya.

Misalnya adalah pelayanan di kantor imigrasi, pelayanan

penjara, dan pelayanan perizinan.

c. Pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah dan

bersifat sekunder. Ini adalah segala bentuk penyediaan

barang/jasa yang diselenggarakan oleh pemerintah, tetapi yang

di dalamnya pengguna /klien tidak harus mempergunakannya

karena adanya beberapa penyelenggara pelayanan, misal

program asuransi tenaga kerja,program pendidikan dan

pelayanan yang diberikan oleh Badan Usaha Milik Negara.

3. Azas Pelayanan Publik.

Menurut Pasal 4 Undang-Undang No. 25 Tahun 2009 tentang

Pelayanan Publik penyelenggaraan pelayanan publik berasaskan:

a. Kepentingan umum, artinya pemberian pelayanan tidak

boleh mengutamakan kepentingan pribadi dan/atau
golongan;
b. Kepastian hukum, artinya jaminan terwujudnya hak dan
kewajiban dalam penyelenggaraan pelayanan;
 27

c. Kesamaan hak, artinya pemberian pelayanan tidak

membedakan suku, ras, agama, golongan, gender, dan
status ekonomi;
d. Keseimbangan hak dan kewajiban, artinya pemenuhan hak
harus sebanding dengan kewajiban yang harus
dilaksanakan, baik oleh pemberi maupun penerima
pelayanan;
e. Keprofesionalan, artinya pelaksana pelayanan harus
memiliki kompetensi yang sesuai dengan bidang tugas;
f. Partisipatif, artinya peningkatan peran serta masyarakat
dalam penyelenggaraan pelayanan dengan memperhatikan
aspirasi, kebutuhan, dan harapan masyarakat;
g. Persamaan perlakuan/tidak diskriminatif, artinya setiap
warga negara berhak memperoleh pelayanan yang adil.
h. Keterbukaan, artinya setiap penerima pelayanan dapat
dengan mudah mengakses dan memperoleh informasi
mengenai pelayanan yang diinginkan.
i. Akuntabilitas, artinya proses penyelenggaraan pelayanan
harus dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan.
j. Rentan, artinya pemberian kemudahan terhadap kelompok
rentan sehingga tercipta keadilan dalam pelayanan.
k. Ketepatan waktu, artinya penyelesaian setiap jenis
pelayanan dilakukan tepat waktu sesuai dengan standar
pelayanan.
l. Kecepatan, kemudahan dan keterjangkauan, artinya setiap
jenis pelayanan dilakukan secara cepat, mudah, dan
terjangkau.

4. Standar Pelayanan Publik.

Standar pelayanan, seperti Standar Pelayanan Minimal (SPM),

dapat menjadi instrumen bagi Negara Kesatuan Republik Indonesia untuk

mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Agus

Dwiyanto (2011 : 33), menyatakan melalui Standar Pelayanan Minimal

pemerintah dapat menjamin warga dimanapun mereka bertempat tinggal

untuk memperoleh jenis dan mutu pelayanan yang minimal sama seperti

dirumuskan dalam Standar Pelayanan Minimal (SPM). Kapasitas daerah

yang berbeda-beda tidak dapat menjadi alasan bagi daerah untuk

 28

menyelenggarakan jenis dan mutu pelayanan di bawah ketentuan yang

berlaku dan diatur dalam SPM. Pemerintah melakukan pembinaan dan

pengawasan kepada daerah agar mereka dapat memenuhi target

pencapaian yang ditentukan dalam SPM. SPM karenanya dapat membantu

pemerintah untuk mewujudkan kesamaaan akses warga terhadap mutu dan

jenis pelayanan tertentu.

Selanjutnya Agus Dwiyanto (2011 : 36-38), menyatakan bahwa

standar pelayanan dapat mengatur aspek input, proses, dan output. Input

pelayanan penting untuk distandarisasi mengingat kuantitas dan kualitas

dari input pelayanan yang berbeda antar daerah menyebabkan sering

terjadinya ketimpangan akses terhadap pelayanan yang berkualitas.

Standar proses pelayanan juga penting untuk diatur. Namun

pengaturannya harus dilaksanakan secara hati-hati agar standar proses

pelayanan tidak mencegah atau membatasi kreativitas lokal dalam

menyelenggarakan layanan publik. Proses penyelenggaraan layanan harus

memenuhi tata pemerintahan yang baik. Standar proses perlu dirumuskan

untuk menjamin pelayanan publik di daerah memenuhi prinsip-prinsip

penyelenggaraan layanan yang transparan, non-partisan, efisien, dan

akuntabel. Standar transparansi, misalnya mengatur kewajiban

penyelenggara layanan untuk menyediakan informasi dan menjelaskan

kepada warga pengguna layanan mengenai persyaratan, prosedur, biaya,

dan waktu yang diperlukan untuk mendapatkan pelayanan. Termasuk yang

harus ada dalam standar transparansi adalah keharusan bagi penyelenggara

 29

untuk memberitahukan hak-hak warga pengguna untuk mengadu dan

memprotes ketika mereka merasa diperlakukan secara tidak wajar oleh

penyelenggara layanan. Standar juga harus mengatur secara proporsional

hak dan kewajiban antara penyelenggara dan pengguna layanan. Pada

praktiknya penyelenggaraan layanan publik selama ini, hak-hak warga

pengguna dan kewajiban-kewajiban rezim pelayanan tidak pernah diatur

dalam prosedur pelayanan. Standar transparansi juga harus mengatur

pemberian informasi tentang biya dan waktu yang diperlukan bagi warga

pengguna untuk mendapatkan pelayanan publik.

Untuk itu menurut Agus Dwiyanto (2011 : 40-42), standar proses

juga harus mengatur tentang kesamaan perlakuan warga dalam

penyelenggaraan layanan publik. Standar output pelayanan tentu sangat

penting untuk diatur karena standar tersebut menjamin hak warga dan

penduduk Indonesia di manapun mereka berada untuk memperoleh

kualitas dan kuantitas pelayanan tertentu. Sejauh ini pemerintah telah

menetapkan 13 SPM untuk berbagai bidang pelayanan, yaitu: perumahan

rakyat, pemerintahan dalam negeri, sosial, kesehatan, pemberdayaan

perempuan dan anak, lingkungan hidup, keluarga berencana dan sejahtera,

ketenagakerjaan, pendidikan, pekerjaan umum, ketahanan pangan,

kesenian dan komunikasi informasi.

Setiap penyelenggara pelayanan publik harusnya memiliki

instrumen standar pelayanan untuk menyelenggarakan pelayanan publik

sebagai pedoman penyelenggaraan pelayanan dan acuan penilaian kualitas

 30

pelayanan sebagai kewajiban dan janji penyelenggara kepada masyarakat

dalam rangka pelayanan yang berkualitas, cepat, mudah, terjangkau, dan

terukur sesuai dengan komponen standar pelayanan.

5. Pola Penyelenggaraan Pelayanan Publik.

Menurut Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara

Nomor 63 Tahun 2004 sebagaimana dikutip Ratminto & Asih Septi W

(2005 : 24-26), ada empat pola pelayanan, yaitu:

a. Fungsional.

Pola pelayanan publik diberikan oleh penyelenggara pelayanan,

sesuai dengan tugas, fungsi dan kewenangannya.

b. Terpusat.

Pola pelayanan publik diberikan secara tunggal oleh

penyelenggara pelayanan berdasarkan pelimpahan wewenang dari

penyelenggara pelayanan terkait lainnya yang bersangkutan.

c. Terpadu.

1.) Terpadu satu atap.

Pola pelayanan terpadu satu atap diselenggarakan

dalam satu tempat yang meliputi berbagai jenis pelayanan

yang tidak mempunyai keterkaitan proses dan dilayani

melalui beberapa pintu. Terhadap jenis pelayanan yang

sudah dekat dengan masyarakat tidak perlu disatuatapkan.

 31

2.) Terpadu satu pintu.

Pola pelayanan terpadu satu pintu diselenggarakan

pada satu tempat yang meliputi berbagai jenis pelayanan

yang memiliki keterkaitan proses dan dilayani melalui satu

pintu.

d. Gugus depan.

Petugas pelayanan publik secara perorangan atau dalam bentuk

gugus tugas ditempatkan pada instansi pemberi pelayanan dan lokasi

pemberian pelayanan tertentu.

Selain pola pelayanan sebagai mana yang disebutkan di atas,

instansi yang melakukan pelayanan publik dapat mengembangkan

pola penyelenggaraan pelayanannya sendiri dalam rangka upaya

menemukan dan menciptakan inovasi peningkatan pelayanan publik.

Pengembangan pola penyelenggaraan pelayanan publik dimaksud

mengikuti prinsip-prinsip sebagaimana ditetapkan dalam pedoman ini.

6. Pelayanan Publik dalam bidang perizinan.

Menurut Juniarso Ridwan (2009 : 190), salah satu tugas

pemerintah yang sekaligus juga merupakan hak dari warga masyarakat

adalah terselenggaranya pelayanan publik. Perizinan merupakan suatu

bentuk manifestasi yang melintasi aspek-aspek tersebut. Dengan demikian

dapat dikatakan bahwa perizinan merupakan wujud pelayanan publik yang

sangat menonjol dalam tata pemerintahan. Dalam relasi antara pemerintah

dengan warga masyarakat seringkali perizinan menjadi sebuah indikator

 32

untuk menilai apakah tata pemerintahan sudah mencapai kondisi “good

governance” atau belum. Maka untuk mencapai kondisi tersebut,

pemerintah berusaha menciptakan suatu sistem pelayananan yang optimal.

Salah satu dari tindakan pemerintah dalam penciptaan pelayanan yang

optimal tersebut adalah dengan dikeluarkannya suatu kebijakan Pelayanan

Terpadu Satu Pintu.

Menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 24 Tahun 2006

tentang Pedoman Penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Pintu,

pelayanan perizinan dilakukan dengan sistem terpadu satu pintu (one stop

service) membuat waktu pembuatan izin menjadi lebih singkat. Pasalnya,

dengan pengurusan administrasi berbasis teknologi informasi, input data

cukup dilakukan sekali, dan administrasi bisa dilakukan secara simultan.

Dengan adanya kelembagaan pelayanan terpadu satu pintu, seluruh

perizinan dan nonperizinan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota

dapat terlayani dalam satu lembaga. Harapan yang ingin dicapai adalah

mendorong pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan investasi dengan

memberikan perhatian yang lebih besar pada peran usaha kecil dan

menengah, dan bertujuan meningkatkan kualitas layanan publik.

Pelayanan atas permohonan perizinan dan nonperizinan dilakukan oleh

Perangkat Daerah Penyelenggara Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PPTSP),

yaitu perangkat pemerintah daerah yang memiliki tugas pokok dan fungsi

mengelola semua bentuk pelayanan perizinan dan nonperizinan di daerah

dengan sistem satu pintu.

 33

Otonomi daerah sejatinya mendekatkan penyelenggaraan

pelayanan publik kepada masyarakat. Dalam bidang perizinan,

pendelegasian otoritas kewenangan sebenarnya juga telah diatur dalam

peraturan otonomi daerah. Berdasarkan Keputusan Presiden No. 117

Tahun 1999 keterlibatan daerah dalam bidang penanaman modal,

khususnya pelayanan perizinan yaitu penerbitan Izin Lokasi, Izin

Mendirikan Bangunan (IMB), dan Izin Gangguan (HO). Dengan demikian

menurut Keputusan Presiden No.117 Tahun 1999, pemerintah daerah

diberi wewenang oleh pemerintah pusat untuk menangani dan menerbitkan

izin yang terkait penanaman modal.

Selanjutnya menurut Keputusan Presiden No.29 Tahun 2004

tentang Penyelenggaraan Pelayanan Satu Atap, pelayanan persetujuan,

perizinan dan fasilitas penanaman modal dalam rangka Penanaman Modal

Asing (PMA) dan Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) kembali

dilaksanakan terpusat pada Badan Koordinasi Penanaman Modal melalui

Sistem Pelayanan Satu Atap. Dengan demikian pemerintah daerah tidak

memiliki lagi kewenangan dalam menangani pelayanan perizinan dan

fasilitas penanaman modal (PMA maupun PMDN). Kewenangan ini

kembali dilakukan oleh pemerintah pusat melalui Badan Koordinasi

Penanaman Modal dengan sistem pelayanan satu atap.

Tim Peneliti Masyarakat Transparansi Indonesia (2010 : 36),

mengemukakan kemudian muncul Peraturan Menteri Dalam Negeri No.24

Tahun 2006 tentang Pedoman Penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Pintu

 34

boleh dikatakan sebagai peremajaan peraturan sebelumnya (Keputusan

Presiden No.29 Tahun 2004 tentang Penyelenggaraan Pelayanan Satu Atap).

Dalam rangka mendorong pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan

investasi, khususnya dalam memberikan peran yang lebih besar kepada usaha

mikro, kecil, dan menengah, maka diperlukan penyederhanaan

penyelenggaraan pelayanan terpadu sesuai Instruksi Presiden No.3 Tahun

2006 tentang Paket Kebijakan Perbaikan Iklim Investasi. Tujuan

penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Pintu ini adalah meningkatkan

kualitas layanan publik serta memberikan akses yang lebih luas kepada

masyarakat untuk memperoleh pelayanan publik.

C. Tinjauan tentang perizinan.

1. Konsep Perizinan.

Menurut Eny Kusdarini (2011 : 119), pemerintah menggunakan

izin sebagai sarana yuridis untuk mengemudikan tingkah laku para warga.

Izin adalah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang

atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari

ketentuan-ketentuan larangan perundang-undangan. Dengan memberikan

izin, pemerintah memperkenankan orang yang memohonnya untuk

melakukan tindakan-tindakan tertentu yang sebenarnya dilarang, ini

menyangkut perkenan bagi suatu tindakan yang demi kepentingan umum

mengharuskan pengawasan khusus. Hal ini adalah paparan luas dari

pengertian izin. Di dalamnya dapat diadakan perbedaan berdasarkan

 35

berbagai figur hukum, semuanya menimbulkan akibat yang kurang lebih

sama yakni bahwa dalam bentuk tertentu diberi perkenan untuk melakukan

sesuatu yang mestinya dilarang.

Ridwan HR (2011 : 198), mengutip Kamus Hukum menyatakan

bahwa izin dijelaskan sebagai perkenan/izin dari perintah berdasarkan

undang-undang atau peraturan pemerintah yang diisyaratkan untuk

perbuatan yang pada umumnya memerlukan pengawasan khusus, tetapi

yang pada umumnya tidaklah dianggap sebagai hal-hal yang sama sekali

tidak dikehendaki. Selanjutntya menurut Ateng Syarifudin bahwa izin

bertujuan dan berarti menghilangkan halangan, hal yang dilarang menjadi

boleh, atau sebagai peniadaan ketentuan larangan umum dalam peristiwa

konkret. Sedangkan menurut Sjachran Basah izin adalah perbuatan hukum

administrasi negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam

hal konkreto berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana

ditetapkan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan.

Menurut Eny Kusdarini (2011:121) izin dalam arti sempit adalah

bahwa suatu tindakan pada umumnya dilarang, terkecuali diperkenankan

dengan tujuan agar dalam ketentuan-ketentuan yang disangkutkan dengan

perkenan dapat diteliti diberikan batas-batas tertentu bagi tiap kasus.

Dispensasi yaitu suatu keputusan/ketetapan yang meniadakan berlakunya

peraturan perundang-undangan untuk suatu persoalan istimewa. Tujuan

dari penerbitan dispensasi agar seseorang dapat melakukan perbuatan

 36

hukum dengan menyimpang dari syarat-syarat yang telah ditentukan

undang-undang

Selanjutnya sebagaimana dikutip Eny Kusdarini, 2011:122), Utrecht

menyatakan konsensi adalah suatu keputusan yang isinya merupakan izin

bagi pihak swasta untuk menyelenggarakan hal-hal penting bagi umum.

Dalam hal ini kadang-kadang pembuat peraturan beranggapan bahwa

suatu perbuatan yang penting bagi umum, sebaik-baiknya dapat diadakan

oleh suatu subjek hukum partikelir (swasta), tetapi dengan turut campur

dari pihak pemerintah. Suatu keputusan administrasi negara yang

memperkenankan yang bersangkutan mengadakan perbuatan tersebut

memuat suatu konsensi.

Berdasarkan pemaparan pendapat para pakar tersebut, dapat

disimpulkan bahwa izin adalah perbuatan pemerintah bersegi satu

berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk diterapkan pada

peristiwa konkret menurut prosedur dan persyaratan tertentu. Perizinan

penanaman modal dapat diartikan perbuatan perbuatan pemerintah bersegi

satu berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk diterapkan pada

peristiwa konkret menurut prosedur dan persyaratan tertentu mengenai

kegiatan menanam modal baik penanam modal dalam negeri maupun

penanam modal asing untuk melakukan usaha di wilayah negara Republik

Indonesia.
 37

2. Unsur-unsur Perizinan.

Adapun unsur-unsur yang ada dalam perizinan adalah sebagai berikut:

a. Instrumen yuridis.

Tugas dan kewenangan pemerintah untuk menjaga ketertiban dan

keamanan merupakan tugas klasik yang sampai kini masih dipertahankan.

Dalam rangka melaksanakan tugas ini kepada pemerintah diberikan

wewnang dalam bidang pengaturan, yang dari fungsi pengaturan ini

muncul beberapa instrumen yuridis untuk menghadapi peristiwa individual

dan konkret yaitu dalam bentuk keputusan. Salah satu wujud dari

keputusan ini adalah izin. Dengan demikian menurut Ridwan HR (2011 :

202), izin merupakan instrumen yuridis dalam bentuk keputusan yang

bersifat konstitutif dan yang digunakan oleh pemerintah untuk menghadapi

atau menetapkan peristiwa konkret. Sebagai keputusan, izin itu dibuat

dengan ketentuan dan persyaratan yang berlaku bagi keputusan pada

umumnya, sebagaimana telah disebutkan di atas.

b. Peraturan perundang-undangan

Ridwan HR (2011 : 203) mengemukakan pembuatan dan

penerbitan keputusan izin merupakan tindakan hukum pemerintahan.

Sebagai tindakan hukum, harus ada wewenang yang diberikan oleh

peraturan perundang-undangan atau harus berdasarkan pada asas

legalitas. Tanpa dasar wewenang, tindakan hukum itu menjadi tidak sah.
 38

Oleh karena itu, dalam hal membuat dan menerbitkan izin haruslah

didasarkan pada wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-

undangan yang berlaku, karena tanpa adanya dasar wewenang tersebut

keputusan izin tersebut menjadi tidak sah. Pada umumnya pemerintah

memperoleh wewenang untuk mengeluarkan izin itu ditentukan secara

tegas dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dari

perizinan tersebut.

c. Organ pemerintah.

Organ pemerintah adalah organ yang menjalankan urusan

pemerintahan baik di tingkat pusat maupun tingkat daerah. Menurut

N.M. Spelt & J.B.J.M. ten Berge yang disunting Philipus M. Hadjon

(1993 : 154), keputusan yang memberikan izin harus diambil oleh organ

yang berwenang, dan hampir selalu yang terkait adalah organ-organ

pemerintahan atau administrasi. Dalam hal ini organ-organ pada tingkat

penguasa nasional (seorang menteri) atau tingkat penguasa-penguasa

daerah. Sebagaimana dikutip Ridwan HR (2011 : 205), Bagir Manan

menyatakan oleh karena itu, biasanya dalam perizinan dilakukan

deregulasi, yang mengandung arti peniadaan berbagai peraturan

perundang-undangan yang dipandang berlebihan. Karena peraturan

perundang-undangan yang berlebihan itu ada campur tangan pemerintah

atau negara, maka deregulasi itu pada dasarnya bermakna mengurangi

campur tangan pemerintah atau negara dalam ksegiatan kemasyarakatan

 39

tertentu terutama di bidang ekonomi, sehingga deregulasi itu pada

ujungnya bermakna debirokratisasi. Meskipun deregulasi dan

debirokratisasi ini dimungkinkan dalam bidang perizinan dan hampir

selalu dipraktikkan dalam kegiatan pemerintahan, namun dalam suatu

negara hukum tentu saja harus ada batas-batas atau rambu-rambu yang

ditentukan oleh hukum.

d. Peristiwa konkret

Menurut Ridwan HR (2011 : 206), izin merupakan instrumen

yuridis yang berbentuk keputusan, yang digunakan oleh pemerintah

dalam menghadapi peristiwa konkret dan individual. Peristiwa konkret

artinya peristiwa yang terjadi pada waktu tertentu, orang tertentu, tempat

tertentu, fakta dan hukum tertentu. Karena peristiwa konkret ini

beragam, sejalan dengan keberagaman perkembangan masyarakat, maka

izin pun memiliki jenis keberagaman.

e. Prosedur dan persyaratan.

Mengenai prosedur dan persyaratan izin Ridwan HR (2011 : 207)

mengemukakan pada umumnya permohonan izin harus menempuh

prosedur tertentu yang ditentukan oleh pemerintah, selaku pemberi izin.

Di samping harus menempuh prosedur tertentu, pemohon izin juga harus

memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu yang ditentukan secara

sepihak oleh pemerintah atau pemberi izin. Prosedur dan persyaratan

 40

perizinan itu berbeda-beda tergantung jenis izin, tujuan izin, dan instansi

pemberi izin. Menurut Soehino dikutip Ridwan HR, syarat-syarat dalam

izin itu bersifat konstitutif dan kondisional. Bersifat konstitutif, karena

ditentukan suatu perbuatan atau tingkah laku tertentu yang harus (terlebih

dahulu) dipenuhi, artinya dalam hal pemberian izin itu ditentukan suatu

perbuatan konkret, dan bila tidak dipenuhi dapat dikenahi sanksi. Bersifat

kondisional, karena penilaian tersebut baru ada dan dapat dilihat serta

dapat dinilai setelah perbuatan atau tingkah laku yang disyaratkan itu

terjadi.

3. Fungsi dan Tujuan Perizinan.

Adrian Sutedi (2010 : 200) mengemukakan secara umum, tujuan

dan fungsi perizinan adalah untuk pengendalian daripada aktivitas pemerintah

dalam hal-hal tertentu di mana ketentuan-ketentuannya berisi pedoman-pedoman

yang harus dilaksanakan oleh baik yang berkepentingan ataupun oleh pejabat

yang berwenang. Selain itu, tujuan dari perizinan dapat dilihat dari dua sisi yaitu:

1.) Dari sisi pemerintah.

a.) Untuk melaksanakan peraturan.

Apakah ketentuan-ketentuan yang termuat dalam peraturan tersebut

sesuai dengan kenyataan dalam praktiknya atau tidak dan sekaligus

untuk mengatur ketertiban.

 41

b.) Sebagai sumber pendapatan daerah.

Dengan adanya permintaan permohonan izin, maka secara langsung

pendapatan pemerintah akan bertambah karena setiap izin yang

dikeluarkan pemohon harus membayar retribusi terlebih dahulu.

Semakin banyak pula pendapatan di bidang retribusi tujuan akhirnya,

yaitu untuk membiayai pembangunan.

2.) Dari sisi masyarakat.

Dari sisi masyarakat tujuan pemberian izin itu adalah untuk adanya kepastian

hukum, untuk adanya kepastian hak, dan untuk memudahkan mendapatkan

fasilitas

N.M. Spelt & J.B.J.M. ten Berge yang disunting Philipus M. Hadjon (1993

: 154) mengemukakan dengan mengikat tindakan-tindakan pada suatu sistem

perizinan, pembuat undang-undang dapat mengejar berbagai tujuan. Motif-motif

untuk menggunakan sistem izin dapat berupa:

a. Keinginan mengarahkan (mengendalikan - “sturen”) aktivitas-

aktivitas tertentu (misalnya izin bangunan).
b. Mencegah bahaya bagi lingkungan (izin-izin lingkungan).
c. Keinginan melindungi objek-objek tertentu (izin terbang, izin
membongkar pada monumen-monumen).
d. Hendak membagi benda yang sedikit (izin penghuni di daerah padat
penduduk).
e. Pengarahan, dengan menyeleksi otang-orang dan aktivitas-aktivitas
(izin berdasarkan “Drank- en Horecawet”, di mana pengurus harus
memenuhi syarat-syarat tertentu)
 42

Menurut N.M. Spelt & J.B.J.M. ten Berge yang disunting Philipus M.

Hadjon (1993 : 5), izin digunakan oleh penguasa sebagai instrumen untuk

mempengaruhi (hubungan dengan) para warga agar mau mengikuti cara yang

dianjurkannya guna mencapai suatu tujuan konkrit. Intrumen izin digunakan oleh

penguasa pada sejumlah besar bidang kebijaksanaan. Ini terutama berlaku bagi

hukum lingkungan, hukum pengaturan ruang, dan hukum perairan. Namun juga

dalam hukum administrasi sosial, ekonomi, budaya, dan kesehatan, pemberian

izin merupakan gejala penting. Di dalam sektor kebijaksanaan penguasa dapat

berdiri secara berdampingan berbagai sistem izin dengan motif sejenis.

Pencantuman motif untuk sistem izin dalam undang-undang mempunyai

konsekuensi penting bagi organ penguasa yang berwenang. Dalam memutuskan

pemberian izin, organ itu tidak boleh menggunakan alasan yang tidak sesuai

dengan tujuan peraturan. Sebagai suatu instrumen, izin berfungsi selaku ujung

tombak instrumen hukum sebagai pengarah, perekayasa, dan perancang

masyarakat adil dan makmur itu dijelmakan. Sebagaimana dikutip Ridwan HR

(2011 : 208), Sjachran Basah mengemukakan bahwa izin itu dapat difungsikan

sebagai instrumen pengendali dan instrumen untuk mewujudkan masyarakat yang

adil dan makmur, sebagaimana diamanatkan dalam alinea keempat Pembukaan

UUD 1945, maka penataan dan pengaturan izin ini sudah semestinya harus

dilaksanakan dengan sebaik-baiknya.

 43

4. Bentuk dan Isi Izin.

Menurut Eny Kusdarini (2011: 129), keputusan dapat berbentuk

lisan dan tertulis. Keputusan dapat berbentuk lisan apabila tidak membawa

akibat yang kekal dan tidak terlalu penting di dalam hukum administrasi

negara serta oleh alat administrasi negara yang mengeluarkan keputusan

dikehendaki akibat yang timbul segera. Adapun perizinan penting adalah

penting bagi kegiatan penanaman modal sehingga menurut N.M. Spelt &

J.B.J.M. ten Berge yang disunting Philipus M. Hadjon (1993 : 11-15),

sesuai dengan sifatnya yang merupakan bagian dari keputusan, izin selalu

dibuat dalam bentuk tertulis. Sebagai keputusan tertulis, secara umum izin

memuat hal-hal sebagai berikut:

a. Organ yang berwenang mengeluarkan izin.

Dalam izin dinyatakan siapa yang memberikannya, biasanya dari

kepala surat dan penandatanganan izin akan nyata organ mana yang

memberikan izin. Keputusan yang memberikan izin harus diambil oleh

organ yang berwenang. Pada umumnya pembuat aturan akan menunjuk

sebagai organ yang berwenang dalam suatu sistem perizinan, organ yang

paling terkenal mengenai materi dan tugas bersangkutan. Hampir selalu

yang terkait adalah organ-organ pemerintahan.

 44

b. Alamat yang diberi izin.

Izin ditujukan pada pihak yang berkepentingan. Biasanya izin lahir

setelah yang kepentingan mengajukan permohonan untuk itu. Karena itu,

keputusan yang memuat izin akan dialamatkan pula kepada pihak yang

memohon izin. Ini biasanya dialami orang atau badan hukum. Dalam hal-

hal tertentu, keputusan tentang izin ini juga penting bagi pihak yang

berkepentingan. Artinya pihak pemerintah selaku pemberi izin harus pula

mempertimbangkan kepentingan pihak ketiga yang mungkin memiliki

keterkaitan dengan penggunaan izin tersebut.

c. Diktum.

Keputusan yang memuat izin, demi alasan kepastian hukum, harus

memuat uraian sejelas mungkin untuk apa izin itu diberikan. Bagian

keputusan ini, di mana akibat–akibat hukum yang ditimbulkan oleh

keputusan, dinamakan diktum, yang merupakan inti dari keputusan.

Setidak- tidaknya diktum ini terdiri atas keputusan pasti, yang memuat

hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang dituju oleh keputusan tersebut.

d. Ketentuan-ketentuan, Pembatasan-pembatasan, dan Syarat-syarat

izin.

Sebagaimana kebanyakan keputusan, di dalamnya mengandung

ketentuan-ketentuan, pembatasan-pembatasan, dan syarat-syarat,

demikian pula dengan keputusan yang berisi izin. Ketentuan-ketentuan

 45

ialah kewajiban-kewajiban yang dapat dikaitkan pada keputusan yang

menguntungkan. Ketentuan-ketentuan pada izin banyak terdapat dalam

praktik Hukum Administrasi Negara. Dalam hal ketentuan-ketentuan

tidak dipatuhi, terdapat pelanggaran izin. Tentang sanksi pemerintah

harus memutuskannya tersendiri. Dalam pembuatan keputusan, termasuk

keputusan berisi izin, dimasukkan pembatasan-pembatasan. Pembatasan-

pembatasan dalam izin memberi kemungkinan untuk secara praktis

melingkari lebih lanjut tindakan yang dibolehkan. Pembatasan-

pembatasan dibentuk dengan menunjuk batas-batas dalam waktu, tempat

atau dengan cara lain. Di samping itu, dalam keputusan dimuat syarat-

syarat. Dengan menetapkan syarat-syarat, akibat-akibat hukum tertentu

digantungkan pada timbulnya suatu peristiwa di kemudian hari yang

belum pasti. Dalam keptusan yang berisi izin dapat dimuat syarat

penghapusan dan syarat penangguhan.

5. Perizinan Sebagai Instrumen Dalam Hukum Administrasi Negara.

Sebagaimana dikutip Andrian Sutedi (2010 : 180), C.J.N Versteden

menyatakan berdasarkan jenis-jenis ketetapan, izin termasuk sebagai

ketetapan yang bersifat konstitutif, yakni ketetapan yang menimbulkan

hak baru yang sebelumnya tidak dimiliki oleh seseorang yang namanya

tercantum dalam ketetapan itu, atau beschikkingen welke iets toestaan wat

tevoren niet geoorloofd was (ketetapan yang memperkenankan sesuatu

yang belum diperbolehkan). Dengan demikian, izin merupakan instrumen

 46

yuridis dalam bentuk ketetapan yang bersifat konstitutif dan digunakan

oleh pemerintah untuk menghadapi atau menetapkan peristiwa konkret.

Sedangkan sebagaimana dikutip Ridwan HR (2011 : 38) menurut

Philipus M. Hadjon, istilah Hukum Admnistrasi Negara dalam

kepustakaan Belanda disebut dengan istilah bestuursrecht,dengan unsur

utama bestuur. Istilah bestuur berkenaan dengan sturen dan sturing.

Bestuur dirumuskan sebagai lingkungan kekuasaan negara di luar

lingkungan kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudisial. Dengan rumus itu

kekuasaan pemerintahan tidaklah sekedar melaksanakan undang-undang.

Kekuasaan pemerintahan merupakan kekuasaan yang aktif. Sifat aktif

tersebut dalam konsep Hukum Administrasi secara instrinsik merupakan

unsur utama dari sturen (besturen). Unsur-unsur tersebut (Ridwan HR,

2011: 38) adalah sebagai berikut.

“Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinu. Kekuasaan

pemerintahan dalam hal menerbitkan izin mendirikan bangunan misalnya
– tidaklah terhenti dengan diterbitkannya izin mendirikan bangunan.
Kekuasaan pemerintahan senantiasa mengawasi agar izin tersebut
digunakan dan ditaati. Dalam hal pelaksanaan mendirikan bangunan tidak
sesuai dengan izin yang diterbitkan, pemerintah akan menggunakan
kekuasaan penegakan hukum berupa penertiban yang mungkin berupa
pembongkaran bangunan yang tidak sesuai”.
“Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep
kekuasaan adalah konsep hukum publik. Sebagai konsep hukum publik,
penggunaan kekuasaan harus dilandaskan pada asas-asas negara hukum,
asas demokrasi, dan asas instrumental. Berkaitan dengan negara hukum
adalah asas wet-en rechtmatigheid van bestuur. Dengan asas demokrasi
tidaklah sekedar adanya badan perwakilan rakyat. Di samping badan
perwakilan rakyat, asas keterbukaan pemerintah dan lembaga peran serta
masyarakat (inspraak) dalam pengambilan keputusan oleh pemerintah
adalah sangat penting artinya. Asas instrumental berkaitan dengan hakikat
Hukum Administrasi sebagai instrumen. Dalam kaitan ini asas efektivitas
 47

dan efisiensi dalam pelaksanaan pemerintahan selayaknya mendapat

perhatian yang memadai (doeltreffenheid dan doelmatigheid).
“Sturen menunjukkan lapangan di luar legislatif dan yudisial.
Lapangan ini lebih luas dari sekedar lapangan eksekutif semata. Di
samping itu, sturen senantiasa diarahkan kepada suatu tujuan
(doelgerichte).

Perizinan merupakan salah satu instrumen Hukum Administrasi

Negara. Perizinan adalah salah satu keputusan pemerintah yang paling

banyak digunakan untuk mempengaruhi dan mengendalikan masyarakat.

Sebagai bagian dari keputusan pemerintah, maka perizinan pada

hakikatnya adalah tindakan hukum pemerintah yang sifatnya sifatnya

sepihak berdasarkan kewenangan publik yang memperbolehkan atau

memperkenankan hukum bagi seseorang/badan hukum untuk melakukan

suatu kegiatan.

Dengan kata lain, perizinan diperlukan pemerintah untuk

mengkonkretisasi kewenangan dengan beberapa tujuan dan motif tertentu

yang bersifat alternatif atau komulatif. Hal ini menunjukkan penetapan

perizinan sebagai salah satu insturmen hukum dari pemerintah yaitu untuk

mengendalikan kehidupan masyarakat agar tidak menyimpang dari

ketentuan hukum yang berlaku serta membatasi aktivitas masyarakat agar

tidak merugikan orang lain. Dengan demikian, perizinan lebih merupakan

instrumen pencegahan atau berkarakter sebagai preventif instrumental.

Sebagaimana dikutip Ridwan HR (2011 : 198), menurut Sjachran Basah

izin diartikan sebagai perbuatan hukum administrasi bersegi satu yang

 48

mengaplikasikan peraturan secara konkret berdasarkan persyaratan dan

prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan perundang-undangan

yang berlaku. Dengan karakter yuridisnya sebagai perbuatan hukum

publik bersegi satu, maka pemerintah (negara) melalui perizinan dapat

membebankan kewajiban-kewajiban tertentu kepada masyarakat.

Perizinan di bidang penanaman modal dapat diartikan sebagai perbuatan

hukum administrasi bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan secara

konkret berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan

oleh ketentuan perundang-undangan yang berlaku di antaranya Undang-

undang No. 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal. Pemerintah dapat

membebankan kewajiban-kewajiban tertentu kepada masyarakat yang

mengurus perizinan penanaman modal.

Upaya yang dilakukan pemerintah dalam meningkatkan investasi

daerah adalah dengan memperbaiki iklim penanaman modal baik

Penanaman Modal Dalam Negeri maupun Penanaman Modal Asing.

Penanaman modal mengandung arti segala bentuk kegiatan menanam

modal, baik oleh penanam modal dalam negeri (PMDN) maupun penanam

modal asing untuk melakukan usaha di daerah. Penanaman Modal Dalam

Negeri (PMDN) adalah kegiatan menanam modal yang dilakukan oleh

penanam modal dalam negeri dengan menggunakan modal dalam negeri.

Sedangkan Penanaman Modal Asing (PMA) adalah kegiatan penanaman

modal yang dilakukan oleh penanam modal baik perseorangan atau badan

usaha asing.