MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA

RECHERCHE SCIENTIFIQUE
RECTORAT DE L’UNIVERSITE DES SCIENCES JURIDIQUES ET
POLITIQUES DE BAMAKO

FACULTE DE DROIT PUBLIC

2ème ANNEE DROIT FDPRI

COURS DE FINANCES PUBLIQUES

Paul Traoré,

Docteur en Droit Public

Chargé de cours à la faculté de Droit Public

de l’Université des sciences juridiques et Politiques de Bamako.

Année scolaire 2015-2016.

1
 Plan du Cours
Introduction générale……………………………………………………………….
Chapitre préliminaire : La notion de finances publiques……………………………….

* La définition des finances publiques………………………………………………….

*Les catégories de finances publiques…………………………………………………….

*Les caractères des finances publiques………………………………………………….

*Les conceptions des finances publiques…………………………………………………

*Les sources des finances publiques………………………………………………………

Première Partie : La théorie générale des finances publiques……

Chapitre1 : L’élaboration des lois de finances……………………………………….
Section 1 : les autorités chargées de la préparation………………………………………….

Paragraphe 1 : Les autorités gouvernementales…………………………………………….

Paragraphe 2 : Les autorités administratives…………………………………………….

Section2 : les techniques de préparation……………………………………………………

Paragraphe1 : la prévision des recettes…………………………………………………….

Paragraphe2 : la prévision des dépenses……………………………………………………

Section 3 : le contenu du projet de loi de finances de l’année………………………………

Paragraphe1 : les ressources de l’État………………………………………………………

Paragraphe2 : les Charges de l’État……………………………………………………….

Chapitre 2 : Le vote du projet de loi de finances de l’année ………………………

Section1 : La présentation du projet de loi de finances de l’année……………………

Paragraphe1 : Le texte de loi proprement dit……………………………………………

Paragraphe2 : Les annexes d’accompagnement………………………………………….

2
Section2 : l’examen du projet de loi de finances…………………………………………………

Paragraphe1 : l’examen en Commission…………………………………………………………

Paragraphe2 : Le débat en séance publique et la procédure de vote

Deuxième partie : la comptabilité publique

Chapitre1 : Les opérations d’exécution des budgets publics
Section1 : Les opérations de recettes publiques……………………………………………

Paragraphe1 : La constatation, la liquidation et l’ordonnancement des recettes………

Paragraphe2 : Le recouvrement, la compensation et la prescription des recettes publiques...

Section2 : Les opérations de dépenses publiques………………………………………

Paragraphe1 : La phase administrative de la dépense publique…………………………

Paragraphe2 : La phase comptable de la dépense publique …………………………………

Chapitre2 : Les contrôles de l’exécution des budgets publics

Section1 : Les formes de contrôle de l’exécution des budgets publics…………………….

Paragraphe1 : Le contrôle interne de l’exécution des budgets publics……………………

Paragraphe2 : Le contrôle externe de l’exécution des budgets publics…………………… ;

Section2 : Les responsabilités en matière d’exécution des budgets publics ……………….

Paragraphe 1 : La responsabilité des ordonnateurs…………………………………………

Paragraphe2 : La responsabilité des comptables publics……………………………………

3
 ẺLEMENTS DE BIBLIOGRAPHIE

I- OUVRAGES GENERAUX DE FINANCES PUBLIQUES

1) Finances publiques africaines

-CELIMENE(R.), droit budgétaire et comptabilité publique au Sénégal, Dakar, NEA,
1985 ,182 p.

-CHANH-TAM (N.), finances publiques sénégalaises, Paris, L’harmattan, 1990,367 p.

-DIOP (M.), finances publiques sénégalaises, Dakar, éd. Clair Afrique, 2011,262 p.

- DIOUKHANẺ (A.), les finances publiques dans l’UEMOA, le Budget du Sénégal, Paris,
L’harmattant,2015.257p.

- FOURRIER (Ch.), finances publiques du Sénégal, Paris, Pedone, 1975. 402p.

-OUATTARA (T-A.), les finances publiques du Mali et la théorie générale des finances
publiques, Bamako, éditions-populaires, 1975,225 p.

-OUATTARA (T-A.), l’économie des finances publiques et le système budgétaire malien,

Bamako, édition Jamana, 2ème édition, 2002, 224. p.

-RAPHAEL (B.), le cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA, les
directives, Porto-Novo, Copyright, CAPAN, 2005,180 p.

-SISSOKO(S.) les finances publiques : De la théorie générale, des expériences du Mali »

Bamako, MBallou, 2004,346 p.

-TOURE (S.), le budget du Mali : Sa conception, ses fonctions, Bamako, édition Jamana,
1994, 316 p.

-YONABA (S.), les finances de l’Etat burkinabé, Ouagadougou, PADEG, collection précis de
droit burkinabé, 2006, 393 p.

2) Finances publiques françaises

-ALLIX (E.), Traité élémentaire de science des finances et de législation financière
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-AMSELEK (P.), le budget de l’Etat et le Parlement sous la Vème République, Paris, LGDJ,
1966, 657p ;

4
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-GAUDEMET(P.M.), MOLINIER (J.), Finances publiques, budget/trésor, Paris,

Montchrestien, tome 1, 7ème éd., 1996, 567p.

-GUIEZE (J-L.), Le partage des compétences entre la loi et le règlement en matière

financière,Paris, LGDJ, 1974, 271 p.

-ISAIA (H.) et SPINDLER, histoire du droit des finances publiques : les grands textes
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économica, 1986,443 p.

-JEZE (G.),Cours élémentaire de science et de législation financière française, 5ème éd. 1912,
p.356.
-KOTT (S.), .MONIOLLE (C.), finances publiques, Paris, Ellipses, Cursus AES, 2ème éd.,
2010, 405p.

-LAFERRIERE (J.) et WALINE(M.), traité élémentaire de science et de législation

financières, Paris, LGDJ, 1952, 581 p.

-LALUMIERE (P.), le budget de l’Etat : préparation, exécution, contrôle, notes et études

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-MARTINEZ(J.C) et PIERRE (D), droit budgétaire, Paris, litec, 3ème éd. refondue en 1999.

-MOLINIER (J.), l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 portant loi organique relative à
la loi de finances, in les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité
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5
-MUZELLEC (R.), finances publiques, Paris, Sirey, col. Intégral concours ,14 ème éd.,
2006,685 p.

-ORSONI (G.), l’exécution de la loi de finances, collection poche finances publiques,

économica, 1998, 112 p.

-ORSONI (G.), science et législation financières, budgets publics et lois de finances,

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-PICARD (J.F.), les finances publiques, Paris, litec, collection CFP, 2ème éd., 1997,535 p.

-PAUL (M.), les finances publiques de A à Z. Dictionnaire de droit budgétaire et de

comptabilité, édition, ESKA, 1998, 160 p.

-PAYSANT (A.), finances publiques, Paris, Armand colin, collection U, 5èmeéd., 1999,459 p.

-PHILIP (L.), Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, Paris, Economica, 1ère

édition, 1991, 601 p.

-PHILIP (L.), finances publiques, les dépenses publiques, le droit budgétaire et financier »
Paris, édition Cujas, 2000, 404 p.

-SAIDJ (L.), finances publiques, Paris, Dalloz, 4ème édition, collection « cours », 2003,672 p.

-SAÏDJ (L.), séparation des ordonnateurs et des comptables, articles du dictionnaire

encyclopédique de finances publiques, Economica, 1991, p.1418.

-SAUNIER (P.), principes fondamentaux de comptabilité publique, juris-classeur

administratif, Paris, édition, juris-classeur 2003, fascicule 113 pp, 1-9.

-TROTABAS (L.) et COTTRET (J.M.), droit budgétaire et comptabilité publique Paris,

précis Dalloz, 5ème éd., 1995,420 p.

-WAGNER (A.),Traité de science des finances, traduction. Française., Paris, 1909, p.74.

II-JURISPRUDENCE
-FABRE (J.F.) et FROMENT MEURICE (A.), les grands arrêts de la jurisprudence
financière, Paris, Sirey, 4ème éd., 1996,534p.

-FAVOREU (L.) ET PHILIP (L.) : les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz,
1999.

-Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt n°04-158/ du 18 Août 2004.

-Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt n°07-178/ du 1er Août 2007.

6
III-REVUE

Revue française de finances publiques, n°76, 79,81, 82 et 87 relatifs à la loi du 1er août 2001.

Revues : AFRILEX, GERFIP, EDJA.

IV-TEXTES JURIDIQUES

1) Textes nationaux

-Loi n° 2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances, JORM n°32 du 09 Août
2013. pp. 1242-1255.

-Loi n°2013-031 du 23 juillet 2013 portant approbation du code de transparence dans la

gestion des finances publiques au Mali.

-Décret n°2014-0349 P-RM du 22 Mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publique.

-Décret n°2014-0694/p-RM du 12 septembre 2014 portant nomenclature budgétaire de l’État.

-Décret n°2014-0774/P-RM du 14 octobre2014 portant plan comptable de l’État.

-Décret n°2014-350/P-RM du 22Mai 2014 portant tableau des opérations financières de

l’État.

2) Textes communautaires UEMOA

-Directive n°06/2009/CM/UEMOA, du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de

L’UEMOA.

-Directive n°07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la

comptabilité publique au sein de L’UEMOA.

-Directive n°01/2009/CM/UEMOA, du 27 mars 2009 portant code de transparence dans la

gestion des finances publiques au sein de L’UEMOA.

-Directive n°08/2009/CM/UEMOA, du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgétaire de

l’Etat.

-Directive n°09/2009/CM/UEMOA, du 26 juin 2009 portant plan comptable de l’Etat.

-Directive n° 10/2009/CM/UEMOA, du 26 juin 2009 portant tableau des opérations

financières de l’Etat.

7
 INTRODUCTION GENERALE
Quand la sagesse des nations évoque « Le nerf de la guerre » ou « Les cordons de la bourse »,
elle exprime l’idée que les moyens financiers sont la condition de toutes les activités, la
mesure et la garantie de l’indépendance et du pouvoir. Donc comme le constatait Jean-
Baptiste COLBERT « …Les finances en sont la plus importante et la plus essentielle partie.
C’est une matière qui entre en toutes les affaires, soit qu’elle regarde la subsistance de l’État
en son dedans, soit qu’elle regarde son accroissement et sa puissance au dehors ».

Il ne s’agit nullement ici de fonder sur l’argent une philosophie de l’action ou du pouvoir. Il
s’agit plus simplement, de prendre conscience de l’importance de certains problèmes en
reconnaissant que, dans le monde ou nous vivons, la disposition des moyens financiers
conditionne l’activité des hommes et des États et coïncide avec l’indépendance et la
puissance, du moins, sur le plan matériel.

Le problème financier qui se pose au simple particulier et à l’État apparaît, au premier abord,
comme un problème de voies et moyens : en face d’une dépense, il faut aligner les ressources
nécessaires pour faire face à cette dépense. Ainsi apparaît l’objet de l’enseignement du
« Cours de finances publiques ».

L’objet traditionnellement assigné au « Cours de finances publiques » enseigné aux étudiants

de la deuxième année droit est d’étudier la “théorie générale des finances publiques“ qui
recouvre l’ensemble des règles fondamentales relatives aux procédures et moyens budgétaires
et financiers par lesquels les collectivités publiques réalisent leurs fins. Donc elle permet
d’expliciter les définitions, caractères, conceptions, sources et évolutions des finances
publiques etc. Ce cours ne néglige pas aussi l’étude des problèmes financiers des personnes
publiques. C’est-à-dire le choix en matière de recettes et de dépenses ainsi que le problème du
pouvoir financier. Mais l’enseignement des finances publiques est assez délicat. Cette
difficulté est liée particulièrement au double caractère de la discipline qui est à la fois une
science, dans la mesure où elle analyse et établit des règles et une technique, dans la mesure
où elle s’attache à des opérations.

En effet, il est impossible d’appréhender les techniques financières par la simple lecture d’un
ouvrage. L’étude d’une technique revêt toujours un caractère plus pratique. Le cours intégrera
donc une part importante de la pratique de nos institutions financières. C’est sous ce double
regard que l’enseignement des finances publiques sera envisagé.

8
 Chapitre préliminaire : la notion de finances publiques

I- Les définitions des finances publiques

La discipline des finances publiques n’est pas facile à appréhender dans la mesure où son
domaine est considérablement étendu et on a du mal à en fixer exactement les limites. C’est
pourquoi elles font l’objet de plusieurs définitions. Cependant, elles se fondent
essentiellement sur deux critères.

a) -le critère organique

Pour le financier, les finances publiques sont aisées à définir : ce sont les finances des
personnes publiques. Elles ont pour objet l’étude des problèmes financiers des personnes
publiques1 .C’est-à-dire celles de l’État, des collectivités locales, des établissements publics
administratifs et des organisations internationales. Cette définition se fonde sur le critère
organique puisque c’est la qualité juridique de l’organisme qui est l’élément déterminant.

b) -le critère matériel

De ce point de vue, les finances publiques peuvent être considérées comme cette branche du
droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations relatives aux deniers
publics2. Cette définition est de nature matérielle en ce sens qu’elle s’appuie sur la matière
objet des finances publiques à savoir les deniers publics. Deux éléments peuvent retenir
l’attention dans cette définition matérielle.

-Les finances publiques, une branche du droit public

Les finances publiques relèvent du droit public dans la mesure où elles constituent un moyen
d’action des collectivités publiques. Elles forment un élément de leur patrimoine et à ce titre
doit être soumis à un régime juridique spécial. La fluidité même de cet élément patrimonial et
les tentatives de dilapidation et de détournement qui en résultent exigent que les finances
publiques soient soumises à des règles juridiques particulières. Ces règles doivent permettre à
l’État de disposer de cette richesse en quantité suffisante (règles fiscales), d’en aménager les
mouvements (règles de trésorerie), d’en assurer un emploi conforme à la volonté populaire et
à l’intérêt général (règles budgétaires).

1
Loïc PHILIP, finances publiques, problèmes généraux et droit budgétaire et financier, Paris, Cujas, 2 ème édition,
1983, p.13.
2
Paul Marie GAUDEMET, Joël MOLINIER, finances publiques, budget/trésor, Paris, Montchrestien, tome1,7 ème
éd., 1996, p.22.
9
Ces règles doivent permettre les opérations qui, par les biais des deniers publics, permettront
d’accomplir sur l’économie, sur l’administration ou sur la situation sociale et politique. Il
existe ainsi tout un ensemble de règles juridiques qui doivent préciser le régime des finances
publiques. Ces règles relèvent du droit public. Le droit public étant le droit qui régit les
collectivités publiques, il est normal qu’une des branches de ce droit soit constituée par les
règles relatives aux finances publiques, aux recettes et aux dépenses des collectivités
publiques et aux contrôles de l’emploi de ces ressources.

-Les finances publiques étudient les règles et opérations relatives aux deniers publics.

Les deniers publics ne font pas l’objet de définition dans le décret n°2014-0349/P-RM du 22
mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique au Mali. Il en est de même
dans la Directive n°07/2009 CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la
comptabilité publique. Mais bien avant ces textes, l’article 1 du décret du 31 mai 1862 portant
règlement général sur la comptabilité publique en France disposait : « Les deniers publics sont
les deniers de l’État, des départements, des communes et des établissements publics ou de
bienfaisance ». Cette définition ne s’écartait pas fondamentalement de la jurisprudence rendue
sur la notion. En fait, dans un arrêt rendu le 19 novembre 1935 Fighiera, le Conseil d’État
avait estimé que « Les deniers avaient le caractère de deniers publics lorsqu’ils étaient
affectés à l’exécution d’un service public ». Toutefois, la doctrine a tenté une œuvre de
clarification et de simplification de la notion qui a abouti à la définition des deniers publics
selon deux éléments essentiels. Il apparaît d’un côté que les deniers publics sont des fonds et
valeurs, et de l’autre, qu’ils doivent appartenir aux organismes publics3.

Les critères organiques et matériels sont devenus aujourd’hui trop étroits pour rendre compte
du domaine d’application de cette matière. D’une part, les collectivités publiques ont
diversifié leurs activités et utilisent de plus en plus des procédures qui sont inconnues du droit
public financier. D’autre part, les personnes privées se voient confiées des missions de service
public (CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et Protection », Rec.417, à consulter
dans les Grands arrêts de la jurisprudence administrative, 17 ème édition, Dalloz, 2009, pp.319-
325. Dès lors, les finances publiques sont définies par rapport à leur finalité. Ainsi, elles
peuvent être considérées comme « les finances des organismes dont les activités principales
portent sur des opérations de redistribution et ou de production de services non marchands à
partir des ressources provenant (direct ou indirect) en majorité de prélèvements

3
Jacques MAGNET : la notion de deniers publics en droit financier français, revue de science financière, 1974,
p.129 à 146.
10
obligatoires »4. En considération de ce qui précède, les finances publiques ne peuvent plus
être réduites exclusivement aux finances des personnes publiques. Pour autant, elles ne se
confondent pas non plus avec les finances privées qui sont constituées par les richesses dont
disposent les particuliers et les organismes privés. Les finances privées se différencient
essentiellement des finances publiques par les objectifs poursuivis par les personnes
publiques ainsi que les moyens et méthode utilisées dans les deux domaines [Link]
aux finances privées, qui sont essentiellement orientées vers la réalisation de profits, les
finances publiques sont au service de l’intérêt général, ce qui expliquerait leur diversité.

II- Les catégories de Finances publiques :

Certes, il existe de nombreuses caractéristiques communes aux finances publiques, ne serait-

ce par exemple que le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ou encore
le principe de service fait avant tout paiement ; leur finalité est toujours de servir l’intérêt
général ; cependant certaines règles varient selon les personnes publiques en cause. On peut
aujourd’hui retenir quatre catégories de finances publiques en ce qui concerne l’ordre interne
malien et deux catégories de finances publiques en ce qui concerne l’ordre international.

Les finances publiques les plus connues sont celles de l’Etat. Elles obéissent à un certain
nombre de règles bien précises : la préparation d’un projet de loi de finances par le
gouvernement, l’adoption de ce projet par le parlement, la part très importante des impôts
dans les ressources et la destination des dépenses orientées par la sécurité collective,
l’administration de l’Etat et la satisfaction certain nombre de besoin d’envergure nationale.

Les finances locales sont celles des collectivités locales (communes, cercle, régions) et de
leurs établissements publics ou de leurs structures de coopération, essentiellement
intercommunale (EPCI). Leurs finalités la couverture des besoins des subdivisions
décentralisées du territoire ; elles veulent donc répondre à la satisfaction de besoin d’intérêt
local. Des règles spécifiques ont été élaborées pour donner un caractère effectif au principe de
libre administration et de l’autonomie financière. Il reste cependant entendu qu’un contrôle du
pouvoir central ou de son représentant, doit pouvoir exécuter afin de garantir la cohérence de
l’action locale d’avec celle de l’Etat. Par ailleurs, les ressources des collectivités locales sont
largement constituées par des subventions prélevées sur le budget de l’Etat.

4
Nguyen CHANH-TAM, finances publiques sénégalaises, l’Harmattan, 1990, pp.20-21.
5
Loïc PHILIP, finances publiques, problèmes généraux et droit budgétaire et financier, [Link].12-13.
11
Les finances des établissements publics à caractère administratif (E.P.A) sont encore plus
intimement liées à celles de l’Etat dans la mesure où elle tire l’essentiel de leurs ressources de
celle-ci, les rémunérations pour service rendu ou les redevances perçues étant de bien faible
importance et l’autonomie financière y est plus une fiction qu’une véritable réalité.
L’originalité essentielle réside dans le pouvoir conféré au conseil d’administration ou à
l’organe de gestion de repartir ces ressources selon les missions signées à l’établissement
considéré. L’autonomie réside essentiellement dans le pouvoir de déterminer la dépense.

On notera qu’en principe les établissements publics à caractère industriel et commercial ne

sont pas titulaires de finances publiques puisque ceux -ci sont assujettis aux règles de la
comptabilité privée, sauf en de rares exceptions (et dans ce cas on constatera l’intervention
d’un comptable public). Il en va pareillement des entreprises publiques dont les finances
suivent les règles de droit privé.

Enfin, les finances des organisations internationales ,En ce qui concerne l’ordre
international, on peut distinguer deux formes de regroupement ou d’associations d’Etats, soit
sur une base d’une égale souveraineté (et on a alors à faire à des organisations
intergouvernementales classiques, tel que l’ONU et les institutions qui relèvent de son
système, le Conseil de l’Europe, l’Union du Maghreb arabe, l’Organisation de l’Unité
Africaine, OCDE, etc.) soit sur une base supranationale ou d’intégration économique,
supposant toujours une plus ou moins large part d’abandon de souveraineté. A ces formes
d’organisation internationale correspondent soit des finances internationales classiques, soit
des finances communautaires ou d’intégration. Les finances des organisations internationales
classiques dépendent grandement des contributions des Etats membres ; elles servent à la
couverture des missions de l’organisation et à son fonctionnement. Les règles de l’unité
budgétaire, de l’universalité ou de l’annualité peuvent n’être pas appliquées. Les finances des
organismes d’intégrations économiques (Union économique et monétaire européenne, Union
économique et monétaire ouest-africaine,…) comportent en général des ressources propres et
qui servent à couvrir les dépenses générées par cette intégration en particulier celles qui sont
liées au politiques communautaires. Pour exprimer l’idée de solidarité qu’elle incarne, on les
dénomme volontiers des finances communautaires. Les contrôles établis sont souvent
également plus rigoureux. Chacune de ces catégories de finances publiques obéit à des règles
spécifiques qui révèlent les caractères de la discipline.

12
 III-Les caractères des finances publiques.
Trois principaux traits caractérisent les finances publiques : elles sont une matière
pluridisciplinaire, scientifique et technique.

a)-Les finances publiques, une discipline politique

Les finances publiques ne se contentent plus seulement de l’analyse des règles juridiques
applicables aux deniers publics. Pour bien montrer qu’elles ne se bornent pas à l’examen des
règles juridiques, elles ont rejeté depuis peu leur vieille appellation de « Législation
financière ». Aujourd’hui, les finances publiques cherchent aussi à savoir dans quelle mesure
les deniers publics permettent à l’État de réaliser sa politique. Cette option impose à la
discipline de sortir de son champ habituel pour faire recours à d’autres disciplines. Ainsi,
multiples sont les disciplines qui concourent à la constitution d’une science des finances
publiques.

-Finances publiques et droit constitutionnel

Les liens entre finances publiques et droit constitutionnel sont étroits. Ils apparaissent tantôt
par la soumission des mécanismes financiers aux règles constitutionnelles, tantôt par
l’influence qu’exercent les phénomènes financiers sur l’équilibre constitutionnel. A titre
d’exemple, la procédure de vote du projet de loi de finances de l’année est entièrement décrite
par l’article 77 de la Constitution du 25 février 1992. De même, les finances publiques
entretiennent des liens avec le droit administratif.

-Finances publiques et Droit administratif

Les liens qui lient les finances publiques et le droit administratif ne sont pas moins étroits que
ceux qui les lient au droit constitutionnel. Pendant longtemps, les finances ne constituaient
qu’un chapitre du droit administratif au même titre que le droit de la fonction publique, celui
du domaine public, ou celui des travaux publics. En effet, les règles du droit administratif
commandent la plupart des mécanismes financiers. A titre d’exemple, le contentieux fiscal
constitue une branche particulièrement vivante du contentieux administratif.

-Finances publiques et science politique

Le baron Louis pouvait déclarer à Guizot « Faites-moi de la bonne politique et je vous ferai de
bonnes finances ». Effectivement, la santé politique d’un État transparaît dans la situation de

13
ses finances. Ainsi, les recettes publiques sont sensibles aux événements politiques qui
marquent l’activité de l’État. De même, les guerres par les dépenses qu’elles engendrent
entrainent des opérations financières. Elles obligent à trouver des recettes pour couvrir les
dépenses des armées. A titre d’exemple, le déclenchement de la rébellion armée le 17 janvier
2012 ainsi que la mutinerie du 22 mars qui a abouti à la démission du Président de la
République ont engendré depuis lors, une augmentation substantielle du budget du ministère
de la Défense.

Par ailleurs, les finances publiques entretiennent des relations avec de nombreuses autres
disciplines notamment l’économie, l’histoire, la sociologie, la psychologie, et la statistique.
Cette pluridisciplinarité confirme sa posture de véritable discipline scientifique.

b)-Les finances publiques, une discipline scientifique

Le caractère scientifique des finances publiques n’a pas toujours été reconnu et pourtant les
finances publiques sont une véritable discipline scientifique. Au fur des années, les finances
publiques ont pris une importance croissante et acquis une originalité qui a justifié la
transformation de ce chapitre du droit administratif en discipline autonome. Les finances
publiques constituent une discipline relativement jeune disposant de concepts propres,
techniques et procédés juridiques.

c)-Les finances publiques, une discipline technique

L’institution en 1954 de deux cours semestriels intitulés respectivement « Institutions

financières » et « Science et techniques fiscales » confirme la qualification de discipline
technique. En plus, les finances publiques étant constituées d’opérations sur deniers publics
ne pouvaient être que technique. Aujourd’hui, on peut parler de : technique fiscale, technique
budgétaire et de technique comptable. En somme, le caractère de discipline carrefour et
technique des finances publiques pourrait expliquer en partie la diversité de ses conceptions.

IV-Les conceptions des finances publiques

Les finances publiques en tant que science ont profondément évolué. Cette évolution ne
concerne pas seulement les procédés techniques, les moyens, mais la conception même des
finances publiques, les fins qu’on leur assigne dans l’État. L’évolution des finances publiques
est la conséquence et le reflet de l’évolution de l’État.

14
 A-La période des finances publiques classiques

Le terme « classique » désigne la période au cours de laquelle les finances publiques se

caractérisent par une certaine stabilité, une certaine cohérence et une profonde adhésion des
hommes politiques de l’époque aux règles financières consacrées par la révolution française
de 1789. Deux traits essentiels caractérisaient cette époque : le développement du régime
parlementaire et la prépondérance de l’idéologie libérale. La science financière classique dont
les maximes ont été exprimées par le baron Louis, Léon Say ou Gaston Jèze, était liée à
l’État libéral du XIXème siècle, à « l’État-gendarme » des économistes disciples d’Adam
Smith, à « l’État-bourgeois » des marxistes. Le principe fondamental était de limiter au
minimum les activités de l’État, de le confiner autant que possible dans les activités
traditionnelles de police, justice, armée et diplomatie, en réservant tout le reste à l’activité
privée. Dans le domaine économique surtout, l’ l’État devrait s’abstenir et laisser jouer
librement les initiatives individuelles, la libre concurrence et « les lois du marché ». Le but
des finances publiques était donc de fournir à l’Etat les ressources nécessaires pour couvrir les
frais des tâches administratives qui lui étaient réservées. L’essentiel était aussi que ces
finances publiques aient aussi peu d’influence que possible sur les finances privées et
l’activité des particuliers. Ainsi, dans cette conception classique, les finances publiques
étaient définies comme « Science des moyens par lesquels l’Etat, et les autres collectivités
publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses
publiques, par la répartition entre les individus des charges qui en résultent ». De cette
définition, on peut faire les analyses suivantes.

-les finances publiques, une science de la couverture des dépenses publiques.

Selon Gaston Jèze, l’ensemble de la science des finances se résume dans la formule
suivante : « Il y a des dépenses publiques ; il faut les couvrir ». Donc tout problème financier
se ramène à un problème de couverture de dépenses.

-les finances publiques, une science de la répartition des charges publiques.

Les ressources de l’Etat sont constituées par des prélèvements sur les biens des particuliers.
La science des finances publiques s’efforce de répartir équitablement ces charges entre les
citoyens.

- les finances publiques, une science qui assure l’égalité devant les charges publiques.

15
Cela voudrait dire que la répartition des charges publiques entre les citoyens doit se faire de
telle façon que le sacrifice imposé à chacun soit égal au sacrifice exigé des [Link]
définitive, jusqu’au début du XXème siècle, les finances publiques se caractérisent par les
traits suivants :

*Les dépenses sont limitées

Le premier souci du Parlement est d’autoriser le gouvernement à n’effectuer que les dépenses
indispensables au fonctionnement des services publics essentiels afin de ne faire supporter
aux contribuables qu’une charge financière aussi faible que possible.

*Le budget doit être équilibré.

L’équilibre budgétaire était considéré par les financiers classiques comme un principe sacro-
saint c’est-à-dire que les dépenses de l’Etat doivent pouvoir être couvertes par les recettes.
Pour ces derniers, lorsque le budget est en déséquilibre, l’Etat est obligé d’emprunter. Or, les
emprunts publics vont accroitre les dépenses des années suivantes, puisqu’il faudra les amortir
et verser les intérêts corresponds, ce qui ne fera qu’aggraver le déficit. Pour y faire face, l’Etat
devra de nouveau emprunter. Il va se trouver prisonnier d’un processus d’endettement qui
risque de le mener à la catastrophe. Ce vieux principe est de retour puisque certains Etats de
l’Union européenne comme la France souhaiteraient l’inscrire dans leur Constitution.

*Les finances publiques sont neutres

Dans le cadre de l’Etat libéral, le rôle du gouvernement doit se limiter à arbitrer les conflits
entre les particuliers sans s’immiscer dans leurs relations économiques. La fonction de l’Etat
est d’assurer l’ordre dans la cité et non de prendre en charge son développement économique
et social. Dans ce contexte, les finances publiques présentent une certaine neutralité par
rapport à l’économie nationale. Elles sont neutres, tout d’abord, parce que, du fait de leur
volume limité, elles n’exercent pas une influence déterminante sur l’économie générale.

B-La période des finances publiques modernes ou interventionnistes

Elle est marquée par une période de troubles, d’instabilité et de crises notamment la période
qui va de la première Guerre mondiale jusqu’au lendemain de la deuxième Guerre mondiale
(1914-1950), la révolution Russe de 1917 et la crise économique [Link] évènements ont
exercé une importante influence sur les finances publiques. La croyance dans la valeur des
règles classiques demeure, mais celles-ci ne sont plus respectées dans la pratique. La crise
16
des finances publiques se manifeste par trois grands caractères : l’augmentation très rapide
des dépenses publiques, la remise en cause de l’équilibre budgétaire et la fin de la neutralité
des finances publiques.

-l’accroissement des dépenses publiques

Les crises ont engendré une explosion des besoins des populations et ont eu comme
corollaire, un accroissement continu des dépenses de l’Etat. Cette augmentation est tellement
constante dans tous les pays que, dès 1892, un économiste Allemand, Adolphe Wagner,
pouvait affirmer qu’il existait une véritable « Loi » de la croissance continue des dépenses
publiques. Ce phénomène de l’accroissement constant des dépenses publiques peut être
constaté même aujourd’hui. Mais ce qui est nouveau, c’est le rythme avec lequel il se produit.

-la remise en cause de l’équilibre budgétaire

L’augmentation des dépenses publiques a été trop forte et trop rapide pour pouvoir être
financée par un accroissement des recettes fiscales. Après quelques tentatives de retour à
l’équilibre budgétaire, la plupart des gouvernements ont dû abandonner le principe de
l’équilibre et rechercher d’autres procédés de financement. L’équilibre général de l’économie
devient l’objectif recherché et non l’équilibre budgétaire. Le déficit budgétaire n’est plus
considéré comme un mal mais un bien parce qu’il est un moyen d’assurer l’équilibre
économique général. C’est ce qu’on appelle la théorie du « Déficit systématique ».

« La théorie du Déficit systématique » sera théorisée au lendemain de la seconde guerre

mondiale par Lord William Beveridge sur la base des travaux du plus grand économiste
contemporain, l’anglais John Maynard Keynes. Keynes avait été frappé par le chômage en
Grande-Bretagne, dans l’avant-guerre. Ses disciples ont calculé que 1.250.000 chômeurs
anglais correspondaient à une perte annuelle de 500 millions de livres, soit
approximativement 1500 milliards de francs en 1957. Là résidait pour eux le véritable déficit
britannique. Pour Keynes, la réduction de ce déficit suppose que l’État intervienne en
développant les investissements productifs et en augmentant les dépenses publiques pour
réamorcer en quelque sorte l’économie (comme on réamorce une pompe). Cela implique un
déficit budgétaire. Ce déficit n’est pas le résultat d’un gaspillage ou d’une incapacité du
ministre des ministres mais d’une volonté délibérée : d’où le nom de systématique. Voir
l’ouvrage de Keynes intitulé « la théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la
monnaie »(1936) et de William Beveridge « Full employement in a free society-1944 ».

17
*La théorie du budget cyclique.

Une autre technique a été utilisée pour pratiquer l’interventionnisme de l’État par le
déséquilibre budgétaire. C’est la technique du budget cyclique appliquée par le ministre
suédois WIGFORSS dès les années 1933, tirée de la démonstration de deux auteurs
économistes suédois MYRDAL et OHLIN. Ceux-ci observent que l’économie fonctionne par
cycle, aussi proposent-ils que le budget soit tantôt excédentaire en recettes en période
d’expansion économique, tantôt excédentaire du côté des dépenses en période de dépression.
Pendant la période de croissance, les recettes supplémentaires procurées par le système
économique sont prélevées ; elles serviront à couvrir l’excédent de dépenses en période de
dépression. Ainsi, le système économique apporte sa propre solution à ses insuffisances. La
technique du budget cyclique n’a pas connu beaucoup de succès hors les pays nordiques.

-la fin de la neutralité budgétaire

Avec la crise, le budget de l’Etat n’est plus neutre. Il va devenir un instrument d’exécution de
la politique du gouvernement dans le domaine économique et social. Le budget va désormais
exercer une influence importante et parfois déterminante, sur l’évolution de la situation
économique.

C-La période des finances publiques contemporaines ou actuelles

Elle désigne la période que nous vivons aujourd’hui. Ses premiers indices sont apparus avec
la crise de 1973. Les finances publiques sont marquées par un déficit budgétaire excessif et
chronique, l’accroissement des prélèvements obligatoires, le poids de la dette publique
(intérieur et extérieur) et les difficultés de planification. Cette période s’accompagne
également d’une velléité de réhabilitation du pouvoir financier du parlement et des
juridictions financières, d’un accroissement de celui des instances communautaires et du
retour en force du très vieux principe de l’équilibre budgétaire. De nouveaux concepts font
leur apparition : la maîtrise des dépenses publiques, la gestion axée sur le résultat (GAR), le
budget programme, etc. L’évolution des conceptions des finances publiques s’est
accompagnée de l’évolution des sources des finances publiques.

V- Les sources des finances publiques.

Les sources des finances publiques sont multiples. Cependant, on peut distinguer deux
grandes catégories, les sources internes(A) et les sources externes(B).

18
 A-Les sources internes des finances publiques

Les sources internes des finances publiques peuvent être réparties en sources écrites d’une
part et non écrites d’autre part.

a)Les sources internes écrites

Les sources internes écrites sont d’ordre constitutionnel, législatif ou règlementaire

-les sources constitutionnelles

Les dispositions relatives aux finances publiques sont contenues dans le corps de la
Constitution du 25 février 1992. On peut relever en premier lieu, les dispositions de l’article
70 qui d’un côté fixent les règles concernant : le régime d’émission de la monnaie, l’assiette,
le taux et les modalités de recouvrement des impôts, de l’autre, détermine les principes
fondamentaux de la comptabilité publique et enfin précisent l’objet de la loi de finances.

En second lieu, les dispositions de l’article 77 décrivent la procédure de vote du projet de loi
de finances ainsi que celle d’établissement du budget dans le cas où l’Assemblée nationale
ne se serait pas prononcée ou si elle vote pas le budget avant l’ouverture de la période
budgétaire.

-les sources législatives : les lois de finances

Au Mali, les lois de finances n’ont pas de sources organiques. C’est une loi ordinaire qui a été
la première à servir de cadre juridique aux lois de finances. C’est la loi n° 61-22 ANRM du
19 janvier 1961 validant certaines ordonnances dont l’ordonnance 46 bis du 16 novembre
1960 portant règlement financier. Elle ne retenait pas le terme Loi de finances puisque
consacrait dans son article premier celui de budget de l’Etat qui prévoit et autorise, en la
forme législative, les charges et les ressources de l’Etat. La notion de loi de finances est
apparue à partir de 1996. Cette substitution sera faite par l’article2 de la n°96-060 du 04
novembre 1996 relative à la loi de finances qui fait de la loi de finances un acte qui prévoit et
autorise les ressources et les charges de l’Etat et son article 22 fait du budget un ensemble de
compte. La loi n° 96-060 sera abrogée et remplacée par la loi n°2013-028 du 11 juillet 2013
relative aux lois de finances et sert désormais de texte de base pour l’adoption des lois de
finances. Elle est la transposition de la Directive °06/2009 du 26 juin 2009 portant lois de
finances au sein de l’UEMOA.

19
-les sources réglementaires

L’importance du pouvoir réglementaire en matière financière apparaît aujourd’hui à tous les

niveaux du processus budgétaire. Elle apparaît tout d’abord à la phase de la préparation à
travers les lettres d’orientation adressées aux différents ordonnateurs. Ensuite, à la phase de
l’exécution puisque c’est un décret qui répartit les crédits qui seront notifiés par un arrêté du
Ministre de l’Economie et des Finances. Les mouvements de crédits à l’intérieur du budget
sont également d’ordre réglementaire.

b) Les sources internes non écrites

On distinguera la jurisprudence des autres sources non écrites à savoir les principes généraux
de droit et la coutume.

-La jurisprudence

S’il est une évidence que la jurisprudence a joué un rôle primordial dans l’éclosion du droit
administratif, tel n’est pas le cas des finances publiques dans les pays de l’UEMOA. Au Mali,
la jurisprudence est frileuse en matière de contrôle de constitutionnalité des lois de finances et
inexistante en matière de contrôle des comptes publics. En revanche, la jurisprudence
financière de la Cour des comptes en France a permis de préciser beaucoup de notions clefs
des finances publiques telles que : les deniers publics et le comptable de fait

-Les principes généraux de droit et la coutume

Il n’est pas rare que le juge financier applique les principes généraux de droit, en particulier
ceux qui trouvent leur origine dans la procédure civile. Ainsi, dans un arrêt rendu le 13
juin1991, la Cour des comptes française a estimé que « Selon une règle générale de
procédure, tout justiciable est recevable à demander […] qu’une affaire dont est saisie la
juridiction compétente, soit renvoyée devant une autre juridiction parce que […] le tribunal
compétent est suspect de partialité ».De ce fait, elle admet la recevabilité des requêtes pour
cause de suspicion légitime. Pour ce qui concerne la coutume, sa place est très limitée dans le
droit des finances publiques. Ces sources internes des finances publiques sont de plus en plus
supplantées par les sources externes.

20
 B- Les sources externes des finances publiques

Les finances publiques trouvent tout d’abord leurs sources dans le traité constitutif de
l’UEMOA signé à Dakar le 10 janvier 1994. L’article 4 fixe les objectifs de l’UEMOA dont
l’essentiel concerne les finances publiques des Etats membres. L’article 67 incite les Etats
membres à harmoniser les législations et procédures budgétaires. De même, de nombreux
actes ont été pris dans le domaine des finances publiques notamment les directives de
décembre 1997 et de Juin 2009 fixant le cadre juridique, comptable et statistique des finances
publiques au sein de l’UEMOA. Il convient d’ajouter au traité et actes, la jurisprudence de la
Cour de justice de l’UEMOA. Les règles régissant les finances publiques issues des sources
internes et externes renvoient à la théorie générale des finances publiques (Première partie)
et à la comptabilité publique (Deuxième partie).

21
 Première partie : la théorie générale des finances publiques

La première partie de cours sera consacrée à la théorie générale des finances publiques.
Comme précédemment évoquée, elle recouvre l’ensemble des règles fondamentales relatives
aux procédures et moyens budgétaires et financiers par lesquels les collectivités publiques
réalisent leurs fins6. L’étude de la théorie générale des finances publiques inclue également la
définition, les caractères, les conceptions et les sources des finances publiques. Cependant,
pour des raisons pédagogiques, ces derniers aspects ont été étudiés dans l’introduction. En
considération de ce qui précède, cette première partie portera sur la procédure d’élaboration
de la loi de finances de l’année qui contient le budget. Elle permettra de préciser le rôle du
gouvernement et du Parlement dans la procédure budgétaire et d’expliciter le contenu de la loi
de finances annuelle. Mais la détermination des rôles respectifs du gouvernement et du
Parlement en matière de procédure budgétaire passe nécessairement par la compréhension
des principes budgétaires dont le respect s’impose aux autorités d’élaboration et de vote de la
loi de finances. Ces principes sont allés en nombre croissant, passant de quatre à cinq, voire
six suivant les époques et surtout selon les auteurs. Aux côtés des principes budgétaires
classiques (annualité, équilibre, unité, universalité, spécialité), la nouvelle directive de
l’UEMOA introduit un nouveau principe : la sincérité budgétaire.

-Le principe de l’annualité budgétaire

Le principe d’’annualité signifie que la loi de finances doit être déposée chaque année devant
le parlement, qu’elle n’ouvre de droits qu’au titre d’une année civile et que son exécution doit
être effectuée au cours de cette année civile. Le Gouvernement est tenu de procéder chaque
année au renouvellement de l’autorisation budgétaire et dépose un projet de budget devant le
parlement qui doit être adopté avant le début de l’année à laquelle il se rapporte pour éviter le
recours au système des douzièmes provisoires. L’annualité budgétaire a donc un double
aspect : elle concerne à la fois le vote du budget par le parlement et son exécution par le
gouvernement. Tant que le vote annuel du budget n’est pas intervenu, le gouvernement ne
peut effectuer aucune recette ni aucune dépense pour l’année considérée. Quant à l’exécution
annuelle de budget, cela veut dire qu’il faut rapporter au budget de l’année toutes les
dépenses et toutes les recettes effectuées dans l’année. Cependant, des aménagements à ce
principe sont néanmoins prévus aux articles 23(reports de crédits) loi n°2013-028 du 11juillet

6
Mamadou DIOP, finances publiques sénégalaises, Dakar, NEA, 1977, p.9.
22
2013 relative aux lois de finances, 24 et 17 Directives portant lois de finances au sein de
l’UEMOA.

-Le principe de l’équilibre budgétaire.

L’équilibre budgétaire est prévu par les articles 2 de la loi de finances et 3 de la

Directive.C’est un principe fondamental que le budget doit être équilibré, c'est-à-dire que les
dépenses doivent être couvertes par les recettes. Mais ce principe est assorti aujourd’hui de
certaines exceptions : plus exactement l’équilibre du budget est conçu par rapport à
l’équilibre général de l’économie. C’est un grand progrès par rapport à la conception
classique hormis ces principes classiques, d’autres principes sont apparus avec l’évolution
économique, tels que le principe de spécialité et celui de sincérité etc. Toutefois, le budget
trouve son expression juridique dans la loi de finances.

-Le principe de l’unité budgétaire

Il est prévu par les articles 4 de la loi de finances et 5 de la Directive. Une grande règle
traditionnelle est celle de l’unité budgétaire, l’idée essentielle est que toutes les dépenses et
toutes les recettes de l’État doivent être présentées dans un seul document. Elle implique que
le document budgétaire présenté chaque année au Parlement contienne l’ensemble des
informations permettant à la représentation nationale de se prononcer en toute connaissance
de cause. De la règle de l’unité découle une exigence de forme (Le Gouvernement doit
présenter un document budgétaire unique au Parlement, afin de permettre aux élus d’avoir une
vue d’ensemble et de faciliter la compréhension globale des choix gouvernementaux) et une
exigence de fond (l’ensemble des dépenses et des recettes de l’État doivent figurer dans le
budget). Cette règle à un double motif : Financièrement, elle évite le gaspillage ;
politiquement elle assure un exact contrôle du Parlement sur la vie financière. Néanmoins,
elle connaît des assouplissements : les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor.
-le principe de l’universalité budgétaire.
La règle de l’universalité budgétaire implique à l’instar de l’unité budgétaire le
rassemblement dans un même document l’ensemble des recettes brutes sur laquelle doit
s’imputer l’ensemble des dépenses brutes. Ce principe se matérialise en deux composantes :

* les recettes et les dépenses sont inscrites au budget pour leur montant brut, sans
compensation ni contraction afin d’assurer la sincérité des couts affichés (ex. les services des
impôts n’ont pas le droit de déduire les charges de fonctionnement du service des impôts les

23
sommes recouvrées), voir les articles 31 de la loi n° 2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux
lois de finances et 32 de la Directive n°06/2009 portant lois de finances au sein de l’UEMOA.

* Mais aussi qu’à l’intérieur du budget, recettes et dépenses forment deux masses autonomes,
isolées l’une et l’autre sans que soit établie à l’avance une corrélation entre certaines dépenses
et certaines recettes donc des recettes ne peuvent être affectées à des dépenses particulières
(principe de non affectation) article 31 de la loi de finances et 32 de la Directive. Toutefois,
quelques dérogations sont permises. Elles sont constituées dans le cas du Mali par la
procédure de fond de concours, la procédure de rétablissement de crédits (article 32 de la loi
de finances) et dans le cas de l’UEMOA par :la procédure de fond de concours (article 33) ; la
procédure de rétablissement de crédits (article 33) ; les budgets annexes (article 34 et 35) ; les
comptes spéciaux du trésor (article 36) de la directive n°06/2009 portant lois de finances.
Traditionnellement on distingue les règles d’unité et d’universalité du budget. Aujourd’hui,
on peut se demander s’il existe une réelle différence entre elles. A ce sujet, Louis
TROTABAS, Jean-Marie COTTERET reconnaissent « Qu’à la vérité, il ne s’agit pas de
deux règles distinctes, mais de l’expression d’une même idée sous deux aspects différents :
L’autorisation parlementaire doit porter sur le total des dépenses et des recettes, et ce total
évoque à la fois la somme qui rassemble dans un acte unique l’ensemble des autorisations
budgétaires et le détail de chacune de ces autorisations »7.

-Le principe de la spécialité

La règle de la spécialité des crédits budgétaires est prévue par l’article11 de la loi n°2013-028
du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances qui correspond à l’article 12 de la Directive
n°06/2009 du 26 juin 2009 portant loi de finances au sein de l’UEMOA. Elle signifie que les
ouvertures de crédits doivent être données pour une dépense précise et pour un montant
déterminé. Donc c’est un principe budgétaire consistant à détailler l’autorisation
parlementaire, afin que crédit ait une destination indiquée par la loi de finances. Le respect de
ce principe et de la rédaction des articles 2 de la loi et 3 de la Directive induisent deux
critères pour l’application du principe de spécialité : le critère de la nature de la dépense (ex.
une dépense de personnel) et le critère de la destination (ex. enseignement supérieur).
Néanmoins, la règle de la spécialité budgétaire connait un certain nombre d’atténuations
notamment les crédits répartis en dotations qui comprennent : les crédits destinés aux
pouvoirs publics qui ne sont pas répartis en programmes à l’intérieur d’une institution
7
Louis TROTABAS, Jean-Marie COTTERET, droit budgétaire et comptabilité publique, Paris, Dalloz, 5ème
éd., 1995, p.56.
24
constitutionnelle ;les crédits globaux pour les dépenses accidentelles et imprévisibles ; les
crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels en garantie intervenus sur
les comptes d’avances, de prêts, d’avals et de garanties ;les charges financières de la dette de
l’État.

-le principe de la sincérité

La règle de la sincérité budgétaire peut être considérée comme le dernier avatar des finances
publiques de la décennie 1990 comme l’admet le professeur Salif YONABA.

Prévu par les articles 29 de la loi de finances et 30 de la Directive portant lois de finances au
sein de l’UEMOA, le principe de sincérité peut être défini comme « l’obligation de présenter
des comptes ou un budget reflétant une image sincère et fidèle de la situation et des
perspectives économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont
dispose le Gouvernement au moment de leur élaboration ».

Il interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de
finances et fait obligation de ne pas dissimuler les éléments financiers ou patrimoniaux. Deux
corollaires s’attachent à ce principe : l’inclusion effective de l’ensemble des ressources et des
charges(en ce sens, le principe de sincérité rejoint les obligations découlant du principe
d’universalité) au sein du budget ou des comptes de l’Etat ainsi que la cohérence des
informations fournies.

Le principe de sincérité budgétaire est un principe relatif, les modalités d’exercice d’un
contrôle de la sincérité budgétaire étant relativement malaisées à définir. Tout d’abord,
l’obligation de présenter l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat de façon sincère
s’apprécie, en effet, en fonction des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découler. Ensuite, les budgets publics ont essentiellement un caractère de
prévision et s’accompagnent obligatoirement d’aléas, les prévisions ne pouvant jamais être
parfaitement exactes.

Enfin, l’exercice de ce contrôle revient aux parlementaires à l’occasion de la discussion et du

vote de la loi de finances, à l’autorité chargée, le cas échéant, du contrôle de constitutionnalité
des lois et, ex post, à la Cour des comptes (Section des comptes au Mali) dans la mesure où
celle-ci doit se prononcer sur la loi de règlement.

25
Ainsi, la sincérité budgétaire apparaît plutôt comme une obligation de moyens : les autorités
chargées de la formulation de la présentation du budget doivent garantir une information
fiable et complète et ne pas manifestement dissimuler des informations financières, surévaluer
les recettes ou sous-estimer les dépenses.

Elles doivent, en outre, présenter des documents cohérents : par exemple les projections
macro-économiques ne doivent pas être différentes entre le projet de loi de finances et le
document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle(DPBEP). De même, les
projections de dépenses entre le budget et les documents de programmation pluriannuelle des
dépenses(DPPB) doivent être identiques.

A titre d’exemple, une prévision de revenus manifestement plus élevée d’une année sur l’autre
alors que la conjoncture économique se dégrade ou encore une réduction très significative
des dépenses inéluctables ou à faible flexibilité (dépense de personnel) sont autant d’éléments
qui devraient logiquement alerter le Parlement sur la sincérité du budget qui lui est présenté.
Compte tenu de ce qui précède, on peut estimer que le respect des principes ou règles
budgétaires est la condition nécessaire d’une bonne élaboration(Chapitre1) et approbation de
la loi de finances (chapitre2).

26
 Chapitre1 : La procédure d’élaboration de la loi de finances
L’élaboration du projet de loi de finances est un processus à la fois technique et politique
éminemment complexe. C’est un processus tributaire de l’évolution des [Link] loi
de finances de 2013 est peu prolixe en ce qui concerne la phase interne de préparation c’est-à-
dire celle qui précède l’examen et la discussion parlementaire. Deux articles concernent cette
préparation : L’article 55 dispose que « Le ministre chargé des finances prépare les projets de
lois de finances qui sont adoptés en Conseil des Ministres », article 56 de la directive
06/2009. Avec cette formulation, le projet de loi de finances n’est plus préparé sous l’autorité
du chef du Gouvernement, ce qui pourrait constituer une entorse à l’article 55 de la
Constitution du 25 février 1992.

Avant d’aborder le processus de préparation proprement dit, il convient de distinguer la

notion de budget de celle de loi de finances. Le concept de budget est une des notions
centrales des finances publiques. Certains auteurs de finances publiques ont tendance même à
ramener l’essentiel du problème financier à cette notion.

Etymologiquement, le mot “budget “ dérive du vieux français bouge, bougette, petit sac, et le
mot est venu d’Angleterre, où il a pris son sens financier, en évoquant le sac du Roi et le
Trésor royal qu’il contient. Son usage au Mali date de l’ordonnance n° 46 bis du 16 novembre
1960 dont l’article premier précisait que « Le budget de l’Etat prévoit et autorise, en la forme
législative, les charges et les ressources de l’Etat ». Cette définition sera reprise par l’article 4
de la loi n°96-061 du 04 novembre 1996 portant principes fondamentaux de la comptabilité
publique « Le budget ou, le cas échéant, l’état de prévisions de recettes et de dépenses est
l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des organismes
publics ».

Le concept de budget sera remplacé par celui de loi de finances par la loi n°96-060 du 04
novembre 1996 relative à la loi de finances. Cette dernière sera abrogée et remplacée par la
loi n°2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances dont l’article2 définit les lois de
finances : « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en
résulte, compte tenu de la situation économique du pays, des objectifs macro-économiques
définis par le Gouvernement, et des obligations du pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité de l’UEMOA ».

27
Cette définition elle-même est une reprise de l’article 3 de la directive UEMOA n°06/2009
du 26 juin 2009 portant lois de finances. L’article 4 de la loi de finances n°028 prévoit trois
catégories de loi de finances :

-la loi de finances de l’année ;

-les lois de finances rectificatives ;

-la loi de règlement.

La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat.

Les lois de finances rectificatives modifient, en cours d’année, les dispositions de la loi de
finances de l’année.

La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et rend compte de
l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des crédits.

Section1 :Les autorités chargées de la préparation.

Les organes chargés de la préparation du projet de loi de finances sont les autorités
gouvernementales et administratives.

Paragraphe1 : Les structures administratives

La préparation de la loi de finances de l’année qui contient le budget commence d’abord à

l’intérieur du Ministère de l’économie et des finances. Il s’agit d’un travail interne très intense
effectué par un certain nombre de services du Ministère de l’Economie et des Finances : Il
s’agit principalement de la Direction générale du Budget (DGB) , de la Direction Nationale
du Trésor et de la Comptabilité Publique, de la Direction Nationale de la planification du
développement,de la Direction Générale des Impôts (DGI) et de la Direction générale des
Douanes(DGD) d’une part(A) et d’autre part d’autres services.

28
 A) Les services d’assiette et de recouvrement

- la Direction Générale des Impôts (DGI) ;

Elle s’occupe du recouvrement des impôts devant servir de recettes pour couvrir
intégralement les dépenses prévues dans la loi de finances. Les recettes produites par la DGI
constituent une part très importante des ressources du budget de l’Etat du Mali.
.
-la Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique(DNTCP) ;

La Direction nationale du Trésor et de la comptabilité publique s’occupe entre autre de

l’exécution des opérations du budget de l’État, des collectivités territoriales et des
établissements publics, à l’exception des opérations dont l’exécution a été expressément
confiée à d’autres structures. En tant que gestionnaire de la de la trésorerie publique donc du
portefeuille de l’État, elle fournit la situation de la trésorerie notamment le plan prévisionnel
de trésorerie de l’année budgétaire dont la loi de finances se rapporte.

-la Direction Générale des Douanes(DGD) ;

La direction Générale des Douanes joue un rôle non négligeable dans le processus de
préparation de la loi de finances en tant qu’un des grands services pourvoyeurs de recettes.
Elle fournit des informations utiles sur les rentrées de recettes afin de permettre à la direction
générale du Budget d’élaborer le projet de loi de finances.

-la Direction Nationale du Domaine et du Cadastre(DNDC) ;

La Direction Nationale du Domaine et du Cadastre hormis ses attributions en matière

domaniales, s’occupe du recouvrement des impôts et taxes dans le domaine foncier. La part
qu’elle apporte dans les prévisions de recettes budgétaires est loin d’être négligeable. Par
exemple, elle était de 16, 27% dans le budget de 2015.

-la Direction Générale de l’Administration des Biens de l’Etat(DGABE)

Elle n’est pas connue en général comme grand service pourvoyeur de recettes en raison de ses
attributions qui consistent essentiellement à administrer les biens de l’Etat. Cependant, elle
peut être amenée à faire des recettes notamment en cas de réforme de certains biens de l’État
tels que les véhicules par exemple. Elles contribuent aussi dans les ressources budgétaires.
29
-la Direction Générale de la Dette Publique(DGDP) ;

La Direction générale de la dette publique s’occupe de la gestion de la dette publique

extérieure. En matière de préparation de la loi de finances, elle fournit des informations
relatives à la dette extérieure du Mali afin de programmer leur prise en charge ou leur
rééchelonnement.

B- les autres services

- la Direction Nationale de la Planification du Développement(DNPD) ;

Elle s’occupe de l’aspect planification dans le processus de préparation de la loi de finances.
Par exemple, elle fournit à la Direction générale du Budget, toutes les informations
nécessaires à l’élaboration du Budget et singulièrement le Budget spécial
d’investissement(BSI). C’est certainement une des raisons qui expliquerait son rattachement
au Ministère de l’Economie et des Finances

-la Direction Nationale du Contrôle Financier (DNCF)

Elle fournit des informations relatives au rythme de consommation des crédits à travers ses
représentations au niveau des régions et auprès des institutions et organismes personnalisés.
C’est à ces structures administratives qu’incombent en premier lieu, la phase interne de
préparation de la loi de finances.

-la Direction Générale du Budget (DGB) ;

Une fois la lettre circulaire relative à la préparation du projet de loi de finances rédigée sur la
base de la lettre d’orientations budgétaires du Premier Ministre et signée par le Ministre de
l’Economie et des Finances, les six services d’assiette et de recouvrement (DGI, DGD,
DNTCP, DNDC, DGABE et la DGDP) fournissent à la DGB avant une date bien précise,
leurs prévisions élaborées. La Direction Générale du Budget élabore le projet de loi de
finances qui contient le budget de l’Etat.

Paragraphe 2 : Les autorités gouvernementales

Les autorités gouvernementales qui interviennent dans la préparation du projet de loi de

finances sont : le Ministre chargé des finances, le chef de Gouvernement et le Conseil des
Ministres.

30
 A. Le rôle du ministre des finances

Dans les régimes parlementaires notamment en Grande Bretagne, la préparation du projet de

budget relève exclusivement de la compétence du ministre des [Link] Mali, l’article 46
de la loi 96- 060 du 04 novembre 1996 relative à la loi de finances abrogée et remplacée
disposait que : « le ministre chargé des finances prépare, sous l’autorité du chef du
gouvernement, les projets de lois de finances qui sont arrêtés en Conseil des ministres ».Il
convient de rappeler que cette disposition n’est autre qu’une application de l’article 55 de la
Constitution du 25 février 1992 Qui précise que : « Le Premier Ministre est le chef de
gouvernement, à ce titre, il dirige et coordonne l’action gouvernementale».

Cependant, le membre de phrase « Sous l’autorité du Chef du Gouvernement »disparaîtra

dans la formulation de l’article 55 la loi n°2013-028 du 11 juillet 2013 portant lois de finances
transposant la Directive n°06/2009 dont l’article 56 énonce que : «Le ministre chargé des
finances prépare, les projets de lois de finances qui sont adoptés en Conseil des Ministres ».
Cette compétence confère indirectement au Ministre des finances, grand argentier de L’Etat,
une relative autorité sur ses collègues. Le fait qu’il prépare les évaluations de recettes
(Impôts, revenus domaniaux) n’est pas important à cet égard. Mais c’est sa participation à
l’évaluation des dépenses qui lui donne son influence essentielle. Cette influence peut résulter
d’abord des prérogatives juridiques du ministre.

En effet, au Mali, le ministre des finances centralise les évaluations de dépenses de tous les
ministres et il peut proposer des modifications (voir par exemple la lettre circulaire n°001994
MEF-SG du 23 juin 2015 relative à la préparation du projet de loi de finances 2015). Mais si
le ministre dépensier ne les accepte pas dans ce cas le conflit est d’abord porté devant le
Premier Ministre et faute d’accord ensuite devant le (Conseil des Ministres). L’influence du
ministre des finances peut également s’expliquer par des moyens pratiques d’intervention
très efficaces dont il dispose. L’élément essentiel à cet égard vient de l’existence auprès de
chaque département ministériel d’un représentant permanent du ministre de l’Economie et
des finances appelé aujourd’hui Contrôleur financier. Le rôle de celui- ci est essentiellement
de surveiller l’exécution du budget par chaque Ministre. Le contrôleur financier doit donner
son avis sur toutes les demandes de crédits du ministère qu’il contrôle. Les propositions lui
sont soumises avant d’être transmises au ministre des finances. Placé en permanence auprès
des départements qu’il contrôle, il peut fournir au ministre des finances des renseignements
31
précis sur les besoins exacts de ce ministre. D’autres pratiques en marche de la préparation du
budget concourent à conférer au ministre des finances une grande autorité laquelle joue au
moment de l’élaboration du projet de budget, citons notamment le fait que de nombreux
textes législatifs prévoient le contreseing du ministre des finances ou beaucoup de décrets et
même de simples arrêtés ministériels. Donc en refusant sa signature, le ministre des finances
bloque beaucoup de décisions d’autres ministres ou obtient à leur propos des modifications
plus ou moins importantes.

B-le rôle du Premier Ministre et du Conseil des Ministres

La préparation du budget par le ministre des finances suscite de nombreux critiques, on peut
se demander si ce rôle ne redevrait pas revenir au chef du Gouvernement. En pratique cette
procédure est généralement appliquée dans les régimes présidentiels notamment aux USA.

1- Les motifs de la préparation par le chef de Gouvernement.

La préparation du budget par le ministre des finances pouvait se concevoir au temps où le

rôle de l’Etat était limité où le budget servait à couvrir les dépenses des administrations
publiques. Les prérogatives du ministre des finances en matière de préparation du Budget
aboutissent à faire de celui-ci une sorte de second chef du gouvernement : le chef financier du
Gouvernement. Les défauts du système s’aggravent encore avec la corruption moderne des
finances publiques. En effet quand le budget ne sert plus seulement à l’État pour se procurer
de l’argent destiné à couvrir ses dépenses administratives, mais qu’il définit son orientation
fondamentale en matière économique et sociale, dans ce cas il constitue l’acte essentiel de la
politique gouvernementale conduite par le Premier Ministre selon la lettre de l’article 53 de
la Constitution du 25 février 1992. Eu égard à ce qui précède, la préparation devrait être une
des missions essentielles du Premier Ministre. Ce type de préparation budgétaire est la règle
aux USA. Sans doute le régime présidentiel conduit-il de toute façon à assurer la prééminence
du chef du Gouvernement (qui est en même tant le chef de l’État) sur des ministres qui ne
sont que des agents d’exécution ou collaborateurs. C’est le bureau du budget service
dépendant directement de la présidence qui élabore le document budgétaire. On pourrait
parfaitement concevoir dans un régime parlementaire qu’un tel bureau constitue l’un des
services du Premier Ministre. Sous réserve de ces précisions, au Mali le Premier Ministre
intervient en amont pour donner les orientations budgétaires au Ministre des finances
conformément à sa déclaration de politique générale, en aval pour fixer le plafond des
dépenses à travers « la lettre plafond » après les différents arbitrages.
32
2) Le Conseil des Ministres

Le Conseil des Ministres intervient au stade de l’adoption du projet de loi de finances préparé
par le Ministre de l’Economie et des finances. En général, le projet lui est soumis en
septembre et passe sans grande difficulté dans la mesure où avant qu’il n’arrive sur sa table,
les différends éventuels auraient été déjà aplanis au moment des arbitrages budgétaires. Le
Conseil des Ministres adopte dans la forme et contenu, le projet de loi de finances qui sera
soumis au Parlement.

SECTION 2 : Les techniques de préparation

En principe, la loi de finances est avant tout un acte de prévisiondes ressources et des charges
de l’État. Cette prévision repose sur des techniques qui ont évolué tant en ce qui concerne les
ressources (Paragraphe 1) que les charges de l’État (Paragraphe2).

Paragraphe 1 : la prévision des recettes.

Pendant longtemps (plus d’un siècle), c’est une méthode forfaitaire d’évaluation qui a
prévalu, la pénultième année (A) mais depuis plus de cinquante ans, on utilise maintenant une
autre méthode censée être plus exacte, l’évaluation directe(B).

A- La méthode de la pénultième année

La méthode forfaitaire est celle de la pénultième année. Elle a prévalu entre 1823 et 1938 et a
été introduite par Joseph de Villèle (1773 – 1854, ministre des Finances sous le règne de
Louis XVIII, au début de la restauration. La méthode de la pénultième année a été appliquée
pour la première fois, au budget en 1923.

Elle consistait pour éviter des évaluations de ressources approximatives, voire fantaisistes, à
prendre pour base d’évaluation, les résultats effectifs du dernier budget exécuté donc le
montant des recettes effectivement recouvrées du dernier budget exécuté. À l’époque, c’était
le budget de l’avant – dernière année. En d’autres termes, la méthode consiste pour
l’évaluation des recettes du budget de l’année N+1, à prendre pour base les résultats du
budget de l’année N-1.

Ainsi par exemple, pour prévoir le budget de 2017 (et nous sommes en 2016) le budget dont
les résultats sont connus c'est-à-dire dont toutes les opérations d’encaissement sont achevées
est celui de 2014 .Par rapport à 2016, 2014 est la pénultième année.

33
L’inconvénient du système était de minorer systématiquement les résultats ou plus exactement
l’inscription de recettes en montant insuffisant par rapport aux capacités réelles des
contribuables. Pour améliorer le système Léon Say le complète, en 1882, par les « tantièmes
de majoration »équivalant à la moyenne des plus-values des cinq années précédentes.

Ainsi, si nous sommes en 2016 et qu’on veuille déterminer le montant des recettes de 2017 et
que par ailleurs on ait pure hypothèse- les résultats suivants : 2014 :1050 ; 2013 :1045 ;
2012 :1040 ; 2011 :1035 ; 2010 :1030 ; 2009 :1020 les recettes seront évaluées à : recette de
2014 +variation des recettes de 2009 à 20013/5, soit 1050+ (5+5+5+5+10) / 5 = 1050+6=
1056.

Cette méthode d’évaluation n’aura cependant pas un grand succès et dès 1884, elle sera
abandonnée et on revient au système simple de la pénultième année. Celui-ci sera appliqué
sans discontinuer jusqu’en 1938, date de son remplacement par la méthode de l’évaluation
directe.

B- La méthode de l’évaluation directe

La méthode de l’évaluation directe, appliquée au Mali, se veut plus précise, plus exacte, au
contraire du système de la pénultième année qui s’est révélé peu fiable, puisqu’on n’était en
recul de trois ans par rapport à l’année dont on voulait déterminer les recettes.

L’évaluation directe se veut immédiate, c’est – à - dire collée à l’année dont il s’agit de
prévoir les recettes. Elle consiste à calculer le produit de chaque impôt en se basant sur les
informations économiques les plus récentes. L’évaluation directe part des variantes
économiques comme le taux de croissance, et fait des projections sur la base des réalisations
de l’exercice en cours.

Il faut cependant relever que malgré sa prétention à l’exactitude, l’évaluation directe

demeure tributaire de nombreuses inconnues : des calamités naturelles, des évènements
internationaux (par ex. la guerre), etc. peuvent venir perturber gravement les prévisions de
recettes. Comment s’opère la prévision en matière de dépenses ?

34
Paragraphe2 : La prévision des dépenses.

Pendant très longtemps, l’évaluation des dépenses publiques a reposé sur une méthode dite
classique(A) qui tranche avec celle qui vient d’être introduite par l’UEMOA reposant sur la
performance(B).

A-La méthode classique

Autrefois, la prévision des dépenses était opérée en tenant compte du dispositif de l’article 48
de la loi n° 96-060 du 04 novembre 1996 abrogée distinguant d’un côté des services votés et
de l’autre des mesures nouvelles. Selon l’article 42, les services votés « représentent le
minimum de dotations que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution
des missions des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année
précédente par l’Assemblée Nationale », c’est-à-dire le montant de crédits nécessaires pour
maintenir et faire fonctionner les services de l’État dans les mêmes conditions que l’année
précédente.

Ces services votés se répartissaient en deux catégories, les dépenses ordinaires et les
dépenses en capital. En matière de dépenses ordinaires, les services votés étaient déterminés
en prenant pour base le montant inscrit l’année précédente, diminué (c’est-à-dire moins) des
dépenses non renouvelables, mais augmenté (c’est-à-dire plus) les montants complémentaires
pour tenir compte de l’année pleine lorsqu’une dépense n’avait été prévue que pour une partie
de l’année seulement (par ex. recrutement d’un agent en octobre 2016 ;en 2017, il faudra tenir
compte de l’année entière (soit 12 mois de salaire au lieu de 3).Il importait ensuite de tenir
compte de l’inflation. Au total, les services votés à inscrire en 2017 sont égaux au budget voté
et modifié en 2016 + les ajustements nécessaires actualisés.

Pour les dépenses en capital, les « services votés (étaient), au plus, égaux aux autorisations de
programme prévues par une loi de programme, aux prévisions inscrites dans le plus récent
échéancier ou, à défaut d’échéancier ; aux autorisations de l’année précédente, éventuellement
modifiées » comme en matière de dépenses ordinaires.

La notion de mesures nouvelles était également l’un des repères fondamentaux dans la loi
n°96-060 du 04 novembre 1996. Par-là, on entendait tout simplement « les crédits afférents
aux créations, aux suppressions et transformations d’emplois » (art. 32 al. 2) et les
« modifications proposées dans le projet de loi de finances par rapport au montant des crédits
accordés au cours de l’exercice précédent ». (Loïc. Philip)
35
 On peut résumer en disant qu’il s’agissait des actions nouvelles que le Gouvernement
entendait entreprendre et qui généraient soit des créations d’emplois soit des investissements.
Il n’existait pas de règle particulière pour en déterminer le montant. Tout au plus pouvait-on
dire qu’elles étaient fonction de la « marge de manœuvre » c’est-à-dire le surplus de recettes
espérées par rapport aux services votés réévalués. C’est ce disponible qui pouvait servir à
couvrir les actions nouvelles.

B-La méthode nouvelle : le budget de performance

Le budget de performance est fondé sur le triptyque objectif, résultats, évaluation. La

méthode est expérimentée au sein de l’UEMOA, sous la forme de budget programme. Le
budget programme est une « nomenclature de présentation du budget de l’État qui permet de
mettre en relation l’utilisation de crédits budgétaires et les politiques publiques mises en
œuvre ». Les crédits sont regroupés et présentés au sein du programme. Les ministres ne
présentent plus leur budget par chapitre regroupant les crédits en services votés et mesures
nouvelles, mais par programme. Ce dernier étant défini comme un « regroupement de crédits
destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une
politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme et qui relève d’un
même ministère ».

Le budget programme intègre les notions d’efficience et d’efficacité à travers l’évaluation

permanente des politiques publiques mises en œuvre : les activités et les coûts du programme
sont associés à des objectifs et des indicateurs permettant de mesurer les résultats. Par sa
présentation pluriannuelle, le budget programme permet également, d’évaluer l’évolution à
moyen terme des politiques publiques. Il est utile de rappeler que cette méthode de
budgétisation a connu plusieurs applications avant d’être reçue au sein de l’UEMOA.

La première de ces expériences est l’œuvre des États-Unis d’Amérique sous l’appellation
Planning, Programming, Budgeting System. Elle a été initiée par Mc Namara, ministre de la
Défense en 1961. Le Planning consiste à définir des objectifs à long terme, le Programming à
recenser parmi tous les moyens possibles, celui qui est plus efficace, grâce au calcul coût-
avantage, le budgéting à budgétiser annuellement les crédits nécessaires pour la réalisation du
programme, le tout couronné par mécanisme de contrôle. Cette méthode avait fait l’objet
d’une tentative de transposition en France, en 1968, sous l’appellation « Rationalisation des
choix budgétaires (RCB) », mais l’expérience n’a pas été concluante.

36
Une autre expérience de budget de performance est le Management By Objective (MBO), qui
consiste à recentrer la gestion publique sur les objectifs à atteindre. L’expérience a eu cours
aux États-Unis sous la présidence de Richard Nixon. La méthode du Budget Base Zéro est
apparue par la suite sous la présidence de Jimmy Carter. Le Budget en base zéro est un
« procédé de planification et budgétisation exigeant de chaque composante la justification
détaillée de la totalité de son budget et en lui demandant d’apporter la preuve de la nécessité
des dépenses projetées ». Ce système de budgétisation fondé sur la performance favorise non
seulement l’efficience et l’efficacité du budget mais aussi sa compréhension par les
parlementaires.

37
Chapitre2 : L’approbation parlementaire de la loi de finances

Une fois adopté en Conseil des Ministres, le projet de loi de finances est déposé et distribué
au parlementaire en début d’Octobre ; il fait l’objet d’une discussion suivant une procédure
minutieusement réglementée, tant par l’article 77 de la Constitution que la loi relative aux
lois de finances ainsi que le règlement intérieur de l’Assemblée nationale, au terme de
laquelle la loi de finances est réputée votée, et les dépenses qui y figurent autorisées. Et l’on
voit tout de suite la différence avec la phase de la préparation administrative qui se déroule
pratiquement dans le secret des bureaux. C’est une procédure marquée par la discussion. Mais
cela ne doit nullement occulter les prérogatives reconnues au Gouvernement qui régente de
bout en bout la procédure.

Pour l’essentiel, elle se déroule au cours de la première session de l’année dite « session
budgétaire » qui a lieu entre la fin du mois de Septembre et décembre. Bien évidemment,
aussi bien pour les parlementaires que l’opinion publique, cette session reste de loin le temps
fort de la vie parlementaire. Ainsi dans ce deuxième chapitre, nous présenterons en premier
lieu la loi de finances (Section 1) avant de préciser les étapes de la discussion parlementaire
(Section 2).

Section 1 : Présentation de la loi de finances

L’étude de la loi de finances passe nécessairement par son contenu (Paragraphe 1) mais
aussi, les contraintes liées à son délai de vote (Paragraphe2).

Paragraphe 1 : présentation du contenu de la loi de finances

Nous procéderons dans un premier temps à une présentation matérielle du contenu de la loi
de finances de l’année (A) avant celle formelle dans un second temps (B).

A- Le contenu matériel de la loi de finances

La loi de finances de l’année contient le budget de l’État pour l’année civile. Le budget décrit
les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de finances et est composé de
plusieurs budgets. Ces catégories de budget sont ventilées suivant une nomenclature bien
précise.

38
*Les recettes budgétaires

Aux termes des dispositions de l’article 7 de la loi de finances, article 8 de la directive

n°06/2009, les recettes budgétaires de l’État comprennent :

-les impôts, les taxes, ainsi que le produit des amendes ;

-les rémunérations des services rendus et redevances ;

-les fonds de concours, les dons et legs ;

-les revenus des domaines et des participations financières ;

-les produits divers.

La composition des ressources budgétaires subit une évolution avec la loi de finances
028/2013 et la directive 06/2009 relative aux de lois de finances. Ainsi, le remboursement des
prêts et avances ou les produits des emprunts à court, moyen et long termes sont désormais
répertoriés au niveau des ressources de trésorerie.

*les dépenses budgétaires

La classification des charges budgétaires de l’État est, telle qu’elle résulte de l’article 10 de
loi de finances, article 11 de la Directive n°06/2009, une classification par nature. Elles sont
regroupées en deux grandes catégories (dépenses ordinaires et dépenses en capital), chacune
faisant l’objet d’une sous-classification. Ainsi, les dépenses budgétaires de l’État
comprennent :

-les dépenses ordinaires ;

-les dépenses en capital.

Les dépenses ordinaires sont constituées des :

-dépenses de personnel ;

-charges financières de la dette ;

-dépenses d’acquisitions de biens et services ;

-dépenses de transfert courant ;

39
-dépenses en atténuation de recettes.

Les dépenses en capital comprennent :

-les dépenses d’investissements exécutés par l’État ;

-les dépenses de transferts en capital.

* Les catégories de budget

Le projet de loi de finances est composé de trois catégories de budget : le budget général de
l’État, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor.

- le budget général

C’est le document qui retrace toutes les recettes budgétaires et toutes les dépenses de l’État,
à l’exception des recettes affectées par la loi de finances aux budgets annexes et aux comptes
spéciaux (article 30 de la loi n°028, article 31 de la Directive n°06/2009). IL est composé du
budget national et régional.

C’est le compte en principe unique auquel sont imputées toutes les recettes et toutes les
dépenses sans compensation ni contraction entre les unes et les autres. Il se caractérise par le
fait que les recettes essentiellement fiscales forment un tout qui assure globalement le
financement des dépenses. C’est aussi un document comptable récapitulant les autorisations
de dépenses et des prévisions de recettes de l’année. Toutefois, certaines recettes peuvent être
directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations dérogatoires établies par une loi
de finances prennent la forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux du trésor.

-les budgets annexes

Ils sont constitués par les opérations financières des services de l’État que la loi n’a pas
dotés de la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou
à rendre des services donnant lieu au paiement de [Link] 33 de loi n° 028 relative aux
lois de finances, article 34 de la Directive UEMOA n°06/2009.

Dans les lois annuelles de finances au Mali, les budgets annexes sont surtout prévus pour les
Entrepôts du Mali à l’extérieur: le Sénégal(EMASE), la Côte-Ivoire(EMACI), le Togo
(EMATO), la Guinée(EMAGUI), la Mauritanie(EMAMAU), le Ghana (EMAGHA). Les
opérations des budgets annexes s’exécutent comme les opérations du budget général.

40
-Les comptes spéciaux du trésor

Ilspeuvent être ouverts par une loi de finances pour retracer des opérations effectuées
par les services de l’État (article 35 de la loi n°028, article 36 de la Directive n°06/2009.
Les comptes spéciaux du Trésor constituent, aux côtés du budget général et des budgets
annexes, la troisième modalité de présentation des crédits budgétaires. Ils se distinguent
du budget général en retraçant les opérations de services de l’État que l’on entend
séparer en raison de leur caractère temporaire, de leur nature industrielle ou
commerciale ou de l’affectation de certaines ressources à certaines dépenses. Dans les
lois annuelles de finances, les comptes spéciaux du Trésor sont essentiellement destinés à
alimenter un certain nombre de fonds tels que :

- fonds compétitif pour la recherche et l’innovation technologique ;

-fonds national d’appui à l’Agriculture ;

-fond d’appui pour la promotion de la recherche pétrolière ;

-fonds pour l’aménagement et la protection des forêts.

La loi de finances distingue 6 catégories de Comptes spéciaux du Trésor.

-les comptes d’affectation spéciale ;

-les comptes de commerce ;

- les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers ;

-les comptes de prêts ;

- les comptes d’avances ;
- les comptes de garanties et avals.
Sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 37 à 42, les opérations des
comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes
conditions que les opérations du budget général. C’est la raison pour laquelle ils sont
ventilés à travers une nomenclature précise. C’est-à-dire, un mode de classement des
crédits budgétaires par titre, partie, chapitre, article, paragraphe et sous-paragraphe.

41
B-Le contenu formel de la loi de finances

La présentation formelle de la loi de finances renvoie à la structure générale de la loi de

finances. La forme de présentation de la loi de finances de l’année est précisée par les articles
43,44 et 45 de la loi 028/ 2013 relative aux lois de finances et 44, 45 et 46 de la Directive
n°06/2009. La loi de finances de l’année comprend le texte de loi proprement dit et les
annexes qui l’accompagnent et qui en font partie intégrante.

-le texte de loi proprement dit

Il s’agit d’un texte de loi en deux parties. L’article 44 de la loi 028/2013, article 45 de la
directive 06/2009 détaille le format de la présentation de la loi de finances proprement dite et
qui se décompose entre une première partie dédiée aux recettes, aux emprunts et à la
détermination des conditions générales de l’équilibre budgétaire et financier pour l’année à
venir et une deuxième partie dédiée aux dépenses.

-les annexes explicatives

Les annexes explicatives sont nécessaires pour détailler le budget de l’État auprès des
parlementaires. L’article 45 de la loi 028/2013, article 46 de la directive 06/2009 dresse la
liste des documents explicatifs qui doivent obligatoirement accompagner le projet de loi de
finances. Il s’agit :

-d’un rapport définissant l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les
perspectives ;

-d’un plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l’exécution du budget de l’État ;

-du document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle ;

-des documents de programmation pluriannuelle des dépenses ;

-d’annexes explicatives spécifiques ;

-de toute autre annexe destinée à l’information et au contrôle du Parlement.

C’est cet ensemble de documents qui est constitutif du dépôt du projet de loi de finances de
l’année au Parlement et qui lance la phase d’examen du budget par les parlementaires.

42
Paragraphe2 : présentation du délai de vote de la loi de finances

La Constitution du 25 février 1992 et la loi n°028 relative aux lois de finances ont fixé d’une
part, des délais impératifs pour la conduite de la discussion parlementaire(A) d’autre part, ont
prévu des sanctions en cas de non-respect(B).

A-Le délai de dépôt et d’adoption du projet de loi de finances

Comme précédemment évoqué ci-dessus, la Constitution et la loi relative aux lois de finances
ont fixé des délais stricts pour la conduite de la discussion parlementaire. En précisant la
session de saisine du Parlement qui est la session ordinaire du mois d’octobre, l’énoncé de
l’article 77 de la Constitution, impose un délai impératif, sous peine de sanction en cas de
non-respect : « L’Assemblée nationale est saisie du projet de loi de finances dès l’ouverture
de la session ordinaire précédant la période budgétaire. Le projet de loi de finances doit
prévoir les recettes nécessaires à la couverture intégrale des dépenses. Si l’Assemblée
nationale ne s’est pas prononcée avant l’ouverture de la période budgétaire ou si elle ne
vote pas le budget, le Gouvernement renvoie le projet de budget dans les quinze jours à
l’Assemblée nationale convoquée à cet effet en session extraordinaire. L’Assemblée nationale
doit alors statuer dans les huit jours. Si cette délibération n’a pas abouti au vote du budget,
celui-ci est alors établi d’office par le Gouvernement sur la base des recettes de l’exercice
précédent et après avis de la Cour suprême ».

Cependant, l’article 77 n’est pas suffisamment précis sur le délai d’adoption. En effet, s’il
précise que l’adoption doit impérativement intervenir avant l’ouverture de la période
budgétaire qui commence en janvier, en revanche, il ne détermine pas le nombre de jours.
Mais on peut estimer que les délais sont de soixante-quinze (75) jours dans la mesure où
l’article 65 de la Constitution dispose que « l’Assemblée nationale se réunit de plein droit en
deux sessions ordinaires par an. La première session s’ouvre le premier lundi du mois
d’octobre. Elle ne peut excéder soixante-quinze jours. La deuxième session s’ouvre le
premier lundi du mois d’avril et ne peut excéder une durée de quatre-vingt-dix jours ».

Cette thèse est confortée par l’article 57 alinéa 2 de la loi n°028 relative aux lois de finances,
article 58 de la Directive UEMOA n°06/2009 : « …Lorsque le projet de loi de finances a été
déposé dans les délais sur le bureau du Parlement, il doit être adopté au plus tard à la date
de clôture de cette session ordinaire précédant la période budgétaire… ».

43
En considération de ce qui précède, on peut affirmer que le projet de loi de finances doit être
déposé au plus tard le jour de l’ouverture de la session ordinaire précédant la période
budgétaire et adopté au plus tard à la date de clôture de la session ordinaire précédant la
période budgétaire.

B- LA portée pratique des sanctions prévues

Les deux types de sanctions qui sont prévues en cas de non-respect des délais par l’Assemblée
nationale sont le recours aux « ordonnances budgétaires » d’une part, et le recours aux
« provisoires budgétaires », d’autre part.

*Les « ordonnances budgétaires »

Les « ordonnances budgétaires » sont une catégorie un peu particulière, distincte des
ordonnances prévues à l’article 74 de la loi fondamentale : elles sont soumises à un régime
précis. Alors que les ordonnances de l’article 74 de la loi fondamentale sont les résultats
d’une véritable collaboration consensuelle entre le Gouvernement et le Parlement, celles qui
s’appliquent à la matière budgétaire procèdent d’un esprit différent puisqu’il s’agit de faire
légalement violence au détenteur du pouvoir financier en transformant sous certaines
conditions, le projet de loi de finances en une ordonnance qui produira rigoureusement les
mêmes effets qu’une loi de finances adoptée en bonne et due forme. Un auteur n’a pas hésité
à les considérer comme une sorte « d’exécution forcée » du Gouvernement à l’encontre du
Parlement, ce qui est manifestement contraire à l’esprit même du droit budgétaire.

L’on signalera qu’un tel acte semble n’avoir jamais reçu consécration dans notre système
financier pendant les périodes de vie constitutionnelle normale ; les ordonnances portant loi
de finances adoptées pendant les périodes de vie non constitutionnelle ne peuvent d’avantage
être classées dans cette catégorie dans la mesure où le consensus existait manifestement au
sein des principaux acteurs regroupés au sein de l’équipe gouvernementale.

*Les « provisoires budgétaires »

Quant aux « provisoires budgétaires », il s’agit d’une solution qui peut être envisagée toutes
les fois que, pour divers raisons, le Gouvernement n’a pas été en mesure de déposer le projet
de loi de finances à temps ; de manière concrète, il s’agira tout simplement de la part de
l’Assemblée nationale, de reconduire au profit du Gouvernement, autant de budgets mensuels
que celui-ci pourrait avoir besoin en attendant l’adoption effective du projet de loi de

44
finances d’où le terme de « douzièmes provisoires ». Mais là aussi, l’on fait la part belle au
Gouvernement puisque c’est de son fait que le projet n’a pu être déposé à temps. Fort
heureusement, dans la pratique, il n’a jamais été fait recours à un tel expédient dans le droit
financier malien.

De manière générale, le projet de loi de finances est déposé à temps ; c’est sans doute une
contrainte qui pèse sur le Gouvernement, mais celui-ci s’est toujours conformé à la
réglementation en vigueur, créant ainsi les conditions optimales d’un examen rigoureux du
projet.

Section 2- Les étapes de la discussion

L’hypothèse de travail est celle du dépôt effectif, dans les délais, du projet de loi sur le bureau
de l’Assemblée nationale : il est immédiatement transmis à la commission des finances pour
examen(Paragraphe1) avant le débat en séance publique (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : l’examen en commission

L’examen en commission peut s’achever assez vite. Celle-ci, qui compte régulièrement entre
une vingtaine de membres environ, peut être regardée comme un véritable contrepoids au
ministère des Finances car bien souvent siègent en son sein des « poids lourds » de la vie
politique nationale. La commission des finances est pour ainsi dire l’interlocuteur privilégié
du Gouvernement dans le domaine budgétaire ; c’est véritablement l’organe d’animation du
débat budgétaire au sein de l’Assemblée nationale. L’examen puis la discussion porte sur le
projet gouvernemental, sans que la commission puisse toutefois substituer son texte à celui du
Gouvernement, sur la base des moyens d’information(A) et d’investigations disponibles(B).

A-Les moyens d’information de la Commission des finances

Parce que ceux-ci sont variés, il s’avère nécessaire d’opérer un tri. Il y a d’abord, ceux qui lui
sont fournis par le Gouvernement (les différentes annexes explicatives) ainsi que les différents
documents que le ministre des finances leur fait parvenir régulièrement.

Il y a ensuite, le rapport de la Section des comptes contenant ses constatations sur

l’exécution de la loi de finances ainsi que le rapport sur l’activité des Entreprises publiques. Si
les documents produits par le ministre des finances, sont en théorie, facilement disponibles, il
en va autrement de la seconde catégorie au regard du niveau actuel d’opérationnalité de la

45
Section des comptes ; lors de l’examen du projet de loi de finances, le rapport sur l’activité
des entreprises n’est pas disponible.

À ces moyens d’informations par document, s’ajoute l’information par audition. La

commission reçoit systématiquement tous les ministres et présidents d’institutions en période
budgétaire. Elle reçoit en priorité le ministre des finances qui vient lui présenter l’ensemble du
projet et répondre aux questions de son Président où de son rapporteur général.

L’on peut raisonnablement penser que ces audiences, qui ne sont pas publiques, donnent en
principe aux commissaires de s’enquérir de toutes les informations concernant le document
budgétaire auprès du ministre chargé des finances notamment.

La commission des finances peut bénéficier de la collaboration active de la Section des

comptes à cette période cruciale de son activité ; même si cette faculté n’est pas encore
effective à l’heure actuelle dans notre pays pour la raison qu’elle n’a pas été érigée en Cour
des Comptes, il importe de noter que c’est une pratique concentrée dans les démocraties
traditionnelles comme la France où les Etats-Unis, dans ce dernier pays, on voit en effet le
Général Accouting Office (GAO) apporter un précieux concours au congrès comme le fait la
Cour des comptes françaises dont il est, toutes proportions gardées, l’équivalent.

Enfin, la commission a également recours au « questionnaire budgétaire » qui lui permet de

recueillir auprès de ses destinataires un certain nombre d’informations qu’elle peut juger
utiles pour les besoins de sa mission

B – les moyens d’investigation

Là aussi, ils sont théoriquement variés. Outre la faculté de demander à la Section des
comptes des études spécifiques, la commission des finances peut bénéficier de l’assurance des
rapporteurs pour avis. Cette démarche est tout à fait logique en ce qu’elle donne un sens à la
mission qui est ponctuellement confiée aux autres commissions ;

Dans le système financier français, le rapporteur général de la commission des finances reste
l’organe moteur de la discussion budgétaire ; il est au Parlement ce que le ministre de
l’Economie et des finances est au Gouvernement, c’est- à -dire celui qui coordonne, prépare et
anime la procédure d’approbation parlementaire du budget. Il en est de même dans le système
financier malien.

46
Faut – il rappeler que deux rapporteurs généraux de la commission des finances du Parlement
français, bien connu pour des raisons diverses, ont exercé des fonctions de ministre du budget
(pour M. Maurice Papon) et de ministre de l’Economie et des Finances (pour M. René
Monory) sous le Gouvernement [Link] en 1978.

Le rapporteur général est élu chaque année au moment de la nomination du bureau de cette
commission, mais l’on a intérêt à ce qu’il y ait une certaine stabilité de la fonction. De sa
permanence et de son assise politique, le rapporteur général tire une grande autorité renforcée
par sa compétence technique.

Enfin, le rapporteur général bénéficie du concours des rapporteurs spéciaux désignés en

nombre égal au nombre de fascicules à étudier.

On le voit bien : les développements qui viennent d’être exposés sur le rôle et la place du
rapporteur général français s’appliquent, toutes proportions gardées, au président de la
commission des finances plutôt qu’au rapporteur dans le système financier national ; ce
dernier est au mieux considéré comme le collaborateur le plus étroit du président de la
commission et au pire comme le secrétaire de la commission ou un commissaire ordinaire.

C’est à un véritable travail minutieux d’arbitrage définitif du projet de budget définitif que la
commission va se livrer car de la qualité de celui-ci va dépendre celle du débat ; son travail se
conclut par l’élaboration d’un « rapport général » et de rapports spéciaux, »thématiques » et
« sectoriel ». Alors que les « rapports sectoriels » procèdent à un examen des doléances de
chaque département ministériel ou institution a la lumière de l’évolution de son activité, les
« rapports thématiques» s’attachent à des questions ou rubriques bien spécifiques comme « les
recettes budgétaires », « la dette publique », « le financement des projets et programmes de
développement » , « les comptes spéciaux du trésor et les budgets annexes », « les transferts
courants et subventions budgétaires aux établissements publics de l’état », par exemple.

L’on ne manquera cependant pas de s’étonner que le budget de l’Assemblée lui-même ne

fasse pas l’objet d’un examen au même moment et suivant la même procédure dans un souci
bien compris de simple transparence. En réalité, il est impossible de dire avec exactitude à
quelle période cette formalité intervient d’autant plus que la question est totalement
escamotée tout au long de cette phase ; le budget de l’Assemblée nationale ne fait pas l’objet
de débat public en tant que tel et se trouve tout simplement inséré dans le document officiel
que constitue la loi de finances.

47
En tout état de cause, une fois le texte examiné en commission pour ce qui est du projet de
Budget de l’État et des autres institutions, celui-ci sera ensuite versé dans le débat en séance
publique ; à ce stade de la procédure, la commission aura épuisé sa mission de préparation de
la discussion en séance publique car elle continuera d’animer le débat lui-même par suite.

Paragraphe2 : le débat en séance publique et la procédure de vote

Une fois l’examen en commission du projet de loi finances terminé, il sera soumis au débat en
séance publique(A) qui sera suivi de son vote(B).

A-Le débat en séance publique

Dans le contexte du parlement monocaméral qui prévaut de nos jours, le débat a lieu
exclusivement au sein de cette chambre. Et c’est la conférence des présidents qui règle les
détails de la procédure à suivre. Au sein de cette instance plutôt pléthorique, on retrouve,
outre les présidents des différentes commissions et groupes parlementaires, le rapporteur
général de la commission des finances et les vice-présidents de l’Assemblée nationale.

La mission qui lui est dévolue est de répartir le temps de discussion entre les différents
acteurs et de fixer le calendrier de l’examen budgétaire (discussion générale, discussion des
articles, etc.).Le débat va se conclure par un vote (vote des amendements, puis des articles,
vote des recettes d’abord, puis des dépenses).

B-La procédure de vote

Le vote du budget commence par la première partie de la loi de finances (article 59 de la loi
n°028 relative aux lois de finances, article 60 de la Directive n°6/ 2009) et par les recettes
(article 60 de la loi de finances, article 61 de la Directive). Selon l’article 60 de la loi de
finances : « Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget
général. Les crédits du budget général font l’objet d’un vote par programme et d’un vote par
dotation. Toutefois, au cas où le parlement en décide, les crédits du budget général peuvent
également faire l’objet d’un vote par groupes de programmes d’un même ministère. Les votes
portent à la fois sur les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Les plafonds
des autorisations d’emplois rémunérés par l’État font l’objet d’un vote unique. Les
évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble par budget annexe et par compte
spécial du trésor. Les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor font

48
l’objet d’un vote par budget annexe et par compte spécial du trésor. Les évaluations de
ressources et de charges de trésorerie font l’objet d’un vote unique ».

Quant aux dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor, elles sont votées
par budget annexe et par catégorie de comptes spéciaux.

La maîtrise de la procédure par le Gouvernement va se manifester à l’occasion du débat en

séance publique ou plénière à travers les différentes prérogatives que la Constitution lui
reconnaît par le truchement de la chronologie imposée par les textes (voté de la première
partie correspondante aux recettes d’abord avant celui ayant trait aux dépenses), la faculté de
raccourcissement des délais de vote en cas d’urgence, la technique de l’irrecevabilité et la
technique du vote bloqué. C’est ce qui fait dire à la doctrine, avec une belle unanimité, que la
discussion parlementaire sur le budget connaît des limites [Link], les parlementaires
peuvent introduire des amendements c'est-à-dire réajuster les dépenses et les recettes.
Cependant, le droit d’amendement des parlementaires en matière budgétaire est limité.

En effet, l’article 58 de loi n°028, article 59 de la Directive n°06/2009 réduit

considérablement ce droit en énonçant que « Aucun article additionnel, aucun amendement à
un projet de loi de finances ne peut être proposé par le Parlement, sauf s’il tend à supprimer
ouà réduire effectivement une dépense, à créer ou à croître une [Link] même, le
Parlement ne peut proposer ni la création ni la suppression d’un programme, d’un budget
annexe ou d’un compte spécial du Trésor… »

49
DEUXIEME PARTIE : LA COMPTABILITE PUBLIQUE

Lorsque la loi de finances a été définitivement approuvée par le Parlement et soumise au

contrôle de la Cour constitutionnelle, c’est au Gouvernement qu’il appartient d’en assurer
l’exécution conformément aux règles en la matière : la comptabilité publique. Elle peut être
définie soit au sens restreint soit au sens large.

Au sens restreint, la comptabilité publique peut être comprise comme « l’ensemble des règles
relatives à la tenue des comptes des organismes publics ou règles déterminant comment
s’effectuent les opérations financières et comment sont tenus les comptes des organismes
publics, ensemble des comptes de l’État ».

En revanche, au sens large, la comptabilité publique comprend en outre « l’ensemble des

règles déterminant les obligations et les responsabilités des administrateurs et des
comptables, ainsi que les règles juridiques d’exécution des recettes et des dépenses des
personnes publiques».

Ces deux définitions semblent correspondre à la conception de [Link] qui donne trois
définitions : une définition technique : règles de présentation des comptes publiques ; une
définition administrative : organisation du service des comptables publics ; une définition
juridique : ensemble des obligations et des responsabilités des ordonnateurs et des
comptables publics »8. Sous réserve de ces précisions, la comptabilité publique ne doit pas
être confondue avec des notions voisines telles que : la comptabilité nationale et la
comptabilité privée.

La comptabilité nationale (comptes de la nation) retrace l’ensemble des activités économiques

du pays9. Elle englobe le secteur public et le secteur privé. La comptabilité nationale a
principalement un objectif d’information. Elle effectue l’analyse et la synthèse de l’ensemble
des opérations effectuées par les différents secteurs de l’économie (Sociétés, ménages,
administrations, institutions financières) dans le but d’éclairer les décisions des autorités
chargées de la politique économique. La comptabilité publique est plus limitée puisqu’elle
n’enregistre que les opérations des administrations (essentiellement l’Etat, les collectivités
locales et les établissements publics administratifs).

8
[Link], la comptabilité publique, PUF, 1957, cité par Loïc PHILIP, finances publiques, les dépenses
publiques, le droit budgétaire et financier, Paris, PUF, édition Cujas, 2000, p.175.
9
Loïc PHILIP, finances publiques problèmes généraux et droit budgétaire et financier, Paris, Cujas, 2ème éd.,
1983, p195.
50
La comptabilité privée(ou commerciale), quant à elle retrace l’activité des entreprises
privées. Sa différence avec la comptabilité publique est explicitement formulée par l’article 1
du décret n°2014-0349 du 22 mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publique, article 1 de la Directive n°07/2009 /CM/UEMOA. Ces dispositions excluent la
comptabilité privée de leurs domaines d’application qui comprennent non seulement les
règles d’exécution des budgets publics (chapitre1), mais aussi, celles relatives aux
contrôles et aux responsabilités (chapitre2)

51
Chapitre 1 : L’exécution de la loi de finances.

On désigne par le terme exécution, « l’ensemble des opérations qui consistent à mettre en
œuvre les dispositions de la loi de finances à dater du 1 er Janvier qui suit son vote définitif et
sa promulgation au journal officiel »10. L’exécution de la loi de finances trouve sa
consécration juridique dans l’article 61 de la loi n°028 relative aux lois de finances, article 62
de la Directive n°06/ 2009 qui énonce que : « Dès la promulgation de la loi de finances de
l’année, le Gouvernement prend les dispositions réglementaires portant répartition des
crédits du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, selon la
nomenclature en vigueur. Ces dispositions répartissent et fixent les crédits conformément aux
annexes explicatives de l’article 45 de la présente loi, modifiées, le cas échéant, par les votes
du Parlement ». A titre d’exemple, la loi n°2015-054 du 22 décembre 2015 portant loi de
finances pour l’exercice 2016 a été répartie par le Décret n°2015-0851 PM-RM du 23
décembre 2015 portant répartition des crédits du Budget d’État 2016. L’exécution de la loi de
finances repose d’une part, sur la gestion des autorisations budgétaires (Section1) et d’autre
part, les opérations d’exécution du budget (Section 2)

Section1 : la gestion des autorisations budgétaires

Pour mieux cerner la gestion des autorisations budgétaires, nous examinerons en premier
lieu, la notion de crédit budgétaire(Paragraphe1) avant d’identifier les agents chargés de
leurs gestions (Pargraphe2).

Paragraphe1 :L’instrument de gestion des autorisations budgétaires : Le crédit

Le crédit est une autorisation donnée au Gouvernement par le Parlement dans la loi de
finances11, mais c’est aussi une autorisation précisée (ou modifiée) par le pouvoir
réglementaire du Gouvernement .C’est, nous avons vu, une autorisation de dépense accordée
au responsable d’un service pour un objet déterminé, un montant donné et pour une durée
limitée. Eu égard à ce qui précède, il convient de dégager d’abord, les principes généraux
des régissant la gestion des autorisations budgétaires(A) avant de distinguer leurs différentes
catégories(B)

10
Michel BOUVIER, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre LASSALE, finances publiques, Paris, LGDJ,
manuel, 2002, p.333.

11
Loïc PHILIP, finances publiques, les dépenses publiques, le droit budgétaire et financier, Paris, PUF, édition
Cujas, 2000, p. 249.
52
A-Les principes généraux

Le crédit budgétaire est une autorisation juridique qui permet aux agents chargés de
l’exécution des dépenses d’accomplir une telle opération. Au niveau des différentes
administrations, on n’effectue pas des dépenses en fonction des recettes dont on dispose,
comme c’est le cas pour une entreprise ou pour un particulier. Pour pouvoir effectuer une
dépense, il faut disposer d’une autorisation qui est le crédit budgétaire. À cet égard, l’article
20 de la loi n°054 portant loi de finances pour l’exercice 2016 dispose que « Tout
fonctionnaire ou agent de l’État, qui engage les dépenses en dépassement des crédits ouverts
ou qui exécute une dépense sans engagement préalable visé au Contrôle financier, est
personnellement et pécuniairement responsable de son acte sans préjudice des sanctions
administratives et judiciaires ». Donc, en l’absence de crédits, ou en cas de crédits
insuffisants, l’administration est réduite à l’impuissance même.

-c’est une autorisation juridique.

Elle est donnée à une autorité administrative (l’ordonnateur) et lui permet d’engager
financièrement l’Etat dans ses limites. Elle se concrétise par la mise à disposition des crédits
aux ministres, laquelle apparaît comme le lieu de passage obligé entre l’autorisation et
l’exécution des dépenses , c’est-à-dire ,plus généralement, entre le droit budgétaire et la
comptabilité publique.

Le crédit, nous l’avons déjà souligné, ne correspond ni à un compte créditeur sur lequel le
ministre pourrait tirer, ni à un prêt comme le crédit bancaire ni à une somme d’argent dont
l’ordonnateur pourrait disposer librement.

-c’est une autorisation conditionnelle.

Cette autorisation est donnée non seulement à un ministre précis, mais également pour une
destination précise (tel service, de tel ministère). Le crédit est spécialisé par chapitre groupant
les dépenses « selon leur nature ou selon leur destination ». Au sein de chaque service, il ne
peut être utilisé que pour telle catégorie de dépense. L’autorisation est aussi donnée pour un
montant déterminé, le crédit est, en principe, limitatif.

Enfin, l’autorisation ne vaut que pour l’année, elle disparaît normalement le 31 décembre,
même si la totalité des crédits accordés à un service n’a pas été utilisée (sous réserve de
l’exception des reports de crédit).

53
- l’autorisation ne vaut pas obligation

Lorsque le Parlement vote une loi ordinaire, le Gouvernement est normalement tenu de
l’exécuter entièrement. Il n’en va pas de même lorsqu’il accorde les crédits à un ministre. A
l’exception de certaines dépenses, qui revêtent un caractère obligatoire, l’inscription de crédits
à un chapitre budgétaire n’entraine aucune obligation d’exécution.

Du point de vue de la portée de l’autorisation budgétaire, on distingue : le crédit ordinaire (ou

limitatif), pour lequel l’autorisation budgétaire s’applique strictement, et les crédits pour
lesquels le gouvernement dispose d’une marge de liberté plus grande (crédits évaluatifs ou
provisionnels).

B-Les différents types de crédits

Traditionnellement, on distingue trois catégories de crédits : les crédits limitatifs, les crédits
évaluatifs et les crédits provisionnels. Toutefois, les dispositions de l’article 19 de la loi de
finances, article 20 de la Directive n°06/2009 ne retiennent que les crédits limitatifs et
évaluatifs. Ainsi, les crédits provisionnels disparaissent de la classification contrairement à la
loi de finances n°060.

- les crédits limitatifs

La nouvelle loi de finances pose comme principe général que tous crédits de la loi de
finances ainsi que les plafonds d’emplois sont limitatifs (article 19). Les dépenses sur crédits
limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnées que dans la limite des montants inscrits aux
chapitres correspondants. Ils constituent ainsi un plafond que les ordonnateurs ne peuvent
dépasser pendant la période d’exécution du budget (sauf nouvelle autorisation donnée par le
Parlement dans le cadre d’une loi de finances rectificative ou recours à la procédure
exceptionnelle des décrets d’avance).Ce principe connaît cependant une exception : les
crédits évaluatifs.

- les crédits évaluatifs

Ce sont des crédits pour lesquels l’autorisation donnée porte sur l’objet et non sur le
montant de la dépense. Pour les dépenses de cette nature, le chiffre indiqué dans le chapitre
pourra être dépassé (article 19 de la loi 028, article 20 de la Directive n°06/2009. Ils servent à
acquitter les dettes de l’Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de convention
permanentes approuvées par la loi. C’est le cas de la dépense concernant la dette publique, les
54
frais de justice et réparation civiles, les remboursements, dégrèvement et restitutions. Comme
ce sont des dépenses juridiques obligatoires, elles peuvent être engagées même au-delà du
chiffre figurant au chapitre correspondant.

-les crédits provisionnels

Ce sont ceux pour lesquels il est très difficile de fixer, à l’avance, un montant précis, car leur
objet est de mettre en œuvre une mesure générale fixée par la loi. Par exemple, l’aide sociale
accordée à telle catégorie de personnes dont on ignore le nombre exact (cas du RMI en
France ; les indigents d’hôpitaux au Mali). Si le montant prévu au chapitre se révèle
insuffisant, une procédure particulière va permettre de l’augmenter par voie réglementaire.

Paragraphe2: Les agents chargés de la gestion des autorisations budgétaires

Lors de l’exécution d’un budget public (ou de la loi des finances), il ya une division naturelle
des tâches : les premières, diversifiées, consiste à assurer le fonctionnement d’un service,
recruter du personnel, passer des marchés avec des entrepreneurs, octroyer des subventions ;
les autre, uniformes, se réduisent à l’encaissement et au décaissement des fonds ainsi qu’à
leur conservation. Ces dernières sont d’ailleurs surtout des opérations comptables, car l’État
utilise, comme toutes les organisations économiques ou administratives, des moyens de
paiement par écritures qui ne comportent que peu de manipulation matérielle de fonds. Ces
deux phases, fondamentalement différentes, ont été confiées, dans notre pays, à deux corps
d’agents publics, indépendant l’un de l’autre : les ordonnateurs et les comptables. Ce principe
est traditionnel en France, mais il n’est pas appliqué dans tous les pays. Dans certains États,
l’exécution matérielle ou comptable des dépenses publiques est effectuée par chaque
ministère ou administration. Parfois, on a recours à des banques pour l’exécution de cette
tâche, c’est le cas au Canada par exemple.

Tandis que la décision d’utiliser les crédits inscrits au budget relève de l’ordonnateur de
chaque collectivité ou, pour l’Etat, de chaque ministre, l’exécution matérielle (le paiement des
dépenses et l’encaissement des recettes de toutes les opérations publiques) sont confiés à un
même corps, celui des comptables publics. Cette division dans le travail est traditionnellement
qualifiée de principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables(A) qui apparaît
clairement dans leurs rôles respectifs(B).

55
Paragraphe1 : Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

Son étude impose de chercher son origine (A) mais sa signification importerait beaucoup
plus(B).

A -origine du principe

D’origine ancienne, introduit d’abord pour les recettes par des décrets du 24 vendémiaire et
17 frimaire AN III, pour les dépenses dans une ordonnance royale du 14 septembre 1822,
repris par la suite dans l’ordonnance du 31 mai 1838, puis systématisé dans le décret du 31
mai 1862,ce principe commande un modèle original d’organisation des services [Link]
s’agit en réalité de la transposition dans le droit financier du vieux principe de la séparation
des pouvoirs théorisé par Montesquieu.

B-signification du principe

Historiquement, cette règle avait pour but de mettre un terme aux nombreux détournements de
fonds dont, pendant longtemps, ont été coupables les agents publics. À partir du moment où
deux services distincts furent chargés de l’exécution des dépenses et des recettes publiques,
toute manœuvre frauduleuse exigeait l’accord préalable d’agents appartenant à des
administrations différentes. Elles étaient, dès lors, pratiquement impossibles. Le pouvoir de
décision que détiennent les ministres et leurs collaborateurs en matière financière comporte
d’incontestables dangers et, pour éviter que l’administrateur ne soit tenté d’en abuser, il est
bon que les opérations purement financières soient distinctes des décisions administratives
engageant l’Etat.

À l’heure actuelle, le principe de la séparation a surtout un motif technique : la division du

travail entre deux catégories d’agents permet une meilleure exécution. Il connait des
atténuations dictées par la pratique budgétaire : les régies d’avances et de recettes, les
dépenses payables sans ordonnancement préalable.

56
Paragraphe2 : le rôle des agents d’exécution du budget.

Le rôle des ordonnateurs sera examiné (A) avant celui des comptables publics(B).

A-Les ordonnateurs

L’ordonnateur public est défini de manière très explicite par l’article 8 du décret n° 2014-
0349 /P-RM du 22 mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique, article 8
de la Directive n°07/2009. Ainsi, «Est ordonnateur, toute personne ayant qualité au nom de
l’État de prescrire l’exécution des recettes et/ou des dépenses inscrites au budget …».

-le rôle des ordonnateurs

L’ordonnateur est l’autorité qui détient le pouvoir de décision en matière financière. C’est lui
qui décide de l’utilisation des crédits mis à sa disposition et qui constate les créances des
personnes publiques. Aux termes des dispositions de l’article 11 du décret n° 0349portant
règlement sur la comptabilité publique : « les ordonnateurs prescrivent l’exécution des
dépenses mentionnées au titre III du présent décret…, ils procèdent aux engagements,
liquidations et ordonnancements… ».

-les différents ordonnateurs.

Traditionnellement, on distingue quatre catégories d’ordonnateurs : principaux, secondaires,

délégués et suppléants. Cependant, l’article 8 du décret ne retient que trois
catégories :principaux, secondaires et délégués.

Les ordonnateurs principaux :

En ce qui concerne l’État ;

Le Ministre de l’Economie et des Finances, est le seul ordonnateur principal du budget

conformément à l’article 50 du décret n° 97-192 du 09 juin 1997 portant règlement général
sur la comptabilité publique abrogé.

Cependant, l’article 8 du nouveau décret sur la comptabilité publique introduit une

innovation très importante dans la mesure où la fonction d’ordonnateur principal sera élargie
aux autres ministres dépensiers et Présidents des institutions constitutionnelles à compter du
1er janvier 2017.

57
En ce qui concerne collectivités décentralisées ;

Les ordonnateurs sont :

-le Président du Conseil Régional pour le budget de la Région

-le Président du Conseil de cercle pour celui du Cercle.

-le Maire pour celui de la Commune.

En ce qui concerne les organismes personnalisés.

Les Directeurs ou Présidents des établissements publics (hôpitaux, université).

Les ordonnateurs secondaires

Il serait matériellement impossible à la plupart des ordonnateurs principaux de prescrire, eux-

mêmes l’exécution de toutes les dépenses. Le rôle des ordonnateurs secondaires est d’alléger
les tâches financières des ordonnateurs secondaires. Leur institution répond également à un
souci de déconcentration de l’administration. Il s’agit d’agents locaux déconcentrés en
l’occurrence les Gouverneurs de Région qui gèrent les crédits budgétaires attribués par
l’ordonnateur principal de l’État.

Les ordonnateurs délégués :

En ce qui les concerne, il n’y a pas de délégation de pouvoir mais simplement délégation de
signature c’est-à-dire que l’ordonnateur principal (ou secondaire) n’est pas dessaisi, tant que
l’ordonnateur délégué n’a pas signé un engagement de dépense. Il peut donc décider de
revenir sur la délégation accordée. C’est par exemple le cas des Directeurs des Finances et du
Matériel(DFM) ainsi que des directeurs régionaux du budget qui sont des ordonnateurs
secondaires délégués puisque tirant leur pouvoir de signature d’un ordonnateur secondaire
en l’occurrence les ministres dépensiers qui sont pour l’instant ordonnateurs secondaires et
le Gouverneur de Région. En revanche, le Directeur Général du Budget est un ordonnateur
principal délégué dans la mesure où il tire son pouvoir de signature d’un ordonnateur
principal en l’occurrence le Ministre de l’Economie et des Finances.

Les ordonnateurs suppléants :Ils n’interviennent qu’à titre exceptionnel pour remplacer
l’ordonnateur normalement compétent lorsqu’il est empêché ou absent. Chaque ordonnateur
désigne ainsi un suppléant. Ce dernier doit également faire l’objet d’une nomination écrite.

58
B - LES COMPTABLES PUBLICS.

Le comptablepublic est défini par l’article 15 du décret 0349 portant règlement général sur la
comptabilité publique , article 16 de la Directive n°07/2009 : « Est comptable public tout
agent public régulièrement habilité pour effectuer, à titre exclusif, au nom de l’État ou d’un
organisme public, des opérations de recettes, de dépenses, ou de maniement de titres, soit au
moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne d’écritures, soit par
l’intermédiaire d’autres comptables.

Le même article dans son paragraphe3 définit le comptable de fait : il s’agit de « toute
personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle et pour
le compte d’un comptable public, s’immisce dans la gestion de deniers publics ».

-le rôle des comptables publics

Contrairement à l’ordonnateur, le comptable a des obligations strictement définies : sa

compétence est toujours une compétence liée. Tout ce qu’il doit faire, ou ne pas faire, est
prévu et strictement défini par les textes. Il n’a pratiquement jamais de liberté de choix, il n’a
presque jamais à faire preuve d’initiative. L’idée essentielle du principe de la séparation des
ordonnateurs et des comptables est de permettre un contrôle réciproque, en particulier un
contrôle par le comptable de la régularité des ordres qui lui sont adressés par l’ordonnateur.
Ainsi il doit vérifier que le paiement qu’on lui demande de faire résulte d’une autorisation
budgétaire, c’est-à-dire que les crédits du chapitre correspondant sont toujours disponibles,
qu’ils n’ont pas déjà été épuisés. Il doit procéder également à toute une série de vérifications,
examiner en particulier si l’ordonnancement est revêtu du visa du contrôleur financier et
s’appuie sur des pièces justificatives qui attestent que le service correspondant a été bien
effectué (règle de service fait).

-les différents comptables publics.

Aux termes des dispositions de l’article 16 du décret n°0349 portant règlement général sur la
comptabilité publique, article 17 de la Directive n°07/2009, « Les différentes catégories de
comptables publics sont :

-les comptables deniers et valeurs ;

-les comptables d’ordre.

59
Les comptables deniers et valeurs sont des personnes habilitées, affectées au maniement et à
la conservation des fonds publics, des valeurs qui sont des valeurs de portefeuille, bons,
traites, obligations, rentes et actions de société. Les comptables deniers et valeurs sont :

- les comptables directs du Trésor ;

- les comptables des administrations financières ;

- les agents comptables des établissements publics ;

-les comptables des budgets annexes.

Les comptables d’ordre sont ceux qui centralisent et présentent dans leurs écritures et leurs
comptes les opérations financières exécutées par d’autres comptables.

Par ailleurs, le comptable principal rend ses comptes à la Section des comptes de la Cour
suprême alors que le comptable secondaire est celui dont les opérations sont centralisées par
un comptable principal auquel il rend compte. Le comptable supérieur est le comptable qui a
sous son autorité hiérarchique un ou des comptables subordonnés.

Section 2 : Les opérations d’exécution du budget.

La réalisation d’une dépense publique doit répondre à deux impératifs : d’une part, il faut
qu’elle s’effectue dans le respect des dispositions budgétaires et constitutionnelles, légales et
réglementaires, c’est le respect de la régularité de la dépense ; d’autre part, il faut que
l’opération s’effectue avec le maximum d’efficacité et de rentabilité possible, c’est l’aspect
opportunité de la dépense. Le problème est donc de concilier l’indispensable régularité de
l’opération au moment et dans les conditions, les plus opportuns. Les opérations d’exécution
du budget sont variées et comprennent d’une part, les opérations de recettes publiques
(Paragraphe1) et d’autre part, les opérations de dépenses publiques (Paragraphe2).

Paragraphe1: les opérations de recettes publiques.

Le régime des opérations de recettes diffère sensiblement des opérations de dépenses. Tout
d’abord, la portée juridique de la loi de finances n’est pas du tout la même. Si en matière de
dépenses, la loi de finances se borne à donner une autorisation dont le gouvernement est libre
d’user ou de ne pas user ; en matière de recettes par contre, la loi de finances établit une
obligation. Selon la lettre de l’article36 de la loi n°028, les ressources de l’État comprennent :
les produits des impôts, de taxes, de droits, les dons et les autres produits autorisés par les lois
60
et règlements en vigueur ou résultant de décisions de justice ou de conventions. Les
opérations de recettes publiques comportent une première phase(A) et en deuxième
phase(B) :

A-La première phase des opérations de recettespubliques

Est celle au cours de laquelle sont effectuées les opérations indispensables au recouvrement
ultérieur. Celui-ci suppose préalablement la constatation et la liquidation des créances qui
doivent être arrêtées en droit et dans leur montant. Cette phase est attribuée aux ordonnateurs.
Une fois effectuées, les opérations de constatation et de liquidation, les recettes font l’objet
d’un ordre de recettes.

B-La deuxième phase des opérations de recettes publiques.

Elle intervient dès la prise en charge par le comptable dans les écritures l’ordre de recettes qui
lui est transmis par l’ordonnateur. Préalablement à l’opération d’encaissement, le comptable
est tenu d’opérer certains contrôles.

Concernant le recouvrement, la procédure généralement suivie est celle de l’état exécutoire.

En cas de difficulté de recouvrement, l’administration crée elle-même un titre exécutoire sans
qu’il soit nécessaire de s’adresser à un juge. Les opérations de recettes s’effectuent par un
personnel hétéroclite

Paragraphe 2 : Les opérations de dépenses publiques.

Conformément à l’article 10 de la loi n°028, les dépenses budgétaires de l’Etat comprennent

deux grandes catégories : les dépenses ordinaires et les dépenses en capital. Ces dépenses
doivent être autorisées par la loi de finances. L’exécution des dépenses publiques s’opère
suivant soit une procédure ordinaire (normale) soit extraordinaire (simplifiée) d’exécution.
Cette division a pour but de permettre une séparation à l’intérieur des autorités qui exécutent
les dépenses.

A- La procédure ordinaire (normale) d’exécution de la dépense publique

Elle comprend quatre étapes qui relèvent d’agents d’exécution différents. Les trois premières
étapes qualifiées de phases administratives incombent à l’ordonnateur. Par contre, la dernière
étape appelée phase comptable est du ressort du comptable.

61
-la phase administrative de la dépense publique.

L’article 45 alinéas 1 du décret n°0349 précise que les dépenses sont engagées, liquidées et
ordonnancéesavant d’être payées.

L’engagementcomporte une définition juridique et une définition comptable.

L’engagement juridiqueest l’acte par lequel l’État crée ou constate à son encontre une
obligation de laquelle résultera une charge (article46 du décret n°0349, article 45 de la
Directive n°07/2009). Il apparaît de ce fait comme la conséquence d’une décision prise par
une autorité administrative de faire une opération comportant une dépense pour l’Etat.

L’engagement comptable de la dépense publique consiste à affecter des crédits au paiement de

la dépense. C’est l’acte de naissance de la dette précisait le doyen George Vedel. Par
exemple, une commande de matériel, un marché de travaux publics et la nomination d’un
fonctionnaire sont des actes d’engagement de la dépense publique. Néanmoins, l’engagement
est parfois involontaire ; Par exemple, en matière de responsabilité si un véhicule du
Ministère de l’Economie et des Finances renverse un piéton et le tue, le dommage causé doit
faire l’objet d’une réparation en argent qui constitue une dette pour l’Etat. C’est le fait
matériel de l’accident qui engendre cette dette et qui constitue par lui-même une opération
d’engagement de dépenses. L’engagement doit rester dans la limite des autorisations
budgétaires.

La liquidation

La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant exact de la

dépense (article 47 du Décret n°0349, article 46 de la Directive n°07/2009). Constater les
droits du créancier, c’est vérifier que sa créance existe et qu’elle est exigible. Arrêter les droits
du créancier c’est fixé le montant exact de sa créance à la date de la liquidation. La liquidation
est rendue nécessaire par la règle du « service fait ». En effet, L’Etat ne paie pas d’avance, il
paie seulement lorsque son créancier a exécuté le service ou les prestations à sa charge. En
conséquence, la liquidation intervient après service fait, pour constater le service fait et le
montant de la dette de l’Etat.

L’ordonnancement

L’ordonnance est l’acte administratif par lequel, conformément aux résultats de la

liquidation, l’ordre est donné par l’ordonnateur au comptable assignataire de payer la dette
62
de l’Etat (article48 du Décret n°0349, article 47 de la Directive n°07/2009. Il est matérialisé
par l’établissement d’un mandat de paiement. L’ordonnancement est un acte administratif
important puisque sans ordonnancement, un comptable public ne peut payer. Il est considéré
comme un acte volontaire et discrétionnaire de l’administration publique. Il n’existe aucun
recours possible pour sanctionner tout retard ou tout refus de l’ordonnancement. Le respect de
cette phase administrative aboutit au paiement de la dépense.

-la phase comptable de la dépense publique : Le paiement

Le paiement est l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette (article 50 du Décret n°0349,
article 49 de la Directive n°07/2009). Le paiement est un acte matériel de décaissement.

B-La procédure extraordinaire ou simplifiée d’exécution de la dépense publique

Cette procédure concerne les régies et les dépenses payables sans ordonnancement préalable.

-les régies de recettes et les régies d’avances.

La procédure normale d’exécution de la dépense publique est réputée longue, lourde et

tatillonne d’où la nécessité de prévoir d’autres modes de règlement du budget prenant en
compte les préoccupations d’urgence et de montant du budget. En clair, les régies de recettes
et d’avances visent à prendre en charge les dépenses urgentes et les menues dépenses. Telle
est l’ambition de l’institution des régies dans les services. Les régies d’avances et les régies de
recettes sont créées par arrêté du Ministre de l’Economie et des Finances sur proposition du
Ministre de tutelle du service auprès duquel la régie est placée et après avis du Directeur
national du Trésor et de la comptabilité publique. Le régisseur est nommé par arrêté conjoint
du Ministre de chargé des finances et du Ministre de tutelle du service auprès duquel la régie
est placée après avis du Directeur national du Trésor et de la comptabilité publique. Il peut
être un agent administratif comme un comptable.

-les dépenses payables sans ordonnancement préalable

Il s’agit d’une dérogation à la procédure normale d’exécution de la dépense publique dans la

mesure où elles concernent des catégories de dépenses qui peuvent être payées sans être
préalablement ordonnancées contrairement aux dispositions de l’article45 du décret n°0349.
La liste est fixée par le Ministre de l’Economie et des finances ainsi que les modalités de leur
régularisation.

63
Chapitre 2 : Le contrôle de l’exécution de la loi de finances.

Il n’y a pas de bonne gestion des finances publiques sans un système de contrôle efficace. C-
D. KOFFI, ancien Président du Conseil des Ministres des Finances de l’UEMOA disait que:
« La fonction de contrôle est inhérente à la nécessité de rechercher l’efficacité et l’efficience
et de parvenir à une gestion transparente et optimale des ressources financières et
matérielles ». Le contrôle s’impose dans la mesure où les ressources de l’Etat proviennent
essentiellement d’un prélèvement fiscal. Par conséquent, il appartient aux contribuables de
demander comptes à ceux qui sont chargés de manier les deniers publics. C’est ce que dit en
suspens, l’article13 de la déclaration française des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en
ces termes : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration ».

Cette volonté de soumettre les gestionnaires de deniers publics à l’obligation de rendre

compte est aussi consacrée par l’article 90 de la loi n°028, article 85 de la Directive
n°07/2009 « Sans préjudice des pouvoirs de l’Assemblée nationale, les opérations d’exécution
du budget de l’État sont soumises à un double contrôle, administratif et juridictionnel ». Dans
ces conditions, l’institution d’un régime de responsabilité s’appliquant sur les gestionnaires
de deniers publics et qui sanctionne les irrégularités constatées lors de l’exécution de la loi de
finances trouve toute sa justification.

Concernant le concept de contrôle en finances publiques, plusieurs définitions sont possibles.

Cependant, celle du professeur Jean Pierre Fabre semble être la plus opérationnelle. Ainsi
selon ce dernier, le contrôle en matière de finances publiques évoque « l’idée de vérification,
c'est-à-dire le fait de s’assurer qu’une chose est bien telle qu’on la déclarée ou telle qu’elle
doit être par rapport à une norme donnée »12. Le contrôle de l’exécution du budget répond à
une double nécessité.

Financièrement, il permet d’éviter la dilapidation des fonds publics. Politiquement, il donne

au Parlement la possibilité d’intervenir en matière financière et d’asseoir son autorité. Pour
ces raisons, nous présenterons en premier lieu, les formes de contrôle de l’exécution du
budget (Section 1) en second lieu, les responsabilités en matière d’exécution de la loi de
finances (Section 2).

12
Jean-Pierre Fabre, le contrôle des Finances publiques, Paris, PUF, 1968, P8.

64
Section1 : Les formes de contrôle de l’exécution du budget.

Les formes de contrôle de l’exécution du budget peuvent être classées suivant le moment, la
nature, l’objet ou les organes chargés du contrôle.

*Le choix du moment.

-le contrôle peut être préalable ou à priori, en cours ou à posteriori.

Le contrôle à priori est essentiellement exercé par le contrôleur financier. C’est un contrôle
préventif qui présente des avantages et des inconvénients. Comme avantages, le contrôle
intervenant au début de l’opération de dépense publique permet de déceler les irrégularités et
les faire disparaître avant que l’opération ne devienne définitive. Par contre, les inconvénients
se manifestent par le fait que s’il est approfondi, le contrôle préalable ralentit
considérablement l’action administrative et se traduit par un transfert de responsabilité des
gestionnaires vers les contrôleurs.

- le contrôle en cours d’exécution.

Intervenant au cours du processus d’exécution des opérations budgétaires, ce contrôle est le

fait d’agents du ministère des finances et des corps de contrôle ou d’inspections existant dans
tous les ministères.

-le contrôle à posteriori

Parce qu’il intervient après l’exécution des opérations budgétaires. Il permet d’apprécier soit
la régularité soit la qualité de la gestion et éventuellement de sanctionner les irrégularités et
les mauvaises gestions.

*Le choix de la nature du contrôle.

Ce contrôle porte d’une part sur la régularité c'est-à-dire qu’il tend à vérifier que les recettes et
les dépenses publiques ont été exécutées conformément aux règles de la comptabilité publique
en matière d’engagement, d’ordonnancement et de paiement et d’autre part sur la qualité de la
gestion qui tend à apprécier l’efficacité des gestions publiques.

65
*Le choix de l’objet contrôlé

Limité à l’origine aux services publics, soumis aux règles de la comptabilité publique, le
contrôle s’applique désormais, à tous les organismes bénéficiant du concours financier d’une
personne morale de droit public et même aux organismes faisant appel à la générosité
publique.

* Le choix des organes de contrôle.

On oppose traditionnellement les autorités d’endo-contrôle (chargées du contrôle interne) et

les autorités d’exo-contrôle (chargées du contrôle externe).

Sous réserve de ces précisionset pour des raisons pédagogiques, nous ne retiendrons ici que la
traditionnelle classification qui oppose le contrôle interne (Paragraphe 1) au contrôle externe
(Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : le contrôle interne de l’exécution budget.

Le contrôle interne est le contrôle administratif de l’exécution du budget. Il est également

désigné sous le vocable d’endo-contrôle. Selon l’article 90 alinéa 2 de la loi n°028 « Le
contrôle administratif est le contrôle de l’administration sur ses agents, incluant le contrôle
interne a priori, concomitant et a posteriori ». Le contrôle administratif s’exerce soit sous la
forme de contrôle hiérarchique(A), soit sous la forme de contrôle organique par
l’intermédiaire de corps et organes de contrôle spécialisés(B).

A-Le contrôle administratif hiérarchique

Le contrôle hiérarchique est traditionnellement défini en droit administratif comme celui

exercé par le supérieur sur les actes juridiques de ses subordonnés avec faculté de
modification, d’annulation et de [Link]- ci adresse des circulaires ou instructions
sur la manière dont les décisions doivent être appliquées. Le supérieur hiérarchique peut
annuler ou réformer les décisions irrégulières de ses subordonnés car, en principe, ces
dernières engagent sa propre responsabilité. Le pouvoir hiérarchique, lorsqu’il s’applique en
matière financière, s’exerce différemment selon qu’il porte sur les comptables ou sur les
ordonnateurs. Ainsi le comptable supérieur doit exercer un contrôle hiérarchique sur les actes
des comptables subordonnés. De même, il appartient à chaque directeur ordonnateur d’exercer
un contrôle hiérarchique permanent sur l’exécution des dépenses de son service.

66
Exemples : 1. un ordonnateur délégué doit contrôler les activités d’un ordonnateur secondaire
placé sous ses ordres ;

2. un comptable supérieur du Trésor doit contrôler la comptabilité des comptables

subordonnés de sa circonscription financière.

B-Le contrôle administratif organique

Le contrôle administratif organique au Mali est exercé par l’Inspection des finances, Le
Contrôle général des services publics et la Direction nationale du Contrôle financier

-l’Inspection des finances (IF)

C’est un organe de contrôle du ministère de l’économie et des finances au même titre que les
inspections départementales des autres ministères. Comme les inspections des autres
départements, l’IF a une double vocation de contrôle administratif et financier. Cependant,
c’est l’aspect financier du contrôle qui l’emporte du fait que les missions du ministre de
l’économie et des finances sont surtout d’ordre financier comme le souligne le professeur S.
YONABA citant P. LALUMIERE : « L’inspection des finances constitue véritablement l’œil
et l’oreille de cette autorité »13. Elle est placée sous l’autorité directe du ministre de
l’Economie et des Finances et le personnel de l’inspection des finances est assez réduit

-le Contrôle Général des Services Publics (CGSP)

Les attributions et le mode de fonctionnement du contrôle général des services publics sont
fixés par l’ordonnance n°00-051/P-RM du 27 septembre 2000 portant création du contrôle
général des services publics, et du décret n°01-067/P-RM du 12 février 2001 fixant son
organisation et ses modalités de fonctionnement. Il apparaît comme le plus important des
services de contrôle a posteriori de la gestion des services de l’État. Placée sous l’autorité du
premier ministre, la structure a pour mission selon l’article 2 de son ordonnance de création :

-le contrôle et l’inspection des départements ministériels, des administrations, des services et
des établissements publics et semi-publics, des organismes de toute nature faisant appel,
directement ou indirectement, au concours financier de l’État et des collectivités publiques ;

-le contrôle de l’exécution du budget d’État, des budgets régionaux, des budgets des
collectivités et organismes personnalisés, des comptes hors budgets ;

13
S. YONABA, les finances de l’Etat Burkinabé, [Link]. p.262
67
-la vérification des opérations des ordonnateurs, des comptes des comptables publics de
deniers et de matières ;

-la recherche d’éventuelles pratiques de corruption ou de délinquance économique ou

financière dans les services ou organismes contrôlés, à ce titre, il effectue, à la demande de
l’autorité hiérarchique ou sur initiative propre après consultation de ladite autorité, toutes
enquêtes ou missions particulières. Ainsi dans le cadre de l’exercice de ces attributions, le
contrôle général des services publics veille à apprécier la moralité des dépenses publiques
ainsi que la régularité des opérations financières et comptables ; évaluer l’efficacité du service
ou de l’organisme, notamment dans ses relations avec son environnement, en particulier ses
usagers. Il doit également apprécier l’existence d’un dispositif de contrôle interne et
l’adéquation des moyens aux missions. Le contrôle général des services publics doit, à l’issue
des missions de contrôle, de vérification, d’enquête, proposer la prise de mesures destinées à :

-mettre un terme aux pratiques irrégulières constatées ;

-améliorer la gestion et le fonctionnement du service ou de l’organisme, en particulier ses

prestations ;

-mettre en place, le cas échéant, un dispositif adéquat de contrôle interne ;

-ajuster les moyens aux missions.

-le contrôle exercé par le contrôle financier

IL est pris ici dans un sens bien précis. Il s’agit selon le professeur L. PHILIP « D’une forme
particulière de contrôle qui s’exerce sur les décisions financières de certains ordonnateurs et
qui constituent la principale modalité du contrôle a priori »14. Dans cet ordre d’idées, le
contrôle a priori serait le contrôle exercé avant l’exécution de la dépense publique. Aussi, il
convient de rappeler que le contrôle a priori de la dépense publique a été mis en place
d’abord en France en 1890 avant d’être étendu aux colonies d’Afrique occidentale française
en 1959. Ainsi, ce fut d’abord le contrôle des dépenses engagées. Chaque département avait
en son sein, un service chargé du contrôle des dépenses engagées de son ministère et le
contrôleur était nommé par le ministre lui-même. En août 1922, un changement notoire
intervient, c’est l’intervention du ministre de l’économie et des finances dans la nomination
du Contrôleur financier. Enfin, en 1956 une dernière évolution va intervenir avec
l’apparition du terme contrôleur financier qui ne sera plus nommé conjointement mais par le
14
L. Philip, finances publiques, les dépenses publiques, le droit budgétaire et financier, op, cit, p.338.

68
seul ministre de l’économie et des finances dont il sera le représentant auprès des départements
financiers. C’est ce contrôle financier raffiné qui sera implanté dans les colonies d’A.O.F et
singulièrement au Mali en 1959 à travers la loi N°59-23/AL-RS du 22 Mai 1959 portant
création du contrôle financier de la République Soudanaise. Il sera érigé en Direction
nationale par l’ordonnance N°85-30 /P-RM du 19 décembre 1985 portant création de la
Direction nationale du contrôle financier. Ce contrôle préventif va s’intégrer dans le système
de contrôle des finances publiques de l’U.E.M.O.A à travers la directive n°05/97 relative aux
lois de finances. Son ancrage sera renforcé par les nouvelles directives n°06 et 07/ 2009
avec beaucoup d’innovations.

Paragraphe 2 : Le contrôle externe de l’exécution du budget

Le contrôle externe de l’exécution du budget repose d’une part, sur la traditionnelle

distinction contrôle parlementaire et juridictionnel(A) et d’autre part sur un nouveau type de
contrôle externe qui est celui du Bureau du Vérificateur Général(B).

A-Le contrôle parlementaire et juridictionnel

- Le contrôle parlementaire.

Dans les Etats démocratiques, le contrôle de l’exécutif est une tâche essentielle des
parlementaires. En effet, il revient aux parlementaires de s’assurer que le budget a été exécuté
par le gouvernement conformément aux autorisations données .Dans le schéma des contrôles
de l’exécution des lois de finances, le contrôle politique opéré par le parlement tient en
principe la première place. Ayant initialement autorisé la mise en œuvre des opérations de
recettes et de dépenses, il suit le déroulement puis se prononce sur l’exécution définitive du
budget. Cependant, dans la pratique, le contrôle parlementaire de l’exécution du budget est
loin d’occuper une place prééminente, ayant un caractère formel. Ce contrôle peut être
effectué soit en cours d’exécution soit en fin d’exécution

- le contrôle parlementaire en cours d’exécution.

Bien qu’il dispose de moyens non négligeables pour suivre le budget au fur et à mesure de son
exécution, le parlement exerce en ce domaine un contrôle relativement faible.

- le contrôle parlementaire en fin d’exécution : loi de règlement

69
 Parce que le cycle budgétaire s’ouvre avec l’autorisation parlementaire, cette institution
trouve là la raison profonde de son existence ; il est donc tout à fait normal que ce soit elle qui
l’achève. Telle pourrait être l’illustration d’une espèce de « parallélisme de forme
budgétaire » qui veut que celui qui autorise, avalise après coup. La plupart des pays modernes
pratiquent cette formule de validation législative du budget aussi bien en Europe (Allemagne,
Pays Bas, Danemark) qu’en Afrique (Maroc, Sénégal, Mali et entre autres).La loi de
règlement permet au parlement de prendre acte de la gestion du gouvernement, de donner des
autorisations, d’annuler les crédits non utilisés de façon à faire concorder les autorisations
avec les opérations effectivement exécutées. L’examen de loi règlement est l’occasion d’un
véritable contrôle a priori. Au risque d’enfoncer des portes ouvertes, on peut s’empêcher de
rappeler, à la suite d’éminents auteur que Dans notre système financier, qui se ressent de la
forte influence du dispositif en vigueur en France, un tel contrôle se matérialise par l’adoption
d’une loi dite de règlement qui ne donne pas lieu à d’âpres débats ; c’est dire que sa portée
politique n’est pas en rien comparable à celle de la loi initiale. Elle reste très limitée, pour ne
pas dire plus.

-l’objet de la loi de règlement

Le contrôle a posteriori de l’exécution du budget institué sous la restauration en France par la

loi du 15 mai 1818, représentait un acte politique très important lorsque «La loi des
comptes » était l’une des rares occasions par laquelle le parlement porte un jugement sur la
politique du gouvernement. En revanche, avec l’installation progressive du pouvoir
parlementaire et sa consolidation, le vote relatif au budget exécuté a connu un certain
désintérêt, étant devenu un rite, une formalité annuelle vidée de sa signification d’origine.
L’objet de la loi de règlement est cependant important. Comme l’indique l’article 4 de la loi
n°028 « la loi règlement constate les résultats financiers de chaque année et rend compte de
l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des crédits ». La loi de règlement comporte
ainsi en réalité plusieurs aspects ; d’une part elle constate et arrête le montant des recettes et
des dépenses budgétaires ; d’autre part, elle approuve (ou plus exactement) les éventuels
ajustements de crédits en cours d’exécution non utilisés).Enfin elle détermine le résultat
d’ensemble des opérations de trésorerie de l’Etat.

-Procédure

Sous réserve de ces précisions, le projet de loi règlement est préparé par le Gouvernement
avec la collaboration de la Section des comptes comme le prévoit l’article 62 de la loi n°028,
70
article 63 de la Directive n°06/2009. Le texte doit comporter différentes annexes, dont le
rapport général de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité
des ministres. Le projet de loi de règlement doit être déposé et distribué au plus tard avant la
fin de l’année qui suit l’exécution du budget, de manière à permettre une clôture des comptes
sans trop de retard.

Cette exigence qui est respectée dans l’ensemble au Mali depuis l’année 2004, ne donne pas
toutefois la possibilité d’un examen immédiat par le Parlement ; déposé généralement au
mois de décembre, le projet ne peut être discuté matériellement que courant 1 er trimestre de
l’année suivante, après par conséquent que le nouveau projet de loi de finances initiale pour
l’année à venir ait été examiné.

- Le contrôle juridictionnel.

Il est exercé par la Section des comptes de la Cour suprême. Aux termes des dispositions de
l’article 74 de la loi n°028, article 75 de la directive 06/2009 « La juridiction des comptes
juge les comptes des comptables publics… ». Néanmoins, seuls les comptes des comptables
principaux sont jugés par la Section et la procédure est inquisitoriale, écrite, sécrète et
contradictoire. Le jugement des comptes peut aboutir aux types d’Arrêt suivants :

-L’Arrêt de décharge : est pris lorsque le compte se révèle exact, c'est-à-dire lorsqu’il est ni
déficitaire ni excédentaire.
-L’Arrêt de quitus reconnaît également comme l’arrêt de décharge que la gestion du
comptable public est régulière et que le compte examiné est exact, mais il n’est prononcé que
lorsque le comptable public quitte définitivement ses fonctions et non son poste pour un autre.
-L’Arrêt de débet est prononcé dans le cas où la gestion du comptable est jugée entachée
d’irrégularité ou lorsque le compte se présente en déficit ce qui n’implique pas nécessairement
un détournement de deniers publics.
-L’Arrêt d’avance intervient lorsque le compte est excédentaire soit que le comptable a
encaissé au-delà de ce qui lui est dû soit qu’il y a erreur de calcul. Malgré la multiplicité des
structures de contrôle au Mali, le contrôle des finances publiques semble peu efficace.

B- Le Bureau du Vérificateur Général(BVG)

L’institution du Bureau du vérificateur Général s’inscrit dans le cadre de la recherche d’une

meilleure efficacité du contrôle en vue de renforcer la transparence et la bonne gouvernance.
C’est dans ce cadre qu’un projet de loi fut à cet effet transmis à l’Assemblée Nationale et suite

71
aux débats parlementaires du 11 août 2003, la loi n°03-30 du 25 août 2003 instituant le
vérificateur général fut adoptée. Cette loi instituant le Vérificateur général définit en son
article 2 les missions qui lui sont assignées, à savoir :

- l’évaluation des politiques publiques à travers un contrôle de performance et de qualité des

services et organismes publics et en particulier des programmes et projets de développement ;
- le contrôle de la régularité et la sincérité des opérations de recettes et de dépenses effectuées
par les institutions de la République, les administrations d’État, les collectivités territoriales,
les établissements publics ou tout autre organisme bénéficiant du concours financier de
l’État ;
- la proposition aux autorités publiques de mesures et actions propres à assurer une meilleure
adéquation du coût et du rendement des services publics, à rendre plus pertinent l’emploi des
ressources publiques et d’une façon générale, à garantir le fonctionnement régulier des
organismes et structures [Link], dans tous les domaines d’activités ou l’État engage
directement ou indirectement des fonds, le Vérificateur général a mission de s’assurer de leur
bonne gestion.
- organisation et fonctionnement.

Les modalités d’organisation et de fonctionnement du B.V.G. sont fixées par la loi instituant
le vérificateur général dans la mesure où cette loi n’a pas de décret d’application. Ainsi, il
importe de combiner les articles 7 à 20 pour comprendre le fonctionnement de l’institution.
Ils précisent d’abord, les conditions de nomination du vérificateur général, son adjoint, la
composition du bureau mis à sa disposition, les conditions d’entrée en fonction.

Ensuite, son indépendance, son auto-saisine ainsi que sa saisine par les citoyens, ses
procédures de contrôle particulièrement le principe du contradictoire, ses pouvoirs de
contrôle.

Enfin, l’obligation d’élaborer le rapport annuel, son contrôle, son statut juridique ainsi que
son régime de rémunération

15
Article 2 de la loi n° 03-30 du 25 août 2003
72
Section 2 : Les responsabilités en matière d’exécution du budget.

Les responsabilités en matière d’exécution des budgets publics concernent les acteurs
principaux : les ordonnateurs (paragraphe 1) et les comptables publics (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La responsabilité des ordonnateurs

Nous examinerons ici la responsabilité des ministres ordonnateurs (A) avant celle des
fonctionnaires ordonnateurs (B)

A-La responsabilité des ministres ordonnateurs

Pour lutter contre les entorses à la législation financière, on a voulu organiser la responsabilité
des ordonnateurs. Historiquement, le principe de responsabilité des ordonnateurs en raison de
la violation des règles budgétaires et financières qu’ils pourraient commettre a été introduit en
droit financier français par la loi du 25 septembre 1948 relative à la création d’une juridiction
spécialement chargée d’en connaître :la Cour de discipline budgétaire devenue ensuite Cour
de discipline budgétaire et financière. La mesure était à bien des égards novatrice ; en effet,
elle venait compléter le dispositif du contrôle juridictionnel des recettes et des dépenses
publiques en l’étendant à l’ordonnateur et elle mettait fin ainsi à un système déséquilibré dans
lequel jusque-là, la responsabilité encourue au titre de la gestion des deniers publics ne pesait
que sur les seuls comptables publics ou sur les personnes ayant agi comme comptable de
fait.

La responsabilité des ministres ordonnateursest consacrée dans le droit financier malien par
l’article 75 de la loi n°028 portant loi de finances, article 76 alinéa1 de la directive n 06/
2009« Les membres du Gouvernement et les Présidents des institutions constitutionnelles
encourent en raison de l’exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la
Constitution».

La responsabilité à laquelle ces différents textes précités renvoient dans la Constitution est à
la fois politique et pénale. La responsabilité politique est prévue par l’article 78 de la
Constitution. En revanche, la responsabilité pénale est instituée par l’article 95 de la même
Constitution.

73
B-La responsabilité des fonctionnaires ordonnateurs.

Le dispositif de sanction des fonctionnaires ordonnateurs a toujours existé dans le droit

financier malien. Cependant, à l’instar de celui des ministres, la responsabilité des
fonctionnaires ordonnateurs a connu très peu d’application.

La responsabilité des fonctionnaires ordonnateurs est prévue par l’article 76 de la loi n°028,
article, 77 de la Directive n°06/2009« Sous réserve des dispositions de l’article 75 de la
présente loi, les ordonnateurs de l’Etat et des autres organismes publics encourent une
responsabilité qui peut être disciplinaire, pénale et civile sans préjudice des sanctions qui
peuvent leur être infligées par la juridiction des comptes à raison de fautes de gestion dans
les conditions définies par les articles 77 à 80 de la présente directive».

Les fonctionnaires ordonnateurs sont ceux parmi la masse de fonctionnaires de l’État qui ont
le pouvoir d’engager, liquider et ordonnancer les dépensesdu [Link] sanctions applicables
aux ordonnateurs en cas de non-respect de la procédure d’exécution de la dépense publique
sont prévues aux articles 108 et 109 de la loi n°96-071 du 16 décembre 1996 portant loi
organique fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de la Cour suprême et la
procédure suivie devant elle.

Se faisant, la Section des Comptes punit d’amende d’un montant de 50 000 à 300000 franc
tout ordonnateur qui aura engagé une dépense sans respecter les règles applicables en matière
de contrôle financier portant l’engagement des dépenses. Qui pour dissimuler un dépassement
de crédit aura imputé irrégulièrement une dépense, qui aura engagé les dépenses sans avoir
reçu délégation de signature à cet effet, qui aura enfreint les règles relatives à l’exécution des
recettes et des dépenses de l’État ou des collectivités , établissement ou organisme soumis au
contrôle de la chambre ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui est chargé de la
tutelle de ces collectivités, de ces établissements ou organisme aura donné son approbation
aux décisions incriminées ;qui aura omis sciemment de souscrire les déclarations qu’elle est
tenue de fournir aux administrations fiscales ou aura fourni sciemment des déclarations
inexactes ou incomplètes. Il s’agit d’une gamme de fautes de gestion qui entraine pour les
ordonnateurs les amendes prévues à l’article 108 al1

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Paragraphe2 : La responsabilité des comptables publics

L’étude de la responsabilité des comptables nécessite non seulement l’analyse de sa nature(A)

mais aussi ses garanties(B).

A-La nature de la responsabilité des comptables publics

Les comptables publics sont des agents qui relèvent, en tant que fonctionnaires, des règles
générales du statut de la fonction publique. Cependant, si les règles générales du statut de la
fonction publique s’appliquent aux comptables, ceux-ci sont traditionnellement soumis à un
régime juridique spécial pour leur responsabilité. Ce régime de responsabilité se justifie par le
fait qu’ils sont plus qu’aucun autre fonctionnaire, exposés aux tentations de tout ce qui manie
des deniers qui ne leur appartiennent pas. La responsabilité exceptionnelle du comptable
apparaît comme une garantie contre les détournements éventuels. Depuis longtemps, la
responsabilité spéciale des comptables a été reconnue par la jurisprudence et par divers textes
épars. Au Mali, la responsabilité des comptables publics est régie principalement par l’article
29 du décret n°0349 : la responsabilité des comptables publics se trouve engagée dans les
situations suivantes: Un déficit de caisse ou un manquant en deniers ou en valeurs a été
constaté ; une recette n’a pas été recouvrée ; une dépense a été irrégulièrement payée etc.
Dans ces cas ci-dessus cités, le comptable pourrait voir sa responsabilité personnelle et
pécuniaire engagées sans préjudices des sanctions disciplinaires et pénales.

B-Les garanties de la responsabilité des comptables publics

Le cautionnement et l’hypothèque légale sont le corollaire de la responsabilité pécuniaire du

comptable public en ce qu’elle ne servirait à rien si les deniers perdus ne pouvaient pas être
recouvrés. C’est pourquoi, Le législateur malien comme communautaire a senti la nécessité
d’imposer au comptable public de constituer une garantie au profit de l’État avant toute
prise de fonction. L’État dispose d’une double garantie à l’égard du comptable public
c’est-à-dire le cautionnement et l’hypothèque forcée sur les biens immobiliers. Les garanties
mises à la charge des comptables publics sont destinées à pallier l’insolvabilité éventuelle des
comptables au cas où leur responsabilité pécuniaire serait engagée

-Le cautionnement : Il s’agit d’une somme d’argent que le comptable est tenu de constituer
avant toute prise de fonction.

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-L’hypothèque forcée sur les biens immobiliers. Est un droit réel qui garantit l’État et les
autres collectivités publiques contre la mauvaise gestion des comptables publics, est établi sur
les biens immeubles des comptables publics sans les déposséder

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