L’exploitation des hydrocarbures
et des mines peut contribuer
au développement
Kathryn McPhail
B
IEN DES PAYS en développement, Nouvelle-Guinée et au Venezuela (voir l’en-
Les projets d’ex- riches en ressources naturelles, ont cadré), les collectivités concernées pensent
ploitation des hy- accueilli à bras ouverts l’investisse- que les coûts environnementaux et sociaux
drocarbures et des ment privé dans l’exploitation des ont été lourds, tandis que les avantages atten-
hydrocarbures et des mines. Les projets dans dus ne se sont pas matérialisés ou n’ont pas
mines pourraient ce secteur peuvent avoir de graves consé- été répartis équitablement. Pourtant, la lé-
être une manne quences écologiques et entraîner aussi des per- gislation de ces pays stipule qu’un pourcen-
pour les pays en turbations sociales — en particulier s’ils né- tage des recettes tirées des projets d’exploi-
cessitent des déplacements de population —, tation des ressources naturelles doit être
développement mais ils peuvent être précieux pour le déve- alloué aux initiatives de développement ré-
où ils sont situés; loppement économique des pays hôtes si on gional et local, et les responsables des projets
mais leurs coûts limite leurs effets défavorables en les planifiant ont non seulement effectué des études so-
soigneusement. En générant des recettes con- ciales et environnementales approfondies,
écologiques et so- sidérables, en créant des emplois et des débou- soucieux d’atténuer les conséquences néga-
ciaux l’emportent chés commerciaux et, souvent, en amenant de tives et de maximiser les avantages, mais ont
nouvelles routes, l’eau et l’électricité dans les aussi alloué des financements considérables à
souvent sur leurs zones rurales isolées où ils sont généralement des programmes sociaux.
avantages. Il est situés, ils peuvent stimuler la croissance
essentiel que les économique, réduire la pauvreté et rehausser L’importance du partenariat
le niveau de vie. En outre, les pays hôtes béné- L’ingrédient manquant dans ces quatre pro-
responsables de ficient du fait qu’ils se trouvent exposés aux jets — comme dans beaucoup d’autres du
l’élaboration des pratiques internationales optimales dans la même type — est le partenariat. Pour que les
projets, les gouver- planification et la mise en oeuvre des projets et projets contribuent au développement des
qu’ils sont obligés de développer leurs capa- pays hôtes, les gouvernements, les sociétés
nements et les cités administratives et institutionnelles. privées et les collectivités locales ou les orga-
collectivités locales Cependant, ce sont souvent les gouverne- nisations non gouvernementales (ONG) qui
ments nationaux qui tirent le plus grand les représentent doivent avoir la volonté de
travaillent en par- profit de ces projets, tandis que les collecti- travailler en partenariat. Bien qu’ils aient cha-
tenariat pour que vités locales tendent à en supporter les coûts cun leurs responsabilités propres, les parte-
les projets aient un sociaux et écologiques. D’après une récente naires doivent être unis par des objectifs com-
étude de la Banque mondiale sur deux projets muns, la responsabilité des résultats, le devoir
effet durable sur dans les secteurs des hydrocarbures et deux clairement établi de rendre des comptes et des
le développement. projets miniers en Colombie, en Papouasie- obligations réciproques.
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ne doit pas se limiter à celles qui se trouvent dans le voisinage
Projets évalués par la Banque mondiale immédiat des projets ou à un petit groupe d’intérêts, mais être
En 1998, la Banque mondiale a publié un rapport de Kathryn aussi large que possible. Par exemple, la loi colombienne est telle
McPhail et Aidan Davy, intitulé «Integrating Social Concerns que seulement trois municipalités productrices de pétrole dans
into Private Sector Decisionmaking: A Review of Corporate le Casanare reçoivent une part des recettes du projet BPXC, bien
Practices in the Mining, Oil, and Gas Sectors» (document de que les seize autres municipalités affirment être victimes d’une
synthèse no 384), qui s’appuyait sur les études consacrées à la recrudescence de l’immigration et de la violence en consé-
question et une enquête effectuée auprès de responsables de quence de ce projet.
projets privés et d’organisations non gouvernementales. Afin Définir des objectifs mutuellement acceptés. Bien que les
de tester sur le terrain les conclusions du rapport, quatre quatre projets aient fait l’objet d’une planification stratégique,
projets à financement privé ont été évalués sur la base de celui de Chevron Niugini à Kutubu est le seul pour lequel des
discussions approfondies avec des représentants du gouver- objectifs aient été communément acceptés par toutes les parties
nement, de l’entreprise et de la communauté : (le gouvernement, le responsable du projet et le Fonds mondial
• Les opérations de British Petroleum Exploration Colombia pour la nature (WWF)). Ce projet se situe dans le bassin du
(BPXC) au Casanare en Colombie. Le plus grand gisement de Kikori, écosystème de 2,3 millions d’hectares qui abrite des
pétrole de l’Hémisphère occidental, situé dans une zone de populations indigènes représentant treize groupes linguistiques
conflits intenses entre les guérilleros, les groupes paramili- et une forêt primaire intacte. En 1992, le WWF a élaboré, avec la
taires et l’armée. Le coût du projet d’infrastructure est de contribution de Chevron Niugini, des collectivités locales et des
6 milliards de dollars. L’exploitation a commencé à produire administrations publiques, un projet intégré de conservation et
des recettes en 1997. de développement dans le but d’atténuer l’impact écologique et
• Le projet de Chevron Niugini à Kutubu, dans le bassin du social du projet dans la région.
Kikori en Papouasie-Nouvelle-Guinée. Premier gisement pé- Au Venezuela, la réserve d’Imataca, site du projet d’exploita-
trolifère du pays, situé dans un écosystème marqué par la tion d’une nouvelle mine d’or et de cuivre par Placer Dome,
diversité culturelle et biologique. Le coût du projet d’infra- s’étend sur 3,5 millions d’hectares occupés par des populations
structure est de 1 milliard de dollars. L’exploitation a com- indigènes, des intérêts miniers officiels et non officiels, des
mencé à produire des recettes en 1992. zones de conservation et des forêts. Or, le gouvernement a
• Le projet d’extraction d’or de Lihir dans le Rio Tinto, la plus élaboré un plan sans faire appel à la participation des autres
grande mine d’or de Papouasie-Nouvelle-Guinée. La popula- parties intéressées. En conséquence, Placer Dome n’a pas pu
tion autochtone est de 8.000 habitants. Le coût du projet clarifier des points aussi importants que l’accès au territoire et le
d’infrastructure est de 0,74 milliard de dollars. La mine a traitement des revendications des exploitants illégaux, et la so-
commencé à produire des recettes en 1997. ciété a été obligée d’élaborer son propre plan d’exploitation. Les
• Le vaste projet de mine d’or et de cuivre de Placer Dome à écologistes ont intenté une action en justice en faisant valoir
Las Cristinas, au Venezuela. La population locale se compose que le plan du gouvernement est anticonstitutionnel et que sa
de groupes autochtones et de migrants. Des études de faisa- politique forestière est périmée; et le plan du gouvernement n’a
bilité sont en cours. toujours pas été accepté.
Responsabilité partagée des résultats. S’agissant du projet
pétrolier de BPXC en Colombie, l’entreprise, les collectivités et
Le gouvernement a pour rôle de fournir un cadre de poli- les administrations locales ont pris solidairement la respon-
tique générale approprié, de départager clairement les respon- sabilité d’atténuer l’impact social. Le personnel de BPXC a tra-
sabilités entre les secteurs public et privé, de déterminer l’em- vaillé directement avec les communautés touchées pour iden-
ploi des recettes générées par les projets, de suivre et d’évaluer tifier leurs besoins de développement. Une fois les priorités
les projets, de fournir des services sociaux, notamment d’éduca- établies, les communautés, avec le soutien de BPXC, ont préparé
tion et de santé, d’assurer la sécurité des projets et d’élaborer des des projets de développement individuels en spécifiant les ob-
mécanismes de financement des projets d’infrastructure rurale jectifs, les impératifs matériels et les coûts. Les projets ont été
et d’analyse des diverses options préalablement à la sélection soumis aux autorités municipales compétentes pour approba-
des projets. Les responsables de l’élaboration des projets doivent tion, car la participation de BPXC était généralement condi-
veiller aux considérations sociales, reconnaître toutes les parties tionnée à la disponibilité de financements de contrepartie. Cette
prenantes, identifier les risques et les possibilités, évaluer les approche a été efficace parce que les projets de développement
conséquences, assurer la participation du public à l’élaboration ont été définis en fonction des demandes des communautés qui
et à la mise en oeuvre des projets et mettre au point des systèmes étaient appelées à en bénéficier, lesquelles, en participant direc-
de résolution des conflits et d’évaluation de l’efficacité des pro- tement à la planification et à la gestion de ces projets, ont eu le
jets. Les ONG peuvent apporter une précieuse contribution et sentiment d’en avoir la maîtrise.
doivent collaborer avec les pouvoirs publics et les responsables La Papouasie-Nouvelle-Guinée, où la distribution du produit
de l’élaboration de projets, tout en restant comptables de leurs de l’exploitation des ressources naturelles est négociée au cas
actions envers les collectivités qu’elles représentent. Étant donné par cas, a lancé un «forum du développement» en 1998, dont le
la tendance croissante à la localisation dans le monde entier, principal objet est de diffuser des informations sur la nature, la
avec les collectivités locales qui demandent à jouer un plus portée et l’impact des projets miniers et de déterminer la répar-
grand rôle dans leur propre gouvernement et un lourd bagage tition des recettes qu’ils génèrent entre les parties prenantes. Aux
de promesses non tenues et de ressentiment à l’égard des pou- termes de la législation minière de la Papouasie-Nouvelle-
voirs publics, la participation des collectivités est cruciale. Elle Guinée, les ressources du sous-sol appartiennent à l’État, mais
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les responsables des projets doivent sou-
«Le produit des services de santé et d’éducation au ni-
mettre leur demande d’accès aux pro-
priétaires du terrain, qui ont le droit
projets doit être équi- veau local, mais il n’est pas en mesure de
le faire au niveau provincial.
clairement défini de négocier une opéra-
tion avec l’État et la société. Cependant,
tablement partagé, Les évaluations des quatre projets par
la Banque mondiale montrent qu’il n’y
les responsabilités des communautés
quant à l’utilisation du produit des
non seulement entre avait guère de dispositifs permettant de
tenir les administrations publiques et
projets aux fins du développement local les secteurs public et les communautés comptables de leurs
ne sont pas clairement définies, et le actions, et il est par trop évident que les
manque de transparence et de respon- privé, mais aussi entre projets n’ont pas apporté les amélio-
sabilité du gouvernement dans la gestion rations attendues dans les infrastruc-
des recettes a érodé sa crédibilité. communautés locales tures et les capacités administratives. La
Compte tenu des ressources limitées visite de plusieurs établissements d’en-
pour les projets de développement social et administrations seignement et de santé et d’administra-
et communautaire, il est important d’en tions publiques a débouché sur le cons-
mesurer l’efficacité. BPXC, en collabo- publiques nationales.» tat navrant d’investissements minimes
ration avec les communautés locales, a (hormis ceux de Chevron Nuigini) et de
examiné 50 sous-projets (écoles, centres fonctionnaires démoralisés et peu mo-
de soins, adduction d’eau et assainissement) pour déterminer si tivés. Si les projets n’ont pas davantage contribué au développe-
les objectifs avaient été atteints et les projets achevés dans les ment, c’est surtout parce que les capacités de planification et de
délais prévus. Bien que l’examen ait révélé certains problèmes, gestion font défaut au niveau local et que les pouvoirs publics
comme l’incapacité des autorités municipales à tenir leurs en- gèrent mal les recettes qu’ils engendrent. Les fonds sont gaspillés
gagements, la plupart des sous-projets avaient atteint leur but, et les tensions montent.
en grande partie parce qu’ils avaient été conçus, financés et mis Obligations réciproques. Lorsque les gouvernements et des
en oeuvre de manière participative. La remise à plat par Che- sociétés privées conviennent de cofinancer des initiatives so-
vron de son dossier des affaires communautaires l’a conduit à ciales, il est important que les premiers se tiennent à leurs en-
modifier son approche, mais ses efforts ont été entravés par les gagements, qui comprennent souvent le financement des coûts
capacités et l’engagement limités des provinces, mais aussi parce récurrents de personnel ou de fournitures. En manquant à leurs
que l’entreprise a été elle-même incapable d’élaborer des pro- engagements, les gouvernements peuvent involontairement
grammes et projets dans les secteurs de la santé et de l’éducation. provoquer des conflits entre les entreprises et les communautés
Responsabilités clairement établies. S’agissant de la presta- locales; ces dernières ne font souvent pas la distinction entre les
tion et du financement des services sociaux, la répartition des engagements du gouvernement et ceux des entreprises privées,
responsabilités est souvent source de conflits. Et, bien que la et elles peuvent chercher à régler leurs griefs en s’en prenant aux
responsabilité des services sociaux incombe traditionnellement projets. En outre, si les gouvernements laissent la prestation des
à l’État, les communautés des régions éloignées peuvent s’at- services sociaux aux entreprises, ces services cesseront d’être
tendre à ce que les responsables des projets les dédommagent fournis une fois les projets achevés.
des retombées des projets en question. Dans le cas de BPXC, par Au Venezuela, les discussions entre Placer Dome et l’associa-
exemple, une ONG locale chargée d’évaluer cinq sous-projets tion des petites entreprises minières, qui avaient commencé sur
de développement a constaté que les communautés locales esti- un mode conflictuel, ont pris un ton plus conciliant, et des réu-
maient que BPXC devrait investir dans les communautés pour nions régulières entre les deux parties ont été un moyen efficace
compenser les effets défavorables de son exploitation pétrolière. de régler les différends. (Placer Dome continue de s’employer à
À Kutubu, les transferts considérables de Chevron aux améliorer ses relations avec les communautés locales qui ont le
autorités provinciales à l’appui d’investissements dans les infra- sentiment que les entreprises minières sont les seuls bénéfi-
structures et les services n’ont laissé guère de traces, car les au- ciaires du projet.) Bien que Placer ait finalement réussi à mettre
torités provinciales ne se sont pas acquittées de leurs respon- au point un accord permettant à de petites entreprises d’ex-
sabilités. Chevron s’est substitué à l’État en fournissant des ploiter une partie de sa concession, ces efforts ont été contrariés
au départ par un manque de soutien de la part des autorités.
Aux termes d’une clause de l’accord d’actionnariat entre Placer
et son partenaire, une entreprise d’État, Placer était tenu de
Les ONG et le Groupe de la Banque mondiale pourraient bloquer l’accès à Las Cristinas de «tout mineur indépendant et
aider les pays où la gestion publique est déficiente autres intrus». En outre, le gouvernement appliquait des
Gestion nationale normes semblables en matière d’environnement et de licences
Gestion locale Déficiente Solide
aux grands projets comme aux petits, rendant la création d’une
entreprise autonome et viable difficile pour l’association des
Déficiente Forte participation des Forte participation des ONG
ONG et de la Banque et participation limitée petits exploitants.
mondiale de la Banque mondiale La sécurité est l’un des services qui incombent aux gouverne-
Solide Participation limitée des Participation limitée des ments, mais en Colombie les mesures de protection des opé-
ONG et forte participation ONG et de la Banque rations de BPXC, situées dans une région peuplée de groupes
de la Banque mondiale mondiale armés dangereux, ont exacerbé le climat d’instabilité et de vio-
lence. Les groupes de guérilleros opposés aux opérations de
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BPXC, qu’ils considèrent comme favorable d’interpréter les observations et de définir les
au gouvernement, extorquent des fonds à changements nécessaires. La participation ac-
l’entreprise et à ses sous-traitants en kidnap- tive et durable de la communauté locale est
pant des employés, tandis que des groupes aussi nécessaire pour que les programmes
paramilitaires ont massacré des petits exploi- répondent à ses besoins et qu’elle soit cons-
tants qui soutiennent la guérilla. L’armée co- ciente d’en avoir le contrôle.
lombienne, ouvertement dans la région pour
protéger BPXC, lutte contre les guérilleros et Améliorer les chances de succès
les paramilitaires et a été accusée de violations Pour garantir que les pays en développement
des droits de l’homme. BPXC a aussi dû dé- bénéficient au maximum des projets d’ex-
velopper son propre dispositif de sécurité, ploitation des ressources de leur sous-sol tout
créant un climat de siège qui a rendu difficile en protégeant l’environnement et en limitant
l’instauration de bonnes relations entre l’en- le plus possible les problèmes sociaux, les par-
treprise et les communautés locales. ties prenantes doivent apprendre à travailler
ensemble, même si leurs visées semblent con-
S’adapter au changement tradictoires au départ. Les mesures concrètes
Le développement rapide des projets et l’af- qui permettront aux pays hôtes de tirer plein
flux soudain de fonds dans des économies Kathryn McPhail est spécialiste parti des possibilités de développement con-
non monétaires ont transformé la vie de bien principale au Département des sistent notamment à :
des communautés. La région reculée du questions techniques et envi- • renforcer le cadre des politiques natio-
Casanare n’a reçu sa désignation de départe- ronnementales de la Société nales et la capacité de l’État à fournir les ser-
ment qu’en 1991, quatre ans après le début financière internationale. vices dont il a la responsabilité, tels que les
des opérations de prospection de BPXC. Le soins de santé, l’éducation et la sécurité;
gouvernement du Casanare avait de maigres capacités de pla- • identifier les aspects biologiques et culturels importants
nification, de gestion des finances et de maintien de la loi et de pour mieux planifier les projets et définir les meilleurs moyens
l’ordre public, et le niveau d’éducation dans la région était infé- d’en atténuer les retombées défavorables;
rieur à la moyenne nationale. Pourtant, en dix ans, le revenu du • négocier des concessions équitables avec les entreprises
Casanare provenant des royalties sur le pétrole a dépassé celui privées;
de tout autre département colombien — 100 millions de dollars • renforcer la politique et les méthodes de consultation pu-
par an — suscitant une immigration massive en provenance blique et promouvoir la transparence dans la planification et la
d’autres parties du pays. La population dans la région du projet mise en oeuvre des projets;
a doublé depuis le début des années 80, avec son cortège de • développer les capacités au niveau local pour mettre l’ap-
prostitution, d’alcoolisme, de concurrence pour l’accès aux port de recettes au service du développement.
territoires et de dégradation de l’environnement. L’injection Beaucoup d’administrations publiques dans le monde en
d’argent dans l’économie locale et l’apparition de sous-traitants développement n’ont toutefois pas les moyens de s’acquitter de
en quête de contrats ont encouragé la corruption et l’extorsion, ces responsabilités. Les pays où la gestion locale ou nationale des
entraînant une escalade des conflits civils. affaires publiques laisse à désirer pourraient avoir besoin de
Un solide système de suivi est donc nécessaire — non seule- l’assistance de la Banque mondiale ou d’autres institutions mul-
ment pour assurer le succès des plans de compensation, mais tilatérales de développement (voir le tableau) ainsi que des
aussi pour que ces plans restent appropriés à mesure que la ONG. Les responsables des projets eux-mêmes pourraient bé-
situation évolue. Le programme de suivi devrait être centré sur néficier de la participation d’organisations internationales qui
les résultats (par exemple le nombre d’emplois locaux créés par effectueraient l’évaluation des institutions ou des pays, utile à
les nouveaux débouchés liés aux projets), et non pas sur les l’analyse des risques.
apports (par exemple la somme d’argent allouée au développe- S’il n’y a toujours guère de consensus sur ce qui constitue un
ment des entreprises). développement soutenable, on s’accorde à penser que, pour que
Pour le projet de Lihir, l’entreprise et le gouvernement ont eu les projets bénéficient aux pays hôtes, ils doivent d’abord être
la sagesse d’élaborer des programmes de suivi dès le départ. Le rentables. Deuxièmement, des clauses de protection doivent
plan de gestion de l’environnement et une étude sur l’atténua- être adoptées pour limiter le préjudice porté à l’environnement
tion des effets prévisibles du projet sur la communauté ont été et aux communautés locales et assurer la défense des droits de
achevés en 1992. Cependant, l’effort de suivi a été mis à mal par l’homme. (Des actions menées par des gouvernements et des
des pannes d’équipement, le vandalisme et des divergences entreprises privées pour accéder à des terres riches en minéraux
d’opinions entre les experts. ont donné lieu à de nombreuses plaintes pour violation de
Les hauts responsables des projets et des gouvernements droits de l’homme.) Troisièmement, les projets doivent valo-
doivent être résolument attachés aux programmes de com- riser non seulement le capital physique mais aussi le capital
pensation et de suivi et leur affecter des ressources financières social et naturel, d’autant plus que les projets d’exploitation des
et humaines dès le départ, avant même que les projets de- hydrocarbures et des mines épuisent les ressources et ne sont
viennent rentables. La responsabilité du suivi doit être claire- pas, en soi, soutenables dans la durée. Quatrièmement, le pro-
ment répartie entre le gouvernement, l’entreprise et la société duit des projets doit être équitablement partagé, non seulement
civile. Et si les plans de compensation n’atteignent pas leurs entre les secteurs public et privé, mais aussi entre communautés
objectifs, ils doivent être remis à plat par des experts capables locales et administrations publiques nationales. F&D
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