[Link] [Link].

id

BAB II

LANDASAN TEORI

A. Teori Kewenangan

Kewenangan atau wewenang memiliki kedudukan penting dalam

kajian hukum tata Negara dan hukum administrasi. Sebegitu pentingnya
kewenangan ini sehingga F.A.M. Stroink dan J.G Steenbeek menyatakan :
“ Het Begrip bevoegdheid is dan ook een kembegrip in he staats-en
administratief recht”.32Dari pernyataan ini dapat ditarik suatu pengertian
bahwa wewenang merupakan konsep inti dari hukum tata Negara dan
hukum administrasi.

Istilah wewenang atau kewenangan disejajarkan dengan

“authority”dalam bahasa inggris dan “bevoegdheid” dalam bahasa
Belanda. Authority dalam Black’s Law Dictionary diartikan sebagai Legal
Power; a right to command or to act; the right and power of publik
officers to require obedience to their orders lawfully issued in scope of
their public duties.33(kewenangan atau wewenang adalah kekuasaan
hukum, hak untuk memerintah atau bertindak; hak atau kekuasaan pejabat
publik untuk mematuhi aturan hukum dalam lingkup melaksanakan
kewajiban publik).

Wewenang sebagai konsep hukum publik sekurang-kurangnya

terdiri dari tiga komponen, yaitu; pengaruh, dasar hukum dan konformitas
hukum34.

1. Komponen pengaruh adalah bahwa penggunaan wewenang

dimaksudkan untuk mengendalikan perilaku subjek hukum.
2. Komponen dasar hukum bahwa wewenang itu selalu dapat
ditunjukkan dasar hukumnya.
32
Nur Basuki Winanrno, Penyalahgunaan Wewenang dan Tindak Pidana Korupsi,
laksbang mediatama, Yogyakarta, 2008, hlm. 65.
33
Ibid.
34
Nurbasuki Winarno, [Link].,hlm. 66.

20
[Link] [Link]

3. Komponen konformitas mengandung makna adanya standar

wewenang yaitu standar umum (semua jenis wewenang) dan
standar khusus (untuk jenis wewenang tertentu).
Sejalan dengan pilar utama Negara hukum yaitu asas legalitas
(legaliteits beginselen atau wetmatigheid van bestuur), atas dasar prinsip
tersebut bahwa wewenang pemerintahan berasal dari peraturan Perundang-
undangan. Dalam kepustakaan hukum administrasi terdapat dua cara untuk
memperoleh wewenang pemerintah yaitu : atribusi dan delegasi; kadang-
kadang juga, mandat, ditempatkan sebagai cara tersendiri untuk
memperoleh wewenang. 35

Demikian juga pada setiap perbuatan pemerintah diisyaratkan harus

bertumpu pada kewenangan yang sah. Tanpa adanya kewenangan yang
sah, seorang pejabat atau badan tata usaha negara tidak dapat
melaksanakan suatu perbuatan pemerintah. Kewenangan yang sah
merupakan atribut bagi setiap pejabat atau bagi setiap badan. Kewenangan
yang sah bila ditinjau dari sumber darimana kewenangan itu lahir atau
diperoleh, maka terdapat tiga kategori kewenangan, yaitu Atribut,
Delegatif dan Mandat, yang dapat dijelaskan sebagai berikut 36:

1. Kewenangan Atribut
Kewenangan atribut biasanya digariskan atau berasal dari
adanya pembagian kekuasaan oleh peraturan Perundang-
undangan. Dalam pelaksanaan kewenangan atributif ini
pelaksanaannya dilakukan sendiri oleh pejabat atau badan yang
tertera dalam peraturan dasarnya. Terhadap kewenangan
atributif mengenai tanggung jawab dan tanggung gugat berada
pada pejabat atau badan sebagaimana tertera dalam peraturan
dasarnya.
2. Kewenangan Delegatif
Kewenangan Delegatif bersumber dari pelimpahan suatu organ
pemerintahan kepada organ lain dengan dasar peraturan
Perundang-undangan. Dalam hal kewenangan delegatif
tanggung jawab dan tanggung gugat beralih kepada yang diberi
wewenang tersebut dan beralih pada delegataris.

35
Ibid., hlm.70.
36
Ibid., hlm. 70-75

21
[Link] [Link]

3. Kewenangan Mandat
Kewenangan Mandat merupakan kewenangan yang bersumber
dari proses atau prosedur pelimpahan dari pejabat atau badan
yang lebih tinggi kepada pejabat atau badan yang lebih rendah.
Kewenangan mandat terdapat dalam hubungan rutin atasan dan
bawahan, kecuali bila dilarang secara tegas.
Dalam kaitannya dengan konsep atribusi, delegasi, mandat itu
dinyatakan oleh J.G. Brouwer dan A.E. Schilder, bahwa 37:

1. With attribution, power is granted to an administrative authority

by an independent legislative body. The power is intial
(originair), which is to say that is not derived from a previously
non sexistent powers and assigns them to an authority.
2. Delegations is the transfer of an acquird attribution of power
from one administrative authority to another, so that the
delegate (the body that has acquired the power) can exercise
power its own name.
3. With mandate, there is no transfer, but the mandate giver
(mandans) assigns power to the other body mandataris) to make
decisions or take action in its name.
Brouwer berpendapat pada atribusi, kewenangan diberikan kepada
suatu badan administrasi oleh suatu badan legislatif yang independen.
Kewenangan ini asli, yang tidak diambil dari kewenangan yang ada
sebelumnya. Badan legislatif menciptakan kewenangan mandiri dan bukan
putusan kewenangan sebelumnya dan memberikannya kepada yang
berkompeten.

Delegasi ditransfer dari kewenangan atribusi dari suatu badan

administrasi yang satu kepada yang lainnya, sehingga delegator/ delegans
(badan yang telah memberikan kewenangan) dapat menguji kewenangan
tersebut atas namanya. Pada mandat tidak terdapat suatu transfer
kewenangan, tetapi pemberi mandat (mandans) memberikan kewenangan
kepada badan lain (mandataris) untuk membuat suatu keputusan atau
mengambil suatu tindakan atas namanya,

Ada perbedaan yang mendasar yang lain antara kewenangan

atribusi dan delagasi. Pada atribusi, kewenangan yang siap ditransfer, tidak

37
Ibid., hlm. 74.

22
[Link] [Link]

demikian dengan delegasi. Dalam kaitan dengan asas legalitas

kewenangan tidak dengan didelegasikan secara besar-besaran, akan tetapi
hanya mungkin dibawah kondisi bahwa peraturan hukum menentukan
mengenai kemungkinan delegasi.

Konsep kewenangan dalam hukum administrasi Negara berkaitan

dengan asas legalitas, dimana asas ini merupakan salah satu prinsip utama
yang dijadikan sebagai bahan dasar dalam setiap penyelenggaraan
pemerintah dan kenegaraan disetiap Negara hukum terutama bagi Negara-
negara hukum yang menganut system hukum eropa continental. Asas ini
dinamakan juga kekuasaan undang-undang (de heerschappij van de wet)38.
Asas ini dikenal juga didalam hukum pidana (nullum delictum sine previa
lege peonale) yang berarti tidak ada hukuman tanpa undang-undang).39Di
dalam hukum administrasi Negara asas legalitas ini mempunyai makna dat
het bestuur aan wet is onderworpnen, yakni bahwa pemerintah tunduk
kepada undang-undang. Asas ini merupakan sebuah prinsip dalam Negara
hukum.

B. Teori Negara Hukum

Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 menyebutkan bahwa “ Negara Indonesia adalah Negara
hukum”. Negara hukum dimaksud adalah negara yang menegakkan
supremasi hukum untuk menegakkan kebenaran dan keadilan dan tidak
ada kekuasaan yang tidak dipertanggungjawabkan.
Pemikiran Negara hukum sudah ada jauh sebelum terjadinya
revolusi di Inggris pada Tahun 1668, tetapi baru muncul kembali pada
abad XVII dan mulai popular pada abad XIX. Negara hukum pertama
sekali dikemukakan oleh Plato lalu kemudian dipertegas oleh Aristoteles.
Menurut Plato penyelenggaraan pemerintah yang baik adalah yang diatur
oleh hukum. Selanjutnya konsep tersebut dipertegas oleh Aristoteles

38
Eny Kusdarini, Dasar-Dasar Hukum Administrasi Negara Dan Asas-Asas Umum
Pemerintahan Yang Baik, UNY Press, Yogyakarta, 2011, hlm. 89.
39
Ibid.

23
[Link] [Link]

dengan menyatakan bahwa Negara yang baik adalah Negara yang

diperintah dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum40, dalam
perkembangannya Negara hukum dibagi kedalam empat bagian yaitu
Negara Polis/ Polizei Staat, Negara hukum liberal, Negara hukum formal
dan Negara hukum materil.
Negara polis adalah Negara yang menyelenggarakan keamanan dan
kemakmuran atau perekonomian. Pada tipe ini Negara bertugas menjaga
tata tertib saja atau dengan kata lain Negara jaga malam. Pemerintah dalam
Negara ini bersifat monarki absolut. Kepentingan umum itu berdasarkan
kehendak raja. Menurut Negara polis ini segala sesuatu ditentukan oleh
raja dan rakyat tidak mempunyai hak terhadap raja.41
Negara hukum liberal merupakan reaksi terhadap konsep Negara
polis dimana pada saat itu Negara bertindak sewenang wenang terhadap
rakyat. Konsep Negara ini dipelopori oleh Imanuel Kant. Dalam konsep
Negara hukum liberal ini menghendaki Negara tidak turut ikut campur
dalam penyelenggaraan ekonomi, perokonomian berdasarkan asas
persaiangan bebas. Sedangkan penjaga tata tertib tetap diserahkan kepada
Negara.42
Negara hukum formal ialah Negara hukum yang dapat pengesahan
dari rakyat, segala tindakan penguasa memerlukan bentuk hukum tertentu,
harus berdasarkan Undang-Undang. Negara hukum formal ini disebut juga
Negara demokrasi yang berlandasakan hukum. 43
Negara hukum materil merupakan perkembangan dari Negara
hukum formal. Berdasarkan hukum Negara materil tindakan penguasa
dalam hal mendesak demi kepentingan warga negaranya dibenarkan atau
berlakunya asas opurtunitas.44

40
Nimatul Huda, Negara Hukum, Demokrasi Dan Judicial Review, UII Press
Yogyakarta, Yogyakarta, 2005, hlm.1-8.
41
Ibid., hlm. 2-3.
42
Ibid., hlm.4.
43
Ibid., hlm.6.
44
Ibid., hlm.7.

24
[Link] [Link]

Menurut Padmo Wahdjono , dalam kepustakaan Indonesia istilah

Negara hukum merupakan terjemahan langsung dari rechtstaat. 45 Istilah
lain yang muncul adalah the rule of law yang merupakan pemikiran dari
Albert Van Dicey.
Adapun pengertian Negara hukum belum terdapat kesamaan
pendapat antara sarjana hukum sampai adanya perumusan gagasan yuridis
tentang gagasan konstitualisme yang dicapai pada abad ke-19 dan ke-20
yang ditandai dengan istilah rechtstaat dan rule of law tersebut, pada masa
ini disebut Negara hukum klasik atau formal dengan cirinya masing-
masing.46
Menurut Philipus M Hadjon seperti yang dikutip Ridwan HR
perbedaan konsep rechstaat dan rule of law adalah konsep rechtstaat
bertumpu atas sistem hukum kontinental yang disebut dengan civil law
atau modern roman law, sedangkan konsep rule of law bertempu pada
sistem hukum common law, karakteristik civil law adalah administratif
sedangkan karakteristik common law adalah judicial.47
Menurut Julius Stahl seperti yang dikutip Jimly Asshiddiqie,
rechtstaat memiliki empat elemen penting, yaitu48 :
1. Perlindungan hak asasi manusia
2. Pembagian kekuasaan
3. Pemerintahan berdasarkan Undang-Undang;
4. Peradilan Tata Usaha Negara
Adapun unsur-unsur rule of law seperti yang dikemukakan oleh
A.V. Dicey dalam negara hukum adalah :49
1. Supremasi absolute atau predominasi dari regular law untuk
menentang pengaruh dari arbitrary power dan meniadakan

45
Ibid., hlm.8.
46
Moh Mahfud MD, Demokrasi Dan Konstitusi Di Indonesia, PT Rineka Cipta, Jakarta,
2000, hlm.27.
47
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, PT Rajagarafindo Persada, Jakarta, 2006,
hlm. 4.
48
Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi, PT Bhuana
Ilmu Populer, Jakarta, 2008, hlm. 304.
49
Ni”matul Huda, [Link] hal 57. Sesuaikan dengan A.V. Dicey, Terjemahan introduction
to the study of the law of the constitution (pengantar studi Hukum Konstitusi), Bandung: Nusa
Media, 2007. hlm. 254-266.

25
[Link] [Link]

kesewenang-wenangan, prerogative atau discrecionary

authority yang luas dari pemerintah atau biasa disebut
supremasi aturan hukum ( supremacy of law)
2. Persamaan kedudukan dihadapan hukum atau penundukan
yang sama dari semua golongan kepada ordinary law of the
land yang dilaksakan oleh ordinary court; ini berarti bahwa
tidak ada orang yang berada diatas hukum. Kedudukan yang
sama didepan hukum bagi semua warga Negara.
3. Konstitusi adalah hasil dari the ordinary of land, bahwa hukum
konstitusi bukanlah sumber tetapi merupakan konsekuensi dari
hak-hak individu yang dirumuskan dan ditegaskan oleh
peradilan atau biasa disebut jaminan terhadap hak-hak
manusia. Ini diartikan bahwa terjaminnya hak-hak manusia
oleh Undang-Undang serta keputusan-keputusan pengadilan.
Mahfud MD menerjemahkan bahwa supremasi hukum yang
dimaksud adalah tidak boleh ada kesewenang-wenangan sehingga
seseorang hanya boleh dihukum jika melanggar hukum. Kedudukan yang
sama didepan hukum bagi rakyat biasa maupun pejabat, dan terjaminnya
hak asasi manusia oleh undang-undang dan keputusan-keputusan
pengadilan50
Menurut Adi Sulistiyono dalam bukunya Negara Hukum :
Kekuasaan, Konsep dan Paradigma Moral, salah satu asas penting dari
Negara hukum adalah menghendaki agar setiap tindakan badan atau
pejabat administrasi berdasarkan undang-undang. Tanpa dasar undang-
undang, badan atau pejabat administrasi Negara tidak berwenang
melakukan suatu tindakan yang dapat mengubah atau mempengaruhi
keadaan hukum warga masyarakat.51 Gagasan Negara hukum menuntut
agar penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan harus didasarkan
kepada undang-undang dan memberikan jaminan terhadap hak-hak dasar
rakyat yang tertuang didalam undang-undang52.

50
Adi Sulistiyono, Negara Hukum : Kekuasaan, Konsep dan Paradigma Moral, LPP
UNS dan UNS Press, Surakarta, 2008, hlm. 42-43.
51
Ibid., hlm 48.
52
Ridwan H.R, Hukum Administrasi Negara,UII Press,Yogyakarta, 2002, hlm. 69.

26
[Link] [Link]

Ismail Sunny dalam tulisannya mekanisme demokrasi pancasila

menjelaskan, bahwa Negara hukum di Indonesia memuat unsur-unsur
sebagai berikut:53
1. Menjunjung tinggi hukum
2. Adanya pembagian kekuasaan
3. Adanya perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia serta
remidi prosuderal untuk mempertahankannya
4. Dimungkinkan peradilan administrasi
Jimly Asshiddiqie merumuskan tigabelas prinsip pokok Negara
hukum (rechtstaat) yang merupakan pilar utama penyangga berdirinya
suatu Negara modern, yaitu54 :
1. Supremasi hukum (supremacy of law)
2. Persamaan dalam hukum (equality before the law)
3. Asas legalitas (due Process of law)
4. pembatasan kekuasaan
5. Organ-organ campuran yang bersifat independen
6. Peradilan bebas dan tidak memihak
7. Peradilan tata usaha Negara
8. Tersedianya upaya peradilan tata Negara (constitutional Court)
9. Perlindungan hak-hak asasi manusia
10. Bersifat demokratis (democratische rectstaat)
11. Berfungsi sebagai sarana mewujudkan tujuan bernegara
(welfare rechtstaat)
12. Transparansi dan control sosial
13. Ber-Ketuhanan Yang Maha Esa.
Dari hasil kajian dan penelitian tentang konsep negara hukum maka
Muin Fahmal menyatakan unsur-unsur negara hukum Indonesia
berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 yaitu :55
1. Pancasila dijadikan sebagai dasar hukum dan sumber hukum,
dimana pancasila sebagai kristalisasi nilai-nilai yang hidup
didalam masyarakat juga memuat prinsip agama.
2. Kedaulatan Negara ada pada rakyat dilaksanakan oleh lembaga
Negara yaitu sebagaimana disebut dalam konstitusi yang

53
C.S.T Kansil dan Christine S.T kansil, Hukum Tata Negara Republik Indonesia, PT
Rineka Cipta, Jakarta, 2000, hlm. 90.
54
Jimly Assiddiqie, Gagasan Negara Hukum Indonesia, Makalah. Hal 8-16.
55
Muin Fahmal, Peran Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Layak Dalam Mewujudkan
Pemerintahan Yang Bersih, UII press Yogyakarta, Yogyakarta, 2006, hlm. 97.

27
[Link] [Link]

bermakna adanya permusyawaratan, hal ini mengingatkan

kesamaan dengan prinsip rule of law
3. Adanya pembagian kekuasaan kepada lembaga-lembaga tinggi
Negara (distribution of power)
4. Kekuasaan atau pemerintahan berdasarkan atas sistem
konstitusi
5. Adanya independensi kekuasaan kehakiman
6. Adanya kerja sama antara DPR dan pemerintah dalam
pembentukan hukum dan Perundang-undangan
7. Adanya jaminan hak-hak asasi manusia dan kebebasan yang
bertanggung jawab.
Sebagai kaidah, hukum mempunyai landasan atau berlakunya
hukum tersebut. Dasar-dasar atau landasan berlakunya hukum tersebut
menurut Soerjono Soekanto adalah sebagai berikut 56:
1. Kaidah hukum berlaku secara yuridis, apabila penentuannya
didasarkan pada kaidah yang lebih tinggi tingkatannya (Hans
Kelsen), atau bila terbentuk cara yang telah ditetapkan (W.
Zevenbergen), atau apabila menunjukkan hubungan keharusan
antara suatu kondisi dan akibatnya.
2. Kaidah hukum berlaku secara sosiologis, apabila kaidah
tersebut efektif, artinya kaidah tersebut dapat dipaksakan
berlakunya oleh penguasa walaupun tidak diterima oleh
masyarakat (teori kekuasaan), atau kaidah tadi berlaku karena
diterima dan diakui oleh masyarakat (teori pengakuan).
3. Kaidah hukum tersebut berlaku secara filosofis, artinya sesuai
dengan cita-cita hukum sebagai nilai positif tertinggi.

Berkaitan dengan konsep Negara hukum, Bagir manan berpendapat

bahwa teori negara berdasarkan hukum secara resmi mengandung makna
bahwa hukum adalah berdaulat (supreme) dan berkewajiban bagi setiap
penyelenggara Negara atau pemerintahan untuk taat pada hukum (subject
to the law) dan tidak ada kekuasaan diatas hukum (above the law) tetapi
kekuasaan yang ada dibawah hukum (under the law)57. Hal ini
mempunyai arti bahwa tidak boleh ada kekuasaan sewenang-wenang

56
O.C. Kaligis, Pengawasan Terhadap Jaksa Selaku Penyidik Tindak Pidana Khusus
dalam Pemberantasan Korupsi, P.T Alumni Bandung, 2006, hlm. 42-43.
57
Sumali, Reduksi Kekuasaan Eksekutif Dibidang Peraturan Pengganti Undang-Undang,
UMM press,Malang, 2002, hlm. 11.

28
[Link] [Link]

(arbirity power) atau menyalahgunakan kekuasaan (misuse of power)

dalam menjalankan kekuasaan.

C. Teori Hirearki Peraturan Perundang-Undangan

Indonesia mendelekrasikan diri sebagai Negara hukum. Hal ini

sebagaimana dituangkan didalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang menentukan bahwa negara
Indonesia adalah negara hukum. Ini berarti bahwa hukum harus dipegang
teguh , setiap warga Negara dan aparatur Negara harus mendasarkan
tindakannya pada hukum.

Berbicara tentang hukum, salah satu hal yang harus diketahui dan
dipahami adalah mengenai konstruksi hukum tersebut. Termasuk di
dalamnya adalah mengenai hirearki Perundang-Undangan, yang dapat
menunjukan bagaimana penjenjangan dari peraturan peraturan hukum
tersebut.

Beberapa pakar mengemukakan pengertian hierarki. Menurut

Dendy Sugono, hierarki berarti urutan tingkat.58 Menurut Padmo Wahjono,
bahwa peraturan perundang-undangan tersusun dalam suatu susunan yang
bertingkat seperti piramida yang merupakan sokoguru sistem hukum
nasional.59

Secara yuridis, didalam penjelasan Pasal 7 Ayat (2) Undang-

Undang No.12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan ditentukan bahwa dalam ketentuan ini yang dimaksud dengan
hierarki adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan
yang didasarkan pada asas bahwa peraturan perundang-undangan yang
lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan Perundang-
undanganyang lebih tinggi. Dengan demikian maka hierarki merupakan

58
Dendy Sugono, Kamus Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa Departemen Pendidikan
Nasional, Jakarta, 2008, hlm.543.
59
Padmo Wahjono, Sistem Hukum Nasional Dalam Negara Hukum Pancasila, CV.
Rajawali,Jakarta, 1992, hlm. 2-3.

29
[Link] [Link]

urutan atau penjenjangan setiap jenis peraturan Perundang-undangan yang

didasarkan pada asas bahwa peraturan Perundang-undangan yang lebih
rendah tidak boleh bertentangan dengan yang lebih tinggi.

Bagi sistem hukum Indonesia, Hans Kelsen mempunyai arti

mendalam sebagai peletak dasar teori hierarki hukum yang kemudian
dijadikan landasan dalam menentukan validitas peraturan Perundang-
undangan di Indonesia. Hans Kelsen mengemukakan teori stufenbau
(stufenbau des rechts theorie) dalam bukunya yang diterjemahkan dalam
bahasa inggris oleh Anders Wedberg dengan judul general theory of law
and state, yang mengemukakan bahwa : “the creation of one norm – the
lower one – is determined by another – the higher – the creation of which
is determined by a still higher norm, and that this regresses is terminated
by a highest, the basic norm which, being the supreme reason of validity of
the whole legal order, constitutes in unity”. (norma yang lebih rendah
ditentukan oleh norma yang lebih tinggi, demikian seterusnya dan bahwa
ini regresus diakhiri oleh suatu paling tinggi, norma dasar, menjadi
pertimbangan bagi kebenaran keseluruhan tata hukum).60

Hans Kelsen mengatakan bahwa hukum termasuk dalam sistem

norma yang dimanik (nomodynamic) karena hukum itu selalu di bentuk
dan di hapus oleh lembaga-lembaga atau otoritas-otoritas yang
berwewenang membentuknya, sehingga dalam hal ini tidak kita lihat dari
segi isi norma tersebut, tetapi dari segi berlakunya atau pembentukannya.61

Hukum itu adalah sah (valid) apabila di buat lembaga atau otoritas
yang berwenang membentuknya dan berdasarkan norma yang lebih tinggi
sehingga dalam hal ini norma yang lebih rendah (inferior) dapat dibantu
oleh norma yang lebih tinggi (superior), dan hukum itu berjenjang-jenjang
dan berlapis-lapis membentuk hirarki, dimana suatu norma yang lebih

60
Rachmat Trijono, Dasar-Dasar Ilmu Pengetahuan Perundang-Undangan, Papas Sinar
Sinanti, Jakarta, 2013, hlm. 62.
61
Nimatul Huda dan R Nazriyah, Teori dan Pengujian Peraturan perundang-undangan,
Nusa Media, Bandung, 2011, hlm .24.

30
[Link] [Link]

rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi,
norma yang lebih tinggi berlaku bersumber dan berdasar pada norma yang
lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada satu norma yang tidak
dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif, yaitu norma
dasar atau (grundnorm)

Tata urutan atau hirarki perundang-undangan dalam suatu tata

hukum itu oleh Hans Kelsen disebut hierarchi of norm (strufenbau das
recht). Setiap tata kaidah hukum merupakan suatu susunanan daripada
kaidah-kaidah. Dalam stufentheorie-nya Hans kelsen mengemukakan
bahwa di puncak ”stufenbau” terdapat kaidah dasar dari suatu tata hukum
nasional yang merupakan suatu kaidah frudamental. Kaidah dasar tersebut
disebut ”grundnorm” atau “ursprungnorm”. Groundnorm merupakan asas
–asas hukum yang bersifat abstrak, bersifat umum, atau hipotesis .

Teori hirarki atau jenjang tata hukum dari Kelsen ini di ilhami oleh
seorang muridnya yang bernama Adolf Merkl (1836-1989) yang telah
terlebih dahulu menulis teori yang oleh Jeliae disebut “stairwell structure
of legal order”. Teori Merkl ini adalah tentang tahapan hukum (die
lehrevom stufenbau der Rechtsordnung) yaitu bahwa hukum adalah suatu
sistem tata urutan hirarkis, suatu sistem norma yang menkondisikan dan
tindakan hukum.62

Norma dasar yang dimaksudkan oleh Merkl adalah tindakan sama

dengan Gurndnorm yang ditemukan oleh Kelsen. Letak perbedaannya
adalah, kalau norma dasar yang dimaksud Merkl sebagai tempat
bergantungnya norma-norma di bawahnya itu adalah kerangka berfikir
untuk teori jenjang tata hukum, ia memang dapat diubah ( seperti
amandemen UUD sebagai norma hukum tertinggi). Sedangkan
Grundnorm kelsen itu adalah suatu yang abstrak, diasumsikan, tidak

62
Ibid., hlm. 25.

31
[Link] [Link]

tertulis, dan berlaku secara universal. Ia menjadi landasan segala sumber

hukum dalam arti formal dan ia meta juristic sifatnya.63

Stufenbau theory oleh Adolf Merkl dan Hans Kelsen mengenai

hierarki hukum, bahwa norma-norma hukum itu berjenjang dan berlapis-
lapis dalam suatu hierarki tata susunan. Ini berarti jika suatu norma yang
lebih rendah berlaku, maka bersumber dan berdasar pada norma yang
lebih tinggi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidak
dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif yaitu norma
dasar. Suatu norma hukum itu keatas ia bersumber dan berdasar pada
norma diatasnya, tetapi kebawah ia juga menjadi dasar dan menjadi
sumber norma hukum dibawahnya, sehingga suatu norma hukum itu
mempunyai masa berlaku yang relatif karena norma hukum itu berlaku
tergantung pada norma yang diatasnya. 64

Esensi dari teori Stufenbau desrechts atau teori jenjang norma

hukum kelsen ini, ingin melihat hukum sebagai suatu sistem yang terdiri
dari susunan norma yang berbentuk piramida. Norma yang lebih rendah
memperoleh kekuata dari norma yang lebih tinggi. Semakin tinggi suatu
norma, akan semakin abstrak sifatnya, dan sebaliknya, semakin rendah
kedudukan suatu norma, akan semakin konkrit norma tersebut. Norma
yang paling tinggi atau menduduki puncak piramida, bahkan bersifat
“meta juristic” atau diluarsistem hukum, norma semacam ini di sebut oleh
Kelsen Gurndnorm atau Ursprungnorm.

Dalam hubungannya dengan Undang-Undang Dasar (UUD) atau

konstitusi, Kelsen menyatakan bahwa UUD menduduki tempat tertinggi
dalam hukum nasional, sebab itu merupakan landasan bagi sistem hukum
nasional. Undang-Undang Dasar merupakan fundamental law untuk itu
Hans Kelsen menunjuk hak menguji sebagai mekanisme “guarants of the
constitution.” Jadi dapat dikatakan bahwa hak menguji merupakan

63
Ibid., hlm. 26.
64
O.C Kaligis,[Link]. hlm. 5.

32
[Link] [Link]

konsekuensi dari kontitusi terlulis,atau yang oleh kelsen disubut kontitusi

dalam arti formal,atau konstitusi dalam arti sempit.65

Teori Hans Kelsen tersubut kemudiaan di kembangkan oleh Hans

Nawiasky . Nawiasky dalam teorinya mengenai “Die Stupenordnung Der
rechtsnormen” mengemukakan, sesuai dengan teori Hans Kelsen suatu
norma hukum dari negara manapun selalu berlapis lapis dan berjenjang-
jenjang, di mana norma yang di bawah berlaku, berdasar, dan bersumber
pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku, berdasar,
dan bersumber pada norma yang lebih tinggi lagi, sampai pada suatu
norma yang tertinggi yang disebut norma dasar. Tetapi Hans Nawiaski
juga berpendapat bahwa selain norma itu belapis-lapis dan berjenjang–
[Link] hukum dari suatu negara itu juga berkelompok-kelompok.
Hans Nawiaski mengelompokkan norma-norma hukum dalam suatu
Negara itu menjadi empat kelompok besar yang terdiri atas; (1)
Staatsfundamentalnorm (Norma Fundamental Negara); (2)
Staatsgrundgesetz (Aturan Dasar); (3) Formell gesetz (Undang-undang
Formal); (4) Verordnung & Autonome Satjung (Aturan pelaksana &
Aturan otonom).

Berdasarkan uraian tersebut, terlihat adanya persamaan dan

perbedaan antara teori jenjang norma ( Stunfentheorie) dari Hans Kelsen
dan teori jenjang norma hukum ( Die Theorie Vom Stufenordnung der
Rechtsnormen) dari Hans Nawiasky. Persamaanya adalah bahwa keduanya
menyebutkan bahwa norma itu berjennjang-jenjang dan berlapis-lapis “
suatu norma itu berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang
diatasnya, norma yang diatasnya berlaku, bersumber, dan berdasar pada
norma yang diatasnya lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma
yang tertinggi dan tidak dapat ditelusuri lagi sumber dan asalnya, tetapi
bersifat pre-supposed perbedaanya adalah Hans Kelsen tidak
mengelompokkan norma-norma itu, sedangkan Hans Nawiasky membagi

65
Nimatul., [Link] hlm. 27.

33
[Link] [Link]

norma-norma itu kedalan empat kelompok yang berlainan Perbedaan

lainnya ialah bahwa teori Hans Kelsen masih membahas jenjang norma itu
secara umum ( General ) dalam arti berlaku untuk semua jenjang norma (
termasuk norma hukun Negara), sedangkan Hans Nawiasky membahas
jenjang norma itu secara lebih khusus, yaitu dengan suatu Negara. Selain
perbedaan-perbedaan tersebut, didalam teorinya Hans Nawiasky
menyebutkan norma dasar negara itu bukan dengan sebutan
Staatsgrundnorm, melainkan dengan istilah Staats fundamentalnorm. Hans
Nawiasky berpendapat bahwa apabila dipakai Staats grundnorm,
pengertian Grundnorm itu mempunyai kecenderungan untuk tidak
berubah, untuk bersifat tetap, sedangkan di dalam suatu negara norma
dasar negara itu dapat berubah sewaktu-waktu karena adanya suatu
pemberotakan ,kudeta ,dan sebagainya.66

Perbedaan yang lain ialah, kata “norm” dalam Grundnorm yang

dimaksudkan Kelsen adalah norma dalam arti yan masih umum (norma
hukum, norma sopan santun, norma kesusilaan, norma sosial, dan norma
agama). Sedangkan kata “norm” dalam Staatsfundamentalnorm yang
dimaksudkan Nawiasky adalah norma yang bersifat kusus, yaitu norma
hukum dalam pengertiaan hukum positif atau hirarki peraturan perundang-
undangan.

Menurut Hans kelsen, sebuah konstitusi merupakan norma dasar

(Basic Norm) apabila “ the validity of this firs constitution is the las
presup position,the final postulate upen which the validity of all the norms
of our legal rder depends”. Demikian juga menurut Hans Nawiasky
mengikuti jejak Kelsen, mengatakan bahwa staatpundamentalnorm adalah
Geltungsbedingung order Geltungsvoraussetzung der verfassung. Sebuah
konstitusi dalam arti material ternyata mengandung atran-aturan yang
mengatur pembentukan norma hukum yang bersifat umum, khususnya
undang-undang. Demikian juga kostitusi pertama berisi syarat-syarat bagi

66
Ibid., hlm. 29.

34
[Link] [Link]

terbentuknya hukum perundang-undangan (gesetzesrecht), sebagaimana

Fundamentalnorm bagi hukum konstitusi (Verfassungsrecht).67

Hierarki norma, norma superior dan inferior, hukum mengatur

kriterianya sendiri sepanjang suatu norma hukum menentukan cara norma
lain dibuat dan juga isi dari norma tersebut. Norma yang mengatur
pembuatan norma lain disebut superior sedangkan norma lain yang dibuat
adalah inferior.68 Bahwa pembuatan norma yang lebih rendah ditentukan
oleh norma lain yang lebih tinggi. Pembuatan yang ditentukan oleh norma
yang lebih tinggi menjadi alasan utama validitas keseluruhan tata hukum
yang membentuk kesatuan69.

Mengenai sistem hukum, ketentuan peraturan hukum dikehendaki

tidak ada yang bertentangan satu sama lainnya dan berlakunya secara
konsisten asas asas hukum, seperti diantaranya lex specialis derogate
legi generali (undang-undang yang bersifat khusus mengenyampingkan
undang-undang yang bersifat umum), lex posterior derogate legi priori
(undang-undang yang berlaku kemudian membatalkan undang-undnag
yang terdahulu) atau lex superior derogate legi inferiori (undang-undang
yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi mempunyai derajat yang
lebih tinggi sehingga terhadap peraturan yang lebih rendah dan mengatur
objek yang sama maka hakim menetapkan peraturan yang lebih tinggi).
Sesuai dengan stufen theory , maka asas peraturan Perundang-undangan
menyatakan bahwa peraturan hukum yang lebih rendah tidak boleh
bertentangan dengan peraturan Perundang-undanganyang lebih tinggi.
Asas hukum ini mengisyaratkan ketika terjadi konflik antara peraturan
Perundang-undangan yang lebih tinggi dengan peraturan Perundang-
undangan yang lebih rendah, maka aturan yang lebih tinggi berdasarkan

67
Ibid., hlm. 31.
68
Jimly Asshiddiqie, dan Ali Safa’at, Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, konstitusi
press, Jakarta: 2012, hlm. 100-101.
69
Hans kelsen, general theory,[Link]. hlm.123-124.

35
[Link] [Link]

hierarkinya harus didahulukan dan aturan yang lebih rendah harus

dikesampingkan.

Dengan demikian berdasarkan teori Stufenbau, Peraturan

Perundang-undangan dibawah Undang-Undang misalnya Peraturan
Pemerintah maupun Peraturan Presiden tidak boleh bertentangan dengan
Undang-Undang. Ketentuan ini berlaku pula terhadap hal lainnya sesuai
dengan tingkatan hierarkinya masing-masing.

Pasal 1 angka 3 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 memberi

defenisi tentang peraturan Perundang-Undangan. Yang dimaksud dalam
Pasal ini adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang
mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga
Negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan
dalam peraturan Perundang-undangan.

Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No. 12 Tahun 2011

tentang pembentukan peraturan Perundang-Undangan, jenis peraturan
Perundang-undangan di Indonesia adalah sebagai berikut :

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat70
c. Undang-Undang (Undang-Undang)/ Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang (PERPU)
d. Peraturan Pemerintah (PP)
e. Peraturan Presiden (Perpres)
f. Peraturan Daerah (Perda) provinsi, dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/ kota.
Dalam Pasal tersebut diatas, seakan akan jenis peraturan
Perundang-undangan bersifat limitatif, yaitu hanya terdiri dari tujuh (7)
yaitu : Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,

70
Dalam penjelasan Pasal 7 ayat(1) huruf b disebutkan bahwa yang dimaksud dengan
“ketetapan majelis permusyawaratan rakyat” adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang masih berlaku sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 2 dan pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
Indonesia No. : I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum ketetapan
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003.

36
[Link] [Link]

TAP MPR, Undang-Undang/Perpu, PP, Perpres, Perda Propinsi dan

Perda Kabupaten/ Kota. Artinya, diluar yang tujuh (7) jenis tersebut
bukanlah peraturan Perundang-undangan.

Apabila ditafsirkan secara gramatikal, sistematikal, ditambah

logika hukum, maka jenis dan tata susunan (hierarki) peraturan
Perundang-undangandalam Pasal 7 ayat 1 tidak bersifat limitatif. Bahkan
kalau dilihat dari sudut defenisi peraturan Perundang-undangan
sebagaimana yang telah diuraikan, maka jenis peraturan Perundang-
undangantidak hanya 7 (tujuh) jenis. Oleh karena setiap lembaga/ pejabat
tertentu dapat diberikan kewenangan membentuk peraturan Perundang-
undangan baik oleh Undang-Undang Dasar maupun Undang-Undang.
Hal ini sebagaimana ditentukan dalam Pasal 8 ayat (1), yakni jenis
peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis
Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah konstitusi, Badan Pemeriksa
Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, menteri, badan, lembaga,
atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau
pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan perwakilan Rakyat
Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
kabupaten/ kota, Bupati/ Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.

Pasal 8 ayat (2) menentukan bahwa peraturan Perundang-undangan

sebagaimana yang dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan
mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh
peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk
berdasarkan kewenangan.

Untuk berlakunya suatu undang-undang dalam arti materil dikenal

beberapa asas, antara lain71 :

71
Ni’matul Huda & R. Nzariyah, teori dan pengujian peraturan perundang-undangan,
Nusa Media, Bandung, 2011, hlm 12-13.

37
[Link] [Link]

1. Undang-undang tidak berlaku surut. Asas ini dapat dibaca dalam

pasal 3 Algemene Bepalingen van Wetgeving (AB). Artinya dari
asas ini adalah, bahwa undang-undang hanya boleh dipergunakan
terhadap peristiwa yang disebut dalam undang-undang tersebut,
dan terjadi setelah undang-undang itu dinyatakan berlaku.
2. Undang-undang yang dibuat penguasa yang lebih tinggi
mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula.
3. Undang-undang yang bersifat khusus mengenyampingkan
undang-undang yang bersifat umum.
4. Undang-undang yang berlaku belakangan membatalkan undang-
undang yang berlaku terdahulu. Yang dimaksud asas ini adalah,
bahwa undang-undang lain (yang lebih dulu berlaku) dimana
diatur suatu hal tertentu, tidak berlaku lagi jika ada undang-
undang yang baru (yang berlaku belakangan) yang mengatur pula
hal tertentu tersebut, akan tetapi makna dan tujuannya berlainan
dengan undang-undang lama tersebut (pencabutan undang-
undang ini secara diam-diam).
5. Undang-undang tidak dapat diganggu gugat
6. Undang-undang sebagai sarana untuk semaksimal mungkin dapat
mencapai kesejahteraan spiritual dan materil bagi masyarakat
maupun individu, melalui pembaharuan atau pelestarian (asas
welvarstaat).
D. Tinjauan Umum Tentang Pengelolaan Dan Tanggung Jawab
Keuangan Negara Serta Pengawasannya

Negara sebagai badan hukum publik, memiliki fungsi yang wajib

diembannya sebagaimana yang tercantum dalam alinea keempat
pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945. Fungsi itu berupa :

1. Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah

darah Indonesia
2. Untuk memajukan kesejahteraan umum

38
[Link] [Link]

3. Mencerdasakan kehidupan bangsa

4. Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan
kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.
Dengan demikian dapat dipahami bahwa tujuan Negara tersebut
tidak dapat terlaksana bila tidak di topang dengan keuangan Negara
sebagai sumber pembiayaannya. Dengan demikian, keuangan Negara
sangat memegang peranan penting untuk mewujudkan tugas Negara yang
merupakan tanggung jawab pemerintah.

Pengawasan tidak hanya berlaku pada skala manajemen kecil saja,

melainkan organisasi setingkat negara juga membutuhkan pengawasan.
Pengawasan menjadi bagian tidak terpisahkan dalam penyelenggaraan
negara, khususnya dalam pengelolaan keuangan negara. Keuangan Negara
merupakan bagian yang perlu diawasi karena jika tidak diawasi akan
menyebabkan tidak tercapainya tujuan negara bahkan akan menyebabkan
kerugian bagi Negara itu sendiri. Segala urusan pemerintah yang berkaitan
dengan kepentingan negara, khususnya dalam hal keuangan negara, harus
diiringi dengan pengawasan agar berjalan sesuai dengan tujuan dan aturan
yang telah ditetapkan.72
Sebagai sumber pembiayaan terhadap pelaksanaan tugas Negara,
terlebih dahulu harus dipahami tentang pengertian keuangan Negara,
sehingga tidak terdapat kesalahpahaman mengenai substansi yang
terkandung dalam keuangan Negara.

Pengertian keuangan Negara menurut Undang-Undang No. 30

Tahun 1999 tentang pemberantasan tindak pidana korupsi sebagaimana
telah diubah dengan Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 tentang
perubahan Undang-Undang pemberantasan tindak pidana korupsi,
khususnya yang tercantum dalam penjelasan umum, bukan pada batang
tubuh Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (PTPK).
Pengertian keuangan Negara yang dimaksud disini adalah seluruh
72
Agung Suseno, Eksistensi BPKP dalam Pengawasan Keuangan dan Pembangunan.
Bisnis & Birokrasi, Jurnal Ilmu Administrasi Dan Organisasi, Jan–Apr 2010, Hlm. 15-30 Volume
17, No. 1. ISSN 0854-3844

39
[Link] [Link]

kekayaan Negara, dalam bentuk apapun yang dipisahkan atau yang tidak
dipisahkan, termasuk didalamnya bagian kekayaan Negara dan segala hak
dan kewajiban yang timbul karena ;

1. Berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggung

jawaban pejabat lembaga Negara, baik di tingkat pusat maupun
di daerah
2. Berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban
badan usaha milik Negara/ badan usaha milik daerah, yayasan,
badan hukum, dan perusahaan yang menyertakan modal pihak
ketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara.
Selanjutnya, Pasal 1 angka 1 Undang-Undang No. 17 Tahun 2003
Tentang Keuangan Negara mengatur mengenai pengertian keuangan
Negara adalah semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan
uang, serta segala sesuatu baik berupa uang ataupun barang yang dapat
dijadikan milik Negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban
tersebut. Dalam pengertian ini, Undang-Undang keuangan Negara
memiliki substansi yang dapat ditinjau dalam arti luas maupun sempit.
Keuangan negara dalam arti luas meliputi hak dan kewajiban Negara yang
dapat dinilai dengan uang, termasuk barang milik Negara yang tidak
tercakup dalam anggaran Negara. Sementara itu dalam arti sempit,
keuangan Negara hanya terbatas pada hak dan kewajiban Negara yang
dapat dinilai dengan uang, termasuk barang milik Negara yang tercantum
dalam anggaran Negara untuk Tahun yang bersangkutan.

Keuangan Negara sebagai substansi hukum keuangan Negara dapat

ditinjau dari aspek keuangan Negara dalam arti luas dan keuangan Negara
dalam arti sempit. Penentuan keberadaan keuangan dalam arti luas
didasarkan pada pendekatan yang digunakan untuk merumuskan
pengertian keuangan Negara sebagaimana yang tercantum dalam
penjelasan umum Undang-Undang keuangan Negara adalah sebagai
berikut:

1. Dari sisi objek, yang dimaksud dengan keuangan Negara

meliputi semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai
dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang

40
[Link] [Link]

fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan Negara yang

dipisahkan, serta segala sesuatu bauk berupa uang maupun
berupa barang yang dapat dijadikan milik Negara berhubung
dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut;
2. Dari sisi subjek, yang dimaksud dengan keuangan Negara
adalah meliputi seluruh objek sebagaimana tersebut diatas yang
dimiliki Negara, dan/ atau dikuasai oleh pemerintah pusat,
pemerintah daerah, perusahaan Negara/ daerah, dan badan lain
yang ada kaitannya dengan keuangan Negara;
3. Dari sisi proses, keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian
kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan objek sebagaimana
tersebut diatas mulai dari perumusan kebijakan dan
pengambilan keputusan sampai dengan pertanggung jawaban;
4. Dari sisi tujuan, keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan,
kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan
dan atau penguasaan objek sebagaimana tersebut diatas dalam
rangka penyelenggaraan pemerintahan Negara
Pendekatan tersebut melahirkan tolok ukur untuk menetapkan
substansi keuangan dalam arti luas. Oleh karena itu, keuangan Negara
dalam arti luas meliputi satu kesatuan yang tak terpisahkan; anggaran
pendapatan dan belanja Negara, anggaran pendapatan dan belanja daerah,
keuangan Negara pada badan usaha milik Negara dan badan usaha milik
daerah. Dengan demikian, keuangan Negara dalam arti luas mengandung
substansi tidak terbatas pada Anggaran Pendapatan Dan Belanja Negara
saja.

Pada hakikatnya substansi keuangan Negara dalam arti sempit

merupakan bagian keuangan dalam arti luas. Dalam hubungan dengan
Negara, keuangan Negara dalam arti sempit merupakan anggaran
pendapatan dan belanja Negara atau anggaran Negara. Substansi keuangan
Negara dalam arti sempit ini hanya tertuju pada anggaran pendapatan dan
belanja Negara yang ditetapkan setiap Tahun dalam bentuk Undang-
Undang.

Pada hakikatnya, keuangan Negara sebagai sumber pembiayaan

dalam rangka pencapaian tujuan Negara tidak boleh dipisahkan dengan
ruang lingkup yang dimilikinya. Oleh karena ruang lingkup itu
menentukan substansi yang dikandung dalam keuangan Negara agar

41
[Link] [Link]

terdapat kepastian hukum yang menjadi pegangan bagi pihak-pihak yang

melakukan pengelolaan keuangan Negara. Ruang lingkup keuangan
Negara yang dimaksud disini adalah menurut Undang-Undang keuangan
Negara No. 17 Tahun 2003 adalah:

a. Hak Negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan

mengedarkan uang dan melakukan pinjaman;
b. Kewajiban Negara untuk menyelenggrakan tugas layanan umum
pemerintah Negara dan membayar tagihan pihak ketiga;
c. Penerimaan Negara;
d. Pengeluaran Negara;
e. Penerimaan daerah;
f. Pengeluaran daerah;
g. Kekayaan Negara/ kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau
oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang,
serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang termasuk
kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/ perusahan
daerah.
h. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam
rangka penyelanggaraan tugas pemerintahan dan/ atau
kepentingan umum.
i. Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan
fasilitas yang diberikan pemerintah.
Pengelolaan keuangan Negara merupakan bagian dari pelaksanaan
pemerintah Negara. Pengelolaan keuangan Negara adalah keseluruhan
kegiatan pejabat pengelola keuangan Negara sesuai dengan kedudukan dan
kewenangannya, yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan,
dan pertanggungjawaban. Jadi, ruang lingkup pengelolaan keuangan
Negara sesuai dengan Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang
pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara adalah :

1. Perencanaan keuangan Negara

2. Pelaksanaan keuangan Negara
3. Pengawasan keuangan Negara
4. Pertanggung jawaban keuangan Negara.
Dalam hal pengelolaan keuangan Negara, sudah barang tentu harus
ada yang melaksanakan pengelolaan tersebut. Bagi pengelola keuangan
Negara, tanggung jawab merupakan hal yang mutlak yang harus dimiliki.
Jadi tanggung jawab yang dimaksud disini adalah tanggung jawab yang

42
[Link] [Link]

tidak boleh menimbulkan kerugian keuangan Negara. Hal ini yang menjadi
pendukung dalam tujuan Negara dalam rangka mewujudkan masyarakat
yang adil dan makmur seperti yang tertuang dalam alinea keempat
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Pengelola keuangan Negara tidak diperbolehkan atau dilarang

untuk menetapkan kebijakan yang tidak sesuai dengan kewenangan dan
kewajiban yang dimilikinya. Ketika kebijakan ditetapkan dalam rangka
pengelolaan keuangan Negara bertentangan dengan ketentuan peraturan
Perundang-undanganyang berlaku, pengelola keuangan Negara wajib
mempertanggungjawabkan kerugian keuangan Negara. Pertanggung
jawaban tersebut dilakukan kepada atasan yang lebih tinggi, bahkan
dihadapan peradilan karena terancam dengan sanksi administrasi dan atau
sanksi pidana. Pengelola keuangan Negara yang dimaksud disini meliputi
presiden, menteri keuangan, menteri atau pimpinan lembaga, bendahara,
pegawai negeri bukan bendahara dan pejabat lain.

Untuk menjalankan fungsi pengelolaan yang baik, maka fungsi

pengawasan terhadap keuangan Negara juga merupakan pendukung dalam
pelaksaanaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara.
Pengawasan merupakan instrumen pengendalian yang melekat pada setiap
tahapan dalam siklus anggaran. Pengawasan merupakan sarana untuk
menghubungkan target dengan realisasi setiap program/ kegiatan/ proyek
yang harus dilaksakan oleh pemerintah. Menurut Nawawi H. Hadari,
fungsi pengawasan dapat dilakukan setiap saat, baik selama proses
manajemen/ administrasi berlangsung, maupun setelah berakhir, untuk
mengetahui tingkat pencapaian tujuan suatu organisasi atau unit kerja. 73
Dengan kata lain, fungsi pengawasan harus dilakukan terhadap
perencanaan dan pelaksanannya.

73
Nawawi. H. Hadari, Pengawasan Melekat Dilingkungan Aparatur
Pemerintah,Erlangga, Jakarta, 1993, hlm. 6.

43
[Link] [Link]

Kegiatan pengawasan sebagai fungsi manajemen bermaksud untuk

mengetahui tingkat keberhasilan dan kegagalan yang terjadi setelah
perencanaan dibuat dan dilaksanakan. Keberhasilan perlu dipertahankan
dan jika mungkin ditingkatkan dalam perwujudan manajemen/
administrasi berikutnya dilingkungan suatu organisasi/ unit kerja tertentu.
Sebaliknya setiap kegagalan harus diperbaiki dengan menghindari
penyebabnya, baik dalam menyusun perencanaan, maupun pelaksanannya.
Untuk itulah, fungsi pengawasan perlu dilaksanakan sedini mungkin, agar
diperoleh umpan balik (feed back) untuk melaksanakan perbaikan bila
terdapat kekeliruan atau penyimpangan sebelum menjadi lebih buruk dan
sulit.

Sehubungan dengan pengertian pengawasan terdapat beberapa

macam pengertian dan jenis pengawasan. Syafiie mengidentifikasikan
pengertian rencana dalam mendukung pengawasan tersebut menurut dari
beberapa ahli :74

1. Lyndal F Urwick

Pengawasan adalah upaya agar sesuatu dilaksanakan sesuai

dengan peraturan yang telah ditetapkan dan instruksi yang telah
dikeluarkan

2. Sondang siagian

Pengawasan adalah proses pengamatan pelaksanaan seluruh

kegiatan organisasi untuk menjamin agar semua pekerjaan yang
dilaksanakan sesuai dengan rencana yang telah ditentukan
sebelumnya.

3. George R Terry

Controlling can be defined as the process of determining what is

to be accomplished, that is the standard, what is being
accomplished that is the performance, evaluating the
performance, and if necessary applying corrective measure so
74
Inu Kencana Syafiie, Manajemen Pemerintahan,Pertja, Jakarta, 1998. hlm.60

44
[Link] [Link]

that performance takes place according to plans, that is

comformity with the standard. (pengawasan dapat dirumuskan
sebagai proses penentuan apa yang harus dicapai yaitu standar,
apa yang sedang dilakukan, yaitu menilai pelaksanaan dan bila
perlu melakukan perbaikan-perbaikan sehingga pelaksanaan
sesuai dengan rencana, yaitu selaras dengan standar.)
4. Stephen Robein

Control can be defined at the process of monitoring activities to

ensure they are being accomplished as planned and correcting
any significant devisions. (pengawasan dapat diidentifikasikan
sebagai proses mengikuti perkembangan kegiatan untuk
menjamin jalannya pekerjaan dengan demikian, dapat selesai
secara sempurna sebagaimana yang direncanakan sebelumnya
dengan pengoreksian beberapa pemikiran yang saling
berhubungan.

5. David Granick mengemukakan tiga fase dalam pengawasan;

a. Fase legislatif
b. Fase administratif, dan
c. Fase dukungan
Selanjutnya, Muchsan menyimpulkan bahwa untuk adanya
tindakan pengawasan diperlukan unsur-unsur berikut75 :

a. Adanya kewenangan yang jelas yang dimiliki oleh aparat

pengawas
b. Adanya suatu rencana yang mantap sebagai alat penguji
terhadap pelaksanaan suatu tugas yang akan diawasi.
c. Tindakan pengawasan dapat dilakukan terhadap suatu proses
kegiatan yang sedang berjalan maupun terhadap hasil yang
dicapai dari kegiatan tersebut.
d. Tindakan pengawasan berakhir dengan disusunnya evaluasi
akhir terhadap kegiatan yang dilaksanakan serta pencocokan
hasil yang dicapai dengan rencana sebagai tolak ukurnya.
e. Untuk selanjutnya, tindakan pengawasan akan diteruskan
dengan tindak lanjut, baik secara adminstratif maupun secara
yuridis.

75
Muchsan, Sistem Pengawasan Terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah Dan Peradilan
Tata Usaha Di Indonesia. Liberty, Yogyakarta, 1992, hlm. 37-38.

45
[Link] [Link]

Berkaitan dengan jenis pengawasan, Fachrudin mengklasifikasikan

pengawasan sebagai berikut :76

1. Pengawasan dipandang dari kelembagaan yang dikontrol dan

yang melaksanakan kontrol dapat diklasifikasikan :
a. Kontrol intern, pengawasan yang dilakukan oleh suatu
badan atau organ yang secara struktural masih termasuk
organisasi dalam lingkungan pemerintah
b. kontrol ekstern, pengawasan dilakukan oleh badan atau
organ yang secara terstruktur organisasi berada di luar
pemerintah dalam arti eksekutif.
2. Pengawasan dipandang dari waktu pelaksanaan pengawasan,
meliputi hal-hal berikut :
a. Control apriori. Pengawasan yang dilakukan sebelum
dilakukan tindakan atau dikeluarkannya suatu keputusan
atau ketetapan pemerintah atau peraturan lainnya yang
menjadi wewenang pemerintah. kontrol apriori
mengadung unsur pengawasan preventif yaitu untuk
mencegah atau menghindarkan terjadinya kekeliruan.
b. Control aposteriori. Pengawasan yang dilakukan
sesudah dikeluarkannya suatu keputusan atau ketetapan
pemerintah atau sesudah terjadinya tindakan pemerintah.
Pengawasan ini mengandung sifat pengawasan represif
yang bertujuan mengoreksi tindakan yang keliru.
3. Pengawasan dipandang dari segi aspek yang diawasi, dapat
diklasifikasikan atas :
a. Pengawasan dari segi hukum (legalitas). Pengawasan
yang dilakukan dari segi hukumnya saja.
b. Pengawasan dari segi kamanfaatan (oppurtinitas).
Pengawasan dimaksudkan untuk menilai segi
kemanfaatannya .
4. Pengawasan yang dipandang dari cara pengawasan dapat
dibedakan atas :
a. Pengawasan negative represif. Pengawasan yang
dilakukan setelah suatu tindakan dilakukan.
b. Pengawasan negative preventif atau positif. Pengawasan
yang dilakukan dengan cara badan pemerintah yang
lebih tinggi menghalangi terjadinya kelalaian pemerintah
yang lebih rendah.

76
Irfan Fachruddin., Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan
Pemerintah, Alumni, Bandung, 2004, hlm.92-83.

46
[Link] [Link]

Pengawasan yang dilakukan oleh lembaga yang berada diluar

kelompok eksekutif adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), yang
menurut Pasal 2 Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 diberikan
kewenangan untuk melakukan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan
Negara dan pemeriksaaan atas tanggung jawab keuangan Negara.
Lazimnya pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK meliputi laporan
keuangan secara lengkap, yang terdiri atas neraca, Laporan Realisasi
Anggaran (LRA), Laporan Arus Kas (LAK) dan Catatan Atas Laporan
Keuangan (CALK) pemeriksaan tersebut menurut Pasal 4 Undang-Undang
no 15 Tahun 2004 tersebut meliputi :

1. Pemeriksan keuangan. Pemeriksaan atas laporan keuangan.

2. Pemeriksaan kinerja. Pemeriksaan atas pengelolaan keuangan
Negara yang terdiri atas pemeriksaan aspek ekonomi dan
efisiensi serta pemeriksaan aspek efektifitas.
3. Pemeriksaan dengan tujuan terstentu. Pemeriksaan atas hal-
hal lain dibidang keuangan, pemeriksaan investegatif, dan
pemeriksaan atas sistem pengendalian intern pemerintah.

Sehubungan dengan pemeriksaan investegatif (audit investegatif)

diatas, bahwa tujuan audit ini adalah untuk mengungkap adanya indikasi
kerugian Negara/ daerah dan/ atau unsur pidana. Ada dua macam
investegatif, yaitu sebagai berikut 77:

1. Audit investegatif investegasi proaktif

Audit yang dilakukan pada entitas yang mempunyai risiko-

risiko penyimpangan, tetapi entitas tersebut dalam proses awal
auditnya belum/ atau tidak didahului oleh informasi tentang
adanya indikasi penyimpangan yang dapat berpotensi
menimbulkan kerugian keuangan/ kekayaan Negara dan/ atau
perekonomian Negara.

77
Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara, (Jakarta: PT. Gramedia). hal 140.

47
[Link] [Link]

2. Audit investegasi reaktif

Audit ini mengadung langkah-langkah pencarian dan

pengumpulan bukti-bukti yang diperlukan untuk mendukung
dugaan/ sangkaan awal tentang indikasi adanya penyimpangan
yang dapat/ berpotensi menimbulkan kerugian keuangan/
kekayaan Negara dan/ atau perekonomian Negara. Istilah reaktif
ini sendiri didasarkan pada fakta bahwa auditor melakukan
reaksi untuk memvalidasi bukti-bukti indikasi penyimpangan
tersebut. Informasi indikasi adanya penyimpangan yang dapat/
berpotensi menimbulkan kerugian keuangan/ kekayaan Negara
dan/ atau perekonomian Negara dipihak yang aman diaudit
biasmerupakan hasil audit sebelumnya/ hasil pemeriksaan awal/
terdahulu atas laporan keuangannya dan/ atau dari sumber-
sumber informasi dari pihak lain. Jadi, audit investegasi jenis ini
merupakan lanjutan terhadap suatu masalah tertentu untuk
mendapatkan bukti-bukti pendukung yang lebih tinggi derajat
kebenarannya.

E. Tinjauan Kedudukan Dan Kewenangan BPK Sebagai Lembaga

Tinggi Negara

Pengelolaan keuangan negara merupakan salah satu hal yang

sangat penting bagi kehidupan perekonomian suatu negara, karena
berkaitan erat dengan mampu dan tidaknya negara dalam mewujudkan
tujuan dan cita-cita negara serta menciptakan kesejahteraan. Lemahnya
sistem pengelolaan keuangan negara dan sistem hukum di negara kita
adalah pemicu tindakan penyalahgunaan kekayaan dan keuangan negara
serta maraknya tindakan KKN.

Pengalaman bangsa Indonesia telah cukup membuktikan bahwa

tindakan tersebut menyebabkan terpuruknya bangsa Indonesia dan sulitnya
mewujudkan cita-cita bersama bangsa Indonesia. Pengelolaan keuangan
negara memiliki tujuan untuk menjaga dan menjamin eksistensi negara

48
[Link] [Link]

dan membiayai pengelolaan negara untuk mewujudkan kesejahteraan.

Semua negara dikelola secara tertib, sesuai dan taat pada peraturan
Perundang-Undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan dan
akuntabel.

Dalam praktek ketatanegaraan diberbagai Negara dewasa ini, selalu

ada lembaga yang khusus menangani masalah keuangan Negara. Hal ini
terkait berbagai aspek keuangan Negara dan tanggung jawab
pengelolaannya serta persoalan kewenangan kelembagaan keuangan
Negara. Di Indonesia, lembaga yang terkait dengan itu dikenal dalam
konstitusi kita yakni Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Lembaga ini
secara struktural dapat memeriksa hal keuangan semua lembaga lembaga
Negara dan daerah. bahkan, ujung pangkal terungkapnya berbagai kasus
penyalahgunaan keuangan Negara yang berujung pada tindak pidana
korupsi oleh para pejabat negara ada di tangan BPK disamping juga
adanya inisiatif dari lembaga penegak hukum lainnya.

Tugas dan fungsi BPK berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945 menempatkan BPK sebagai pengawas
eksternal dan sebagai suatu lembaga Negara yang memiliki posisi yang
tinggi sesuai dengan Undang-Undang Dasar. Tugas BPK adalah
memberantas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN), memelihara
transparansi dan akuntabilitas seluruh aspek keuangan Negara, untuk
memeriksa semua asal-usul dan besarnya penerimaan Negara darimanapun
sumbernya. BPK memiliki tugas untuk memeriksa untuk apa uang Negara
dipergunakan pada tiga lapis pemerintahan di Indonesia yaitu pusat,
provinsi, dan kabupaten/ kota. Keuangan Negara Indonesia tercermin pada
APBN, APBD, BUMN, BUMD, yayasan, dana pensiun, perusahaan yang
terkait dengan kedinasan, serta bantuan atau subsidi kepada lembaga sosial
milik swasta.

Berdasarkan ketentuan Undang-Undang no 15 Tahun 2006 Tentang

Badan Pemeriksa Keuangan landasan operasionalnya adalah;

49
[Link] [Link]

1. BPK berkedudukan di ibukota Negara

2. BPK memiliki perwakilan di setiap provinsi
3. Pembentukan perwakilannya ditetapkan dengan keputusan BPK
4. BPK mempunyai Sembilan orang anggota, yang
keanggotaannya diresmikan dengan keputusan presiden
5. Susunan BPK terdiri dari atas seorang ketua merangkap
anggota, seorang wakil ketua merangkap anggota, dan tujuh
orang anggota.
6. Anggota BPK memegang jabatan selama lima Tahun dan
sesudahnya dapat dipilih kembali untuk satu kali masa jabatan
7. Ketua dan wakil ketua BPK dipilih dari dan oleh anggota.
8. Untuk melaksanakan tugasnya BPK dibantu oleh pelaksana
BPK yang terdiri dari sekretariat jendral, unit pelaksana tugas
pemeriksaan, unsur penunjang, perwakilan BPK, dan pejabat
lain sesuai dengan kebutuhan
9. Anggaran BPK dibebankan pada bagian anggaran tersendiri
dalam anggaran pendapatan belanja Negara
10. Pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara di
lingkungan BPK diperiksa oleh kantor akuntan publik yang
diusulkan oleh DPR dan menteri keuangan.
Sebagai suatu badan pemeriksa dan pengelolaan tanggung jawab
keuangan Negara, tentunya BPK memiliki visi dan misinya sendiri. Visi
BPK adalah menjaga lembaga pemeriksa keuangan Negara yang bebas,
mandiri dan profesional serta berperan aktif dalam mewujudkan tata kelola
keuangan Negara yang akuntabel dan transparan. Sedangkan misinya
adalah memeriksa pengelolaan keuangan Negara yang bebas, mandiri dan
profesional serta berperan aktif dalam mewujudkan tata kelola keuangan
Negara, serta berperan aktif dalam mewujudkan pemerintahan yang baik,
bersih dan transparan.

Dalam Undang-Undang Dasar1945, BPK termaktub dalam Pasal

23E ayat (1), “untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang
pengelolaan keuangan Negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan
yang bebas dan mandiri”. BPK secara umum mempunyai posisi yang
strategis dan kewenangan yang mutlak mengenai masalah keuangan
Negara. Bahkan, sejak awal kemerdekaan hingga terjadinya proses
amandemen terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 tidak serta merta menggoyahkan kedudukan BPK dalam

50
[Link] [Link]

sistem ketatanegaraan Republik Indonesia. BPK sebagai lembaga tinggi

Negara yang dapat dikatakan sebagai lembaga examinatif, kedudukannya
sejajar dengan lembaga tinggi lainnya seperti, Eksekutif (Presiden),
legislatif (MPR,DPR,DPD), yudikatif (MA dan MK). Oleh sebabnya,
meskipun tak sepopuler lembaga lainnya, tapi peran BPK dalam masalah
keuangan Negara merupakan kunci sentral terhadap pengelolaan dan
tangung jawab lembaga-lembaga Negara lainnya dalam masalah keuangan.

Secara konstitusional BPK diatur dalam Undang-Undang

Dasar1945 Pasal 23E dan diperkuat dengan keluarnya Undang-UndangNo.
15 Tahun 2006 tentang BPK. Pada Pasal 6 menyatakan bahwa BPK
bertugas memeriksa pengelolaan keuangan Negara dan tanggung jawab
keuangan Negara yang dilakukan oleh pemerintah pusat, pemerintah
daerah, lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik
Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga
atau badan,lain yang mengelola keuangan Negara. Dalam ketentuan itu,
maka peran BPK sangat membantu dalam menanggulangi kerugian Negara
akibat pengelolaan keuangan oleh lembaga-lembaga Negara kurang baik.
Lingkup pemeriksaaan yang menjadi tugas BPK meliputi; pemeriksaan
atas pengelolaan keuangan Negara, dan pemeriksaan mengenai tanggung
jawab keuangan Negara. Pemeriksaan tersebut mencakup seluruh unsur
keuangan Negara sebagaimana yang termaksud salam Pasal 2 Undang-
Undang no 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara. Oleh karena
kewenangan pemeriksaan keuangan Negara oleh BPK sangat luas dan
tidak hanya mencakup keuangan dalam APBN saja, maka wajar apabila
kedudukan BPK secara lembaga konstitusional bersifat independen.

Pengawasan pada dasarnya diarahkan sepenuhnya untuk

menghindari adanya kemungkinan penyelewengan atau penyimpangan
atas tujuan yang akan dicapai. Melalui pengawasan diharapkan dapat
membantu kebijakan yang telah ditetapkan untuk mencapai tujuan yang
telah direncanakan secara efektif dan efisien. Bahkan, melalui pengawasan

51
[Link] [Link]

tercipta suatu aktivitas yang berkaitan erat dengan penentuan atau evaluasi
mengenai sejauh mana pelaksanaan kerja sudah dikerjakan. Pengawasan
juga dapat mendeteksi sejauh mana kebijakan pimpinan dijalankan dan
sampai sejauh mana penyimpangan terjadi dalam pelaksanaan kerja
tersebut.

Konsep pengawasan demikian sebenarnya menunjukkan

pengawasan yang merupakan bagian dari fungsi manajemen, dimana
pengawasan dianggap sebagai bentuk pemeriksaan atau pengontrolan dari
pihak yang lebih atas kepada pihak bawahnya.

Dari segi hukum administrasi Negara, pengawasan dimaknai

sebagai proses kegiatan membandingkan apa yang di jalankan,
dilaksanakan, atau diselenggarakan itu dengan apa yang dikehendaki,
direncanakan, atau diperintahkan.

Hasil pengawasan ini harus dapat menunjukkan sampai dimana

terdapat kecocokan dan ketidakcocokan yang muncul. Dalam konteks
membangun manajemen pemerintahan publik yang bercirikan good
governance” (tata kelola pemerintahan yang baik), pengawasan
merupakan aspek penting untuk menjaga fungsi pemerintahan berjalan
sebagaimana mestinya. Dalam konteks ini, pengawasan menjadi sama
pentingnya dengan penerapan good governance itu sendiri.

Dalam kaitannya dengan akuntabilitas publik, pengawasan

merupakan salah satu cara untuk membangun dan menjaga legitimasi
warga masyarakat terhadap kinerja pemerintahan dengan menciptakan
suatu pengawasan yang efektif. Pengawasan ini meliputi pengawasan
internal (internal control) dan pengawasan eksternal (external control.). di
samping itu harus ada pengawasan masyarakat yang mendorong (social
control).

52
[Link] [Link]

Sasaran pengawasan adalah temuan yang menyatakan terjadinya

penyimpangan atas temuan dan target. Sementara itu, tindakan yang dapat
dilakukan adalah :

a. Mengarahkan atau merekomendasikan perbaikan;

b. Menyarankan agar di tekan adanya pemborosan;
c. Mengoptimalkan pekerjaan untuk mencapai sasaran rencana.
Pada dasarnya ada beberapa jenis pengawasan yang dapat
dilakukan, yaitukaitannya dengan keuangan Negara, pengawasan ditujukan
untuk menghindari terjadinya korupsi, penyelewengan dan pemborosan
anggaran Negara yang tertuju pada aparatur atau pegawai negeri. Dengan
dijalankannya pengawasan tersebut diharapkan pengelolaan dan
pertanggung jawaban anggaran Negara dapat berjalan sebagaimana yang
telah direncanakan.

Dalam aspek pengawasan keuangan negara, DPR mempunyai

kepentingan kuat untuk melakukan pengawasan terhadapnya. Hal
demikian ini disebabkan uang yang digunakan membiayai kegiatan-
kegiatan Negara adalah diperoleh dari rakyat.

Persetujuan DPR terhadap anggaran Negara yang diajukan

pemerintah sebenarnya mempunyai makna pengawasan pula. Hal
demikian ini disebabkan persetujuan yang diberikan oleh DPR bukan
berarti membebaskan pemerintah melakukan segala aktivitas yang
berkaitan dengan anggaran Negara. Adanya pengawasan terhadap
pelaksaan anggaran Negara sebenarnya diarahkan kemudian pada upaya
menindaklanjuti hasil pengawasan, sehingga ada sanksi hukum.

Selain pengawasan internal yang dilakukan, pengawasan eksternal

juga dibutuhkan. Pengawasan ini dimaksudkan sebagai pengawasan yang
dilakukan oleh orang atau badan yang berada di luar lingkungan unit
organisasi yang bersangkutan. Pengawasan dalam bentuk ini dilakukan
oleh suatu badan yang ditetapkan oleh Undang-Undang Dasar, yang
menyatakan bahwa untuk memeriksa tanggung jawab terhadap keuangan

53
[Link] [Link]

Negara diadakan suatu badan pemeriksa keuangan, yang peraturannya

ditetapkan dengan Undang-Undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan
kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

Dalam penelitian ini, peneliti melihat fakta yang menarik untuk

diteliti dapat dilihat dari kesimpangsiuran pelaksanaan masing-masing
lembaga Negara. Kesimpangsiuran wewenang tersebut saat ini terjadi pada
dua lembaga pemeriksaan. Lembaga pertama adalah BPK dan selanjutnya
adalah BPKP.

Saat ini Kewenangan menjadi isu hangat terkait dengan

pelaksanaan deskripsi tugas dua lembaga tersebut mengenai wacana dalam
pemeriksaan atas keuangan dan kinerja kaitannya dalam penilaian
kerugian Negara dan/ atau penetapan pihak yang berkewajiban membayar
ganti rugi, seperti yang nyata disebutkan dalam Pasal 10 Undang-Undang
No. 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Publik
mempertanyakan mengenai kewenangan tersebut dalam melakukan
pemeriksaan, bagaimana mungkin terjadi kesimpangsiuran bahkan overlap
pelaksanaan wewenang terjadi? Hal ini yang menjadi konsentrasi ruang
lingkup penelitian peneliti, mengingat keberhasilan pelaksaaan
pemerintahan sangat terkait dengan keberhasilan masing-masing lembaga
Negara melaksanakan tugasnya masing masing yang juga tentunya
menunjang pelaksanan pemerintahan yang lebih baik.

F. Penelitian Yang Relevan

1. Tesis Asdian Samsul Arifin, SH, M. Hum, Mahasiswa Program Pasca
Sarjana Universitas Gajah Mada yang berjudul Aspek-Aspek Hukum
Dalam Pemeriksaan Investigatif Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)
Atas Indikasi Unsur Pidana Dan Atau Kerugian Negara. Hasil
Penelitian :
a. Pemeriksaan investigative secara metode dapat dianggap sebagai
kegiatan penyelidikan, namun secara yuridis berbeda karena
kewenangan BPK terbatas pada ruang lingkup kerugian Negara.

54
[Link] [Link]

b. Pemeriksaan investigatif sangat membantu upaya pencarian

kebenaran mengenai peyimpangan dalam pengelolaan keuangan
Negara. Laporan Hasil Pemeriksaan berperan sebagai alat bukti
surat dan sebagai keterangan ahli yang tertulis.
2. Tesis Ali Nugroho S.H., M. Hum, mahasiswa program pasca sarjana
Universitas Gajah Mada yang berjudul Perkembangan kedudukan dan
peran BPK periode 1945-2008. Hasil Penelitian :
a. Perkembangan kedudukan dan peran Badan Pemeriksa Keuangan
periode 1945-2008 dalam ketatanegaraan Republik Indonesia pada
tataran Undang-Undang Dasar tidak banyak mengalami perubahan
namun dalam tataran undang-undang banyak mengalami dinamika.
b. Pada Periode 1945-2008, banyak terjadi praktik penyimpangan
kedudukan dan peran BPK. Penyimpangan tersebut bahhkan masih
ada terjadi sampai sekarang dan belum terselesaikan.

Dalam Penelitian yang pertama, peneliti lebih memfokuskan untuk

mengupas fungsi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dalam proses
investigative, dalam hal ini termasuk cara atau metode, perencanaan,
proses pemeriksaan, tata cara pemeriksaan, sampai kepada laporan hasil
pemeriksaan suatu permasalahan yang diduga memiliki adanya indikasi
unsur pidana dan atau kerugian Negara. Sedangkan pada penelitian
kedua, peneliti tersebut hanya membahas mengenai peran dan fungsi
Badan Pemeriksa Keuangan terkait perubahannya dari masa kemasa
sepanjang tahun 1945 sampai dengan tahun 2008. Perbedaannya dengan
penulisan hukum ini adalah membahas permasalahan yang terkait dengan
kewenangan antara Badan Pemeriksa Keuangan dengan Badan
Pengawasan Keuangan dan Pembangunan dalam hal menilai dan
menetapkan kerugian Negara.

55
[Link] [Link]

G. Kerangka Berfikir

Peran Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) untuk mendorong

pemberantasan korupsi dapat dilakukan secara maksimal bila kebebasan
dan kemandiriannya betul-betul dapat terwujud bukan hanya secara
yuridis formal namun juga secara kelembagaan dan praktek pemeriksaan.
Hal ini juga di dukung dan dinyatakan tegas dalam Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia telah

meletakkan dasar yang kuat yang tertuang dalam Pasal 23E ayat 1 yang
menyebutkan bahwa ; “pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan Negara dilakukan oleh BPK yang bebas dan mandiri”. Disini
sekurang-kurangnya ada tiga hal penting yang memiliki konsekuensi
pengaturan setingkat Undang-Undang, pertama adalah masalah
pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara,
bagaimana prosedurnya, prosesnya dan konsekuensi hukumnya, siapa
yang diberi otoritas. Kedua, aturan mengenai keuangan Negara, apa
batasan, pengertian, macam dan sumbernya darimana dan ketiga,
berkenaan dengan kelembagaan pemeriksaan keuangan yang mandiri,
otonom, bagaimana bentuknya, tugas dan fungsinya dan badan itu mesti
bebas dari pengaruh intervensi kekuasaan lainnya.

Dalam hal beberapa kajian yang telah disebutkan diatas, peneliti

mengambil satu poin yang secara tegas tertuang dalam Undang-Undang
Badan Pemeriksa Keuangan No. 15 Tahun 2006 Pasal 10 ayat 1
menyangkut kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan;

“BPK menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian Negara yang

diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai
yang dilakukan oleh bendahara, pengelola BUMN/BUMD, dan lembaga
atau badan lain yang menyelenggarakan pengelolaan keuangan Negara”.

56
[Link] [Link]

Dalam kenyataannya kewenangan untuk menilai dan/atau

menetapkan jumlah kerugian Negara ini bukan hanya saja hanya
kewenangan dari Badan Pemeriksa keuangan. Dalam hal ini, peneliti juga
melihat bahwa Aparat Pemeriksa Interen Pemerintah (APIP) dalam hal ini
BPKP juga telah melakukan atau dimintakan melakukan hal yang sama.
Dimensi mengenai sah atau tidak sahnya dalam menilai dan atau
menetapkan jumlah kerugian Negara ini perlu diluruskan dan dirumuskan
secara komprehensif karena menyangkut kepastian hukum dan
kepentingan publik.

57
[Link] [Link]

UNDANG-UNDANG
DASAR 1945

Pasal 10 Ayat (1) Undang-Undang

BPK No 15 Tahun 2006
Undang-Undang No 1 Tahun 2004 Tentang
Perbendaharaan Negara
Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara
Undang-Undang No.15 Tahun 2004
TentangPemeriksaan atas tanggung jawab Kewenangan
keuangan Negara
Negara
Hukum
Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 Tentang Stufebbau
Komisi Pemberantasan Korupsi Theory
Undang-Undang No 20 Tahun 2001 Tentang
Perubahan Atas Undang-Undang No. 31 Tahun lex specialis
1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana derogate legi
Korupsi generali,
lex posterior
derogate legi
priori
lex superior
PP No.60 Tahun 2008 tentang sistem
derogate legi
pengendalian internal pemerintah inferiori
Pengawasan
dan
Pemeriksaan

Keppres No. 103 Tahun 2001 tentang kedudukan,

tugas, fungsi, kewenangan, susunan organisasi dan
tata kerja LPND

Badan Pengawasan Badan Pemeriksa

Keuangan dan Keuangan (BPK)
Pembangunan

Kewenangan Menilai dan/atau

Menetapkan Jumlah Kerugian
Negara

58