ETUDES DOCTRINALES

QUEL SENS L’AUTONOMIE REÇOIT-ELLE

EN DROIT PUBLIC ?*

par

Yves Lejeune**

pLan

I. Une source principalement, mais pas exclusivement, étatique ...... 188

A. Une autonomie par rapport à qui ? .......................................... 188
B. Une autonomie conférée par qui ? ............................................ 189
II. Une autonomie diversement mesurée ........................................... 191
A. L’autonomie locale (local self government) ................................ 192
B. L’autonomie législative et gouvernementale de catégories
déterminées de collectivités publiques infraétatiques .................... 194
1. L’autonomie des collectivités membres d’un Etat fédéral ... 194
2. L’autonomie des collectivités composantes d’un Etat
politiquement régionalisé .......................................................... 196
C. L’autonomie interne, législative et gouvernementale, conférée
à une collectivité infraétatique en raison de sa spécificité ............ 196
Une synthèse en manière de conclusion ............................................. 199

Chaque discipline a son jargon. Le droit public, en particulier, a le sien

qui chevauche le droit et la science politique. Ce vocabulaire exige parfois
des précisions quant à la portée des objets qu’il désigne. Ce sont souvent les
concepts utilisés qui peuvent poser problème : ils expriment des notions qui
procèdent par abstraction par rapport à des réalités politiques existantes, ce
qui ne va pas sans poser certaines difficultés d’interprétation. Il en va ainsi
de la notion d’autonomie.
En droit public, l’autonomie s’entend d’une marge plus ou moins étendue
de liberté d’agir accordée ou reconnue à des groupements humains constitués
* Une première version de ce rapport a été présentée lors du colloque international organisé le
27 octobre 2022 au Palais des Académies de Belgique sur le thème « L’initiative marocaine d’Auto-
nomie pour le Sahara. Enjeux et perspectives ».
** Professeur émérite de l’Université catholique de Louvain (UCLouvain), Faculté de droit et de
criminologie, 1348 Louvain-la-Neuve, Belgique. Courriel : [Link]@[Link].

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 188 YVES LEJEUNE

en collectivités de droit public par une autre personne de droit public qui les
surplombe et en détermine les contours.
On sait que l’autonomie d’une personne morale quelconque désigne sa capa-
cité de s’administrer elle-même aux conditions fixées par le droit positif, par
l’intermédiaire d’organes ayant qualité pour accomplir des actes dont les
effets juridiques seront imputés à cette personne. A l’instar de toute personne
morale, une collectivité publique dispose d’un patrimoine propre et de moyens
matériels destinés à lui permettre de gérer les affaires qui lui sont confiées.
Mais comme elle a un caractère public, son autonomie implique logiquement
qu’elle soit « chargée de gérer une portion ou un aspect de la chose publique et
qu’en conséquence, elle ait pouvoir de donner des ordres obligatoires comme
ceux de l’Etat, doués de la même valeur d’impératif catégorique et sanctionnés
par la même contrainte irrésistible » (1), c’est-à-dire un pouvoir de commande-
ment dans l’accomplissement de certaines tâches. Cependant cette autonomie
ne l’affranchit pas complètement du pouvoir de la personne de droit public
dont elle dépend. L’autonomie n’est jamais synonyme d’indépendance ou de
souveraineté internationale.
Pareille définition soulève inévitablement plusieurs questions. Qui accorde
l’autonomie à ces collectivités territoriales et par rapport à qui sont-elles
autonomes ? Quelle est l’ampleur de l’autonomie, quelles en sont les limites,
comment est-elle garantie, comment en contrôle-t-on le respect et comment
en sanctionne-t-on la violation éventuelle ? On groupera les réponses à ces
questions de manière à présenter tout d’abord le dispensateur de l’autonomie
et celui par rapport auquel cette autonomie s’exprime (I) ; puis on distinguera
les principales catégories d’autonomies, selon les collectivités publiques qui en
bénéficient et le degré de liberté dont elles jouissent (II).

I. une source prIncIpaLement,

maIs pas excLusIvement, étatIque

Il convient tout d’abord de déterminer par rapport à quelle entité se mani-

feste l’autonomie d’une collectivité publique infraétatique (A). Ensuite il fau-
dra préciser qui confère cette autonomie à la collectivité (B).

A. Une autonomie par rapport à qui ?

Grâce à la liberté qui lui est donnée, une collectivité publique autonome
échappe toujours à l’emprise totale de l’Etat qui l’a créée et organisée ou qui en
a garanti l’existence. Comment mieux illustrer cette relation qu’en évoquant
l’autonomie de n’importe quelle collectivité locale, et d’abord de toute com-
mune, par rapport à l’Etat dont elle relève ; ou le locus standi de tout Land

(1) J. DabIn, Doctrine générale de l’Etat, Bruxelles, Bruylant, 1939, p. 305, n° 185.

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 QUEL SENS L’AUTONOMIE REÇOIT-ELLE EN DROIT PUBLIC ? 189

allemand ou autrichien par rapport à l’Allemagne ou l’Autriche ; ou encore

celui de toute Communauté autonome espagnole par rapport à l’Espagne…
Ces collectivités publiques connaissent généralement un ou plusieurs régimes
d’organisation uniforme. Elles relèvent le plus souvent de catégories distinctes
envisagées dans un cadre territorial approprié : soit tout le territoire d’un
Etat unitaire, soit tout le territoire de chaque entité constitutive d’un Etat
composé (2). Il advient cependant que les caractéristiques objectives de cer-
taines collectivités territoriales conduisent à singulariser leur statut juridique
par rapport à la catégorie à laquelle elles appartiennent. Ce traitement dif-
férencié peut s’expliquer par le caractère urbain de ces collectivités ou par
leur diversité ethnolinguistique. On peut citer les cas de la ville de Paris, de
la métropole de Lyon, de la « collectivité européenne d’Alsace » ou encore de
la « collectivité de Corse » (3).
Il se peut aussi qu’une autonomie spéciale soit concédée à un morceau seu-
lement du territoire d’un Etat en raison de ses traits culturels, historiques ou
géographiques. On la qualifie alors généralement d’autonomie « territoriale »,
« spéciale » ou « interne » (Home Rule, [internal] self-government). Telle est
la situation spécifique des Açores et de Madère vis-à-vis du Portugal, celle
des Îles Féroé et du Groenland vis-à-vis du Danemark, celle de l’Ulster, de
l’Ecosse et du Pays de Galles vis-à-vis du Royaume-Uni, ou encore celle des
Îles d’Åland vis-à-vis de la Finlande.

B. Une autonomie conférée par qui ?

Autre est la question de savoir qui a le droit d’octroyer cette autonomie aux
collectivités publiques. Normalement, ce statut leur est attribué par l’Etat
englobant qui dispose à leur égard de la souveraineté. En effet, les collectivités
publiques infraétatiques existent, se gouvernent et exercent leurs compétences
avec la permission et conformément à la Constitution de l’Etat dont elles
relèvent. Le dispensateur de l’autonomie est l’Etat qui, s’étant ainsi autoli-
mité, est tenu de la respecter.
Il se peut qu’exceptionnellement des personnes de droit international contri-
buent à l’adoption d’un statut d’autonomie pour une seule collectivité terri-
toriale. C’est ainsi que le Conseil de la Société des Nations décida en juin 1921
l’appartenance définitive des Îles d’Åland à la Finlande, après que cette der-
nière se fut engagée par une loi à garantir à la population locale sa culture,
ses traditions ainsi que l’emploi de la langue suédoise. La loi finlandaise sur

(2) Sur la notion d’Etat composé, voy. infra, II, sub B.

(3) La ville de Paris, la métropole de Lyon et la collectivité de Corse sont des « collectivités à
statut particulier » au sens de l’article 72, alinéa 1er, de la Constitution française. La « collectivité
européenne d’Alsace » regroupe les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin dont elle exerce les
compétences, mais bénéficie en outre de compétences spécifiques, comme l’organisation de la coopéra-
tion transfrontalière avec l’Allemagne et la Suisse, la gestion des routes et autoroutes non concédées
situées sur son territoire, la promotion du bilinguisme et la coordination de la politique touristique.

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l’autonomie, adoptée l’année précédente, attribuait au Parlement d’Åland

un pouvoir législatif dans ses affaires locales. Par la suite, la loi fut rempla-
cée en 1951 puis en 1991, ensuite modifiée à de nombreuses reprises jusqu’en
février 2020 (4), chaque fois en suivant une procédure identique à une révi-
sion constitutionnelle et en recueillant l’assentiment préalable du Parlement
d’Åland.
Plus exceptionnellement encore, il arrive qu’une organisation internatio-
nale décide seule de placer une fraction du territoire d’un Etat sous l’admi-
nistration temporaire d’un autre Etat ou sous administration internationale
provisoire sans rejeter d’emblée la souveraineté de l’Etat sur la portion de son
territoire soumise à pareil régime d’exception. Le respect de l’autonomie
interne octroyée à cette collectivité s’impose à l’Etat auquel elle continue
d’appartenir, fût-ce de manière nominale. On peut illustrer cette situation
en évoquant le statut du territoire du bassin de la Sarre (Saargebiet) par
rapport au Reich allemand entre 1920 et 1935 et, plus près de nous, le sta-
tut de l’ex-province du Kosovo par rapport à la République fédérale de
Yougoslavie de 1999 à 2008. Le bassin de la Sarre fut placé par le Traité
de Versailles (5) sous mandat de la SDN ; le Kosovo fut placé par le Conseil
de sécurité sous l’administration d’une mission intérimaire des Nations
Unies (6). Dans le premier cas, l’organisation mondiale de l’époque avait
soumis temporairement le bassin de la Sarre à l’administration d’un Etat
mandataire (la France) et, dans le second cas, elle a soumis le Kosovo à
l’administration de la MINUK, dans le cadre de laquelle la population de
la collectivité kosovare devait rapidement jouir d’une autonomie substan-
tielle (7). On le voit : de tels statuts particuliers dérogent manifestement à
la règle selon laquelle il n’est pas d’autonomie qui ne naisse ou ne subsiste
dans l’Etat territorialement souverain sans que celui-ci ne l’accorde et n’en
garantisse l’existence. Ils s’expliquent cependant par le souci de trouver une
solution internationale provisoire à un contentieux territorial persistant en
autonomisant la population de ce territoire par rapport à un Etat qui la
régissait autrefois complètement.
En revanche, il y a lieu de constater qu’en règle générale, le statut juridique
de territoires litigieux placés sous administration internationale temporaire
ne formalise pas une « autonomie » provisoire par rapport à la souveraineté
d’un Etat : il aménage plutôt une « situation d’attente » jusqu’à ce que le

(4) En décembre 1994, juillet 1996, janvier 2000, janvier 2004, novembre et décembre 2009,
novembre 2011, août 2015, novembre 2019 et février 2020.
(5) Articles 45 à 50 de la section IV de la partie III du traité de paix signé à Versailles le 28 juin
1919.
(6) Résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations Unies.
(7) Le Conseil de sécurité avait investi la MINUK de l’autorité sur le territoire et la population
du Kosovo, y compris les pouvoirs législatif et exécutif, de même que l’administration du pouvoir
judiciaire. Au lendemain de la déclaration d’indépendance des autorités kosovares et de l’adoption
d’une Constitution, le mandat de la MINUK a été considérablement limité.

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 QUEL SENS L’AUTONOMIE REÇOIT-ELLE EN DROIT PUBLIC ? 191

contentieux territorial soit définitivement réglé, souvent à la suite d’un réfé-

rendum d’autodétermination. On mentionnera à titre d’exemple la mission
d’Administration transitoire des Nations Unies au Timor oriental (ATNUTO) de
1999 à 2002, créée 24 ans après que les Nations Unies eurent refusé d’admettre
l’annexion de ce territoire par l’Indonésie.
Colonie portugaise jusqu’en 1975, la partie orientale de l’île de Timor avait
été envahie en décembre de cette année-là par l’armée indonésienne (8). Le
5 mai 1999, l’Indonésie et le Portugal signaient sous l’égide de l’ONU un accord
prévoyant l’organisation d’un référendum (9). La résolution 1246 (1999) du
Conseil de sécurité, adoptée le 11 juin 1999, créa la Mission des Nations Unies
au Timor oriental (MINUTO) chargée du bon déroulement de cette consul-
tation. Le 30 août 1999, la population exprima sa volonté d’engager un pro-
cessus de transition vers l’indépendance sous l’autorité de l’ONU, 78,5 % des
Timorais refusant l’autonomie interne proposée par le gouvernement indoné-
sien (10). Le 25 octobre 1999, le Conseil de sécurité adoptait la résolution 1272
(1999), qui portait création de l’ATNUTO, administration civile et de maintien
de la paix dont le mandat sera prolongé à deux reprises jusqu’à l’accession
formelle du pays à l’indépendance, le 20 mai 2002 (11).

II. une autonomIe dIversement mesurée

Au sein de l’Etat, les collectivités publiques jouissent d’une compétence

de libre initiative et d’un pouvoir normatif d’ampleur et de nature variables.
Tantôt il s’agira d’un régime combinant autonomie locale et subordination au
législateur (A). Tantôt l’Etat reconnaîtra à une catégorie de ces collectivités
un pouvoir législatif ainsi qu’un pouvoir d’exécution semblables à ceux qu’il
possède lui-même, tout en leur permettant de modifier les règles du droit

(8) Par sa résolution 384 du 22 décembre 1975, le Conseil de sécurité avait demandé au gou-
vernement indonésien de retirer sans délai toutes ses forces du territoire et appelé tous les Etats
à respecter l’intégrité territoriale du Timor oriental ainsi que le droit inaliénable de son peuple à
l’autodétermination. L’occupation indonésienne s’accompagna d’une politique de répression brutale
et de tentatives d’assimilation. Il fallut attendre 1999 pour que l’Indonésie acceptât le principe de
l’autodétermination des Timorais.
(9) Le texte des accords du 5 mai 1999 entre l’Indonésie et le Portugal, ancienne puissance admi-
nistrante, concernant les modalités de consultation populaire des Timorais au scrutin direct sur la
question de savoir s’ils acceptent ou rejettent le cadre constitutionnel proposé pour l’autonomie
spéciale du Timor oriental, est annexé au rapport du Secrétaire général à l’Assemblée générale et
au Conseil de sécurité des Nations Unies sur la question du Timor oriental (A/53/951 et S/1999/513,
annexes I à III).
(10) Aussitôt connu le résultat du référendum, des milices pro-indonésiennes mirent le pays à feu
et à sang. La résolution 1264 (1999), adoptée par le Conseil de sécurité le 15 septembre 1999, dut
autoriser la création d’une force multilatérale (INTERFET) pour rétablir la paix et la sécurité dans
le territoire, faciliter l’aide humanitaire et protéger la MINUTO.
(11) Le 17 mai 2002, en prévision de cette indépendance, le Conseil de sécurité avait adopté la
résolution 1410 (2002) portant création d’une nouvelle Mission d’appui des Nations Unies au Timor
oriental (MANUTO), à laquelle succéda en 2006 la Mission intégrée des Nations Unies au Timor-
Leste (MINUT), créée par la résolution 1704 (2006), dont le mandat a pris fin en décembre 2012.

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 192 YVES LEJEUNE

commun en vigueur dans le domaine de compétence qu’il leur aura concédé

(B). Tantôt encore, l’Etat conférera un statut spécial d’autonomie interne
à l’une ou l’autre collectivité régionale, souvent insulaire (C). Les critères
distinctifs sont donc, d’une part, la nature, législative ou non, de l’autono-
mie allouée à certaines catégories de collectivités publiques existant dans
l’Etat et, d’autre part, la généralité ou le particularisme territorial du régime
d’autonomie applicable. Mais le point commun de ces trois régimes, c’est que
la collectivité n’est autonome que si la part de liberté qui lui revient ne la
soumet pas à l’arbitraire : la Constitution ou la loi – très rarement un traité
ou la décision d’une organisation internationale – fixe les règles à respecter
tant par celui qui a octroyé l’autonomie que par celui ou ceux qui en sont
le(s) bénéficiaires(s).

A. L’autonomie locale (local self government)

La Charte européenne de l’autonomie locale est un traité du Conseil de
l’Europe (12), qui vise à la codification des principes fondamentaux de cette
autonomie en Europe. Elle a été rédigée avec « la souplesse indispensable pour
tenir compte des différences entre les dispositions constitutionnelles et les
traditions administratives nationales » (13). C’est une remarquable tentative
de synthèse en la matière.
Selon le Préambule de la Charte, le concept de l’autonomie locale implique
« l’existence de collectivités locales investies de responsabilités effectives […],
dotées d’organes de décision démocratiquement constitués et bénéficiant
d’une large autonomie quant aux compétences, aux modalités d’exercice
de ces dernières et aux moyens nécessaires à l’accomplissement de leur mis-
sion » (14). L’article 3.1 définit ce même concept comme « le droit et la capacité
effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de
la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une
part importante des affaires publiques ». Ce principe « doit être reconnu dans
la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution » (15). La
Charte reconnaît ainsi à une catégorie particulière de collectivités publiques
infraétatiques, qu’elle appelle « locales » et qui recouvrent tout le territoire
de l’Etat, un pouvoir normatif « exercé par des conseils ou assemblées com-
posées de membres élus au suffrage libre, […] direct et universel et pouvant
disposer d’organes exécutifs responsables devant eux » (16). Cependant, elles

(12) Ouvert à la signature des Etats membres du Conseil de l’Europe le 15 octobre 1985, ce traité
fut conçu à l’initiative de la Conférence permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe
(CPLRE), devenue en 1994 Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe. Entré en vigueur
le 1er septembre 1988, il lie les 46 Etats actuellement membres du Conseil de l’Europe.
(13) Rapport explicatif de la Charte, p. 6.
(14) Considérants 6 et 8.
(15) Article 2. – En Belgique, le principe est consacré par les articles 41 et 162 de la Constitution
coordonnée.
(16) Article 3.2.

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 QUEL SENS L’AUTONOMIE REÇOIT-ELLE EN DROIT PUBLIC ? 193

n’ont pas le droit de fixer elles-mêmes la forme et le mode de fonctionnement

de leurs institutions.
Les compétences des collectivités locales doivent être substantielles : il s’agit
de gérer les intérêts locaux, de prendre en charge les affaires locales (17). Dans
ce domaine, les collectivités locales exercent un pouvoir de libre initiative :
elles ont, « dans le cadre de la loi », dit la Charte, « toute latitude pour exercer
leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou
attribuée à une autre autorité » (18). Ces compétences ne peuvent être trans-
férées à des niveaux supérieurs de pouvoir qu’en application du principe de
subsidiarité, c’est-à-dire en tenant « compte de l’ampleur et de la nature de la
tâche et des exigences d’efficacité et d’économie » (19). Elles « ne peuvent être
mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que
dans le cadre de la loi » (20). Autrement dit, seule la législation interne peut
restreindre ou préciser la mesure de l’autonomie locale.
Le contrôle administratif que l’article 8 de la Charte permet d’exercer sur ces
collectivités publiques doit être organisé par la Constitution ou par la loi (21) ;
il est en principe limité au « respect de la légalité et des principes constitu-
tionnels », mais il peut comprendre un contrôle d’opportunité (22). L’existence
de ce contrôle sous-entend que le pouvoir normatif de ces collectivités est
inférieur à celui de la loi : il est de nature réglementaire. L’autonomie locale
s’exprime ainsi par un droit de « libre administration » dévolu aux collectivités
de cette catégorie.
La nature du pouvoir de décision des collectivités locales ainsi que le contrôle
administratif auquel elles sont soumises témoignent de leur subordination aux
personnes de droit public supérieures.
Cela étant, l’autonomie locale doit être juridiquement protégée de diverses
manières. Les collectivités locales doivent bénéficier de ressources propres et
proportionnées aux compétences qu’elles détiennent (23), notamment d’une
autonomie fiscale au moins partielle (24). Elles doivent être consultées préa-
lablement à toute modification de leurs limites territoriales (25). Elles « ont le
droit, dans le cadre de la loi, de s’associer avec d’autres collectivités locales

(17) En Belgique, ces affaires locales sont désignées par les termes d’« intérêts exclusivement com-
munaux ou provinciaux » (Const. belge, art. 41, al. 1er) ou « tout ce qui est d’intérêt provincial et
communal » (id., art. 162, al. 2, 2°).
(18) Article 4.2 de la Charte.
(19) Article 4.3.
(20) Article 4.4.
(21) En Belgique, il porte encore le nom de « tutelle administrative » et est organisé par décrets des
Régions ou de la Communauté germanophone sur leurs collectivités locales respectives.
(22) Article 8 de la Charte. – En Belgique, la tutelle administrative a pour but d’« empêcher que
la loi ne soit violée ou l’intérêt général blessé » (Const. belge, art. 162, al. 2).
(23) Article 9.1 et 9.2 de la Charte.
(24) Article 9.3. – En Belgique, c’est l’article 170, §§ 3 et 4, de la Constitution qui garantit une
autonomie fiscale aux collectivités locales.
(25) Article 5 de la Charte.

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 194 YVES LEJEUNE

pour la réalisation de tâches d’intérêt commun » (26) et même de « coopérer

avec les collectivités d’autres Etats » (27). Elles doivent aussi « disposer d’un
droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compé-
tences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans
la Constitution ou la législation interne » (28).

B. L’autonomie législative et gouvernementale de catégories déterminées

de collectivités publiques infraétatiques
Lorsque certaines collectivités publiques infraétatiques forment une caté-
gorie déterminée de personnes morales habilitées par l’Etat à se donner une
législation spécifique et à la modifier à l’avenir, l’Etat qui les englobe est dit
« à structure complexe » ou « Etat composé ». Il y a lieu de distinguer les col-
lectivités rassemblées en un Etat fédératif de celles qui composent un Etat
pratiquant le régionalisme politique.

1. L’autonomie des collectivités membres d’un Etat fédéral

Les collectivités publiques dotées d’une autonomie législative et gouverne-
mentale au sein d’un Etat fédéral ne sont pas dans une situation de subordi-
nation semblable à celle des collectivités locales. Elles règlent leurs affaires
non seulement sur le plan de l’administration, mais aussi sur ceux de la légis-
lation et, fréquemment, de l’organisation judiciaire. Leur autonomie s’étend
parfois aussi au domaine des relations internationales, dans la mesure de leur
compétence législative (29).
L’élection libre, périodique, au suffrage universel et au scrutin secret, des
membres de l’Assemblée législative de la collectivité fédérée lui garantit une
liberté effective vis-à-vis du pouvoir central de l’Etat (30).
Le plus souvent, les collectivités fédérées d’un Etat détiennent même une
fonction d’auto-organisation partielle qui leur permet de déterminer librement
bon nombre de règles fondamentales de fonctionnement de leurs institutions (31).
Leur pouvoir organisationnel ou statutaire limité est souvent qualifié pompeu-
sement de « pouvoir constituant », mais il doit être exercé conformément aux
principes énoncés à cet égard par le droit constitutionnel de l’Etat fédéral. Ces
principes sont consacrés au bénéfice de toutes les collectivités fédérées couvrant

(26) Article 10.1. – En Belgique, cette coopération intercommunale ou interprovinciale a pour

fondement l’article 162, alinéa 4, de la Constitution.
(27) Article 10.3 de la Charte.
(28) Article 11.
(29) En Belgique, l’article 167, § 3, de la Constitution fédérale confère aux gouvernements des
collectivités fédérées le pouvoir de conclure des traités portant sur des matières qui ressortissent à
la compétence législative de leur Communauté ou de leur Région.
(30) En Belgique, le principe de l’élection directe des membres des assemblées parlementaires est
consacré au bénéfice des Communautés et des Régions par l’article 116 de la Constitution fédérale.
(31) En Belgique, le pouvoir d’auto-organisation partielle des Communautés et des Régions découle
des articles 118, § 2, et 123, § 2, de la Constitution fédérale.

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 QUEL SENS L’AUTONOMIE REÇOIT-ELLE EN DROIT PUBLIC ? 195

le territoire de l’Etat. Ils confèrent à chacune d’elles une autonomie particu-

lièrement large et permettent le développement d’autant d’ordres juridiques
partiels au sein du droit étatique qu’il y a de collectivités fédérées dans l’Etat.
Cependant, les entités constitutives d’un Etat fédéral ne sont pas elles-
mêmes des « Etats » au sens du droit international, même si certaines Consti-
tutions fédérales leur en reconnaissent le titre. Toute collectivité fédérée au
sein du même Etat reste dépendante de celui-ci en raison de la primauté de la
Constitution fédérale. C’est cette Constitution qui lui attribue ses compétences
et les lui garantit. C’est elle qui donne le plus souvent primauté à la législa-
tion fédérale dans les domaines de compétences concurrentes. Surtout, c’est
elle qui instaure un contrôle juridictionnel centralisé du partage des pouvoirs
entre l’Etat fédératif et ses collectivités constitutives : un contrôle de consti-
tutionnalité auquel sont assujettis non seulement le législateur fédéral, mais
aussi les législateurs des différentes collectivités fédérées (32). Toutefois, cette
dépendance juridique à l’Etat fédéral comporte un aspect positif : en vertu
de la « loi de participation », les collectivités fédérées sont associées en tant
que telles à l’organisation ou au fonctionnement des institutions centrales de
l’Etat : elles participent à l’adoption des législations fédérales les plus impor-
tantes ainsi qu’à toute révision de la Constitution, ce qui peut contribuer à
la sauvegarde de leur autonomie (33).
Grâce à leur pouvoir législatif, les collectivités fédérées disposent par ail-
leurs, tout comme l’Etat fédéral qui les intègre, du droit d’instituer et d’orga-
niser des collectivités locales par la voie législative, puis de les contrôler (34).
Elles peuvent charger ces personnes publiques subordonnées de missions parti-
culières et instituer un contrôle sur l’accomplissement de ces tâches déléguées
à des fins spécifiques. Elles ont droit également à des ressources financières
propres, notamment fiscales, dont elles peuvent disposer librement dans l’exer-
cice de leurs compétences, dans les limites fixées par la Constitution et la
législation fédérale (35).

(32) En Belgique, l’article 142 de la Constitution fédérale attribue cette fonction de contrôle juri-
dictionnel à la Cour constitutionnelle.
(33) On observera pourtant que la Constitution belge n’organise pas une participation générale des
Communautés et des Régions à l’adoption de la législation fédérale ni aux révisions constitution-
nelles. Voy. par exemple, sur ce thème, notre Droit constitutionnel belge. Fondements et institutions,
Bruxelles, Larcier, 4e éd., 2021, spéc. les nos 358 et 686 à 694, pp. 526-528 et 1063-1071.
(34) En Belgique, l’existence des collectivités locales est garantie par les articles 41 et 162 de la
Constitution fédérale, mais ce sont l’article 6, § 1er, VIII, et l’article 7 de la loi spéciale de réformes
institutionnelles du 8 août 1980 qui attribuent aux Régions l’essentiel des compétences relatives à
la création, l’organisation, le fonctionnement et le financement général des collectivités locales et
de leurs groupements, de même que la composition, le mode de désignation et le régime électoral
de leurs organes. Cependant, le statut des communes situées en région de langue allemande ne
relève plus de la Région wallonne : celle-ci a transféré l’exercice de sa compétence en ce domaine à
la Communauté germanophone de Belgique (décret wallon du 24 mai 2004 ultérieurement modifié
et décret germanophone du 1er juin 2004 ultérieurement modifié, pris en vertu de l’article 139 de
la Constitution fédérale).
(35) En Belgique, la Constitution fédérale, qui reconnaît aux collectivités fédérées une compé-
tence fiscale propre (article 170, § 2), confie à une loi spéciale le soin de fixer le système général de

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2. L’autonomie des collectivités composantes

d’un Etat politiquement régionalisé
Tout comme c’est le cas des collectivités fédérées, les collectivités compo-
santes d’un Etat politiquement régionalisé, telles l’Espagne et l’Italie, s’ins-
crivent dans un régime général d’organisation couvrant tout le territoire de
l’Etat dont elles relèvent. La description de l’autonomie dont les premières
bénéficient peut, mutatis mutandis, être appliquée aux secondes sous réserve
des exceptions suivantes.
Tout d’abord, les collectivités territoriales qui jouissent d’un pouvoir légis-
latif propre n’ont pas toutes le même statut. En Italie, il y a des régions
ordinaires et cinq régions à statut spécial qui jouissent de formes particulières
d’autonomie. En Espagne, on compte parmi les Communautés autonomes trois
« Nationalités historiques » ; en outre, le Pays basque, la Navarre et les Cana-
ries bénéficient d’un système financier et fiscal différencié et les archipels des
Canaries et des Baléares connaissent d’autres spécificités relatives notamment
à leur organisation administrative.
Ensuite, les collectivités régionales ne détiennent jamais juridiquement le
dernier mot dans l’adoption de leurs statuts respectifs : une loi de l’Etat doit
établir ou approuver les règles fondamentales d’organisation et de fonctionne-
ment des institutions de chaque collectivité. Leur autonomie législative est en
général moins large que celle des collectivités fédérées dans les Etats fédéraux.
Enfin, ces collectivités ne sont pas appelées à participer effectivement à la
révision de la Constitution et à l’adoption des lois de l’Etat, comme c’est le cas
dans les Etats véritablement fédéraux : les sénats d’Espagne et d’Italie ne sont
pas des assemblées représentant de manière non proportionnelle les collectivi-
tés territoriales dotées d’un pouvoir législatif. Ainsi, sur les 266 membres dont
se compose le Sénat espagnol, il n’y a que 58 sénateurs élus par les parlements
des Communautés autonomes ; en Italie, sur les 320 sénateurs, 309 sont élus
au suffrage universel direct, proportionnellement à la population de chacune
des 20 régions.

C. L’autonomie interne, législative et gouvernementale,

conférée à une collectivité infraétatique en raison de sa spécificité
Il se peut que la Constitution d’un Etat ou, en vertu de celle-ci, une loi de
cet Etat concède un statut spécial d’autonomie à une partie seulement du
territoire étatique. Il en va ainsi principalement des archipels des Açores et
de Madère (36), des Îles d’Åland (37) et de deux collectivités ultramarines de la

financement des Régions et des Communautés, à l’exception de la Communauté germanophone,

dont le financement est régi par une loi fédérale ordinaire (articles 175 à 177).
(36) Relevant du Portugal. Voy. supra, I, sub A.
(37) Relevant de la Finlande. Voir supra, I, sub A et B.

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 QUEL SENS L’AUTONOMIE REÇOIT-ELLE EN DROIT PUBLIC ? 197

France (38). Cette autonomie législative et gouvernementale leur est reconnue

dans le cadre du système juridique de l’Etat.
L’initiative marocaine pour la négociation d’un statut d’autonomie de la
Région du Sahara « dans le cadre de la souveraineté du Royaume et de son
unité nationale » s’inscrit dans cette perspective. Elle vise à instituer au sein
du Maroc des organes législatif, gouvernemental et juridictionnels propres
au Sahara, qui seront dotés de compétences exclusives dans les domaines de
l’habitat, de l’éducation, de la politique de la santé et de l’environnement,
de la protection sociale, de la culture et du sport, de l’administration locale,
des infrastructures, des travaux publics et du transport, du développement
régional, des investissements, de l’emploi, de l’agriculture, du commerce et de
l’industrie. Les lois, règlements et jugements émanant des organes régionaux
devront être conformes au nouveau statut de la Région et à la Constitution
de l’Etat. L’Etat marocain conserverait ses compétences dans les domaines
régaliens, en particulier la défense et les relations internationales, et en matière
religieuse.
Le statut d’autonomie du Sahara occidental doit encore faire l’objet de
négociations avec les parties intéressées, conformément aux résolutions du
Conseil de sécurité des Nations Unies et en particulier à la dernière résolution
2657 (2022) du 27 octobre 2022 qui a appelé « toutes les parties concernées »
au conflit du Sahara occidental (39) à « reprendre les négociations sous les
auspices du Secrétaire général, sans conditions préalables et de bonne foi, en
tenant compte des efforts consentis depuis 2006 et des faits nouveaux survenus
depuis, en vue de parvenir à une solution politique juste, durable et mutuel-
lement acceptable qui permette l’autodétermination du peuple du Sahara
occidental dans le contexte d’arrangements conformes aux buts et principes
énoncés dans la Charte des Nations Unies » (40). Lorsque les négociations
auront abouti, le projet de statut de la Région du Sahara devra être soumis
à une libre consultation des populations du sud qui exerceront ainsi leur droit
à l’autodétermination, sans doute sous l’égide de l’ONU. Selon le plan soumis
aux parties concernées, l’ensemble du peuple marocain devra également être

(38) Il s’agit de la Polynésie française, formée de cinq ensembles insulaires (archipel de la Société,
Îles Marquises, Îles Tuamotu, archipel des Gambier, îles Australes), et de la Nouvelle-Calédonie qui
comprend un ensemble d’îles dont la principale est la Grande Terre. L’assemblée de la Polynésie
française peut adopter des « lois du pays » en vue de favoriser l’accès aux emplois du secteur privé
des personnes justifiant d’un lien suffisant avec le territoire, ou afin de préserver l’appartenance de
la propriété foncière au patrimoine culturel de la population ; elle peut assortir de peines déterminées
les manquements à ces dispositions (loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de
la Polynésie française, art. 18 à 21). Quant au Congrès qui est l’assemblée délibérante de la Nouvelle-
Calédonie, il légifère véritablement dans un champ beaucoup plus large de compétences en votant
aussi des « lois de pays » qui ne peuvent être contestées que devant le Conseil constitutionnel avant
leur publication (Constitution française, titre XIII, art. 77 ; loi du 19 mars 1999 organique relative
à la Nouvelle-Calédonie, art. 99 et 104-105)
(39) Le Maroc, le Front POLISARIO, l’Algérie et la Mauritanie.
(40) Résolution 2657 (2022) du Conseil de sécurité, point 4.

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consulté par référendum, vu la nécessité de réviser la Constitution du Maroc

pour y intégrer le statut spécial de la Région.
Il se peut aussi qu’un Etat accorde par voie simplement législative une auto-
nomie interne à l’une ou l’autre région insulaire placée sous sa souveraineté ;
telle est la situation des Îles Féroé et du Groenland au sein du Danemark ainsi
que celle de quelques territoires britanniques d’outre-mer (British Overseas
Territories) (41) ou de territoires « organisés mais non incorporés » des Etats-
Unis d’Amérique (42). Plus exceptionnellement, un Etat peut procéder par
une simple loi à une dévolution partielle de son pouvoir législatif et exécutif
vers l’une ou l’autre collectivité territoriale en métropole. C’est ce qui est
arrivé au Royaume-Uni, dont trois des quatre pays constitutifs : l’Ecosse, le
Pays de Galles et l’Irlande du Nord, disposent chacun d’un parlement et d’un
gouvernement compétents dans les différents domaines politiques que la loi
britannique assigne aux institutions des uns ou à celles des autres. Le Par-
lement du Royaume-Uni est compétent dans les autres matières mais, étant
« souverain », il peut dissoudre les parlements régionaux à tout moment et
même légiférer dans les domaines qui ressortissent en principe à la compétence
de ces assemblées législatives.
Pour achever ce tour d’horizon, il reste à signaler une hypothèse très par-
ticulière : il peut arriver qu’un Etat n’ayant pas de Constitution écrite veille
à respecter d’anciennes coutumes régissant les rapports du pouvoir central
avec certaines collectivités depuis longtemps autonomes ; on pense ici à l’Île
de Man et aux Îles Anglo-Normandes. Il s’agit de territoires insulaires qui
n’ont jamais été incorporés au Royaume-Uni, mais dont ce dernier assure les
relations internationales. A leur égard, il est permis de faire le même constat
paradoxal qu’à propos de l’Ecosse, de l’Ulster et du pays de Galles : l’auto-
nomie dérogatoire de la collectivité territoriale est relativement ample, mais
aucune pérennité constitutionnelle n’est garantie à ce statut : le législateur
britannique est en mesure de le modifier ou, en pure théorie, de le supprimer
unilatéralement.

(41) La plupart des territoires britanniques d’outre-mer sont des îles ou des archipels. Plusieurs
d’entre eux ont été dotés d’une « Constitution » locale par un arrêté royal délibéré en Conseil des
ministres (Order in Council) en vertu d’une loi britannique. Le Bermuda Constitution Act de 1967
habilite la Reine à établir le Bermuda Constitution Order 1968 ; le Cayman Islands Constitution Order
2009, le Turks and Caicos Islands Constitution Order 2011, le Virgin Islands Constitution Order 2007
et le Montserrat Constitution Order 2010 ont été pris en vertu des sections 5 et 7 du West Indies Act
1962. Les Îles Malouines sont également régies par une « Constitution » locale : le Falkland Islands
Constitution Order 2008, lui-même fondé sur les British Settlement Acts de 1887 et de 1945.
(42) Par territoire non incorporé des Etats-Unis, on entend tout territoire qui est placé sous la
souveraineté des Etats-Unis, mais qui n’a pas le statut d’Etat fédéré. Les territoires « organisés »
sont des territoires américains non incorporés qui ont été dotés d’une certaine autonomie par ou en
vertu d’une loi fédérale organique fondée sur la clause territoriale de l’Article 4.3 de la Constitution
des Etats-Unis. Ce sont Guam, le Commonwealth de Porto Rico, les Samoa américaines (dotées d’une
« Constitution locale » depuis 1960), le Commonwealth des Mariannes du Nord (dont la « Constitution
locale » est entièrement en vigueur depuis 1986) et les Îles Vierges des Etats-Unis (lesquelles ne
disposent pas encore d’une « Constitution locale »).

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une sYnthèse en manIère de concLusIon

En droit public, le concept d’autonomie fait appel à la présence de col-

lectivités publiques infraétatiques, généralement territoriales, auxquelles est
confié le pouvoir de régler et de gérer librement les affaires publiques qui les
concernent. Cette autonomie varie considérablement en ampleur et en degré
selon qu’elle se rapporte aux collectivités locales, aux collectivités fédérées ou
régionales investies d’un pouvoir législatif et dotées d’un gouvernement, ou à
une collectivité particulière ayant droit à une autonomie interne dérogatoire.
Toutefois, quel que soit le type d’autonomie instituée, toujours la collectivité
publique qui en bénéficie doit jouir d’une autonomie organique : la composition
des autorités qui agissent en son nom ou, à tout le moins, celle de l’assemblée
représentative, doit résulter de la libre désignation de leurs membres par le
corps électoral. Toujours la collectivité autonome doit disposer d’une liberté
de décision dans son domaine de compétence et toujours la personne de droit
public qui a octroyé l’autonomie à cette collectivité doit exercer un contrôle
juridictionnel du respect des règles qui déterminent la mesure et les limites de
l’autonomie (43). Toujours la collectivité publique doit se voir attribuer, dans
une mesure variable, une certaine autonomie financière et fiscale.
Pour le reste, tout oppose les collectivités locales et les autres collectivi-
tés autonomes. Les collectivités fédérées sont les seules à disposer du droit
de participer aux décisions de l’Etat dont elles font partie en dehors de leur
domaine propre de compétence (44).

(43) Ainsi, le contrôle juridictionnel des compétences accordées aux collectivités fédérées et aux
collectivités locales est-il exercé en Belgique par la Cour constitutionnelle, par le Conseil d’Etat, par
les autres tribunaux administratifs et par les cours et tribunaux. Ces institutions sont établies et
régies par le droit fédéral (Constitution, lois spéciales et ordinaires), c’est-à-dire par l’Etat fédéral.
(44) Toutefois, rien n’empêche qu’une collectivité jouissant de l’autonomie interne comme l’ar-
chipel d’Åland se voie reconnaître par l’Etat auquel elle appartient le droit de s’opposer à toute
modification de ce régime qui ne lui conviendrait pas.

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