PEUT-ON RECOURIR

À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?
EST-CE SOUHAITABLE ? *
Robert M. Solow
Professeur, Massachusetts Institute of Technology

Au cours des dernières années, plusieurs arguments ont été avancés pour
remettre en cause le recours aux politiques budgétaires dans une optique de stabi-
lisation conjoncturelle. Les modèles inspirés de la théorie du cycle réel, qui postulent
que l’économie est toujours dans une situation d’équilibre global, concluent certes
à l’inutilité de la politique budgétaire ; mais, bien que dominant le paysage de la
macroéconomie théorique, ils ne sont guère fondés empiriquement. De même,
l’hypothèse d’équivalence ricardienne, qui nie tout effet des choix de financement
public sur l’épargne nationale ne semble pas pertinente en pratique. Les arguments
en termes d’économie politique, qui mettent en doute les capacités des élus à
décider promptement et efficacement des modifications budgétaires souhaitables,
sont sans doute beaucoup plus recevables. Ils conduisent à penser que les stabili-
sateurs automatiques budgétaires sont préférables aux politiques discrétionnaires.
Mais la puissance de ces stabilisateurs automatiques dépend de la structure des
systèmes de prélèvements obligatoires et de dépenses publiques. Or ceux-ci ont
été, notamment aux États-Unis, profondément modifiés depuis une vingtaine
d’années, dans un sens qui a atténué la stabilisation automatique. Il apparaît souhai-
table et possible d’en restaurer la puissance, par exemple en rendant les taux
d’imposition et, éventuellement, certains transferts aux ménages variables en
fonction de l’activité économique, selon des formules préétablies.

I
l y a quarante ans, au temps du premier congrès mondial de
l’Association internationale des sciences économiques, les questions
qui forment le titre de cet article ne seraient jamais venues à
l’esprit de quiconque. Jan Tinbergen venait de nous démontrer qu’une
société devait pouvoir disposer d’autant d’instruments de politique
économique que d’objectifs qu’elle souhaitait atteindre. Dans le champ

* Conférence présidentielle prononcée au XIIIe Congrès mondial de l’Association interna-

tionale des sciences économiques, Lisbonne, Portugal, septembre 2002. Traduction française de
Jacques Le Cacheux.
Octobre 2002
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

de la politique macroéconomique, les buts étant, à l’évidence, multiples,

il fallait pouvoir manipuler plusieurs instruments. Les rôles, tant séparés
que conjoints, des politiques budgétaire et monétaire étaient alors des
sujets de discussion fort courants parmi les économistes.
La configuration intellectuelle est, aujourd’hui, bien différente
d’alors. La politique budgétaire ne fait guère plus l’objet de discus-
sions sérieuses. À lire la littérature macroéconomique, tant théorique
qu’appliquée, on pourrait croire qu’il n’y a plus qu’un seul objectif des
politiques économiques — le contrôle de l’inflation — et que la tâche
en incombe à la seule politique monétaire. La politique budgétaire
serait, quant à elle, impraticable, ou indésirable, voire l’un et l’autre.
J’ai l’impression — ce n’est qu’une impression — que la théorie qui
aboutit à de telles conclusions est prise davantage au sérieux en
Amérique du Nord qu’ailleurs, mais que ses implications politiques
sont prises au pied de la lettre en Europe. En Europe même, pourtant,
une bonne part des débats semble partir du postulat qu’une inflation
faible et stable est une condition non seulement nécessaire, mais
également suffisante, de la prospérité. Mon propos est ici de m’inter-
roger sur ce qu’une personne raisonnable devrait penser de tout cela.
Bien entendu, cela dépend beaucoup des raisons pour lesquelles la
configuration intellectuelle a subi une mutation aussi drastique. Est-ce
parce que la nature de l’économie s’est transformée, de sorte que ce
qui était vrai naguère ne l’est plus ? Ou bien l’économie est-elle sensi-
blement la même, mais la compréhension intellectuelle que nous en
avons a évolué, si bien que ce que nous pensions il y a quarante ans
était, en réalité, erroné ?

Les théories macroéconomiques

Clarifions d’abord un point fondamental. Personne ne conteste que
les décisions d’un gouvernement en matière d’imposition et de
dépenses peuvent modifier l’affectation des ressources dans l’éco-
nomie. Il serait, en effet, bien surprenant que l’augmentation récente
de plus de 10 % des dépenses militaires américaines n’engendre pas
une augmentation de la production d’armes, avec, en plus, des effets
induits d’équilibre général. Pour que vous ne vous mépreniez pas,
sachez que je suis personnellement très hostile à toute aventure
militaire en Irak. De même, personne ne met en doute le fait que des
taxes sur le tabac ou l’essence ont des conséquences en matière
d’affectation des ressources, tout comme, en principe, l’imposition
progressive des revenus, avec, cette fois encore, des effets induits
d’équilibre général. Si donc la politique budgétaire devait se révéler
impraticable ou inutile d’un point de vue macroéconomique, cela
8
Revue de l’OFCE 83
 PEUT-ON RECOURIR À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?

devrait être pour des raisons ayant spécifiquement trait à la macro-

économie, raisons qu’il nous faut expliciter.
Elles pourraient être de deux ordres. En premier lieu, peut-être
n’y a-t-il tout simplement pas besoin de politique budgétaire. Si, dans
le cadre du fonctionnement normal des économies de marché, la
demande et l’offre agrégées sont toujours égales et en équilibre, on
n’a que faire d’une politique budgétaire sur le plan macroéconomique 1.
Selon la distinction, un peu démodée, introduite par Richard Musgrave,
le « département de stabilisation » du gouvernement n’a, dans certains
modèles de l’économie, pas l’usage d’une politique mobilisant les
politiques fiscale et de dépenses publiques. La politique budgétaire peut
alors se voir reconnaître une utilité pour les départements « affec-
tation des ressources » et « répartition des revenus », mais c’est une
tout autre histoire.

La théorie du cycle réel

Certaines théories macroéconomiques ont ces propriétés. Elles
sont même très en vogue aux États-Unis, au point de constituer le
courant de pensée dominant dans les meilleures universités et dans
les écoles qui emploient les diplômés de ces universités d’élite. J’ai
tendance à penser qu’il en va peu ou prou de même en Europe, mais
je ne connais pas suffisamment la situation européenne, et encore
moins celle du reste du monde, pour m’avancer sur ce terrain. Je fais,
bien sûr, référence à ce que l’on désignait naguère par l’expression de
« théorie du cycle réel », mais qu’il faudrait sans doute aujourd’hui
désigner autrement. Finn Kydland, Edward Prescott et Robert Lucas
furent certainement, avec Robert King et Charles Plosser, les
principaux instigateurs de ce courant de pensée, qui compte désormais
des centaines de contributeurs et une production en croissance rapide.
Du point de vue que nous avons adopté ici, le principal signe
distinctif de cette théorie tient à ce qu’elle part d’une description de
l’économie fondée sur les demandes d’un unique consommateur
immortel représentatif, qui maximise une fonction d’utilité additive, aux
propriétés mathématiques standards, sous un ensemble de contraintes
perçues. Dans les premières versions, ces contraintes étaient telles que
le modèle n’admettait qu’un seul équilibre, celui de concurrence,
d’information et d’anticipations parfaites, souvent appelé équilibre
d’anticipations rationnelles. Évidemment, dans une telle économie, la
politique budgétaire n’aurait de toute façon pas grand chose à faire.
Comme vous pouvez l’imaginer, la théorie a été amendée et on y a
introduit des imperfections, tant du côté des marchés que du côté de

1. On pourrait très bien admettre que cela vaut également lorsque se produisent de petites
perturbations temporaires.

9
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

l’information, ce qui a permis de lui donner des apparences plus

réalistes. Cela n’a pourtant pas suffit à rendre la politique budgétaire
plus souhaitable. Ces modèles ont, en effet, généralement des propriétés
d’efficience, étant donné du moins les imperfections institutionnelles
qui les caractérisent. Le gouvernement a probablement un rôle à jouer
dans l’élimination, ou l’atténuation des imperfections elles-mêmes ; mais
cela semble à nouveau relever davantage des départements « affectation
des ressources » ou « répartition des revenus », que d’une tâche de
soutien de la demande agrégée telle que l’on concevait la politique
budgétaire il y a quarante ou cinquante ans.
Personnellement, je ne pense pas que ce type de théorie macro-
économique puisse constituer un guide sérieux de la politique
budgétaire — pas plus d’ailleurs qu’un argument sérieux contre cette
politique. Elle peut sans doute nous fournir certains enseignements :
comment pourrait-il en être autrement avec une telle débauche de
talents mis à son service. Et cependant, lorsque je suis confronté à
ce qui m’apparaît être un excès de demande agrégée, ou un excès
d’offre agrégée, le pouvoir de séduction qu’exerce sur moi la
perfection formelle de la théorie du cycle réel ne suffit pas à me
dissuader de penser la politique budgétaire en tant qu’outil de gestion
de la demande globale.
J’ai fondé ma critique de la théorie du cycle réel sur l’argument
d’irréalisme des hypothèses. Mais ne nous a-t-on pas enseigné qu’une
théorie doit être jugée à l’aune de ses implications, et non de ses
hypothèses ? Il me semble que ce dogme est l’une des plus regret-
tables contributions de Milton Friedman à l’analyse économique, et ce
pour plusieurs raisons. Bien que mon propos ne soit pas, aujourd’hui,
principalement méthodologique, je m’exprimerai néanmoins sur la
défense « empirique » de la théorie du cycle réel, et la portée de cette
considération sera, en fait, plus générale.
Je pense que les modèles de type Lucas-Prescott n’ont eu aucune
espèce de validation empirique sur données américaines. L’une des
raisons de cet état de fait tient à ce que les « tests » empiriques
auxquels sont habituellement soumis ces modèles sont intrinsèquement
faibles : les principaux paramètres sont, en effet, généralement
« calibrés » ; puis on nous montre que le modèle peut reproduire de
manière raisonnablement satisfaisante certaines des variances et
covariances relatives caractéristiques des séries temporelles observées.
Cette procédure de validation me semble être un obstacle bien facile
à franchir pour un modèle qui a des prétentions empiriques. On peut,
notamment, se demander s’il n’existe pas des dizaines de modèles
pouvant passer ce test avec un aussi grand succès apparent, ce qui
rendrait la valeur de l’épreuve négligeable. Ces modalités de validation
— de même, je le crains, que bon nombre de travaux empiriques en
économie — ne semblent pas se soucier de la puissance et du pouvoir
10
Revue de l’OFCE 83
 PEUT-ON RECOURIR À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?

discriminant des tests, alors que c’est précisément ce qui devrait

importer dans le cas présent : lorsqu’il s’agit de choisir entre diffé-
rentes théories ayant un pouvoir explicatif comparable, il ne semblerait
pas aberrant de prêter attention au réalisme des hypothèses et au
caractère plus ou moins plausible des comportements. Bref, je ne pense
pas que quiconque puisse affirmer que ces modèles fonctionnent
tellement bien qu’ils doivent être acceptés.

L’équivalence ricardienne
Parmi les raisonnements susceptibles de justifier la disparition de
la politique budgétaire du champ de la réflexion, celui que je viens
d’évoquer ne semble donc pas convaincant, même s’il mériterait sans
doute qu’on s’y attarde davantage. Pendant que j’en suis à ces consi-
dérations théoriques et abstraites, il me faut mentionner un argument
du même ordre : à savoir que, même si la politique budgétaire était
souhaitable, toute tentative de la mettre en œuvre serait inefficace
d’un point de vue macroéconomique. Ce que j’ai en tête est la fameuse
proposition dite « équivalence ricardienne », dont le principal prota-
goniste est Robert Barro. Si le monde fonctionnait de manière telle
que l’équivalence ricardienne s’applique, alors le monde n’aurait sans
doute pas besoin de politique budgétaire de toute façon. Mais les deux
affirmations sont, conceptuellement, distinctes.
La proposition de Barro est qu’il n’y a, d’un point de vue macro-
économique, pas de différence significative entre un financement par
l’impôt et un financement par l’emprunt d’un montant donné de
dépenses publiques. Dit autrement, l’argument est que le montant de
l’épargne nationale n’est pas modifié par le remplacement de l’un par
l’autre. Il n’est pas nécessaire d’entrer dans un long exposé ; un simple
exemple permettra de comprendre de quoi il retourne. Supposons que
l’économie est initialement dans un état que l’on peut qualifier d’équi-
libre ; pour simplifier, imaginons aussi que le budget du gouvernement
est également équilibré. Supposons à présent que le gouvernement
emprunte aux ménages un milliard d’euros et abaisse les impôts d’un
même montant cette année. La dette peut prendre différentes formes,
mais le plus simple serait une dette obligataire à coupon zéro,
promettant de rembourser, disons dans 10 ans, un milliard d’euros plus
les intérêts. Un raisonnement démodé aurait conclu qu’une telle
politique budgétaire était expansionniste, réduisant l’épargne nationale
et déplaçant la courbe IS vers la droite. Pourtant, selon l’équivalence
ricardienne, cette politique n’est pas expansionniste, mais neutre.
Pourquoi ?
À l’équilibre initial, chaque ménage est réputé avoir élaboré et mis
en œuvre un plan intertemporel optimal d’épargne et de consom-
mation, plan qui va même au-delà de la génération présente. Ce plan
11
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

va être perturbé par la réduction d’impôts financée par émission

obligataire, non seulement parce que le revenu disponible est actuel-
lement plus élevé, mais aussi parce que les contribuables anticipent
qu’ils devront acquitter des impôts supplémentaires l’année du
remboursement de la dette publique 2. Les ménages réagiront donc
en revenant à une affectation intertemporelle qu’ils avaient jugée
optimale : on voit bien que, pour ce faire, le plus simple est d’utiliser
le montant de la réduction d’impôt accordée cette année pour acheter
les obligations d’État qui, à échéance, procureront exactement les
rentrées d’argent nécessaires au paiement des impôts qui seront
prélevés pour rembourser la dette publique. En d’autres termes, il
sera, pour les ménages, optimal de mettre de côté la réduction
d’impôts ; et ce surcroît d’épargne privée compensera exactement la
désépargne publique, ce qui laissera inchangée l’épargne nationale. En
l’absence de toute modification de l’équilibre épargne-investissement,
cette politique est neutre sur le pan macroéconomique.

Qu’est-ce qui pourrait altérer ce beau résultat ? Pas mal de choses,

en fait : si, par exemple, certains ménages ne sont pas en mesure de
mettre en œuvre leur plan optimal de consommation, parce qu’ils ne
disposent pas d’actifs liquides et ne peuvent pas emprunter librement,
alors le surcroît de liquidité procuré par la baisse d’impôts leur
permettra de consommer davantage aujourd’hui ; si le Trésor est
considéré comme un emprunteur plus fiable et moins risqué que la
plupart des ménages, alors une émission supplémentaire de dette
publique modifiera également les comportements ; et, bien entendu, si
les consommateurs ne sont pas très prévoyants, s’ils sont affectés de
myopie, s’ils n’accordent pas un grand poids aux intérêts de leurs
descendants ou s’ils tendent à ignorer ou à minimiser les conséquences
futures des choix budgétaires actuels, alors l’équivalence ricardienne
ne tiendra pas, et une baisse d’impôt financée par emprunt sera effec-
tivement expansionniste.

Tous ces « si » me semblent extrêmement plausibles et quantitati-

vement importants, ce qui suggère que l’équivalence ricardienne ne
devrait pas constituer une limite très significative à la possibilité des
politiques budgétaires. Pas plus qu’il ne semble y avoir, dans la réalité,
de tendance générale forte à des variations équivalentes et s’annulant
mutuellement des épargnes privée et publique. Cet argument non plus
ne peut donc pas rendre compte du désintérêt pour la politique
budgétaire dans l’analyse macroéconomique.

2. Si les ménages sont parfaitement clairvoyants, il importe peu de savoir si cette dette sera
ou non refinancée une ou plusieurs fois avant remboursement.

12
Revue de l’OFCE 83
 PEUT-ON RECOURIR À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?

Une théorie raisonnable à l’usage des manuels

Tout cela relève de la haute théorie. Je conclurai cette recension
en évoquant ce qu’un bon manuel de macroéconomie moderne
pourrait contenir sur ce sujet, en supposant qu’un peu de bon sens
puisse être instillé dans l’analyse.
Un manuel sophistiqué — sauf peut-être s’il est destiné aux
étudiants les plus avancés, qui sont prêts à croire n’importe quoi —
ne s’embarrassera pas de la fable du consommateur représentatif, et
partira d’une situation dans laquelle la production totale est à son
niveau « naturel », ou « d’équilibre », ou encore, je préfère dire
« neutre ». Ce niveau peut avoir été déduit d’un taux de chômage
naturel ou d’équilibre, mais ce n’est pas nécessairement le cas. La
nature du marché des produits peut aussi avoir son importance.
La principale caractéristique du niveau neutre de la production tient
à ce que le secteur productif n’est incité à produire davantage que si
le prix (nominal) des biens est supérieur à leur prix « anticipé ». Et il
en va de même dans l’autre sens : la production sera inférieure au
niveau neutre si le prix des biens est inférieur au prix anticipé. La
production demeure donc à son niveau neutre si et seulement si les
anticipations de prix sont correctes. Par rapport à l’histoire en termes
d’optimisation intertemporelle du consommateur représentatif, l’un
des avantages de cette formulation réside dans le fait que ce niveau
neutre n’a, a priori, aucune portée normative : il n’y a là rien de parti-
culièrement approprié ou « naturel ». Sa portée tient tout entière à
la propriété que je vais maintenant décrire.
En supposant que nous savons ce que nous voulons dire lorsque
nous parlons de « prix anticipé des biens », il est raisonnable de penser
que cette anticipation sera révisée à la hausse si le prix observé est
systématiquement plus élevé qu’anticipé, et à la baisse dans le cas
contraire. Autre implication : supposons qu’il faille une hausse de x
pour-cent du prix actuel au-dessus du prix anticipé pour que la
production s’élève de 1 pour-cent au-dessus de son niveau neutre ;
supposons, en outre, que c’est précisément ce qui se produit cette
année ; alors, le prix anticipé pour l’an prochain sera plus élevé, et
pour maintenir la production 1 pour-cent au-dessus de son niveau
neutre, il faudra que le prix des biens soit, l’année prochaine, plus
élevé que celui de cette année, c’est-à-dire qu’ils augmentent juste
autant que le prix anticipé.
Cette ultime étape de l’argumentation est un passage obligé de
tous les manuels. Jusqu’à présent, je n’ai décrit que le mécanisme de
détermination des prix de cette économie, ce que l’on désigne
habituellement par l’expression, plutôt mal choisie, de courbe d’offre
agrégée. S’il existe aussi une courbe de demande agrégée, avec les
13
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

propriétés habituelles, c’est-à-dire une relation négative entre le niveau

de la demande et le niveau actuel des prix, l’histoire que je viens de
raconter ne s’arrêtera pas là. En effet, la hausse requise du niveau
général des prix va déprimer la demande de biens, et ce que j’ai décrit
comme un déplacement vers le haut de la courbe d’offre agrégée va
faire place à un recul le long de la courbe de demande agrégée, qui
elle n’a pas bougé, de sorte que la production va baisser. Je vais essayer
de clarifier cet argument à l’aide d’un exemple en rapport avec la
politique budgétaire.
Partons de l’équilibre, c’est-à-dire que les courbes d’offre agrégée
et de demande agrégée se coupent précisément au niveau neutre de
la production, donc à un niveau de prix égal au niveau anticipé.
Imaginons que le gouvernement s’engage dans une politique budgé-
taire expansionniste, par exemple la baisse d’impôts financée par
émission obligataire dont nous parlions plus haut. Cette politique se
traduit par un déplacement, en une fois, vers la droite de la courbe
IS, donc de la courbe de demande agrégée. Pour l’instant, rien n’a
changé du côté de la relation de détermination des prix, c’est-à-dire
du côté de la courbe d’offre agrégée. La nouvelle intersection des
deux courbes correspondra donc à une production plus élevée et un
niveau général des prix plus élevé, supérieur au niveau de prix anticipé.
La politique budgétaire « expansionniste » l’est donc bien initialement :
la production s’est accrue et dépasse son niveau neutre.
Mais évidemment, le nouveau niveau de prix est au-dessus de ce
qui était anticipé. Donc, tôt ou tard, le prix anticipé va s’ajuster ; en
d’autres termes, la courbe d’offre agrégée va se déplacer vers le haut.
Il en résultera une nouvelle hausse des prix et un recul de la
production. Sans refaire toute la démonstration que donnerait un
manuel, je vous rappelle que le seul point d’aboutissement possible
de ce processus est celui où la production est revenue à son niveau
neutre et où le niveau général des prix coïncide à nouveau avec le
niveau anticipé. La politique budgétaire « expansionniste » ne l’aura été
que temporairement ; et lorsque la production sera revenue à son
niveau neutre, les prix et leur niveau anticipé seront plus élevés, de
manière permanente, qu’initialement. En l’absence de politique
monétaire accommodante, le taux d’intérêt sera, lui aussi, plus élevé,
avec toutes les conséquences que cela peut avoir.
L’histoire ainsi racontée par le manuel sophistiqué ne reflète donc
que partiellement les vues de la théorie du cycle réel : elle autorise
en effet une réponse de court terme à la politique budgétaire, et dans
le sens attendu. Mais les deux approches ont en commun une orien-
tation fortement ancrée sur la notion d’équilibre. Je ne pense pas que
l’on puisse écarter cette analyse parce que peu plausible ; mais il me
semble que l’on pourrait être sceptique quant à l’utilité d’un tel modèle
pour guider la politique macroéconomique. J’évoquerai ici trois raisons.
14
Revue de l’OFCE 83
 PEUT-ON RECOURIR À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?

Tout d’abord, pour que ce modèle ait une quelconque portée

pratique, il faut que le niveau neutre de la production — ou son reflet
qu’est le taux « naturel » de chômage — soit raisonnablement stable,
que ce soit un montant que l’on puisse estimer facilement et avec un
certain degré de confiance. Sans doute est-ce le cas à certaines
époques ; mais à d’autres, probablement pas, comme l’a démontré avec
emphase la seconde moitié des années 1990 aux États-Unis. Une
confiance excessive dans un niveau neutre estimé de la production
peut se révéler très coûteuse. En deuxième lieu, le processus d’ajus-
tement que je viens de décrire, celui qui ramène la production vers
son niveau neutre initial, pourrait fort bien, autant qu’on le sache, être
très long, auquel cas écarter l’usage de la politique budgétaire au
prétexte que ses effets ne seraient que « temporaires » serait une
grave erreur d’appréciation : il peut valoir la peine d’éviter à l’éco-
nomie quelques années de demande excédentaire ou, au contraire,
insuffisante, même si ces mésajustements n’étaient que temporaires et
devaient finir par se résorber d’eux-mêmes. Enfin, il se pourrait que
le processus d’ajustement soit très erratique : le « niveau de prix
anticipé » — qui n’est, hélas, pas mesurable de toute façon — pourrait
bien être affecté par toute sorte de rumeurs, de modes idéologiques,
de manipulations politiques, ou tout simplement d’idées absurdes. Une
politique budgétaire discrétionnaire pourrait, bien entendu, être encore
pire ; mais elle pourrait aussi faire mieux.

L’économie politique de la politique budgétaire

Bien que moins extrême, cette argumentation pour manuel d’éco-
nomie ne me semble pas encore suffisante pour régler sans appel le
sort de la politique budgétaire. Je voudrais maintenant aborder un tout
autre genre d’argument, qui relève de l’économie politique plus que
de la théorie économique. On pourrait admettre que les économies
de marché subissent des périodes prolongées de déséquilibre entre
l’offre et la demande agrégées, qu’une politique budgétaire au réglage
approprié puisse constituer un remède adéquat, et constater que,
malgré tout, le fonctionnement des démocraties est tel qu’il interdit
de faire les ajustements de politique budgétaire à temps : une politique
budgétaire en avance, en retard, ou pire, erratique, pourrait bien avoir
des conséquences franchement perverses. On dit souvent que
l’avantage de la politique monétaire tient à ce que les banques
centrales peuvent agir vite et avec expertise, alors que les assemblées
élues tergiversent inefficacement ou pire encore.
J’ai déjà évoqué les raisons de cet état de fait : il est très difficile,
voire impossible, d’imaginer une politique budgétaire « pure » qui n’ait
aucun effet sur la répartition des revenus ou sur l’affectation des
15
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

ressources, et n’ait d’incidence que sur la gestion de la demande

agrégée. Chaque fois qu’il est question de politique budgétaire discré-
tionnaire, les intérêts particuliers se manifestent ; chaque modification
de la fiscalité, ou de la dépense publique est âprement débattue entre
gagnants et perdants potentiels, leurs soutiens et leurs représentants
élus. Au final, la mesure adoptée a des chances d’avoir, le plus souvent,
des effets pervers en termes de répartition, d’affectation des
ressources, voire sur le plan macroéconomique. Et en tout cas, il est
probable que son adoption soit retardée, donc sa mise en œuvre dange-
reuse de ce point de vue. Et d’ailleurs, même si l’on pouvait concevoir
une politique budgétaire « neutre », et de pure stabilisation macroéco-
nomique, il n’y a pas de raison que tous les groupes d’intérêts soient
disposés à l’accepter. Je reviendrai plus tard sur ce point.
Selon cette argumentation, le problème de la politique budgétaire
n’est pas qu’elle n’aurait aucun effet, mais plutôt qu’elle serait, par
nature, inefficace : l’ennui, ce serait que les démocraties capitalistes
seraient politiquement inaptes à en faire un usage intelligent, dans la
mesure où le contenu et le timing des décisions seraient sujets à
distorsions induites par le jeu politique des groupes d’intérêts.
Remarquez qu’il ne s’agit pas d’un petit détail du système démocra-
tique : c’est le système lui-même. Tout observateur de l’économie
américaine reconnaîtra certainement la grande part de vérité que
contient cette description du processus politique ; elle explique sans
doute en partie pourquoi tant d’économistes sont enclins à penser
que la Réserve fédérale est, en pratique, la seule entité capable de
mettre en œuvre une politique macroéconomique adaptée aux fluctua-
tions conjoncturelles.
Pour ne prendre que l’exemple le plus récent, il suffit de rappeler
les tentatives de la (seconde) administration Bush d’inclure une baisse
de l’imposition des plus-values et l’élimination de la taxation des
héritages dans l’ensemble des « mesures de relance » censées lutter
contre la récession modérée du début de 2001 et les risques d’affai-
blissement ultérieur de l’activité à la suite des attaques terroristes de
septembre. Même l’imagination le plus débridée eut été bien en peine
de parer l’une ou l’autre de ces deux mesures de la moindre vertu
en matière de stabilisation conjoncturelle. Ce n’était rien d’autre
qu’une tentative de faire passer des politiques modifiant la répartition
des revenus pour des mesures urgentes de stabilisation. De tels
gaspillages de temps et d’énergie parlementaires suffiraient à rendre
impossible toute réponse ponctuelle de la politique budgétaire aux
fluctuations conjoncturelles.
Cette évaluation pessimiste de l’économie politique de la politique
budgétaire pourrait bien, hélas, être vraie même si l’économie de la
politique budgétaire était elle-même le plus souvent simple et
immédiate. Si vous faites la somme des incertitudes liées à la
16
Revue de l’OFCE 83
 PEUT-ON RECOURIR À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?

connaissance du niveau neutre de la production, à la formation et aux

modifications des anticipations du secteur privé, et des éléments
« stratégiques » qui influencent les choix des différentes institutions,
publiques et privées, concernées, la probabilité de retards, d’erreurs,
de double langage et d’effets pervers devient encore plus élevée. La
prise en compte de ce problème a engendré un interminable débat
sur le thème « règles ou discrétion » : les règles en question peuvent
concerner la politique budgétaire — qu’il s’agisse de règles imposant
l’équilibre budgétaire ou de versions plus sophistiquées, introduisant le
déficit structurel — ou la politique monétaire — généralement des
formules pré-établies pour la croissance de la masse monétaire —,
mais rarement les interactions entre les deux. Je ne me hasarderai pas
dans ces sables mouvants et me contenterai d’explorer l’une des direc-
tions possibles dans la conduite de la politique budgétaire, une direction
susceptible d’éviter quelques-uns des pièges évoqués plus haut.

Les stabilisateurs automatiques budgétaires

Je suggère donc de revenir à une tradition plus ancienne et de
reconsidérer la valeur, en tant qu’instruments de la politique budgé-
taire, de ce que l’on appelait naguère les « stabilisateurs automatiques »,
ou encore la « flexibilité incorporée ». Bien sûr, je pars du postulat que
des déséquilibres non triviaux entre offre agrégée et demande agrégée
se produisent effectivement dans les économies industrielles et capita-
listes contemporaines, et qu’ils durent suffisamment longtemps pour
que les politiques publiques s’en préoccupent. Le postulat implique donc
que la théorie du cycle réel n’est pas une représentation adéquate de
la macroéconomie. Lorsque tel est le cas, la politique budgétaire est
un instrument utile. En effet, la seule politique monétaire ne suffit pas
à la poursuite des multiples objectifs de la politique ; et le seul énoncé
de l’équivalence ricardienne ne suffit certainement pas à convaincre le
réaliste que je suis de l’impotence de la politique budgétaire. Les
véritables obstacles à la conduite rationnelle de la politique budgétaire
sont les incertitudes concernant la bonne cible en matière de
production et d’emploi, et la tendance qu’il y a à mélanger les objectifs
de stabilisation avec ceux de répartition des revenus et d’affectation
des ressources, nourrissant de ce fait des controverses. C’est sur ce
terrain qu’il nous faut manœuvrer.
Le concept de stabilisation automatique se comprend, je pense,
aisément : l’adjectif « automatique » nous rappelle que certaines des
réactions de politique budgétaire sont censées se produire sponta-
nément, de manière endogène, sans discussion, sans choix
discrétionnaire, sans adoption de nouveaux textes ; elles sont incor-
porées dans les structures institutionnelles existantes et font, à ce
17
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

titre, déjà partie du modèle macroéconomique sous-jacent, plutôt que

de s’y ajouter.
Ainsi, le simple fait qu’il existe un système d’allocation chômage
implique qu’un choc négatif sur la demande qui, normalement,
engendre une contraction de l’emploi va automatiquement déclencher
des paiements aux nouveaux chômeurs, transferts qui vont eux-mêmes
contribuer à soutenir le revenu disponible et la consommation. Par
conséquent, la chute de l’emploi et de la production sera moindre
qu’en l’absence du système d’assurance chômage 3.
Pour élémentaire qu’il paraisse, cet exemple illustre et souligne
aussi la signification du mot « stabilisation » : un système d’allocation
chômage, si efficace soit-il, ne peut pas éliminer complètement toute
hausse du chômage due à des chocs macroéconomiques négatifs ; s’il
le pouvait, il n’y aurait d’ailleurs aucun versement de prestations. Les
stabilisateurs automatiques réduisent l’ampleur des variations autour
d’une situation médiane ; ils ne modifient pas les moyennes. En général,
un stabilisateur automatique est donc un dispositif déjà en place de
l’ensemble des politiques publiques, qui tend à amortir les variations
autonomes — ou autres — de la demande agrégée, dans un sens ou
dans l’autre 4.
Les principaux aspects que je souhaite évoquer ont trait à l’expé-
rience américaine ; je vous prie donc d’excuser mon « provincialisme »,
mais c’est, d’une certaine manière, inévitable. L’un de ces aspects est
que l’ampleur de la stabilisation automatique dont bénéficie une
économie nationale ou celle d’une zone régionale est une retombée
plus ou moins fortuite des décisions qui sont prises dans les dépar-
tements « affectation des ressources » et « répartition des revenus »
de la machinerie publique. Les aspects que j’aborde ont, de ce fait, un
caractère naturellement contingent, même si les principes sous-jacents
ont une portée générale. Si je parviens à faire renaître l’intérêt pour
l’étude de la stabilisation automatique, il serait logique de poursuivre
l’analyse par une étude comparative de l’évolution des stabilisateurs
automatiques dans les pays de l’OCDE et éventuellement ailleurs.
J’ai déjà fait mention de l’un des plus connus des stabilisateurs
automatiques, qui joue ce rôle dans toutes les économies développées :
le système d’allocation chômage. Notez bien que le but déclaré de ce
système n’est pas de soutenir la consommation lorsque l’emploi se
contracte, donc de stabiliser automatiquement l’activité : les nations
adoptent des systèmes d’allocation chômage pour éviter aux familles
de salariés ayant perdu leur emploi des désagréments dont elles ne

3. Ce système peut avoir aussi d’autres conséquences, qui peuvent justifier que l’on s’attarde
sur la conception précise et sur l’évaluation des mécanismes d’allocation chômage.
4. On pourrait également discuter des mérites des stabilisateurs automatiques qui agissent
sur l’offre agrégée, mais tel n’est pas mon propos aujourd’hui.

18
Revue de l’OFCE 83
 PEUT-ON RECOURIR À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?

sont pas responsables, peut-être aussi dans le but de favoriser une

recherche d’emploi plus longue par le chômeur, lui évitant ainsi de
devoir accepter la première offre qui se présente, éventuellement à
un salaire inférieur à celui qu’il anticipait. Les paramètres du système
— le montant et la durée de versement des allocations, les exigences
en terme de recherche d’emploi, etc. — auront été choisis en consé-
quence, et certainement pas dans la perspective des effets de
stabilisation de la demande que procure le système.
Ce qui vaut pour le régime d’allocation chômage vaut aussi, plus
ou moins, pour les autres composantes du système de protection
sociale. Les dispositifs de revenu minimum sont généralement du
ressort du département « répartition », et leur structure reflète l’idée
que se fait chaque nation des coûts et avantages de la lutte contre la
pauvreté et de la réduction des inégalités. Dans presque tous les cas
cependant, le système comporte un élément cyclique, ne serait-ce que
dans le montant du revenu-plancher ouvrant les droits, même si l’effet
de stabilisation automatique sera généralement moindre que celui des
allocations chômage.
Mais le mécanisme le plus massif de stabilisation automatique dans
toutes les économies capitalistes est, à l’évidence, la tendance qu’ont
les recette fiscales à fluctuer avec le niveau de l’activité économique.
Je fais ici l’hypothèse qu’à part les dépenses de transferts du type de
celles évoquées plus haut, la plupart des dépenses publiques sont relati-
vement invariantes aux fluctuations de l’activité économique. Dès lors,
le déficit budgétaire, c’est-à-dire la désépargne du gouvernement, sera
reliée négativement à l’activité. Si tel n’était pas le cas, la stabilisation
automatique n’aurait pas lieu.
Les manuels les plus élémentaires enseignent aux étudiants que,
lorsque la production agrégée est contrainte par une demande insuf-
fisante, le multiplicateur de la dépense autonome est d’autant plus
faible que le taux marginal d’imposition du revenu est élevé. C’est là
le plus simple de tous les mécanismes de stabilisation automatique :
si l’on suppose que le montant des dépenses publiques demeure
inchangé, un taux marginal d’imposition élevé engendre une propension
marginale à épargner élevée pour la nation dans son ensemble ; l’effet
stabilisateur est apparent dans le fait que la variabilité du revenu agrégé
sera plus faible en réponse à une variabilité donnée de la dépense
autonome.
À l’aide d’un calcul tout aussi simple mais un peu plus poussé, on
montre aisément que l’effet stabilisateur est d’autant plus fort que le
système d’imposition du revenu est plus progressif, le degré de
progressivité étant mesuré par l’élasticité du taux marginal par rapport
au revenu agrégé. Généralement, cette élasticité ne dépend pas
seulement du barème de l’impôt, mais de l’ensemble du code fiscal et
19
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

des caractéristiques de l’économie. Aux États-Unis, une bonne part

des effets de stabilisation automatique prenait naguère la forme
suivante : au niveau national, le taux marginal d’imposition des bénéfices
des sociétés était relativement élevé ; comme la part des profits dans
le revenu national était fortement pro-cyclique, la fluctuation des
recettes de l’impôt fédéral sur les bénéfices constituait un stabilisateur
automatique immédiat et puissant.
Cela va sans dire, mais rappelons quand même que le principe de
la stabilisation automatique fonctionne dans les deux sens : il s’oppose
à une chute du revenu agrégé suite à une contraction de la dépense
autonome, et s’oppose à la hausse du revenu agrégé qui suit une
augmentation de la dépense autonome. En d’autres termes, il réduit
la variabilité.
L’avantage de la stabilisation automatique tient précisément à ce
qu’elle est automatique ; elle n’est donc pas sujette aux difficultés qui
se manifestent lorsqu’un « plan de relance » (ou un « plan de refroidis-
sement ») doit être mis en œuvre par un gouvernement démocratique.
Bien sûr, on n’évite pas complètement les controverses sur les effets
en termes de répartition des revenus ou d’affectation des ressources ;
mais elles ont été réglées auparavant, en leur temps, et n’ont pas à être
réouvertes en cette occasion.
Certains économistes tiennent pour une évidence le fait que les
économies industrielles capitalistes peuvent subir des phases
prolongées d’offre excédentaire ou de demande excédentaire, justifiant
le recours à des politiques monétaire ou budgétaire discrétionnaires
pour ramener l’économie aux alentours d’un niveau satisfaisant
d’activité. D’autres tiennent pour évident que les économies indus-
trielles capitalistes s’ajustent spontanément et suffisamment rapidement
pour que toute tentative d’influer sur le niveau de l’activité soit plus
nocive que bénéfique. J’ai déjà dit où je me situais dans ce débat, mais
je pense que la controverse ne s’éteindra par de sitôt.
Si j’y reviens à ce point, c’est seulement pour insister sur le fait
qu’il y a des limites à ce que les stabilisateurs automatiques peuvent
faire. Si il est souhaitable de mettre en œuvre une réorientation
durable des politiques monétaire et budgétaire, que cela soit dans le
sens d’une plus grande rigueur ou d’une relance, il faudra bien opérer
un changement discrétionnaire des réglages. Parmi les décisions qui
doivent impérativement être prises, il y a le choix d’un niveau-cible
de la production agrégée et de l’emploi, suffisamment élevé pour éviter
des gaspiller des ressources économiques non employées, mais pas
trop pour ne pas tomber dans l’inflation chronique. L’une des leçons
de l’histoire économique récente est que ce nombre magique est bien
difficile à déterminer, qu’il varie de temps en temps et, apparemment,
de manière imprévisible. La conséquence que je suis tenté d’en tirer
20
Revue de l’OFCE 83
 PEUT-ON RECOURIR À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?

est que la politique macroéconomique — c’est-à-dire, étant donné le

contexte de court terme dans lequel je raisonne, principalement la
politique monétaire — devrait avoir un caractère franchement explo-
ratoire, et essayer de localiser la cible par approximations successives,
en n’hésitant pas à réorienter lorsque cela paraît approprié. Tous ne
seront sans doute pas près à me suivre sur ce terrain, et ce n’est pas
ici le lieu d’argumenter plus avant. Le message essentiel est celui de
la nécessaire division du travail entre la stabilisation automatique
autour d’un niveau moyen et le choix de ce niveau moyen qu’il
convient de viser de manière délibérée, à moins de croire qu’il n’y a
pas à le faire du tout.

Pourquoi ces considérations assez élémentaires auraient-elles un

intérêt particulier aujourd’hui ? Réponse : pour des raisons historiques
tout à fait concrètes. La stabilisation automatique est, en effet, le sous-
produit non intentionnel de décisions politiques prises pour d’autres
raisons. Dans la terminologie un peu démodée que j’ai utilisée plus
haut, le département « stabilisation » hérite des conséquences de
mesures politiques qui ont été débattues dans les départements
« affectation des ressources » et « répartition des revenus », et dont
les choix ont été dictés par des raisons propres à ces départements.
La puissance des stabilisateurs automatiques dans un pays fluctue donc
en fonction des évolutions politiques concernant la répartition des
revenus et l’affectation des ressources. Or je prétends que s’est
manifesté, au cours des dernières décennies, du moins aux États-Unis,
mais aussi probablement au Royaume-Uni et peut-être ailleurs
également, un fort courant qui a affaibli les stabilisateurs automatiques.
Si tel a bien été le cas, il est intéressant de se demander si l’on peut
et si l’on doit faire quelque chose pour restaurer la stabilisation
automatique.

L’observation qui sous-tend ce jugement est probablement bien

connue de tous : depuis au moins l’arrivée au pouvoir de Ronald
Reagan aux États-Unis et Margaret Thatcher au Royaume-Uni, la
tendance dominante a été plutôt défavorable à l’État-providence et à
ses institutions les plus représentatives. Les critères d’éligibilité pour
les diverses modalités de soutien au revenu ont été durcis ; les alloca-
tions ont été réduites ; et des efforts considérables ont été faits pour
diminuer le nombre de bénéficiaires de la plupart des programmes
d’assistance. Pour une part, l’histoire s’est ensuite répétée en Europe.
Dans le même temps, des pressions concordantes se sont manifestées
pour réduire les taux d’imposition des revenus et, en particulier aux
États-Unis, pour atténuer la progressivité du système global d’impôts
et de transferts. Il ne m’appartient pas de juger du bien-fondé de cette
évolution historique : cela s’est produit, pour de bonnes ou de mauvaises
raisons. Mais l’une des conséquences négatives a probablement été que
21
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

la réponse de l’économie aux chocs autonomes d’offre et de demande

agrégées s’est détériorée.
Je n’ai pas personnellement mené une étude précise de l’évolution
récente des stabilisateurs automatiques aux États-Unis ou dans les
pays de l’OCDE, mais cela mériterait d’être fait. Il faudrait, pour cela,
faire des estimations économétriques des contributions marginales à
la demande agrégée. Pour ma part, je ne peux que citer quelques
chiffres qui suggèrent qu’un certain affaiblissement des principaux
stabilisateurs automatiques depuis la fin de la Seconde Guerre
mondiale. Un tel exercice d’échantillonnage sélectif de ratios moyens
ne saurait, bien sûr, se substituer à une analyse approfondie ; mais il
peut contribuer à donner plus de poids à l’hypothèse que j’ai avancée.
En voici deux exemples.
Le plus frappant concerne le rôle des impôts sur les bénéfices des
sociétés. Dans mon souvenir, les fluctuations pro-cycliques des
bénéfices et le taux marginal relativement élevé de leur imposition se
combinaient, dans les années 1960, pour produire une forte sensibilité
marginale des recettes de cet impôt. En 1950, il procurait 26,4 % des
recettes fiscales totales du gouvernement fédéral ; ce pourcentage est
ensuite tombé à 23,2 % en 1960, à 17,0 % en 1970, à 12,5 % en 1980,
puis à 9,1 % en 1990, avant de remonter à 10,2 % pour la très prospère
année 2000. Évidemment, il vaudrait mieux comparer des années
correspondant à des phases similaires du cycle économique ; mais ce
calcul grossier suffit à montrer que le degré de stabilisation automa-
tique engendré par ce mécanisme s’est certainement beaucoup atténué
au cours des cinquante dernières années. Que cette modification de
la structure de la fiscalité ait été une bonne ou une mauvaise chose
à d’autres points de vue ne nous importe pas ici ; l’effet sur la stabi-
lisation automatique en aura, en tout cas, été un sous-produit fortuit.
Voici la seconde observation. Plus encore que les États-Unis,
l’Europe a déployé des efforts considérables pour réduire l’impact des
allocations chômage sur les décisions individuelles d’offre de travail.
Pourtant, une évolution similaire s’est produite aux États-Unis sans
que cela suscite de grands débats : le montant total des allocations
chômage versées a eu tendance à baisser, en pourcentage de la masse
salariale totale depuis 1970, de 1 % environ en 1970 et 1980, à environ
0,6 % en 1990 et 2001 5.
Il ne fait aucun doute que la restructuration et la réduction du
système public de protection sociale aux États-Unis après la loi de
1996 a également affaibli un autre stabilisateur automatique, même s’il
apparaît malaisé de chiffrer cet affaiblissement. Il est, en tout cas,
intéressant de remarquer qu’une proportion importante des femmes

5. J’ai retenu l’année 2001 en raison de la valeur inhabituellement faible observée en 2000,
année de boom ayant enregistré un taux de chômage exceptionnellement bas.

22
Revue de l’OFCE 83
 PEUT-ON RECOURIR À LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?

qui ont été exclues du système de soutien aux revenus n’ont pas eu
recours aux autres formes d’assistance publique auxquelles elles
avaient pourtant encore droit, ce qui a contribué à amplifier l’effet
négatif.
Supposons que mon intuition soit fondée, c’est-à-dire que la stabi-
lisation automatique se soit effectivement atténuée. Cela importerait
peu si l’on pouvait compter sur le recours à une politique budgétaire
discrétionnaire pour épauler la politique monétaire dans la poursuite
d’objectifs tels qu’un haut niveau d’emploi, une faible inflation et un
équilibre adéquat entre consommation privée et consommation
publique, entre investissement privé et investissement public. Mais si,
au contraire, la politique budgétaire discrétionnaire est retardée ou
même paralysée du fait de ses interférences controversées avec la
répartition des revenus et l’affectation des ressources, alors l’affaiblis-
sement des stabilisateurs automatiques est une vraie perte.
Pourrait-on y remédier par une effort délibéré de restauration de
la puissance des stabilisateurs automatiques ? Ce ne sont pas des
motifs de stabilisation qui sont susceptibles de renverser les choix
politiques concernant la fiscalité et la protection sociale qui ont
engendré cet affaiblissement 6. On pourrait, en revanche, tenter de
reconstruire la stabilisation automatique par des moyens qui n’ont que
des effets minimes sur les choix politiques sous-jacents. L’idée serait
d’introduire dans certains instruments de dépense publique et de
fiscalité des mécanismes de déclenchement automatique ou de seuil,
de telle sorte, tout en laissant inchangées les valeurs moyennes, que
l’on répartisse différemment dans le temps, de manière stabilisante,
leur contribution à la demande agrégée : ils deviendraient ainsi plus
expansionnistes quand l’activité économique faiblirait, et plus restrictifs
quand elle se raffermirait.
Le plus simple à mettre en œuvre concerne la fiscalité : les taux
faciaux pourraient être conditionnels à certaines variables écono-
miques, augmentant automatiquement d’un certain pourcentage quand
se manifestent des signes de surchauffe, et diminuant de même si le
climat des affaires se détériore. Ce type de « flexibilité programmée »
serait particulièrement efficace dans une économie ayant d’impor-
tantes taxes sur les ventes ou sur la valeur ajoutée : le caractère
temporaire de la hausse (baisse) du taux constituerait une puissante
incitation à retarder (anticiper) les achats, ce qui est exactement l’effet
recherché.
Les augmentations ou réductions automatiques de dépenses
publiques risquent d’être beaucoup plus problématiques : certaines
dépenses, telles que les projets d’infrastructures, ont leur propre

6. Bien entendu, ceux qui, à l’époque, étaient opposés à ces choix peuvent tenter de revenir
en arrière, mais probablement pas pour des raisons de stabilisation.

23
Revue de l’OFCE 83
 Robert M. Solow

logique, et les faire varier ainsi pourrait engendrer des inefficiences ;

pourtant, les dépenses de transfert, et sans doute certaines autres
dépenses, pourraient aussi être conditionnelles à des besoins de stabi-
lisation sans grand inconvénient.
Évidemment, toute tentative de cette nature interférerait inévita-
blement avec les questions d’affectation des ressources et de
répartition des revenus, exactement comme les mesures budgétaires
discrétionnaires que l’on met en œuvre actuellement. Mais on ne
devrait négocier qu’une fois pour toutes, ou à la rigueur une fois par
décennie, et non deux fois au cours de chaque cycle de l’activité.
Toutes ces complications naissent de ce que les sociétés humaines
poursuivent plusieurs objectifs économiques, ce qui nécessite de
disposer de plusieurs instruments. Si l’on juge que les objectifs valent
d’être poursuivis, alors on doit accepter la complication. Si, comme
beaucoup d’entre nous le supposent, la politique budgétaire est un
complément utile de la politique monétaire, renforcer les stabilisateurs
automatiques peut être une manière de surmonter les obstacles
relevant de l’économie politique, qui tendent à engendrer des retards
et des inefficacités dans les sociétés démocratiques.

24
Revue de l’OFCE 83