Moderniser l’État

LA ROUTE À SUIVRE

La modernisation du secteur public n’est plus une option, mais une nécessité. Elle aidera
les autorités publiques à répondre à l’évolution des besoins de la société et à maintenir la Moderniser
l’État
compétitivité dans un environnement international incertain.

Cet ouvrage fait le bilan de deux décennies de modernisation du secteur public dans les
pays de l’OCDE. Depuis une vingtaine d’années, on observe un afflux d’idées et d’initiatives
nouvelles. Ont-elles donné des résultats concrets ? Ce rapport analyse les échecs et les
réussites et met en évidence les défis à relever. Il examine certains leviers essentiels de la LA ROUTE À SUIVRE
réforme de la gestion publique, notamment :

– rendre l’administration plus réceptive, transparente et accessible,

– insuffler une logique de performance dans le secteur public,
– modifier les systèmes de responsabilité et de contrôle,
– faciliter la réaffectation des ressources et la restructuration,
– organiser et motiver les agents du secteur public,
– et inscrire le marché au cœur de la réforme.

Ce rapport vise à aider les décideurs à s’armer pour l’avenir. Il sera très utile à tous les
acteurs de la politique de la gestion publique.
« Cet ouvrage offre un panorama international extrêmement précieux. Il permet des
généralisations utiles sans jamais perdre le sens de la nuance et du contexte. Je recommande
chaudement cet ouvrage. »
Christopher Pollitt, professeur de gestion publique, Centre pour la gestion publique, Université

MODERNISER L’ÉTAT
Erasmus de Rotterdam.

« Moderniser l’État est un outil précieux pour les praticiens qui souhaitent savoir ce que
font les pays pour améliorer leur gestion publique. Il intéressera également les étudiants qui
cherchent à avoir un aperçu conceptuel des réformes actuelles. Cet ouvrage constitue une
référence très utile pour les pays qui ont déjà opté pour une nouvelle gestion publique comme
pour ceux dont l’administration présente encore une structure traditionnelle. »
Allen Schick, professeur de politiques publiques, Université du Maryland et Brookings
Institution.

Le texte complet de cet ouvrage est disponible en ligne à l'adresse suivante :

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La route à suivre
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ISBN 92-64-01051-3

-:HSTCQE=UVUZVW: 42 2005 13 2 P
 Moderniser
l’État
LA ROUTE À SUIVRE

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

 ORGANISATION DE COOPÉRATION
ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

L’OCDE est un forum unique en son genre où les gouvernem ents de

30 démocraties œuvrent ensemble pour relever les défis économiques, sociaux et
environnementaux, que pose la mondialisation. L’OCDE est aussi à l'avant-garde
des efforts entrepris pour comprendre les évolutions du monde actuel et les
préoccupations qu’elles font naître. Elle aide les gouvernements à faire face à des
situations nouvelles en examinant des thèmes tels que le gouvernement d’entreprise,
l’économie de l’information et les défis posés par le vieillissement de la population.
L’Organisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs
expériences en matière de politiques, de chercher des réponses à des problèmes
communs, d’identifier les bonnes pratiques et de travailler à la coordination des
politiques nationales et internationales.
Les pays membres de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique,
le Canada, la Corée, le Danemark, l'Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, la
Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la
Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République
slovaque, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. La
Commission des Communautés européennes participe aux travaux de l’OCDE.
Les Éditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l'Organisation. Ces
derniers comprennent les résultats de l’activité de collecte de statistiques, les travaux
de recherche menés sur des questions économiques, sociales et environnementales,
ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modèles développés par les
pays membres.

Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général

de l’OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent
pas nécessairement les vues de l’OCDE ou des gouvernements de ses
pays membres.

Also available in English under the title:

Modernising Government
The Way Forward

© OCDE 2005

Toute reproduction, copie, transmission ou traduction de cette publication doit faire l’objet d'une autorisation écrite.
Les demandes doivent être adressées aux Éditions OCDE rights@[Link] ou par fax (33 1) 45 24 13 91. Les demandes
d’autorisation de photocopie partielle doivent être adressées directement au Centre français d’exploitation du droit de
copie, 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France (contact@[Link]).
 AVANT-PROPOS

Avant-propos
En 2002, le Comité de la gouvernance publique de l’OCDE a lancé un examen des
initiatives entreprises par les pays membres visant à moderniser l’administration.
Deux colloques ont eu lieu sur les thèmes « Le nouveau dirigeant du secteur public »
(novembre 2003) et « Une administration qui s’adapte : des défis nouveaux, des
contextes différents, des valeurs communes » (octobre 2004). L’examen qui a duré
deux ans avait pour but de mieux cerner l’impact des réformes et d’aider ainsi les
acteurs de la politique de la gouvernance publique à se préparer à l’avenir. La présente
publication recense les leviers de réforme destinés à moderniser le secteur public et
présente une vue d’ensemble de la modernisation du secteur public dans les pays de
l’OCDE au cours des vingt dernières années. Elle définit différents moyens d’action qui
ont l’objectif commun de rendre le secteur public plus réceptif, transparent et efficace.
L’Examen a été conduit par Alex Matheson et coordonné par Teresa Curristine du
Secrétariat de l’OCDE. Jón R. Blöndal, Joanne Caddy, Teresa Curristine, Dirk-Jan Kraan,
Dorothée Landel, Alex Matheson, Elsa Pilichowski, Michael Ruffner et Joaquin Sevilla
du Secrétariat de l’OCDE et Deok-Seob Shim, ancien membre du personnel, ont
contribué à ces travaux. Ceux-ci ont été examinés par un panel d’experts composé de
responsables de la fonction publique et d’universitaires : Sabino Cassese, Benoît
Chevauchez, Hiromitsu Kataoka, Pan Suk Kim, John Murray, Christopher Pollitt,
Christoph Reichard, Knut Rexed, et Allen Schick. Cette publication a été réalisée sous
la direction de Teresa Curristine, avec l’aide de Derek Abbott.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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 TABLE DES MATIÈRES

Table des matières

Avant-propos................................................................................................................... 3

Résumé ............................................................................................................................ 9

L’examen ......................................................................................................................... 15

Introduction .................................................................................................................... 17

Chapitre 1. L’administration ouverte ...................................................................... 29

Chapitre 2. Améliorer les performances du secteur public ................................. 63

Chapitre 3. Moderniser la responsabilité et le contrôle ....................................... 95

Chapitre 4. Réaffectation des ressources et restructuration :

le lourd appareil de la réforme ............................................................ 121

Chapitre 5. L’emploi de mécanismes de type marché

dans la prestation de services publics ................................................ 149

Chapitre 6. Organiser et motiver les fonctionnaires :

moderniser l’emploi public .................................................................. 179

Chapitre 7. Modernisation : contexte,

enseignements à tirer et défis à relever ............................................. 211

Références ................................................................................................................... 237

Annexe A .................................................................................................................. 247

Annexe B .................................................................................................................. 248

Annexe C .................................................................................................................. 250

Annexe D .................................................................................................................. 251

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

5
TABLE DES MATIÈRES

Liste des encadrés

1.1. Finlande : L’accès à l’information favorisant
une élaboration des politiques ouverte .......................................................... 43
2.1. Gestion de la performance et budgétisation axée
sur la performance ............................................................................................ 68
2.2. L’expérience de la Nouvelle-Zélande en matière de budgétisation
axée sur les performances et de gestion de la performance ....................... 71
3.1. Responsabilité de gestion et orientations
du contrôle au Canada ...................................................................................... 111
4.1. Les agences néerlandaises ............................................................................... 129
4.2. Exemples d’administration indépendante
dans plusieurs pays de l’OCDE ........................................................................ 132
4.3. Bien concevoir les mécanismes de réexamen des programmes ................ 141
5.1. Questions liées au personnel dans le passage
à l’externalisation .............................................................................................. 161
5.2. Le programme de timbres alimentaires des États-Unis ............................... 169
5.3. Autres mécanismes de type marché .............................................................. 177
6.1. L’accord de performance pour les hauts fonctionnaires
au Royaume-Uni ................................................................................................ 198
6.2. Rémunération liée aux performances au Danemark ................................... 201
6.3. Politiques visant à développer le leadership :
études de cas par pays ...................................................................................... 205
7.1. Modernisation : la route à suivre .................................................................... 231

Liste des graphiques

1.1. Pays de l’OCDE dotés de dispositions juridiques
sur l’accès à l’information (date d’adoption) ................................................. 41
1.2. Pays de l’OCDE disposant d’institutions de médiation
(date de mise en place) ..................................................................................... 50
2.1. La réussite et l’échec face aux objectifs s’accompagnent-ils
d’une récompense ou d’une sanction ? .......................................................... 76
2.2. Les résultats de performance sont-ils rendus publics ? .............................. 78
2.3. Les données sur la performance font-elles l’objet d’audits externes ? ..... 80
2.4. Est-il fréquent que les hommes politiques utilisent
les évaluations des performances dans la prise de décision ? ................... 83
3.1. Existe-t-il un service central chargé de superviser les audits ? .................. 107
3.2. Comment les sujets des contrôles sont-ils déterminés ? ............................ 109
3.3. L’institution supérieure de contrôle agit-elle en coordination
avec les contrôleurs internes ou bien utilise-t-elle leurs rapports ? .......... 111
4.1. Évolutions concernant les autorités régulatrices indépendantes
dans les pays de l’OCDE .................................................................................... 131

6 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 TABLE DES MATIÈRES

5.1. Externalisation des services officiels .............................................................. 153

5.2. Dépenses publiques destinées à des établissements privés ....................... 171
5.3. Institutions publiques et privées de soins de longue durée
pour les personnes âgées, fin des années 90 ................................................. 174
6.1. L’impact global sur les performances de la rémunération
liée aux performances ...................................................................................... 203
7.1. Facteurs et interrelations appuyant la gestion du secteur public .............. 221

Liste des tableaux

0.1. Hiérarchie des valeurs ....................................................................................... 20
2.1. Potentiel et limites des différents modes de contrôle de gestion .............. 81
2.2. Incitations influant sur le changement de comportement
des responsables politiques des pouvoirs exécutif et législatif
et leur utilisation des informations sur la performance
dans leur prise de décision .............................................................................. 84
3.1. Réforme du contrôle au cours de la dernière décennie ............................... 102
3.2. Panorama des systèmes de contrôle interne ................................................. 105
3.3. Panorama des systèmes de contrôle externe ................................................ 109
3.4. Cadre moderne de contrôle .............................................................................. 119
4.1. Correspondance entre les caractéristiques organisationnelles
des agences, autorités administratives et établissements publics
et les raisons de leur création .......................................................................... 137
5.1. Résumé des PPP par pays et secteur ............................................................... 163
5.2. Dépenses publiques et privées pour les soins de longue durée
en pourcentage du PIB ...................................................................................... 173
6.1. Évolution de l’emploi public total entre 1990/91 et 2000/01 ........................ 184
6.2. Variation annuelle de l’emploi dans l’administration
centrale ou fédérale ........................................................................................... 185
6.3. Principaux atouts et faiblesses des systèmes de fonction publique
privilégiant le sentiment collectif et les comportements éthiques ........... 189
6.4. Structure et localisation des organes centraux de gestion
des ressources humaines dans différents pays membres de l’OCDE ......... 191
6.5. Indice de délégation de pouvoirs en matière de gestion
des ressources humaines ................................................................................. 194
6.6. Évolution du statut de la fonction publique .................................................. 196
A.1. Part de l’emploi public dans la population active (%) .................................. 247
B.1. Dépenses totales des administrations publiques ......................................... 248
C.1. Recommandations et lignes directrices de l’OCDE
sur l’administration ouverte ............................................................................ 250
D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte ................................... 251
D.2. Institutions de contrôle de l’administration ouverte ................................... 262

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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 ISBN 92-64-01051-3
Moderniser l’État : la route à suivre
© OCDE 2005

Résumé

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

9
RÉSUMÉ

D ans les pays membres de l’OCDE les deux dernières décennies ont vu
affluer tout un courant d’idées nouvelles et d’initiatives en matière de gestion
publique. Notre Examen tente de parvenir à mieux comprendre comment
certaines de ces idées nouvelles ont œuvré en réalité en se penchant sur une
sélection de leviers majeurs de la politique de réforme la gestion publique. Sur
la base de ces résultats, notre Examen étudie de manière plus générale
l’évolution qu’a connu sur la même période la façon d’appréhender la gestion
publique et la gouvernance en vue d’aider ceux qui ont en charge la politique
de la gestion publique à mieux se préparer aux futures échéances.
L’ i m p u l s i o n d u ch a n g e m e n t e s t ve n u e d e s d é v e l o p p e m e n t s
technologiques, économiques et sociaux survenus dans la deuxième moitié
du 20e siècle. Même si dans bien des pays ce sont des tensions budgétaires qui
ont déclenché les réformes, les pressions en faveur du changement
provenaient du fait que les gouvernements étaient de plus en plus en porte-à-
faux avec des sociétés en train de changer qui avaient des attentes nouvelles
et différentes.
L’administration publique joue un rôle plus important dans les pays de
l’OCDE qu’il y a vingt ans. Mais la nature des problèmes d’action publique et
les méthodes utilisées pour y faire face sont en train de subir une profonde
transformation. Les administrations publiques passent de la prestation
directe de services à l’attribution d’un rôle plus important aux entités privées
et une régulation accrue des marchés. La portée de la réglementation mise en
œuvre par les pouvoirs publics est également en train de s’étendre à de
nouveaux domaines socio-économiques.
Après des décennies durant lesquelles les nouvelles initiatives de la
puissance publique pouvaient être financées par des recettes supplémentaires,
les tensions budgétaires se traduisent aujourd’hui par le fait que les pays
membres de l’OCDE ont atteint les limites du financièrement accessible. Malgré
des années de réforme du secteur public, la pression à la hausse des dépenses
publiques demeure ; il est impératif que les administrations continuent à
s’adapter aux besoins évolutifs de la société tout en respectant les limites fixées
en matière de dépenses.
L es administrations ont opéré ces vingt derniè res années des
changements majeurs dans leur mode de gestion du secteur public. La plupart
des administrations publiques au sein de l’OCDE sont devenues plus efficientes,
plus transparentes et orientées vers l’usager, plus souples et plus axées sur les

10 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 RÉSUMÉ

performances. Toutefois, les dispositions propres à l’administration publique

sont inextricablement liées aux institutions fondamentales de gouvernance
publique. Les réformateurs doivent tenir compte des impacts possibles des
réformes sur les valeurs de gouvernance de portée générale.

Leçons tirées des principaux leviers

de la politique de la gestion publique

L’ ad m in is t rati o n o u ver t e . D an s l e s p ay s m e m b re s d e l’ O C D E l e s
administrations deviennent plus ouvertes et plus transparentes, accessibles et
consultatives. Ce phénomène trouve son expression dans de nouvelles lois et
institutions et un vaste éventail de mesures d’action publique. Aujourd’hui,
90 % des pays de l’OCDE ont une loi sur la liberté d’information et des services
du mé diate ur et plus de 5 0 % disposent de normes de services au
consommateur.
Un défi permanent pour les administrations est de satisfaire les attentes
sans cesse croissantes des citoyens en termes de services plus accessibles et
de haute qualité. Actuellement, un défi majeur que doivent relever les pays de
l’OCDE face à la menace du terrorisme est de préserver l’ouverture de
l’administration tout en garantissant la sécurité nationale et l’application
efficace des lois.
Améliorer les performances du secteur public. Les administrations sont
aujourd’hui beaucoup plus axées sur les performances. Les promoteurs de la
notion de performance ont développé la planification, la communication et le
contrôle formalisés dans de nombreuses administrations. La plupart des pays
de l’OCDE ont adopté une gestion et une budgétisation axées sur les
performances : 72 % intègrent des données non financières sur les
performances dans leur documentation budgétaire. Ainsi l’information dont
disposent les gestionnaires et les décideurs s’en est trouvée accrue et
améliorée.
Toutefois, les administrations doivent se garder de surestimer les
possibilités que recèlent les approches liées aux performances pour changer
les comportements et la culture et de sous-estimer les limites des systèmes
basés sur les performances. Les approches liées aux performances exigent
une souplesse de gestion accrue. Ceci étant, les défis majeurs résident dans le
juste équilibre à trouver entre cette souplesse et le contrôle, et l’intégration de
systèmes d’évaluation des performances dans le système d’imputabilité
classique du pays en question. Trop de souplesse peut conduire à des abus et
une mauvaise gestion ; une souplesse insuffisante risque de rendre le service
public peu efficace et peu réceptif. Il faut veiller davantage à maîtriser les

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

11
RÉSUMÉ

coûts de transaction de la performance et à optimiser le contrôle par les pairs

et les motivations internes.
Moderniser la responsabilité et le contrôle. Au cours des 15 dernières
années, la manière dont l’administration a gardé la maîtrise de nombreuses
opérations complexes a évolué du fait des innovations technologiques, des
modifications de taille et d’organisation de l’administration et de
l’introduction de la gestion et de la budgétisation axées sur les performances.
Les principales tendances en matière de contrôle dans les pays membres de
l’OCDE sont le passage d’un contrôle a priori à un contrôle a posteriori et la
mise en place de procédures de contrôle interne plus rigoureux. En pratique,
cela signifie substituer à l’inefficience mais aussi à la certitude relative du
contrôle de la régularité et de la légalité de chaque opération l’efficience plus
grande et l’incertitude relative de la vérification du bon fonctionnement des
systèmes. Le défi à relever est de conserver le contrôle de systèmes dans
lesquels la délégation de pouvoirs est accrue et qui comportent davantage
d’agences indépendantes et de prestations de service assurées par des tiers.
Réaffectation des ressources et restructuration. Le fait que l’administration
doit fixer des limites encadrant les dépenses et réaffecter les ressources à
l’intérieur de ces limites a changé la procédure budgétaire qui est passée d’une
fonction instrumentale à celle de vecteur principal de la gestion stratégique. Il
est fréquent également que la procédure budgétaire serve de vecteur pour une
réforme plus globale de la gestion.
Pour l’administration moderne, la capacité de modifier les structures
organisationnelles est essentielle. Cependant les changements structurels – qu’il
s’agisse du démantèlement d’organisations existantes ou de la création de
nouvelles org anisations – ne peuvent être entrepris à la légère. Le
démantèlement d’organisations peut entraîner une perte de continuité, de
mémoire institutionnelle et de capacité à long terme. La prolifération
d’organismes publics indépendants, plus ou moins autonomes, rend difficile
toute action collective ou coordination. Les États doivent bien cerner les forces et
les faiblesses structurelles des systèmes en place et s’appuyer sur leurs points
forts.
L’emploi de mécanismes de type marché. Les différentes sortes de
mécanismes de type marché sont devenues plus courantes dans les pays de
l’OCDE mais on constate des différences marquées entre les pays concernant
leur utilisation. Ces mécanismes sont capables de générer des gains
d’efficience considérables. Mais les décisions d’utiliser des mécanismes de
type marché doivent être prises au cas par cas et il est primordial pour le
succès de leur mise en œuvre que ces instruments aient été conçus de
manière spécifique. Il demeure important de protéger les principes essentiels
de la gouvernance, de ne pas confondre l’avantage privé et l’intérêt public ou

12 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 RÉSUMÉ

de masquer la responsabilité vis-à-vis du public ou transparence. Les

administrations doivent protéger leur autonomie pour l’action future si les
priorités changent.
Moderniser l’emploi public. La nature de l’emploi public dans les pays de
l’OCDE a évolué de manière significative. Dans de nombreux pays, les
dispositions relatives à l’emploi des fonctionnaires se sont rapprochées de
celles du secteur privé parce que leur statut et leurs conditions d’emploi ont
été modifiés. Les politiques d’emploi de plus en plus individualisées sont
devenues pratique courante, notamment la contractualisation et la
rémunération liées aux performances, cette dernière étant appliquée
aujourd’hui dans les deux tiers des pays de l’OCDE.
L’application de ces politiques a tendance à rendre l’existence d’une
culture collective plus difficile. Les premiers réformateurs ont sous-estimé la
complexité que revêtait l’adoption de techniques du secteur privé dans le
secteur public. Toutefois dans bien des pays, il n’est pas possible d’envisager
un maintien des dispositions traditionnelles en matière d’emploi public.

Conclusions plus générales sur la gestion publique

et la gouvernance

La modernisation est dépendante du contexte. S’il est vrai que tous les
gouvernements sont actuellement touchés par les évolutions à l’échelle de la
planète, il n’y a pas de gestion publique universellement valable. L’histoire, la
culture et le niveau de développement donnent aux gouvernements des
caractéristiques et des priorités différentes. Le travail d’adaptation peut
bénéficier des enseignements apportés par d’autres administrations, mais
sauf si les pays sont vraiment très semblables, les enseignements retirés
seront plus profitables au niveau de la dynamique des systèmes qu’à celui des
instruments et des pratiques spécifiques.
Le problème tel qu’il se pose aujourd’hui concerne la façon dont on
organise le secteur public de façon à ce qu’il puisse s’adapter aux besoins
évolutifs de la société, sans perdre la cohérence de la stratégie et la continuité
des valeurs de gouvernance Des administrations modernisées sont censées être
plus réceptives à certains groupes de citoyens. Dans un service public
différencié et fragmenté, la capacité d’action collective a un coût. Les nouvelles
approches de la gestion doivent aller au delà de la contractualisation et de
l’établissement de comptes-rendus pour s’intéresser derechef à l’articulation
entre l’intérêt général d’une part et les motivations et les valeurs des individus
d’autre part.
Les administrations publiques doivent s’adapter à des sociétés qui
évoluent en permanence. Il n’est pas question de réaliser une « réforme » une

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

13
RÉSUMÉ

fois pour toutes, mais de posséder la capacité de mener une politique de

gestion publique pour la totalité de l’administration, en permettant ainsi aux
gouvernements de procéder à des ajustements en ayant présent à l’esprit
l’ensemble du système. Des mesures efficaces de gestion publique demandent
que l’on diagnostique clairement les problèmes et que l’on évalue les résultats
obtenus.
Les attentes et demandes d’administration des citoyens ne diminuent
pas mais augmentent de plus de plus : ils attendent une ouverture, une
qualité de service élevée, des solutions à des problèmes plus complexes et le
maintien des droits à prestations sociales. Les réformes menées dans le
secteur public ces vingt dernières années ont amélioré sensiblement
l’efficience mais les administrations de l’OCDE sont aujourd’hui confrontées à
un défi majeur qui est de dégager de nouveaux gains d’efficience pour
financer les demandes croissantes adressées au gouvernement du 21e siècle.
Au cours des vingt prochaines années, les décideurs auront à faire face à des
choix politiques difficiles. Dans la mesure où la plupart des gouvernements ne
peuvent pas accroître la part de l’économie qu’ils prélèvent des pressions
s’exerceront dans certains pays sur les programmes de droits à prestations
sociales. Les concepteurs de systèmes de gestion publique seront encore
sollicités. Cela exigera des qualités de leader de la part de fonctionnaires dont
les capacités techniques, managériales et politiques auront été renforcées, qui
réfléchiront et planifieront de façon concertée et sauront coopérer avec
d’autres acteurs.

14 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 L’EXAMEN

L’examen
L ’Examen de l’OCDE sur la modernisation du secteur public dresse un
panorama de la modernisation du secteur public dans les pays membres de
l’OCDE durant les vingt dernières années afin de mieux cerner l’impact qu’ont
eu concrètement les efforts de réforme entrepris dans le passé.
La présente étude a consisté à examiner différentes mesures clés de
gestion publique. Elle a fait l’hypothèse de départ que certaines mesures
touchant la gestion publique revêtaient une importance particulière en tant
que « leviers » agissant sur le comportement du secteur public. Elle a cherché
à examiner les tendances et résultats des leviers suivants dans l’ensemble des
pays de l’OCDE : administration ouverte, performances, responsabilité et
contrôle, restructuration des organisations, emploi public/fonction publique,
et utilisation des mécanismes de type marché. Une fois l’étude amorcée il est
apparu que ces mesures n’étaient pas toutes de même nature. Certaines
étaient des moteurs du changement, d’autres en étaient les conséquences ;
quant à la « performance » il s’agissait d’une ambition sous l’influence de
plusieurs instruments de gestion publique.
La présente publication examine les tendances liées à l’utilisation de ces six
leviers et la façon dont ils ont influé sur la gouvernance publique dans différents
pays de l’OCDE. L’Examen étudie ces leviers en ayant une vision synthétique de
l’administration, c’est-à-dire qu’il considère les administrations publiques
comme un assemblage de dispositifs dans une perspective de gouvernance.
Résultat d’un examen attentif de l’interaction entre des politiques spécifiques de
gestion publique et la dynamique de l’administration considérée dans son
ensemble, l’étude reflète également la façon dont la compréhension de la
dynamique de la gestion publique et de la gouvernance a changé tout au long de
la période des réformes. Enfin, il repère les défis que les gouvernements auront
à relever à l’avenir et aidera les gouvernements à réfléchir aux moyens de mener
une politique de gestion publique cohérente, gérable et adaptée au contexte du
pays.
Le champ d’observation de l’Examen est obligatoirement limité. Il
étudie des aspects précis des réformes entreprises et met l’accent sur
certaines dimensions de la gestion publique. Par voie de conséquence,
différents développements importants ne sont pas explorés tels que les
déplacements de pouvoir entre niveaux d’administration, l’extension et la
complexification de la réglementation, l’incidence des outils électroniques
de communication et d’information, les nouveaux réseaux et les nouvelles
relations établies avec les intervenants, et les grands changements
intervenus dans l’offre de services (privatisations, par exemple). Par ailleurs,
l’évaluation des réformes du secteur public est actuellement gênée par des

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

15
L’EXAMEN

lacunes dans les données disponibles. Un système de suivi des principales

réformes institutionnelles, s’inscrivant davantage dans la durée, permettrait
d’effectuer une analyse et une comparaison de portée plus générale.

16 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 INTRODUCTION

Introduction
La gouvernance – un chantier qui évolue
Les 30 pays membres de l’OCDE partagent les éléments essentiels de la
gouvernance qui se sont dégagés de l’évolution de l’État moderne et qui sont
la démocratie et la citoyenneté, l’institution parlementaire, une constitution,
l’État de droit, la pluralité des partis politiques et des systèmes électoraux, une
fonction publique permanente, la séparation des pouvoirs exécutif, législatif
et judiciaire, le contrôle des juges et la séparation de l’Église et de l’État.* La
plupart de ces éléments sont communs à tous les pays de l’OCDE mais dans
différentes combinaisons. Il y a des républiques et des monarchies
constitutionnelles ; elles sont unitaires ou fédérales, les appareils d’État ont à
leur tête des premiers ministres ou sont de type présidentiel ou semi-
présidentiel. Les parlements peuvent être bicaméraux ou unicaméraux et
posséder les caractéristiques des systèmes de type Westminster ou Congrès.
Les gouvernements peuvent agir sous le régime du droit administratif ou de la
common law, avec un Exécutif fort ou un Parlement fort, sous un contrôle du
juge plus ou moins strict, avec une Cour des comptes ou un Vérificateur
général. Les dispositions constitutionnelles peuvent faire l’objet d’une
constitution écrite ou faire partie de la législation, de la jurisprudence et des
pratiques qui ont un rapport avec l’organisation constitutionnelle. Les chefs
de gouvernement peuvent être élus au suffrage direct ou indirect, les
ministres peuvent être élus ou nommés. Les systèmes électoraux peuvent
utiliser des formes de représentation proportionnelle ou le scrutin majoritaire.
Il y a enfin des différences dans la façon dont les pouvoirs sont séparés et dont
chaque branche de la puissance publique est organisée.
Ces différences formelles sont le reflet de l’histoire des différentes
nations. Elles signifient quelque chose de plus important, à savoir que les
nations sont animées et différenciées par des forces culturelles enracinées
dans leur passé. Ces différences, tant formelles que culturelles, influent sur
l’organisation et le fonctionnement de l’administration publique.
La fusion de tous ces éléments de gouvernance fondamentaux en
systèmes démocratiques nationaux n’a été acceptée au plan international
qu’à une époque récente, et encore cela ne vaut que pour moins de la moitié
de la population mondiale. Les éléments principaux de la démocratie qui vont
de soi (par exemple un droit de vote accordé à plus qu’une faible majorité de
la population) sont relativement récents dans beaucoup de pays. Un tiers des
pays membres de l’OCDE a vécu sous des formes de gouvernement non

* Tiré de Finer (1997).

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

17
INTRODUCTION

démocratiques dans leur histoire récente. Le développement majeur a été la

diffusion de systèmes de gouvernement constitutionnels et démocratiques
depuis le milieu du 20e siècle.
La gouvernance est donc un chantier qui évolue. Non seulement de
nombreux pays en sont encore à s’abstraire de régimes qui étaient dépourvus
des éléments essentiels de ce qui est considéré aujourd’hui comme une bonne
gouvernance, mais cette idée elle-même est en plein devenir. La gouvernance
doit continuer à s’adapter pour répondre à des pressions telles que l’extension
des marchés nationaux et internationaux, les déplacements des pouvoirs
entre niveaux d’administration, l’étendu des technologies et médias de
persuasion de masse, la perméabilité des frontières nationales, l’influence
exercée par les communautés de valeurs et d’intérêts qui se mondialisent, et
la vulnérabilité des sociétés libres face à la menace du terrorisme.

La gouvernance et l’administration publique

La « gouvernance » fait référence à l’organisation formelle et informelle qui
détermine la façon dont les décisions publiques sont prises et dont les mesures
publiques sont exécutées dans la perspective du maintien des valeurs
constitutionnelles d’un pays donné alors que les problèmes, les acteurs et les
époques changent. L’administration publique constitue un pilier de la
gouvernance publique. Les notions de bon gouvernement trouvent leur origine
dans les hypothèses relatives au statut de la personne et de ses droits – propriété,
inviolabilité personnelle, égalité, recours devant la loi, participation aux décisions
collectives – et aux devoirs et obligations liés au fait que cet individu est citoyen
d’un État. À un niveau fondamental ces valeurs représentent ce que les pays
membres de l’OCDE ont en commun mais dans leur élaboration elles sont le reflet
d’une culture nationale et permettent également de comprendre pourquoi les
nations sont différentes. Elles expliquent pourquoi même si les pays de l’OCDE
puisent dans un fonds commun d’éléments de gouvernance, ils les ont combinés
de façons très différentes. Il est nécessaire de bien saisir ces différences
contextuelles pour éviter le piège qui est de chercher à préconiser des solutions
« universelles » face aux problèmes de gouvernance.
S’agissant de l’administration publique ces différences culturelles se
manifestent dans des domaines tels que l’importance relative des contrôles
sociaux et des contrôles formels, le degré de respect de la loi, le prestige du
service public, la propension à faire appel à des entités marchandes pour
assurer des services publics, le rôle des syndicats, la capacité de dégager un
consensus national, l’attrait pour le corporatisme et la capacité de changer
l’orientation de la nation. Il existe non seulement des différences entre pays
au regard de chaque élément, mais également des différences systémiques
entre groupes de pays dotés d’un héritage historique différent.

18 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 INTRODUCTION

Dans la période considérée, de nombreux postulats concernant l’extension

de la responsabilité directe de l’État en tant que prestataire de services ont été
remis en cause et ont été radicalement modifiés dans certains pays. Les États se
sont progressivement retirés des activités commerciales, du contrôle de cer-
tains secteurs d’activité et de la fourniture de services dans le domaine des télé-
communications, de l’énergie et de la distribution d’eau, par exemple. Il s’agit là
de changements de gouvernance explicites. Mais d’autres réformes manifeste-
ment réalisées dans le but de favoriser une meilleure gestion ont également eu,
qu’on le veuille ou non, une incidence sur l’organisation des pouvoirs. Par
exemple l’adoption de meilleures règles comptables par l’exécutif peut égale-
ment renforcer le pouvoir législatif en lui fournissant des informations plus
accessibles sur l’état des finances publiques. En revanche, le fait de confier à des
agences publiques semi-indépendantes davantage de compétences dans la
conception des politiques peut affaiblir le contrôle parlementaire.
Comme l’illustre la citation suivante, toute réforme peut présenter des
avantages et des carences pour le système considéré globalement. La
démarche la plus adaptée dépend des problèmes et des risques propres au
système en question :
Les sources d’irritation (dans les administrations publiques) sont tellement
disparates qu’on ne peut pas espérer qu’un remède sera d’emblée efficace contre
la totalité d’entre elles. En outre il est fréquent que les mesures prises pour
soulager l’une d’entre elles en aggravent une autre.
…dépolitiser l’administration peut porter atteinte à l’autorité de l’exécutif tandis
que le fait de renforcer la dimension politique de l’exécutif peut être l’occasion de
remplacer le professionnalisme par des considérations partisanes.
Jouer les fonctionnaires les uns contre les autres complique et ralentit le processus
de prise de décision, tout comme les m esures visant à démocratiser
l’administration tandis que le fait de rationaliser les découpages administratifs
par des réorganisations et des simplifications procédurales limite la concurrence
et porte atteinte aux freins et aux contrepoids.
Confier à nouveau au marché certaines fonctions fait disparaître des dysfonctions
mais les facteurs qui avaient incité les gens à réclamer au départ une intervention
de l’État suscitent rapidement une demande de nouveaux programmes publics :
après tout les marchés sont très rarement parfaits.
Externaliser des services publics atténue certaines carences, mais la gestion des
contrats a été dans le passé le talon d’Achille de l’État, une source de corruption
et de mauvaise gestion.
La préparation d’une politique, sa coordination et son efficience bénéficient de
l’existence de systèmes budgétaires raisonnés, mais lorsqu’il s’agit de domaines
spécialisés l’analyste budgétaire peu au courant risque simplement de refaire en
moins bien le travail de professionnels qualifiés et expérimentés…

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

19
INTRODUCTION

Décentraliser l’autorité vers des agents de terrain aboutit généralement à des déci-
sions plus rapides ; cela peut également se traduire par un traitement extrêmement
disparate de clients placés dans des situations identiques. À l’inverse, centraliser
l’autorité peut faire progresser la cohérence des politiques suivies mais entraîner des
retards dans l’action dans la mesure où le centre est noyé dans les détails.
On calme une source d’irritation, on en aggrave une autre.
(Kaufman, 2001, p. 40)
Les observations de Kaufman mettent en lumière les interrelations entre
les différentes composantes de l’administration publique. Si le gouvernement
apporte des changements à une dimension du dispositif d’autres parties sont
obligées de réagir.
Ces différentes dimensions de l’administration publique ne sont pas
toutes d’importance égale. Il existe une hiérarchie de valeurs, entre les
activités gouvernementales quotidiennes et les valeurs communes qui sous-
tendent les constitutions et assurent la cohésion à long terme des sociétés. Le
tableau 0.1 propose une manière simplifiée de présenter cette hiérarchie.

Tableau 0.1. Hiérarchie des valeurs

Signification à court EXÉCUTIF RÉCEPTIF

Les politiques en vigueur
terme Applique scrupuleusement les politiques en vigueur.
correspondent aux besoins
Répond aux besoins des groupes de clients.
des citoyens
Communique avec eux et les consulte.
EXÉCUTIF RESPONSABLE
Sert les intérêts des citoyens, veille aux incidences à long
terme de sa politique.
Ne grève pas les générations futures.
Sait s’adapter : en cas de nécessité, prend
Veille à l’intérêt collectif
des décisions « difficiles » en matière de ressources et
d’organisation.
Protection de l’intérêt collectif contre le gain privé.

Signification EXÉCUTIF LÉGITIME

de la gouvernance Respecte la lettre et l’esprit de la Constitution et des lois.
à long terme Traite les citoyens avec équité, respecte les personnes
et les communautés. Maintien d’un sentiment de sécurité. Entretient/crée la confiance
Transparence de la prise de décision. Usage de la contrainte dans les institutions publiques
entouré de sauvegardes. Protection de l’intérêt collectif
contre le gain privé.

Dans le traitement des problèmes de gouvernance, comme dans d’autres

domaines de l’élaboration des politiques, une mesure destinée à résoudre un
problème à court ou moyen terme peut avoir une incidence sur la légitimité.
Par exemple, modifier l’équilibre établi entre la protection de l’individu et les
pouvoirs de l’État face à une urgence perçue en matière de sécurité nationale

20 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 INTRODUCTION

pourrait porter atteinte au sentiment du public que ses droits sont

convenablement protégés. Des contrats destinés à rendre des hauts
fonctionnaires beaucoup plus à l’écoute du gouvernement au pouvoir pourrait
affaiblir leur liberté de donner des avis professionnels indépendants et leur
sentiment d’être responsables de l’intérêt collectif.
Un gouvernement peu réceptif peut être démis de ses fonctions par les
électeurs sans porter atteinte à la confiance dans les institutions publiques,
mais si la légitimité de l’institution gouvernementale est endommagée c’est la
capacité de fonctionner de la société qui est amoindrie en permanence. Il n’y
a donc pas de frontière clairement tracée entre gouvernance et gestion
publique : tout changement significatif intervenant dans l’administration
publique peut avoir des conséquences pour la gouvernance.

Pourquoi une réforme de l’administration publique ?

Les trente dernières années ont été témoin d’évolutions considérables
dans les attitudes à l’égard de l’État et de l’administration publique dans les
pays membres. Dans les décennies qui ont suivi 1945 le modèle qui avait cours
était celui de l’administration en position de monopole ou quasi-monopole en
tant que prestataire de services collectifs pour la distribution d’électricité et
d’eau, par exemple, ou de services comme les soins de santé, les prestations
sociales et l’éducation et en tant que fournisseur d’infrastructures et de
services de transport. Même si ce modèle n’a jamais été accepté de manière
universelle ni appliqué de manière uniforme il a prédominé dans la réflexion
sur le rôle de l’administration et la façon de répondre au mieux aux besoins
des citoyens. Dans ce modèle, l’administration était responsable de toutes les
étapes de la fourniture de services : prescription de mesures en énonçant les
intentions des pouvoirs publics dans des lois ou règlements, fourniture des
services nécessaires pour mettre en œuvre les politiques et financement de
ces services par des taxes générales.
Le modèle classique de l’administration en tant que vaste prestataire de
services n’était pas foncièrement défectueuse – il a été le fondement du
redressement stable et progressif de l’Europe d’après-guerre qui est allé de
pair avec une croissance économique sans précédent. Il est vrai qu’il reste le
modèle de l’administration dans certains pays de l’OCDE. Toutefois, il est de
plus en plus considéré dans certains milieux comme n’ayant pas réussi à
s’adapter aux évolutions politiques, sociales et économiques. Les forces
motrices de son développement, la reconstruction d’après-guerre et la volonté
d’éviter la répétition des calamités politiques, économiques et sociales de
l’entre-deux-guerres n’avaient plus une importance primordiale.
L’impulsion en faveur du changement a des origines nombreuses et
diverses parmi lesquelles les développements sociaux, économiques et

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

21
INTRODUCTION

technologiques survenus dans la deuxième moitié du 20e siècle, qui ont obligé
toutes les administrations à s’adapter à de nouveaux problèmes, de nouvelles
capacités et de nouvelles relations entre le citoyen et l’État. De plus en plus, le
public s’est intéressé à la qualité des services qui lui sont fournis et aux
possibilités de choix dont il dispose. Les citoyens sont également de plus en
plus réticents à voir augmenter la part de l’État dans l’économie nationale.
Dans plusieurs pays, l’attente d’une baisse de la fiscalité s’est généralisée à
l’ensemble du spectre politique. De plus en plus il existe – dans le domaine de
la santé, de l’éducation et des transpo r ts – des solution s p rivées
financièrement accessibles qui se substituent à des services publics.
De plus en plus, les administrations publiques sont en porte-à-faux avec des
sociétés qui sont en train de changer et avec des citoyens plus instruits et plus
autonomes à la recherche d’un nouveau contrat social. Dans bien des pays, les
tensions fiscales et les crises financières ont été le principal moteur d’une large
réforme du secteur public. Dès le début des années 80, il était clair que les
engagements ouverts et déterminés par la demande qui découlaient du modèle
classique allaient conduire certains pays à la crise financière. En même temps, la
nécessité de tenir compte de l’évolution des technologies dans des secteurs
comme les transports, les télécommunications et la santé imposait une
augmentation des coûts à l’administration. Financer des compétences publiques
qui ne cessaient de s’accroître et représentaient une part croissante de
l’économie nationale n’était plus tenable ni économiquement ni politiquement.
Pour certains pays, les pressions financières exercées sur les États ont
coïncidé avec l’ouverture de l’économie internationale qui a facilité la libre
circulation des capitaux et l’adoption de taux de change flottants des monnaies
nationales. Les gouvernements ont constaté que leur marge de manœuvre pour
gérer l’économie nationale et déterminer l’importance et la portée de l’activité
du secteur public était de plus en plus limitée par des attentes internationales.
Il est devenu plus difficile pour les gouvernements de faire face aux problèmes
liés aux changements sociétaux par un accroissement des dépenses. Face à ces
problèmes de nombreux gouvernements ont cherché à voir si diminuer
l’importance du secteur public ou modifier radicalement son organisation était
une solution envisageable. La direction que prenait la réforme du secteur public
dépendait fortement du contexte national du pays donné.

Qu’est-il ressorti de deux décennies de réforme ?

L’État joue un rôle plus important et pas moins important : Après vingt
ans de réforme l’État joue un rôle plus important, et pas moins important,
dans les sociétés de la zone de l’OCDE. Les attentes de la société vis-à-vis de
l’État n’ont pas diminué, elles auraient plutôt augmenté. Les problèmes
d’action publique auxquels les gouvernements sont confrontés ainsi que les

22 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 INTRODUCTION

modes d’intervention et leur dosage continuent d’être soumis à de profonds

changements.
Il y a eu des changements notables au niveau du dosage et des modes
d’intervention de l’État : Les moyens utilisés par les États pour faire face à
leurs responsabilités ont considérablement évolué. Par le biais des
privatisations de nombreux gouvernements ne se sont pas seulement retirés
de plusieurs entreprises commerciales (les compagnies aériennes, par
exemple) mais ils n’ont plus le contrôle des secteurs de l’énergie, de l’eau et
des télécommunications et n’assurent plus de prestations de service dans ces
domaines. Les États sont passés de la prestation directe de services à la
création et régulation de nouveaux marchés.
Sur la même période, la couverture réglementaire des États s’est accrue.
Les préoccupations des gouvernements s’étalent dans toutes les directions :
pollution, santé, sécurité, gouvernement d’entreprise, protection de
l’environnement, recoupement de données administratives de sources
différentes, protection des minorités, terrorisme mondial, contrôle du crédit,
droit commercial, étiquetage des produits, fiscalité de la consommation,
condition de ressources, immigration illégale, contrôle de l’Internet, etc. Cette
expansion de la réglementation reflète la complexité accrue de nos sociétés.
Simultanément la capacité gouvernementale de collecter et de traiter
l’information touchant ces domaines s’est accrue phénoménalement.
Étant donné que les gouvernements se trouvent confrontés à des
problèmes relativement nouveaux et complexes qu’il n’est pas facile de
résoudre par une offre directe de services publics des politiques plus
ambitieuses réclament des interventions plus complexes et une collaboration
avec des opérateurs non gouvernementaux.
Les dépenses des États n’ont pas considérablement baissé dans la zone
de l’OCDE : En réaction aux tensions budgétaires, les gouvernements ont
cherché à réduire les dépenses publiques par des coupes budgétaires, des
privatisations, des restructurations et d’autres réformes. Dans de nombreux
pays de l’OCDE, la dernière décennie de réforme a conduit à une réduction de
la part de l’emploi public dans la population active (OCDE, 2002b, pp. 2-3 ; et
voir le tableau A.1 à l’annexe).
En dépit de ces changements – et contrairement aux attentes de certains
réformateurs – dans la plupart des pays de l’OCDE, aucune contraction
sensible des dépenses publiques n’a eu lieu. En fait, les dépenses publiques
ont progressé en pourcentage du PIB de manière constante jusqu’au milieu
des années 90 (de deux points de pourcentage environ ; voir le tableau B.1 à
l’annexe). Depuis le sommet atteint en 1993, le ratio dépenses publiques sur
PIB de la zone OCDE n’a que légèrement diminué à nouveau pour s’inscrire à
40 % environ en 2005.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

23
INTRODUCTION

Toutefois, en termes ajustés en fonction du cycle, les dépenses primaires

de l’administration dans son ensemble sont restées grosso modo constantes
(OCDE, 2004a). Cette évolution est en grande partie imputable, d’une part, à
une augmentation des recettes provenant de la reprise économique à la fin
des années 90 et de plusieurs facteurs exceptionnels ou transitoires (le
dividende de la paix, le coût plus faible du financement de la dette, les
privatisations et restructurations du secteur public, par exemple) et, d’autre
part, des pressions continuelles sur les dépenses publiques.
La pression à la hausse exercée sur les dépenses demeure : Les
pressions exercées sur les dépenses publiques demeurent puisque les
demandes vis-à-vis des systèmes de transferts sociaux restent fortes : les
dépenses en matière de retraite, d’éducation et de santé continuent d’afficher
une nette tendance à la hausse qui devrait s’accentuer compte tenu du
problème du vieillissement de la population (OCDE, 2004a).
Les réformes ne peuvent pas se substituer à des choix politiques
difficiles : Pour les pays de l’OCDE, l’amélioration du rapport coût-efficacité et
des performances de leur secteur public doit permettre de réduire les
pressions exercées sur les dépenses. Toutefois, comme l’a montré la dernière
décennie il est improbable que les choses se fassent d’elles-mêmes pour
arriver à contenir les pressions à la hausse qui ne cessent de s’exercer sur les
dépenses liées aux droits à prestations sociales et aux transferts sociaux. La
réforme du secteur public ne peut pas se substituer aux choix difficiles et,
dans bien des cas, impopulaires que les responsables politiques sont obligés
de faire dans certains pays si l’on veut éviter des problèmes à long terme.

Quels enseignements ont été tirés

de la modernisation du secteur public ?
Des changements considérables ont eu lieu dans la gestion du secteur
public : Durant les deux dernières décennies des changements importants
ont été apportés à la façon dont les États gèrent leur secteur public. Ces
changements présentent des avantages : aujourd’hui les administrations de la
plupart des pays de l’OCDE sont plus efficaces, plus transparentes, plus
attentives au consommateur et plus axées sur les performances qu’il y a
vingt ans.
La réalité ne correspond pas au discours : Néanmoins, la réalité de la
réforme ne s’est pas hissée au niveau du discours. Dans bien des cas, les
changements apportés sur le plan de la législation, de l’organisation et des
procédures n’ont pas abouti aux changements de comportement et de culture
recherchés. En fait, dans certains cas les réformes ont eu des effets imprévus
et pernicieux et ont eu une influence négative sur les valeurs sous-jacentes du
secteur public et de la gouvernance. De nombreux pays continuent de

24 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 INTRODUCTION

s’efforcer d’atteindre les changements de comportement fondamentaux qui

sont souvent indispensables pour assurer que les réformes soient durables et,
dans certains cas, annuler les effets indésirés des mesures de modernisation
prises dans le passé.
Les administrations ont souvent adopté des instruments ou des idées de
réforme du secteur privé ou d’autres administrations (la rémunération liée
aux performances, par exemple) sans égard pour le contexte du pays donné ou
sans bien cerner les limites inhérentes à ces instruments et leurs points
faibles. De plus, dans certains cas, l’administration publique concernée n’a
pas été considérée comme faisant partie intégrante d’une structure de
gouvernance plus vaste. Il est important de ne pas considérer cette structure
comme une série d’entités séparées mais comme un système global
interconnecté : réformer une partie du système peut avoir des effets non
désirés sur une autre partie de celui-ci.
La modernisation est dépendante à l’égard du contexte : Les expériences
de réforme des pays de l’OCDE montrent que les mêmes instruments de réforme
opèrent différemment et produisent des résultats très variés dans des contextes
nationaux différents. Cette diversité des expériences de réforme est le reflet des
structures et contextes institutionnels disparates auxquels les réformateurs ont
été confrontés. Une leçon importante à tirer de cet Examen est que la
modernisation est dépendante vis-à-vis du contexte. Il est indispensable que les
stratégies de modernisation soient adaptées au contexte, aux besoins et à la
situation du pays donné. Ces différences apparaissent dans le point de départ du
lancement des réformes, la nature des problèmes rencontrés et la solution la
plus adaptée à appliquer. La façon dont un pays traite des questions telles que la
responsabilité et le contrôle dans la gestion publique, l’implication des secteurs
privé et collectif dans l’offre de services, l’utilisation de mécanismes de type
marché et la ligne de démarcation entre les domaines public et privé fait
ressortir ces différences.
Il importe de comprendre la dynamique du système administratif
public : Moderniser l’administration exige une bonne compréhension de la
nature et de la dynamique de l’appareil administratif public dans son
ensemble et de la façon dont il fonctionne en tant qu’élément faisant partie
intégrante de la société. Chaque système a sa propre dynamique, ses
avantages et ses inconvénients et ses risques qui sont le reflet de l’histoire, la
cul ture et l’organisation in stitutionnell e qui lui sont propres . Le s
administrations doivent bien comprendre la dynamique de leur propre
dispositif et élaborer des stratégies de réforme qui sont calibrées par rapport
aux risques et à la dynamique de leur dispositif.
La gouvernance publique et l’administration sont intrinsèquement liées.
Les expériences de réforme des pays de l’OCDE ont mis en évidence que

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

25
INTRODUCTION

l’appareil administratif public d’un pays donné fait partie de la gouvernance

générale et de l’organisation constitutionnelle. Le mode de fonctionnement de
l’administration publique reflète à la fois les valeurs de gouvernance et influe
sur celles-ci.
Adopter une stratégie de réforme à l’échelle de l’administration est
indispensable : Outre le fait de bien cerner l’appareil administratif public il
importe que les États adoptent une stratégie de réforme à l’échelle de
l’administration. Il s’agit de bien comprendre et de considérer l’administration
publique et l’organisation de la gouvernance comme faisant partie intégrante
d’un tout interconnecté. L’administration fonctionne dans un cadre
constitutionnel unifié sous un régime de droit commun et ses performances
sont influencées par l’interaction d’un jeu complet de leviers administratifs
tels que la responsabilité et les procédures budgétaires et la culture politique
administrative. Pour être efficaces les réformes doivent alors être conçues
dans le but de changer l’attitude de différents acteurs. Ces changements
apportés à un élément du système influent ensuite sur d’autres éléments du
système.
Par exemple, l’introduction de la budgétisation et de la gestion orientées
vers les performances, pour atteindre ses objectifs n’exige pas seulement un
changement d’attitude de la part des gestionnaires mais aussi du ministère
des Finances, des parlementaires et des responsables politiques de l’exécutif
qui doivent tous utiliser les informations sur les performances. Une approche
à l’échelle de l’administration est indispensable pour bien saisir quels
changements d’attitude sont nécessaires et quelles incitations, formelles et
informelles, existent pour parvenir à ces changements. C’est pourquoi il faut
prendre en considération l’impact potentiel des réformes sur le cadre de
gouvernance national et les attributs sous-jacents qui appuient ce processus.
La réforme est permanente : Les deux dernières décennies n’ont fait
apparaître aucun ralentissement du rythme des réformes mais ont vu
émerger des problèmes plus complexes et des réformes en continu. En
somme, dans des sociétés qui ne cessent d’évoluer, les gouvernements
doivent continuer à s’adapter. Il n’est pas question de réaliser des « réformes »
une fois pour toutes, mais de posséder la capacité de mener une politique de
gestion publique pour toute l’administration, en permettant ainsi aux
gouvernements de procéder à des ajustements en ayant présent à l’esprit
l’ensemble du système. Des mesures efficaces de gestion publique exigent que
l’on diagnostique clairement les problèmes et que l’on évalue les résultats
obtenus.
Avant d’examiner de plus près les changements survenus dans le secteur
public il est important de rappeler qu’il ne faudrait exagérer ni le rythme ni la
portée des changements survenus. Alors de nombreux changements sont

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 INTRODUCTION

survenus dans l’administration publique durant la période considérée ils

n’ont pas été uniformes dans les différents pays. Les pays de l’OCDE n’ont pas
embrassé des réformes qui ont eu les mêmes dimensions ni le même rythme
– certains ont sélectionné et renforcé tous les leviers de la réforme, d’autres ne
se sont concentrés que sur quelques-uns. Certains ont progressé à un rythme
rapide pour réagir à une crise financière alors que d’autres ont évolué
lentement sur toute la trajectoire. La Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, par
exemple, ont engagé de profondes réformes dans les années 80 tandis que le
Japon et l’Allemagne ont embrassé des réformes de gestion dans les
années 90.

Structure du rapport
Le présent rapport examine de manière détaillée les leviers de réforme de
la gestion publique suivants. Bien que le rapport soit composé de chapitres
distincts il est important de rappeler que chacun des processus examinés est
souvent stimulé par des changements survenus dans d’autres domaines ou
encourage le changement dans d’autres domaines. L’Examen cherche à bien
comprendre ces évolutions dans une perspective globale de l’administration.
Chapitre 1 : L’administration ouverte. Ce chapitre examine les demandes
croissantes d’une plus grande ouverture dans les pays de l’OCDE. Il passe en
revue les mesures adoptées par les gouvernements pour parvenir à une plus
grande ouverture telles que l’adoption de lois sur la liberté d’information. Il
étudie également les limites de cette ouverture et cerne les futurs défis qu’il
faudra relever.
Chapitre 2 : Améliorer les performances. Un changement d’attitude
notable dans la gestion du secteur public au cours des vingt dernières années
a été le passage d’approches déterminées par les procédures à une gestion
orientée vers la performance. Ce chapitre examine brièvement la conception
plus globale de la performance publique avant de se pencher sur les
développements de la budgétisation et de la gestion orientées vers les
performances dans les pays de l’OCDE. Il indique les tendances, les forces et
les faiblesses des stratégies actuelles et cerne les défis qu’il faudra relever à
l’avenir.
La réorientation de la gestion du secteur public a entraîné l’adoption
d’approches nouvelles en matière de gestion, de budgétisation, de ressources
humaines et d’organisation institutionnelle dans le but d’améliorer les
performances. La création d’agences décentralisées, l’externalisation et la
privatisation de l’offre de services publics sont des exemples de changements
institutionnels caractéristiques. Elle a induit également des évolutions de
l’em ploi dan s le se cteur public comme la contractualisation e t la

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27
INTRODUCTION

rémunération liée aux performances. Ces évolutions sont examinées dans les
derniers chapitres.
Chapitre 3 : Moderniser la responsabilité et le contrôle. Ce chapitre
examine les principaux éléments des systèmes de contrôle dans les pays de
l’OCDE. Il étudie les grandes tendances des réformes et les évolutions en cours
au niveau des systèmes de contrôle dans les pays de l’OCDE ainsi que les défis
liés à ces changements qu’il faudra relever.
Chapitre 4 : Réaffectation des ressources et restructuration : le lourd
appareil de la réforme. Ce chapitre porte sur l’adaptation des structures des
organisations du secteur public aux demandes évolutives du secteur public et
de la collectivité, en général. Il examine également le rôle que joue le budget
en tant qu’instrument à la disposition des organismes centraux pour conduire
les changements structurels et la réaffectation des ressources.
Chapitre 5 : L’emploi de mécanismes de type marché dans la prestation
de services publics. Ce chapitre examine l’emploi de mécanismes de type
marché dans la prestation de services publics dans les pays de l’OCDE. Les
principaux mécanismes de type marché examinés dans ce chapitre sont
l’externalisation (sous-traitance), le partenariat public-privé et le chèque-
service. Ce chapitre commence par un examen des mécanismes et un aperçu
de l’étendue de leur utilisation dans les pays membres. Ensuite sont examinés
les problèmes liés à l’introduction de ces mécanismes sur le plan de la
conception et de la gouvernance, les facteurs ainsi que les défis qu’il faudra
relever à l’avenir.
Chapitre 6 : Organiser et motiver les fonctionnaires : moderniser
l’emploi public. Ce chapitre étudie les changements touchant à la nature de
l’emploi dans la fonction publique des pays de l’OCDE ainsi que les problèmes
qui se posent et les défis qu’il faudra relever à l’avenir. Les mesures de réforme
ont été variées dans les pays membres mais le chapitre se concentre sur les
tentatives entreprises pour accroître la souplesse de gestion grâce à la
décentralisation des responsabilités de gestion des ressources humaines, aux
efforts visant à réduire l’emploi public, à la conclusion de contrats d’emploi
individuels, à la responsabilité et l’instauration de la rémunération liée aux
performances et aux changements apportés à la gestion de la haute fonction
publique.
Chapitre 7 : Modernisation : contexte, enseignements à tirer et défis à
relever. Ce chapitre fournit une vue d’ensemble sur les enseignements
apportés par les différents leviers de la réforme et examine les principaux
enseignements tirés en matière stratégique, principalement l’importance du
contexte.

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 ISBN 92-64-01051-3
Moderniser l’État : la route à suivre
© OCDE 2005

Chapitre 1

L’administration ouverte

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29
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

1. Introduction
À mesure que les sociétés se transforment les citoyens redéfinissent leurs
rapports avec l’État. L’évolution vers une administration plus ouverte fait
partie des changements d’attitude, et des attentes, les plus notables à l’égard
de l’État au cours de la période examinée. Il y a eu une progression qui, à partir
d’un espoir, puis d’une revendication, a abouti dans certains cas à un droit
légal qu’ont les citoyens d’accéder à l’information. Les pays de l’OCDE sont en
train de passer d’une situation où le gouvernement choisit ce qu’il révèle à un
principe où la totalité de l’information gouvernementale devient disponible, à
moins qu’un intérêt public bien défini justifie sa rétention.
L’extension prise par l’État moderne fait qu’il y a bien davantage matière
à ouverture. À mesure que la complexité de nos sociétés s’est accentuée
l’emprise de la réglementation a pénétré plus profondément dans nos vies et
le volume et l’étendue des informations sur les individus collectées par l’État
se sont considérablement accrus. La réglementation administrative s’est
étendue à de nouveaux secteurs socio-économiques (comme la pollution, la
sécurité, la protection du consommateur). Dans plusieurs pays cette évolution
s’est accompagnée d’un recul de la confiance du public à l’égard de l’État et
d’exigences de la part des citoyens, de plus en plus instruits et informés, pour
que leurs vues soient prises en compte dans les décisions des pouvoirs
publics.
Les fonctionnaires et les responsables politiques sont de plus en plus
obligés d’assumer à titre individuel la responsabilité de l’usage qu’ils font du
pouvoir et des ressources qui sont à leur disposition. De plus en plus le public
exige de savoir quelles décisions sont prises par les fonctionnaires et qui les a
prises et, dans la plupart des pays membres de l’OCDE, il a un droit légal
d’accéder à ces informations. Les citoyens s’attendent à être informés à
l’avance et consultés sur les décisions qui les concernent. Il en découle alors
un droit, qui revêt une forme institutionnelle dans de nombreux États, selon
lequel le citoyen peut contester des décisions administratives et demander
réparation en cas de défaillance de l’État.
De plus en plus il est admis qu’une administration ouverte constitue un
élément essentiel à la fois pour la démocratie, pour la stabilité sociale et
pour le développement économique. Mettre en place une administration
ouverte représente un défi pour tous les pays. Les principes de bonne
gouvernance – transparence et responsabilité, loyauté et équité, efficience et

30 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

efficacité, respect de l’État de droit et rigueur morale – constituent les

fondations de toute administration ouverte.
Le présent chapitre étudie la manière dont les gouvernements des pays
de l’OCDE ont répondu à une demande de plus en plus forte d’ouverture
accrue, passe en revue les mesures à adopter pour mettre en place une
administration ouverte, examine les limites de cette ouverture et cerne les
futurs défis qu’il faudra relever.

2. Qu’est-ce qu’une administration « ouverte » ?

Qu’entend-on par administration « ouverte » ? Trois caractéristiques prin-
cipales paraissent pertinentes pour qualifier une administration d’ouverte, à
savoir :
● La transparence – ce qui signifie que ses actes, et les individus responsables
de ces actes, sont exposés au regard du public et à d’éventuelles
contestations de sa part.
● L’accessibilité – ce qui implique que ses services et les informations sur son
activité sont immédiatement accessibles au citoyen.
● La réceptivité – c’est-à-dire qu’elle est réceptive aux idées et attentes
nouvelles et aux besoins nouveaux.
Tel qu’il est utilisé ici, le concept d’« ouverture » englobe la notion plus
communément employée de « transparence », tout en allant plus loin. Il y
ajoute deux dimensions complémentaires, à savoir l’« accessibilité » et la
« réceptivité », ce qui permet d’appréhender d’autres aspects de l’interaction
entre l’administration et la collectivité qu’elle sert. S’il est vrai que ces
dimensions sont étroitement imbriquées elles restent distinctes et peuvent
être présentes à des degrés divers.
Chacune de ces dimensions de « l’ouverture » a des implications
pratiques dans l’optique de ceux qui voient l’administration de l’extérieur.
Dans la perspective du public, une administration ouverte se caractérise par le
fait que les citoyens, les entreprises et les organisations de la société civile
peuvent :
● demander et recevoir des informations pertinentes et compréhensibles
(exposition) ;
● obtenir des services et réaliser des transactions (accessibilité) ; et
● participer à la prise de décision (réceptivité).

2.1. Principes mis en pratique

Au cours des vingt dernières années, tous les pays de l’OCDE ont investi
dans la mise en place d’une administration ouverte. Toutefois, les moyens mis
en œuvre varient considérablement selon le contexte et les priorités des

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31
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

différents pays. La mise en œuvre concrète de chacune de ces trois

dimensions de l’ouverture passe par des lois et des mesures appropriées ainsi
que des cadres institutionnels formels et informels. Globalement, ces mesures
agissent comme des « leviers » de la modernisation (OCDE, 2003f). Les
mesures relatives à l’administration ouverture ne peuvent pas tout
bonnement être greffées sur l’administration existante. En revanche, leur
mise en œuvre au fil du temps est susceptible de générer de profonds
changements au sein de l’appareil administratif et, sur le plan qualitatif, des
formes de gouvernance différentes. Il existe de nombreuses mesures relatives
à l’administration ouverte. Elles n’ont pas toutes la même importance et leur
degré d’application varie selon les pays. D’ailleurs le processus n’est pas sans
susciter des réticences de la part d’intérêts solidement établis. Certaines
mesures relatives à l’administration ouverte étayent la démocratie en tant que
système de gouvernance et peuvent par conséquent être considérées comme
fondamentales. D’autres renforcent la légitimité et la crédibilité de l’action
gouvernementale dans son ensemble tandis que quelques-unes servent des
objectifs à court terme d’ordre instrumental tels que l’amélioration de la
qualité de politiques spécifiques.
Les lois instituant des droits d’accès à l’information – ainsi que les
mécanismes institutionnels destinés à faire respecter ces droits – constituent
une pièce maîtresse qui permet de renforcer l’exposition de l’administration
au droit de regard du public et, par conséquent, le contrôle démocratique.
D’autres mesures de transparence telles que la publication de normes des
services au consommateur, de résultats et de systèmes d’évaluation de
performance, contribuent moins directement à renforcer la démocratie mais
davantage à garantir la crédibilité des engagements du gouvernement. Les
efforts entrepris pour promouvoir la simplification administrative, les critères
d’une formulation en langage « simple », les guichets uniques, et les services
en ligne contribuent tous à éliminer des obstacles, à réduire les coûts de
transaction des opérations réalisées avec l’administration et à rendre celle-ci
plus accessible. Enfin, l’utilisation de formulaires de réclamation destinés au
consommateur, les groupes cibles et les prescriptions légales en faveur de la
consultation du public au cours de l’élaboration des politiques et règlements
garantissent une plus grande réceptivité de la part de l’administration, qui est
à l’écoute des entreprises, des organisations de la société civile et des citoyens
et qui prend en compte leurs propositions lors de la conception et de la mise
en œuvre des politiques et services publics.

3. La demande d’administration ouverte

Cette section examine la « demande » d’administration plus ouverte, les
implications du recul de la confiance du public et l’apparition de nouveaux
acteurs issus de la société civile.

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 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

3.1. Restaurer la confiance du public

Les citoyens dont le niveau d’instruction, le degré d’information et le sens
critique ne cessent d’augmenter souhaitent des services de haute qualité ainsi
que des procédures administratives simplifiées, et attendent que leurs vues et
leurs connaissances soient prises en compte dans le cadre des processus de
décision publics. Or, ces attentes sont rarement comblées. Lors d’un sondage
d’opinion réalisé en 2003 au Royaume-Uni, 40 % des personnes interrogées ont
jugé « bureaucratiques » les services publics locaux, alors que 5 % seulement
d’entre elles ont estimé qu’ils étaient « ouverts » (United Kingdom Office of
the Deputy Prime Minister, 2002, p. 2). Cette même enquête révèle une
demande d’informations supplémentaires sur les services publics, les motifs
des décisions prises, l’utilisation faite des deniers publics, la personne à
contacter et la marche à suivre en cas de réclamation. D’autres enquêtes
indiquent que beaucoup de citoyens reconnaissent l’importance que revêt la
liberté d’information dans l’exercice des droits du citoyen et l’accès aux
services public (Marcella et Baxter, 2000, pp. 136-160). La situation est similaire
dans de nombreux autres pays de l’OCDE. Aujourd’hui, les administrations
sont de plus en plus ouvertes mais il est de plus en plus difficile pour le
citoyen de bien les cerner étant donné leur degré de complexité et la diversité
des tâches qu’elles assument.
Compte tenu de l’effritement régulier des taux de participation
électorale, de la diminution du nombre d’adhérents aux partis politiques, et
des enquêtes qui montrent un affaiblissement de la confiance inspirée par les
institutions publiques clés, il n’y a guère lieu de pavoiser. Dans l’enquête
Eurobaromètre du printemps 2004, réalisée auprès de la population des
25 États membres de l’Union européenne, dont 19 font également partie de
l’OCDE, deux tiers des sondés avaient tendance à ne pas faire confiance à leur
gouvernement national. Celui-ci était classé à la troisième place en partant du
bas de la liste regroupant 15 institutions, juste devant les grands groupes et les
partis politiques mais largement derrière les quatre premiers à savoir, l’armée,
la radio, la police et les œuvres de bienfaisance et associations bénévoles
(Eurobaromètre, 2004, p. 10). La question posée dans le cadre d’une enquête
récente réalisée au Royaume-Uni concernant l’encadrement du secteur public
a fourni des informations moins favorables à l’égard des hauts fonctionnaires,
22 % seulement des personnes interrogées ont indiqué qu’ils leur inspiraient
confiance. Le pourcentage est deux fois plus élevé que pour les hommes
politiques au niveau national (11 %) mais c’est là une bien piètre consolation
(MORI, 2003). La confiance à l’égard des autorités est un élément fondamental
du « contrat » démocratique, et son déclin peut avoir un impact sensible sur la
perception qu’ont les individus des entités publiques qui exercent le pouvoir
en leur nom, sur la manière dont ils se soumettent à leur autorité, ainsi que
sur leurs interactions.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

33
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

Du fait des attentes croissantes du public, les normes d’ouverture qui

s’imposent tant aux organisations du secteur privé que public sont devenues
beaucoup plus exigeantes au cours des trente dernières années – et l’on peut
s’attendre à ce que cette évolution se poursuive dans l’avenir. Les appels à un
renforcement de la transparence et de la responsabilité des autorités se sont
multipliés, tandis que s’accentuait la surveillance exercée par le public et les
médias sur l’action gouvernementale, et que les normes relatives à la vie
publique étaient codifiées et revues à la hausse. Dans nombre de pays de
l’OCDE, les associations professionnelles figurent parmi les partisans les plus
fervents de réformes destinées à accroître l’ouverture de l’administration,
notamment dans le domaine des politiques de la réglementation et de la
simplification administrative, et ont même été associées à leur mise en œuvre
dans certains cas par exemple pour gérer des guichets uniques destinés aux
petites entreprises (OCDE, 2003b, p. 28). Les gouvernements externalisant des
services publics et appliquant des programmes de privatisation, la frontière
entre les secteurs public et privé devient de plus en plus floue – ce qui soulève
de nouvelles difficultés pour déterminer le champ et les modalités
d’application des normes d’ouverture relatives à l’administration. Plus de
deux tiers des pays de l’OCDE ont adopté des textes de loi qui contiennent des
normes relatives au comportement que l’on attend des fonctionnaires, tandis
que de nombreux pays utilisent également des codes de conduite et des lignes
directrices (OCDE, 2000b, pp. 38-39).

3.2. De meilleurs et plus nombreux organes de surveillance

S i les au torités traditio nnelles d e c ontrôle a po sterio ri de
l’administration, telles que les institutions suprêmes de contrôle et les
services de médi ateurs , continuent d’assumer à titre prin cipal la
responsabilité de veiller au respect de ces normes, de nouveaux organes de
surveillance publique ont vu le jour au cours des dix dernières années. Le
nombre, les capacités et la portée globale des organisations représentatives de
la société civile se sont développés à un rythme rapide1. Dans de nombreux
domaines de l’action publique, les organisations de la société civile sont
passées d’un rôle d’agents de groupes de pression, pleins de bonne volonté
mais essentiellement amateurs, ou de collecteurs de fonds à celui
d’organisations très professionnelles impliquées dans l’élaboration des
politiques, dans la recherche et dans le contrôle des performances de
l’administration. Les scandales, les critiques exprimées par le public et une
compétition accrue en matière d’affectation de ressources (moyens financiers,
intérêt du public, par exemple) dans le secteur ont conduit les organisations
de la société civile à relever elles aussi leurs normes d’ouverture et de
responsabilité pour préserver leurs principaux atouts que sont la crédibilité et
la légitimité. Associée aux sources traditionnelles de contrôle indépendant du

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 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

fonctionnement des administrations publiques (comme les médias, les

organisations internationales ou les agences de notation), cette version
moderne du « quatrième pouvoir » exerce des pressions considérables en
faveur d’une ouverture de l’administration qu’elle revendique avec vigueur.
Les gouvernements s’efforcent tant bien que mal de répondre à ces
sollicitations, et les réformes engagées qui semblent à première vue dénuées
de cohérence finissent par produire un effet cumulé. Une fois que des normes
permettant de mesurer l’ouverture de l’administration ont été adoptées, il est
impossible de revenir en arrière sans susciter une levée de boucliers.

4. Pourquoi l’administration ouverte contribue

à la bonne gouvernance
Le choix des politiques d’administration ouverte qui a été fait par l’OCDE
indique les différences qui existent au niveau des priorités nationales. Certains
pays privilégient des instruments qui ouvrent (c’est-à-dire confrontent)
davantage l’administration au regard du public, en vue de favoriser la lutte
contre la corruption (en Corée et au Mexique, par exemple). D’autres s’attachent
essentiellement à rendre l’administration plus proche des usagers (c’est-à-dire
accessible) pour améliorer les prestations de services (au Danemark, par
exemple) tandis que d’autres encore s’emploient à renforcer les interactions
entre l’administration et les intervenants externes (c’est-à-dire sa réceptivité),
pour améliorer qualitativement le processus d’élaboration des politiques et y
associer davantage toutes les parties concernées (au Canada et en Finlande, par
exemple). Malgré leur diversité, toutes ces mesures peuvent être considérées en
dernière analyse comme contribuant à l’objectif plus général de renforcement
de la confiance du public dans l’administration, à laquelle est subordonnée
l’efficacité des politiques publiques.
Les thèses de « l’offre » en faveur de l’instauration d’une administration
ouverte privilégient dans leur formulation l’aspect démocratique ou
instrumental. L’approche démocratique considère que l’ouverture présente un
intérêt vu le rôle essentiel qu’elle joue dans la détermination de la légitimité et
de la crédibilité de la démocratie comme système de gouvernance. L’approche
instrumentale voit dans une plus grande ouverture de l’administration un
moyen d’atteindre d’autres objectifs importants de l’action publique – tels que
la croissance économique ou la cohésion sociale. Ces deux thèses sont
examinées succinctement dans le développement qui suit.

4.1. L’ouverture – une valeur démocratique importante

En tant que système de gouvernance, la démocratie repose sur le consen-
tement éclairé des citoyens et leur capacité à exercer un contrôle sur ceux qui
disposent de l’autorité publique en leur nom. Une administration ouverte

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1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

renforce la démocratie en fournissant un rempart contre la mauvaise gestion, en

dévoilant au grand jour les abus de pouvoir, en offrant une meilleure protection
aux minorités grâce à l’égalité des droits des citoyens et en offrant davantage de
possibilités d’implication de la population. Comme l’a écrit James Madison il y a
presque deux siècles : « Un gouvernement du peuple, si le peuple n’est pas
informé ou ne dispose pas des moyens de s’informer, n’est rien d’autre que le
prologue d’une farce ou d’une tragédie ou peut-être des deux » (Madison, 1822).
Nombre de mesures destinées à renforcer l’ouverture de l’administration
s’accompagnent de la reconnaissance explicite par les autorités de la contribu-
tion de ces mesures à l’amélioration de la gouvernance démocratique. Certains
pays sont même allés plus loin, en reconnaissant qu’une administration plus
ouverte est une condition nécessaire mais pas suffisante pour consolider la
démocratie, et que la réalisation de cet objectif exigeait également de renforcer
les capacités de la société civile (voir par exemple le programme finlandais de
participation des citoyens)2.

4.2. L’ouverture – son impact sur la performance économique

et administrative
Une étude comparative entreprise par la Banque mondiale au niveau
international montre que « dans les configurations se caractérisant par un
degré élevé de transparence, des mécanismes efficaces de contrôle
parlementaire et des standards élevés de déontologie des sociétés on
observait des taux de croissance plus élevés du PIB au cours des trois exercices
précédents que dans les pays moins bien lotis en la matière » (Kaufmann,
2003, p. 19)3. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce phénomène. Les États ont
un quasi-monopole sur certains types d’informations dont les acteurs du
marché sont tributaires (des statistiques fiables sur l’inflation, les
réglementations à venir, les modifications de taux d’intérêt, par exemple).
Plus les administrations sont ouvertes, fiables et rapides dans le partage de
ces informations plus l’assise des décisions économiques est solide ce qui
conduit à une affectation des ressources plus efficiente (Stiglitz, 2002, pp. 35-
37). Un degré d’ouverture plus élevé dans les décisions de l’administration
peut aider à mettre en place des règles du jeu plus équitables pour tous les
agents économiques (de taille importante ou modeste, nationaux ou
étrangers).
Les propres travaux de l’OCDE sur la gouvernance publique montrent
qu’une plus grande ouverture a une incidence positive dans plusieurs
domaines clés de la g estion des affaires publiques, notamm ent la
gouvernance réglementaire, la budgétisation et la gestion des dépenses, ainsi
que l’intégrité du secteur public. Ces enseignements ont été intégrés dans un
certain nombre de recommandations et de principes directeurs de l’OCDE, qui

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 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

couvrent chacune des trois dimensions de l’administration ouverte qui sont

définies plus haut (voir l’annexe C).
Les dispositions en matière d’ouverture contribuent à la qualité de la
réglementation dans la mesure où elles permettent à ceux qui s’intéressent à
la réglementation publique d’examiner minutieusement les réglementations
et de contribuer à leur élaboration et révision. « Pour réussir, la politique
réglementaire elle-même doit être transparente, au même titre que ses
institutions, instruments et procédures. La transparence encourage le choix
des meilleures options de politique et elle contribue à atténuer les effets de
modalités arbitraires d’application » (OCDE, 2002h, p. 65).
Le budget est l’instrument le plus important pour concrétiser les priorités
économiques et sociales d’un pays. En tant que telle la procédure suivie pour sa
préparation, sa discussion et son approbation est souvent très contestée mais
mal cernée, et se prête rarement à une implication du public en général (Schick,
2002). Une plus grande ouverture au public et un contrôle parlementaire plus
poussé peuvent aider à garantir la régularité de la procédure en matière de
budgétisation et donc à contribuer à une gestion plus saine des dépenses
publiques imposant le respect de la discipline budgétaire (OCDE, 2001a).
L’administration ouverte implique une gouvernance plus rigoureuse.
L’ouverture de l’administration permet au public d’exercer avec efficacité un
droit de regard sur l’administration qui, à son tour, aide à atteindre et
maintenir des normes d’intégrité élevées dans la sphère publique. L’efficacité
en la matière requiert des normes clairement définies en cas de conflit
d’intérêts et des prescriptions en matière de déclaration ; des examens
systématiques des rémunérations, du recrutement et des promotions dans le
secteur public ; des lignes de démarcation claires en matière de responsabilité
et de communication ; une gestion financière transparente et des procédures
de passation de marchés publics ; appuyés par des audits internes et externes
solides et professionnels (OCDE, 2002f, p.8).

5. Les éventuelles objections à l’administration ouverte

Ouvrir l’administration à une surveillance et une interaction externes
peut constituer un processus complexe et pénible qui risque d’être confronté
à des réticences diverses. En outre, la nature complexe des systèmes de
gouvernance modernes rend la transparence plus difficile. Un débat légitime
et permanent est ouvert pour savoir où se situe la frontière entre l’intérêt que
présente pour la collectivité d’une part la confidentialité des informations et
d’autre part le libre accès à l’administration. Les réserves qui sont exprimées
à l’égard d’une plus grande ouverture de l’administration ne doivent pas être
systématiquement rejetées sous prétexte qu’elles sont intéressées ou font de
l’obstruction.

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1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

5.1. Défendre le statu quo

Il existe des arguments solides en faveur du maintien d’une mise au
secret qui peuvent être défendus de bonne foi. Il est plus facile de prendre des
décisions entre un nombre restreint d’acteurs. Les fonctionnaires considèrent
certainement qu’il est plus facile de donner des conseils en toute franchise et
sans crainte s’ils savent qu’ils ne seront pas exposés au droit de regard du
public. Les conséquences des erreurs commises sont atténuées et des
compromis peuvent être négociés (Stiglitz, 2002, p. 34). Il est plus difficile de
justifier que les responsables de l’administration puissent craindre que leurs
actes soient exposés à un regard indésirable. Enfin, toutes les institutions ont
une force d’inertie associée à un cynisme (parfois justifié) à l’égard du
changement, qu’elles doivent surmonter.
Nombreux sont ceux qui, trouvant un intérêt dans le statu quo, peuvent
penser qu’ils perdront une situation privilégiée si l’administration est plus
ouverte. Il peut aussi bien s’agir d’entreprises privées qui redoutent un
renforcement de la concurrence dans l’offre de biens et de services à
l’administration, d’organisations professionnelles de la société civile
soucieuses de préserver leur accès exclusif aux décideurs de l’administration
ou d’associations professionnelles souhaitant préserver leur statut de
conseillers spécialisés (MacDonell, 2003). Il est possible que des agents de
l’État s’opposent à un accroissement de l’ouverture de l’administration étant
donné qu’en l’absence d’informations librement accessibles, ils peuvent
adopter un comportement motivé par la recherche d’une rente, en divulguant
de manière sélective les informations qui se trouvent en leur possession, par
exemple (Stiglitz, 2002, p. 35). Comme l’indique un rapport récent de l’OCDE
« des processus de décision opaques et l’exercice par l’administration de ses
pouvoirs discrétionnaires sans rendre de comptes renforcent les intérêts en
place » (OCDE, 2002h, p. 21).
Un plus grand degré d’ouverture peut permettre à des acteurs
poursuivant des buts illégitimes ou nuisibles à la collectivité de jouir d’une
liberté d’action accrue ou de fragiliser des valeurs sociales essentielles
(comme l’équité). Dans le contexte de l’après 11 septembre, par exemple, on
peut juger que l’ouverture se concilie mal avec la sécurité nationale ou qu’elle
est moins importante. L’ouverture du marché des informations d’origine
publique peut en effet accroître simplement les inégalités qui existent dans la
mesure où les personnes mieux loties (grâce à un niveau d’instruction ou de
ressources plus élevé) vont en tirer avantage de manière disproportionnée.
L’ouverture est un phénomène récent au sein des administrations
publiques, dont les pratiques ont été marquées par le secret pendant des
siècles. Trouver un juste équilibre entre la nécessité de prendre en compte des
considérations légitimes de sécurité nationale et celle de garantir au public un

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 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

droit de regard sur l’action gouvernementale a toujours été une tâche délicate,
et elle l’est aujourd’hui plus que jamais.

5.2. S’attaquer aux réticences – recourir aux incitations, aux sanctions

et au leadership
L’instauration d’une administration ouverte doit tenir compte de ces
réticences et y faire face. Les objections valables méritent des réponses
solidement argumentées sur les alternatives proposées. Le personnel est
davantage susceptible de réagir à des données solides sur les avantages
concrets de l’administration ouverte qu’à des appels abstraits en faveur de
principes démocratiques ou du caractère spécifique des services publics
(OCDE, 2004d). Il est indispensable de convaincre les fonctionnaires que
l’administration ouverte les aidera à mieux remplir leurs tâches et que leur
encadrement est entièrement impliqué dans le processus. Il est nécessaire
d’étayer cette logique à l’aide d’incitations (récompenses, reconnaissance du
public, par exemple), de formation (sur les dispositions relatives à la liberté
d’information adoptées récemment en Irlande ou au Royaume-Uni, par
exemple) et d’activités en réseau ou de tutorat (réunions périodiques des
responsables ministériels chargés de la consultation au Canada, par exemple).
Créer des moteurs du changement au sein de l’administration suppose que les
représentants de l’État adoptent des normes d’ouverture appropriées au lieu
qu’elles ne leur soient imposées d’en haut. Des contrôles efficaces a priori et
a posteriori, assortis de sanctions, sont nécessaires pour bien montrer que les
dispositions relatives à l’administration ouverte ne sont pas un plus au choix
mais constituent un élément essentiel du service public (des sanctions
réprimant la non observation des dispositions juridiques sur l’accès à
l’information ou l’absence de déclaration de patrimoine). Enfin il faut un
leadership et une forte implication en faveur de l’administration ouverte à
tous les niveaux – de la part des hommes politiques, des hauts responsables et
des représentants de l’État qui sont en première ligne.

6. Comment les administrations accroissent leur ouverture

Les pays de l’OCDE ont adopté au cours des vingt dernières années un
éventail de mesures législatives et d’application concrètes pour accroître
l’ouverture de l’administration dans la gestion des affaires publiques.
L’expérience montre aujourd’hui qu’une application réussie exige d’avoir une
perspective à l’échelle de l’administration et d’être conscient que les réformes
introduites dans un secteur (rendant l’administration plus exposée au droit de
regard du public) peuvent avoir des répercussions sur l’ensemble de l’appareil
administratif (sur l’accessibilité ou la réceptivité de l’administration, par
exemple). L’information sur la performance du service public (grâce à
l’évaluation des performances, par exemple) peut favoriser une meilleure

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1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

qualité et une plus grande accessibilité des services et encourager après coup
la réceptivité. Dans un but de clarté, les réformes sont présentées dans le
développement qui suit en fonction de leur impact le plus immédiat sur les
trois dimensions de l’administration ouverte examinées dans la section 2. Une
application efficace de l’administration ouverte exige des cadres juridiques,
des instruments d’application, des institutions et des outils appropriés – dont
quelques exemples choisis sont décrits ci-après. Ce sont des conditions
nécessaires mais pas suffisantes de l’ouverture de l’administration. Atteindre
ce but dans la réalité demande de développer et d’encourager une culture de
l’ouverture dans toute l’administration.

6.1. Exposer l’administration à un droit de regard du public

plus étendu

Exposition des administrations : grandes tendances

La portée, la quantité et la qualité des informations fournies par les
administrations au public ont sensiblement augmenté au cours des
20 dernières années, et assurer l’accès à l’information constitue aujourd’hui
un objectif commun à tous les pays membres de l’OCDE. Préserver la qualité
des informations d’origine publique (c’est-à-dire veiller à ce qu’elles soient
pertinentes, actualisées, complètes et objectives) représente un défi pour
l’avenir, compte tenu de la quantité toujours croissante de données
disponibles en ligne.

Dispositions juridiques sur la liberté d’information : L’accès à l’infor-

mation constitue une condition préalable à tout droit de regard du public ainsi
qu’une pièce maîtresse de toute administration ouverte, et il est consacré par
la Constitution de certains pays de l’OCDE (l’Autriche, la Hongrie ou la Pologne,
par exemple)4. Les lois sur la liberté d’information représentent le principal
moyen de donner corps à ce droit fondamental, et leur rythme d’adoption
s’est accéléré au cours des deux dernières décennies. En 1980, un tiers seule-
ment des pays membres de l’OCDE (alors au nombre de 24) étaient dotés de
dispositions juridiques sur l’accès à l’information. En 2004, cette proportion
avait atteint 90 % soit 28 des 30 pays membres que compte actuellement
l’Organisation. Le graphique 1.1 montre bien qu’il existe dans les pays de
l’OCDE depuis les années 80 une explosion des textes de loi sur la liberté
d’information. Il souligne également à quel point ces lois sont récentes d’un
point de vue historique ce qui porte à penser qu’elles n’ont pas encore pleine-
ment produit leurs effets en tant que leviers de changement systémique en
faveur de l’ouverture de l’administration dans de nombreux pays de l’OCDE.

40 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

Graphique 1.1. Pays de l’OCDE dotés de dispositions juridiques

sur l’accès à l’information (date d’adoption)

Nombre de pays de l'OCDE

Les dispositions juridiques sur la liberté d’information cherchent à

don ner au citoye n un droi t d’accès aux in fo rmation s que détien t
l’administration. La charge de travail et les coûts liés à un régime d’accès réel
à l’information peuvent être réduits de manière importante si l’administration
publie d’emblée les informations de manière détaillée et qu’elle limite les
informations qu’elle ne souhaite pas divulguer aux catégories d’informations
dont la confidentialité présente un véritable intérêt pour le public ou le respect
de la vie privée. Si les institutions appliquent la loi à la lettre et pas dans son
esprit les agents publics peuvent en venir à des tactiques dilatoires ou à
fournir des quantités d’informations importantes au lieu des éléments précis
demandés ce qui accroît les coûts du dispositif (et le nombre de cas où
l’exécution est impossible). Il convient de préciser que le coût des dispositifs
reposant sur la liberté d’information est plusieurs fois inférieur aux budgets
de communication des administrations qui cherchent à gérer la quantité
d’informations communiquées au public.
L’ouverture de la sphère publique ne doit pas mettre en péril le droit des
individus au respect de leur vie privée. Tous les États détiennent des quantités
d’informations importantes sur leurs citoyens, qui revêtent souvent un
caractère sensible (les dossiers médicaux, par exemple). Par conséquent,
promouvoir l’ouverture à un droit de regard du public par le biais de
dispositions juridiques sur l’accès à l’information doit s’accompagner de
dispositions de même portée limitant l’accès à l’information pour assurer le
respect de la vie privée et la protection des données. Plus de 90 % des pays de
l’OCDE ont adopté des dispositions juridiques en la matière. Des exceptions à

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

41
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

l’application des lois sur la protection de la vie privée doivent être prévues
pour les titulaires de charges publiques dès lors que, dans le but d’améliorer le
droit de regard du public et d’éviter les conflits d’intérêt, les mesures
d’information en vigueur obligent les hauts fonctionnaires à fournir des
renseignements précis sur leurs biens privés et intérêts patrimoniaux (OCDE,
2003g, p. 5).
Les efforts déployés pour assurer un plus large accès à davantage
d’informations ne suffiront pas à eux seuls à rendre les administrations plus
ouvertes, ni à satisfaire les exigences du public sans efforts correspondants
pour garantir la qualité des renseignements mis à la disposition du public. Les
mesures en matière de collecte, gestion et communication au public des
informations (par les journaux officiels, par exemple) donnent corps aux
droits légaux d’accès à l’information. Le fait de collecter simplement une plus
grande quantité d’informations n’offre guère d’intérêt pratique sans système
efficace de gestion des données permettant d’identifier et d’obtenir les
données demandées (par des registres, par exemple). Les registres centralisés
des lois et règlements en vigueur constituent un outil important pour
améliorer l’accès à l’information sur les obligations légales et, à la fin de l’an
2000, de tels registres avaient été adoptés dans 18 pays de l’OCDE (OCDE,
2002h, p. 70).
Ouverture en matière de performance de l’administration : La mise en
place d’évaluations de performances dans le secteur public au cours des vingt
dernières années a permis de rassembler une mine d’informations détaillées
sur les activités de l’administration et deux tiers des pays membres de l’OCDE
établissent désormais des rapports sur les performances qui sont destinés au
public (OCDE, 2004c). Citons à titre d’exemple la publication de résultats
obtenus dans le cadre du « Program Assessment Rating Tool » (PART) élaboré
par l’Office of Management and Budget aux États-Unis et appliqué à tous les
programmes majeurs de l’administration5. Cette évolution est examinée de
manière plus détaillée au chapitre 2.
Nouveaux outils : À mesure que l’adoption des nouvelles technologies
d’information et de communications par les administrations et les ménages
progresse l’importance que revêtent les outils d’accès en ligne aux
informations d’origine publique s’accroît. Internet est le média idéal pour tous
l e s p ay s m e m b r e s d e l ’ O C D E q u i s o u h a i t e n t o f f r i r à u n n o m b r e
potentiellement important d’intervenants un degré d’accès sans précédent
aux informations de source publique à un coût minime et de manière
extrêmement rapide. Les nouvelles technologies d’information et de
communications fournissent de puissants outils pour rechercher, sélectionner
et intégrer des données provenant des informations pléthoriques détenues
par les administrations publiques, ainsi que pour présenter les résultats sous
une forme directement exploitable par les citoyens et les entreprises. À

42 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

mesure que l’administration électronique progresse et pour garantir la

qualité, la cohérence et l’homogénéité des informations disponibles en ligne
des gouvernements au sein de l’OCDE publient des normes à l’intention des
organismes publics (les « Online Information Service Obligations » en Australie,
par exemple6). De manière plus générale, des outils de gestion du savoir sont
indispensables pour permettre aux administrations de tirer parti, d’actualiser
et de partager le savoir existant tout en intégrant de nouvelles données
provenant de partenaires internes et externes.
Information sur les décisions à venir : La publication de rapports annuels,
de données relatives aux performances et de comptes publics contribue de
manière importante à garantir un droit de regard au public sur les mesures

Encadré 1.1. Finlande : L’accès à l’information favorisant

une élaboration des politiques ouverte
La loi de 1999 sur l’ouverture concernant les activités des administrations
prévoit qu’il sera décidé au cas par cas du moment où les documents
préparatoires d’une décision entreront dans le domaine public. La loi contient
des dispositions précises en la matière. Aux termes de cette loi, tous les
documents préparatoires relatifs à une prise de décision entrent dans le
domaine public au plus tard lorsque la décision vient d’être adoptée 1 .
Conformément à la nouvelle loi, les différents documents liés à l’élaboration
de projets d’intérêt général entrent dans la domaine public dès qu’ils sont
finalisés. La nouvelle loi s’applique aux autorités publiques, aux entreprises
d’État et municipales et aux tribunaux ainsi qu’aux organisations de droit privé
et aux personnes physiques assumant des fonctions qui concernent l’exercice
de l’autorité publique ou qui sont prescrites par une entité publique.
Les autorités publiques tiennent également un registre public des projets et
documents juridiques préparatoires de l’administration finlandaise. Ce
registre est à la fois un outil pour les responsables des administrations et un
service d’information pour les citoyens. Il contient des informations sur les
documents juridiques préparatoires, les projets de développement et de
réforme et les rapports soumis au parlement, aux conseils d’administration
des entreprises et agences publiques. Toutes les informations contenues
dans le registre sont rendues publiques, elles sont disponibles gratuitement
sur l’Internet et présentées dans le même format aux fournisseurs d’accès et
aux internautes. En mettant dans le domaine public les informations sur les
questions d’action publique à venir, la loi et le registre garantissent une plus
grande transparence et un droit de regard au public sur les mesures mises en
œuvre par les pouvoirs publics et la façon dont elles sont élaborées.
1. Holkeri (2002), p. 153. Voir également [Link].

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

43
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

prises précédemment par les autorités. Elle ne permet cependant pas aux inter-
venants extérieurs à l’administration de surveiller son action présente, ni
d’examiner ses projets pour l’avenir. La publication des plans stratégiques, des
calendriers parlementaires ainsi que des projets et consultations à venir sont
autant de dimensions importantes de l’ouverture de l’administration, et per-
mettent d’instaurer les conditions nécessaires pour que des intervenants clés
se préparent, et donc contribuent plus efficacement, à l’élaboration des poli-
tiques publiques.

6.2. Rendre l’administration plus accessible

Accessibilité de l’administration : grandes tendances

Les administrations sont plus accessibles et plus proches des usagers
aujourd’hui qu’elles ne l’ont jamais été. Le défi que doivent maintenant
relever tous les pays de l’OCDE consiste à satisfaire les attentes sans cesse
croissantes des citoyens et des entreprises en termes de transactions
simplifiées, de services à la carte et d’accès universel.

Accès assuré par des lois de procédure administrative : La mise en

place d’une administration ouverte qui soit accessible à tous exige, au
minimum, des dispositions garantissant une égalité de traitement. Celles-ci
figurent dans des lois de procédure administrative, qui définissent les
conditions élémentaires d’accès des citoyens et établissent des mécanismes
afin que les autorités administratives soient tenues de rendre compte de leurs
décisions. Elles offrent des garanties aux citoyens dans le cadre de leurs
relations avec l’administration, assure la primauté de la loi et donne corps à
des droits constitutionnels, par exemple l’égalité devant la loi, la non-
discrimination et la garantie d’une procédure régulière (OCDE, 1997). Les lois
et codes de procédure administrative contiennent en général à la fois des
règles de procédure précises et des principes généraux sur la procédure ; plus
de 70 % des pays de l’OCDE sont dotés de telles lois et de tels codes,
généralement antérieurs aux lois sur la liberté d’information. Ils comportent
souvent des dispositions garantissant aux citoyens, potentiellement affectés
par des mesures ou des décisions administratives, la possibilité d’être
informés au préalable d’un processus de décision donné et de défendre leurs
intérêts dans le cadre de ce processus. La définition de l’étendue des intérêts
à prendre en considération varie, allant d’une prise en compte limitée à ceux
dont les intérêts seront directement touchés par une décision administrative
(en Italie, par exemple) à une définition plus large incluant également ceux
pour qui la décision aura un impact important (en Finlande, par exemple).

44 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

Améliorer l’accès grâce à des chartes de consommateurs : Plus de la

moitié des pays de l’OCDE ont adopté des chartes du citoyen en vue de fournir
des services publics de haute qualité, accessibles et centrés sur la satisfaction
de l’usager (Kuuttiniemi et Virtanen, 1998). Les usagers actuels des services
publics attendent d’eux qu’ils satisfassent leurs besoins particuliers, qu’ils
leur offrent une liberté de choix et qu’ils leur fournissent les moyens de
d e m an d e r r é p a rat i o n. L e s ch a rt e s d e c o ns o m m a t e u r s a m é l i o re n t
l’accessibilité, qui est un élément primordial de la qualité de service, au niveau
des heures d’ouverture, des temps de réponse, des règles de courtoisie et des
mesures visant à satisfaire des besoins spécifiques (ceux des handicapés, par
exemple). En adoptant des chartes de services et des mécanismes de
réparation, les administrations offrent aux citoyens et aux entreprises un
moyen d’évaluer leur propre expérience en tant qu’utilisateurs de services
publics en la confrontant à des normes de services affichées.
Simplifier les formalités administratives : Réduire les coûts de trans-
action des opérations réalisées avec l’administration grâce à la simplification
administrative constitue une préoccupation essentielle pour les pouvoirs pub-
lics comme pour les entreprises. Les mesures prises par les autorités afin de
réduire les charges administratives peuvent également contribuer à améliorer
l’accès à l’administration au moyen de guichets uniques (tant matériels
qu’électroniques), offrant une assistance et des conseils en matière de respect
de la réglementation (notamment aux petites et moyennes entreprises), ainsi
que des portails Web et des formulaires électroniques. En 2000, dans le cadre
d’une enquête réalisée auprès de 28 pays de l’OCDE, 26 ont déclaré qu’ils
avaient un programme destiné à simplifier les formalités administratives
(OCDE, 2003b, p. 16).
Réduire les obstacles et encourager l’insertion : Les barrières à l’accès
peuvent être liées à l’éloignement, au temps disponible ou à la langue utilisée.
L’application du principe de subsidiarité et les progrès accomplis en matière
de délégation et de décentralisation ont fait partie des réformes les plus
importantes en vue de rapprocher l’administration du citoyen. Un meilleur
accès à l’administration dépend également de la langue dans laquelle les
informations et les services sont fournis. Les pays de l’OCDE qui ont plus
d’une langue officielle (la Belgique, le Canada, le Danemark, la Finlande, la
Nouvelle-Zélande et la Suisse, par exemple) font des efforts considérables
pour assurer à tous une égalité de représentation. Seuls quelques
administrations nationales ont fait des efforts importants pour fournir des
informations et des services dans les langues des minorités (l’espagnol aux
États-Unis, les langues de différentes « communautés » en Australie). La
traduction de documents administratifs essentiels et la m édiation
interculturelle peuvent garantir un meilleur accès à l’administration aux
groupes marginalisés, favoriser l’insertion sociale et encourager l’instauration

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

45
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

en douceur d’une s ociété multiculturelle. Rendre l’admini stration

compréhensible aux nationaux constitue peut-être une difficulté encore plus
importante. Dans plus de la moitié des pays de l’OCDE, il existe aujourd’hui
des prescriptions concernant l’utilisation d’un langage simple dans
l’élaboration des lois – supprimer les termes obscurs et les constructions
complexes et inclure des indications sur l’organisation et la signification de la
législation – qui sont souvent accompagnées de guides d’information et de
formations (OCDE, 2002h, p. 70).
Accès à l’administration en ligne : L’administration électronique peut
sensiblement réduire les barrières auxquels se heurtent les citoyens et les
entreprises, en diminuant les coûts, en réduisant les distances (entre des
zones rurales retirées et la capitale, par exemple) et en fournissant un accès
quasiment illimité aux informations de l’administration et aux services en
ligne. La mise en place d’une administration électronique orientée vers
l’usager, centrée sur les besoins des entreprises et des ménages, utilise les
technologies d’information et de communications pour assurer, à travers
différents organismes et niveaux d’administration, un accès à des services
intégrés (OCDE, 2005a). Les mesures d’administration électronique destinées à
améliorer l’accès sont : les portails fournissant un point d’entrée unique pour
obtenir des informations ou effectuer des transactions spécifiques à un
secteur (petites et moyennes entreprises, par exemple), un accès à plusieurs
niveaux d’administration grâce à un portail unique, des mesures pour
permettre l’accès aux usagers handicapés (lecteurs d’écran pour non voyants,
par exemple) ou à l’aide d’appareils mobiles (téléphones mobiles, par
exemple) (OCDE, 2003a, p. 35).

6.3. Mettre en place une administration réceptive

Réceptivité de l’administration : grandes tendances

Autrefois, l’élaboration des lois et règlements donnait rarement lieu à
consultation du public. Aujourd’hui, cette pratique est de plus en plus
considérée comme un excellent moyen d’améliorer la qualité des politiques
publiques, tout en renforçant leur légitimité. Des efforts supplémentaires
pour améliorer les outils utilisés, banaliser les procédures et intégrer les
résultats des consultations du public dans les processus de décision
préexistants seront nécessaires pour que les administrations deviennent
plus réceptives et plus souples dans l’avenir.

Réceptivité lors de d’élaboration de la réglementation : Voilà près de dix

ans, les pays membres de l’OCDE se sont engagés à veiller à ce que les

46 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

réglementations soient « élaborées d’une façon ouverte et transparente, et [à

ce que] des procédures appropriées [soient] mises en place pour que les
parties intéressées telles que les entreprises et les syndicats concernés,
d’autres groupes d’intérêt ou d’autres niveaux d’administration puissent faire
part de leurs vues de manière efficace et en temps opportun » (OCDE, 1995a,
annexe). L’analyse d’impact de la réglementation (AIR), est un instrument
réglementaire qui examine et évalue les avantages, coûts et effets probables
d ’une n ouve l le ré g le m en t a ti on e t d es cha ng e m e nts a p p orté s à la
réglementation existante. Elle fournit aux décideurs des données concrètes
appréciables et un cadre global qu’ils peuvent utiliser pour évaluer les options
et alternatives envisageables. Elle a aidé de nombreuses administrations à
réduire les coûts des réglementations pour les entreprises, tout en
maximisant l’efficacité de l’action publique dans l’intérêt général. Les
consultations du public jouent un rôle central dans ce processus. En 2000, à
peine plus d’un tiers des pays de l’OCDE exigeaient que les rapports des
analyses d’impact de la réglementation (AIR) soient mis à la disposition du
public pour qu’il puisse en prendre connaissance (OCDE, 2002h, p. 46). Il s’est
avéré que les consultations sur les projets de textes réglementaires
constituaient un moyen efficace d’obtenir des informations sur la nature,
l’ampleur et la répartition des coûts et avantages induits, en s’adressant
directement aux personnes les plus susceptibles d’être affectées.
Extension de l’utilisation de la consultation du public : Les gouver-
nements sont de plus en plus conscients qu’ils ne parviendront pas à mener
et mettre en œuvre efficacement leurs politiques, aussi bonnes soient-elles, si
celles-ci ne sont pas comprises et soutenues par les citoyens et les entre-
prises. En conséquence, les pouvoirs publics s’efforcent de trouver de nouv-
elles voies pour impliquer un plus large éventail d’acteurs tout au long du
processus d’élaboration des politiques. Les efforts entrepris pour introduire
plus de consultation publique entre les élections ne sont pas censés remplacer
mais plutôt compléter la démocratie représentative traditionnelle et le rôle clé
d’un gouvernement et d’un parlement élus dans le processus des politiques
publiques. Si la consultation du public est une pratique établie de longue date
dans certains pays de l’OCDE, (le Canada, l’Islande, la Norvège et les Pays-Bas,
par exemple) elle n’est considérée que depuis peu comme un élément fonda-
mental du processus moderne d’élaboration des politiques dans la plupart des
pays de l’Organisation. Comme l’indique le portail de consultation en ligne du
Royaume-Uni : « La consultation qui implique le public dans l’action gouv-
ernementale fait désormais partie intégrante du processus d’élaboration des
politiques. Il ne s’agit pas simplement d’une administration plus ouverte,
même si c’est aussi un aspect important, il s’agit d’élaborer des politiques plus
efficaces en étant à l’écoute et en intégrant les vues du public et des groupes
intéressés. »7

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

47
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

Mettre en place des cadres de consultation : Alors que les cadres

juridiques, institutionnels et des politiques publiques sont encore en cours
d’élaboration l’expérience initiale a montré que, pour être efficace, une consulta-
tion doit avoir des objectifs clairs, ainsi que des règles définissant les limites de
l’exercice et faisant obligation à l’administration de rendre compte de l’utilisation
des données recueillies (OCDE, 2001b, p. 11). La place occupée par les lois et les
règlements relatifs aux consultations du public varie considérablement suivant
les pays membres de l’OCDE : une composante fondamentale du système consti-
tutionnel (en Suisse où des référendums obligatoires et consultatifs ont lieu péri-
odiquement, par exemple), ou plus limitée dans sa portée, son application et son
impact. Dans certains pays, les autorités sont tenues par la loi de consulter des
groupes de défense d’intérêts catégoriels (tels que les syndicats ou les associa-
tions professionnelles), ou les peuples autochtones (également appelés « nations
premières ») afin d’assurer le respect de droits garantis par la Constitution au
cours de l’élaboration des politiques. Les avantages des mécanismes institution-
nels formels doivent être évalués en tenant compte des risques potentiels
d’ « immobilisme » et du renouvellement insuffisant de partenaires extérieurs.
Dans la plupart des pays de l’OCDE, la consultation publique est menée en
général par des ministères opérationnels avec le centre de gouvernement (le Cab-
inet du Premier ministre, la Chancellerie ou son équivalent) qui fournit des lignes
directrices, une assistance et un contrôle de qualité8. Les lignes directrices de
2004 sur le « New Cabinet Papers System » demandent aux ministères de
présenter au Cabinet une proposition de stratégie de consultation accompagnée
dans certains cas de documents d’information lorsqu’ils sollicitent un accord
pour mener une procédure de consultation du public sur une mesure gouverne-
mentale essentielle. Lorsque des recommandations sont soumises au Cabinet
celles-ci sont accompagnées d’un résumé sur les consultations menées, les prin-
cipaux intervenants, les procédures utilisées et leurs résultats.
Exploiter le potentiel de la consultation électronique : Le degré
d’interactivité sans précédent offert par les nouvelles technologies d’information
et communications peut permettre d’accroître la portée, l’ampleur et la précision
des consultations effectuées par les pouvoirs publics auprès des citoyens et
d’autres intervenants clés dans le cadre de l’élaboration des politiques. Les
portails de consultation ou les sites Web des pouvoirs publics, les listes d’adresses
électroniques, les forums de discussion en ligne et les systèmes de médiation en
ligne font partie des nouveaux outils qui peuvent servir à la consultation en ligne
(OCDE, 2003e, p. 15). Malgré ses promesses, la consultation en ligne utilisée pour
définir des politiques est une nouveauté, et les exemples de bonne pratique sont
rares. Peu d’observateurs tablent sur un remplacement des méthodes
traditionnelles par les nouveaux outils disponibles dans un avenir prévisible.
L’expérience acquise jusqu’ici indique que ceux-ci offrent une efficacité
maximale en cas d’intégration avec des outils de consultation « hors ligne » (des

48 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

groupes de discussion électronique associés à des consultations « de vive voix »,

par exemple). Tous les pays de l’OCDE font des efforts considérables pour combler
le « fossé électronique » (qui reflète en général des fractures socio-économiques
qui existent de longue date) et garantir que tous les citoyens, qu’ils soient
connectés ou non, continuent de jouir d’une égalité de droits de participation à la
sphère publique.

7. Surveillance de l’administration ouverte

Les grandes tendances en matière de contrôle

Tandis que se renforçaient les normes gouvernementales et les attentes du
public en matière d’ouverture de l’administration au cours des deux
dernières décennies, les autorités de contrôle en place (telles que les
institutions supérieures de contrôle des finances publiques) ont évolué et de
nouvelles (les services de médiateurs, par exemple) ont été créées. Si l’on y
ajoute le rôle croissant joué par les organisations représentatives de la
société civile et les médias, la surveillance exercée sur l’administration par le
public atteint des niveaux sans précédent, et rien n’indique qu’elle va
s’atténuer dans l’avenir.

7.1. Garantir un contrôle externe rigoureux

Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC)
jouent un rôle central en contrôlant les activités du pouvoir exécutif et
l’utilisation des fonds publics (OCDE, 2005b). Tous les pays de l’OCDE sont
dotés d’une ISC et il s’agit dans la plupart des cas d’une autorité indépendante
dont le dirigeant est nommé par le Parlement, et qui relève directement de
celui-ci. Les ISC procèdent à un examen indépendant des comptes publics
fournis par le pouvoir exécutif, ainsi que de l’exécution des programmes et
projets gouvernementaux (OCDE, 2002i, p. 11). Elles garantissent l’application
des normes d’ouverture à travers une surveillance des activités de
l’administration en rendant publics leurs propres rapports et en contribuant
au rôle des parlements exerçant un contrôle parlementaire9. Si ces ISC ont vu
le jour au 19e siècle dans la plupart des pays de l’OCDE, voire plus tôt, leurs
fonctions, leurs outils et leur champ d’action ont considérablement évolué
pour leur permettre de faire face aux difficultés que soulève aujourd’hui le
contrôle des activités gouvernementales. Le chapitre 3 examine plus en détail
l’évolution vers une modernisation du contrôle.

7.2. Mettre en place des services de médiateur

Les services de médiateurs constituent une innovation bien plus récente
dans la plupart des pays de l’OCDE (voir le graphique 1.2). En 1960, il existait

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

49
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

trois institutions de ce type (au Danemark, en Finlande et en Suède) et

aujourd’hui, 90 % des pays membres de l’Organisation en sont dotés. Les
médiateurs sont généralement nommés par le Parlement et représentent un
point de contact important pour les citoyens désireux de déposer des
réclamations, de former des recours ou de demander réparation dans le cadre
de leurs relations avec l’administration publique. Les services de médiateurs
e x a m i n e n t l e s r é c l a m a t i o n s d é p o s é e s à l ’ e n c o n t re d e s a u t o r i t é s
administratives, décèlent les carences de la législation existante et font des
recommandations en vue de l’améliorer. Bien que leurs recommandations
soient rarement contraignantes, il s’est avéré qu’elles constituaient une source
de pressions considérables incitant les pouvoirs publics à prendre des mesures
correctives. Dans certains pays, les services des médiateurs sont dédiés à des
groupes de population spécifiques (les minorités en Finlande et en Hongrie, les
enfants en Islande, par exemple) ou à des secteurs de l’action publique (les
services de santé au Royaume-Uni, par exemple). Les rapports des médiateurs
directement soumis au Parlement constituent un excellent « baromètre » de la
satisfaction du public sur le fonctionnement et l’ouverture de l’administration.

7.3. Renforcer le contrôle du Parlement

La séparation des pouvoirs est censée garantir que l’exécutif est tenu de
rendre compte de ses actes, et que la conduite des affaires publiques se fait en
toute transparence. Dans différents pays membres de l’OCDE, cette garantie
est renforcée par l’obligation imposée aux ministres de répondre aux
questions des parlementaires, oralement ou par écrit. Nombre de corps

Graphique 1.2. Pays de l’OCDE disposant d’institutions de médiation

(date de mise en place)
Années

2001-2004

1991-2000

1981-1990

1971-1980

1961-1970

Avant 1960

0 5 10 15 20 25 30
Nombre de pays de l’OCDE

50 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

législatifs ont mis en place des organes de contrôle spéciaux, chargés de

surveiller l’exécution des budgets (des commissions du budget et/ou des
commissions de vérification des comptes, par exemple) et les activités de
l’administration publique (des commissions spécialisées en Grèce, au
Royaume-Uni, en Suède). Dans la plupart des pays de l’OCDE, le pouvoir
législatif est habilité à créer des commissions d’enquête parlementaires,
même si elles utilisent à un degré variable leurs pouvoirs d’investigation. Une
commission d’enquête parlementaire peut disposer de la totalité ou d’une
partie des pouvoirs suivants : convoquer des témoins pour qu’ils témoignent
sous serment, exiger ou saisir des documents et ordonner des inspections sur
site. Les audiences et les témoignages apportés aux commissions d’enquête
parlementaires sont généralement publics et leurs résultats sont publiés.
Dans un nombre croissant de pays, des dispositifs d’analyse comme le United
States Congressional Budget Office, sont mis en place pour aider le Parlement
à avoir une bonne compréhension du budget. L’efficacité du contrôle exercé
par le Parlement dépend de ses prérogatives officielles, ainsi que de sa volonté
d’action indépendante de l’exécutif et de sa disposition à exercer son pouvoir
de censure à l’égard du gouvernement – à titre de sanction suprême (OCDE,
2000a).
Plus de deux tiers des pays de l’OCDE ont mis en place des commissaires
parlementaires pour la protection des données et le respect de la vie privée. Il
est courant également que des commissaires parlementaires soient chargés
du contrôle en matière d’accès à l’information. Plusieurs pays disposent de
commissions spéciales ou de commissions parlementaires exerçant un
contrôle sur les services secrets (l’Allemagne, la Belgique, la Norvège, les Pays-
Bas, et le Portugal, par exemple) et d’autres organismes s’ils peuvent empiéter
sur les droits du citoyen. Ils rendent tous compte directement au Parlement
qui contribue à un contrôle efficace de ces domaines extrêmement sensibles.

7.4. Rôle des organes de surveillance publique

Le nombre d’organisations de la société civile qui ont un intérêt sectoriel
(environnemental, par exemple) ou un intérêt particulier à garantir
l’ouverture des adm inistrations (lutte contre la corruption, bonne
gouvernance, par exemple) a augmenté considérablement au cours des dix
dernières années. Leur capacité de surveillance de l’action gouvernementale
est renforcée :
● par leur participation à des réseaux mondiaux qui peuvent mobiliser des
compétences diverses ; et
● par une utilisation inventive des nouveaux outils électroniques permettant
de collecter, partager, analyser et diffuser des informations librement
accessibles (sur les ressources budgétaires et humaines, par exemple) dans

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

des formats plus pratiques, appropriés et conviviaux (par l’intermédiaire

d’un seul site web, ou en combinant des données provenant de plusieurs
bases de données de l’administration pour fournir un résultat à une adresse
donnée).
L’adoption par ces organisations de méthodes employées par les
administrations elles-mêmes (telles que les audits ou les analyses
comparatives) et leur capacité à sensibiliser l’opinion publique via les médias
(en « montrant du doigt » des comportements jugés répréhensibles, ou en
décernant des distinctions en cas de bons résultats, par exemple) en fait une
force avec laquelle il faut compter. Les informations sur les perceptions du
public, les infractions particulières et les carences systémiques en matière
d’ouverture des administrations, qui sont collectées par des groupes de
réflexion, les universités, les organisations de la société civile ou les
journalistes d’investigation peuvent être des contributions intéressantes qui
favorisent un débat plus large dans le public et incitent les pouvoirs publics à
prendre des mesures.

8. L’administration ouverte placée dans son contexte

8.1. Évolution de l’administration ouverte
Aujourd’hui, on constate une convergence substantielle entre les
dispositions institutionnelles des pays de l’OCDE en matière d’administration
ouverte. Comme dans de nombreux domaines de la gouvernance publique,
toutefois, le contexte joue un rôle important. S’agissant de l’application de ces
dispositions, les différences entre pays membres de l’Organisation
l’emportent encore sur leurs similitudes. Tous les pays ont cherché à accroître
l’ouverture des administrations à partir de points de départs différents, avec
des cultures administratives, des priorités politiques et des instruments
d’action différents. Les institutions informelles sous-jacentes (normes,
valeurs, par exemple) qui existent dans chaque pays de l’OCDE ont un impact
considérable sur l’application concrète des mesures institutionnelles
formelles en matière d’administration ouverte.

8.2. Application de l’administration ouverte : leçons à tirer de la

diversité
Mettre en place une administration ouverte constitue un effort à long
terme dépendant vis-à-vis du contexte. Encourager concrètement cette
ouverture peut demander de s’attacher à :
● garantir une perspective à l’échelle de l’administration pour favoriser les
effets systémiques de mesures particulières ;
● identifier et gérer les effets inattendus ;

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 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

● donner une assise juridique solide aux efforts entrepris en matière

d’administration ouverte, définir clairement les droits et les
responsabilités ;
● appliquer un dosage de dispositions juridiques, de mesures appliquées par
les autorités, de réformes institutionnelles et de nouveaux instruments ;
● accepter un changement progressif et veiller à ce que les efforts entrepris
aient un caractère durable dans le temps ; et
● maintenir le rythme en exploitant les pressions extérieures en faveur du
changement.
Parmi les 30 pays membres de l’OCDE, 29 sont dotés de quatre éléments
au moins figurant dans la liste suivante de textes de loi et institutions : loi sur
la liberté d’information, loi sur la protection de la vie privée et la protection
des données, loi sur les procédures administratives, médiateur/commissaire
parlementaire, instance supérieure de contrôle. Pour des informations plus
précises sur des pays en particulier, voir l’annexe D.

9. Défis futurs : cerner les limites de l’administration ouverte

L’ouverture n’est pas une fin en soi et ne doit pas systématiquement
l’emporter sur toutes les autres valeurs publiques. Cette section examine
succinctement certaines limites et effets imprévus des dispositions en
matière d’administration ouverte ainsi que les défis qu’ils représentent.
Un exercice d’équilibre délicat : L’ouve rture n’es t qu’une des
nombreuses valeurs chères au public, auxquelles les citoyens souhaiteraient
voir l’administration adhérer. Il attendent également qu’elle fasse preuve
d’équité, d’efficience et de responsabilité, et qu’elle respecte comme elle se
doit la vie privée des individus dans l’exercice des pouvoirs et l’utilisation des
ressources dont dispose la puissance publique. Un défi essentiel que les pays
de l’OCDE, et d’autres démocraties à travers le monde, doivent relever est de
préserver l’ouverture de l’administration tout en garantissant la sécurité
nationale et l’application efficace des lois. Depuis les événements du
11 septembre 2001, plusieurs pays de l’OCDE ont adopté de nouveaux
principes directeurs ou de nouveaux textes de loi restreignant les dispositions
légales en vigueur en matière l’accès à l’information10. Dans de nombreux
pays, l’absence de définition précise du concept de « sécurité nationale », ainsi
que la plus grande liberté dont disposent les représentants de l’État pour
décider si des informations sont confidentielles ou non, impliquent que
l’option par défaut est aujourd’hui le secret, et non plus la divulgation11. En
même temps, toute tentative d’édulcoration ou de suppression de normes
précédemment affichées sera perçue comme un pas en arrière par l’opinion
publique – même si celle-ci est également très attachée à d’autres objectifs (la
protection de la collectivité contre le terrorisme, par exemple). Le contrôle

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

53
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

exercé par le Parlement, par le pouvoir judiciaire et par des intervenants

indépendants ainsi que des débats publics animés demeurent les moyens les
plus efficaces de concilier ces objectifs contradictoires, tout en préservant les
normes établies en matière d’ouverture de l’administration.
Gérer l’interface public-privé : Au cours des vingt dernières années les
pays de l’OCDE ont entrepris un large éventail de réformes qui ont déplacé la
ligne de démarcation entre le secteur public et privé surtout en raison des
privatisations et de l’utilisation de mécanismes de type marché tels que la
contractualisation et le partenariat public-privé (voir le chapitre 5). Il y a eu
également l’adoption d’éléments de stratégie du secteur privé – tels que
l’autonomie de gestion et la concurrence – dans le secteur public (agences
indépendantes, contrats de performances, par exemple). Aujourd’hui
l’interface public-privé est une « zone grise » car la ligne de démarcation entre
les deux secteurs n’est pas toujours clairement définie et les règles applicables
peuvent facilement être confondues. Pourtant, les citoyens et les entreprises
escomptent une continuité des règles les autorisant à faire confiance à leurs
interlocuteurs indépendam ment du fait qu’il s’ag it de m inistères,
d’organismes publics indépendants ou de sous-traitants privés. Ils exigent
une information complète sur l’utilisation qui est faite des deniers publics
provenant des redevances et impôts encaissés peu importe qui effectuent les
dépenses (Pope, 2002, p. 20). Des lignes directrices claires assorties d’un
contrôle rigoureux en matière d’application de la législation en vigueur
concernant l’accès à l’information, la protection des données et le respect de
la vie privée par les entreprises privées et les agents fournissant des services
financés par des crédits publics, le traitement de données individuelles
sensibles et la mise en place d’infrastructures publiques essentielles (les
prestataires de technologies d’information, par exemple) sont indispensables.
Sans quoi, de multiples possibilités d’abus délibérés ou d’erreurs involontaires
mettront en péril les efforts entrepris pour instaurer l’ouverture et la
confiance.
Gouverner dans un bocal à poissons : Un droit de regard accru du public,
des mécanismes de responsabilité renforcés et de meilleurs outils pour
évaluer les performances de l’administration peuvent avoir des répercussions
sur le développement des programmes, les comportements humains et les
habitudes de travail qui finissent par avoir une influence considérable sur le
mode de gestion. Ces facteurs sont en majorité positifs, par exemple
l’apparition d’une culture d’ouverture de l’administration, mais certains
peuvent avoir des effets imprévus :
● L’évaluation des performances peut avoir des effets secondaires pervers si
les organisations se concentrent sur ce qui est quantifiable et pas sur ce qui
est important. Si le nombre de demandes de renseignements traitées par
mois dans le cadre de la loi sur la liberté d’information sert de mesure de

54 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

performance les fonctionnaires risquent de concentrer leur attention

principalement sur les demandes simples et faciles à traiter au lieu de
veiller à traiter équitablement toutes les demandes.
● La qualité des conseils fournis aux décideurs risque d’être affaiblie si toutes
les délibérations sur les politiques publiques ont toujours lieu dans la
sphère publique. Cela implique de trouver un juste équilibre entre
l’ouverture au droit de regard du public (règles en matière d’accès à
l’information appliquées au courrier électronique des fonctionnaires
contenant des éléments de discussion informels sur les mesures
envisageables) et la possibilité de donner des avis libres, francs et sans
crainte aux ministres.
● Les fonctionnaires sont susceptibles d’adopter des stratégies les amènant à
se défaire d’un document incomplet ou d’un protocole de contrôle (si des
conversations téléphoniques remplacent les échanges de courrier
électronique, par exemple) dans lequel des renseignements importants ne
sont plus protégés comme s’il s’agissait d’un document public susceptible
d’être soumis à un contrôle futur du Parlement.
Concilier équité et ouverture : Une plus grande ouverture implique un
marché plus large des informations d’origine publique mais tous les acteurs
n’ont pas la même capacité de faire usage de telles mesures. La conscience
limitée que le public a de ses droits à l’information, les procédures
intimidantes et des commissions élevées ont un effet dissuasif pour
beaucoup. Dans de nombreux cas, les principaux usagers des dispositions
juridiques en matière de liberté d’information sont des entreprises qui
cherchent des informations sur des marchés publics ou des réglementations à
venir et pas les médias, ni les organisations de la société civile ni des
citoyens12. Les entreprises sont prêtes à payer des sommes importantes à des
intermédiaires spécialisés qui rassemblent des renseignements sur la
réglementation grâce à une utilisation judicieuse des dispositions juridiques
sur la liberté d’information (MacDonell, 2003). Que ces stratégies opèrent dans
l’intérêt du public ou favorise une « mainmise sur l’État » demeure une
question ouverte.
Une plus grande conscience du public des droits et des responsabilités
que comportent les dispositions en matière d’administration ouverte pourrait
instaurer des règles du jeu plus équitables. Les campagnes de communication
des pouvoirs publics (à la radio, à la télévision, dans la presse) associées à des
interfaces améliorés (centres d’appel, points d’accès public à l’Internet) et la
mise en place de capacités pour les intervenants publics clés (formations
ciblées, par exemple) font partie des mesures qui méritent d’être examinées.
S’il est vrai que la plupart des gens ne souhaitent pas savoir tout ce qu’il est
possible de savoir en permanence sur l’administration ils préfèreraient en

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

55
1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

général savoir qu’ils peuvent, s’ils le veulent, obtenir toutes les informations
pertinentes sur les décisions des autorités, les mesures et les responsables et
que d’autres se chargent de contrôler les pouvoirs exercés en leur nom par la
puissance publique (les médias, les associations professionnelles, par
exemple). La contrepartie nécessaire de l’administration ouverte est par
conséquent une société civile vigoureuse et dynamique dans laquelle les
entreprises, les professionnels, les organisations de la société civile et les
citoyens ont la capacité de contrôler efficacement et d’interagir de manière
constructive avec les pouvoirs publics.
Responsabilité politique et ouverture : Il faut également examiner dans
quelle mesure un accroissement de l’ouverture, de la responsabilité et de la
participation du public à la prise de décision influe sur les institutions
représentatives. Les ministres, les parlementaires et les hauts responsables
seront certainement obligés de consacrer davantage de temps et d’énergie à
expliquer leurs propositions, à solliciter le point de vue des citoyens et à
justifier leurs décisions. Néanmoins cela ne signifie pas que les décideurs
publics élus ou nommés doivent renoncer à la responsabilité qui est la leur de
prendre les décisions finales (OCDE, 2001b). Procéder autrement serait affaiblir
les mécanismes de la responsabilité ministérielle, qui sont un pilier essentiel
du gouvernement représentatif. La démocratie participative, sous la forme de
la prise de décision par consensus et de la « démocratie directe » a son utilité,
et dans un nombre de pays très restreints les référendums qui ont un
caractère contraignant et les sondages d’opinion permanents représentent
une composante importante de la gouvernance publique. Le fait de savoir s’ils
affaiblissent ou renforcent les institutions de la démocratie représentative est
dépendant du contexte et de la situation.
Accroissement de l’ouverture, diminution de la confiance du public ? La
plupart des réformes engagées en faveur d’une administration ouverte ont,
explicitement ou implicitement, pour objectif de renforcer la confiance du
public. Or, l’ouverture peut aussi minimiser cette confiance (O’Neill, 2002). Au
sein de l’administration, pour que soient réunies les conditions nécessaires à
la confiance du public en termes de prise de décisions responsable un certain
degré de confidentialité peut être requis. Sans quoi les vérités difficiles à
entendre ne sont pas exprimées, les erreurs sont dissimulées, la franchise des
conseils est remplacée par l’autocensure, et la prise de décision collective et
les mécanismes de responsabilité qui caractérisent la gestion des affaires
publiques par le gouvernement dans la plupart des démocraties libérales ne
peuvent pas fonctionner. En dehors de l’administration, la conduite
transparente des affaires publiques peut contribuer à une désaffection et un
cynisme de la part de la population – qui incite les autorités à investir encore
plus dans la communication avec le public afin de combler leur « carence
de crédibilité ». Cela risque de déboucher sur une spirale d’incrédulité,

56 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

certains membres de la population ayant – à tort ou à raison – le sentiment

que le gouvernement tente de manipuler l’opinion publique.
Il faut également reconnaître que les partis d’opposition, les médias, tout
particulièrement les tabloïdes, et les organisations de la société civile ne sont
pas toujours responsables et constructifs dans leurs critiques de l’action
gouvernementale. La concurrence qu’ils se livrent pour remporter des
suffrages, des fonds ou augmenter leur diffusion les amènent à mener des
campagnes virulentes et en rien altruistes dirigées contre certaines décisions
gouvernementales, présentant une vue incomplète des problèmes et
processus, impliquant (ou affirmant explicitement) l’incompétence ou pire.
Toutefois, il serait désespérant de laisser entendre qu’il convient de revenir
sur l’ouverture de l’administration parce que les informations mises dans le
domaine public risquent d’être exploitées de manière abusive ou dénaturées
par d’autres acteurs du processus politique. Il importe plus que jamais à l’aire
du terrorisme mondial d’établir une distinction entre les secteurs de
l’administration où la confidentialité sert vraiment l’intérêt du public et ceux
où elle ne fait que servir l’intérêt du gouvernement en place.
Même s’il reste à prouver qu’il existe une relation de cause à effet entre
l’ouverture de l’administration et la confiance du public la réponse à apporter
à la crise de confiance pourrait bien être d’intensifier les efforts déployés pour
satisfaire les attentes croissantes du public et évaluer l’efficacité des mesures
relatives à l’ouverture de l’administration.

9.1. Veiller au renforcement de la confiance du public

et pas à son affaiblissement
Comment les autorités peuvent-elles s’assurer que leurs efforts visant à
mettre en place une administration ouverte renforcent la confiance du public,
et ne l’affaiblisse pas ? Parmi les nombreuses questions épineuses qui doivent
encore être traitées, celles qui suivent semblent mériter une attention toute
particulière et, surtout, un débat ouvert :
● Évaluer les mérites relatifs de l’ouverture : les représentants de l’État
doivent avoir des critères clairs pour cerner les avantages et les
inconvénients de l’ouverture dans des situations concrètes – qui fournira
les orientations nécessaires à cet égard ? Un débat public élargi sur les
mérites et les limites de l’administration ouverte peut-il encourager
l’engagement politique et une meilleure appréhension des choses par le
public ?
● Ouverture ou équité : l’ouverture de l’administration permet-elle d’intégrer
des groupes précédemment marginalisés, ou accroît-elle simplement le
risque de mainmise de certains groupes d’intérêts catégoriels ? Comment

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

peut-on sensibiliser davantage le public aux dispositions en vigueur en

matière d’ouverture et renforcer sa capacité à en tirer parti ?
● Partenaires privés et droit de regard du public : les médias indépendants, les
entreprises, les groupes de réflexion, les associations professionnelles et les
organisations représentatives de la société civile peuvent-elles contribuer
davantage à favoriser l’ouverture de l’administration (en servant de relais
d’information assurant une ample diffusion d’informations concernant
l’administration) et à surveiller ses activités ?
Les exemples examinés dans la présente section montrent comment les
efforts réalisés pour améliorer l’ouverture de l’administration peuvent dans
certains cas affaiblir d’autres principes de gouvernance essentiels comme la
responsabilité et l’équité. Une analyse préalable des implications systémiques
des mesures d’ouverture pourrait contribuer à atténuer certaines externalités
négatives. Le degré d’ouverture des administrations aujourd’hui est
certainement une résultante de leur histoire et de leur contexte. L’avenir des
administrations ouvertes dépend de choix politiques essentiels qui sont faits
aujourd’hui. De meilleurs outils d’auto-évaluation, ainsi que des études
comparatives fondées sur des indicateurs essentiels d’ouverture des
administrations, pourraient aider à clarifier les possibilités et les risques que
comporte la mise en place d’une administration ouverte.

10. Constats et conclusions

Il est reconnu aujourd’hui qu’une administration ouverte constitue un
ingrédient essentiel pour la démocratie, pour la stabilité sociale et pour le
développement économique. Ce chapitre rend compte de la manière dont les
pays de l’OCDE ont répondu à une demande de plus en plus forte d’ouverture
accrue et cerne les futurs défis qu’il faudra relever.
Qu'est-ce qu'une administration « ouverte » ? L’adjectif ouvert peut
prendre des significations multiples, mais trois dimensions semblent tout
particulièrement importantes, à savoir une adm inis tration qui est
transparente, accessible et réceptive. Tel qu’il est utilisé ici, le concept
d’« ouverture » englobe la notion plus communément employée de
« transparence », tout en allant plus loin. Il y ajoute deux dimensions
complémentaires, à savoir l’« accessibilité » et la « réceptivité », ce qui
permet d’appréhender d’autres aspects de l’interaction entre
l’administration et la collectivité qu’elle sert. Si ces trois dimensions sont
étroitement imbriquées, elles demeurent distinctes et peuvent être
présentes à des degrés divers en pratique.
À contextes différents, priorités différentes. Si tous les pays de l’OCDE
ont investi dans le renforcement de l’ouverture de leur administration au
cours des trente dernières années, les mesures adoptées en ce sens

58 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

correspondent à des priorités nationales différentes. Certains pays,

privilégient des instruments qui ouvrent (c’est-à-dire confrontent) davantage
l’administration au regard du public en vue de favoriser la lutte contre la
corruption (comme la Corée et le Mexique, par exemple). D’autres s’attachent
essentiellement à rendre l’administration plus proche des usagers (c’est-à-
dire accessible) pour améliorer les prestations de services (comme le
Danemark), tandis que d’autres encore s’emploient à renforcer les
interactions entre l’administration et les intervenants externes (c’est-à-dire sa
réceptivité), pour améliorer qualitativement le processus d’élaboration des
politiques et y associer davantage toutes les parties concernées (comme le
Canada et la Finlande).
La demande d’administration ouverte : Du fait des attentes croissantes
des actionnaires et du public, les normes d’ouverture qui s’imposent tant aux
organismes du secteur privé que public sont devenues beaucoup plus
exigeantes au cours des trente dernières années – et l’on peut s’attendre à ce
que cette évolution se poursuive dans l’avenir. Les appels à un renforcement
de la transparence et de la responsabilité des autorités se sont multipliés,
tandis que s’accentuait la surveillance exercée par le public et les médias sur
l’action gouvernementale, et que les normes relatives à la vie publique étaient
codifiées et revues à la hausse.
Les grandes tendances et principaux défis concernant la mise en place
d’administrations ouvertes sont les suivants :
● Transparence. La portée, la quantité et la qualité des informations fournies
par les administrations au public ont sensiblement augmenté au cours des
vingt dernières années, et assurer l’accès à l’information constitue
aujourd’hui un objectif commun à tous les pays membres de l’OCDE. Le
rythme d’adoption des lois sur la liberté d’information s’est accéléré au
cours des deux dernières décennies, et 90 % des pays de l’OCDE sont
aujourd’hui dotés de tels instruments juridiques. Néanmoins, préserver la
qualité des informations d’origine publique (c’est-à-dire veiller à ce qu’elles
soient pertinentes, actualisées, complètes et objectives) représente un défi
pour l’avenir, compte tenu de la quantité toujours croissante de données
disponibles en ligne.
● Accessibilité. Les administrations sont plus accessibles et plus proches des
usagers aujourd’hui qu’elles ne l’ont jamais été. La réduction des obstacles
physiques, organisationnels et linguistiques, la simplification des
formalités administratives et l’extension des prestations de services en
ligne sont autant d’éléments qui ont contribué à cette évolution. Le défi
qu’il va maintenant falloir relever consistera à satisfaire les attentes sans
cesse croissantes des citoyens et des entreprises en termes de transactions
simplifiées, de services à la carte et d’accès universel.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

● Réceptivité. Autrefois, l’élaboration des lois et règlements donnait rarement

lieu à consultation du public. Aujourd’hui, cette pratique est de plus en plus
considérée comme un excellent moyen d’améliorer la qualité des politiques
publiques, tout en renforçant leur légitimité (notamment par le biais
d ’ an a ly se s d’ i m p a c t de l a r é g l e m e n t a ti o n o u d e c o n s u l ta t i o n s
électroniques). Des efforts supplémentaires pour améliorer les outils
utilisés, banaliser les procédures et intégrer les résultats des consultations
du public dans les processus de décision préexistants seront nécessaires
pour que les administrations deviennent plus réceptives et plus souples
dans l’avenir.
L’ouverture n’est qu’une des nombreuses valeurs chères au public,
auxquelles les citoyens souhaiteraient voir l’administration adhérer. Il
attendent également qu’elle fasse preuve d’équité, d’efficience et de
responsabilité, et qu’elle respecte comme elle se doit la vie privée des
individus dans l’exercice des pouvoirs et l’utilisation des ressources dont
dispose la puissance publique. Les pays de l’OCDE doivent donc relever de
multiples défis tandis qu’ils s’efforcent de préserver l’ouverture de
l’administration tout en garantissant la sécurité nationale et l’application
efficace des lois, de concilier équité et ouverture, et de veiller à ce que les
normes d’ouverture de l’administration soient appliquées de part et d’autre
des points d’articulation entre secteurs public et privé.

Notes
1. Le nombre d’organisations de la société civile ayant un statut consultatif auprès
du Conseil économique et social des Nations Unies qui a plus que triplé entre 1994
(784 organisations enregistrées) et 2004 (2 531 organisations enregistrées)
constitue un indicateur indirect. Voir [Link]/esa/coordination/ngo/.

2. Voir Gouvernement de la Finlande (2004), “Civil Participation Policy Programme”,

[Link]/vn/liston/[Link]?r=40242&k=en.

3. Voir également Islam (2003), p. 23.

4. Les conventions et traités internationaux représentent un autre type de

dispositions sur l’accès à l’information qui ont un caractère contraignant pour les
signataires. L’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948)
garantit le droit à la liberté d’expression dans lequel elle englobe le droit « de
chercher, de recevoir et de répandre des informations ». Plus récemment,
l’article III sur la transparence de l’Accord général sur le commerce des services
(AGCS) qui est entré en vigueur en janvier 1995, exige de chaque membre qu’il
publie ou mette à la disposition du public toutes les mesures pertinentes qui
touchent au fonctionnement de l’Accord. Tous les pays membres de l’OCDE ont
signé l’AGCS et un tiers d’entre eux sont également signataires de la Convention
de 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus
décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (connue sous le
nom de Convention d’Aarhus).

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 1. L’ADMINISTRATION OUVERTE

5. Voir United States Office of Management and Budget, Program Assessment Rating
Tool (PART), [Link]/omb/part.
6. Voir Australian Government Information Management Office, Australia’s Online
Information Service Obligations, [Link]/information/oiso.
7. Voir [Link].
8. Par exemple, le Cabinet Office du Royaume-Uni a publié un nouveau “Code of
Practice on Written Consultation” en janvier 2004. Voir [Link]/
regulation/consultation.
9. Le contrôle judiciaire exercé par les tribunaux constitue évidemment un autre
type de contrôle non-parlementaire et un moyen de tenir les autorités pour
responsables de leurs actes.
10. Le Patriot Act aux États-Unis et le Terrorism Act au Canada ont été adoptés fin
2001, par exemple.
11. Il a été reproché aux mesures contribuant à la « normalisation du secret »
d’affaiblir la responsabilité de l’administration sans accroître efficacement la
sécurité nationale. Voir Campbell Public Affairs Institute (2003) et Lawyers
Committee for Human Rights (2003).
12. Au Canada, depuis 2002-03, des demandes de renseignements au titre de la loi sur
l’accès à l’information ont été déposées par des entreprise (45.0 %) ; par le public
(29.6 %) ; par des organisations (13.4 %) ; par les médias (11.1 %) ; et par les
universités (0.9 %). Source: Infosource Bulletin, N° 26, décembre 2003. Voir
[Link].
ANNEX A
ANNEX B

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 ISBN 92-64-01051-3
Moderniser l’État : la route à suivre
© OCDE 2005

Chapitre 2

Améliorer les performances

du secteur public

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

63
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

1. Introduction
Au cours des deux dernières décennies, l’amélioration des performances
du secteur public est devenue plus impérieuse dans les pays membres de
l’OCDE, alors que les gouvernements font face à un renforcement des
pressions exercées sur les dépenses publiques, à des demandes portant sur
une meilleure qualité des services et, dans certains pays, au refus de plus en
plus marqué des citoyens de subir des hausses d’impôts.
Pour faire face à ces défis, différents pays de l’OCDE ont cherché à
améliorer les performances de leur secteur public en introduisant une série de
nouveaux leviers et techniques dans le domaine de la gestion, de la
budgétisation, des ressources humaines et de l’organisation institutionnelle.
Dans les administrations publiques ces leviers englobent l’adoption des
é valuati ons de pe r for m ance s dans la b udgé tis atio n et la g e sti on,
l’assouplissement des contrôles de moyens, la délégation de responsabilité
aux ministères opérationnels et agences et des changements relatifs à
l’emploi public caractérisés par la contractualisation et l’introduction de la
rémunération liée aux performances. Parmi les exemples de changements
institutionnels citons la création d’agences exécutives et la privatisation ou
l’externalisation de la fourniture de services publics. Ces développements
sont examinés de manière plus détaillée dans les chapitres du rapport qui
suivent.
Le présent chapitre est consacré aux tentatives de développement d’une
budgétisation axée sur les performances ou les résultats et d’une gestion de la
performance dans les pays de l’OCDE. Le levier de la réforme cherche à
déplacer l’accent mis sur les moyens en matière de budgétisation, gestion et
responsabilité vers les résultats. Les responsables ou les organisations
disposent de la souplesse nécessaire pour améliorer les performances et
doivent ensuite rendre des comptes sur les résultats mesurés sous forme de
produits ou de résultats finaux. La fourniture d’informations sur les
performances n’est pas une fin en soi ; elle a pour but en général d’étayer les
décisions des responsables politiques et des fonctionnaires afin d’améliorer la
performance ou de renforcer la responsabilité et au bout du compte améliorer
les résultats pour la collectivité.
La quantité d’informations sur les performances mises à la disposition des
décideurs a considérablement augmenté ; toutefois les pays continuent à se
heurter à des difficultés en ce qui concerne des problèmes de qualité et

64 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

l’assurance que les informations sont utilisées lors de la prise de décision. Il faut
du temps pour mettre au point des évaluations et des indicateurs de
performance et encore plus pour changer les attitudes des principaux acteurs du
système (responsables politiques et fonctionnaires) de sorte qu’ils utilisent ces
informations et développent une culture de la performance adaptée au pays
concerné. Le mouvement en faveur de la performance perdurera. Les avantages
qu’apporte une plus grande clarté à l’intérieur et à l’extérieur de l’administration
en matière d’objectifs et de résultats sont indéniables. Mais pour en recueillir les
bénéfices les gouvernements doivent avoir une stratégie à long terme, des
attentes réalistes et de la persévérance. Le présent chapitre étudie le
développement de la budgétisation axée sur les performances, de la gestion de
la performance et de la communication de résultats dans les pays de l’OCDE et
indique les tendances, les forces et les limites des stratégies actuellement
poursuivies dans ce domaine ainsi que les défis à relever dans le futur. Tout
d’abord, il se penche sur la conception plus globale de la performance publique.

2. Que signifie la performance pour les pouvoirs publics ?

Le terme « performance » désigne en fait des concepts très variés. La
performance signifie le rendement ou les résultats d’activités effectuées dans
le cadre d’objectifs poursuivis. Sa finalité est de multiplier les cas dans
lesquels les pouvoirs publics atteignent leurs objectifs.
La volonté d’améliorer les performances des pouvoirs publics n’est pas
quelque chose de nouveau. Les gouvernements ont toujours cherché à récolter
les fruits de leurs dépenses et de leur réglementation. La nouveauté vient du fait
que les gouvernements sont de plus en plus confrontés à des contraintes au
niveau de leurs dépenses. Une extension de leurs dépenses n’est pas
envisageable et ils doivent s’efforcer d’améliorer le rendement des crédits
existants. En même temps, de nouvelles idées ont vu le jour sur la façon de
restructurer et motiver les effectifs du service public pour obtenir des résultats.
Dans l’administration publique traditionnelle, la performance était
déterminée par l’assurance de la conformité aux lois et règlements en vigueur,
le contrôle des moyens et la déontologie du service public. Ce système a
globalement bien fonctionné tant que les pouvoirs publics avaient des tâches
moins complexes et plus standardisées à exécuter et que la conformité aux
règles prévalait sur l’efficacité. Toutefois on a reproché à ce système que le
personnel était souvent davantage focalisé sur le processus que sur les
résultats et que les incitations à une utilisation rationnelle des fonds pour
atteindre les objectifs étaient trop faibles. Les administrations publiques
modernes ne doivent pas seulement être au service d’intérêts collectifs tels
que l’équité et la probité mais elles doivent aussi répondre aux besoins des
individus et s’attaquer à des problèmes sociaux complexes. Les systèmes

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

65
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

administratifs traditionnels n’étaient pas conçus pour se montrer flexibles et

capables d’adaptation à une société moderne qui se caractérise par des
services personnalisés, un besoin d’adaptation permanente, des pressions en
faveur d’une plus grande efficacité et un recours accru à des agents privés.
Cela demande des incitations plus fortes en matière de performance que
c e l l e s q u ’ o f f r e l ’ a d m i n i s t ra t i o n t ra d i t i o n n e l l e. A j o u t o n s q u e l e s
gouvernements ont entrepris des tâches de plus en plus difficiles et
complexes qui ne se prêtent pas à l’approche traditionnelle.
Les informations sur les performances peuvent être importantes pour les
gouvernements lors de l’évaluation et de l’amélioration des politiques :
● dans l’analyse managériale, la direction et le contrôle des services publics ;
● dans l’analyse budgétaire ;
● dans le contrôle du Parlement sur le pouvoir exécutif ;
● enfin, dans la responsabilité – le devoir général de l’État de rendre publiques
ses décisions et d’en assumer la responsabilité.
Les gouvernements ont adopté différentes approches pour améliorer
l’efficacité du secteur public. Il s’agit notamment de la gestion stratégique, de
la planification des activités, de la budgétisation et de la gestion orientées vers
les performances, de la décentralisation et de la délégation de pouvoirs, de
changements structurels tels que la création d’agences exécutives, de la
contractualisation et de l’introduction de la concurrence et des mécanismes
de type marché dans l’offre de services.
Cette diversité de stratégies visant à améliorer les performances du
secteur public constitue une ressource précieuse mais déroutante. Chacune
d’elles dispose de forces et de faiblesses différentes, mais le meilleur choix à
faire dépend de l’objectif que cette stratégie doit servir.
Plusieurs stratégies visant à améliorer les performances sont examinées
dans les chapitres qui suivent. Le chapitre 4 étudie les changements de
structures de l’administration et la création d’agences ; le chapitre 5 examine
l’introduction de mécanismes de type marché dans l’offre de services publics ;
et le chapitre 6 examine des changements dans la nature de l’emploi public
tels que la contractualisation et la rémunération liée aux performances ainsi
que la délégation de pouvoirs dans la gestion des ressources humaines.
Ce chapitre explore l’introduction de mesures des performances dans la
budgétisation et la gestion ainsi que leur utilisation dans la prise de décision.

3. La budgétisation axée sur les performances

et la gestion de la performance
Les pays de l’OCDE utilisent divers mécanismes pour évaluer l’efficience
et l’efficacité des programmes et agences. Il s’agit notamment de mesures des

66 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

performances, du benchmarking et d’évaluations. Les évaluations peuvent

englober des examens de programmes, une appréciation du rapport coût-
efficacité, des examens sectoriels ponctuels et un examen des dépenses.
Les « informations sur les performances » comprennent des évaluations
et des mesures de performances. Le présent chapitre se concentre sur
l’examen des mesures de performance mais il convient de noter que les
évaluations jouent un rôle appréciable dans l’évaluation de la performance
des programmes1.
L’évolution actuelle la plus marquée en matière de performance dans les
pays membres de l’OCDE est l’adoption de la budgétisation selon les
p e r f o r m a n c e s e t d e l a g e s t i o n d e l a p e r f o r m a n c e. D e n o m b r e u x
gouvernements ont cherché à adopter une stratégie de gestion et de
budgétisation qui vise à déplacer l’accent mis sur les contrôles de moyens
dans la budgétisation, la gestion et la responsabilité vers la réalisation de
résultats. Théoriquement, les contrôles au niveau des moyens sont assouplis
et les directeurs ou organisations disposent de la flexibilité nécessaire pour
améliorer les performances. En contrepartie, ils sont responsables des
résultats mesurés sous forme de produits ou de résultats finaux.
Les changements visant à formaliser les objectifs et les systèmes de
m e su re d a n s l’a d m i ni s trat i on on t u ne l on gue hi stoi re. E n f a it, la
budgétisation selon les performances existe sous une forme ou l’autre depuis
que la première commission Hoover aux États-Unis l’a recommandée en
1949. La budgétisation axée sur les performances et la gestion de la
performance sont utilisées pour décrire des interprétations et approches
relativement différentes (voir encadré 2.1). Par exemple, il peut s’agir
uniquement d’informations sur la performance présentées en tant
qu’éléments de la documentation budgétaire ou d’une classification
budgétaire dans laquelle les crédits sont divisés par groupes de produits ou
de résultats. Selon une définition plus étroite, un budget centré sur les
performances est simplement un budget qui lie les fonds alloués à des
résultats quantifiables, mesurés sous la forme de produits ou de résultats
finaux. Il existe également plusieurs définitions de la gestion de la
performance, elle peut concerner la gestion des entreprises ou, si elle est
utilisée dans le contexte de la gestion des ressources humaines, des systèmes
d’évaluation des performances d’individus ou de groupes. La définition plus
holistique utilisée dans le présent chapitre est un cycle de gestion dans lequel
les objectifs de performance des programmes sont fixés, les directeurs
disposent de la flexibilité pour les atteindre, les résultats effectivement
obtenus sont mesurés et rendus publics et les informations s’y rapportant
sont intégrées dans les décisions relatives au financement, à la conception,
aux récompenses et aux sanctions.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

67
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Encadré 2.1. Gestion de la performance et budgétisation axée

sur la performance
D’une manière générale, la gestion de la performance recouvre la gestion des
entreprises, les informations sur la performance, l’évaluation, le suivi de la
performance, la mesure et la communication des performances. Toutefois,
l’évolution récente en la matière a donné naissance à une définition plus
restrictive, soit un cycle de gestion dans lequel les objectifs de performance des
programmes sont fixés, les directeurs disposent de la flexibilité pour les
atteindre, les résultats effectivement obtenus sont mesurés et rendus publics et
les informations s’y rapportant sont intégrées dans les décisions relatives au
financement, à la conception, aux récompenses et aux sanctions (OCDE, 1995b).
La budgétisation axée sur la performance ou les résultats donne elle aussi
lieu à des interprétations diverses. Elle peut être globalement définie comme
tout budget qui fait apparaître des informations sur les réalisations des
agences ou sur ce qu’elles espèrent accomplir avec les crédits consentis
(Schick, 2003). Dans ce cas, il peut s’agir uniquement d’informations sur la
performance présentées en tant qu’éléments de la documentation
budgétaire ou d’une classification budgétaire dans laquelle les crédits sont
divisés par groupes de produits ou de résultats. Selon une définition étroite,
un budget centré sur les performances est simplement un budget qui lie les
fonds alloués à des résultats quantifiables. Ces résultats sont mesurés sous
forme de produits et/ou de résultats finaux. Les ressources peuvent être liées
aux résultats de façon directe ou indirecte.
Un lien indirect signifie que les objectifs sont activement utilisés, avec
d’autres données, pour étayer les décisions budgétaires. Les informations sur
la performance sont extrêmement importantes dans le processus de décision
mais elles ne déterminent pas forcément le montant des ressources allouées.
Un lien direct se traduit par une affectation des ressources directement et
explicitement liée aux unités de performance. Les crédits peuvent donc être
affectés en fonction d’un barème ou d’un contrat avec les performances ou
les indicateurs d’activité spécifiques. Cette forme de budgétisation axée sur
la performance n’est que rarement été utilisée dans les pays membres de
l’OCDE et uniquement dans des domaines spécifiques.

Bien qu’il existe différentes définitions de la gestion et de la budgétisation

axées sur les performances, la tendance générale que l’on observe est que les
gouvernements cherchent à adopter une approche basée sur les résultats dans
leur budgétisation et leur gestion, qui déplace l’accent mis sur les moyens par la
budgétisation, la gestion et la responsabilité vers des résultats mesurables.

68 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

4. Stratégies de mise en œuvre par les pays d’une budgétisation

et d’une gestion axées sur les performances
De nombreux pays membres de l’OCDE ont introduit des mesures
centrées sur les performances dans leurs systèmes de gestion et de
budgétisation. Ces pays se situent toutefois à des stades différents de la mise
en place de ces mesures et ont des objectifs et des stratégies de mise en œuvre
des réformes qui sont variés.

4.1. Des stades différents

L’Australie et la Nouvelle-Zélande ont été les premiers pays à mettre en
œuvre une vague de gestion de la performance et/ou de budgétisation axée
sur la performance à la fin des années 80, suivis, au milieu des années 90, par
le Canada, le Danemark, les États-Unis, la Finlande, les Pays-Bas, le Royaume-
Uni, et la Suède. Une nouvelle phase a débuté entre la fin des années 90 et au
début des années 2000 (Allemagne, Autriche, et Suisse). La Turquie a entamé
récemment une phase pilote de budgétisation selon les performances et de
gestion de la performance.
Les stratégies des pays en matière de gestion de la performance sont en
perpétuelle évolution. À titre d’exemple, l’Australie et la Nouvelle-Zélande se
sont tout d’abord focalisés sur les produits et évoluent désormais vers une
approche plus centrée sur les résultats. L’Australie est en passe de modifier
son système de comptabilité et de budgétisation pour les orienter davantage
sur les résultats. Récemment, la France a adopté une loi qui rend obligatoire,
pour la majorité des programmes, la communication des produits et des
résultats dans la documentation budgétaire.

4.2. Des objectifs variés

Il est possible de distinguer quatre objectifs principaux qui ont poussé les
pays à formaliser les objectifs et les mesures dans le processus de gestion du
gouvernement :
● Gérer l’efficience et l’efficacité des agences et ministères et/ou le contrôle et
la transparence internes au sein de chaque ministère.
● Améliorer la prise de décision du processus budgétaire et/ou l’affectation
des ressources et renforcer la responsabilité des ministères devant le
ministère des Finances.
● Améliorer la transparence et la responsabilité externes devant le Parlement
et le public et clarifier les rôles et les responsabilités des dirigeants
politiques et des fonctionnaires.
● Permettre la réalisation d’économies.

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69
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Certains pays se sont concentrés uniquement sur un ou deux objectifs.

D’autres (Australie, Danemark, États-Unis, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, et
Royaume-Uni) les ont tous englobés, en cherchant à introduire la gestion et la
budgétisation axées sur la performance à l’ensemble des échelons du gou-
vernement central et à améliorer à la fois la performance et la transparence
interne et externe, vis-à-vis du pouvoir législatif et du public.

4.3. Des stratégies variées

Dans certains pays (les États-Unis sont un bon exemple), les ministres ont
élaboré des stratégies et des programmes de performance qui déterminent
des objectifs. D’autres ont conclu des accords de performances, soit entre un
ministre/ministère et un organe subsidiaire, soit entre un ministre et un
service administratif. De tels accords peuvent également être passés entre le
ministère des Finances et un autre ministère ou organe.
En Nouvelle-Zélande par exemple, des contrats d’achat lient le ministre
et le département concerné, qui définissent les produits que celui-ci doit
fournir. Des accords formels de performances sont également signés entre les
ministres et les principaux responsables des services administratifs. Au
Royaume-Uni, les ministères approuvent la stratégie annuelle des agences,
qui fixe les objectifs et les buts en matière de performance pour l’année à
venir. Il existe en outre des accords de performance entre les services
administratifs et le ministère des Finances qui définissent les objectifs
convenus. En Australie, des contrats de ressources sont signés entre le
ministère des Finances et les services et organes concernés. Au Danemark, les
accords de performance entre les ministères et les agences, et entre les
principaux responsables et les ministres prévoient des dispositions
concernant la rémunération au rendement.

4.4. Mise en application

Certains pays suivent un rythme lent et progressif. À titre d’exemple, les
États-Unis ont commencé par une phase pilote de quatre ans avant de mettre
en application la Loi sur les performances et les résultats du gouvernement
dans l’ensemble de l’administration. D’autres pays ont opté pour une stratégie
progressive qui permet aux agences de se porter volontaires pour participer à
ces réformes et qui n’impose pas de les mettre en place dans l’intégralité du
gouvernement. L’Allemagne et l’Irlande ont toutes deux recours à des
programmes pilotes.
L’Australie, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont
adopté une stratégie descendante et systématique pour la mise en
application. D’autres, en particulier la Finlande, ont choisi une approche plus
ascendante et ponctuelle dans laquelle les agences bénéficient d’une certaine

70 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

autonomie pour élaborer leur propre stratégie, avec un contrôle limité de la

hiérarchie.

Encadré 2.2. L’expérience de la Nouvelle-Zélande

en matière de budgétisation axée sur les performances
et de gestion de la performance
La réforme de la gestion du secteur public de la Nouvelle-Zélande faisait
partie du vaste programme de réforme lancé en 1984 par le nouveau
gouvernement confronté à une crise financière. Le gouvernement a tout
d’abord concentré ses efforts sur un programme de libéralisation de
l’économie, passant ensuite à une restructuration des activités commerciales
de l’État (par des privatisations et des créations de sociétés) puis à une
réforme de la gestion du secteur public et du marché du travail. Les réformes
touchant à la gestion du secteur public qui ont été entreprises se distingue
par leur cohérence conceptuelle, leur caractère général et leur application
cohérente au cours des vingt dernières années. Ces réformes ont été
largement soutenues par les dirigeants politiques et les responsables de
l’administration.

La réforme et son parcours

Le State Sector Act de 1988 a fait des chefs de départements de
l’administration des directeurs et les a rendus responsables de la gestion de
leurs services. Les directeurs ont l’autonomie nécessaire pour prendre toutes
les décisions qui s’imposent en matière de moyens : salaires, nominations,
structures organisationnelles et dispositifs d’offre de services. Le Public
Finance Act de 1989 a introduit une comptabilité et une budgétisation en
droits constatés. Les distinctions entre moyens, produits et résultats ont été
rendues plus transparentes et les ministres sont responsables des résultats
alors que les directeurs sont responsables de l’offre de produits. On a eu
recours à des dispositifs contractuels formalisés (contrats d’achat) comme
base d’accord et d’enregistrement des produits à fournir.
Pour faciliter la gestion budgétaire, le Fiscal Responsibility Act de 1994 a
précisé les nouvelles obligations du gouvernement en matière de
communication, notamment le Budget Policy Statement (déclaration de
politique budgétaire) et le Fiscal Strategy Report (rapport sur la stratégie
budgétaire) qui concernent les intentions du gouvernement à long terme
tandis que les autres dispositions portent essentiellement sur la publication
et la vérification d’informations aussi nombreuses que possible sur l’état de
l’économie et les progrès accomplis dans la mise en œuvre des stratégies du
gouvernement.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

71
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Encadré 2.2. L’expérience de la Nouvelle-Zélande

en matière de budgétisation axée sur les performances
et de gestion de la performance (suite)
Les développements ultérieurs ont cherché à répondre à des problèmes
particuliers découlant des réformes initiales sans mettre en cause leur
o rg a n i s a t i o n f o n d a m e n t a l e. C e s d é ve l o p p e m e n t s o n t c o n c e r n é
essentiellement des efforts destinés à remédier aux rigidités et limites de la
contractualisation, parmi lesquelles l’adoption de Key Result Areas
(domaines de résultats clés) et de Strategic Result Areas (domaines de
résultats stratégiques) au milieu des années 90 et ensuite de Statements of
Intent (lettres d’intention) qui font partie des efforts en cours qui ont trait à
la relation entre produits et résultats et sont destinés à encourager les
directeurs à se concentrer davantage sur les résultats. D’autres efforts visent
à renforcer le rôle des agences liées au centre de gouvernement et à
améliorer l’intégration, développer les capacités et accroître la focalisation
sur l’évaluation des résultats.

Résultats positifs des réformes :

● focalisation plus importante sur le moyen et long terme dans la gestion
budgétaire ;
● renforcement de la discipline budgétaire lié par exemple à l’introduction
de mesures telles que la comptabilité en droits constatés, le « droit d’usage
du capital » et les obligations d’information sur le risque budgétaire ;
● efficacité opérationnelle liée à la délégation d’une responsabilité opéra-
tionnelle aux principaux responsables, ce qui permet aux directeurs de
diriger.

Parmi les critiques exprimées il a été reconnu que les réformes :

● encourageaient une concentration sur les résultats annuels au détriment
d’une focalisation sur les résultats à long terme (assurer ce qui a été
convenu contractuellement au lieu de ce qu’il convient de faire) ;
● clarifiaient et encourageaient la focalisation sur ce qui était spécifié dans
les contrats mais qu’elles avaient du mal à maîtriser les relations
informelles et la complexité de nombreuses fonctions gouvernementales ;
● empêchaient dans un certain sens le débat sur les problèmes d’affectation
de ressources. Les ministres sont responsables des résultats mais le débat
semble tourner en grande partie autour de leur rôle d’acheteurs de
produits. Le débat sur l’affectation des ressources quel qu’il soit semble en
fait mettre l’accent sur les dépenses à la marge : les nouvelles mesures. Les
grands secteurs de dépenses ne sont pas soumis au même contrôle ;
● encourageaient davantage une concentration sur les contrôles de confor-
mité avec les contrats que sur des préoccupations globales et une collabo-
ration dans l’action ;

72 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Encadré 2.2. L’expérience de la Nouvelle-Zélande

en matière de budgétisation axée sur les performances
et de gestion de la performance (suite)
● conduisaient à la mise en place d’infrastructures coûteuses (et dispersées)
pour la négociation, la communication, le contrôle et l’audit portant sur la
conformité avec les contrats.
La délégation de responsabilité de gestion aux directeurs associée à la
rigidité de la contractualisation du dispositif néo-zélandais a conduit à la
nécessité de s’employer à rechercher le meilleur moyen possible pour
maintenir ou renforcer les valeurs collectives du secteur public et
l’engagement pour la collectivité au sein du secteur public ainsi que le
développement de capacités et de leadership dans le secteur public. Il reste à
voir si les développements liés aux réformes introduites en Nouvelle-Zélande
seront une réussite ou si une réforme fondamentale du modèle néo-
zélandais mettant en cause les bases conceptuelles du modèle sera
nécessaire.
Sources : Pallot (2001 et 2002), Schick (1996 et 2001).

5. Bilan actuel
Au-delà des différences de stratégies, on constate une tendance
commune dans les pays membres de l’OCDE qui est de se concentrer sur les
résultats quantifiables dans les processus de gestion et de budgétisation. La
présente section analyse les faits nouveaux en matière de gestion et de
budgétisation orientées vers la performance dans les pays membres de
l’OCDE, en utilisant des données provenant de la base de données constituée
lors de l’enquête OCDE/Banque mondiale sur les pratiques et procédures
budgétaires2.

5.1. Performance : informations et objectifs dans la documentation

et le processus budgétaires
Les pays membres de l’OCDE intègrent de plus en plus systématiquement
des informations non financières sur la performance dans leur
documentation budgétaire.
● 72 % des pays incluent des données sur les performances non financières
dans leur documentation budgétaire.
● Dans 44 % des pays, ces données sont disponibles pour plus des trois quarts
des programmes.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

73
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

● Dans 71 % des pays, les données sur la performance comportent des

objectifs de performance, même si cette pratique varie considérablement
selon les programmes.
● Dans 65 % des pays, ces résultats sont inclus dans les principaux
documents budgétaires et/ou dans les rapports financiers annuels.
Si l’introduction d’inform ati on s sur les perform ances dans la
documentation budgétaire se répand, elle n’est pas encore courante dans
l’ensemble des pays membres de l’OCDE. Plus d’un quart des pays qui ont
répondu à l’enquête ne font figurer aucune donnée non financière sur la
performance dans leur documentation budgétaire. L’Islande fait apparaître
des données sur la performance mais pas d’objectifs de performance.
La façon la plus courante d’inclure des objectifs de performance dans le
processus budgétaire est la combinaison de produits et de résultats. Seuls
27 % des pays incluent essentiellement des résultats et aucun pays n’inclut
essentiellement des produits. Les pays semblent avoir reconnu la difficulté de
suivre une approche qui se concentre uniquement soit sur les résultats soit
sur les produits. Une concentration exclusive sur les produits peut entraîner
un déplacement des objectifs dans la mesure où les agences perdent de vue
l’impact prévu de leurs programmes sur la société en général et se concentre
exclusivement sur des mesures quantifiables au détriment des activités qu’il
est moins aisé de mesurer. Une autre conséquence éventuelle est d’accorder
moins d’attention aux questions transversales. S’il est vrai que les résultats
sont davantage centrés sur l’impact des programmes sur la société et
présentent plus d’intérêt pour les responsables politiques et le public, ils sont
très difficiles à mesurer. Comme on le démontrera plus loin dans ce chapitre il
est souhaitable dans de nombreux cas d’opter pour une combinaison de
produits, de résultats et de moyens.

5.2. Les tendances actuelles en matière de budgétisation

axée sur la performance
Si certains pays membres de l’OCDE tentent activement d’intégrer les
objectifs de performance dans le processus budgétaire global, leurs tentatives
sont peu nombreuses à pouvoir être qualifiées de budgétisation axée sur la
performance. Celle-ci implique d’intégrer des informations sur la performance
dans leur documentation budgétaire et de lier les dépenses aux objectifs de
produits/résultats, de communiquer les performances par rapport aux objectifs
et d’utiliser ces informations dans la prise de décision sur l’affectation des
ressources. L’OCDE a fait une enquête sur le niveau d’application par les pays de
la budgétisation axée sur les performances au sens strict.
S o i x a n t e - do u z e p o u r c e n t d e s p ay s m e m b r e s d e l ’ O C DE f o n t
systématiquement figurer des objectifs dans la documentation budgétaire

74 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

transmise au ministère des Finances mais le fait de lier les dépenses aux
objectifs de production et de résultats n’est pas courant parmi les pays
membres de l’OCDE.
● 46 % des pays ne lient pas les dépenses aux objectifs ou ne le font que pour
quelques programmes.
● 18 % seulement des pays ont indiqué qu’ils reliaient les dépenses à certains
objectifs.
● Seuls 19 % des pays ont déclaré qu’ils liaient spécifiquement les dépenses à
la totalité ou la quasi-totalité de leurs objectifs de production ou de
résultats.
L’utilisation des résultats de performance pour déterminer les
affectations budgétaires donne lieu à un tableau contrasté, plus de 31 % des
pays indiquant qu’ils n’utilisent pas les résultats à cette fin. Il n’est pas non
plus fréquent que les responsables politiques utilisent les résultats de
performance pour affecter des ressources entre les programmes ou dans un
processus de décision. Quarante et un pour cent des pays membres de l’OCDE
ont indiqué que les dirigeants politiques de l’exécutif ou les parlementaires
n’utilisaient que rarement les évaluations des performances lors des
processus de décision. Ce chiffre inclut des pays qui ont une longue
expérience dans ce domaine, tels que les États-Unis.
Il semble manifeste que très peu de pays pratiquent une quelconque
forme de budgétisation directement axée sur les performances, étant donné
que de nombreux pays ne lient même pas les dépenses aux objectifs de
production et de résultats, sans parler de faire de la performance une
condition explicite de l’affectation des fonds. Cette forme de budgétisation
n’est appliquée qu’à un nombre limité de domaines fonctionnels et seulement
dans quelques pays. Elle concerne le plus souvent la santé ou l’éducation,
l’enseignement supérieur, en particulier. Au Danemark, en Finlande, en
Norvège, et en Suède il s’agit de la principale forme de budgétisation utilisée
dans l’enseignement supérieur.
Comme le montre le graphique 2.1 très peu de pays semblent avoir
recours à des dispositifs formels qui lient la réussite ou l’échec face à un
objectif à une récompense ou une sanction pour un individu ou une agence :
● Dans 46 % des pays membres de l’OCDE, la réussite et l’échec ne sont
accompagnés d’aucune récompense ou sanction.
● Dans 20 % des pays les récompenses ou sanctions se reflètent dans
l’importance du budget de l’organisation publique concernée.
● Dans 16 % des pays, la rémunération est parfois liée à la performance. Dans
tous ces cas, la performance influe sur la rémunération d’un fonctionnaire
ou d’un nombre de fonctionnaires. Au Royaume-Uni par exemple, la

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

75
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Graphique 2.1. La réussite et l’échec face aux objectifs s’accompagnent-ils

d’une récompense ou d’une sanction ?

Pourcentage des pays de l'OCDE

Source : Base de données 2003 OCDE/Banque mondiale sur les pratiques et procédures budgétaires.

rémunération du directeur de l’agence est liée à la performance au regard

des objectifs de l’organisation.

5.3. Tendances actuelles en matière de gestion des performances

Des progrès plus importants ont été accomplis dans la mise en œuvre de
la gestion des performances que dans celle de la budgétisation axée sur les
performances. Cette section examine si les pays membres de l’OCDE
disposent d’un système de gestion des performances qui fixe et communique
les objectifs et prévoit leur utilisation dans le processus interne de décision
des ministères et des agences.
● Dans 67 % des pays membres, le ministre ou le chef de service concerné est
formellement responsable de la formulation des objectifs de performance.
● Dans 56 % des pays, la performance par rapport aux objectifs est contrôlée
en permanence en interne dans le ministère concerné.
● Dans 63 % des pays, la performance par rapport aux objectifs est
communiquée dans un rapport annuel systématique concernant certains
ou la plupart des programmes.
Dans un certain nombre de pays, les résultats de performance semblent
réellement s’inscrire dans les processus de décision. Dans près de la moitié
des pays, les résultats de performance sont utilisés en interne dans les
agences/ministères pour définir les priorités des programmes, affecter les
ressources au sein des programmes et modifier les processus de travail. Ils
sont utilisés par le ministère de tutelle dans environ la moitié des pays pour

76 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

définir les priorités des programmes et dans plus d’un tiers pour adopter de
nouvelles stratégies relatives aux programmes. C’est pour définir des
programmes de performances individuels pour le personnel que ces
informations sont le moins utilisées.
Si ces données sont utilisées dans le processus de décision, il reste encore
à déterminer quelles autres informations sont utilisées et quel est le poids des
résultats de performance par rapport aux autres types d’informations.
Environ 50 % des pays ont indiqué qu’ils disposaient d’un système de
gestion des performances. Le nombre de programmes ou d’agences auxquels
la gestion des performances s’applique varie toutefois selon les pays.
L’Australie, les États-Unis, la Norvège, la Nouvelle-Zélande et les Pays-Bas ont
adopté une stratégie globale qui est appliquée à la quasi-totalité des
ministères et agences. En Belgique, au Canada et en Allemagne, la gestion des
performances n’est appliquée qu’à environ un quart des programmes.
L’introduction d’objectifs de production et/ou de résultats en tant que
système de contrôle de gestion nécessite d’assouplir les contrôles de moyens
afin de donner aux directeurs la liberté d’utiliser les ressources nécessaires
pour atteindre des résultats et améliorer les performances. Dans quelle
mesure cette interaction entre la performance et les contrôles s’est-elle faite
dans la pratique ? S’agissant des processus de contrôle à l’échelon de
l’administration, les informations recueillies à ce sujet dans l’enquête
budgétaire de l’OCDE ne fournissent guère de preuves de son existence.
Parmi les pays qui disposent d’une longue expérience de l’introduction
des indicateurs de performance dans le système budgétaire et le système de
gestion, il existe une grande variation dans le degré d’assouplissement des
contrôles de moyens. L’Australie et les Pays-Bas ont considérablement
assoupli leurs contrôles centraux. D’autres pays, tels que le Danemark, la
Norvège et la Nouvelle-Zélande, ont eux aussi accompli des changements
notables dans cette direction. Dans certains pays comme les États-Unis par
exemple, l’introduction d’indicateurs de performance dans la gestion et la
budgétisation ne semble pas avoir été accompagnée par un assouplissement
des contrôles centraux de moyens.
Des pays comme la Finlande et la Suède font preuve d’un degré élevé
d’autonomie de gestion. Cela n’est guère surprenant étant donné que les
agences sont en place de longue date. De même, compte tenu du fait que la
budgétisation axée sur la performance est un mécanisme commandé à
l’échelon central, le niveau de formalisation des indicateurs de performance
dans leur système de budget n’est que modéré. Il est intéressant de noter que
l’Australie, le pays qui démontre la plus forte tendance à remplacer les
contrôles de moyens par des contrôles de performances, considère, suite à un
avis donné récemment par le ministère des Finances et de l’Administration,

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

77
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

que les états communiqués actuellement par les départements sont

insuffisants pour les objectifs à l’échelle du gouvernement.

6. La responsabilité vis-à-vis du public

Comme l’indique le graphique 2.2 la mise à disposition d’informations
auprès du public sur la performance du gouvernement est très répandue dans
les pays membres de l’OCDE.
Dans l’enquête, 24 pays membres de l’OCDE ont affirmé communiquer
leurs résultats de performance au public. C’est une preuve solide de
l’amélioration de la transparence. Le but de la présentation de ces
informations au public est de renforcer la confiance dans le gouvernement qui
donne ainsi la preuve de son action et surtout des résultats positifs de son
action. Dans la mesure où l’amélioration des performances du secteur public
s’avère plus importante pour le citoyen il est de plus en plus indispensable
pour les gouvernements de démontrer qu’ils réalisent ces améliorations.
Le problème pour les gouvernements est que les améliorations de
performance demandent du temps pour se concrétiser, en revanche les
pressions électorales à court terme sont telles qu’ils doivent démontrer des
améliorations dans le court terme. Certains gouvernements de l’OCDE
estiment que le public sera plus convaincu de l’amélioration des services par
la présentation de données chiffrées sur les performances. Toutefois, les
informations chiffrées n’empêchent pas les questions sur la qualité et
l’exactitude. Même si les gouvernements présentent les résultats de
performance comme des évaluations d’objectifs ces informations, selon la
nature du système politique, peuvent faire partie du combat politique acharné
que se livrent le gouvernement et l’opposition. Cela pose davantage un

Graphique 2.2. Les résultats de performance sont-ils rendus publics ?

Oui, un rapport sur la performance
à l’échelle de l’ensemble
du gouvernement est publié

Oui, chaque ministère publie

un rapport sur ses performances

Oui, dans le cadre d’autres

documents concernant l’ensemble
du gouvernement
Oui, dans le cadre d’autres
documents spécifiques à chaque
ministère

Non

0 10 20 30 40 50
Pourcentage des pays de l’OCDE

Source : Base de données 2003 OCDE/Banque mondiale sur les pratiques et procédures budgétaires.

78 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

problème dans les contextes politiques où le conflit prévaut sur le consensus.

Dans ce cas, l’opposition peut exploiter exactement les mêmes données pour
mettre en doute les performances du gouvernement et soulever des questions
sur leur objectivité. Les média ont également un rôle important à jouer. Si la
présentation de ces informations ressemble à de la véritable propagande de
parti politique ou à de la communication tendancieuse en faveur du
gouvernement elle pourrait rendre le public plus sceptique au lieu de
renforcer la confiance. Ce point a été examiné de manière détaillée dans le
chapitre 1.
Une question connexe est de savoir si le public et les groupes d’intérêt
sont prêts à accepter la présentation des résultats de performance du
gouvernement. Les résultats de performance sont en général des résultats
globaux pour tout un pays, une région ou une seule grande institution. Même
si elle est exacte la conclusion générale peut être en porte-à-faux avec
certaines expériences particulières. Ainsi il est presque inévitable que les
résultats de performance soient contestés sur la base de ces expériences.
L’opinion du public est alors davantage susceptible de refléter une expérience
personnelle ou les vues présentées dans les médias que la communication du
gouvernement sur les performances.

6.1. Audit externe des performances

Le fait de disposer d’informations provenant d’un audit externe des
performances contribuerait à garantir au public la qualité et l’exactitude des
informations présentées dans les rapports du gouvernement. On aurait pu
penser que la forte augmentation du nombre de pays qui incluent des
informations sur les résultats dans leurs systèmes de communication aurait
été accompagnée par un accroissement proportionnel des audits courants des
rapports de performances par les organes supérieurs d’audit. L’évolution est
en effet dans cette direction, mais elle est en retard sur l’introduction de la
communication sur les performances.
Assurer la crédibilité et la qualité des données sur la performance est un
problème majeur pour les pays de l’OCDE ; prendre les informations sur la
performance au pied de la lettre peut fausser l’image. Des méthodes laissant
à désirer dans la collecte et l’analyse des données ou des pressions politiques
exercées pour obtenir une présentation favorable peuvent constituer des
menaces pour la qualité (Schwartz et Mayne, 2005). L’audit indépendant des
informations sur la performance aide à limiter ces problèmes.
Faire un audit des informations sur la performance a un coût et ne
ressemble pas à un audit financier. Il est donc indispensable que les auditeurs
dispose de l’expertise et de la formation requises pour mener ces audits. De
plus, le risque est de confondre performance et mise en conformité, sachant

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

79
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Graphique 2.3. Les données sur la performance font-elles l’objet

d’audits externes ?

Non

Oui, pour certains programmes

Oui, pour la majorité

des programmes

Oui, pour tous les programmes

0 5 10 15 20 25 30 35 40
Pourcentage des pays de l’OCDE

Source : Base de données 2003 OCDE/Banque mondiale sur les pratiques et procédures budgétaires.

qu’en accordant trop d’importance à la conformité aux règles et à la

réglementation on risque de limiter le rôle de la flexibilité et de l’innovation
indispensables à l’amélioration de la performance.

6.2. Récapitulatif des tendances

Parmi les pays de l’OCDE, il existe une profonde évolution caractérisée
par l’introduction d’indicateurs de performances dans la gestion et la
bu dgétis ation , ains i que par la systém atisation de la gesti on des
performances. Si de nombreux pays en sont à l’étape d’introduire des objectifs
de performance dans leur documentation budgétaire, ils sont moins
nombreux à avoir intégré ces informations dans leur processus de décision
budgétaire et encore moins à les utiliser dans l’affectation des ressources. Ces
informations sont en outre de plus en plus communiquées au public et au
Parlement, même si ce dernier n’en fait pas un grand usage. De manière
générale, le mouvement en faveur de la budgétisation axée sur les
performances semble pour le moment concerner davantage les procédures
que les résultats.

7. En quoi le contexte est important

L’utilisation réussie de la formalisation des performances dans les
pro ces sus b udgé taire s et de g e stio n d é pen d d’ aut res fa cteu rs d e
l’environn em ent poli ti que et admini strati f du pays co ncer né . Le s
réformateurs ne peuvent pas partir de zéro ; les indicateurs et les objectifs de
performance sont introduits dans des mécanismes de responsabilité et de

80 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

contrôle existants et établis qui sont composés d’éléments informels et

formels.
La performance n’est qu’une des dimensions de la responsabilité.
Assurer que les procédures administratives sont correctement suivies et que
les fonds publics sont dépensés conformément aux affectations de crédits
sont d’autres aspects. Dans certains pays, les mécanismes de responsabilité
traditionnels liés aux contrôles de moyens n’ont pas été considérablement
assouplis. La responsabilité des performances devra coexister avec les
mécanismes traditionnels. La question n’est pas de substituer entièrement les
produits/résultats aux contrôles de moyens il s’agit davantage de parvenir à
trouver le bon dosag e de mécanismes à l’intérieur du système. La
concentration sur un seul instrument peut entraîner des effets de distorsion.
Se concentrer uniquement sur les produits, par exemple, peut amener à
dévier des objectifs. Le tableau 2.1 indique les différentes possibilités et
limites des modes de contrôle liés aux moyens, aux produits et aux résultats.
Trouver le juste équilibre entre les contrôles dépend du contexte du pays
et des problèmes que les réformes en cours cherchent à résoudre. Par
exemple, si le problème est la prédisposition d’un système ou d’une
organisation à la corruption le fait de mettre l’accent sur les contrôles de
moyens est une stratégie plus adaptée que de privilégier les résultats. Pour les
autres systèmes ou organisations où le problème réside dans l’absence de
souplesse ou le manque d’adaptation une solution combinant produits et
résultats serait peut-être plus judicieuse. Il faut trouver à l’intérieur de chaque
système la combinaison de contrôles souhaitable entre produits et résultats. Il
est en outre certainement appréciable de disposer d’une flexibilité suffisante
pour permettre différents dosages de contrôles pour les différentes
organisations.

Tableau 2.1. Potentiel et limites des différents modes de contrôle de gestion

Adapté aux situations

Potentiel Limites
caractérisées par …

Moyens Simple et abordable Ne va pas dans le sens Une faible confiance et

Renforce la mise en conformité de l’efficience des compétences variables
Peut être rigide
Produits Facilite l’efficience Peut faire dévier de l’objectif De la confiance,
Facilite le contrôle du total Problèmes de mesure une comptabilité saine et
des dépenses Surcharge d’informations du professionnalisme
Responsabilité des résultats
Résultats finaux Soutien l’élaboration et la Problèmes de mesure Ce qui précède plus
coordination des politiques Problèmes de transparence des hommes politiques
Long terme Coûts dédiés et la capacité de fixer
Surcharge d’informations des objectifs clairs

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81
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Le chapitre 3 étudie les conséquences de ces réformes pour les systèmes

de responsabilité et de contrôle et les profonds changements en cours. Les
problèmes que posent ces changements sont également examinés.

7.1. Stratégie à l’échelle de l’administration – changer le comportement

des principaux acteurs
Quel que soit le juste équilibre ou le bon dosage de contrôles selon les
pays introduire les produits et résultats suppose de les adapter au système de
contrôle en place et exige un réalignement des relations existantes. Il est
important dans l’introduction de ces réformes que les gouvernements
adoptent une stratégie à l’échelle de l’administration dans la mesure où
l’inté grati on d’évaluations de performances dans les systèm es de
budgétisation et de gestion ne consiste pas seulement à changer les
procédures mais aussi à faire évoluer le comportement des fonctionnaires et
des responsables politiques à tous les niveaux du système politique. C’est vrai
notamment si les gouvernements ont adopté une approche globale et
cherchent à appliquer cette réforme à une majorité de programmes à travers
l’administration. Les principaux acteurs dans ce cas peuvent inclure des
fonctionnaires et des gestionnaires dans les ministères/agences, et au
ministère des Finances ainsi que des responsables politiques du pouvoir
législatif ou exécutif. Les problèmes liés au changement de comportement des
fonctionnaires dans les ministères/agences et au ministère des Finances ont
été é tudiés ai lleurs 3 . La prés ente s ection se con ten te d’exam in er
succinctement les difficultés liées au changement de comportement des
hommes politiques.
Ce levier de la réforme a un impact important sur la gouvernance : il peut
aider les élus à orienter le secteur public vers leurs objectifs politiques. Il
procure aux responsables politiques un mécanisme qui leur permet
d’articuler clairement leurs buts et objectifs à l’échelle de l’administration ou
du ministère concerné et de suivre les progrès accomplis pour atteindre les
buts fixés.
Idé ale m e nt, ce m odè le do it con tr ib ue r à cl ar if ie r l es r ôl es et
responsabilités respectifs des ministres et des fonctionnaires. Les hommes
politiques fixent les objectifs qui sont répercutés au niveau du ministère et/ou
de l’organisation en question et sont transposés en mesures et/ou objectifs de
performance. Les résultats par rapport à ces objectifs ont pour objet d’obliger
les agences à rendre des comptes et fournissent de meilleures informations
qu’il convient d’utiliser dans la prise de décision sur les politiques à mener ou
les problèmes de budgétisation et de gestion. Il est important pour que ce
modèle soit une réussite que les responsables politiques utilisent ces
informations dans la prise de décision.

82 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

7.2. Encourager les responsables politiques à utiliser les informations

sur les performances
Les responsables politiques utilisent-ils les informations sur les
performances ? Il semble que conformément au graphique 2.4 la réponse soit
« relativement peu », à l’exception des ministres responsables des services qui
doivent atteindre un objectif.
D a n s 7 2 % d e s p ay s m e m b r e s d e l ’ O C D E , l e s o b j e c t i f s s o n t
systématiquement présentés dans la documentation budgétaire soumise au
Parlement. Toutefois, dans seulement 19 % des pays, les parlementaires
utilisent les évaluations de performance dans la prise de décision. Ce
pourcentage est même plus faible parmi les membres de la commission
parlementaire pour le budget, qui ne sont que 8 % à utiliser ces informations.
Pour les pays qui ont adopté ces réformes il est clair que changer le
comportement des responsables politiques et conjuguer différentes
incitations pour les encourager à utiliser ces informations constituent un défi
majeur. Le tableau 2.2 présente un récapitulatif des changements de
comportement nécessaires mais pas suffisants que les responsables
politiques du pouvoir législatif et exécutif devraient adopter pour que ces
réformes puissent aboutir. Le tableau dresse la liste de quelques incitations
susceptibles de motiver ces acteurs à changer de comportement ainsi que
d’éléments négatifs qui les dissuadent d’adopter une telle démarche et
d’utiliser les informations fournies sur les performances. Cette liste de
changements d’attitudes et d’incitations n’est pas censée être exhaustive.

Graphique 2.4. Est-il fréquent que les hommes politiques utilisent

les évaluations des performances dans la prise de décision ?

Non

Oui, les hommes de la commission

parlementaire qui suivent
les activités du ministère/de l’entité
Oui, les hommes politiques
de la commission budgétaire
et du Parlement

Oui, le gouvernement

Oui, le chef du gouvernement

Oui, le ministre responsable

du ministère/de l’entité

0 10 20 30 40 50 60 70
Pourcentage des pays de l’OCDE

Source : Base de données 2003 OCDE/Banque mondiale sur les pratiques et procédures budgétaires.

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83
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Tableau 2.2. Incitations influant sur le changement de comportement

des responsables politiques des pouvoirs exécutif et législatif et leur
utilisation des informations sur la performance dans leur prise de décision

Incitations favorables Incitations défavorables

Changements
Principaux acteurs et facteurs encourageant et facteurs dissuasifs
de comportement nécessaires
le changement à l’égard du changement

Ministres et hommes Développer le leadership Procédure de fixation des Problèmes liés à la qualité
politiques pour appuyer les réformes objectifs et suivi des progrès des informations
de l’exécutif accomplis pour y parvenir
Fixer des buts et Qualité des informations Informations non
des objectifs clairs pertinentes pour
les véritables problèmes
de l’action publique et
les affaires courantes
Utiliser les résultats pour Informations pertinentes par Coût pour se tenir informé et
responsabiliser les agences rapport aux besoins d’action assurer un suivi
publique
Utiliser les résultats Fournir des informations aux Manque de temps pour
de performance dans électeurs sur la réalisation des utiliser les informations
les processus de prise objectifs politiques
de décision sur les mesures/
programmes ou
la budgétisation
Respecter l’autonomie Compatible avec les Influence limitée ou nulle sur
de gestion accordée – en mécanismes de surveillance l’avancement professionnel
n’interférant pas dans informels et formels existants
les domaines délégués
Hommes politiques S’il y a lieu fixer Contribuer à contrôler Qualité médiocre
du Parlement des objectifs les progrès accomplis des informations
par le gouvernement dans
la réalisation des objectifs
de résultats
Utiliser les résultats Qualité des informations Manque de pertinence des
de performance à des fins informations par rapport aux
de contrôle besoins de l’action publique
Utiliser les informations dans Pertinence à l’égard Coût d’apprentissage lié au
la prise de décision des besoins politiques nouveau levier, coût
sur les programmes et/ou permanent
les politiques et/ou
la budgétisation
Respecter l’autonomie Présentation d’une grande Manque de temps pour
de gestion lisibilité utiliser les informations
dans la prise de décision
Compatible avec les Absence de lisibilité des
mécanismes de contrôle informations présentées
informels et formels existants
Présente des avantages Réception d’informations
nettement supérieurs à ceux peu précises
de l’approche traditionnelle
Craintes de perte de contrôle

84 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

L’impact de ces incitations est variable selon le contexte politique et

institutionnel et dans une certaine mesure en fonction des différents ministres.
Dans les dispositifs de type Westminster la transparence est axée sur la
responsabilité de chaque ministère et on accorde une place importante aux
critiques et aux réprimandes. Le risque inhérent à ces dispositifs est qu’en dépit
du système de transparence formel, qui met l’accent sur les performances, les
responsables politiques soient sans doute plus préoccupés d’éviter de
commettre des erreurs et de gérer les perceptions du public et utilisent au bout
du compte les différents mécanismes de responsabilité de manière sélective.
Les systèmes dans lesquels la responsabilité est plus collective et le système
politique moins conflictuel peuvent offrir davantage de possibilités d’utilisation
constructive des informations sur les performances.
Malgré ces considérations, d’après l’enquête de l’OCDE, les ministres
responsables d’un ministère ou de l’entité concernée accordent une plus grande
attention aux indicateurs de performance que d’autres responsables politiques.
Ceci étant il s’avère particulièrement difficile de susciter l’intérêt des
parlementaires pour l’utilisation des résultats de performance. Les éléments
susceptibles de les décourager sont indiqués dans le tableau 2.2. Parmi ceux-ci
figurent la qualité, la disponibilité et la pertinence des informations.
Dans un système de séparation des pouvoirs dans lequel le Parlement
joue un rôle important et a son mot à dire dans la fixation des objectifs comme
aux États-Unis, par exemple, un degré élevé de coopération institutionnelle
entre les deux branches de gouvernement est indispensable. Ce besoin de
coopération intense est marqué dans un pays comme le Royaume-Uni où la
branche exécutive est très puissante. À nouveau, les changements de
comportement nécessaires et l’influence des incitations varient dans une
certaine mesure en fonction des structures politiques et institutionnelles.
Ceci étant, si la gestion et la budgétisation axées sur les performances
sont censées avoir un impact sur le système politique quel qu’il soit il importe
de motiver et d’inciter les principaux acteurs des processus de prise de
décision à changer les choses. Sans quoi les informations sur la performance
ne constituent qu’un simple exercice théorique. Les expériences conjuguées
des pays de l’OCDE mettent en lumière l’importance de l’adoption d’une
stratégie à long terme. Il faut du temps pour changer les comportements et
constater la concrétisation des bénéfices de la stratégie adoptée.

8. Limites et contraintes
La présente section étudie certaines limites et contraintes qui doivent
être prises en compte lors de l’introduction de la budgétisation axée sur les
performances et de la gestion de la performance.

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85
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

8.1. Évaluations des performances – seule source d’information

sur les performances
Les indicateurs et objectifs de performance fournissent un instantané de
la performance dans le temps. Ils ne sont pas un guide pour les performances
futures et n’expliquent pas pourquoi un objectif a été atteint. C’est la raison
pour laquelle il est important lors des prises de décision concernant les
performances d’une agence ou d’un programme d’examiner les différents
types d’information sur les performances. Pour obtenir une image globale des
performances organisationnelles et des programmes, l’examen des
évaluations et les indicateurs de performance peut être complété par d’autres
sources d’information officielles et informelles et des retours d’information. À
la différence des objectifs, les évaluations permettent d’expliquer les résultats
d’une politique ou d’un programme et de savoir quels changements
améliorent les performances de celle-ci ou de celui-ci.

8.2. Tout n’est pas mesurable

À la différence des informations financières, les informations sur les
performances se prêtent mal à l’application d’une méthode unique pour toute
l’administration. Les administrations exécutent une multitude de fonctions
différentes, de la construction de routes à la fourniture de conseils sur les
voyages à l’étranger. L’expérience des pays de l’OCDE montre qu’il est plus aisé
d’appliquer des indicateurs ou des mesures de performance à certains types
de secteurs fonctionnels ou de programmes qu’à d’autres. On peut distinguer
trois types de programmes : les services corporels et incorporels à la carte et
les services incorporels classiques (OCDE, 2001c). Il est plus aisé d’appliquer
des indicateurs de performance à des programmes qui concernent l’offre d’un
bien ou d’un service corporel dont on peut observer la production comme la
délivrance de passeports ou de permis de conduire ou la collecte de l’impôt. Il
est plus facile de définir des mesures de coût unitaire fiables pour ce type
d’activités. Il est possible, bien que plus difficile, de concevoir des évaluations
de performances pour des services complexes destinés à des individus comme
l’enseignement et les soins de santé. Les indicateurs de performance sont très
difficiles à appliquer pour des activités telles que des conseils sur des
politiques à mener si le service est à la carte et incorporel et si les résultats ne
sont pas visibles. Dans ces domaines, si le processus se prête à une
observation directe, une démarche plus logique est d’évaluer et de contrôler
les organisations sur la base de la conformité aux procédures4. Dans certaines
activités et organisations où l’observation des produits et les résultats n’est
pas possible l’option des indicateurs de performance doit être écartée.
Compte tenu des différentes fonctions assurées par la puissance
publique il faut penser à adopter une approche de gestion de la performance

86 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

qui soit suffisamment souple pour se prêter à une multitude de programmes

et tenir compte également du fait que pour certains secteurs fonctionnels
d’autres méthodes d’appréciation en matière de responsabilité et d’évaluation
des performances sont peut-être plus efficaces.

8.3. Restrictions de coûts, de capacités et de temps

La collecte d’informations sur les performances du secteur public est
potentiel lem ent illim itée, com plexe et onére use. Tout mécan isme
systématique de recueil de ces informations doit obligatoirement être
extrêmement sélectif. Les domaines complexes du gouvernement sont avant
tout gérés dans le contexte d’une culture professionnelle bien développée. Les
objectifs en matière de performances et les informations s’y rapportant ne
sont intéressants que s’ils renforcent l’orientation de cette culture vers la
performance. Une bonne gestion cherche à optimiser la motivation interne du
personnel et à rendre les contrôles formels moins nécessaires. L’organisation
de ces contrôles est onéreuse et les systèmes de gestion formels font, à un
certain point, baisser la motivation interne.
Le volume des informations dont peuvent tirer parti les responsables est
limité. À l’instar des individus, les organisations ont une « rationalité
limitée ». Les décisions sont prises par des ministres et des hauts responsables
occupés et souvent distraits, qui agissent en fonction d’incitations complexes.
Leur fournir davantage d’informations ne facilite pas forcément, et peut
réellement gêner, leur prise de décision.

9. Défis à relever dans l’avenir

L’introduction de la gestion et de la budgétisation orientées vers les
pe rform ances a fait l’objet de nombreux discours, leurs partisans
prétendaient qu’elles seraient capables de transformer les gouvernements.
Néanmoins, il importe de ne pas considérer cette réforme comme une
panacée et les gouvernements doivent avoir des attentes réalistes sur ce
qu’elle est en mesure d’apporter et sur le temps qui sera nécessaire pour
atteindre ces objectifs.

9.1. Systèmes de mesures

Même les pays qui utilisent cette approche depuis plus de quinze ans
continuent d’être confrontés à des problèmes d’évaluations ; c’est vrai en
particulier pour les résultats. Un défi majeur pour tous les pays est d’obtenir
des informations de qualité, valides et fiables, au bon moment. De
nombreuses difficultés peuvent être rencontrées, notamment fixer des
objectifs clairs, découvrir des méthodes de mesure exacte des performances
et disposer de bons systèmes de collecte de données.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

87
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

Fixer des objectifs : Pour certaines agences et certains programmes, même

la fixation d’objectifs clairs peut poser problème si aucun accord sur la mission
n’a été conclu ou s’il existe plusieurs missions, des programmes fragmentés et se
chevauchant ou des intervenants qui ont des intérêts différents.
Découvrir des méthodes de mesure exacte des performances : En ce qui
concerne la conception des évaluations la difficulté réside dans la définition de
mesures permettant d’évaluer des activités spécifiques et d’apprécier la contri-
bution effective d’une agence ou d’un programme par rapport à la réalisation de
résultats spécifiques. Les évaluations de produits et de résultats présentent
toutes les deux des difficultés différentes (OCDE, 2002d). Les résultats sont en
principe plus difficiles à mesurer ; ils sont complexes et impliquent l’interaction
de nombreux facteurs, prévus ou imprévus. Certains problèmes sont également
liés à des décalages et dans certains cas l’administration n’a pas la maîtrise des
résultats. Il n’en reste pas moins que ce sont les résultats qui intéressent le pub-
lic et les responsables politiques. La plupart des pays semblent avoir opté pour
une combinaison de produits et de résultats.
Créer et maintenir des systèmes de collecte de données : Pour garantir
la qualité il faut une procédure qui vérifie et valide les données recueillies.
Toutefois, la mise en place et le maintien de ces systèmes peuvent être à la fois
complexes et onéreux. Comme il est indiqué dans la section 6, l’audit des
informations relatives à la performance peut aider à améliorer les standards
et apporter une légitimité aux résultats communiqués. Assurer la qualité des
données lorsque les agences sont dépendantes de tiers pour fournir les
données constitue une difficulté particulière. C’est vrai notamment pour les
systèmes fédéralistes (Curristine, 2002).

9.2. Fixer et utiliser les objectifs de performance

Les objectifs de performance aident à clarifier les attentes d’une
organisation en matière de performances pour une période donnée. Il n’en
demeure pas moins que les pays ne cessent de se débattre avec des problèmes
de niveau d’objectifs et de chiffres. Fixer des objectifs trop bas ou trop élevés
pose des problèmes. Fixer des objectifs trop bas implique que les agences ne
sont pas stimulées pour améliorer leurs performances. Fixer des objectifs trop
haut, quand bien même cela motive les organisations, suscite des attentes
irréalistes et crée des situations d’échec pour les agences (Perrin, 2002). Il faut
du temps pour parvenir au bon niveau d’objectifs ou obtenir des données
comparatives qui permettent de se rendre compte que le niveau des objectifs
fixés est trop bas ou trop élevé.
Des objectifs trop nombreux : La question qui se pose est aussi de savoir
combien d’objectifs il faut. S’il sont trop nombreux cela crée une surcharge
d’informations qui rend le choix des priorités difficile, s’ils sont trop peu

88 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

nombreux cela crée des effets de distorsion. Il faut là aussi du temps pour
parvenir à un équilibre réaliste. Plusieurs pays avaient au départ un grand
nombre d’objectifs qui a été réduit par la suite. Au Royaume-Uni, par exemple,
lorsqu’on a introduit en 1998 les accords de performance conclus avec les
services, qui faisaient tout d’abord partie d’un examen global des dépenses,
on dénombrait au total 600 objectifs dans toute l’administration. Au moment
de la révision de l’examen des dépenses de 2002 leur nombre avait
considérablement diminué et était de 130 objectifs (H.M. Treasury, 2004).
Éviter de fausser les comportements : C’est un problème auquel tous les
gouvernements sont confrontés. La déformation des objectifs fait partie des
effets pervers potentiels, les organisations et les directeurs privilégiant quelques
indicateurs et objectifs particuliers, habituellement les plus faciles à atteindre ou
« vendables », au détriment des objectifs globaux ou du programme global. Dans
des cas extrêmes de déformation d’objectifs, les agences et le personnel sous la
pression d’atteindre les objectifs sont susceptibles de présenter délibérément
des informations actuelles trompeuses.

9.3. Difficultés liées à l’utilisation de la procédure budgétaire

pour améliorer les performances
Dans de nombreux pays de l’OCDE, l’introduction de la performance dans la
procédure budgétaire a pour but d’améliorer la prise de décision en matière
budgétaire et doit servir d’incitation pour que les agences améliorent leurs
performances. Il n’en demeure pas moins que la plupart des pays continue
d’avoir des difficultés à appliquer cette méthode. Comme il est indiqué plus
haut, obtenir des données de qualité et fiables sur les performances est un
problème primordial. En bref, établir un lien entre les informations financières et
les informations sur la performance constitue une autre difficulté. C’est un défi
en particulier en ce qui concerne les évaluations de résultats. Dans de nombreux
pays, la structure du budget et les questions comptables posent également des
problèmes. Les budgets sont structurés de sorte à correspondre aux
délimitations institutionnelles et fonctionnelles et pas aux catégories de
résultats. En l’absence d’un système d’enregistrement des coûts il est également
difficile d’établir une relation entre les coûts véritables et les résultats.
Parvenir à un bon dosage d’incitations : C’est particulièrement important
si les pays utilisent les informations sur les performances dans l’affectation des
ressources. Une question fondamentale qui se pose est la suivante : faut-il attri-
buer des récompenses financières pour les bonnes performances et répri-
mander les mauvaises performances et, si oui, de quelle façon ? Dans le premier
cas cela peut donner l’impression de récompenser des performances
médiocres ; dans le second cas, si des incitations positives sont mises en place,
c’est peut-être condamner les agences en situation d’échec à continuer à rester
en-deçà de leurs possibilités. Réprimander l’échec en réduisant les ressources

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

89
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

constitue un signal clair pour les autres agences qu’une grande importance est
accordée à la performance. Toutefois cela ne permet pas de s’attaquer aux
causes sous-jacentes de la médiocrité des performances. En effet, dans certains
cas l’incapacité d’atteindre les objectifs peut être due à une insuffisance de
crédits ou d’autres ressources. Récompenser les bonnes performances est intu-
itivement stimulant mais les questions de coûts et les priorités du gouverne-
ment ne sont pas prises en compte. Dans un contexte d’économies budgétaires
le problème est de savoir si des crédits supplémentaires doivent être accordés à
une agence surtout si elle ne représente pas une priorité du gouvernement.
Dans l’un ou l’autre cas, le risque est que lier les résultats aux ressources finan-
cières puisse inciter à fausser la présentation des résultats ou à tricher.

9.4. Changer les comportements et la culture

Une des principales difficultés est de créer une culture fondée sur les
résultats au sein des organisations et dans toute l’administration. Pour réussir
à changer les comportements et la culture dans toute l’administration il est
indispensable d’adopter une stratégie à l’échelle de l’administration et de
mettre en place un bon dosage d’incitations qui prenne en compte la façon
dont les comportements des principaux acteurs influent les uns sur les autres.
La plupart des pays continuent d’avoir de sérieuses difficultés à réussir à
changer le comportement des fonctionnaires et des responsables politiques ;
il s’agit un processus à long terme.
Obtenir et conserver le soutien des dirigeants et du personnel au sein des
organisations administratives est un élément primordial. La réforme permet
d’améliorer la focalisation sur les objectifs organisationnels, de donner aux
dirigeants de meilleures informations pour étayer leur prise de décision
concernant les programmes, les budgets et les politiques à mettre en œuvre et
d’améliorer la communication et les contrôles internes. Bénéficier de ces
avantages constitue un défi car cela exige des changements aussi bien
techniques que culturels. Sur le plan technique, il est possible qu’il s’avère
difficile d’évaluer l’activité de l’agence et d’établir un lien entre les objectifs
organisationnels et les différents buts fixés. Il est important d’acquérir le
soutien du personnel en première ligne, ce qui peut être facilité par un bon
dosage d’incitations et de contrôles formels et informels (examiné dans le
chapitre 6). Obtenir un appui solide de la part de l’encadrement et des
dirigeants de l’organisation peut être facilité en leur donnant la flexibilité
nécessaire pour atteindre les objectifs fixés. Sans cette souplesse les
dirigeants seraient responsables de la réalisation d’objectifs qu’ils n’auraient
pas la capacité de remplir, et personne ne souhaite être responsable de la
réalisation d’objectifs dont il n’a pas la maîtrise.
Dans le contexte d’une stratégie à l’échelle de l’administration, le fait que
les informations sur la performance sont utilisées par les responsables

90 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

politiques et le ministère des Finances, et la façon dont elles sont utilisées,

peuvent générer des incitations qui influent sur le comportement des
dirigeants. Si les informations sur les performances sont exigées mais qu’elles
ne sont pas exploitées par les dirigeants politiques et administratifs dans leur
prise de décisionelles risquent de devenir une charge qui pèse sur les
organisations en termes de coûts liés aux systèmes d’information et au temps
de travail consacré à ces tâches. La fourniture de ces informations, qui s’ajoute
aux exigences des mécanismes de contrôle classiques, peut gêner le
personnel dans son travail. Si c’est le cas, la gestion de la performance et la
budgétisation orientée vers les performances risquent de devenir une
distraction, une distorsion, un exercice théorique onéreux et pas un moyen de
transformer les organisations et la partie essentielle d’une bonne gestion.
Obtenir et conserver l’appui des responsables politiques : Comme indiqué
dans la section 7 il s’agit d’un défi majeur auquel sont confrontés les réforma-
teurs. Le soutien des parlementaires et des responsables de l’exécutif contribue à
renforcer le besoin de changement et à stimuler les réformes bien qu’obtenir le
soutien des parlementaires s’avère particulièrement difficile.
Problèmes de coordination horizontale et verticale : De nombreux objec-
tifs et résultats sont communs à différentes organisations administratives et
concernent le travail de nombreuses agences. Tandis que certains pays de
l’OCDE ont établi des buts et objectifs horizontaux communs à différents ser-
vices de l’administration il s’avère particulièrement difficile d’assurer la coordi-
nation entre ces services et de les considérer comme responsables des résultats
obtenus. Au niveau vertical le fait que différents acteurs demandent les mêmes
informations à des fins différentes pose problème. Les différents acteurs
exploitent ces informations à des fins qui ne sont pas les mêmes et leurs
besoins d’information ne sont pas identiques.
Gérer les attentes : Il faut avoir des attentes réalistes sur ce que la
réforme sera en mesure d’apporter et sur le temps qu’elle prendra. Il faut une
stratégie à long terme et de la persévérance car surmonter les difficultés
d’ordre technique et changer le comportement des fonctionnaires et des
responsables politiques prend du temps.

10. Constats et conclusions

La performance de l’appareil gouvernemental peut être améliorée en
faisant porter les efforts sur les résultats en matière de conseils sur les
politiques, de processus de gestion centralisés ou par service, et de
transparence vis-à-vis du Parlement et du public. Il importe de définir en
premier lieu la priorité de chacun de ces domaines dans un pays donné. Les
actions que doivent mener les pouvoirs publics sont différentes à chaque fois.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

91
2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

La majorité des pays de l’OCDE sont en train de mettre en œuvre une

gestion de la performance et une budgétisation axée sur les performances mais
le degré d’application et les méthodes varient considérablement selon les pays.
L’introduction de la gestion et de la budgétisation axées sur la performance
semble être un développement important et durable de la gestion publique. S’il
s’agit indubitablement d’un instrument puissant de définition horizontale des
priorités, de rapprochement des politiques et d’analyse des coûts. Ces réformes
ont amélioré la transparence grâce à la fourniture d’informations plus
nombreuses sur les performances du gouvernement au public. Certaines
attentes initiales ont toutefois été trop ambitieuses.
La plupart des pays continuent d’avoir du mal à changer le comportement
des fonctionnaires et des responsables politiques. Il s’agit d’un processus à long
terme. Pour parvenir à un changement de comportement et de culture dans
l’administration il faut une stratégie à l’échelle de l’administration et
l’application d’un bon dosage d’incitations et de contrôles (formels et informels)
ainsi qu’une bonne compréhension des dispositifs et de la façon dont les
actions des principaux acteurs influent les unes sur les autres.
Rien ne semble indiquer un assouplissement des contrôles de moyens en
parallèle au renforcement des indicateurs de performance. Cela pose des
problèmes quant au juste l’équilibre à trouver entre responsabilité et
flexibilité. Quels que soient les systèmes de responsabilité en place ils doivent
être contrebalancés par une autonomie indispensable aux directeurs pour
remplir leur mission. Certains reprochent au système de responsabilité
traditionnel que les règles sont devenues des fins en soi, que la responsabilité
met l’accent sur la mise en conformité et que l’organisation hiérarchique
empêche l’efficacité et la performance. Ces détracteurs insistent sur la
nécessité d’assouplir les contrôles de moyens.
Le fait d’assouplir les contrôles de moyens trop rapidement après
l’introduction d’évaluations de produits et de résultats comporte certains
risques évidents. Ceci étant, il existe aussi des risques à ne pas assouplir
suffisamment ces contrôles ce qui pourrait avoir pour effet que les mesures de
produits et de résultats deviennent un exercice de communication onéreux
ayant pe u d’im pact sur la capacité des directeurs à amél iore r le s
performances. Si le dispositif comporte trop de restrictions et que les
directeurs n’ont pas suffisamment d’autonomie pour améliorer les
performances l’absence d’assouplissement des contrôles de moyens peut
conduire à l’inefficacité.
L’affirmation courante selon laquelle les informations sur la performance
qui sont utilisées pour l’exécutif seraient également utiles au législatif, reste à
prouver. À quelques exceptions près, la communication des performances n’a
été ni bien accueillie, ni utilisée par les parlements des pays de l’OCDE lors de

92 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 2. AMÉLIORER LES PERFORMANCES DU SECTEUR PUBLIC

leurs contrôles et de leur prise de décision. Les mesures de performance et les

objectifs ne constituent qu’un type d’informations sur les performances et ils
ne peuvent se substituer à des analyses indépendantes en profondeur de
l’impact des politiques, qui peuvent être fournies par les évaluations.
La conjugaison des expériences des pays de l’OCDE met en évidence
l’importance que revêt l’adoption d’une stratégie à long terme et le fait d’avoir
des attentes réalistes sur la capacité de la gestion et de la budgétisation
orientées vers les performances dans le but d’améliorer les performances et la
responsabilité. Une stratégie à long terme et de la persévérance sont
indispensables pour réaliser les changements techniques et de comportement
nécessaires qu’exige ce levier.
Enfin, d’un point de vue plus général, les interventions sur les
performances à l’échelon de l’administration doivent être soigneusement
préparées et toutes les options doivent être envisagées. Globalement, ces
interventions concernent l’encadrement, la planification stratégique, la
gestion des performances, l’intégration d’objectifs et de mesures dans les
processus formels de budgétisation, de gestion, de contrôle et d’évaluation
des politiques. Chacune de ces interventions comporte des forces et des
limites. Le risque est que les gouvernements se focalisent sur une solution
formelle particulière face au problème de l’amélioration des performances.
La gestion publique axée sur les performances va perdurer. C’est un
élément essentiel pour que les gouvernements réussissent dans leur mission.
Les sociétés sont maintenant trop complexes pour n’être régies que par des
règles touchant les moyens et les procédures et par une culture imprégnée
d’esprit civique. Les promoteurs de la notion de performance ont développé la
planification, la communication et le contrôle formalisés dans de nombreuses
administrations. L’information dont disposent les gestionnaires et les
décideurs s’en est trouvée améliorée. Mais l’expérience montre que cela
risque également de créer une nouvelle sclérose bureaucratique. Il faut veiller
davantage à maîtriser les coûts de transaction de la performance et à
optimiser le contrôle par les pairs et les motivations internes.

Notes
1. Voir OCDE (2005c) pour plus de détails sur les évaluations dans la procédure
budgétaire.
2. Ces données ont été recueillies initialement en 2003. Sur 30 pays, 27 ont répondu
à cette enquête ; toutes les réponses ont été fournies par les intéressés.
3. Voir articles de l’OCDE (2002c).
4. Même s’il est possible d’observer les produits dans certains cas. Voir Wilson (1989).

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93
 ISBN 92-64-01051-3
Moderniser l’État : la route à suivre
© OCDE 2005

Chapitre 3

Moderniser la responsabilité
et le contrôle

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

95
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

1. Introduction
Au cours des quinze dernières années, la manière dont l’administration a
gardé la maîtrise de nombreuses opérations complexes et son obligation de
rendre compte ont évolué du fait des innovations technologiques, des
modifications de la taille et de l’organisation de l’administration ainsi que de
l’introduction de la gestion et de la budgétisation axées sur les performances.
Le présent chapitre étudie ce mouvement de modernisation et examine les
défis et les changements en cours concernant les systèmes de contrôle dans
les pays membres de l’OCDE.
Bien que le terme « contrôle » semble se traduire aisément d’une langue
à l’autre, ce dernier peut avoir de nombreux sens. Dans le présent document,
le contrôle signifie vérifier qu’un organisme fonctionne comme prévu. Les
systèmes de contrôle fournissent une assurance interne et/ou externe du bon
fonctionnement des systèmes de gestion. Traditionnellement, leur fonction
était de veiller à la bonne utilisation des ressources et au respect des
réglementations. Dans la gestion moderne, le rôle des systèmes de contrôle
peut s’étendre à la qualité des informations sur les performances et la
fonction du contrôle interne peut couvrir les processus de gestion des
performances et de gestion stratégique.
La principale tendance en matière de contrôle dans les pays membres de
l’OCDE est le passage d’un contrôle ex ante à un contrôle ex post, ainsi que le
développement de processus de contrôle interne plus rigoureux. Pour
simplifier, le passage d’une approche ex ante à une approche ex post se traduit
par le remplacement d’un système dans lequel les opérations (de paiement)
étaient approuvées avant engagement par un contrôleur extérieur au
ministère ou organisme dépensier par un système où la gestion interne prend
des décisions d’allocation des ressources financières et non financières qui
font l’objet d’un contrôle externe après coup. Ce changement fait peser sur les
gestionnaires une nouvelle obligation, mettre en oeuvre les processus de
m a ni è re à a s s ure r e f f i caci t é , fi ab i li t é e t re s p e ct d e s d is p o s i t io n s
réglementaires. En pratique, cela signifie substituer à l’inefficience mais aussi
à la certitude relative du contrôle de la régularité et de la légalité de chaque
opération l’efficience plus grande et l’incertitude relative de la vérification du
bon fonctionnement des systèmes.
L’évolution vers des contrôles ex post et vers une souplesse de la gestion
ne signifie pas moins de contrôle – en réalité il existe de plus en plus de

96 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

formes de contrôle. Les contrôles de performances représentent actuellement

50 % des audits externes. Davantage de rapports financiers et non financiers
sont produits. Les contrôles internes ex post remplacent les contrôles internes
ex ante. De nouveaux systèmes de contrôle et de comptabilité plus complexes
se mettent en place, par exemple la comptabilité en droits constatés.
Ce changement n’a pas été provoqué par un unique événement, pas plus
qu’une seule réforme n’a amené les pays à ce stade. Cela a plutôt été le
résultat du cumul de plusieurs facteurs et de l’évolution progressive des
systèmes. Les changements concernent l’augmentation de la taille et de la
complexité de l’administration, les progrès des technologies, l’accent mis sur
les performances, la délégation accrue du pouvoir de décision et, enfin, le
recours à des prestataires de service externes qui ne sont pas sous l’influence
directe des pouvoirs publics.
Malgré les nombreux changements intervenus dans les systèmes de
contrôle, il reste des défis à relever. Par exemple, les pouvoirs publics
délèguent davantage de fonctions de prestation de services à des entités qui
ne sont pas sous le contrôle direct des ministères et organismes. Avec
l’intervention de prestataires externes, la responsabilité du programme
échappe à ceux qui sont tenus de rendre compte de l’utilisation qui est faite
des fonds. De nombreux pays cherchent à donner aux gestionnaires une plus
grande marge de manœuvre pour atteindre les objectifs de performances,
mais les systèmes politiques sont mal armés pour lutter contre la mauvaise
gestion des ressources et ont une faible tolérance à l’égard du risque.
Quelles sont les conséquences pour la responsabilité des changements
intervenus dans le contrôle ? Étant donné que le contrôle intervient désormais
ex post, la responsabilité revêt encore plus d’importance. Si les décisions font
l’objet d’un contrôle après coup mais que le contrôle n’est pas rendu public et/
ou s’il n’existe pas d’organe tenu de veiller à ce que des mesures correctives
soient prises en cas de non-respect ou d’acte illicite, le contrôle est dénué
d’utilité. La multiplication des contrôles s’accompagne d’une augmentation
du volume d’informations générées. La formalisation des performances et du
c on t r ô l e d e s i n f o r m a t i on s g é n é r é e s r i s q u e d ’ e n g e n d re r u n ex c è s
d’informations et d’occulter les contrôles très importants du comportement
de la fonction publique, c’est-à-dire les valeurs que les fonctionnaires ont
internalisées.
De nombreux réformateurs espéraient que les nouvelles approches de la
gestion publique permettraient de réduire les contrôles formels et d’accroître
la marge de manœuvre des gestionnaires. Cela ne s’est pas produit. Le résultat
a été une liberté accrue dans la gestion accompagnée d’un renforcement des
contrôles, mais la nature du contrôle est en train de changer en raison de la
complexité et du caractère ambitieux du programme actuel en matière de

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

97
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

gestion publique. Il existe en réalité un décalage entre ces ambitions et le type

de contrôle qu’on a pu exercer jusqu’à présent. De ce fait, les systèmes de
contrôle sont en transition. Cela soulève des questions telles que : à qui
incombe-t-il de s’assurer que l’administration affecte les crédits dont elle
dispose aux tâches qui lui sont assignées et qu’elle accomplit ces tâches
efficacement ? Et comment les pouvoirs publics exercent-ils ce contrôle sur
les opérations importantes et complexes ?
Le présent chapitre examine les principaux éléments du système de
contrôle dans les pays membres de l’OCDE1, les grands changements en cours
et les problèmes que posent ces changements. Il fait partie d’une étude plus
large portant sur la manière dont les systèmes de contrôle ont évolué et les
effets de ces évolutions sur les systèmes de responsabilité plus largement.
Dans les sociétés modernes, les pouvoirs publics sont tenus de rendre compte
de l’utilisation qu’ils font des ressources publiques. Cette responsabilité dans
les pays membres de l’OCDE est fondée sur un mandat démocratique
couvrant les promesses des gouvernements aux citoyens, leur mode de
gestion et les résultats attendus. Bien qu’on y trouve des suggestions
concernant les mesures propres à promouvoir leur responsabilité, ce chapitre
s’attache principalement au système de contrôle.

2. Qu’entend-on par responsabilité et contrôle ?

Les termes responsabilité et contrôle semblent de prime abord explic-
ites. Sur le plan linguistique, il s’agit de mots et de notions qui semblent
faciles à traduire. Par exemple le mot anglais « control » se traduit aisément
en français par « contrôle » et en allemand par « Kontrolle » et ce terme est
utilisé dans le monde entier dans les systèmes d’exécution du budget.
Toutefois, le sens anglais évoque le pouvoir actif de gérer tandis que l’accep-
tion française implique davantage une supervision passive et d’autres
termes français comme « direction » et « responsable » correspondent au
sens du mot anglais control. Selon les pays, la notion de contrôle peut couvrir
toute la gamme, des systèmes de contrôle ex ante aux systèmes ex post, du
contrôle axé uniquement sur les transactions financières à un ensemble
plus large de procédures souvent qualifiées de contrôles de gestion. Le terme
anglais « accountability » est aussi difficile à traduire selon les langues. Dans
de nombreuses langues, sa traduction se limite à un sens strictement
comptable ou le terme est compris comme recouvrant une obligation de
communication d’informations. Dans d’autres cultures, le terme anglais
accountability renvoie aux modalités selon lesquelles ceux qui exercent les
pouvoirs de l’État sont tenus de rendre compte de leurs actions. Il faut tenir
compte de ces différences de définition, de concept et de pratique pour qu’il
puisse y avoir un dialogue international.

98 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Dans le cadre des travaux entrepris par l’OCDE, les termes responsabilité
et contrôle seront pris dans un sens plus large. La responsabilité est
l’obligation de rendre computation et de répondre de la manière dont ils se
sont acquittés de ces responsabilités à travers les structures politiques et
constitutionnelles. Le contrôle 2 est défini de manière générale comme un
processus destiné à fournir une assurance raisonnable concernant l’efficacité
et l’efficience des opérations, la fiabilité des informations communiquées et le
respect des lois et réglementations applicables.
Responsabilité et contrôle sont complémentaires mais ne sont pas
symétriques. Le contrôle peut être soit ex ante soit ex post. L’obligation de se
justifie r ne peut être qu’a pos teri ori : on ne peut dem ander à de s
fonctionnaires de rendre des comptes que lorsqu’ils auront eu l’occasion
d’accomplir la tâche qui leur était confiée. Les deux idées se recoupent parce
que le contrôle est nécessaire pour rendre crédible la justification fournie par
un organisme public. L’absence de bons systèmes de contrôle porte atteinte à
l’obligation de se justifier car la conformité ou la performance qui est alléguée
est dépourvue de fondement aux yeux des observateurs extérieurs qui ne
possèdent pas les connaissances leur permettant de juger la véracité ou la
fiabilité des acteurs concernés.
Pour les besoins du présent chapitre, une distinction est établie entre le
contrôle externe et le contrôle interne et entre le contrôle ex ante et le contrôle
ex post. Par contrôle externe, on entend le processus de vérification assuré par
un organisme de vérification central et souvent indépendant3. Les contrôles
internes sont les méthodes de gestion, réglementations et structures qui
fournissent aux responsables l’assurance de la légalité, de la régularité, de
l’efficience, de l’efficacité et de l’économie des actions menées. Les contrôles
ex ante correspondent aux exigences qui doivent être approuvées ou
prédéterminées par un organe de supervision avant leur mise en œuvre. Les
contrôles ex post désignent les vérifications après mise en œuvre montrant
que l’action menée est conforme à la politique et aux règles en vigueur. Les
contrôles internes ou – plus généralement – les contrôles de gestion renvoient
aux systèmes de contrôle mis en place au sein d’une organisation, et ces
contrôles peuvent être des contrôles ex ante ou des contrôles ex post. Les
systèmes de contrôle ont normalement des composantes formelles (règles
spéciales, personnes ou organisations expressément désignées), mais le
contexte informel et culturel influe fortement sur la réalité du contrôle.

3. Quelles sont les tendances en matière de contrôle ?

Le passage à des contrôles ex post impose aux gestionnaires une nouvelle
obligation, celle de mettre en œuvre les processus de manière à assurer
efficacité, fiabilité et respect des dispositions réglementaires. En pratique, cela

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

99
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

signifie substituer à l’inefficience mais aussi à la certitude relative du contrôle

de régularité et de légalité de chaque opération l’efficience plus grande et
l’incertitude relative qu’implique la vérification du bon fonctionnement des
systèmes. Le développement du contrôle interne libère les auditeurs et
contrôles externes qui peuvent ainsi adapter leur processus afin de se
concentrer sur les performances de l’administration. Au lieu que le
développement du contrôle interne ne se fasse au détriment du contrôle
externe cette évolution a eu tendance à fournir davantage de travail pour les
auditeurs externes et internes. Les contrôles ex ante sont d’une manière
générale réduits mais ils demeurent importants du fait de l’évolution vers la
définition d’objectif de performance et pour les dépenses et grands projets
sensibles (par exemple les grands systèmes de TI).
L’évolution vers une gestion faisant l’objet de davantage de contrôles
internes s’observe dans tous les pays membres de l’OCDE, mais les pays se
situent à différents points du spectre. À une extrémité, on trouve les contrôles
ex ante qui donnent lieu à des contrôles externes tels que les systèmes
traditionnels dans des pays d’Europe continentale comme l’Espagne, la France
et l’Italie où des contrôleurs financiers délégués et des « cours » de contrôleurs
des finances publiques dotées de pouvoirs quasi juridictionnels approuvaient
et supervisaient les dépenses. À l’autre extrême, on trouvait les démocraties
de type Westminster et les pays nordiques qui étaient contrôlés de manière
externe mais sur une base ex post. Chaque pays semble avoir évolué par
rapport à sa position initiale. Certains pays ont renoncé aux contrôleurs
financiers délégués au profit d’auditeurs internes mais tardent davantage à
alléger les contrôles des ressources alors que d’autres délèguent et
centralisent davantage de pouvoirs de décision et sont confrontés aux
problèmes que pose le recours à la gestion des risques et à des contrôles de
gestion plus complexes.
Cette évolution ne résulte pas d’un unique évènement pas plus qu’une
seule réforme n’a amené les pays à ce stade. Cela a plutôt été le résultat du
cumul de nombreux facteurs et de l’évolution progressive des systèmes. Ces
facteurs et changements comprennent notamment :
● l’augmentation de la taille de l’administration, notamment l’ampleur même
des opérations ;
● l’augmentation de la complexité de l’administration (par exemple les
gouvernements s’efforcent de corriger les problèmes sociaux) ;
● le développement des technologies qui va permettre d’améliorer l’efficacité
et le contrôle des opérations ;
● l’accent mis de plus en plus sur la performance de l’administration plutôt
que sur le simple respect de la loi (voir le chapitre 2 pour plus de détails) ;

100 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

● la délégation plus fréquente du pouvoir de décision à des unités

administratives plus proches des clients ; et
● le recours à des entités qui ne sont pas sous le contrôle hiérarchique des
pouvoirs publics pour assurer des services, notamment agences, niveaux
d’administration inférieurs et tierces parties (par exemple banques).
Ces changements interviennent dans un contexte d’économies parvenues
à maturité et compte tenu de la nécessité de limiter le montant global des
dépenses publiques. Il est à noter qu’un grand nombre des modifications
apportées aux règles budgétaires se sont accompagnées ou ont abouti à des
modifications des systèmes comptables, à des changements structurels, à la
liberté de gestion et à d’autres conséquences analogues. Chaque changement
a soulevé des problèmes pour les systèmes de responsabilité et de contrôle.

4. Comment les pays ont-ils réagi face à ces changements ?

D’une manière générale, les changements ont surtout concerné les
processus de contrôle interne plutôt que les contrôles externes. Par exemple,
l’audit interne et d’autres processus de gestion interne ont remplacé le
contrôle ex ante tandis que l’information de gestion a été modifiée pour
l’adapter aux objectifs organisationnels.
Les unités de contrôle externe ont fait l’objet de relativement moins de
réformes et sont plus homogènes en raison de la base constitutionnelle et
législative sur laquelle reposent leurs activités et de l’existence de normes
internationales pour l’audit. Du fait que la plupart des pays membres de
l’OCDE ont intégré les performances dans leurs systèmes budgétaires et de
gestion, les audits d’optimisation des ressources et de performance par des
auditeurs externes sont aujourd’hui pratiquement universels. L’évolution vers
les audits d’optimisation des ressources s’est faite en partie à la suite du
renforcement du contrôle interne. Du fait que le contrôle interne porte
davantage sur la fiabilité financière et le respect des normes, les services
d’audit ont joué un rôle beaucoup plus important pour promouvoir la
responsabilité de l’administration – notamment en renforçant leurs liens avec
les Parlements.
Le tableau 3.1 présente les réformes réalisées dans certains pays au cours
des dix dernières années. Ce chapitre examine ensuite de manière
approfondie les changements intervenus dans les systèmes de contrôle
interne et externe.

4.1. Changements intervenus dans les systèmes de contrôle interne

La large acceptation internationale des objectifs du contrôle interne est
explicitée dans le modèle COSO qui spécifie que le contrôle interne est « un
processus, effectué par le conseil d’administration d’une entité, sa direction et

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

101
102

3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Tableau 3.1. Réforme du contrôle au cours de la dernière décennie

Réformes concernant la communication

Pays Réformes du contrôle interne Réformes du contrôle externe Autres réformes
d’informations

Allemagne Remplacement des services chargés du contrôle Projet pilote de budgétisation (axée
préalable par un contrôle interne. sur les produits).
Danemark Contrats pour les directeurs généraux (1995). Projet pilote pour la budgétisation
Unités de contrôle (1996). et la comptabilité sur la base
des droits constatés.
Espagne Coordination des services d’audit interne dans le cadre Extension aux comptes consolidés Respect des objectifs. Budget par objectifs.
d’une organisation centrale. Vérification de la réalisation pour le secteur public.
des objectifs étendue à l’ensemble du Budget général
de l’État (à compter de 2005).
États-Unis Les chefs des services financiers sont chargés Focalisation accrue sur l’examen Communication d’informations Loi sur les performances et les
de superviser toutes les activités de gestion section des grands programmes fédéraux sur le respect des normes financières résultats de l’administration.
financière. et l’anticipation des questions à long et comptables fédérales. Rapport sur
MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

terme. les performances et la responsabilité.

Irlande Rapport de l’agent comptable sur les contrôles financiers Cadre d’information de gestion. Mise en place d’un dispositif
internes. Examen des systèmes de contrôle interne. de gestion des risques. Initiative
Création de comités d’audit. d’examen des dépenses
Italie Le contrôle financier classique exercé par le ministère Le contrôle externe ex ante exercé Les données sur les performances
des Finances est passé d’un type de contrôle « sanction » par l’instance supérieure de contrôle (efficience, efficacité et économie)
à un contrôle « collaboratif » ex ante. Des contrôles a été limité à quelques éléments sont communiquées par les organes
d’efficience et d’efficacité sont en place depuis 1993 (réglementation en vigueur, contrats de contrôle interne aux ministres.
(contrôle de gestion et contrôle stratégique). au-dessus du niveau de l’UE, L’instance supérieure de contrôle teste
Les contrôles de gestion sont effectués au niveau réaffectations de budget). actuellement un système d’agrégation
des services de chaque ministère tandis que le contrôle Le contrôle ex post fondé sur ex post des données financières fondé
stratégique est réalisé au niveau ministériel. les performances a été adopté. sur des buts généraux des politiques
publiques. Le ministère des Finances
regroupe les informations financières
classiques par centres de responsabilité.
Japon Évaluation des politiques des ministères et organismes Réalisation d’audits des 3E depuis Loi sur la divulgation d’informations Système de communication
publics (nécessité, efficience, efficacité). 1998 (économie, efficience, (2001). de l’information (amélioration de
efficacité). l’accès des citoyens à l’information).
 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

Tableau 3.1. Réforme du contrôle au cours de la dernière décennie (suite)

Réformes concernant la communication

Pays Réformes du contrôle interne Réformes du contrôle externe Autres réformes
d’informations

République Adoption de la loi sur le contrôle financier et le contrôle Budgétisation par programme.
slovaque interne.
Royaume-Uni Rapport de l’agent comptable sur le contrôle interne. Droit d’accès reconnu par la loi Système de gestion financière fondé
Gestion des risques intégrée à la gestion des organismes aux bénéficiaires de subventions, sur les ressources. Accords
publics. Programme de travail du Trésor en vue aux organismes assurant de service public.
d’améliorer la gestion des risques des services publics, à certains
par les administrations. organismes publics à but non lucratif
(les sociétés par actions à
responsabilité limitée étant exclues)
et aux contractants travaillant pour
des organismes soumis au contrôle
de l’instance supérieure de contrôle.
Suède Contrôle axé sur les résultats dans l’administration Nouvelle instance supérieure Dialogue sur les objectifs et les résultats Création d’une commission chargée
centrale. Fonction de contrôle interne dans les principaux de contrôle résultant de la fusion entre le ministre responsable d’évaluer les moyens d’améliorer
organismes publics. des auditeurs parlementaires et le directeur général de l’organisme le contrôle interne en créant

3.
et du RRV qui relevait de l’exécutif. public. un organe central.

MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Source : Études de cas et réunions d’experts, novembre 2003, OCDE, Paris.
103
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

d’autres personnels, en vue de fournir une assurance raisonnable concernant

la réalisation des objectifs dans les catégories suivantes : efficacité et
efficience des opérations ; fiabilité des informations financières ; et respect
des lois et réglementations applicables »4.
Si les objectifs du contrôle interne sont larges, la plupart des pays se
concentrent sur les deux derniers objectifs, à savoir la régularité et la légalité
des dépenses. De fait, le contrôle interne est surtout un processus financier
alors que seuls quelques pays s’orientent aujourd’hui vers le contrôle de
gestion, les audits d’optimisation des ressources et les techniques de gestion
des risques.

4.2. Le contrôle interne est principalement un contrôle financier

Comme il ressort du tableau 3.2, le contrôle des opérations – procédures
d’engagement et de paiement, procédures comptables et états financiers –
constitue toujours l’essentiel de l’activité de l’exécutif. Tous les pays membres
de l’OCDE disposent d’unités de contrôle interne mais la plupart d’entre eux
sont passés de contrôles des opérations ex ante à des contrôles ex post. Dans la
plupart des cas, le contrôle interne existe et est obligatoire. L’enquête de
l’OCDE/Banque mondiale sur les pratiques et les procédures budgétaires
montre que sur les 28 pays interrogés, seulement trois pays de l’OCDE – Islande,
Suède et Turquie – ne font pas appel à des auditeurs internes et que dans trois
autres pays – Allemagne, Grèce et République tchèque – le recours à l’audit
interne n’est pas très répandu5.

4.3. Aller au-delà du contrôle financier

Pour les pays qui vont au-delà du contrôle financier, le recours à des
contrôles de gestion plus sophistiqués constitue des ajouts complémentaires
et non des substituts aux processus financiers. Il existe des différences
importantes pour ce qui est de l’utilisation par les pays des audits d’efficacité
et d’efficience ainsi que des techniques de gestion des risques. De plus,
l’autorité dont relè ve nt l es organism e s de con trôle et l e deg ré de
décentralisation des unités de contrôle interne diffèrent sensiblement d’un
pays à l’autre.
L e v ol um e d e s i n f o r m a ti o n s s ur l e s p e r f o r m a n c e s a ug m e n t e
régulièrement. Toutefois, la qualité et l’utilisation des informations sur les
performances ne sont pas nécessairement surveillées par les entités de
contrôle interne. Alors que dans la plupart des pays, les données sur les
performances sont intégrées dans le processus officiel d’élaboration du
budget, elles ne sont pas toujours prises en compte lors des décisions au sujet
des dotations budgétaires. Lorsque le contrôle interne intègre les aspects non
financiers, le contrôle axé sur les performances se rapproche davantage d’un

104 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Tableau 3.2. Panorama des systèmes de contrôle interne

Niveau
Unité responsable Destinataires de
Pays de la coordination Typologie
de l’exécution l’information
du contrôle

Allemagne Ministère dépensier Service opérationnel Chef du service Budgétisation ex ante ;

contrôle des comptes
Danemark Ministère dépensier Non Responsables ; Contrôle des comptes
contrôle externe
Espagne Ministère des finances Unité centrale Responsables ; Ex ante ;
du ministère des ministres ; contrôle des comptes ;
finances ministère des évaluation
finances ; des programmes
cabinet (un petit nombre)
États-Unis Ministère dépensier Service Chef du service/ Contrôle de gestion ;
opérationnel/agence agence ; contrôle des comptes
responsable du service
de la comptabilité
Irlande Ministère dépensier Service opérationnel Responsables ; Ex ante ;
agent comptable ; contrôle des comptes ;
comité d’audit gestion des risques
Italie Ministère des finances, Ministère Ministère des Ex ante ;
ministère dépensier des finances, finances ; ministres et contrôle des comptes et
ministère dépensier responsables ; comité respect des dispositions
technique auprès de la législatives
Présidence du Conseil réglementaires ;
des ministres contrôle de gestion et
contrôle stratégique
Japon Ministère dépensier Ministère Directeur du service Contrôle des comptes
opérationnel,
rarement le ministre
République Ministère des finances ; Ministère Ministres ; Ex ante ;
slovaque ministère dépensier des finances cabinet audit des comptes
Royaume-Uni Ministère dépensier Service opérationnel Agent comptable Contrôle de gestion ;
audit interne ;
gestion des risques
Suède Agences Unité de gestion Responsables Optimisation
des agences des ressources ;
respect des dispositions
législatives réglementaires

Source : Études de cas et réunions d’experts, novembre 2003, OCDE, Paris.

contrôle des performances financières ou de l’optimisation des ressources

(économie, efficience et efficacité) que d’un contrôle des résultats. En
conséquence, les pays qui passent d’un système de contrôle financier à un
système de contrôle de gestion plus large tendent à se préoccuper davantage
de l’efficacité des programmes que de la fiabilité des données sur les
performances.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

105
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Récemment quelques pays (Australie et Royaume-Uni) ont intégré

formellement les techniques de gestion des risques dans leurs structures de
contrôle de gestion et d’autres pays sont très intéressés par une telle évolution
(Irlande et Japon). Ces pays ont mis en place des contrôles internes plus
élaborés comme point de départ et sont allés le plus loin dans l’allégement des
contrôles des ressources et dans la gestion des performances et le recours aux
contrats. Toutefois, la plupart des pays suivent une approche plus
traditionnelle pour l’évaluation des risques par un contrôle externe, du fait
que les différents responsables n’ont pas une vue globale des risques, tant
financiers que non financiers.

4.4. Coordination du contrôle interne

Un problème rencontré par les pays est celui du lien entre contrôle interne
et contrôle externe. Du fait que le contrôle interne relève de la direction
générale, son indépendance, son impartialité ou son objectivité peuvent être
contestées. Comme l’indique le graphique 3.1, la moitié des pays membres de
l’OCDE ont créé des unités de coordination de suivi ou d’élaboration des
politiques chargées de superviser les systèmes de contrôle interne des services
opérationnels. La moitié de ces unités sont localisées au ministère des
finances. Ces unités vont des unités qui contrôlent effectivement les auditeurs
internes aux petites unités qui fixent les normes et coordonnent certaines
questions présentant des aspects communs. Dans certains pays, il existe des
liens explicites entre les institutions de contrôle externe et les unités de
contrôle interne. Les institutions supérieures de contrôle des finances
publiques (voir section 4.7) évaluent les systèmes de contrôle interne afin de
déterminer l’étendue et l’ampleur de leurs propres tâches de vérification.

4.5. Le contrôle ex ante demeure important

Le contrôle ex ante continue à jouer à un rôle important. La budgétisation
selon une approche descendante exige un contrôle ex ante rigoureux, avec un
rationnement des ressources, des règles, des systèmes de contrôle et des
incitations pour veiller à ce que les départements et l’administration dans son
ensemble ne reçoivent et ne dépensent pas davantage que les montants qui
leur ont été alloués. La budgétisation et la gestion axées sur les performances
implique un retour limité à la planification centralisée des performances
(spécification ex ante des résultats et impacts prévus) mais aussi davantage de
rapports, d’audits et d’évaluations des performances ex post.

4.6. Rapports de contrôle interne

Dans les pays membres de l’OCDE, la plupart des rapports de contrôle
interne sont publiés et utilisés à des niveaux inférieurs au niveau ministériel.
Dans quelques pays, notamment l’Italie et la République slovaque, les

106 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Graphique 3.1. Existe-t-il un service central chargé de superviser les audits ?

Source : Question 4.1.I, Enquête 2003 de l’OCDE/Banque mondiale.

rapports sont destinés à un niveau plus élevé que celui de la direction général.
Les unités de contrôle interne sont généralement indépendantes de la
hiérarchie. Les hauts responsables, les ministres et le cabinet reçoivent
généralement des rapports de synthèse sur les activités financières et de
gestion sur une base annuelle ou semestrielle.
Par exemple, au Royaume-Uni, le chef du service d’audit interne d’un
ministère communique à l’agent comptable les informations indispensables
pour publier l’état annuel sur le contrôle interne, accompagné d’un avis sur
les dispositifs mis en place par l’organisme pour la gestion des risques, le
contrôle et la gouvernance. En Espagne, les auditeurs internes rendent compte
aux hauts responsables et à l’unité centrale du ministère des Finances. Des
rapports spéciaux peuvent être adressés aux ministres et au gouvernement.
L’unité centrale présente au gouvernement un rapport annuel récapitulant les
principales caractéristiques, conclusions et recommandations en ce qui
concerne l’activité financière.

4.7. Le système de contrôle externe

Bien qu’il n’y ait pas eu autant de changements concernant les
organismes de contrôle externe, ceux-ci ont presque tous ajouté à leur charge
de travail les audits d’optimisation des ressources. Le contrôle externe vise à
s’assurer que la planification, la budgétisation et l’utilisation des fonds publics
sont conformes aux lois d’un pays, poursuivent des objectifs définis par le
parlement et le gouvernement et sont liées à la réalité de l’exécution des
programmes. Dans la plupart des pays, le service national des vérifications est

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

107
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

souvent dénommé Institution supérieure de contrôle des finances publiques

(ISC). Le rôle de l’ISC a évolué à partir des tâches traditionnelles consistant à
vérifier la légalité et la régularité de la gestion financière et de la comptabilité6.
Les objectifs modernes du contrôle exercé par les Institutions supérieure du
contrôle des finances publiques comprennent les tâches traditionnelles de
contrôle de la légalité et de la régularité et le souci d’économie ainsi que des
examens de l’efficience et de l’efficacité de la gestion financière et de la
gestion des programmes7. Compte tenu du cadre constitutionnel des États-
Unis, le Government Accountability Office américain est le seul à aller au-delà de
ces objectifs en formulant des avis sur les politiques et des recommandations
concernant la gestion. Les services du budget et le ministère des Finances en
général accomplissent également ce que certaines personnes qualifient de
contrôle externe : examen ex ante et ex post des dépenses, évaluations des
processus, des performances et de l’optimisation des ressources. Toutefois,
dans le cadre du présent chapitre, les vérifications réalisées par le ministère
des Finances sont considérées comme des mécanismes de contrôle interne.

4.8. Indépendants, mais jusqu’à quel point ?

Les changements les plus importants concernant le contrôle externe ont
consisté à assurer l’indépendance des membres des institutions de contrôle et
à renforcer les liens entre l’institution de contrôle et le Parlement. En
application de la Constitution et des textes de loi, la plupart des ISC sont
aujourd’hui indépendantes du pouvoir exécutif. Dans les pays nordiques et
d’autres pays membres, les institutions de contrôle sont devenues des
organismes indépendants relevant du Parlement.
Dans la plupart des pays, l’institution de contrôle détermine son propre
programme de travail, certains pays autorisant les contrôles à la demande du
Parlement (40 % des pays membres de l’OCDE) ou même de l’Exécutif (25 %
des pays membres) (voir le graphique 3.2). Cela signifie que malgré les
mesures prises pour rendre les institutions de contrôle plus indépendantes, il
existe encore quelques pays où celles-ci ne peuvent pas déterminer
entièrement leurs programmes.

4.9. Différences en ce qui concerne l’objet des contrôles

Des différences apparaissent en ce qui concerne l’éventail des institutions
contrôlées par les ISC, notamment, par exemple, contrôle des collectivités
régionales ou locales et des entreprises publiques en Italie et au Japon. Par
ailleurs, dans de nombreux pays européens, les ISC continuent à exercer une
fonction juridictionnelle pour les enquêtes et pour les sanctions à l’encontre des
personnes ayant fait un mauvais usage des deniers publics. La décentralisation
et les conséquences des privatisations sont les principales raisons qui ont
motivé les changements intervenus concernant l’objet des contrôles.

108 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Graphique 3.2. Comment les sujets des contrôles sont-ils déterminés ?

Source : Question 4.5.n, Enquête 2003 de l’OCDE/Banque mondiale.

4.10. Les ISC pratiquent des audits d’optimisation des ressources

Du fait que le contrôle interne et les progrès de l’automatisation rendent
le contrôle financier plus aisé et moins complexe, les contrôleurs externes
réalisent des évaluations de l’efficacité des programmes ou des audits
d’optimisation des ressources (tableau 3.3). Toutefois, les contrôles financiers
représentent encore la majeure partie du travail des ISC. Du fait que les
services de contrôle interne réalisent également des contrôles financiers, la
plupart des ISC coordonnent ou utilisent les rapports des contrôleurs internes
si elles ont confiance dans leur fiabilité.

Tableau 3.3. Panorama des systèmes de contrôle externe

Pays Objet du contrôle Statut de l’ISC1. Typologie du contrôle Rapports

Allemagne Fédération ; Organisme Régularité ; Annuel

entreprises publiques indépendant ; optimisation des (aux deux chambres
fédérales ; assiste le parlement ressources ; du Parlement) ;
sécurité sociale ; et l’exécutif. efficacité pour les rapports spéciaux ;
intérêts d’actionnaire de la programmes de rapport sur les suites
Fédération. grande ampleur. données aux
recommandations.
Danemark Administration ; Office parlementaire. Contrôle financier (y Parlement
institutions financées par compris contrôle de (commission des
l’administration ; régularité) ; comptes publics).
collectivités locales financées audit d’optimisation
par des fonds nationaux. des ressources.
Espagne Ensemble du secteur public ; Dépendante du Régularité ; Commission mixte
(coordination avec les cours parlement (pas de contrôle financier ; congrès-sénat ;
des comptes régionales). subordination contrôle de l’économie gouvernement.
hiérarchique). et de l’efficience.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

109
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Tableau 3.3. Panorama des systèmes de contrôle externe (suite)

Pays Objet du contrôle Statut de l’ISC1. Typologie du contrôle Rapports

États-Unis Administration fédérale. Organisme relevant du Contrôle financier ; Congrès.
Congrès. examen des
principaux
programmes fédéraux.
Irlande Ensemble de l’administration Organisme Contrôle financier ; Commission des
(hors dette publique) ; indépendant. certification des comptes publics
organismes publics ; comptes ; (parlement).
universités. optimisation des
ressources.
Italie Ensemble de l’administration ; Organisme indépendant Régularité ; Deux chambres et
entreprises publiques ; (président et magistrats contrôle financier ; Trésor.
organismes autonomes ; nommés par le audit d’optimisation
principales collectivités locales. Président de la des ressources
République). (objectifs).
Japon Ensemble de l’administration Organisme Régularité ; Annuel (Diète).
nationale ; indépendant. contrôle financier ;
organismes financés/ certification des
subventionnés par le comptes publics ;
gouvernement (agences, optimisation des
préfectures, municipalités). ressources.
République Ensemble de l’administration ; Organisme Régularité ; Parlement.
slovaque organismes publics ; indépendant audit d’optimisation
collectivités territoriales. (président nommé des ressources.
par le parlement).
Royaume- Administration nationale Organisme relevant Contrôle financier Parlement
Uni (autorités locales et autorités de la Chambre des (notamment (Commission des
de santé contrôlées par la Communes (à travers régularité) ; comptes publics).
commission d’audit). le Contrôleur et certification des
auditeur général). comptes ;
audit d’optimisation des
ressources.
Suède État ; Organisme relevant du Contrôle financier ; Rapport annuel sur le
agences et entreprises parlement (en 2003). audit d’optimisation contrôle financier à
publiques ; des ressources l’intention du
subventions et prestations de (efficacité). gouvernement ;
l’État ; rapports annuels sur
Banque de Suède ; les agences à
Fonds pour l’assurance sociale. l’intention du
parlement.

1. Référence aux relations juridiques avec le Parlement.

Source : Études de cas et réunion d’experts, novembre 2003, OCDE, Paris.

Dans quelques pays seulement comme le Royaume-Uni et les États-Unis,

les audits d’optimisation des ressources et l’évaluation de l’efficacité des
programmes représentent plus de la moitié des tâches accomplies par l’ISC. À
mesure que les États-Unis s’orientent vers des contrôles allant au-delà des
contrôles traditionnels des opérations financières, des performances et des

110 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Graphique 3.3. L’institution supérieure de contrôle agit-elle en coordination

avec les contrôleurs internes ou bien utilise-t-elle leurs rapports ?

Source : Question 4.5.s, Enquête 2003 de l’OCDE/Banque mondiale.

risques, les liens au sein de l’exécutif doivent nécessairement être plus étroits
et le Government Accountability Office s’efforce de préserver son objectivité tout
en étant étroitement associé aux opérations de gestion.

Encadré 3.1. Responsabilité de gestion et orientations

du contrôle au Canada
La réforme du service public au Canada est en cours. Les mesures adoptées
ont eu, inévitablement ou délibérément, des répercussions sur la
responsabilité de la gestion et le système de contrôle en place. Depuis le
début des années 90, certaines tendances peuvent être observées au niveau
des systèmes de contrôle externe et interne concernant les informations
(relatives aux performances) financières et non-financières ainsi que sur le
système de responsabilité en général.
Au niveau du contrôle externe assuré par l’institution supérieure de
contrôle des finances publiques (Auditeur général du Canada) des
changements mineurs sont intervenus concernant le niveau et la nature des
audits financiers qui examinent les comptes publics du Canada. Les services
et organismes administratifs commencent à établir aujourd’hui leurs propres
documents financiers mais, à de rares exceptions près, ils ne sont pas encore
vérifiés par l’institution supérieure de contrôle. En termes de performances,
les nombres d’audits de performances réalisés (appelés jusqu’à une date
récente ion

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

111
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Encadré 3.1. Responsabilité de gestion et orientations

du contrôle au Canada (suite)
récente audits d’optimisation des ressources) ont progressé mais on
constate aujourd’hui un inversement de la tendance. Un élément nouveau
est la présentation depuis 1997 d’audits de performance – les audits verts –
établis par le Commissaire de l’environnement et du développement
durable qui fait désormais partie de l’institution supérieure de contrôle. Les
audits réalisés par d’autres « parliamentary officers » indépendants tels que
les commissaires chargés des questions de langue, d’accès à l’information
et de protection de la vie privée continuent d’être présentés au parlement.
Le contrôle interne est toujours assuré à la fois par des services centraux (le
Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances) et chaque
organisation ministérielle. Au niveau de la réglementation centrale, financière
et administrative, la tendance a été de rationaliser et de simplifier les contrôles
et d’adopter une comptabilité en droits constatés mais pas encore une
budgétisation en droits constatés. Les contrôles d’affectations budgétaires sont
passés depuis un certain temps du niveau organisationnel dans le programme
antérieur à un niveau de sous-programme. Une refonte des mesures
administratives est en cours privilégiant les principes généraux de bonne
gestion au détriment des directives détaillées dont on réduit le nombre. Une
place de plus en plus importante est accordée à la gestion des risques.
Toutefois, la tendance à accroître la souplesse s’est brutalement inversée à
la suite de plusieurs scandales importants dus à une mauvaise gestion. Au
cours des dernières années, on a observé un renforcement des obligations
d’information du public en matière de dépenses, par exemple des frais
d’hôtel ou de voyage pour les hauts fonctionnaires, et en matière de marchés
publics. Le bureau du Contrôleur général a été réétabli pour renforcer la
gestion financière et l’audit interne. Du côté des performances, on a observé
une augmentation des échanges avec le centre concernant la fixation des
buts et objectifs de performance recherchés par les services et une
augmentation des mesures et directives concernant les cadres mis en place
en matière de communication, de gestion et de responsabilité dans le but
d’améliorer les résultats.
Le contrôle interne dans les services a d’abord diminué et de manière plus
récente on observe une progression de l’audit interne. Ce mouvement de
balancier est apparu également dans le degré de souplesse laissée aux
responsables. Les efforts majeurs entrepris au milieu des années 90 pour
« réduire la paperasserie », simplifier et réduire la réglementation
administrative ont fini par conduire ces dernières années à un besoin de
contrôle plus rigoureux de la gestion des fonds publics. L’attention de plus en
plus grande qui a été accordée aux performances et aux résultats a conduit
les

112 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

Encadré 3.1. Responsabilité de gestion et orientations

du contrôle au Canada (suite)
les services à élaborer leurs propres mesures et lignes directrices en matière
d’évaluation des résultats. Les efforts d’évaluation ont également progressé
puis régressé au cours de cette période. Après l’augmentation des années 80,
l’évaluation a été rattachée à l’audit interne au milieu des années 90, pour
n’en être séparée à nouveau qu’au début des années 2000. Les ressources
affectées à l’évaluation qui avaient diminué au milieu des années 90 dans le
cadre des réductions générales de dépenses ne font que commencer à
augmenter à nouveau.
On a observé également des évolutions importantes au niveau du système
de responsabilité. L’élément le plus important est que depuis la fin des
années 90 chaque ministère et agence présente au parlement un rapport
annuel sur ses projets pour les années à venir et un rapport de performance
sur les résultats obtenus, qui font partie de la procédure budgétaire
concernant les dépenses. Malheureusement, l’examen de ces rapports par le
parlement a été limité jusqu’ici. La plupart de ces rapports ne sont pas
vérifiés, bien que dans le cas de quatre agences de service précises, les
informations – notamment les comptes annuels – soient vérifiés par
l’institution supérieure de contrôle et qu’un rapport d’audit figure dans
chaque rapport de performance. Des initiatives visent en permanence à
améliorer la présentation des rapports au parlement. L’autre évolution
majeure concernant le système de responsabilité a été le remplacement de
l’organisation traditionnelle des rapports au parlement établis par les
ministères. Différentes formes organisationnelles nouvelles ont vu le jour,
des fondations en particulier sur lesquelles les ministres et le parlement
exercent un contrôle beaucoup moins important. L’institution supérieure de
contrôle et plusieurs parlementaires ont exprimé leurs craintes du fait que,
dans ces cas précis, l’obligation de rendre compte de l’utilisation des fonds
publics au parlement finit par disparaître. Des discussions de plus en plus
fréquentes au parlement à propos du renforcement de son contrôle constitue
la dernière évolution à mentionner en matière de responsabilité. Diverses
mesures ont été prises mais le débat sur la meilleure façon de procéder se
poursuit.

5. Défis à relever à l’avenir

Cette section examine les difficultés liées à la modernisation auxquelles
les administrations peuvent être confrontés à la suite de ces réformes.
Complexité des administrations publiques : La complexité des
administrations publiques nécessite des contrôles internes plus variés et liés

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

113
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

aux performances. À mesure que celles-ci diversifient leurs services, les

contrôleurs externes doivent s’adapter eux aussi et étendre leur contrôle avec
une égale diversité de moyens.
Formalisation des performances : Les réformes des systèmes de
responsabilité et de contrôle sont allées de pair avec les efforts pour mettre en
place un budget axé sur les performances et opérer des réformes de la gestion
en vue de conférer davantage de liberté de gestion aux organismes chargés
d’assurer les services afin de respecter les objectifs des programmes. Un
contrôle ex ante rigoureux est inefficace et incompatible avec les besoins d’un
système orienté vers les performances.
Les difficultés que soulève la définition des objectifs de performance, leur
mesure et leur contrôle sont bien documentées. Dans la pratique actuelle des
pays membres, les données sur les performances, pour la plupart, sont prises
au pied de la lettre. Les Parlements s’intéressent aux évaluations des
programmes réalisés par les institutions de contrôle mais jusqu’à présent
beaucoup moins aux mesures des performances. Du fait que les liens entre les
ressources disponibles et les performances sont ténus, les systèmes de
contrôle interne s’attachent encore principalement aux mesures financières.
Bien que les organismes internationaux s’emploient à élaborer des normes à
l’intention des institutions de contrôle et, à un moindre degré, les institutions
de contrôle interne pour les audits des performances et les données sur les
performances, les pays tardent à les adopter dans leurs systèmes.
Décentralisation et délégation de pouvoirs : Du fait que les pays
financent la fourniture de services et même l’élaboration des politiques à des
niveaux d’administration inférieurs, le contrôle et la comptabilisation de ces
fonds sont difficiles. Parfois, les autres niveaux d’administration ont leurs
propres procédures de contrôle et d’audit qui peuvent être en porte-à-faux
avec les systèmes nationaux. Les possibilités d’interventions politiques
risquent également de s’accroître en raison de la concurrence (voire de la
collusion) entre les élus à différents niveaux. Il est plus difficile de superviser
les fonctionnaires d’autres niveaux d’administration et de les obliger à rendre
des comptes que dans les ministères d’exécution soumis à l’autorité directe
du gouvernement central. À mesure que les systèmes sont décentralisés ou
déconcentrés, une meilleure coordination des contrôles internes et un
contrôle externe plus rigoureux deviennent indispensables.
Partenariat et fourniture de services par des tiers : Pour tenter de rendre
l’administration plus efficace et plus réceptive, les pouvoirs publics se sont
tournés vers des agences et d’autres organismes indépendants pour la
fourniture des services. En outre, comme il est indiqué au chapitre 5, les
pouvoirs publics ont conclu des partenariats avec des sociétés privées et des
organisations non gouvernementales. Celles-ci sont soumises aux normes de

114 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

con trô le du secteur privé, ne son t pas tenues de communi quer à

l’administration les documents comptables concernant la partie non publique
de leurs activités et sont soumises à des accords contractuels. Les responsables
des programmes doivent s’appuyer sur des contrôles ex post externes, ce qui
signifie qu’ils disposent d’un nombre plus réduit d’outils pour corriger certains
problèmes à mi-parcours. La plupart des pays font toujours peser en dernier
ressort la responsabilité sur les ministres et les hauts fonctionnaires. Dans le cas
des fournisseurs de services externes, la responsabilité du programme incombe
à ceux qui sont tenus de rendre compte de l’utilisation des ressources.
Automatisation et technologie : L’introduction de l’automatisation et
d’autres technologies associée aux progrès conceptuels intervenus dans le
domaine de la comptabilité et de l’audit constitue la véritable réussite en
matière de contrôle. D’une manière générale, l’information fournie est de
meilleure qualité grâce à l’amélioration concernant les données sur les
performances, l’introduction de certaines informations sur les charges dans les
systèmes comptables et l’utilisation des technologies des TI tant pour la
communication de l’information que pour le contrôle. Par ailleurs, l’utilisation
d’Internet offre davantage de possibilités de transparence de l’administration
avec un retour d’information des citoyens. Grâce à la technologie, les
contrôleurs internes et externes ont pu élargir leur champ d’activité et les types
de contrôle sans abandonner leurs fonctions traditionnelles qui consistent à
prévenir les erreurs et les fraudes et à réaliser des analyses financières. Bien
entendu, la technologie présente des risques. La mise au point des systèmes de
contrôle informatisés peut se révéler délicate et coûteuse.
Innovation, flexibilité et risque : Le défi fondamental en matière de
contrôle est de passer du respect escompté de règles strictement définies à un
système flexible dans lequel on donne aux gestionnaires une marge de
manœuvre pour atteindre des objectifs plus larges. En d’autres termes, on
passe d’un modèle caractérisé par une méfiance fondamentale à l’égard des
gestionnaires à un modèle qui valorise la prise de risques calculés et les
décisions fondées sur les performances et non sur les règles. Les systèmes
politiques sont mal armés pour lutter contre la mauvaise gestion des
ressources, ont une tolérance plus faible pour le risque et ne disposent pas de
la discipline de marché du secteur privé, à savoir la procédure de faillite.
Quelques pays ont tenté d’intégrer la gestion des risques dans leur système de
responsabilité et de contrôle, mais à ce jour, les expériences sont limitées et il
n’est guère possible d’en tirer des enseignements.

6. Constats et conclusions
Le présent chapitre a examiné les systèmes de contrôle en transition. Au
cours des deux dernières décennies, les nouvelles technologies, les

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

115
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

privatisations et les nouvelles formes de gestion ont modifié la manière dont

les administrations opèrent mais ont aussi rendu nécessaire l’adoption de
nouvelles méthodes pour que l’administration soit tenue de rendre compte de
ses actes.
Le nouvelle focalisation de la plupart des administrations de l’OCDE sur
les performances a conduit à la mise en place de structures organisationnelles
différenciées, de nouveaux systèmes de communication de résultats, de
nouveaux dispositifs pour la fourniture de services et de nouvelles techniques
de gestion, notamment la budgétisation et la gestion axées sur les
performances. Cette complexité de l’intervention publique nécessite
généralement une orientation ex post avec de nouveau systèmes de contrôle
interne et de gestion et un contrôle externe davantage orienté vers les audits
d’optimisation des ressources.
La modernisation a conduit à un accroissement des contrôles. Il faut un
contrôle interne renforcé dans les systèmes de gestion déléguée qui
intériorisent les incitations à la performance et à la conformité. Il faut par
ailleurs davantage de contrôle externe lorsque l’on a affaire à des structures
plus diversifiées (par exemple les agences exécutives) et à des prestataires
non gouvernementaux et les contrats de résultats explicites conclus avec des
organisations maintenant séparées exigent que les rapports retraçant les
résultats obtenus fassent l’objet d’une vérification externe. Une évolution
notable pour les organismes de contrôle externe a été l’ajout à leur charge de
travail d’audits de performances et/ou d’optimisation des ressources.
Concevoir une gestion sur mesure et formaliser les performances crée de
redoutables problèmes de contrôle, interne aussi bien qu’externe. Une ges-
tion déléguée et déréglementée exige un profond changement dans la façon
dont la gestion se déroule. Dans les pays de l’OCDE où les pouvoirs sont large-
ment délégués les gestionnaires ont de lourdes responsabilités en matière de
stratégie, de réputation de leur service, de déploiement des ressources
humaines et financières, et enfin de contrôle et d’imputabilité internes. La
justification théorique d’une telle délégation est que les organisations ont
davantage de chances d’être plus performantes si ceux qui ont la meilleure
connaissance de l’organisation peuvent faire du sur mesure pour qu’elle rem-
plisse au mieux sa fonction.
Pour le gestionnaire d’un tel environnement, il existe par delà les
traditionnelles préoccupations de contrôle à l’égard des comptes et des
règles des systèmes de gestion complémentaires. Cela exige des systèmes
de « contrôle de gestion » beaucoup plus étendus que le contrôle financier
interne de type traditionnel. De son côté cet élargissement du champ crée
une telle pléthore de choses susceptibles d’être soumises à contrôle que les
ministères ont besoin d’une procédure d’évaluation et de gestion des

116 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

risques, de manière à déployer les moyens de contrôle là où ils importent le

plus.
Une gestion déléguée et déréglementée débarrasse les agences centrales
de la nécessité d’une gestion fine, et les agences de contrôle de la nécessité
d’une vérification fine. Mais ce qui se passe dans une partie de l’appareil
gouvernemental peut affecter l’ensemble. La puissance publique reste exposée
au risque, un risque que des opérateurs relativement libres sont censés gérer
– ce que les contrôles formels peuvent ne pas être capables d’accomplir. Les
instruments les plus appropriés sont peut-être la gestion des performances, un
développement du sentiment de responsabilité collective dans la haute
fonction publique et un renforcement de l’imputabilité. Il y a en outre des pays,
peu nombreux, qui encouragent ou obligent les ministères à mettre en place
des techniques explicites de gestion des risques.
Dans l’imputabilité et le contrôle, comme dans toutes les autres
dimensions de la gestion, l’informel, la motivation des individus, les valeurs et
les attitudes comptent autant que les systèmes formels. Les stratégies visant
à renforcer le contrôle et l’imputabilité doivent en tenir compte sous peine
d’échouer. La gestion axée sur les performances peut permettre d’alléger les
contrôles sur les intrants et les procédures. Mais ce n’est pas parce que les
instruments formels de planification et d’information concernant les
performances sont devenus le système de contrôle, c’est plutôt parce que les
contrôles formels peuvent être remplacés par des contrôles informels au fur et
à mesure que le personnel intériorise les buts de l’organisation. Le prix à
payer, c’est que la haute administration doit consacrer beaucoup plus
d’attention à la gestion que ce n’était le cas dans une administration
traditionnelle.
Dès lors le compromis souhaitable entre la valorisation des performances
et les contrôles d’intrants et de procédures s’applique dans une large mesure
à la gestion au sein d’une organisation. Lorsque des organisations sont
indépendantes les unes des autres, les contrôles sociaux sont plus difficiles à
appliquer. Étant donné la fragmentation du secteur public décrite dans le
chapitre 4, le poids du contrôle, notamment en matière de performances, va
vraisemblablement s’alourdir.
Au début de la période étudiée, on s’attendait à ce que les contrôles
formels soient réduits et que les gestionnaires se voient accorder davantage de
latitude. Cela ne s’est pas passé comme prévu. Ce qui s’est produit est à la fois
un accroissement de la liberté de gestion et un renforcement des contrôles
formels – mais leur nature change du fait de la complexité et de l’ambition de la
stratégie actuelle en matière de gestion publique. Il existe en fait un décalage
entre ces ambitions et les contrôles qui se sont révélés jusqu’à présent faisables.
En conséquence, les systèmes de contrôle sont en transition.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

117
3. MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

En résumé, alors que la gestion publique classique reposait sur des

contrôles externes ex ante purement financiers, les systèmes modernes
s’appuient sur les contrôles internes renforcés par des contrôles ex post
rigoureux par les ISC. Dans les pays de l’OCDE, le contrôle est généralement
encore un contrôle de nature financière, mais cela est de moins en moins
exclusivement le cas. Il y a communication de beaucoup plus d’informations
financières à la suite des progrès technologiques, des lois sur l’accès aux
documents administratifs, des besoins des Parlements et des nouveaux
régimes comptables (par exemple l’introduction de la comptabilité en droits
constatés). Le contrôle ex ante existe toujours du fait que la budgétisation
selon une méthode descendante nécessite un contrôle ex ante plus rigoureux,
avec un rationnement des ressources, des règles, des systèmes de contrôle et
des incitations pour faire en sorte que les ministères et l’administration dans
son ensemble ne reçoivent et ne dépensent pas davantage que ce qui leur a
été alloué.

Notes
1. Le présent chapitre s’appuie sur deux sources principales. La première est une série
d’études de cas réalisées par les pays de l’OCDE ayant participé à une réunion
d’experts qui s’est tenue en novembre 2003. Ces pays composent la série de tableaux
sur les changements apportés aux systèmes de contrôle. L’autre source est l’enquête
de l’OCDE et de la Banque mondiale sur les pratiques et les procédures budgétaires
qui a été achevée en 2003 et porte sur 28 pays ainsi qu’un certain nombre de pays non
membres. Les données tirées de cette enquête ont permis de réaliser les graphiques
que l’on trouve dans le présent document. Voir [Link]/gov/budget.
2. Cette définition est généralement tirée du modèle du Committee of Sponsoring
Organizations of the Treadway Commission (COSO), [Link]. COSO est une
organisation professionnelle internationale sans but lucratif qui se consacre à
l’amélioration des rapports financiers par l’éthique, un contrôle interne efficace et
le gouvernement d’entreprise. Bien qu’il s’agisse à l’origine d’un groupe du secteur
privé, les définitions et les procédures du COSO sont généralement applicables
aux organismes du secteur public.
3. Traditionnellement, le contrôle externe incluait les entités du pouvoir exécutif
central qui était chargé, par exemple, d’autoriser préalablement les dépenses au
niveau des activités. Ce concept n’est plus admis, et il n’est généralement pas
employé dans les pays membres de l’OCDE.
4. Modèle COSO, « Internal Control – Integrated Framework. Executive Summary »,
[Link]/publications/executive_summary_integrated_framework.htm, consulté le
16 juin 2005.
5. Question 4.1.g de l’Enquête de l’OCDE et de la Banque mondiale sur les pratiques
et procédures budgétaires, [Link]/gov/budget.
6. Voir Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des
finances publiques (INTOSAI) (1977), Déclaration de Lima sur les Lignes directrices du
contrôle des finances publiques, [Link]/Level2/2_LIMADe.html.
7. Id. Section 4.3.

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 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

Tableau 3.4. Cadre moderne de contrôle

Contrôle externe Contrôle interne et de gestion

Contrôle central Contrôle organisationnel

Ex ante
Ex post Ex ante Ex ante
Indirect Ex post Ex post
Direct Indirect Direct Indirect

Financier Observations et Vérifications Contrôles Politiques et lignes Rapports Contrôles de la Politiques de gestion Rapports sur
recommandations comptables de l’ISC budgétaires, s.a. directrices relatives à sur les dépenses gestion financière, financière des les dépenses,
de l’ISC contrôles la comptabilité et à s.a. autorités ayant différentes entités contrôles financiers
des dépenses la gestion financière le pouvoir de signer internes
Tendance – –  –   – 
Extension pour Contrôles Modernisation Accroissement Plus grande latitude Modernisation Nouveaux systèmes de
certaines ISC budgétaires des politiques du nombre laissée aux des politiques contrôle et nouveaux
de la portée aujourd’hui en cours de rapports gestionnaires en cours systèmes comptables
des vérifications à au niveau de l’entité financiers (par exemple sur
différentes entités ou du grand la base des droits
programme constatés) nécessitent

3.
et permettent un plus

MODERNISER LA RESPONSABILITÉ ET LE CONTRÔLE

grand nombre de
rapports
Performances Recommandations, Audits d’optimisation Dialogue sur la Politiques et lignes Évaluations et audits Dialogue sur Politiques et lignes Évaluations
guides, et meilleures des ressources définition des directrices à l’échelon central les objectifs et les directrices axées contrôles internes
pratiques établis par les ISC ; audits objectifs et des concernant les résultats sur les performances
par les ISC et rapports d’autres résultats performances
offices parlementaires
Tendance   ~  ~   
Augmentation Élargissement Au moins dans En cours En augmentation, En cours à la suite En cours à la suite Augmentation des
du nombre des audits certains pays, par actuellement dans notamment pour de la focalisation de la focalisation contrôles internes
de directives etc. d’optimisation des exemple Suède, la plupart des pays les audits. Recul sur les résultats (?) sur les résultats (?) dans la plupart des
publiées par ressources et audits/ États-Unis et dans certains cas pays accompagnée
certaines ISC études réalisés par Royaume-Uni d’une certaine
d’autres organismes augmentation des
indépendants évaluations (?)
119
 ISBN 92-64-01051-3
Moderniser l’État : la route à suivre
© OCDE 2005

Chapitre 4

Réaffectation des ressources

et restructuration :
le lourd appareil de la réforme

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

121
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

1. Introduction
Dans la période considérée, il est devenu manifeste que le secteur public
ne peut pas être statique ; il doit réagir au changement non seulement au
niveau politique mais dans la façon dont il s’acquitte de ses responsabilités.
Confrontés à la rigueur budgétaire et à des demandes croissantes, les services
g o u ve r n e m e n t a u x o n t ch e r ch é à m e t t r e e n pl a c e d e s s t r u c t u r e s
administratives plus efficientes pour leur permettre « de faire plus avec moins
de ressources ». De même, les demandes en faveur d’une plus grande
possibilité de choix au niveau des types de services fournis et de la façon
d’assurer ces prestations ont obligé le secteur public à élargir sa gamme de
structures adaptées à des besoins spécifiques ou des domaines d’action
particuliers.
Le changement dans un secteur a tendance également à stimuler le
changement dans tout le dispositif concerné. Les organismes indépendants
peuvent constituer une réponse à une demande particulière de gestion mais
le ur m ise en place doit s’accompag ner de nouvell es mé th ode s de
réglementation et de communication de résultats, de critères budgétaires
différents et de dispositions innovantes en matière de gestion du personnel.
En revanche, les demandes de gestion plus réceptive ou portant sur un
potentiel informatique permettant de renforcer le contrôle budgétaire
peuvent faciliter la création d’organismes indépendants.
Le présent chapitre examine les façons dont les structures des
organisations du secteur public se sont adaptées à des demandes qui ont
changé à leur égard provenant à la fois du secteur public et de la collectivité,
en général. Il examine également le rôle que joue le budget en tant
qu’instrument des organismes indépendants au centre servant de moteur aux
modifications structurelles et à la réaffectation des ressources.

2. Quelles sont les différentes manières de restructurer ?

Au cours de la période examinée, des changements organisationnels
d’une ampleur sans précédent ont été opérés pour des raisons extrêmement
variées :
● Dans un certain nombre de pays, dont la Corée, l’Espagne, la France, l’Italie,
le Japon, le Royaume-Uni et la Turquie, on a assisté à un transfert significatif
de compétences et de fonctions de l’État aux collectivités locales.

122 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

● Dans l’ensemble des pays membres de l’OCDE il y a eu une réorganisation

des fonctions sous l’effet de la mondialisation de préoccupations publiques
telles que les échanges, l’environnement et la lutte contre le terrorisme, et
du fait des exigences entraînées par l’adhésion à des groupements
régionaux.
● Dans tous les pays mais à des degrés différents, les gouvernements ont
abandonné ou vendu leur participation dans des activités pouvant être
menées par des entités privées soit sans intervention directe de l’État, soit
sous contrat avec l’État, soit dans le cadre d’un régime de régulation
publique spécialement conçu à cet effet. Cela s’est traduit par la
suppression ou la restructuration radicale d’importants services
ministériels s’occupant d’activités telles que les chemins de fer, l’énergie,
les postes, les télécommunications et les travaux publics.
● En cessant d’être un prestataire direct de services pour devenir un créateur
de structures de marché dans des domaines nouveaux (les services de télé-
communications, par exemple) l’État a vu son rôle régulateur prendre de
l’importance. Il a fallu du même coup mettre en place de nouveaux
organismes de régulation bénéficiant souvent d’une certaine indépendance
statutaire à l’égard du gouvernement pour aider à créer des règles du jeu
équitables. Vu l’importance croissante prise par la régulation des marchés,
les gouvernements ont également été obligés d’aller au delà des préoccupa-
tions sectorielles traditionnelles axées sur les subventions pour investir
dans des politiques et des capacités nouvelles visant des préoccupations
propres à l’ensemble de la puissance publique comme la concurrence, la
lutte contre la pollution et l’harmonisation des règlementations.
● Dans quelques pays (la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni
en ont été les exemples les plus nets) les gouvernements ont entrepris une
réorganisation d’ensemble de certains ministères clés pour en faire un
« levier » de la réforme. La Corée et le Japon ont plus récemment pris des
mesures dans le même sens.
● Les changements de loin les plus significatifs que l’appareil gouvernemental
a connus dans les pays membres de l’OCDE ont été la décentralisation, la
privatisation, le passage de la prestation de services directe à la régulation et
enfin l’externalisation. Toutefois, l’étude met essentiellement l’accent sur les
changements de structure des organisations survenus dans des secteurs qui
continuent de faire partie de l’appareil gouvernemental.

3. Pourquoi les administrations publiques changent-elles

leurs structures organisationnelles ?
Les réorganisations au sein de l’administration publique reflètent des
préoccupations immédiates, tant internes qu’externes. Les raisons internes

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

peuvent être d’ordre politique – récompenser un homme politique en lui

attribuant un ministère plus important, accroître l’effectif du Conseil des
ministres – ou avoir pour objet d’améliorer l’ensemble des processus et de la
culture de gestion en divisant ou en fusionnant des ministères, ou en séparant
l’élaboration des politiques publiques de leur mise en œuvre.
Les pressions externes peuvent venir de l’émergence d’une nouvelle
priorité de l’action, comme cela a été cas, de manière absolument
spectaculaire, à la suite de l’attaque du 11 septembre 2001 qui visait les
États-Unis. Cet événement a conduit aux propositions de création d’un
Homeland Security Office (Office de la sécurité intérieure) et d’une nouvelle
organisation chargée de la sécurité dans les aéroports. Ces décisions
reflètent une tendance plus générale des administrations publiques :
confrontées à un risque sécuritaire, elles ont tendance à recentraliser
l’autorité. La réponse aux pressions à long terme mentionnées plus haut est
plus caractéristique de la façon d’œuvrer des forces externes dans les
restructurations de l’administration.
Les changements d’organisation peuvent aussi signaler la volonté
politique de résoudre un problème, sans pour autant garantir que d’autres
mesures seront prises. Dans certains cas, la réorganisation se substitue à des
choix difficiles concernant la gestion et les priorités. La création d’une agence
et l’attribution à ses travaux d’un statut prioritaire ne signifient nullement
qu’elle sera traitée en conséquence.
Différentes évolutions sous-jacentes incitent les administrations publiques
à réexaminer et réorganiser leur façon de travailler. Elles comprennent :
Les incitations : Une tendance nouvelle veut que l’on applique aux
services gouvernementaux les réflexions inspirées de l’économie sur
l’influence qu’exercent diverses incitations sur le comportement des individus.
De ce fait, les tentatives visant à modifier le service public et sa mentalité
comprennent de plus en plus de changements organisationnels.
L’instauration de la confiance : Les administrations publiques modernes
doivent faire en sorte que l’opinion publique ait confiance dans leurs
décisions. À mesure que la communication prend de l’importance, l’annonce
d’une nouvelle structure organisationnelle revêt une grande valeur
symbolique. Les administrations peuvent aussi se servir des nouvelles
structures pour se ligoter elles-mêmes en mettant en place une organisation
qu’il leur sera difficile de modifier. C’est ainsi que l’on prend confiance dans la
pérennité des orientations représentées par la structure. La crédibilité est
aussi devenue une ressource essentielle pour les décideurs au niveau national
et, de plus en plus, relève davantage de la persuasion que de la coercition.
L’obligation de rendre compte : On considère de plus en plus
généralement que le passage des administrations publiques de la maîtrise des

124 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

processus à celle des résultats n’est possible que si une personne peut être
tenue responsable de ces résultats et voir les incitations dont elle bénéficie
modifiées en conséquence. Du fait de cet abandon du « bureaucrate sans
visage » au profit d’une responsabilité plus personnelle, on semble préférer les
modalités d’organisation qui facilitent cette transparence.
La diversification : La tendance à mesurer et contrôler les résultats plutôt
que les moyens et les processus va dans le sens d’une plus grande diversité
organisationnelle. Certaines administrations publiques partent du principe
que si les résultats peuvent être maîtrisés, le type d’organisation qui les
produit a moins d’importance.
La spécialisation : Les compétences spécialisées deviennent de plus en
plus nécessaires à mesure que la société et les administrations publiques
deviennent plus complexes et que l’on en attend qu’elles fournissent aux
citoyens des services plus personnalisés.

4. Changer le nombre, la taille et les fonctions des ministères

4.1. Changer la combinaison des fonctions des ministères
Le nombre de ministères et leurs structures changent sans cesse. La
plupart des nouveaux gouvernements procèdent à un remaniement du
Conseil des ministres et modifient le nombre des ministères. En général, les
ministères clés qui exercent des fonctions souveraines au sein du
gouvernement, notamment la défense, les finances ou les affaires étrangères,
ont moins de chances d’être réorganisés, de même que les services de base
indispensables au fonctionnement de l’État comme les bureaux du cabinet ou
l e se rvi ce du b udg e t. Le s co ûts et l e s ri sque s que pré sen ten t ce s
réorganisations pour le fonctionnement de l’État, en général, sont trop
importants pour qu’elles soient entreprises à la légère.
Concernant la création de nouveaux ministères, ou d’un secrétariat
d’État à l’intérieur d’un ministère, il s’agit souvent d’une manière de signaler
une nouvelle priorité de l’action publique, comme cela a été le cas au cours
des dernières années pour l’application de politiques en faveur des femmes et
de l’égalité des droits ou pour l’environnement. Cela permet de créer des
capacités dans un nouveau domaine de l’action gouvernementale et offrent
l’occasion de faire entrer dans l’administration publique des personnes
nouvelles, mais ces nouvelles structures risquent de rester marginales au sein
de l’État, placées sous la direction de ministres relativement inexpérimentés
et en position de faiblesse dans les négociations.
Toutes les nouvelles priorités de l’action publique n’impliquent pas la
création de nouveaux ministères. Dans certains cas, ceux qui sont
responsables d’un nouveau problème se voient dotés d’un statut indépendant
ou autonome, et beaucoup de problèmes nouveaux concernent l’ensemble des

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

125
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

secteurs de l’administration publique. C’est le cas, par exemple, pour le

développement durable ou le développement régional. Il est difficile de confier
des priorités de ce type, qui nécessitent beaucoup de coordination de la part
des ministères en fonction, à un organisme fonctionnel distinct. Rares sont les
gouvernements des pays de l’OCDE qui ont mis en place des ministères
spécifiques pour traiter de ces questions, préférant des processus qui font,
pour l’essentiel, appel à la coordination, mais sont de type très divers.

4.2. Changer le nombre et la taille des ministères

La taille des ministères des pays de l’OCDE en général est variable dans la
plupart des pays pour les autres fonctions de l’administration centrale. Même
si la taille d’un ministère dépend de la nature de ses fonctions, de la
configuration institutionnelle plus générale et de la culture de l’organisation
elle dépend aussi nécessairement des objectifs que l’on cherche à atteindre.
En règle générale, les organisations de taille plus restreinte offrent une plus
grande clarté et une plus grande précision dans leurs objectifs et leurs
responsabilités tandis que les plus grandes peuvent offrir des économies
d’échelle et rassembler des unités au fonctionnement défectueux pour en
faire des unités efficaces mais peuvent prendre des décisions internes qui
doivent être examinées sur le plan des politiques poursuivies.
Toutefois concernant la taille des cabinets ou conseils des ministres nous
avons constaté des évolutions convergentes parmi les pays de l’OCDE.
L’importance des cabinets a eu tendance à augmenter rapidement à partir de
1950 pour se stabiliser vers le milieu des années 80, et même décroître dans
certains secteurs de l’économie. À l’heure actuelle, la plupart des pays de
l’OCDE ont un cabinet ou un conseil des ministres qui compte de 15 à
20 personnes, les ministres d’État étant assistés dans certains domaines par
des ministres de niveau inférieur ou des secrétaires d’État1.
Cette stabilisation du nombre des ministres n’a rien de surprenant, car
toute réforme extrême de l’effectif du Conseil des ministres fait nécessairement
apparaître quelque nouvelle faiblesse de la gouvernance. Si un conseil peu
nombreux peut être plus maniable et plus efficace, il peut aussi comporter un
risque de faible représentation et de mainmise. Un groupe plus nombreux peut
représenter un éventail d’intérêts plus complet mais être incapable de prendre
des décisions claires.
En général, un Conseil des ministres nombreux qui fonctionne bien exige
un centre politique et administratif fort, un système de sous-commissions bien
développé et une normalisation entre ministères des structures et des processus
administratifs, tandis qu’un conseil des ministres moins nombreux appelle des
mécanismes de budgétisation et de financement compétitifs et efficaces.

126 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

5. Mettre en place des organes indépendants :

un levier pour la réforme ?
Au cours des vingt dernières années, les changements organisationnels les
plus importants qui ont eu lieu au centre de gouvernement ont été la création
d’organes indépendants ou l’attribution d’une autonomie importante à des
instances existantes, distinctes des ministères qui sont traditionnellement
intégrés verticalement.
Il est de tradition, dans la plupart des pays de l’OCDE, que l’administration
publique se compose pour l’essentiel des ministères et directions de l’exécutif,
sous la tutelle hiérarchique directe d’un ministre, ou du chef de l’État dans les
systèmes présidentiels. Cette hiérarchie directe des responsabilités offre un
modèle de gouvernance simple et stable, dans lequel l’organisation des services
incombe à une administration publique clairement tenue de rendre des
comptes au parlement et, en dernière analyse, au peuple. Le même ensemble
de lois et de mécanismes de notification s’applique en général à toutes ces
instances.
Ce tableau s’est sensiblement modifié sous l’effet de la distribution de
responsabilités administratives à des organes indépendants de la tutelle des
hommes politiques, dotés de structures hiérarchiques différentes de celles
des ministères qui fonctionnent selon la tradition, et jouissant parfois de
l’autonomie de gestion ou d’indépendance vis-à-vis de toute influence
politique.
Les raisons qui expliquent la création de ces organes ou l’autonomie qui
a été conférée à ceux établis de longue date qui doivent rendre le système plus
efficace et plus rentable, ou selon le type d’instance, légitimer la prise de
décision en assurant une certaine indépendance vis-à-vis des interventions
politiques directes. Les principales composantes théoriques qui ont conduit à
ces changements variaient, incluant :
● L’idée que les administrations traditionnelles centralisées sont en soi une
mauvaise chose. Séparation des structures et responsabilisation ont été
considérées comme étant une meilleure forme d’organisation. C’est parfois
allé de pair avec l’idée que les structures en soi avaient moins d’importance
que les performances. Dans d’autres cas, les pays ont mis beaucoup
l’accent sur la séparation des tâches et sur les dispositions contractuelles
entre principaux ministères et « agences » (par exemple aux Pays-Bas et au
Royaume-Uni).
● Les écrits sur la Nouvelle Économie Institutionnelle ont joué en faveur
d’une préférence pour des organisations dotées de finalités simples et
claires, ce qui aide à harmoniser les motivations des fonctionnaires et les
finalités publiques tout en réduisant les possibilités de comportement
« opportuniste ». Cette approche, qui a été appliquée sous sa forme la plus

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

127
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

pure en Nouvelle-Zélande, recommandait des organisations séparées pour

la conception des politiques, leur mise en œuvre et la réglementation.
● Dans la réflexion générale sur la gestion, qui a été particulièrement influente
dans la création des agences dites Next Steps au Royaume-Uni, il y a eu une
forte propension à « laisser l’encadrement gérer », en libérant les gestionnaires
opérationnels des contraintes que faisait peser un Whitehall enclin à
privilégier la phase de conception des politiques. Dans la gestion on a eu
également tendance à s’écarter des structures verticales couvrant un large
éventail d’activités pour aller vers des sociétés qui se concentrent sur leur
« métier de base ».
● L’intérêt accordé aux pratiques du secteur privé a également conduit à
tenter de reproduire dans des services publics non commerciaux plus ou
moins autonomes la formule des conseils d’administration en usage dans
les sociétés cotées en bourse. La différence entre ces conseils et les
instances consultatives traditionnelles propres aux entités publiques est
que ce sont elles, et non des ministres ou des fonctionnaires, qui
détiendraient des pouvoirs de décision sur l’ entité concernée.
● Il faut aussi mentionner l’exemple ancien de la Suède, et dans une certaine
mesure d’autres pays scandinaves, où des services collectifs sont fournis
par des « agences » disposant d’une grande autonomie de gestion tandis
que l’orientation et la coordination gouvernementale sont assurées par ce
qui apparaît au regard des normes internationales comme de très petits
ministères de conception des politiques.

6. Les tendances majeures de la distribution du pouvoir

au sein de l’administration centrale
Deux évolutions majeures ont influé sur la répartition du pouvoir au
centre de gouvernement : une autonomie de gestion accrue pour certaines
instances gouvernementales et l’apparition de nouvelles agences.
i) Dans de nombreux pays il existaient des instances de l’administration
centrale qui étaient distinctes des ministères et directions de structure
traditionnelle et auxquelles s’appliquaient des règles de gestion différentes en
matière financière et de ressources humaines. Dans certains pays ces
instances constituaient des entités juridiques distinctes ; dans d’autres elles
n’étaient distinctes que sur le plan institutionnel. Pour la plupart des pays, ces
instances établies de longue date ont été créées au fil des années, certaines
pour des raisons politiques et d’autres à des fins plus proches de la gestion.
Certaines sont principalement régies par le droit public. Les établissements
publics administratifs en France, l’administration publique indirecte en
Allemagne, de nombreuses « Crown entities » (instances de la Couronne) en
Nouvelle-Zélande, les « agences » établies de longue date en Suède et certains

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 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

« non departmental public bodies » (organismes publics non ministériels) au

Royaume-Uni en sont des exemples. D’autres sont principalement régies par
le droit privé (les entreprises publiques, les « quasi-entreprises publiques »).
Mais depuis quelques années, ces instances ont été dotées d’une autonomie
de gestion supplémentaire au moyen d’arrangements contractuels avec leur
ministère de tutelle, d’une gestion basée sur les produits et les résultats, et de
l’établissement de budgets pluriannuels.
ii) Diverses administrations publiques ont aussi créé récemment ce qu’on
appelle des « agences ». Il s’agit d’instances qui dans la plupart des cas
demeurent des instances ministérielles et, par conséquent, ne constituent pas
des entités distinctes. Elles sont gérées dans un cadre précis d’arrangements
contractuels avec la hiérarchie qui élabore des rapports et bénéficie d’un
assouplissement considérable des contrôles de moyens qu’elle effectue. Elles
ont été utilisées plus particulièrement pour la prestation de services à un
moment où les administrations publiques, contraintes de privilégier les
résultats, ont ressenti le besoin de se focaliser davantage sur l’imputabilité
individuelle au niveau du personnel et sur les organisations elles-mêmes.
L’ampleur de cette réforme varie sensiblement. Depuis 1988, le Royaume-Uni
a créé 131 agences ministérielles qui emploient plus des trois quarts de la
fonction publique. D’autres réformes plus limitées, comme les Centres de
responsabilité en France ou le programme d’organisation fondée sur les
résultats aux États-Unis, concernent un nombre plus restreint de services. Des
réformes importantes sont aussi intervenues en Corée, par exemple, où
23 agences ministérielles ont été créées depuis 1999 ; elles emploient
désormais plus de 5 000 personnes et le budget de ces agences représente 7 %
du budget de l’État.

Encadré 4.1. Les agences néerlandaises

Dans les années 80, on a donné à différents services le nom d’entités
administratives indépendantes (“ZBO”). Elles ne font pas partie d’un
ministère mais appartiennent de toute évidence au secteur public. Leur
caractéristique principale est que les ministres ne peuvent être tenus
responsables de tous les aspects de leurs activités. Elles disposent de règles
financières et de gestion qui leur sont propres. Sur le plan juridique, certaines
font partie de l’État alors que d’autres sont des personnes morales. Certaines
sont régies par le droit public et d’autres par le droit privé. Leurs mécanismes
de financement varient également, certaines étant entièrement financées
par des crédits ministériels alors que d’autres perçoivent des redevances ou
des cotisations au régime national d’assurance.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

129
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

Encadré 4.1. Les agences néerlandaises (suite)

Au commencement des années 90, la cour des comptes des Pays-Bas a
exprimé de sévères critiques sur la forme d’organisation des ZBO. Elles
portaient principalement sur la limitation injustifiée de la responsabilité
ministérielle, l’inadéquation des règles de contrôle appliquées à leurs
activités et une négligence en matière de gestion. Dans plusieurs cas, on
avait utilisé les ZBO pour contourner certaines règles de gestion des
ministères qu’on considérait comme impliquant une charge administrative
trop lourde.
Le modèle d’agence néerlandais a été introduit en 1994 en partie comme
alternative aux ZBO. Le but était de créer des organismes permettant d’éviter
l’application de certaines règles de gestion des ministères sans limiter la
responsabilité ministérielle.
Dans le modèle néerlandais, les agences ont un système d’exploitation
orienté vers les résultats qui s’appuie sur une comptabilité en droits
constatés. Ce modèle a été introduit en mettant en avant la différenciation
des règles de contrôle comme moyen d’atteindre une plus grande efficience.
● Différenciation managériale. Les agences ont été dotées d’une identité
distincte. La différenciation s’est concrétisée dans la distinction entre
différents rôles : le contractant (l’agence), le directeur (principalement le
service chargé de la stratégie) et le propriétaire (principalement, le
secrétaire général (adjoint). La relation entre l’agence et le directeur se
caractérise par des accords préalables sur les produits et services à fournir
et la reddition de comptes sur leur réalisation. La gestion porte sur les
résultats et les coûts. Un marché interne a été créé. Certaines agences ont
plusieurs clients, d’autres n’en ont qu’un. La plupart des agences se
trouvent plus ou moins en situation de monopole.
● Différenciation administrative. Les agences sont les seuls services qui
utilisent une comptabilité en droits constatés. Elle implique entre autres la
constitution de réserves, l’établissement d’un bilan, d’un tableau de
trésorerie et d’un compte de résultat, la constitution et le maintien d’un
capital interne. La comptabilité en droits constatés offre de meilleures
chances de déterminer les coûts que la comptabilité établie sur la base des
encaissements-décaissements.
En janvier 2003, 65 % des fonctionnaires travaillaient dans des agences et
on s’attendait à ce que le chiffre soit porté à 80 % en janvier 2005. La plupart
des agences assurent des prestations de service et des inspections et on
s’attend à ce qu’il ne reste, à long terme, au sein des ministères qu’un
noyau qui regroupe les politiques qui ne semblent pas se prêter au modèle
d’agence.

130 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

Encadré 4.1. Les agences néerlandaises (suite)

Les conditions nécessaires pour créer une agence sont devenues beaucoup
plus rigoureuses dans la période qui a suivi la première évaluation effectuée à
l’échelle nationale en 2002. Aujourd’hui les douze conditions à remplir pour
créer une agence sont essentiellement : la présentation d’une analyse
environnementale, une définition claire et précise de services mesurables, une
description des processus opérationnels, un modèle de coûts, un modèle
d’évaluation, un cycle de planification et de contrôle externes orientés vers les
résultats, une identification des risques et de différentes conditions
s’appliquant aux agences ayant opté pour une comptabilité en droits constatés.
Source : Inspiré de Oosteroom (2002a et 2002b).

6.1. Régulateurs indépendants

Une troisième évolution distincte mais liée aux deux autres est la
création de régulateurs indépendants. Le nombre d’instances régulatrices
indépendantes, dotées de pouvoirs délégués pour mettre en œuvre des
actions spécifiques, a augmenté sensiblement dans les pays de l’OCDE. Cette
évolution a accompagné la démarche de déréglementation et de privatisation
en cours dans les pays de l’OCDE depuis le début des années 70. Ils sont
nombreux à avoir créé ou à mettre en place de nouvelles régulations visant à
faire mieux fonctionner les marchés des services tels que l’électricité et l’eau,

Graphique 4.1. Évolutions concernant les autorités régulatrices

indépendantes dans les pays de l’OCDE

Régulateurs financiers Énergie Télécommunications

40

35

30

25

20

15

10

0
19 6
29
32
35

19 8
41
44
47

19 0
53
56
59

19 2
65
68
71

19 4
77
80
83

19 6
89
92
95
98
01
2

8
19

19
19
19

19
19
19

19
19
19

19
19
19

19
19
19

19
19
19
20

Source : OCDE (2004e).

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

131
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

pour les télécommunications, les services financiers, le domaine social ou

l’environnement2. Les instances régulatrices indépendantes jouent un rôle
important en trouvant le bon équilibre entre l’intérêt du public en termes
d’accès aux services collectifs à un coût raisonnable, d’une part, et les
impératifs commerciaux du fournisseur tout en veillant à préserver
l’ensemble du système d’éventuelles ingérences politiques.

7. Un zoo organisationnel3 ?
Des données fragmentaires indiquent que, dans quelques pays de
l ’ O C D E , c e s ag e n c e s i n d é p e n d an te s q u i f o n c t i o n n e n t a u s e i n d e
l’administration centrale représentent à présent plus que 50 % des dépenses
publiques et de l’emploi public.

Encadré 4.2. Exemples d’administration indépendante

dans plusieurs pays de l’OCDE
● Au Royaume-Uni, il existe à l’heure actuelle 131 agences exécutives
employant plus des trois quarts de la fonction publique. Toutes les
agences exécutives ont été créées dans les 15 dernières années. En outre,
il y avait, en mars 2000, 1 035 organismes publics non ministériels dont les
effectifs dépassaient 115 000 personnes et les dépenses annuelles
s’élevaient à environ 24 milliards de livres sterling.
● En Espagne, les dépenses des entités administratives (y compris celles qui
fournissent des biens et services dans le cadre d’une activité commerciale,
sans être des entreprises d’État) représentent plus de 51 % du budget ;
toutefois, la majeure partie de ces dépenses va à l’administration de la
sécurité sociale.
● La Suède compte environ 300 agences centrales et un faible pourcentage
seulement de fonctionnaires est employé dans les ministères proprement
dits.
● En France, il existe environ 1 300 établissements publics nationaux et on
estime que les collectivités locales ont créé 50 000 établissements publics.
● En Nouvelle-Zélande, 79 entités de la Couronne ont été créées (sans tenir
compte des établissements scolaires et d’enseignement supérieur, des
commissions de chasse et de pêche et des conseils des réserves) ; elles
emploient quelque 80 % des agents du secteur public et représentent 58 %
des dépenses de la Couronne.
● En Allemagne, 6 % seulement des agents publics fédéraux sont employés
directement dans des ministères fédéraux ; 22 % le sont dans les agences
fédérales et 40 % appartiennent au personnel civil de la défense.

132 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

Encadré 4.2. Exemples d’administration indépendante

dans plusieurs pays de l’OCDE (suite)
● Aux Pays-Bas, les agences représentent quelque 30 % de la fonction
publique et, selon les estimations, le chiffre devrait être de 80 % en 2004. Il
faut y ajouter 339 organismes administratifs autonomes (ZBO).
Source : Extrait de OCDE, 2002a.

Toutefois, il n’existe pas de classification universellement admise des

instances indépendantes qui diffèrent considérablement entre elles en termes
d’organisation, de statut juridique et de degré d’autonomie en matière de
gestion ou d’indépendance politique. Pour l’essentiel, les administrations
publiques ont eu recours à trois méthodes principales pour éloigner ces
organes des ministères clés4.
1. Une structure supérieure de gouvernance :
● Une hiérarchie différente des ministères traditionnels verticalement
intégrés, rapportant directement au ministre, au principal responsable
du ministère et, dans des cas assez rares, au chef du gouvernement ou à
l’ensemble du gouvernement. Le directeur général est généralement
désigné par des procédures différentes de celles applicables dans la
fonction publique traditionnelle. Il peut être nommé par le ministre
sectoriel (avec parfois l’approbation de l’ensemble du gouvernement ou
celle du Parlement) ou, le cas échéant, par le conseil d’administration.
● Des compétences différentes au sommet de la hiérarchie. Le directeur
général a généralement en charge l’organisation générale, la gestion et la
politique du personnel ainsi que les procédures financières et autres,
notamment en matière d’éthique et de discipline. La conception des
programmes est partagée entre le ministre ou le ministère sectoriel, le
conseil d’administration (le cas échéant) et le directeur général. En
fonction de la nature de l’organisme, le ministère peut l’informer des
attentes et politiques du gouvernement, donner des instructions au
conseil d’administration, prendre part aux décisions d’apport de capitaux,
contrôler les résultats et déterminer la nature des réglementations.
● Conseils d’administration. Dans certains cas, ces organismes sont dirigés
par un conseil d’administration, composé généralement de hauts
fonctionnaires désignés par le gouvernement central, mais aussi d’autres
représentants du secteur privé et de la société civile. Le conseil
d’administration a de larges pouvoirs de prise de décision stratégique, qui
peuvent comprendre la mise au point de politiques et stratégies, la

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133
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

fourniture d’informations sur les objectifs et leur réalisation et le respect

des valeurs fondamentales ainsi que des prescriptions juridiques et
f inancières. Il peut mêm e dés igner l e directeur gé néral. C’es t
g énéraleme nt le ministre qui désigne les m em bres du conseil
d’administration et, le plus souvent, il a un rôle à jouer dans la
nomination du directeur général.
● Conseils de gestion. Dans d’autres cas, l’organisme est dirigé par un
cons eil de g estion composé de responsables de l’ag ence et de
fonctionnaires du ministère de tutelle et du ministère des Finances et,
parfois, de membres extérieurs. Le conseil de gestion ne dispose pas
généralement des pouvoirs conférés aux conseils d’administration
concernant la prise de décision stratégique et la définition des actions à
mener.
● Conseil consultatif. Enfin, la direction d’une agence ou autorité peut être
partagée entre le ministère ou le ministre sectoriel et le directeur général,
mais sur avis d’un conseil consultatif sans pouvoir de décision.
2. Un dispositif de contrôle différent :
● Statut du personnel. En fonction du type d’organisme, le personnel peut
être régi par le droit commun de la fonction publique, avec des
assouplissements pour la classification, la rémunération, les primes, le
recrutement et l’avancement. Dans d’autres cas, le personnel ne relève
pas de la fonction publique et est régi par le droit commun du travail.
● Règles budgétaires, comptables et financières. En fonction du type
d’organisme, le financement pourra être totalement assuré par l’impôt,
ou partiellement ou totalement couvert par des redevances d’utilisation
ou des recettes de source privée. L’organisme pourra être autorisé à
emprunter, à prêter et à reporter ses excédents.
3. Une certaine autonomie de gestion5 :
● Il y a autonomie de gestion lorsque les dirigeants de l’organisme peuvent
prendre les décisions concernant son organisation générale, sa gestion
financière et la gestion de son personnel sans intervention constante du
ministre ou du ministère de tutelle ou sans que celui-ci ait à approuver
ces décisions. Même si c’est le cas dans de nombreux pays, ces
organismes semblent avoir acquis dans une proportion croissante une
ample autonomie de gestion.
● Gestion contractuelle : Un grand nombre de ces organismes ont des
relations contractuelles ou quasi contractuelles avec leur ministre ou
ministère de tutelle. Les objectifs sont fixés conjointement avec le
ministère de tutelle et le directeur général et (le cas échéant) les organes de

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 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

direction ; le directeur général rend compte de l’exécution de ces objectifs

et en assume la responsabilité.
● Budgétisation et gestion axées sur les produits/les résultats : Dans de
nombreux cas, la gestion contractuelle va de plus en plus de pair avec
une budgétisation et une gestion axées sur les produits/les résultats. On
assouplit de plus en plus les contrôles sur les moyens.
● Budgétisation pluriannuelle : De plus en plus, les gouvernements s’efforcent
d’établir des dotations budgétaires pluriannuelles pour ces organismes en
contrepartie d’engagements sur les résultats.

8. Dans quelles mesures les organismes indépendants sont-ils

une réussite ?
En ce qui concerne les organismes dotés d’une certaine autonomie de
gestion, diverses études administratives internes mettent en évidence
l’amélioration de l’efficience et de l’efficacité ou d’importants changements
des mentalités. Un rapport au Royaume-Uni fait état des « changements
révolutionnaires obtenus par l’administration publique dans les mentalités,
les processus et la transparence des services directement rendus par
l’administration centrale » (H.M. Treasury and the Prime Minister’s Office of
Public Services Reform, 2002, p. 5), et aussi de « véritables améliorations des
services au public et d’un resserrement de l’attention portée aux résultats et à
la planification commerciale ». En 2002, une évaluation par le gouvernement
néerlandais du nouveau modèle de ses agences a conclu que le modèle de
l’agence contribue réellement à améliorer l’efficience (Oosteroom, 2002b).
Il importe aussi de signaler qu’au cours des 50 dernières années, seuls
quelques organes autonomes ont été réintégrés à la hiérarchie traditionnelle.
Nombre de pays tentent de mettre en place des structures organisationnelles
différentes pour trouver les formes institutionnelles qui répondent le mieux à
leurs propres besoins, mais l’idée selon laquelle certains éléments importants
de l’administration publique centrale doivent être indépendants n’est pas
remise en cause. Le débat s’articule actuellement autour de la question de
savoir quels éléments institutionnels assurent le meilleur équilibre entre
l’autonomie et le contrôle.

8.1. Quels sont les nouveaux défis à relever

en matière de gouvernance ?
Il semble de plus en plus évident que les pays de l’OCDE qui ont délégué
beaucoup de responsabilités aux instances indépendantes se penchent
actuellement sur les difficultés qui en découlent. Jusqu’à présent, elles ont fait
état des problèmes suivants qui se posent du fait de la gouvernance partagée :

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

135
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

● Le grand nombre des formes nouvelles d’organisation et de la gouvernance,

des régimes de gestion et des procédures de notification, donne une image
floue des modalités de fonctionnement du système. Les ministères sont
obligés d’adapter leurs mécanismes de contrôle et de pilotage à des types
d’instances trop nombreux. La tutelle d’ensemble du parlement s’en trouve
affaiblie et la confiance des citoyens dans le système risque d’être atteinte
du fait de sa complication qui le rend difficile à comprendre. Quelques pays
de l’OCDE ont résolu ce problème en adoptant une législation qui couvre
l’ensemble des activités et définit les options constituées par les différentes
structures organisationnelles dans le secteur public en créant des normes
pour leur gouvernance.
● La délégation des responsabilités à des instances indépendantes a rendu
difficile la coordination des travaux des administrations publiques. La
cohérence de l’administration publique pâtit d’un manque de coordination
dans la définition des objectifs, mais aussi dans la manière dont elle
fonctionne pour atteindre ces objectifs. Le manque de coordination risque
aussi d’induire des chevauchements et doubles emplois des activités, ce qui
serait d’autant plus préjudiciable que les services indépendants sont plus
difficiles à restructurer que les services classiques des ministères.
● De plus, et c’est sans doute le plus important, la gouvernance partagée
comporte des risques inhérents pour le contrôle démocratique et l’obligation
de rendre compte. Lorsque les instances sont soustraites à la supervision
immédiate et présentent une structure de gouvernance plus complexe qui fait
appel à d’autres parties prenantes que les ministères de tutelle, le contrôle
politique de ces instances risque d’en pâtir. Faute d’un pilotage adapté, les
instances indépendantes pourraient suivre des orientations favorables à leurs
propres intérêts sans tenir compte des impératifs de l’action publique. Qui
plus est, les règles du budget et de la gestion basés sur les produits et les
résultats exigent que les instances compétentes aient dans ce domaine des
capacités importantes auxquelles elles ne sont, dans bien des cas, pas
préparées. Outre le risque d’une insuffisance non diagnostiquée des résultats,
cette situation peut aussi se traduire par une augmentation de la corruption.
Toutefois, tous ces risques ne s’appliquent pas à tous les types de
services indépendants. Ils varient considérablement en fonction des divers
aspects institutionnels.
Il est possible de tirer des conclusions de l’expérience vécue par les pays
de l’OCDE quant aux conditions essentielles de mise en place, pour la plupart
d’entre eux, d’un système de gouvernance réussi et durable. Ces conditions
comprennent un cadre juridique et institutionnel solide qui limiterait le
nombre des types d’instances indépendantes, les doterait d’une base
juridique claire et justifierait toute dérogation aux règles prescrites. Par

136 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

ailleurs, donner à chaque instance une structure soigneusement élaborée a la

même importance que de prévoir un processus progressif pour l’introduction
de nouveaux types organisationnels. Les organismes ne seront pas tous prêts
en même temps à accepter un degré d’autonomie élevé, d’autant que les
administrations publiques devront s’assurer qu’ils disposent d’un nombre
suffisant de responsables disposés à travailler à titre indépendant dans un
environnement orienté vers les résultats. Ce problème se pose avec une acuité
particulière dans les pays relativement petits.
Il se peut aussi que les ministères responsables de suivre les instances
indépendantes soient plus lents à s’adapter à la gestion fondée sur les résultats
que les services nouvellement créés, ce qui pose un véritable problème pour la
mise en place d’un système de gouvernance partagée apte à bien fonctionner.
En tout état de cause, le renforcement des capacités prend du temps. Il
faut des mois, parfois même des années, pour transformer une partie de la
hiérarchie d’un ministère traditionnel en un organe indépendant qui
fonctionne bien, et pour que le ministère de tutelle soit en mesure d’en
assurer le pilotage dans de bonnes conditions. Pour que tout fonctionne bien,
l’initiative ne peut pas venir de la seule direction, mais dépend de la
coopération et de la sensibilisation des deux parties.

9. Trouver le juste équilibre entre les avantages

et les risques des changements organisationnels
En conclusion, le changement structurel peut être un levier puissant pour
faire advenir la réforme mais il comporte aussi certains risques car il est

Tableau 4.1. Correspondance entre les caractéristiques organisationnelles

des agences, autorités administratives et établissements publics
et les raisons de leur création

Caractéristiques organisationnelles

Structure différenciée Dispositif différencié

Raisons de leur création Autonomie de gestion
de gouvernance de contrôle

Spécialisation et orientation Possible Possible Nécessaire

sur les besoins des clients
Culture managériale Possible Possible Nécessaire
et orientation produits/résultats
Règles administratives Possible Nécessaire Pas nécessaire
et financières allégées
Indépendance d’action Nécessaire Pas nécessaire Possible
Continuité de l’action Nécessaire Possible Possible
Participation de la société civile Nécessaire Possible Possible
Partenariats de collaboration Nécessaire Possible Possible

Source : OCDE, 2002a.

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4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

souvent coûteux et perturbant à court terme, tandis que ses avantages sont
plus lents à se manifester. C’est vrai en particulier lorsque la réorganisation doit
permettre de distinguer le gouvernement de celui qui l’a précédé ou donner
l’impression qu’on est actif alors qu’on évite les décisions délicates. Les
réorganisations peuvent troubler l’attention du personnel, accroître l’insécurité
du personnel et détourner l’attention de la direction des difficultés immédiates.
Si d’importants changements surviennent dans le personnel, le temps requis
pour procéder à de nouvelles nominations peut coûter fort cher et l’on risque
aussi de perdre la mémoire, les réseaux et les valeurs institutionnels.
Les conséquences des changements structurels vont parfois au-delà de
l’intention première et peuvent influencer non seulement le processus de
décision et la mentalité de l’organisation concernée, mais aussi la totalité du
pro cessu s de prise de décisio n d e l’ adm i ni st rat io n pu bliqu e. Les
administrations publiques doivent donc prendre conscience des coûts directs
et indirects de l’adaptation des mécanismes de l’État à l’évolution de la
situation nationale, et/ou des alternatives possibles. Il est donc important de
faire en sorte que le seuil de tolérance pour la création de nouveaux services
soit élevé et que les impératifs correspondant aux différentes formes
d’organisation soient dans bien des cas clairement énoncés dans la législation
et que les autres possibilités de résolution du problème soient pleinement
prises en compte. Les options autres que les changements structurels
comprennent l’amélioration des processus de décision, la gestion basée sur
les résultats, les processus de contrôle et de reddition de comptes, la
conception des programmes, les processus administratifs et financiers, les
niveaux de ressources et le leadership.
La tendance à fusionner et séparer les fonctions du secteur public en
vertu de motivations politiques, tandis que les portefeuilles ministériels sont
modifiés par des considérations relevant de l’action publique ou politique,
semble devoir s’intensifier parce qu’elle s’intègre désormais à la panoplie
gouvernementale de persuasion de l’opinion publique. Pour que la fonction
publique soit en mesure de s’adapter à ces changements sans perte inutile de
son aptitude à servir l’État et le public, il est important que les fonctionnaires
de haut rang puissent assumer d’autres fonctions à l’intérieur du service et
qu’il existe une mentalité de l’administration publique qui transcende la
diversification des ministères et des directions.
Il importe aussi de rappeler que les changements apportés aux structures
organisationnelles ne garantissent pas, à eux seuls, des changements de
qualité de gestion. Par exemple, la séparation d’un ministère en plusieurs
entités ne peut, en elle-même, induire plus de concentration sur des tâches
plus précises, ou une meilleure gestion, si d’autres incitations ne sont pas
mises en place. Pour réaliser les objectifs des changements de structures, il
faut des dirigeants capables qui pilotent une démarche bien définie qui vise

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 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

l’alignement des orientations, des procédures et, en fin de compte, des cœurs
et des cerveaux du personnel, avec les finalités de l’ensemble de l’État.
On a procédé récemment avec beaucoup de succès à une création
massive d’agences au sein du service public dans trois pays de l’OCDE – la
Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, et le Royaume-Uni. Cette façon de procéder
existe depuis bien plus longtemps dans les pays scandinaves et notamment
en Suède. Il y a, à ce propos, deux points très importants à prendre en compte.
Premièrement, les différences sont considérables entre la façon dont ces pays
ont mis en place et géré ces instances plus indépendantes. Deuxièmement,
leur réussite dépend dans une très grande mesure de la nature de la culture
politique et administrative plus générale dans laquelle ces instances sont
insérées. Une même structure organisationnelle placée dans un autre cadre
institutionnel donnera des résultats différents.

10. L’utilisation de la procédure budgétaire pour la réaffectation

des ressources et la reconfiguration stratégiques
Après des décennies de croissance annuelle du pourcentage des
dépenses publiques dans le PIB, les pays membres de l’OCDE ont commencé à
partir des années 70 à se heurter à de sérieuses difficultés budgétaires et ont
été contraints de plafonner les dépenses publiques – en particulier la charge
de la dette publique – à un niveau supportable. Cette situation a obligé les
gouvernements à faire usage de la procédure budgétaire de façon plus
agressive et plus stratégique. C’est pour rendre cette politique plus efficace
que certains gouvernements ont commencé – autre tendance importante – à
concevoir leurs budgets sur une plus longue période. Les limites de l’annualité
budgétaire avaient tendance à aller à l’encontre de l’efficacité dans la mesure
où elles incitaient les fonctionnaires à tricher avec la chronologie des
dépenses au lieu de trancher dans le vif.
Le changement le plus important a été le passage à une procédure
budgétaire « descendante ». La conséquence, c’est qu’au lieu de décider dans
le détail des services publics qui étaient nécessaires pour inscrire ensuite dans
le budget les ressources totales requises, les gouvernements ont pris une
décision sur la limite totale des dépenses nécessaires aux administration (ce
chiffre étant parfois ventilé par grands secteurs) pour répartir ensuite les
masses financières entre les différentes activités dans le cadre fixé par cette
limite. Le budget a ainsi cessé d’être un dispositif financier pour devenir un
outil de gestion stratégique. De nombreuses directions du Budget se sont vues
en outre confier un nouveau rôle en tant que secrétariat de la gestion
stratégique de l’ensemble des administrations publiques. La tendance à une
procédure budgétaire descendante a été en outre renforcée lorsque l’UE a fixé
des plafonds aux déficits publics de ses membres.

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139
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

Les phases de transition qu’ont traversées les gouvernements au cours

des années 80 et au début des années 90 n’ont pas été en général dépourvues
d’à-coups. Durant cette période, les tensions budgétaires étaient dues le plus
souvent à une augmentation de la demande et des coûts des services tout
particulièrement dans les domaines de la santé, de la sécurité sociale et de
l’éducation ainsi qu’à une stagnation des recettes due à des résultats
macroéconomiques médiocres. Lorsqu’il est apparu que certaines pressions à
la hausse des dépenses n’étaient pas liées à la conjoncture et que les déficits
continuaient à augmenter, les gouvernements ont été contraints d’agir en
force et de ramener la dette et les dépenses publiques à un niveau
supportable. Ces épisodes, dont on a eu plusieurs exemples dans les pays de
l’OCDE, peuvent être décrits comme des réformes de type « big bang » (OCDE,
2005d). Le gouvernement en cause annonce son intention de diminuer ou de
réaffecter les dépenses publiques car c’est un cas de force majeure pour la
nation, puis il confie à un groupe de haut fonctionnaires d’administration
centrale le lancement d’un processus descendant d’amputations budgétaires
qui se poursuit jusqu’à ce que l’objectif soit atteint ou que le soutien politique
disparaisse. Ces ajustements sont habituellement douloureux tant pour la
classe politique que pour l’administration, mais ils semblent inévitables.
Ces coupes budgétaires transversales, associées à la prise de conscience
qu’il ne s’agit pas d’un expédient budgétaire temporaire, obligent les services
publics à trouver des possibilités de réaliser de véritables économies à long
terme et de trouver des gains d’efficience de sorte qu’ils puissent continuer à
s’acquitter de leurs responsabilités avec des moyens plus restreints. Ces
contraintes ont eu tendance à encourager les changements de structure et de
procédure et une réflexion créatrice sur la gestion du secteur public.
Dans les années 90, les modèles de réaffectation des ressources ont
changé de manière générale. Durant cette période, les causes de la
réaffectation ne tenaient pas tant aux tensions budgétaires qu’à une
abondance budgétaire. Bien des pays ont connu pendant cette période une
forte croissance économique et les réaffectations ont souvent été liées à une
réorientation des priorités politiques ou de dépenses excessives dans le cadre
de programmes particuliers, souvent dans le domaine de la sécurité sociale ou
des subventions au secteur privé qui se sont révélées être mal conçues.
L’abondance budgétaire, par opposition aux tensions budgétaires implique en
général un ajustement des programmes (des extensions dans ce cas) dans des
domaines précis et pas des ajustements généraux. Les extensions de
programmes ont été orientées dans différentes directions au cours des
années 90 dans les pays de l’OCDE mais on constate une tendance assez
générale à la hausse des dépenses d’infrastructures, d’éducation et de santé.
À la fin des années 90, la situation budgétaire a commencé à se tendre à
nouveau mais cette fois les réactions ont été différentes. De nombreux pays

140 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

ont renforcé leurs règles budgétaires et les règles de la discipline budgétaire et

ont tenté d’éviter de cette façon les expériences pénibles des années 80.
Certains ont adopté ou renforcé des procédures ayant pour but un examen
périodique plus systématique des programmes en place afin d’éviter les
réductions de type « big bang » du passé. Les exemples les plus notables de ces
procédures d’examen sont la procédure d’examen des dépenses au Royaume-
Uni et la procédure d’examen interministériel de l’action à mener aux Pays-
Bas. Voir l’encadré 4.3 pour plus de détails.

Encadré 4.3. Bien concevoir les mécanismes de réexamen

des programmes
Études de cas :
● Royaume-Uni : réexamen des dépenses 1998.

● Pays-Bas : réexamen interministériel des politiques.

Parmi les nombreux efforts qui ont eu pour but de mettre en place un
réexamen permanent des programmes de façon à faciliter une réaffectation
ciblée des dépenses, seuls les Pays-Bas et le Royaume-Uni paraissent avoir
réussi dans ce domaine. Le Canada et la Nouvelle-Zélande avaient essayé
d’instaurer un dispositif similaire, mais dans les deux cas, le dispositif ne s’est
pas révélé durable, même si les autorités continuent d’agir pour atteindre cet
objectif. Le système d’évaluation des programmes PART (Program Assessment
Rating Tool) introduit aux États-Unis pourrait avoir plus de succès, même s’il
est trop tôt pour en juger. Vu l’intérêt que suscite la mise en place de
mécanismes de réexamen des programmes, on décrira ci-après les dispositifs
de réexamen des dépenses et de réexamen interministériel des politiques.

Le réexamen des dépenses

Le gouvernement du Royaume-Uni a mis en place, dans le cadre des vastes
réformes budgétaires de 1998, un réexamen biennal des dépenses destiné à
planifier les dépenses des ministères pour les trois années suivantes. Les
réformes se sont efforcées de remédier à trois grandes critiques du régime
pr écéden t : il n ’établiss ait pas de dis tin ctio n entre les dépenses
d’équipement et les dépenses courantes, il était axé sur les ressources et pas
sur les résultats, et l’horizon annuel pris en compte n’était pas satisfaisant
pour une bonne planification. Le réexamen des dépenses s’applique aux
dépenses discrétionnaires (à l’exception de celles qui concernent les
transports et la santé) et fixe, par le biais des accords de service public (PSA),
les nouveaux plans de dépenses et de résultats pour deux années se situant
au-delà de l’horizon des plans en vigueur. Les dépenses non discrétionnaires,
dites « gérées annuellement » (AME), sont également exclues du réexamen.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

141
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

Encadré 4.3. Bien concevoir les mécanismes de réexamen

des programmes (suite)
Ce dispositif a été adapté chaque année depuis qu’il est en place, mais ses
principales étapes restent les mêmes. Le réexamen dure environ un an et
comporte essentiellement les étapes suivantes (sur la base du réexamen 2002).
● Le Chief Secretary (ministre du Budget) porte à la connaissance des
ministères le cadre du Réexamen.
● Le Comité du gouvernement pour les services publics et les dépenses
publiques (PSX) (présidé par le Chancelier de l’Échiquier) réunit les
ministres pour examiner les progrès accomplis dans la réalisation des
objectifs et examine les documents transmis par chaque ministère qui
exposent les grands enjeux stratégiques.
● Les ministères soumettent au Trésor une analyse des ressources et un
projet d’accord de service public. Ces accords décrivent les résultats que
les ministères entendent réaliser au cours de la période considérée avec
les moyens dont ils sont dotés.
● Le budget de mars prévoit les recettes au cours de la période couverte par
le réexamen des dépenses et, à partir de cette prévision, définit une
enveloppe pour les dépenses publiques totales, en distinguant les
dépenses courantes et les dépenses d’équipement.
● Les analyses des ressources et les projets d’accords de service public sont
étudiés par les équipes du Trésor chargées des dépenses et par les ministres
du Trésor ; des négociations ont lieu au niveau des hauts responsables et au
niveau ministériel entre le Trésor et les différents ministères.
● Les plans ministériels de dépenses et les accords de service public sont
examinés et adoptés par le Chancelier de l’Échiquier, le Premier ministre
et les ministres concernés. Les résultats du réexamen sont rendus publics ;
les plans de dépenses résultant du réexamen ne peuvent alors plus être
reformulés.

Le réexamen interministériel des politiques

La procédure dite de « reconsidération » mise en place aux Pays-Bas en 1981
est à la base du système actuel de réexamen des programmes. Elle avait pour
but de réexaminer les politiques en vue de dégager des solutions plus
économes, les économies devant être obtenues de préférence par
l’amélioration de l’efficacité mais, si nécessaire, elles pouvaient prendre la
forme d’une réduction au niveau du service. Seules les solutions de même
coût ou d’un coût moindre pouvaient être envisagées. Chaque réexamen
devait aboutir au moins à une solution réduisant de 20 % les dépenses au
bout de quatre ans par rapport à l’estimation du moment pour la dernière
année

142 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

Encadré 4.3. Bien concevoir les mécanismes de réexamen

des programmes (suite)
année prise en compte. Dans les années 90, la procédure de reconsidération
a progressivement été adaptée aux évolutions économiques. On a mis fin à
l’obligation d’élaborer une solution se traduisant par des économies de 20 %
et le réexamen a été de plus en plus axé sur les changements institutionnels.
Néanmoins, les principaux éléments de procédure et d’organisation n’ont
pas été modifiés depuis 1981 :
● C’est le ministre des Finances qui propose les activités devant faire l’objet
d’un réexamen et le gouvernement approuve environ 10 réexamens par an.
● Le réexamen est conduit par des groupes de travail à faible effectif où sont
représentés le ministre concerné, le ministre des Finances et le ministre
des Affaires générales (le Premier ministre) (l’activité étant souvent de
nature interministérielle, les ministres de plusieurs portefeuilles sont
représentés). C’est le ministère des Finances qui assure le secrétariat pour
tous les réexamens.
● Des experts externes peuvent être également invités à ces travaux et, à
l’heure actuelle, les groupes de travail qui conduisent le réexamen sont
généralement présidés par des personnalités indépendantes (professeurs
d’université, fonctionnaires qui ne sont pas en charge des mesures à
réexaminer). La procédure au sein du groupe de travail ne comporte aucun
droit de veto contre les propositions formulant d’autres solutions ou
contre la mention d’informations factuelles dans le rapport.
● L’ensemble de la procédure est supervisé par une petite commission
interministérielle de hauts fonctionnaires dont le Directeur général du
budget assure la présidence et par une commission ministérielle
composée de quelques ministres et présidée par le Premier ministre.
● Tous les rapports sont rendus publics et soumis au parlement. Le
réexamen doit s’achever au printemps, de façon que le ministre concerné
et le ministre des Finances puissent exploiter ses résultats pendant la
préparation du budget. Le ministre concerné peut utiliser les résultats du
réexam en, par ex em ple, po ur se c onform er aux obligations de
compensation résultant des règles de discipline budgétaire. Le ministre
des Finances peut utiliser les résultats du rapport lorsqu’il négocie avec les
autres ministres ou lorsqu’il prépare une opération générale de réduction
des dépenses. En dehors de cette utilisation dans la procédure budgétaire,
le ministre concerné doit établir lors de chaque réexamen une déclaration
qui, après avoir été approuvée par le gouvernement, est soumise au
parlement. Un rapport résumant tous les réexamens est soumis au
parlement dans le cadre du mémorandum budgétaire annuel.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

143
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

Encadré 4.3. Bien concevoir les mécanismes de réexamen

des programmes (suite)
En définitive, ces deux mécanismes ont pour but d’aider à la prise de décision
en ce qui concerne la répartition des ressources et les possibilités de
réaffectation. Néanmoins, plusieurs différences du point de vue de la procédure
budgétaire et du système politique font qu’on a affaire à des modèles assez
dissemblables de réexamen des programmes. Au Royaume-Uni, le dispositif est
biennal et fait partie intégrante du système plus large de répartition des
ressources et de gestion des performances. Le réexamen couvre tous les
programmes ministériels et il est conduit par le ministère concerné (en
concertation avec le Trésor). Le rapport final est rendu public, mais les diverses
recommandations ont valeur d’avis pour le ministre et pour le gouvernement.
Aux Pays-Bas, en revanche, le réexamen est axé sur un petit nombre d’activités
(10 environ) chaque année et le réexamen, de même que les recommandations,
concernent uniquement ces activités. Le réexamen est conduit par des groupes
de travail interministériels auxquels participent fréquemment des experts
externes, qui les président d’ailleurs souvent. Les recommandations formulées
dans les réexamens sont rendues publiques et peuvent être utilisées par les
ministères ou les autorités centrales, le gouvernement ou les partis d’opposition.
Enfin, l’expérience acquise aux Pays-Bas ces dernières années montre bien
que, dans les deux pays, le réexamen entrepris par l’administration a valeur
d’avis à l’intention des politiciens et que c’est à ces derniers qu’il incombe de
se prononcer sur ces recommandations et sur la façon de les mettre en
oeuvre. En 2000-2001, un réexamen des mesures actives du marché du travail
a eu lieu pour faire en sorte que ces mesures soient plus efficaces par rapport
à leur coût, soient moins complexes et laissent plus de place à la fourniture
par des prestataires du secteur privé. Achevé durant l’été de 2001, ce
réexamen a recommandé tout un ensemble de mesures de refonte
s’accompagnant de sensibles réductions budgétaires. Ces réformes étant très
délicates du point de vue politique, leur mise en œuvre a été difficile et il a
fallu attendre l’élection d’un gouvernement de coalition de droite en
mai 2002 pour qu’elles se concrétisent.
Source : OCDE, 2005d.

La procédure budgétaire a été le principal instrument utilisé pour notifier et

faire respecter les restrictions budgétaires. Comme la procédure et les comptes-
rendus y afférents fixent les principales règles pour la généralité du système de
gestion publique, l’exécutif s’en sert également comme plate-forme pour les
réformes de la gestion publique couvrant des politiques relatives à
l’augmentation de la transparence publique, l’accent mis sur la responsabilité en

144 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

matière de produits et de résultats, l’amélioration de l’information comptable,

les conditions d’octroi des subventions, et les changements concernant les
transferts de compétences et l’autonomie des organismes indépendants.

11. Défis futurs et constats

Les États doivent continuer à adapter leurs structures et réaffecter leurs
ressources. Le rythme auquel les sociétés sont en train de changer signifie
que les pouvoirs publics doivent sans cesse adapter leurs structures et
réaffecter leurs ressources s’ils veulent s’acquitter de leurs responsabilités de
manière efficace. La tendance fort ancienne des gouvernements d’accepter les
dispositions structurelles comme une « donnée » intangible sera difficile à
conserver à l’avenir. Tout aussi intenable sera la tendance fortement ancrée
de procéder dans le budget de manière incrémentielle.
La capacité d’examiner globalement les organisations du secteur public
et de procéder aux modifications opportunes face à toutes les pressions qui
s’exercent sur le secteur public est essentielle pour un exécutif moderne.
Les restructurations ne doivent pas être entreprises à la légère. En même
temps, il y a de bonnes raisons de faire preuve de conservatisme dans une
politique des structures. Dans tout domaine d’activité complexe, les individus
sont plus efficaces s’ils travaillent dans le cadre d’une organisation, non
seulement à cause des avantages de la division du travail et de la spécialisation,
mais parce que les organisations « renferment » la culture professionnelle qui
fournit les valeurs, la capacité, le savoir et la mémoire dont une action publique
efficace a besoin. Il faut des années pour que ces attributs se sédimentent.
Ajoutons que les organisations du secteur public ne sont pas simplement un
dispositif managérial, mais elles assument en partie la charge d’entretenir la
confiance dans le fonctionnement de l’exécutif. Les citoyens s’attendent à ce
qu’il y ait de la continuité et de la « lisibilité » dans l’organisation des pouvoirs
publics et le changement les déconcerte, même s’il est parfois inévitable.
Qui plus est, les organisations ont besoin de la réputation et des relations
professionnelles leur permettant de travailler efficacement avec d’autres
organisations et individus au sein de l’administration et en dehors d’elle. De
telles relations ne viennent pas toutes seules, elles se méritent à force de temps.
Tant que ce tissu de réputation et de relations n’est pas en place, toute nouvelle
organisation du secteur public est administrativement et politiquement très
vulnérable, ce qui explique l’expérience déprimante de l’empilement des
réformes que l’on a constaté dans divers pays membres. Ajoutons pour terminer
que s’il est trop facile pour la classe politique ou pour les bureaucrates de
changer les structures organisationnelles, il y a un risque réel de voir changer
l’organisation, avec tous les coûts annexes et les dégâts collatéraux que l’on peut
en attendre, au lieu de régler les problèmes au sein même de l’organisation.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

145
4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

Une stratégie de restructuration à l’échelle de l’administration. Que les

gouvernements fassent preuve d’activisme ou de conservatisme vis-à-vis de
leur mode d’organisation, il existe de très bons arguments qui plaident en
faveur d’une vision synthétique de l’administration montrant comment la
structure s’articule avec les finalités et les intérêts d’ensemble de l’exécutif, et
en faveur de règles et de procédures à l’échelle de l’administration
globalement considérée pour assurer le contrôle et la responsabilité
démocratique des organismes qu’elle renferme.
Le développement de la comptabilité moderne et de l’informatique a rendu
davantage possible d’organiser l’autonomie de gestion des agences publiques.
De tels organismes n’en doivent pas moins opérer dans le cadre principal du
droit administratif, et leur création ne doit pas se faire aux dépens de la capacité
d’intervenir et de rendre des comptes au niveau de l’ensemble de l’appareil
gouvernemental. Les pays qui veulent transformer quelques-uns des
principaux organismes ministériels en agences plus indépendantes découvrent
qu’il leur faut investir dans le renforcement de leurs mécanismes de
coordination et de leurs capacités de pilotage à l’échelon central.
Davantage d’autonomie pour les ministères dépensiers. Le passage à
une procédure budgétaire descendante et l’octroi à chaque ministère d’un
budget global s’est traduit par un grand changement quant au lieu où se
prennent les décisions au sein de l’exécutif. Les ministères dépensiers ont
acquis maintenant beaucoup plus d’autonomie et ont eu davantage tendance
à définir des ordres de priorité au sein de leurs dépenses. Cette liberté a eu de
fortes incidences sur la dynamique de la gestion publique dans les
gouvernements qui ont emprunté cette voie. Dans certains pays, une partie de
cette liberté a été reprise par la formalisation des objectifs de performances et
des rapports qui rendent compte de leur réalisation. Cela n’en reste pas moins
l’évolution de la gestion publique la plus significative de la période examinée.
L’utilisation stratégique de la procédure budgétaire est apparue comme
l’innovation en matière de gestion la plus puissante de la période que nous avons
examinée, tant pour la réaffectation des ressources que comme plate-forme des
transformations dans la gestion. La décentralisation des responsabilités de la
gestion qui a accompagné le budget global a également été importante.

Notes
1. De même qu’une similitude croissante de l’effectif de leurs conseils des ministres,
les pays de l’OCDE manifestent une convergence de la structure d’ensemble de la
gouvernance qu’exercent ces conseils. À l’exception de la Nouvelle-Zélande, par
exemple, chaque ministère n’a qu’un seul représentant au conseil des ministres
et, de manière générale, les processus de décision sont très similaires.

146 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 4. RÉAFFECTATION DES RESSOURCES ET RESTRUCTURATION : LE LOURD APPAREIL DE LA RÉFORME

2. Pour une analyse approfondie et plus d’informations, se reporter aux conclusions

de la réunion récente sur les autorités de régulation qui a eu lieu à Londres en
janvier 2005 [GOV/PGC/REG(2005)5, « Regulatory Authorities: Summary and
Conclusions of the Expert Meeting »]. Le compte-rendu intégral sera disponible
sur l’Internet à l’adresse [Link]/regref. Pour une vue d’ensemble
comparative des autorités de régulation se reporter à OCDE (2004e).
3. Les sections qui suivent ne se rapportent pas aux organismes de régulation
indépendants.
4. Inspiré de OCDE, 2002a.
5. Souvent, un dispositif de contrôle différencié est fondamental pour l’autonomie
de gestion. Mais ce n’est assurément pas toujours le cas. Par exemple, les règles de
la fonction publique concernant le recrutement et la rémunération peuvent être
assouplies pour certains organismes (en autorisant l’application du droit commun
du travail), mais avec un contrôle strict de la part du ministère central de tutelle
pour le niveau des recrutements, le niveau des rémunérations, etc. À l’inverse,
l’organisme peut avoir une autonomie de gestion extrêmement large (avec une
marge de manœuvre pour ses ressources) tout en ayant à se conformer aux règles
de gestion budgétaire et financière ainsi qu’aux règles de gestion du personnel qui
s’appliquent à tous les ministères centraux. Par exemple, les règles générales de
la fonction publique relatives au recrutement et à la rémunération pourront
s’appliquer à un organisme qui disposera néanmoins d’une large marge de
manœuvre pour le niveau de ses effectifs.

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 ISBN 92-64-01051-3
Moderniser l’État : la route à suivre
© OCDE 2005

Chapitre 5

L’emploi de mécanismes de type marché

dans la prestation de services publics1

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

149
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

1. Introduction
La notion de mécanismes de type marché est large. Au début des années 90,
l’OCDE a adopté à ce sujet la définition très complète suivant laquelle ils évoquent
« tous les arrangements qui comportent au moins une caractéristique importante
des marchés ». Dans le domaine de la prestation de services, les principaux
instruments dont il est question sont l’externalisation (sous-traitance), le parte-
nariat public-privé (PPP) et le chèque-service. Citons comme autres exemples de
mécanismes de type marché les redevances d'utilisation et l’emploi d’autorisa-
tions transférables destinées à affecter et gérer des biens publics dont l’offre est
limitée (dans le cas des émissions de gaz à effet de serre, par exemple).
L’emploi de mécanismes de type marché progresse dans les pays
membres de l’OCDE bien qu’il existe des différences marquées selon les pays
en la matière. Le m oteur de cette évolution est le besoin pour les
administrations publiques d’assurer une rentabilité accrue de leurs activités.
Certains mécanismes de type marché dont les chèques-services sont
l’exemple le plus notoire vont au-delà et ont comme principal objectif
d’accroître les possibilités de choix offertes aux usagers.
De nombreuses observations montrent que les mécanismes de type
marché sont en mesure de garantir de tels gains d’efficience soit par des coûts
moins élevés soit par une amélioration des services. La décision de recourir
aux mécanismes de type marché doit être décidé au cas par cas et la
spécificité de ces instruments au niveau de leur conception est un élément
essentiel de la réussite de leur mise en œuvre.
Les gouvernements qui optent pour un modèle de mécanismes de type
marché doivent surmonter des difficultés non négligeables en termes de
gestion, distinguer notamment le rôle de l’administration en tant qu’acheteur
et prestataire de services. Dans le passé, les administrations assumaient
simultanément ces deux rôles. Les administrations publiques doivent alors
investir dans des capacités pour spécifier leurs services et dans des
compétences de gestion de contrats qu’elles ne possédaient pas en général
auparavant. Il s’agit à la fois de nouvelles compétences techniques et d’un
changement de mentalité général dans le service public. Par définition, il ne se
fera pas du jour au lendemain.
Des préoccupations ont été formulées quant aux répercussions de
l’emploi de mécanismes de type marché sur la gouvernance. Actuellement,

150 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

leur utilisation est secondaire et s’opère à la marge d’un rôle encore

traditionnellement dominant de prestataire de service public. Les inquiétudes
en matière de gouvernance vont certainement s’intensifier à mesure que
l’emploi de mécanismes de type marché se répandra. Elles concerneront
principalement la responsabilité, la transparence, la régularité et l’accès à des
mécanismes de réparation pour le citoyen.
Le présent chapitre est consacré aux principaux mécanismes de type
marché utilisés dans la prestation de services publics. Il est composé de trois
parties qui traitent de l’externalisation (l’externalisation), du partenariat
public-privé (PPP) et du chèque-service. Chacune contient une description du
mécanisme, une étude de son utilisation dans les pays membres et une
analyse des questions clés, en termes de conception et de gouvernance, ainsi
qu’une évaluation globale. Un encadré à la fin du document évoque les autres
principaux mécanismes de type marché. Il se termine par un récapitulatif des
principaux enseignements tirés de l’étude.

2. Qu’est-ce que les mécanismes de type marché ?

Une définition large des mécanismes de type marché englobe tous les
arrangements qui comportent au moins une caractéristique importante des
marchés. Des exemples de sortes particulières de mécanismes de type
marché sont décrits dans la section qui suit.
L’externalisation est l’opération par laquelle une administration pub-
lique établit avec un prestataire du secteur privé un contrat pour fournir, en
son nom, des services aux ministères et aux organismes du secteur public ou
directement aux citoyens. Selon le pays elle est parfois appelée « impartition »,
« sous-traitance » (de services) ou « approvisionnement à l’extérieur ». Dans les
pays membres, l’éventail de services qui fait l’objet d’externalisation est très
large. Il s’étend des services d’assistance aux agents publics (nettoyage des
bureaux, restauration), des services professionnels jugés secondaires par rap-
port à la fonction principale du ministère ou de l’organisme public (techno-
logies de l’information) ou à des fonctions propres à l’État (prisons).
Le partenariat public-privé (PPP) a trait au financement, à la conception,
à la construction, à la maintenance et à l’exploitation par le secteur privé de
ressources d’infrastructure, fonctions qui auparavant était assurées par le
secteur public. Les PPP peuvent également impliquer l’achat et le re-
développement par le secteur privé de ressources d’infrastructures publiques
préexistantes. Dans un partenariat public-privé, une entité unique du secteur
privé entreprend de fournir des ressources d’infrastructure publique pour
toute la durée de vie de celles-ci, qui est généralement de 20 à 30 ans (à la fin
de cette période, la ressource revient habituellement à nouveau à l’État). Le
partenaire du secteur privé perçoit une redevance annuelle pour l’utilisation

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

151
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

des ressources. Cette redevance peut être payée par l’État ou au moyen de la
taxation des usagers, voire par une combinaison des deux. Les PPP sont aussi
appelés projets d’initiatives financières privées (PFI), projets pour le service
public ou projets privés. Les PPP sont largement utilisés pour la fourniture
d’infrastructures de transport, mais peuvent également concerner les
établissements scolaires, les hôpitaux, les immeubles de bureaux, et les
infrastructures de traitement de l’eau et d’assainissement.
Dans le cas du chèque-service, la prestation de services publics est séparée
de son financement. Ce dernier est assuré par l’administration sous la forme
d’un chèque-service qui donne droit, a celui qui le détient, de l’échanger contre
des services auprès du prestataire de son choix parmi une sélection. Le titulaire
d’un chèque-service choisit parmi les prestataires agréés et paye avec son titre.
Les chèques-services sont en vigueur dans le domaine de l’aide au loyer des
familles à faible revenu, de l’enseignement primaire et secondaire, des services
de soins aux enfants et aux personnes âgées.
Chacun de ces mécanismes sera examiné successivement.

3. Externalisation
Le but premier de l’externalisation est d’accroître l’efficience en créant
un contexte de concurrence dans la prestation des services. Les dossiers
d’analyse d’activités spécifiques dans une optique d’externalisation
mentionnent généralement un ou plusieurs des aspects suivants :
● diminuer le coût ;
● bénéficier ponctuellement d’un savoir-faire dont on ne dispose pas en
interne ;
● bénéficier à long terme d’un savoir-faire dont on peut disposer librement en
fonction des besoins et du moment ;
● remplacer, dans des cas extrêmes, les activités officielles courantes jugées
insatisfaisantes. Il s’agit de cas rares qui sont limités aux situations n’ayant
pas donné satisfaction pendant longtemps.
Il est évident que le recours à l’externalisation est de plus en plus
fréquent dans les pays membres, bien qu’un chiffrage précis soit difficile car
les gouvernements ne conservent pas de données périodiques normalisées ou
comparables en la matière. Il convient de souligner également que
l’externalisation proprement dite n’est pas nouvelle dans les pays membres.
Pendant longtemps, le recours à des prestataires de services privés pour la
réalisation de divers projets d’infrastructure, par exemple, a été la norme dans
la plupart des pays membres. Théoriquement, cette pratique était considérée
comme une acquisition (marché public) plutôt qu’une externalisation.

152 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

Le graphique 5.1 qui utilise comme données les Statistiques des finances
publiques (SFP ; voir Fonds monétaire international, 2001) quantifie l’emploi
de l’externalisation dans une série de pays membres. Il étudie la part que
représentent tous les achats de biens et services effectués par l’administration
auprès de fournisseurs extérieurs dans le total des dépenses hors transferts et
paiements d’intérêts. Ce tableau inclut donc des achats qui ne sont
généralement pas classés dans la sous-traitance ce qui rend nécessaire de
corriger à la baisse les chiffres totaux indiqués de manière appropriée – sans
doute une déduction de l’ordre de 15 à 20 %. Ce tableau ne concerne
également que les administrations centrales (nationales ou fédérales). Ainsi,
les différences entre pays peuvent dans certains cas correspondre à des
affectations différentes de fonctions entre les différents échelons
d’administration. Il n’en demeure pas moins que les variations importantes
entre les différents pays sont frappantes.
Sur la base de ces calculs, le Royaume-Uni a le niveau d’activités
externalisées le plus élevé parmi les pays sélectionnés. Son niveau de sous-
traitance est presque quatre fois plus élevé que celui du pays qui d’après ces
calculs a le niveau de sous-traitance le plus faible. De manière générale, le
recours à l’externalisation est beaucoup plus étendu dans les pays
anglophones et les pays nordiques et beaucoup moins dans les pays d’Europe

Graphique 5.1. Externalisation des services officiels

Achats de biens et services par rapport à la fourniture en interne

Royaume-Uni
États-Unis
Norvège
Suisse
Suède
Nouvelle-Zélande
Australie
Finlande
Pays-Bas
Islande
Allemagne
Canada
Danemark
Autriche
Luxembourg
Belgique
Irlande
Espagne
France
Italie
Portugal
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
%

Source : Calcul du Secrétariat de l’OCDE sur la base des Statistiques de finances publiques.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

153
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

continentale. Dans le premier groupe de pays cités, l’externalisation a aussi

considérablement progressé ces dernières années. L’accroissement de
l’externalisation aux États-Unis, par exemple, est estimé à 33 % sur les dix
dernières années (Eggers et Goldsmith, 2003).
Indépendamment de vues divergentes sur le rôle approprié de l’État, les
écarts importants entre pays dans le recours à l’externalisation sont
également le reflet de la nature du marché du travail du secteur public dans
les différents pays. Les pays d’Europe continentale ont tendance à avoir une
fonction publique moins souple ce qui rendrait prohibitif le coût de réductions
d’effectifs et l’externalisation d’activités (voir le chapitre 6 pour un examen
plus détaillé sur la délégation de pouvoirs dans le secteur public).

3.1. Activités externalisées

Dans les pays membres, l’éventail de services qui fait l’objet de sous-
traitance est très large. Il peut être subdivisé en trois groupes. Le premier est
celui des services d’assistance aux agents publics qui sont généralement les
premiers services que les pouvoirs publics externalisent ; ce premier groupe
est commun à tous les pays membres de l’OCDE. Dans certains pays,
l’externalisation de tels services est pratiquement totale si l’administration a
entièrement renoncé à assurer elle-même ces services. Le deuxième groupe
est celui des diverses activités jugées secondaires par rapport à la fonction
principale du ministère ou de l’organisme public. Ces services vont au-delà
des services d’assistance aux agents publics et englobent divers services
professionnels de valeur élevée, souvent des services administratifs ou des
activités de soutien. C’est le domaine qui a connu ces dernières années la plus
forte croissance, mais les variations par pays sont relativement prononcées.
Le troisième groupe comprend l’externalisation de fonctions classiques qui
étaient auparavant assurées par l’administration. Il s’agit d’activités centrales
que beaucoup considèrent comme étant des fonctions intrinsèquement
publiques. Ce type de sous-traitance est globalement rare dans les pays
membres, m ais domine dan s certain s se cteurs de quelques pays.
L’externalisation de ces trois groupes de services s’avère par ailleurs de plus
en plus intéressante à mettre en œuvre du fait notamment qu’il existe des
marchés concurrentiels pour la fourniture de ces services.
Le premier groupe réunit des services tels que le nettoyage de locaux, la
gestion d’installations, la gestion des déchets, l’exploitation de points de
vente de denrées alimentaires et les services de surveillance. Ces services ont
généralement pour dénominateur commun une faible valeur, une intensité de
main d’œuvre relativement élevée et ne sont pas jugés critiques pour la
mission de l’organisme, même s’ils peuvent l’être dans des circonstances
extrêmes, par exemple les services de ravitaillement de l’armée dans des

154 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

environnements hostiles ou la protection d’installations à haut risque comme

celles des sites nucléaires.
L’ e x e m p l e d o m i n a n t d a n s l e d e u x i è m e g r o u p e e s t c e l u i d e
l’externalisation de l’informatique. Elle a représenté une tendance majeure au
cours des dernières années, les prestataires privés prenant en charge une part
toujours plus grande de l’infrastructure informatique des ministères et
organismes publics. Cela requiert souvent d’étendre l’externalisation aux
activités de soutien. D’autres exemples courants de sous-traitance sont ceux
des services juridiques, des services de gestion de ressources humaines et des
services bancaires et financiers, généralement des services à valeur élevée qui
sont secondaires par rapport à la mission principale de l’organisme mais
néanmoins déterminants pour ses activités. Une autre caractéristique de ce
groupe est que les fonctions sous-traitées sont souvent de nature complexe et
nécessitent un changement rapide de l’environnement de travail.
L’exemple « extrême », qui pour beaucoup de citoyens est un service
essentiellement public, est l’externalisation des prisons (Australie, Canada,
États-Unis, Royaume-Uni). D’autres fonctions clés qui ont été sous-traitées
sont les services de secours en cas d’urgence et les services incendie
(Danemark) ainsi que des activités d’application telles que l’inspection des
denrées alimentaires (Islande) et les services de la cour des comptes
(Nouvelle-Zélande).
Le recours à l’externalisation dans le domaine de la santé, de l’éducation et
des services sociaux a fait d’importantes incursions dans certains pays. Il s’agit
de services de l’emploi (placement), de services diagnostiques, de soins
hospitaliers spécialisés, de centres de soins pour enfants, d’éducation, de services
d’aide à l’enfance, d’institutions de soins à long terme pour le troisième âge et
pour les handicapés. Dans ce domaine, l’externalisation a parfois été motivée par
la médiocrité des services des précédents prestataires officiels. Dans certains cas,
les contrats sont attribués dans le cadre d’une procédure standard d’impartition.
Dans d’autres cas, des contrats sont passés avec différents prestataires ce qui
permet à l’usager de choisir son prestataire comme dans le dispositif de chèque-
service (se reporter à la section qui suit sur le chèque-service).
L’externalisation des fonctions de recherche et de développement, par
laquelle des institutions privées sont en concurrence au niveau du
financement des projets, a augmenté significativement ; elle est devenue un
domaine dans lequel le retrait de l’administration d’une zone « clé » a été le
plus prononcé dans tous les pays membres. Tout aussi courante est
l’externalisation de l’assistance technique dans les programmes d’aide
extérieure des pays membres. L’emploi de l’externalisation pour l’exploitation
de diverses ressources d’infrastructure – transports, distribution d’eau,
assainissement – se développe également dans les différents pays membres.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

155
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

La preuve que l’externalisation a jusqu’à présent augmenté l’efficacité

apparaît clairement dans les études approfondies de l’effet de l’externalisation
sur la qualité du service et les coûts. Une étude portant sur 66 grandes villes des
États-Unis a montré que 82 % d’entre elles étaient satisfaites ou très satisfaites
des résultats obtenus, alors que 18 % restaient neutres. Aucune ville n’était
insatisfaite. L’étude a permis de constater une amélioration de 25 % en
moyenne du niveau des services. Le passage à un environnement compétitif a
également permis de faire des économies atteignant 60 % (Dilger et al., 1997).
Une étude portant sur 2 000 cas de sous-traitance dans le gouvernement fédéral
américain a permis de constater une économie moyenne de 33 % avec des
niveaux de service identiques ou supérieurs (Clark et al., 2001). Dans d’autres
pays, les économies moyennes ont été estimées à 15-20 % en Australie, à 5-30 %
au Danemark, à 20-25 % en Islande et à 20 % au Royaume-Uni.

3.2. Problèmes essentiels

L’ exter n alisation so ulève un cer tain n omb re de questio n s de
gouvernance, dont beaucoup s’appliquent d’une manière plus générale à
l’utilisation de mécanismes de type marché.
La mise en place de l’externalisation se heurte à de nombreux obstacles.
Ceux-ci peuvent être dus aux inquiétudes que le public peut avoir sur la
participation du secteur privé à des activités qui relèvent traditionnellement
de l’État. La diversité des services externalisés dans les divers pays montre
qu’il y a très peu de services qui ne peuvent techniquement pas être sous-
traités. Lorsque l’externalisation représente une concurrence directe pour les
organismes officiels, on peut rencontrer une forte résistance de la part des
fonctionnaires touchés, de leurs syndicats et de leurs alliés politiques.
Certains pays membres ont mis en place des politiques obligatoires
imposant des tests de marché (fournisseurs en régime de concurrence)
lorsque des fonctionnaires rivalisent avec des prestataires privés pour la
prestation de services. Cela peut être utile dans les phases de mise en place
d’une nouvelle politique de sous-traitance mais crée un rapport de
confrontation. Une méthode plus supportable consiste en une intégration
progressive de la politique d’externalisation afin qu’elle devienne un fait
établi dans le contexte des décisions de gestion courante. Les restrictions
budgétaires serrées sont un stimulant essentiel à cet égard, étant donné
qu’elles font appel aux solutions les plus rentables pour la prestation de
services officiels. Une telle démarche fait aussi de l’externalisation une
occasion plus dynamique de remaniement des services officiels plutôt qu’une
considération mécaniste de l’externalisation de services existants.
L’externalisation peut soulever des préoccupations de gouvernance en
termes de responsabilité pour les services assurés par un prestataire privé.

156 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

C’est particulièrement le cas lorsqu’un service est fourni directement aux

citoyens au nom de l’administration.
Dans la prestation traditionnelle de services publics, la responsabilité
était essentiellement une affaire interne qui reposait sur des contrôles
hiérarchiques portant sur les moyens et les procédures. L’externalisation
introduit une séparation entre acheteur et prestataire et exige une
spécification des services assurés et des évaluations de performances
appropriées. Le but est de renforcer sensiblement la responsabilité. Les
performances sont désormais contrôlées à l’aide de normes clairement
définies ce qui évite tout éventuel conflit d’intérêts dans la mesure où la
même organisation (voire le même agent) est responsable de l’évaluation des
performances et assume la fonction de prestataire de service.
Toutefois, la responsabilité peut être floue dans ce cas du simple fait
qu’un nouvel acteur a été introduit. Dans le modèle traditionnel, la
responsabilité était clairement définie en ce sens qu’une seule organisation
était responsable de l’intégralité du processus. Dans le cas de l’externalisation,
l’entité publique concernée reste responsable du service assuré, notamment
des mesures exécutées en son nom par le fournisseur mais la responsabilité
pour l’exécution de mesures particulières incombe soit à l’entité publique ou
au fournisseur. Il peut s’avérer difficile pour l’usager de déterminer qui est
responsable du service fourni, tout particulièrement si le partage des
responsabilités n’est pas clairement établi comme cela peut être le cas.
Dans ce cas, il convient de reconnaître le caractère politique inhérent du
secteur public et le rôle qu’il est amené à jouer en se substituant à un cadre
purement commercial. Le public et les médias continueront à considérer que
le ministre doit rendre des comptes en général et qu’il est responsable des
activités spécifiques du fournisseur. De la même façon, les pressions exercées
par le public ou les médias qui ont pour cible des activités externalisées
particulières peuvent servir à annuler des conditions commerciales
particulières d’un contrat, ce qui mène généralement à une renégociation du
contrat à un coût plus élevé. Les risques de ce type doivent être pris en
compte.
La capacité des pouvoirs publics à sous-traiter efficacement doit être
établie et assurée dans le temps. Cela sous-entend à la fois de conserver les
connaissances techniques de la fonction sous-traitée et d’acquérir des
aptitudes commerciales pour gérer le processus de sous-traitance. Vu les
résultats obtenus dans des pays membres, on risque que la capacité technique
d’évaluer les options de sous-traitance à l’avenir se perde progressivement à
mesure que le secteur public ne fournit plus lui-même le service. Cela peut
conduire à une dépendance vis-à-vis du fournisseur habituel lorsque l’activité
fait l’objet d’un nouvel appel d’offres ou peut empêcher l’administration

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5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

d’assurer à nouveau elle-même le service. Les compétences commerciales

inhérentes à l’externalisation sont généralement nouvelles pour le secteur
public et doivent être mises en place progressivement. Il importe que ces
compétences représentent une fonction de gestion établie et permanente au
lieu d’être considérées chaque fois comme un exercice ponctuel. Cet élément
a des répercussions importantes sur la gestion des ressources humaines et les
structures d’organisation internes.
C’est ce que montre bien le rapport d’une commission du Parlement
australien qui examine l’emploi de la sous-traitance par la Défense
australienne pour des services d’appui :
Il est fréquent que le soumissionnaire qui remporte le contrat d’assistance compte
sur la possibilité d’embaucher le personnel formé de l’Armée qui sera en
sureffectif dans l’Armée après le transfert de la fonction concernée au secteur
privé. Du fait de l’embauche d’un personnel déjà formé, le soumissionnaire civil
qui remporte le marché peut offrir un prix initial commercialement attrayant
pour la capacité d’appui en question étant donné qu’il n’est pas obligé de prendre
en compte les coûts de formation du personnel dans le contrat. Le processus est
pénalisant pour l’Armée lorsque le soumissionnaire qui a remporté le marché
devient un fournisseur en situation de monopole pour le service d’appui en
question et que l’Armée est en position de faiblesse quand elle doit renégocier le
contrat dans la mesure où elle a supprimé sa propre capacité interne lui
permettant d’assurer la fonction en question.
Joint Standing Committee on Foreign Affairs,
Defence and Trade, 1998, p. 35
Des questions ont été soulevées quant à la nature de la spécificité du
contrat dans le secteur public. Les contrats publics ont tendance à être
prescriptifs et orientés vers le processus tandis que les contrats du secteur
privé ont tendance à être plus orientés vers les produits (ou les résultats).
Plusieurs raisons expliquent cette différence. Premièrement, les organismes
publics sont très soucieux des implications de la sous-traitance en matière de
responsabilité comme il est indiqué plus haut et se sentent souvent plus à
l’aise s’ils utilisent les méthodes traditionnelles. Deuxièmement, c’est peut-
être un signe de la réticence des services à l’externalisation destiné à
compromettre son succès. Troisièmement, il est peut-être difficile de spécifier
les produits (ou les résultats) de manière concrète dans certains cas – auquel
cas on peut s’interroger sur la décision initiale d’externaliser l’activité en
question. Plus le contrat est prescriptif ou orienté vers les moyens plus il est
difficile pour les fournisseurs de faire preuve de flexibilité et d’innovation pour
garantir les gains d’efficience qui constituent la finalité de l’externalisation.
Les études citées plus haut faisant état de gains liés à l’externalisation
font apparaître de manière générale que les contrats orientés vers les moyens

158 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

et les processus dégagent des économies plus modestes alors que celles-ci
sont plus importantes dans le cas de contrats orientés vers les produits (ou les
résultats). Une solution innovante pour les administrations publiques est de
lancer une procédure d’appel d’offres en deux temps. Dans un premier temps,
les pouvoirs publics lancent un appel d’offres mais ne précisent leurs besoins
qu’en termes généraux. Les fournisseurs sont invités à se montrer créatifs
dans la réponse qu’ils apportent à ces besoins. Sur la base des informations
recueillies dans la première phase, l’administration élabore dans une seconde
phase un appel d’offres plus détaillé (Healy et Linder, 2003). Cela oblige à
trouver un juste équilibre entre efficience (flexibilité) et spécificité.
En général, la souplesse ou liberté laissée au fournisseur doit être
contrebalancée par la notion de régularité ou d’égalité de traitement qui est la
marque du secteur public. La liberté laissée au fournisseur peut poser
problème si le prestataire se voit attribuer « l’autorité de l’État » pour
déterminer les critères ou degrés d’admissibilité permettant de bénéficier de
certains services (gestion des dossiers dans le domaine des services sociaux,
par exemple). De la même manière, les fournisseurs peuvent offrir des
services à différents groupes de clients de diverses façons. Un prestataire de
services de placement sous-traités par l’agence pour l’emploi peut décider de
fournir à un client une bicyclette pour se rendre à son travail. Ainsi, le
prestataire s’assure le règlement par l’État d’une prestation qui a consisté à
trouver un emploi à cette personne. Toutefois, une autre personne peut se
trouver dans une situation à peu près similaire sans qu’on lui propose de
bicyclette. De prime abord, on peut considérer qu’il y a atteinte au principe de
régularité du service public. Il relève de la fonction de l’administration en tant
que partie au contrat de définir clairement les limites de la souplesse (liberté)
accordée dans de tels cas.
Pour que l’externalisation puisse être couronnée de succès, il faut
disposer d’un marché des prestations compétitif. L’administration a un rôle
clair à jouer dans le développement et le maintien d’un tel marché. Selon les
services que l’administration sous-traite, qu'ils portent sur des marchandises
ou sur des services hautement spécialisés, il se peut que de tels marchés
n'existent pas au moment où l’administration se lance dans l’externalisation.
Il devra alors créer ces marchés par le volume de ses achats. Il s’ensuit que les
gains d’efficacité totaux réalisés par l’externalisation n’apparaissent que plus
tard. L’administration doit également s’assurer que ses politiques de sous-
traitance veillent au maintien de la compétitivité des marchés en évitant
d’accorder une confiance excessive à un seul fournisseur. D’une manière
analogue, la durée et l'importance des contrats individuels peuvent influencer
le nombre de fournisseurs potentiels. Autrement dit, les pouvoirs publics
doivent être attentifs à l’effet de chaque décision de sous-traitance

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

159
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

individuelle sur le marché des fournisseurs (United Kingdom Office of

Government Commerce, 2003).
Le coût le plus bas est généralement le principal critère d’attribution d’un
marché. Ceci étant il existe des cas où le fournisseur fait une offre
anormalement basse (« low-balling ») et engage ensuite des négociations
pendant la durée du contrat pour faire monter le prix. De telles pratiques
sapent les projets de sous-traitance en question et peuvent avoir pour
conséquence que des fournisseurs fiables se retirent des marchés publics en
général.
Comme il est indiqué plus haut, il est clair que la transparence se trouve
améliorée par la spécification des prestations à fournir ainsi qu’une
évaluation appropriée des performances. Comme il est mentionné dans le
chapitre 1, certains aspects inhérents aux mécanismes de type marché
peuvent toutefois réduire la transparence. La raison est que des informations
qui étaient auparavant dans le domaine public sont désormais détenues par
des fournisseurs privés et que le droit d’accès du public à ces informations
risque d’être limité. Dans le secteur privé, le contenu des contrats n’est
généralement pas rendu public, ces informations étant considérées comme
sensibles sur le plan commercial. C’est sans doute justifié dans certains cas
(protection de la propriété intellectuelle, par exemple) mais ce n’est pas
applicable autrement au contexte du secteur public. Il convient de mettre à la
disposition du public des informations appropriées pour que des personnes
extérieures puissent porter un jugement éclairé sur la décision de conclure le
contrat en question. De manière plus générale, les dispositions contractuelles
doivent garantir que le prestataire privé transmettra à l’organisme acheteur
des informations suffisantes pour que ce dernier puisse actualiser ses
connaissances sur l’activité concernée dans la perspective des appels d’offres
futurs, et lui permettent d’éviter une mainmise du prestataire privé sur cette
activité.
Enfin, le secteur public a mis en place au fil du temps des instruments de
réparation destinés au citoyen. Il s’agit entre autres de la législation sur les
procédures administratives, des médiateurs, de la liberté d’information et de
la protection des personnes qui dénoncent des abus. En règle générale, les
dispositions juridiques relatives à ces instruments ne sont pas applicables aux
prestataires privés. C’est pourquoi il est important que des mécanismes de
réparation appropriés soient prévus dans les contrats. Il est clair que ces
dispositifs seront différents selon le cas mais ils s’appliqueront en priorité à la
marge laissée au prestataire s’il bénéficie d’une certaine souplesse (liberté)
comme il a été mentionné plus haut. Les administrations publiques doivent
également veiller à ce que les fournisseurs utilisent des mécanismes
appropriés et respectent la vie privée et la confidentialité des informations qui
leur sont communiquées sur les citoyens.

160 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

Encadré 5.1. Questions liées au personnel dans le passage

à l’externalisation
La manière dont se déroule le passage à l’externalisation est importante. Le
personnel est généralement hostile aux initiatives en la matière et son moral
peut baisser pendant le processus, qui peut se prolonger sur une longue
période pendant laquelle l’anxiété s’accumule, surtout si les communications
avec les fonctionnaires sont de mauvaise qualité. L’insécurité causée par le
manque d’information a été citée par certains comme la principale source
d’inquiétude du personnel dans de telles situations.
Les employés sont souvent transférés chez le fournisseur privé avec la
garantie du maintien de leurs conditions de travail, du moins pour une
certaine période. En aucun cas on ne peut dire que les conditions de travail
vont se détériorer en raison de l’externalisation. Par exemple, un membre du
personnel dont la fonction est secondaire par rapport à l’activité principale de
l’organisme public a des chances de trouver de nouvelles possibilités de
carrière dans une entreprise privée qui se spécialise dans cette fonction
« secondaire ».
Il existe, dans l’Union européenne, une législation spécifique pour le
transfert des droits des employés en cas de passage chez un prestataire privé.
Aux États-Unis, une législation fédérale stipule que certaines prestations
(pour les soins de santé, par exemple) proposées par les fournisseurs privés
doivent être comparables à celles accordées aux fonctionnaires. Dans
certains pays, on préfère la méthode de la « séparation nette » par laquelle
l’administration règle les indemnités de licenciement et dans ce cas il n’y a
pas de transfert. Les pouvoirs publics peuvent également disposer de
politiques donnant au personnel touché par l’externalisation la priorité sur
d’autres postes s’ils souhaitent rester au service de l’administration.

3.3. Conclusions
L’externalisation s’est considérablement développée au cours des
15 dernières années. Il s’est avéré qu’elle était applicable à une large gamme de
services officiels. Exception faite des préoccupations transitoires relatives à la
remise en cause d’intérêts établis ou du changement du profil habituel de
l’administration, la difficulté se rapporte au degré adéquat de surveillance de la
prestation de service sans créer de lien de dépendance, à la nécessité de veiller
au maintien des capaci té s fondam en tales pré sentes e t futures de
l’administration et à la protection des autres principes essentiels de la
gouvernance. Les avantages de l’externalisation en termes d’augmentation de
l’efficacité peuvent être considérables, et les services qui ont été sous-traités

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161
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

sont rarement repris en mains par les administrations. On prévoit que

l’externalisation augmentera considérablement dans les années à venir.

4. Partenariat public-privé
Le partenariat public-privé (PPP) a trait au financement, à la conception,
à la construction, à la maintenance et à l’exploitation (DBFMO) par le secteur
privé de ressources d’infrastructure, fonctions qui auparavant était assurées
par le secteur public 2 . La participation du secteur privé aux aspects
individuels de DBFMO a été la norme dans la plupart des pays membres
pendant longtemps. L’État s’assure alors des services d’architectes du secteur
privé pour la conception de ressources, d’entrepreneurs pour leur réalisation
et de diverses entités pour la maintenance et l’exploitation. Il s’agit cependant
d’activités distinctes avec des entrepreneurs privés différents s’occupant
chacun d’un aspect donné de l’activité. Dans le cas des PPP, une seule entité
est chargée de l’ensemble de l’infrastructure pour toute la durée de celle-ci. À
cet égard, elles peuvent être considérées comme une forme spécialisée
d’externalisation à cette grande différence près que le partenaire privé est
chargé d’assurer le financement du projet.
Le partenariat public-privé, en tant que concept spécifique, est apparu au
Royaume-Uni en 1992. Si ce pays est actuellement de loin le plus grand
utilisateur de PPP, le concept s’est toutefois étendu à pratiquement tous les
autres pays membres. Le tableau 5.1 est un aperçu des activités traitées en PPP
dans différents pays membres.
Les PPP ont le plus fréquemment été utilisés pour la fourniture
d’infrastructures autoroutières. L’ambitieux programme portugais des routes
nationales, d'un total de EUR 5 milliards, a recours aux PPP. Les PPP sont
également utilisés pour d’autres infrastructures de transport telles que les
aéroports et les chemins de fer. Les Pays-Bas ont un programme de PPP pour
la mise en place du réseau ferroviaire à grande vitesse du Thalys. Le nouvel
aéroport d’Athènes a été réalisé sur le principe du PPP. Le métro léger reliant
Stockholm à l’aéroport d’Arlanda a lui aussi utilisé le modèle PPP. Les PPP sont
de plus en plus courants dans les projets d’infrastructures environnementales
telles que les systèmes d’adduction d’eau et d’élimination des déchets solides.
En termes de nombre de projets, les PPP ont surtout été utilisés pour la
fourniture de bâtiments tels que des écoles, des hôpitaux, des maisons de
santé, des prisons, des ambassades et des immeubles de bureaux. Dans ces
cas, le PPP concerne uniquement la construction et non les services
spécialisés assurés dans les bâtiments en question. Les services cliniques d’un
hôpital réalisé en PPP, par exemple, ne relèveraient pas du partenaire privé.
Il ne faut toutefois pas utiliser les PPP à outrance. Au Royaume-Uni, un
dixième seulement du total des investissements en capital dans les services

162 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

Tableau 5.1. Résumé des PPP par pays et secteur

Eau et eaux usées

Logement central
Santé et hôpitaux

déchets solides)
Routes et ponts

Chemins de fer
Métro léger

(y compris
Logement
Aéroports

Prisons
Écoles

Ports
États membres de l’UE Principaux secteurs d'activité des PPP Secteurs secondaires d'activité des PPP

Autriche ▲ ▲ • ▲ • • • •
Belgique ▲ • • • ▲ ▲ ▲
Chypre ▲ ♦ ▲ ▲
République tchèque ▲ • • • • • • ♦
Danemark ▲ ▲ ▲ • ▲ •
Estonie • • •
Finlande ▲ • • ▲ • • •
France ★ ★ ▲ • ▲ ▲ ▲ ▲ ▲ ★
Allemagne ♦ ♦ ♦ ♦ • ▲ • ▲ 
Grèce ♦ • ★
Hongrie ♦ • ♦ ▲ • ▲ ♦
Irlande  ▲ ♦ ▲ • ▲ 
Italie  ♦ ♦ • ▲ • ▲ • ▲
Lettonie • •
Lituanie •
Luxembourg •
Malte ▲ •
Pays-Bas ♦ ♦ ▲ • • • • • ♦
Pologne ▲ • • • • • ▲ ▲
Portugal ★ ♦ • • ▲ • • • • ♦
Slovaquie • • •
Slovénie ♦
Espagne ★ ♦ • • ▲ • • ★ ♦
Suède • • • •
Royaume-Uni ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★ ★
Autres
Bulgarie • • ♦
Roumanie ♦ ▲ • ♦
Turquie • • • ♦ ♦
Norvège ♦ • ▲ ▲ • •

• Discussions en cours
▲ Projets pour lesquels la passation des marchés est en cours
♦ Nombreux marchés, quelques projets clos
 Nombre important de projets clos
★ Nombre important de projets clos, opérationnels pour la plupart
Source : Le rôle de la BEI dans les partenariats public-privé, Banque européenne d'investissement, juillet
2004.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

163
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

publics en 2003-04 a été réalisés en PPP et ce chiffre est relativement constant

dans le temps. Autrement dit, quelque neuf dixièmes des investissements
sont obtenus par des méthodes classiques.
Un partenariat public-privé correctement structuré possède un potentiel
évident d’amélioration de l’efficacité des phases de conception-construction-
maintenance et d’exploitation. La plus grande analyse des PPP a été entreprise
au Royaume-Uni en 2003 (H.M. Treasury, 2003). Elle a permis de constater que
près de 90 % des projets en PPP ont été achevés dans les délais fixés, contre 30 %
à peine pour les projets non-PPP. Quatre cinquièmes des projets en PPP ont été
réalisés sans dépassement de budget, contre un quart seulement pour les non-
PPP. Les dépassements de budget qui ont pu se produire dans les PPP étaient
tous dus à des modifications des prescriptions faites par le donneur d’ordre. En
termes de résultats opérationnels, 35 % des projets ont été jugés « conformes
aux attentes », 16 % ont « dépassé » et 25 % ont « nettement dépassé » les
attentes. Un quart des projets n’ont cependant pas atteint les prévisions. (Cette
analyse peut également être considérée comme un réquisitoire contre la
procédure d’acquisition classique pour de tels projets au Royaume-Uni.)
D’autres programmes en PPP nationaux n’ont pas été analysés à ce point
en détail mais l’évaluation générale est sensiblement la même que pour les
phases de conception-construction-maintenance-exploitation.

4.1. Le transfert de risques

Les PPP ont pour but de réaliser des gains d’efficacité par la mise en
concurrence de prestataires du secteur privé, avec un certain transfert des
risques de l’administration et en tirant profit des compétences du secteur
privé. Le transfert des risques est capital pour la réussite du PPP et l’un des
principaux éléments qui le distinguent des autres concepts. Les risques
spécifiques sont nombreux, mais on peut utilement les répartir en trois
grandes catégories : le risque de construction, le risque de disponibilité et le
risque lié à la demande3.
Le risque de construction porte sur des événements tels qu’un retard dans
la livraison, les coûts additionnels et les anomalies techniques. Si
l’administration est tenue de faire des paiements réguliers à un partenaire sans
tenir compte de l’état réel de la ressource, on considère cela comme une preuve
que l’administration supporte la plus grande partie du risque de construction.
Le risque de disponibilité est celui par lequel le partenaire ne fournit pas
la quantité contractuelle ou qui ne satisfait pas à des normes de sécurité
spécifiées ou de certification publique relatives à la prestation de services aux
utilisateurs finaux. Ce risque s’applique également lorsque le partenaire ne
satisfait pas aux normes de qualité spécifiées pour la prestation des services.
Si l’administration est tenue de poursuivre des paiements réguliers

164 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

indépendamment de l’absence de disponibilité de la ressource, on considère

que l’administration supporte la plus grande partie du risque de disponibilité.
Le risque au niveau de la demande porte sur la variabilité de celle-ci (plus
forte ou plus faible que celle escomptée à la signature du contrat)
indépendamment du comportement du partenaire privé. Ce risque concerne
uniquement une variation de la demande qui ne résulte pas d’une qualité
insuffisante ou inadéquate du service fourni par le partenaire, ou de toute
action qui modifie la quantité ou la qualité des services fournis. Au lieu de
cela, il doit résulter d’autres facteurs tels que le cycle commercial, de
nouvelles tendances du marché, une concurrence directe ou une technologie
dépassée. Si l’administration est tenue d’assurer un niveau donné de
paiement aux partenaires privés indépendamment des niveaux effectifs de la
demande exprimée par l’utilisateur final, rendant hors de propos les
variations du niveau de la demande sur la rentabilité du partenaire privé,
l’administration est réputée assumer la plus grande partie du risque.
Les gains d’efficacité réalisés au moyen des PPP résultent de ce transfert
du risque et de la perspective de « durée de vie totale ». A titre d’exemple, la
qualité des phases de conception et de construction aura un effet majeur sur
la maintenance et l’exploitation qui suivront. Le partenaire privé a un intérêt
financier direct à veiller à la réussite à long terme du projet.
L’objectif ne consiste toutefois pas à transférer autant que possible de
risques au partenaire privé, mais d’attribuer le risque à celle des parties qui
est la mieux placée pour le gérer, que ce soit l’administration ou le privé.
Autrement dit, l’entité qui a les plus grandes capacités d’atténuer chaque
risque devrait assumer la responsabilité correspondante. Le transfert d’une
trop petite partie du risque comme celui d’une trop grande partie sont aussi
peu souhaitables l’un que l’autre. L’administration s’expose à d’éventuels
passifs excessifs si elle transfère trop peu de risques alors que le contraire
peut conduire le partenaire privé à demander une rémunération excessive
pour la prise de risque. Il n’y a pas de règle précise sur la répartition
appropriée étant donné que tous les projets sont différents.

4.2. Financement
Il est capital que le partenaire privé fournisse le financement du projet
pour qu’il ait la motivation nécessaire et pour qu’il soit disposé à prendre les
risques appropriés. Si les résultats ne suivent pas, non seulement le
partenaire privé ne bénéficiera pas du paiement annuel par l’administration
mais de plus il restera responsable de l’amortissement de la dette associée au
projet. Il s’agit d’un stimulant financier très fort pour l’obtention des résultats.
Le principal débat en ce qui concerne les PPP concerne cependant la
phase du financement, notamment la manière dont le financement du PPP se

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

165
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

comporte par rapport au système budgétaire classique ainsi que le coût du

capital pour le partenaire privé.
L’emploi des PPP peut offrir aux pouvoirs publics et à des ministères
spécifiques la possibilité de contrôler les processus établis pour garantir la
discipline budgétaire et les dépenses contraignantes. Dans un programme
d’acquisition classique, l’investissement serait inscrit comme une somme
forfaitaire initiale et ferait partie du résultat financier de l’administration pour
l’année. Il serait soumis au même examen minutieux que les autres dépenses.
Dans un contexte de PPP, l’investissement peut ne pas être inscrit d’emblée, la
redevance annuelle payée au partenaire privé étant seule inscrite dans
ch a q u e b u d g e t a n n u e l p o u r l a d u r é e d e v i e d e l ’ i n f ra s t r u c t u r e.
L’investissement initial pourrait échapper aux examens des processus
budgétaires et la flexibilité ultérieure pourrait être limitée par les redevances
annuelles à payer au partenaire privé.
Si un PPP est structuré de manière à reporter la plus grande partie du
risque sur le partenaire privé, il peut être opportun d’inscrire l’investissement
et la dette associée hors budget. Le critère de la monnaie unique européenne,
par exemple, permet aux pouvoirs publics d’inscrire les transactions de cette
manière si le risque de construction et soit le risque de fourniture, soit le
risque de demande sont transférés au partenaire privé. Ce critère n'est
toutefois pas spécialement restrictif. À l’extérieur de l’Union européenne, on
ne trouve pas de tels critères. Aucune norme comptable internationale pour le
secteur public n’a été élaborée. En fait, les pouvoirs publics pourraient
conserver tous les risques et utiliser les PPP uniquement dans le but d’inscrire
l’opération hors budget.
Le coût du capital pour le partenaire privé sera toujours plus élevé que le
coût du capital « sans risque » de l’administration, cela indépendamment du
fait que les paiements faits par l’administration pour le projet, tels qu’ils sont
requis par le contrat de PPP, sont utilisés comme garantie par le partenaire
privé pour obtenir le financement du prêt. Le pouvoir de taxation de
l’administration diminue le risque de non-paiement vis-à-vis d’autres
emprunteurs, de telle manière que le secteur privé est disposé à prêter de
l’argent aux pouvoirs publics à un taux exempt de risque indépendamment
des risques sous-jacents associés aux projets auxquels le gouvernement
pourrait consacrer l’argent4.
Il est cependant important de noter que les PPP comportent un transfert du
risque de l’administration aux partenaires privés, soulageant ainsi
l’administration de telles responsabilités éventuelles. Le coût sans risque de
l’emprunt de l’administration ne reflète pas de risques du projet comme ceux
examinés ci-dessus, alors que ces risques sont très réels. Le coût d’emprunt du
partena ire privé intégrera cepend ant le s risque s du proj et. Il es t

166 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

intrinsèquement difficile d’isoler, d’analyser et de quantifier cette prime de

risque. Néanmoins, il est un fait que le partenaire privé aura un coût de capital
plus élevé que l’administration et il est difficile d’établir si le transfert du risque
de l’administration au privé en tient compte (Fonds monétaire international,
2004). Du point de vue des finances publiques, un PPP ne peut être justifié que
si le transfert des risques et le gain d’efficacité compensent le coût plus élevé en
capital. Pour cette raison, il importe que la décision d’utiliser le modèle PPP
plutôt que le modèle d’acquisition classique soit fondée sur une comparaison
rigoureuse des avantages et des coûts de chaque méthode.

4.3. Conclusions
L’emploi des PPP s’est stabilisé aux environs du dixième des acquisitions
annuelles totales en capital dans le pays où ils sont les plus utilisés. Il semble
que les PPP soient les plus intéressants pour les projets à grande échelle
comportant de grands besoins au niveau de la maintenance et de
l’exploitation sur l’ensemble de la durée de vie de la réalisation. Cela explique
pourquoi les autoroutes en sont des exemples typiques. La taille du projet est
une condition première étant donné que les coûts de transaction qui entrent
en ligne de compte dans la préparation du projet pour l’offre et la négociation
des contrats sont tels qu’ils ne sont justifiables que pour des projets de grande
envergure. Le rassemblement de projets ou l’emploi d’un contrat normalisé
est éventuellement possible pour certains projets plus petits. Les seuls gains
d’efficacité associés aux PPP proviennent de l’interaction avec les phases de
conception-construction-maintenance-exploitation. Plus les composantes de
maintenance et d’exploitation sont grandes, plus le potentiel de gain
d’efficacité sera élevé.
La répartition appropriée du risque entre l’administration et le partenaire
privé est fondamentale pour la réussite du PPP. Certains risques, tels que les
changements politiques officiels en matière de réglementation et de taxation,
ne devraient pas être transférés étant donné qu’ils ne peuvent qu’augmenter
les coûts. Un problème plus fréquent est la tendance qu’ont les pouvoirs
publics de conserver la plus grande partie des risques. Cela sape le concept
proprement dit et peut révéler que le PPP est uniquement utilisé comme un
moyen de transférer l’opération hors budget.
Il convient de comparer attentivement et de manière dynamique les
avantages en matière de coût des PPP par rapport à ceux des méthodes
d’acquisition classiques ; les PPP doivent être soumis, dans le processus
budgétaire, pour le moins aux mêmes examens détaillés que les dépenses
classiques.
De manière générale, les questions de gouvernance identifiées dans le
contexte de l’externalisation s’appliquent aussi aux PPP.

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167
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

5. Chèque-service
Dans le cas du chèque-service, la prestation de services publics est
séparée de son financement. Ce dernier est assuré par l’administration sous la
forme d’un chèque-service qui donne droit, a celui qui le détient, de
l’échanger contre des services auprès du prestataire de son choix parmi une
sélection. Le titulaire du chèque choisit un fournisseur parmi cette sélection et
paie avec le chèque-service.
Il y quatre aspects dont il faut tenir compte. Premièrement, le chèque-
service ne peut être utilisé que pour obtenir des services spécifiques ; il n’est
pas une monnaie. Deuxièmement, le chèque-service peut correspondre au
coût total ou partiel du service. Troisièmement, le droit de bénéficier de
chèques-service peut s’étendre à toute la population ou seulement à certains
g r o u p e s , o u e n c o r e ê t r e a t t r i b u é s e l o n d e s c r i t è r e s d e r ev e n u s .
Quatrièmement, les prestataires peuvent être des organismes officiels ou
privés ou des organismes privés seulement. Quoi qu’il en soit, le monopole de
l’administration en ce qui concerne la prestation de services a pris fin et les
consommateurs ont le droit de choisir. Cela devrait conduire à une plus
grande efficacité, notamment en termes d’amélioration de la qualité.
Le chèque-service au sens large peut se présenter sous trois formes
différentes. Le chèque-service « explicite » est un coupon classique ou une
carte à puce. En contrepartie, le prestataire de service est payé par un
organisme public. Dans le cas du chèque-service « implicite », le bénéficiaire
choisit un prestataire parmi un certain nombre de candidats désignés et
s’inscrit auprès de lui ; dès ce moment, ce prestataire est payé directement par
l’organisme public pour les services fournis. La troisième forme est le
remboursement, par l’administration, des dépenses encourues par
l’utilisateur pour l’obtention de services autorisés obtenus auprès de
prestataires agréés. Il est le plus souvent imputé lors du calcul de l’impôt mais
il peut aussi avoir lieu dans le cadre d’un programme classique de dépense
publique. Du point de vue de l’utilisateur, ces trois formes principales offrent
le choix du prestataire avec paiement par l’administration.

5.1. Emploi du chèque-service

Ces trois formes de chèque-service sont couramment utilisées dans
plusieurs secteurs dans les pays membres, principalement dans les domaines
du logement, de l’éducation (enseignement primaire et secondaire), la garde
d’enfants (jardins d’enfants) et les soins aux personnes âgées.
L’aide au logement des familles à faible revenu est un très bon exemple.
Au lieu de regrouper dans des grands immeubles les familles à faible revenu,
le chèque-service offre dans ce cas la possibilité aux familles de participer au
marché général du logement. Ce chèque-service explicite est destiné en

168 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

général à compenser la différence entre le loyer effectivement payé, à

concurrence d’un plafond déterminé en fonction du nombre de membres de la
famille et de la situation du marché du logement, et un pourcentage donné du
salaire du bénéficiaire. Le montant du chèque-service est ajusté en fonction
des tendances du marché du logement.
Le chèque-service Section 8 aux États-Unis (lancé vers le milieu des
années 70) qui accorde des prestations à quelque deux millions de ménages à
faible revenu et dont le coût total s’est élevé à US$ 21.2 milliards en 2003 est
un exemple. Dans son rapport de mai 2002, la commission indépendante
Millennial Housing Commission agréée par le Congrès a accordé son franc
soutien au programme de chèques-service, le qualifiant de « dispositif souple,
présentant un bon rapport coût-efficacité et remplissant sa mission avec
succès »5. Le Accommodation Supplement (complément au logement) qui a été
lancé en 1993 en Nouvelle Zélande et dont 250 000 personnes bénéficient est
un autre exemple notoire. Dans ce pays, le programme de chèques-service ne
fait pas de distinction entre les paiements de loyer et les remboursements de
prêts hypothécaires. Les crédits d’impôt pour le remboursement d’intérêts sur
des prêts hypothécaires peuvent aussi être considérés comme un type de
chèque-service de « remboursement » tel qu’il est décrit plus haut.
L’option du chèque-service est très souvent examinée dans le domaine
des études primaires et secondaires. Le graphique 5.2 indique la part que
représentent les établissements d’enseignement privés dans le total des
dépenses publiques pour les études primaires et secondaires dans les pays
membres sélectionnés.
L'élément le plus frappant est que plus de 70 % du financement total de
l’enseignement primaire et secondaire aux Pays-Bas bénéficie aux écoles
privées. La constitution garantit (depuis 1917) un financement officiel

Encadré 5.2. Le programme de timbres

alimentaires des États-Unis
Le United States Food Stamps Program (programme de timbres alimentaires
des États-Unis) est le plus grand et le plus ancien des programmes de
chèques-service explicites dans les pays membres. Lancé en 1961, il a permis
de remettre à 19.1 millions de personnes à faible revenu une carte à puce
utilisable dans la plupart des magasins d'alimentation afin qu’elles puissent
se nourrir correctement. Ce programme a coûté US $23.9 milliards en 2003.
Curieusement, il est géré par le ministère de l’agriculture et non par un
organisme social.

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169
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

identique aux élèves des écoles publiques et à ceux des écoles privées. La
plupart des écoles privées ont l’un ou l’autre lien ecclésiastique. Le
programme national standard minimum d’enseignement s’applique tant aux
écoles publiques que privées. Les écoles publiques n’ont pas le droit de
percevoir des droits supplémentaires alors que les écoles privées sont
autorisées à le faire. Dans la pratique, elles consacrent ces droits au
financement de classes comportant moins d’élèves et à des avantages
secondaires tels que des excursions et des installations de sport. Le
financement par l’État est assuré par un chèque-service implicite en ce sens
que chaque établissement d’enseignement – qu’il soit public ou privé – reçoit
le même montant par élève inscrit.
En 1992, la Suède s’est engagée dans une politique garantissant un
financement officiel égal aux écoles publiques et privées. La part des élèves
fréquentant des écoles privées est passée à 4 %. Contrairement à la situation
aux Pays-Bas, ces écoles ne sont généralement pas affiliées à un groupement
religieux mais se distinguent plutôt les unes des autres par les méthodes
d’enseignement ou la spécialisation dans certaines branches. Quelques écoles
utilisent une langue étrangère pour l’enseignement principal et/ou pour
répondre aux besoins de groupes ethniques spécifiques. Les écoles privées
n’ont pas le droit de percevoir des frais de scolarité et sont tenues d’accepter
tous les élèves de leur environnem ent géographique imm édiat. Le
financement par l’État est également assuré par un chèque-service implicite.
L’emploi de chèques-service explicites pour l’enseignement primaire et
secondaire est le mieux documenté aux États-Unis, mais leur utilisation est
très limitée en raison de la forte résistance des enseignants des écoles
publiques et de leurs alliés. En fait, des chèques-service explicites sont utilisés
dans certaines villes, mais ils ne permettent qu’à peu d’élèves de passer des
écoles publiques aux écoles privées. Le chèque-service est principalement
destiné aux élèves provenant de milieux défavorisés. Les programmes sont à
ce point modestes que leur effet global est minime comme le montre le
graphique 5.2.
Une évolution connexe aux États-Unis est la création « d’écoles charters »
fonctionnant sur la base de chèques-service implicites, c’est-à-dire que
l’administration les finance de la même manière que les écoles publiques. En
fait, la plupart des écoles font partie du système éducatif public normal mais
tiennent particulièrement compte des élèves des milieux défavorisés. On peut
cependant considérer que quelques-unes de ces écoles sont, par nature, des
écoles privées.
Le chèque-service est également utilisé pour la prestation de services de
soins aux enfants (soins infirmiers)6. La réforme la plus complète dans ce
domaine a été appliquée en Australie. Les mesures adoptées visent à égaliser

170 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

Graphique 5.2. Dépenses publiques destinées à des établissements privés

(en pourcentage du total des dépenses publiques en matière d’éducation)

Source : Base de données de l’OCDE sur l’éducation.

le niveau de financement public accordé par enfant dans les établissements

publics et privés en orientant tous les fonds publics vers l’usager, ce dispositif
se substituant au système antérieur fondé sur des subventions versées à des
associations à but non lucratif et des collectivités locales. Les fonds publics
sont désormais versés aux familles sous la forme d’une allocation appelée
« Child Care Benefit » pour les soins dispensés aux enfants dans le cadre de
services agréés par l’administration. De cette façon, les subventions publiques
sont les mêmes pour toutes les formes d’institution, qu’il s’agisse de garderies
de quartier, sans but lucratif ou non, ou, dans certains cas, de garderies de
type familial. Les Pays-Bas et la Norvège envisagent actuellement d’effectuer
de vastes réformes comparables. Aux États-Unis, les chèques-service pour la
garde d’enfants ont gagné du terrain dans le cadre des programmes fédéraux
d’aide aux familles depuis le début des années 90. Alors que les services
offerts dans le cadre de ces programmes étaient assurés initialement grâce à
un financement direct des institutions publiques ou des subventions ou des
contrats passés avec des institutions privées sélectionnées de garde d’enfants,
les bénéficiaires ont droit désormais à un chèque-service ou une allocation
leur donnant accès à un large éventail de services de garde.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

171
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

Dans de nombreux pays de l’OCDE, il existe cependant des crédits d’impôt

et des allocations versées à l’appui de justificatifs de dépenses effectuées pour
la garde d’enfants. Dans certains cas, ces aides et crédits d’impôt sont destinés
à des familles à faible revenu ou des familles pour lesquelles on souhaite
améliorer l’incitation à l’emploi. C’est le cas au Canada, en Allemagne, au
Royaume-Uni et aux États-Unis. Le financement public indirect par le biais de
crédits d’impôt ou d’autres aides liées aux contributions patronales versées
pour les dépenses de garde d’enfants joue un rôle dans différents pays comme
la Belgique, les États-Unis, l’Italie, et les Pays-Bas.
Le chèque-service est aussi utilisé pour les soins de longue durée aux
personnes âgées, un domaine où les prestations financées par l’État
augmentent à un rythme relativement rapide dans les pays de l’OCDE. Les
soins peuvent être dispensés dans des centres de séjour privés ou publics ou
à domicile et il existe souvent des crédits d’impôt ou des indemnités pour
l’emploi (informel) d’aides à domicile.
La fourniture de soins de longue durée financés par l’État dans des
maisons de santé privées et des centres de séjour prend généralement la
forme de chèques-service – soit de chèques-service implicites payés
directement à l’institution sur la base du nombre de pensionnaires ou
remboursant en partie ou en totalité les frais payés par les pensionnaires. Le
tableau 5.2 et le graphique 5.3 montrent que les dépenses de soins de longue
durée financés par l’État sont importantes dans de nombreux pays. Par
ailleurs, le financement public bénéficie de plus en plus souvent à des
prestataires privés. Par exemple, le pourcentage de lits en institutions privées
est de plus de 80 % en Allemagne, aux États-Unis et au Royaume-Uni et
d’environ 50 % au Canada, en Irlande et aux Pays-Bas. La Finlande, la Norvège
et la Suède font exception avec seulement 10 à 15 % de centres de séjour
privés.
Une gamme croissante de programmes fournit des allocations aux
familles de personnes âgées et d’handicapés pour qu’elles continuent à leur
dispenser les soins nécessaires ou pour que les personnes âgées emploient
les aides à domicile de leur choix. Une des principales motivations de la mise
en place de ces mesures dans ce secteur a été de promouvoir les soins à
domicile étant donné que cette forme d’assistance est nettement moins
o n ére u s e q ue c e ll e d e s s o i n s en é t a bl is s em ent. Cette a id e p rend
généralement la forme d’un chèque-service explicite ou de crédits d’impôts.
Le dispositif mis en place en France en 1997 permet à l’usager de choisir
entre plusieurs formes de soins, parmi lesquelles l’emploi d’une aide à
domicile, les membres d’une famille ne pouvant être employés que s’ils sont
chômeurs. De même, l’indemnité instaurée en Finlande pour l’emploi
informel d’aides à domicile en 1993 permet à l’usager d’employer une aide à
domicile, l’indemnité étant versée directement à cette personne. Le

172 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

Tableau 5.2. Dépenses publiques et privées pour les soins de longue durée
en pourcentage du PIB

Dépenses publiques Dépenses privées

Soins Soins
Institutions Total Institutions Total
à domicile à domicile

Australie1 0.31 0.57 0.88 0.08 0.26 0.34

Autriche 0.81 0.51 1.32 n.a.
Canada 0.25 0.83 1.08 0.00 0.17 0.17
Allemagne 0.42 0.50 0.93 0.05 0.17 0.22
Hongrie < 0.2 < 0.1
Irlande 0.19 0.33 0.52 0.00 0.10 0.10
Japon 0.25 0.51 0.75 n.a.
Corée < 0.1 < 0.1 < 0.2 n.a.
Luxembourg 0.15 0.37 0.52 n.a.
Mexique < 0.1 < 0.1
Pays-Bas 0.56 0.78 1.34 0.05 0.02 0.07
Nouvelle-Zélande 0.11 0.39 0.50 0.00 0.27 0.27
Norvège1 1.03 1.08 2.10 0.11
Espagne1 0.05 0.11 0.17 0.18 0.26 0.44
Suède1 0.82 2.06 2.89 0.14
Suisse 0.17 0.53 0.70 0.04 0.85 0.89
Royaume-Uni 0.32 0.58 0.89 0.03 0.20 0.23
États-Unis 0.25 0.50 0.74 0.13 0.38 0.52

1. Données concernant le groupe d’âge des plus de 65 ans.

Source : Pearson et Martin (2005, à paraître).

dispositif allemand mis en place en 1995 avec l’assurance obligatoire

distincte pour les soins de longue durée permet à l’usager de faire son choix
à partir d’un menu de prestations et d’indemnités.
On constate que les chèques-service peuvent être utilisés dans de
nombreux secteurs. Certains de ces domaines d’activité n'en sont qu’à leurs
débuts ou sont en phase de développement, et on peut prévoir que
l’utilisation des chèques-service ira croissant dans les années à venir.

5.2. Questions essentielles

L’analyse du bilan des pays membres dans l’utilisation de chèques-
service fait apparaître que la réussite de ceux-ci dépend de plusieurs facteurs
décisifs au niveau de la conception et du contexte.
Comme il en est de tous les mécanismes de type marché, l’existence de
marchés concurrentiels est primordiale et les bénéficiaires des chèques-service
doivent pouvoir véritablement choisir les prestataires. Certains domaines dans

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

Graphique 5.3. Institutions publiques et privées de soins de longue durée

pour les personnes âgées, fin des années 90
Part des lits dans les maisons de santé et centres de séjour1

Institutions publiques Institutions privées

%
100

80

60

40

20

e
Al nde

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Fr

Irl
ne

Zé
Fin

at
le
ell
No

1. Ce graphique s’appuie sur la collecte de données nationales disponibles dont les définitions
exactes peuvent varier. Seules les maisons de santé employant du personnel pour dispenser des
soins infirmiers et/ou une aide pratique dans les activités de la vie quotidienne sont prises en
compte tandis que les sections hospitalières de long séjour ne le sont pas.
Source : OCDE sur la base de données nationales.

lesquels les chèques-service sont les plus couramment utilisés, les écoles
primaires et secondaires étant un exemple marquant, présentent des
caractéristiques de monopoles locaux. Les utilisateurs accordent une valeur
tellement grande à la proximité que les autres prestataires, susceptibles d’offrir
des services meilleurs mais étant plus éloignés, n’entrent plus en ligne de
compte. Dans ces conditions les prestataires ne sont pas poussés par l’esprit de
concurrence pour améliorer leur efficacité.
Dans le cas de certains types de chèque-service, la tendance consiste à
fixer des normes de service très rigoureuses qui font en sorte qu’il n’est guère
possible de différencier les produits des divers prestataires. Une fois de plus,
cela s’applique en particulier à l’enseignement. L’intérêt que présente la
diversité des prestataires offrant des services innovateurs, éventuellement
des marchés à créneaux, est ainsi court-circuité. Il conviendrait donc de
donner la préférence à des normes « minimales » autorisant une grande
différentiation.
Une insuffisance momentanée de prestataires intéressants n’est pas
rare. Beaucoup de services dans lesquels sont utilisés les chèques-service
nécessitent un investissement lourd pour développer la prestation de services

174 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

par les prestataires individuels. Dans le cas des chèques-service de logement,

un marché serré de l’immobilier peut également rendre leur utilisation
difficile étant donné que les mécanismes d’ajustements intégrés pour les
adapter aux conditions du marché peuvent entraîner un décalage.
Par ailleurs il est parfois difficile pour les utilisateurs des services d’avoir
un avis éclairé sur les prestataires individuels, ce qui fausse le mécanisme de
la concurrence. Nombre de services publics ne sont pas des « biens
d’inspection » (search goods), qui se caractérisent par le fait que la personne
intéressée peut apprendre ce qu’il y a lieu de savoir sur le service avant de
faire un choix. Il s’agit plutôt de « biens d’expérience » (experience goods) dont
la qualité n’apparaît qu’à l’utilisation. Ce problème est accentué par le fait que
de nombreux services publics ne sont pas utilisés répétitivement ou parce que
le passage à un autre prestataire est onéreux7. Les classements des résultats
des prestataires individuels, tels que l’analyse des résultats des écoles ou les
évaluations de la qualité, établis par les utilisateurs passés et présents,
peuvent être utiles pour remédier à ce problème. Les utilisateurs ont
cependant un grand pouvoir sur les décisions qu’ils prennent eux-mêmes, et
cela influe favorablement sur la connaissance des biens.
Dans certains cas, la capacité d’évaluer les services offerts par les
différents prestataires peut être compromise, un des premiers exemples étant
les soins de longue durée des personnes âgées. Cela nécessite un rôle plus
ferme de l’administration dans la certification des prestataires et dans
l’orientation des utilisateurs pour faire leurs choix. Même si elles ont
tendance à atténuer le mécanisme de concurrence inhérent aux chèques-
service, les informations données par les autorités peuvent mener à des choix
mieux informés (et plus compétitifs).
Les programmes de chèques-service comportent souvent l’interdiction
faite aux utilisateurs de faire des paiements d’appoint au moyen de leurs
propres ressources. Certains observateurs jugent le procédé inéquitable étant
donné qu’il permet aux plus nantis de bénéficier des services publics de
qualité plus élevée. Néanmoins, de tels appoints facilitent l’adaptation de la
qualité des services offerts et souhaités et peuvent mener à une plus grande
différentiation des produits, ce qui est un avantage important dans le concept
du chèque-service. Pour cette raison, il convient d’examiner de telles
interdictions avec soin.
La structure de paiement des chèques-service peut avoir des effets
pernicieux. Si le chèque-service offre un niveau de paiement uniforme,
indépendant des coûts associés à la desserte des différentes catégories
d’usagers, qu’il s’agisse d’enfants handicapés, de garde d’enfants, d’élèves en
difficulté dans les écoles ou de personnes affaiblies bénéficiant de soins de
longue durée, on risque d’aggraver la tendance à l’écrémage que peuvent avoir

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

175
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

certains prestataires. En effet, dans de telles conditions, les prestataires privés

ont tendance à faire des distinctions entre les bénéficiaires des chèques-
service, autrement dit de donner la préférence à ceux dont les services coûtent
le moins et d’exclure les bénéficiaires représentant un coût élevé. Une
structure de paiement tenant compte de telles différences est déterminante
pour remédier à ce problème potentiel.
L’utilisation des chèques-service dans les pays membres est importante.
Le système doit toutefois faire face à des défis particuliers en termes de
conception et de facteurs contextuels. Un chèque-service mal conçu peut tout
simplement aggraver les problèmes existants de la prestation de services
publics.
Une préoccupation majeure en ce qui concerne les chèques-service est
qu’ils exercent une pression vers le haut sur les dépenses publiques. Les
chèques-service sont généralement remis à tous ceux qui répondent à
certains critères de droit de participation. Pour cette raison, ce sont des
programmes de droits et de prestations régis par la demande. Auparavant, les
dépenses associées à ces programmes pouvaient généralement être tenues
sous contrôle en limitant l’offre. Les chèques-service qui sont basés sur des
formules pour le calcul de l’allocation, par exemple les chèques-service d’aide
au logement, qui sont liés à l’évolution des salaires et au prix de l’immobilier,
peuvent aussi donner lieu à des augmentations des dépenses importantes et
soudaines. Ces deux facteurs démontrent la valeur des chèques-service du
point de vue des bénéficiaires, mais ils sont un souci sur le plan budgétaire.
C’est pour cette raison que les chèques-service de loyers subissent
actuellement des pressions aux États-Unis.

6. Défis à relever à l’avenir et constats

Plusieurs messages essentiels émergent de ce rapport relatif à
l’utilisation des mécanismes de type marché et leurs répercussions.
La diversité des résultats obtenus dans les pays membres montre que ces
mécanismes de type marché sont applicables à un large éventail de fonctions
officielles.
Il y a de fortes oppositions à l’adoption des mécanismes de type marché.
Cette attitude est fonction de l’opinion du public au sujet du « rôle de l'État »
et de la résistance des fonctionnaires à l’introduction de ces mécanismes. Cela
explique, par exemple, pourquoi la résistance est la plus forte vis-à-vis de
l’externalisation et des chèques-service, qui mettent les services officiels
directement à l’épreuve, mais cependant moins que d’autres mécanismes de
type marché.
Le gain d’efficacité associé à ces mécanismes peut être substantiel. Que
ce soit par la diminution du coût, l’amélioration des niveaux de qualité du

176 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

Encadré 5.3. Autres mécanismes de type marché

Le présent document traite des situations en matière de sous-traitance, de
partenariats public-privé et de chèques-service dans les pays membres. On
trouvera ci-dessous une brève description de deux autres mécanismes de
type marché.
La redevance d’utilisation applique aux utilisateurs individuels le coût
total ou partiel de la prestation des services respectifs. Elle établit ainsi un
lien direct entre les indemnités et les coûts d’utilisation des services publics
et vise à supprimer l’excès de la demande de services publics qui auparavant
étaient « gratuits ». Il y a trois types de redevance d’utilisation. Le premier se
rapporte à la facturation interne entre organismes officiels. Des organismes
qui auparavant étaient d’intérêt commun ont pu bénéficier de crédits directs
pour des services qu’ils fournissaient gratuitement à d’autres organismes.
Par la redevance d’utilisation, les budgets sont attribués directement aux
organismes qui utilisent les services, ce qui les incite à en limiter
l’utilisation – ou à les obtenir éventuellement par d’autres sources si cela est
autorisé – étant donné que toutes les économies faites leur reviennent. La
deuxième forme de redevance d’utilisation porte sur les services fournis aux
secteurs commercial et industriel, qui peuvent englober divers services de
réglementation. De telles redevances portent généralement sur la totalité du
montant et leur but premier est de décharger le contribuable ordinaire du
paiement de services bénéficiant à des usagers spécifiques. Dans ce cas,
l’écart entre la redevance d’utilisation et la taxation est très faible. La
troisième forme de redevance d’utilisation est celle imposée aux citoyens
individuels. Elles réunit divers services d’éducation, de soins de santé et
sociaux. Ces redevances sont généralement partielles et leur principale rai-
son d’être est d’inciter l’utilisateur à discipliner sa demande.
Les autorisations transférables sont principalement utilisées pour répartir
des ressources peu abondantes, en remplacement de mesures réglementaires
telles que les entretiens comparatifs et les loteries. L’administration fixe un
montant maximum utilisable de la ressource, puis l’attribue en favorisant
d'abord les utilisateurs passés/présents. Dans un second temps, les autorisa-
tions sont attribuées aux plus offrants. Il s’agit de l’attribution économiquement
la plus intéressante. Elle a été utilisée pour les pêcheries (où l’attribution est
déterminée selon un pourcentage des prises annuelles autorisées), pour les
créneaux d’atterrissage et de décollage dans les aéroports et pour les attribu-
tions du spectre radioélectrique (licences pour les téléphones mobiles de la
troisième génération). Des discussions sont aussi en cours pour les gaz à effet de
serre étant donné qu’une tonne de ce gaz émis a un effet identique où que ce soit
dans le monde. Dès lors un système international de permis transférables per-
mettrait d’obtenir des réductions d’émissions au coût le plus bas.

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177
5. L’EMPLOI DE MÉCANISMES DE TYPE MARCHÉ DANS LA PRESTATION DE SERVICES PUBLICS

service ou la meilleure attribution des ressources dans l’ensemble de

l’économie. Le débat a toutefois montré qu’il y a lieu de les concevoir avec soin
si l’on veut atteindre les gains d’efficacité escomptés.
Ce qui est peut-être le plus surprenant c’est que les mécanismes de type
marché ne soient pas plus largement utilisés dans les pays membres compte
tenu de leurs gains d’efficience potentiels. Cette situation met en évidence à
nouveau l’existence de barrières à l’entrée importantes en ce qui concerne
leur mise en place.
La capacité à préserver des principes de gouvernance essentiels doit être
considérée comme partie inhérente de la décision d’adopter des mécanismes
de type marché. Il s’agit de la responsabilité, de la régularité, de la
transparence et des possibilités de réparation offertes.
Enfin, il y a toujours un risque que les administration qui ont la capacité
d’introduire avantageusement des mécanismes de type marché d’une
manière ponctuelle dans un secteur donné deviennent ensuite dépendantes
du prestataire par la perte de leurs capacités propres. Les pouvoirs publics
doivent s’assurer qu’ils continueront de disposer du savoir opérationnel pour
mener une politique saine et pour choisir, et modifier, des options de
prestation du service dans un tel contexte dispersé (ou mis en réseau) et
promouvoir activement des marchés d’approvisionnement concurrentiels.

Notes
1. Le « Center for the Business of Government » d’IBM a généreusement financé la
recherche utile à la rédaction de ce chapitre.
2. Le PPP peut aussi porter sur l’achat par le secteur privé de ressources
d’infrastructure existantes et leur reconversion.
3. Cette classification des risques et l’analyse s’appuient sur la décision d’Eurostat
sur le traitement des PPP dans le contexte du déficit et de la dette (STAT/04/18,
11 février 2004). Voir Union européenne (2004) et [Link]
4. Dans certains pays non membres, un partenaire privé peut bénéficier de frais
d’emprunt plus avantageux que l’administration, ou du moins que certains
niveaux inférieurs de l’administration.
5. Rapport disponible à l’adresse [Link]/[Link].
6. Cet examen s’appuie sur Pearson et Martin (à paraître, 2005).
7. Cet examen est basé sur Cave (2001).

178 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 ISBN 92-64-01051-3
Moderniser l’État : la route à suivre
© OCDE 2005

Chapitre 6

Organiser et motiver les fonctionnaires :

moderniser l’emploi public

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

179
6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

1. Introduction
Lorsqu’on se penche sur les rouages des systèmes de gouvernance, tous
les pays de l’OCDE présentent une caractéristique commune : une fonction
publique. Autrement dit, une administration centralisée composée de
personnes travaillant dans des ministères, d’autres services de l’État et
organismes publics, qui se charge de la conduite des affaires publiques. La
structure de la fonction publique a évolué autour de l’idée que l’emploi public
est différent des autres formes de travail existant dans la société, et qu’il
nécessite par conséquent une structure et un système d’emploi spéciaux. Il
était de règle que les systèmes de fonction publique offrent une forte sécurité
de l’emploi, voire des « emplois à vie », associée à des règles particulières en
matière d’emploi.
Toutefois, les pressions qui se sont exercées au cours des vingt dernières
années en vue de réduire l’importance de l’administration et d’améliorer ses
performances et sa réceptivité ont remis en cause nombre d’hypothèses sur
les structures adaptées et le fonctionnement de la fonction publique. Les
gouvernements des pays de l’OCDE ont réformé l’emploi dans la fonction
publique dans le cadre d’une réforme plus vaste ou en ont fait le principal
levier de la réforme.
La nature de l’emploi public dans les pays de l’OCDE a bien changé depuis
la fin des années 80. De nombreux domaines de l’emploi public ont perdu leur
spécificité, notamment parce que certaines fonctions traditionnelles du
secteur public ont été transférées au secteur privé. De plus, le but des
réformateurs était de rapprocher les conditions d’emploi des fonctionnaires
de celles des employés du secteur privé. Cela impliquait de modifier le statut
de la fonction publique en réexaminant la garantie d’un emploi à vie dans
certains pays, en accroissant la concurrence à l’entrée dans la fonction
publique, en passant de négociations salariales collectives à des négociations
individuelles ou par site et en s’engageant dans une gestion de compressions
d’effectifs périodiques.
En outre, on souhaitait accroître la souplesse et l’autonomie de gestion
i) en déréglementant la gestion des ressources humaines, ii) en diminuant le
rôle des agences centrales, iii) en transférant aux ministères sectoriels des
compétences accrues en matière de gestion des ressources humaines et iv) en
renforçant ou en individualisant la responsabilité et les performances.

180 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Du fait de ces modifications, dans bien des pays de l’OCDE beaucoup

d’idées sur le fonctionnement de la fonction publique ne sont plus vraies. Le
présent chapitre montre que ces changements ont mis en question les
modèles fondamentaux traditionnels de la fonction publique – les systèmes
basés sur le poste et les systèmes basés sur la carrière – et il est devenu de plus
en plus difficile de classer les pays dans l’une ou l’autre catégorie.
Dans ce chapitre le terme fonctionnaires s’applique au personnel des
services de l’administration centrale, relevant des dispositions statutaires de
la fonction publique et rémunéré sur des fonds publics. Le champ
d’observation se limite principalement à la fonction publique au sein de
l’administration centrale (ou fédérale) à des fins de comparaison. Les termes
fonction publique et service public sont interchangeables.
Le présent chapitre étudie les changements intervenus dans la nature de
l’emploi de la fonction publique dans les pays de l’OCDE ces vingt dernières
années ainsi que les problèmes qui se posent et les défis futurs. De
nombreuses réformes ont été mises en œuvre dans les différents pays
membres mais les grandes tendances examinées dans ce chapitre sont : les
efforts visant à réduire l’emploi public (section 3) ; le changement de nature
des systèmes de fonction publique (section 4) ; l’augmentation de la souplesse
de gestion grâce à la décentralisation des responsabilités en matière de
gestion de ressources humaines (section 5) ; l’individualisation des contrats
d’emploi, de la responsabilité et de la rémunération (section 6) ; et la gestion
des hauts fonctionnaires (section 7). Avant d’étudier ces différents points, le
présent chapitre examine la nature particulière du service public et les
modèles traditionnels de la fonction publique.

2. Quelle est la spécificité du service public ?

2.1. Qu’est-ce que la fonction publique ?
Dans le passé, la fonction publique concernait les fonctions des autorités
civiles par opposition à celles des forces armées. Plus récemment, on faisait
une distinction entre les titulaires de postes permanents et les élus dont le
portefeuille change de titulaire à chaque changement de gouvernement
(Drewry et Butcher, 1991, pp. 15-17).
Dans de nombreux pays membres de l’OCDE, l’acception de « fonction
publique » est beaucoup plus étroite que celle de « service public », et ne
s’applique qu’à l’emploi public dans l’administration centrale, c’est-à-dire le
personnel des branches exécutive et législative de l’administration centrale,
des services directement rattachés au Chef de l’État ou au Parlement, ainsi
que l’ensemble des ministères et services administratifs de l’administration
centrale, notamment les agences autonomes dont les rémunérations sont
versées par l’administration centrale.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

181
6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Au lieu de parler de « fonction publique » et de « fonctionnaires », de

nombreux pays utilisent les termes « service public » ou « agents publics »
dont l’acception semble être beaucoup plus larg e. Par exemple, les
enseignants et les médecins des établissements d’enseignement et des
hôpitaux publics peuvent être ou non « fonctionnaires » mais ils sont des
agents des services publics dès lors qu’ils sont employés par des services
financés par l’État. Plusieurs pays (tels que l’Irlande, la République slovaque et
le Royaume-Uni) font une distinction nette entre fonctionnaires et agents des
services publics, les premiers se limitant aux agents de l’État ce qui exclut les
agents des collectivités territoriales, des établissements d’enseignement, des
services de santé, de la sécurité sociale, etc.
Ceci étant, dans la plupart des pays membres de l’OCDE, les deux notions
sont utilisées de manière interchangeable, sans qu’aucune distinction ne soit
faite consciemment entre les deux.

2.2. Pourquoi la fonction publique est-elle particulière ?

Tous les pays de l’OCDE ont des dispositions spéciales concernant les
conditions d’emploi des fonctionnaires, destinées à promouvoir ou à
préserver certaines valeurs que la société juge importantes pour les personnes
chargées de l’application des lois ou de toute autre fonction relevant de la
concrétisation de la volonté générale. La principale architecture de l’emploi
public repose traditionnellement sur l’idée d’un système d’emploi distinct de
celui des autres pans de la société, et cette spécificité est justifiée par des
valeurs de « gouvernance » de portée très générale. Il pourrait s’agir, par
exemple, du principe selon lequel les fonctionnaires ne doivent pas se
comporter de manière partisane sur le plan politique. De telles dispositions
existent dans tous les pays de l’OCDE, mais elles ont débouché sur des modes
de gouvernance et des résultats radicalement différents, qui s’expliquent par
la diversité des contextes nationaux, des dispositions institutionnelles et
constitutionnelles, de la culture, du leadership et de la gestion.
Au cours des vingt dernières années, de nombreux domaines de l’emploi
public ont cependant perdu cette spécificité et sont devenus très similaires au
système d’emploi général. Faut-il en conclure que l’idée d’une fonction
publique en tant que dispositif constitutionnel ou quasi constitutionnel
destiné à entretenir la confiance vis-à-vis du système de gouvernance a fait
son temps, au moins dans certains pays ?
Il n’existe pas aujourd’hui de réponse définitive à cette question, mais
une chose est claire : si des pays cherchent dans le secteur privé des modèles
pour moderniser l’emploi public, ils ne doivent pas oublier que l’objectif
essentiel de la fonction publique est la gouvernance et non la gestion. La
gouvernance exige qu’une grande attention soit accordée à des valeurs

182 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

fondamentales telles que la loyauté, l’équité, la justice et la cohésion sociale,

afin que soit préservée la confiance à l’égard du système gouvernemental et
politique considéré dans son ensemble. Les questions de gestion, pour
importantes qu’elles soient, doivent passer au second plan.
Par ailleurs, le modèle classique d’administration centralisée demeure un
système efficace et solide pour la conduite des affaires publiques en cas de
perturbation ou d’interruption du fonctionnement des institutions
constitutionnelles dans une société, ou lorsque l’état de marche des autres
institutions laisse à désirer. C’est également un système qui s’est avéré plus
stable dans les pays où le concept d’un État fort et présent dans tous les
domaines fait partie intégrante de la culture nationale, ce qui implique une
forte cohérence culturelle entre toutes les composantes de la fonction publique.
Bien que le courant de modernisation de l’emploi public progresse
rapidement la majorité des États du monde partagent les principaux éléments
du système classique d’administration publique. Dans bien des pays les
fonctionnaires étaient hautement considérés et tenus comme l’un des
groupes les plus efficaces de la société ; les particularités de leurs conditions
d’emploi étaient perçues comme constituant un facteur important dans la
création d’une éthique collective imprégnée d’esprit civique et dans la
protection de la fonction publique contre toute politisation
Il ne peut cependant exister de type idéal d’emploi public, les différentes
sociétés étant confrontées à des risques et problèmes spécifiques. Lorsqu’un
gouvernement peut avoir un besoin urgent d’adaptativité et d’innovation de
son secteur public, un autre peut avoir à réformer dans les meilleurs délais la
discipline et la coordination.

3. Efforts visant à réduire l’emploi public

3.1. Réductions d’effectifs : une image inégale1
Au cours des années 80 et 90, de nombreux gouvernements on tenté de
réduire l’emploi public en pourcentage de la population active totale, dans le
cadre des efforts déployés pour maîtriser ou réduire les dépenses publiques et
la masse salariale. Le tableau 6.1, qui est établi sur la base des données issues
de l’Enquête sur l’évolution des rémunérations et de l’emploi dans le secteur
public global, montre l’évolution de l’emploi public dans une sélection de pays
de l’OCDE durant ces dix dernières années. Il inclut l’administration centrale,
régionale et locale. Les chiffres montrent que les effectifs de la fonction
publique ont diminué dans certains pays, de manière sensible dans quelques-
uns. En même temps, certains pays comme le Luxembourg et l’Irlande n’ont
pas cessé de recruter des fonctionnaires. Ceci étant, dans ces pays le besoin
structurel de fonctionnaires proportionnellement à l’augmentation de la
population active explique en grande partie cette évolution.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

183
6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Tableau 6.1. Évolution de l’emploi public total1 entre 1990/912 et 2000/01

Variation en pourcentage de l’emploi public Pays

Augmentation sensible (> 5 %) Corée, Espagne, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas (1996), Turquie (1997)
Augmentation modérée (1 % ~ 5 %) Pologne (1994)
Légère variation (-1 % ~ 1 %) Autriche, Belgique, Japon
Diminution modérée (-5 % ~ -1 %) Canada, Hongrie (1997)
Diminution sensible (> -5 %) Allemagne, Australie, Finlande, Nouvelle-Zélande, Suède (1995)

1. Le tableau est établi sur la base de l’emploi public total en termes d’effectifs ou d’équivalents plein-
temps. Il englobe l’administration centrale, régionale et locale. Pour plus de détails voir OCDE (2002b).
2. Pour certains pays les données indiquées ne remontent pas jusqu’à 1991. Dans ce cas l’année à
partir de laquelle la variation est calculée est mentionnée entre parenthèses.
Source: OCDE (2002b). Il convient d’être prudent dans l’interprétation de ces données car les définitions
de l’emploi public total varient d’un pays à l’autre. L’effet d’une diminution ou d’une augmentation de
l’emploi public total peut être dû à des changements de formes organisationnelles de l’administration
et pas aux niveaux d’emploi du secteur public.

Dans de nombreux pays de l’OCDE la diminution de l’emploi public total

est principalement due à des réductions d’effectifs au sein de l’administration
centrale ou fédérale. Dans nombre de pays, les effectifs à l’échelon régional ou
local ont augmenté simultanément comme en Espagne, aux États-Unis et au
Japon, par exemple.
Le tableau 6.2 indique la variation annuelle en pourcentage de l’emploi
dans l’administration centrale ou fédérale des pays de l’OCDE durant la
dernière décennie.
Même si les changements de l’emploi public total varient de manière
importante selon les pays, globalement à la fin des années 90 les chiffres
comparables de l’emploi public par rapport à la population active ont diminué
légèrement de manière générale, à quelques exceptions près. Deux facteurs
ont contribué à cette évolution, premièrement la réduction de l’ampleur des
politiques mises en œuvre ; et deuxièmement la reprise économique qui a
permis de créer de nombreux emplois dans le secteur privé ce qui a réduit la
part du secteur public.

3.2. Différentes stratégies en matière de réductions d’effectifs

Différentes stratégies ont été adoptées pour réduire les effectifs. Dans
certains pays, les politiques ont été axées sur des mesures plutôt passives pour
infléchir la croissance des effectifs dans la fonction publique comme le gel des
embauches ou les départs volontaires dans le but de stabiliser ou diminuer les
effectifs au lieu de procéder à des réductions massives d’effectifs.
Dans des systèmes plus flexibles, comrme en Australie, au Canada, aux
États-Unis, en Finlande, en Norvège, et au Portugal ou dans les économies en
transition comme en Pologne ou en Hongrie, des mesures de réduction
d’effectifs plus actives ont été adoptées à des degrés divers. Certains

184 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Tableau 6.2. Variation annuelle de l’emploi dans l’administration centrale

ou fédérale

1990/ 1995/ 1996/ 1997/ 1998/ 1999/ 2000/ Variation annuelle

1991 1996 1997 1998 1999 2000 2001 en %

Australie1 0.9 % -4.8 % -23.3 % -8.7 % -7.8 % 2.4 % -1.2 % 1990-2001 -4.4 %
Autriche2 -0.3 % 1.0 % -0.2 % -0.2 % -1.1 % -2.4 % -2.2 % 1990-2001 -0.1 %
Belgique2 -3.1 % -0.7 % -0.1 % 0.4 % 4.0 % 1992-2000 0.0 %
Canada3 2.2 % -4.2 % -5.4 % -2.0 % 0.2 % 2.3 % 5.0 % 1990-2001 -1.2 %
République 2.2 % -5.1 % -2.4 % -6.4 %
tchèque2, 4
Danemark2 -1.2 % -5.8 % -0.2 % 0.3 %
Finlande3 -0.7 % -1.9 % 0.7 % 1.4 % 0.4 % -1.4 % -2.6 % 1990-2001 -1.8 %
France 1.4 % 1.0 % 1.1 %
Allemagne -2.5 % -1.3 % -2.0 % -1.1 % -1.6 % 1991-2000 -2.9 %
Grèce 3.6 %
Hongrie 1.7 % -0.2 % -2.4 % -0.9 %
Irlande2 2.8 % -0.8 % -0.6 % 2.2 % 3.6 % 3.9 % 5.6 % 1990-2001 2.3 %
Italie -0.3 % -0.8 %
Corée2 2.4 % 0.4 % 0.3 % -1.0 % -1.3 % -0.3 % 0.4 % 1990-2001 0.2 %
Luxembourg 7.3 % 1.2 % 5.8 % -0.4 % 2.4 % 6.2 % 9.1 % 1990-2001 4.5 %
Pays-Bas2 1.6 % 3.3 % 1.3 % 2.5 %
Nouvelle Zélande 2.0 % -3.7 % 1.7 % 3.7 % -5.4 % 3.6 % 1991-2001 -0.2 %
Pologne2 9.8 % 4.1 % 4.5 % -15.8 % -8.8 % 1994-2000 0.3 %
Espagne -4.8 % 0.6 % -2.2 % -1.1 % 0.1 % -7.7 % -11.7 % 1990-2001 -2.3 %
Suède2 -1.8 % -1.8 % -1.4 % 0.0 % -2.8 % -3.4 % 1995-2001 -1.8 %
Suisse 1.8 % 3.2 % 4.3 % 1991-2001 -0.5 %
Turquie 1.0 % 1.7 % 0.4 %
États-Unis -4.3 % -2.1 % -2.3 % -1.2 % 0.2 % 3.1 % 1990-2000 -1.2 %

1. Hors armée de métier.

2. En équivalent plein-temps.
3. Hors entreprises publiques.
4. Hors armée de métier et police.
Source : OCDE (2002b). Il convient d’être prudent dans l’interprétation de ces données car les
définitions de l’emploi public total varient d’un pays à l’autre. L’effet d’une diminution ou d’une
augmentation de l’emploi public total peut être dû à des changements de formes organisationnelles de
l’administration et pas aux niveaux d’emploi du secteur public.

programmes ont été mis en œuvre au niveau national, comme au Canada où

une réduction de 16 % des effectifs fédéraux était prévue sur la période 1995-
98. Dans d’autres pays comme l’Australie, les mesures ont été davantage
déléguées. Dans certains pays, durant les années 80 et 90, et encore
actuellement dans certains cas, des réductions d’effectifs ont été réalisées par
le biais de la privatisation d’activités du secteur public ou le changement de
statut d’institutions publiques. Ce faisant, les pays se sont en fait efforcés de
redéfinir le rôle de la puissance publique. En Finlande par exemple, six
grandes entreprises publiques ont changé de statut en 1989 et 1990, ce qui

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

185
6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

s’est traduit par une baisse de 10 % de l’emploi public total2. De telles mesures
ont sensiblement contribué à réduire l’emploi public et ont sans doute
largement profité à la conduite des affaires de ces entreprises. Toutefois sur le
plan de la gestion, il s’agit de décisions exceptionnelles qui ne constituent pas
le fondement de réformes permanentes du secteur public.
Dans d’autres cas, comme en Allemagne durant ces dernières années,
des suppressions d’emplois sont effectuées dans la fonction publique. Ce type
de compressions d’effectifs est souvent opéré lorsque des difficultés
budgétaires risque d’engendrer une crise politique. De telles coupes sont
souvent associées à des mesures diverses de réorganisation de la gestion
publique, et les réductions de l’emploi public qui en résultent sont même
souvent présentées comme des preuves du succès des réformes de gestion
engagées.
Les recherches menées par l’OCDE semblent indiquer que le point
commun de ces compressions d’effectifs réside dans un sentiment de crise
politique ainsi que dans un impératif d’action politique et administratif. Le
type de réforme de gestion engagé au moment des coupes est un élément
secondaire par rapport à la concrétisation des compressions d’effectifs
décidées ce qui porte à penser que ces fortes compressions d’effectifs
périodiques étaient davantage liées aux circonstances politiques qu’à des
concepts de gestion et explique pourquoi certaines coupes ont causé la
disparition de compétences clés, faute de réflexion stratégique préalable
(Blair, 2002).Ceci étant, ces problèmes microéconomiques n’enlèvent rien aux
arguments plus généraux qui militent en faveur de mesures visant à maîtriser
l’emploi public total. Il est cependant possible d’élaborer de meilleures
politiques de réduction des effectifs.
Les mesures d’ajustement d’effectifs sont difficiles à mettre en œuvre car
elles sont politiquement sensibles et se heurtent à différents obstacles. Dans
de nombreux pays de l’OCDE, la nature même des systèmes rigides basés sur
la carrière limite les possibilités d’ajustement des effectifs.
Globalement, les réductions d’effectifs à grande échelle ont été
généralement liées à des programmes organisationnels de restructuration ou
réorientation tandis que les réductions d’effectifs à petite échelle (liées à des
gains d’efficience) ont été opérées sans réforme organisationnelle importante.
Lorsque des coupes font partie d’un agenda de réforme plus ample tel qu’une
consolidation budgétaire elles ne sont pas toujours liées explicitement aux
réformes organisationnelles visant à réorienter le champ d’application et
l’organisation des tâches. Dans ce cas, les compressions d’effectifs ont
tendance à être décidées en fonction de l’importance des effectifs et axées sur
la concrétisation d’objectifs de réductions d’effectifs par des moyens tels que
le gel des embauches. Les réductions décidées en fonction de l’importance des

186 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

effectifs peuvent mettre à mal une bonne g estion et une capacité

organisationnelle et engendrer des rigidités qui nuisent plutôt qu’ils ne
favorisent des gains d’efficience. De quelle façon l’administration publique
peut-elle se maintenir au niveau des nouvelles compétences si elle gèle le
recrutement. Par quels moyens est-il possible d’étendre sensiblement les
départs pour pouvoir satisfaire les nouveaux besoins de personnel ?
Face à ce type de questions, plusieurs pays ont adopté une stratégie de
gestion des ajustements d’effectifs qui cherche à trouver le juste équilibre
entre le besoin de concrétiser des objectifs en matière de niveau d’effectifs et
la nécessité de garantir aux services le maintien des compétences et capacités
requises pour exécuter leurs tâches. Dans ce dernier cas, les réductions
d’effectifs découlent de mesures plus amples visant à réorienter ou
restructurer les organisations de service public ce qui permet aux
organisations de mieux cibler le personnel, les emplois, les services
particuliers qui doivent faire l’objet de reconversions, de redéploiements, de
compressions ou autres ajustements d’effectifs. Le principe réside bien moins
dans la focalisation sur l’importance globale des effectifs du secteur public
que dans une orientation facilitant le changement afin de parvenir à une plus
grande efficience et efficacité organisationnelles.

4. Évolution de la nature des systèmes de fonction publique

4.1. Quel type de système de fonction publique ?
Il existe deux modèles fondamentaux d’emploi public dans les pays de
l’OCDE, l’un fondé sur la notion de carrière, l’autre sur la notion de poste. Le
choix par un pays d’un système ou de l’autre influe profondément sur la
culture de son service public.
Dans les systèmes basés sur la carrière, les fonctionnaires sont plus ou
moins censés rester dans le service public tout au long de leur vie
professionnelle. Leur recrutement initial se fait sur la base de leurs titres
universitaires et/ou d’un examen d’entrée dans la fonction publique.
L’attribution des postes confiés aux personnes sélectionnées est ensuite
laissée à la discrétion de l’organisation dont ils dépendent. Ceci peut
notamment se traduire par des transferts de personnel entre ministères et
d’un domaine de spécialisation à un autre. Le processus de promotion est
fondé sur un système de grades liés à chaque individu, et non à un poste
précis. La progression d’un fonctionnaire dépend dans une large mesure de la
manière dont il est considéré par sa hiérarchie, ce qui constitue un levier
extrêmement efficace pour amener les individus à se conformer aux normes
du groupe. Ce type de système se caractérise par des possibilités limitées
d’entrée dans la fonction publique en milieu de carrière, et par l’importance
accordée à l’avancement professionnel.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

187
6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Dans les systèmes basés sur le poste, le principe de base consiste à

sélectionner les candidats dont le profil correspond le mieux à chaque poste,
que ce soit par recrutement externe ou par promotion interne. Les systèmes
de poste sont plus ouverts, et les recrutements latéraux y sont relativement
fréquents. Contrairement aux systèmes basés sur la carrière, il est probable
que pour les systèmes basés sur le poste les considérations techniques seront
plus importantes.
La Corée, l’Espagne, la France, la Grèce, le Japon, et le Luxembourg
semblent être les pays dont la fonction publique s’apparente le plus au
système de carrière. À l’inverse, l’application du système de poste est la plus
marquée dans les pays qui ont déployé le maximum d’efforts pour réformer
leur service public au cours des vingt dernières années, à savoir la Finlande, la
Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. Il est intéressant de
noter que les pays d’Europe de l’Est ont adopté des modèles différents de
système de fonction publique au cours de leur période de transition, à partir
du début des années 90. La Hongrie et la République slovaque ont opté pour
un système basé sur la carrière ; la Pologne et la République tchèque ont choisi
un système basé sur le poste. Un travail de comparaison pourrait être riche
d’enseignements quant à l’impact de ces choix radicalement différents sur la
gouvernance et la culture de la fonction publique de ces quatre pays.
Les systèmes « de carrière » ont tendance à promouvoir des valeurs
collectives à l’entrée dans un sous-groupe spécifique de la fonction publique
(on en a un exemple avec la notion de « corps » en France), le sentiment
collectif entre niveaux hiérarchiques et entre « corps » étant relativement
moins développé. L’inconvénient est qu’on met moins l’accent sur la
performance et la responsabilisation individuelle. Les systèmes reposant
davantage sur le poste ont généralement moins de valeurs communes à
l’ensemble de l’administration à l’embauche que les systèmes de carrière,
mais sont susceptibles de créer des liens plus solides entre niveaux
hiérarchiques et statuts.

4.2. Un tableau en pleine évolution

Le système de carrière est mis à l’épreuve dans les pays développés parce
qu’il va à contre-courant de l’évolution globale du marché du travail et qu’il
est considéré comme moins efficace que le système de poste en termes
d’apport de compétences spécifiques et de flexibilité. Mais peu d’éléments
indiquent que les pays de l’OCDE qui possèdent un système de carrière
souhaitent l’abandonner. Les systèmes basés sur la carrière doivent
maintenant faire face au défi que constitue une fonction publique qui doit
répondre aux besoins et aux demandes de compétences particulières qu’exige
la société d’aujourd’hui. Le défi auquel font face les systèmes basés sur le
poste est d’assurer l’intérêt collectif.

188 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Tableau 6.3. Principaux atouts et faiblesses des systèmes de fonction

publique privilégiant le sentiment collectif et les comportements éthiques

Système classique basé sur la carrière Système classique basé sur le poste

Atouts Risques Atouts Risques

Entrée dans la Équité garantie par les Peu de valeurs Équité assurée Possibles biais à
fonction publique concours/diplômes. communes entre par des processus l’embauche, lorsque
Valeurs collectives à niveaux hiérarchiques. ouverts et compétitifs le processus de
l’échelle de toute Peu d’évaluation à pour chaque poste. recrutement manque
l’administration l’embauche du souci Davantage de valeurs de transparence.
publique assurées des résultats chez collectives au sein Peu de valeurs
par une même les candidats. du personnel communes à l’entrée
formation de Peu de valeurs de statuts différents. dans le service public
différentes catégories collectives communes central.
de fonctionnaires à tous les agents
avant l’entrée dans la des administrations
fonction publique. publiques (sous-
statuts différents).
Promotion Possibilités limitées Manque de Équité garantie par Lorsque les processus
de gestion injuste par transparence dans une solide évaluation ne sont pas
la séparation du grade les nominations de la performance transparents,
(acquis avec le temps aux différents postes individuelle. le favoritisme dans
passé dans la fonction (par manque la promotion est
publique) et du poste d’évaluation au niveau possible (du fait
spécifique. individuel). du lien entre les
grades et les postes).
Nominations entre
départements plus
difficiles.

Source : OCDE (2003h).

Même si la distinction traditionnelle entre les systèmes de l’emploi et les

systèmes de la carrière reste intéressante du point de vue de l’évolution
globale de chaque système de fonction publique, un nombre croissant de pays
ne correspondent plus ni à l’une ni à l’autre de ces deux catégories. On
constate de plus en plus qu’aucune fonction publique de l’OCDE ne
correspond parfaitement ni au système de carrière ni au système de poste. Il
semble que chacun des deux systèmes tende à adopter certaines procédures
de l’autre, pour réduire les faiblesses auxquelles il est prédisposé.
Les systèmes de poste tentent de compenser les difficultés qu’ils posent
en préservant la cohérence de l’administration publique et une culture
collective par un système de gestion plus centralisé au niveau des hauts
fonctionnaires qu’auparavant et en mettant l’accent sur la formation à
l’entrée dans un poste. D’un autre côté, les systèmes de carrière ont tendance
à accroître le nombre de postes ouverts à la concurrence externe, à déléguer

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

189
6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

les processus de gestion de ressources humaines aux ministères sectoriels, à

d i m i n u e r l e n o m b r e d ’ é ch e l o n s h i é r a r ch i q u e s e t à r e n f o r c e r l a
responsabilisation individuelle pour les résultats obtenus. Ainsi le panorama
semble être davantage constitué par une continuité de systèmes que par des
catégories de systèmes clairement différenciés.
Le flou de ces systèmes est dû au fait qu’il existe plusieurs systèmes
parallèles, tout particulièrement dans deux domaines. Premièrement, en
arrière-plan de la configuration officielle de la fonction publique on constate
de plus en plus une « ombre contractuelle » qui repose de plus en plus sur le
poste même dans les systèmes de carrière les plus marqués. En même temps,
il est de plus en plus fréquent que de voir des dispositions d’emploi distinctes
pour la haute fonction publique qui sont de plus en plus basées sur la carrière
même dans les systèmes de poste les plus marqués.
Certains pays où le degré de délégation est élevé ont tendance à
privilég ier la carriè re dans la fonction publique sur toute une vie
professionnelle en limitant au maximum les recrutements latéraux. Nous
avons inventé l’expression « systèmes de département » pour désigner les
systèmes hybrides qui attribuent des responsabilités importantes aux
ministères sectoriels concernant la définition et l’application des politiques de
gestion de ressources humaines mais dans lesquels les fonctionnaires font
essentiellement leur carrière dans un seul ministère.

5. Délégation des responsabilités en matière de gestion

de ressources humaines : accroître la souplesse de gestion3
L’ampleur et le rythme de la délégation ont été variables d’un pays à l’autre
mais la plupart des pays de l’OCDE ont adopté un certain degré de
décentralisation des responsabilités en matière de gestion de ressources
humaines pour accroître la souplesse de gestion et améliorer les performances
et la réceptivité. De manière générale, trois méthodes de délégation ont été
utilisées dans les pays de l’OCDE, soit conjointement soit séparément :
● Transfert de responsabilités de gestion de ressources humaines des
organes centraux aux ministères opérationnels/départements/agences.
● Simplification des règles et procédures. Dans les cas où la délégation a
concerné les aspects opérationnels de la gestion des ressources humaines
alors que la responsabilité de la détermination des grandes lignes de la
politique demeurait au niveau central, on a constaté une tendance à définir
les cadres des politiques de façon moins détaillée que dans le passé en
simplifiant les règles et procédures.
● Mise en place de politiques de gestion des ressources humaines plus
souples. Même lorsque la délégation de l’autorité est très limitée dans
certains pays, les organes centraux de gestion des ressources humaines ont

190 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

élaboré différents types de politiques souples et des procédures moins

lourdes. Même si la détermination de la rémunération est restée centralisée
dans la plupart des pays, différents types de flexibilité des rémunérations
sont proposés aux ministères opérationnels/départements.

5.1. Évolution du rôle des organes centraux

de gestion des ressources humaines
La délégation de responsabilités en matière de gestion de ressources
humaines a eu un impact majeur sur les organes centraux de gestion des
ressources humaines. Ceci étant, ces derniers continuent de jouer un rôle
important dans la formulation des politiques, en particulier.
Dans les pays de l’OCDE, l’organisation et les structures des organes
centraux de gestion des ressources humaines varient de manière importante
d’un pays à l’autre. Ces organes peuvent être indépendants ou faire parti du
ministère des Finances, de services de gestion publique ou des services du
Premier Ministre. Le tableau 6.4 présente une synthèse des structures en place
dans différents pays membres de l’OCDE.
Deux pays (la Belgique et la Suède) ne sont dotés d’aucun organe de ce
type car selon les informations communiquées, le gouvernement a délégué la
majeure partie des compétences relevant de son rôle qu’employeur aux
ministères opérationnels/départem ents/agences. Dans ces pays, la
responsabilité des politiques en matière de gestion des ressources humaines
est décentralisée et incombe à chaque agence publique indépendante. Au
Danemark, en Espagne, en Finlande et au Portugal, les fonctions de gestion
des ressources humaines sont assurées par une ou deux directions au sein du

Tableau 6.4. Structure et localisation des organes centraux de gestion

des ressources humaines dans différents pays membres de l’OCDE

Structure Localisation dans l’administration Pays

Aucun organe central Belgique, Suède

de gestion des
ressources humaines
Ministère/ ministère des Finances Danemark, Espagne, Finlande, Portugal
département/agence
unique
ministère/département/agence distinct Allemagne, Australie, Autriche, États-Unis,
France, Norvège, Nouvelle-Zélande
Services du Premier ministre ou Cabinet Office Mexique, République tchèque, République
slovaque, Royaume-Uni
Deux agences Commission + ministère de gestion Corée, Japon
Commission + ministère des Finances Canada, Irlande

Source : OCDE (2003h).

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

ministère des Finances. Dans d’autres pays comme l’Allemagne, l’Australie,

l’Autriche, les États-Unis, la France, la Norvège et la Nouvelle-Zélande, un
ministère/département distinct est chargé de la gestion et notamment des
politiques en matière de ressources humaines. Ces pays semblent considérer
ces fonctions de gestion des ressources humaines comme un levier ou
instrument important de la gestion de l’administration publique et de la
coordination des politiques.
Au c u n e s o l u t i o n n e s ’ i m p o s e q u a n t a u t y p e d e d i s p o s i t i o n s
institutionnelles le plus appropriées concernant l’organisation des organes
centraux chargés de la gestion des ressources humaines. Elles semblent
surtout dépendre des priorités de gestion des pays et de leur contexte. On
constate que si les pays placent la gestion des ressources humaines dans une
perspective de gestion élargie liée aux dépenses publiques ils créent
généralement un organe central de gestion des ressources humaines qui fait
partie du ministère des Finances. En revanche, lorsque les pays mettent
davantage l’accent sur la coordination des politiques ou la performance des
départements il semble que les services soient rattachés au Premier ministre
ou au Cabinet.

5.2. Relations entre les organes centraux de gestion des ressources

humaines et les ministères opérationnels ou agences
On constate que les organes centraux de gestion de ressources humaines
continuent de jouer un rôle important dans la définition des politiques. Dans
la plupart des pays, la réforme des politiques, l’adoption de nouvelles mesures
et l’examen des lois liées à la gestion des ressources humaines demeurent la
prérogative de ces organes centraux. Dans plus des deux tiers des pays, il leur
appartient de fixer les rémunérations des fonctionnaires, de mener des
négociations salariales avec les syndicats et de réformer le système de retraite
des fonctionnaires. Ils jouent également un rôle essentiel dans la gestion et les
orientations du développement du système de haute fonction publique ainsi
que dans la définition des conditions générales qui le régissent. Toutefois, il
apparaît que la plupart des pays délèguent les pouvoirs de recrutement et de
sélection des candidats pour la haute fonction publique aux ministères
opérationnels.
En résumé, la définition de la politique menée et des orientations en
matière de développement demeure juridiquement la prérogative de l’organe
central de gestion des ressources humaines dans plus de deux tiers des pays
membres de l’OCDE. Dans certains pays comme la Grèce, l’Irlande, le Japon, la
Norvège et la République slovaque, l’autorité centrale est non seulement
responsable de la définition de la politique menée, mais aussi de sa mise en
œuvre. Dans ces systèmes, les ministères opérationnels disposent d’un
pouvoir d’appréciation ou d’une autonomie très limités.

192 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Toutefois dans la moitié des pays de l’OCDE, bien que les politiques de
gestion des ressources humaines soient centralisées, la mise en place de
celles-ci est désormais décentralisée. Dans les pays où cette fonction n’est pas
fortement centralisée – au premier rang desquels figurent l’Australie, la
Nouvelle-Zélande et la Suède – les fonctions de l’organe central de gestion des
ressources humaines sont limitées, quoique de manières très différentes. Le
contraste entre la Nouvelle-Zélande et la Suède est particulièrement frappant,
d’autant plus que ces deux pays se caractérisent par une faible corruption et un
niveau élevé de cohésion culturelle. En Nouvelle-Zélande, bien que le State
Services Commissioner (Commissaire au service public) soit officiellement
investi de vastes pouvoirs en matière de gestion des ressources humaines du
service public, il ne les exerce en pratique que vis-à-vis des principaux
responsables de ministères et de services, et s’en remet à eux pour gérer leurs
effectifs correctement. En Suède, l’organe de gestion des ressources humaines
exerce une fonction essentiellement consultative, non seulement en matière
de gestion des ressources humaines mais aussi de gestion en général. Un bon
indicateur de la liberté de gestion réside dans le degré de contrôle qu’exercent
les services, et non les organes centraux, sur le budget de personnel. Le
transfert des compétences budgétaires est un préalable essentiel à tout
assouplissement du contrôle exercé par les autorités centrales sur des
éléments clés de la gestion des ressources humaines, tels que l’importance des
effectifs, la classification, la répartition des postes par grade et les
rémunérations. Un tel transfert de compétences budgétaires concernant le
personnel a eu lieu entre 1986 et 1993 au Canada, au Danemark, en Finlande,
en Nouvelle-Zélande, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède.
Le degré de délégation de la gestion des ressources humaines dans les
pays de l’OCDE a été évalué à l’aide d’un indice regroupant différentes
réponses à l’enquête sur la gestion stratégique des ressources humaines
(OCDE, 2004g)4. Les résultats de l’indice indiquent que l’Australie, la Finlande,
l’Islande, la Nouvelle-Zélande, et la Suède semblent afficher le degré le plus
élevé de délégation de pouvoirs de gestion en matière de personnel, tandis
que l’Autriche, le Japon et le Luxembourg sont les pays les plus centralisés. Il
convient de noter qu’en règle générale, les systèmes de poste semblent aller
de pair avec une plus grande liberté de gestion. Dans de nombreux pays, cette
liberté de gestion va de pair avec un objectif de responsabilisation des
gestionnaires au regard de leurs résultats, au travers de systèmes de gestion
des performances de l’organe et du personnel.
Rien ne démontre à ce jour qu’une décentralisation plus poussée de la
gestion des ressources humaines constituera la tendance à venir. Il est
cependant acquis que si la tendance qui consiste à fournir des directives plus
claires aux départements sous forme d’accords de performance et de contrats
persiste, la gestion au centre du gouvernement prendra un aspect plus

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Tableau 6.5. Indice de délégation de pouvoirs en matière de gestion

des ressources humaines

Degré faible Degré assez faible Degré assez élevé Degré élevé
de délégation de délégation de délégation de délégation

Grèce Autriche Allemagne Australie

Japon Canada Belgique Finlande
Luxembourg Corée Danemark Islande
République slovaque Espagne Mexique Nouvelle-Zélande
États-Unis Norvège Suède
France Portugal
Hongrie République tchèque
Irlande Royaume-Uni
Italie Suisse
Pologne

Source: OCDE (2005e).

stratégique que jamais. Il semble toutefois que ce rôle sera plutôt exercé par le
bureau du Premier ministre ou le ministère des Finances que par les agences
centrales de gestion des ressources humaines.

6. Individualisation : contrat de travail, responsabilité, résultats et

rémunération
L’idée que sous-tend la délégation est que celle-ci permettra aux
ministères/départements de gérer leur personnel en vue d’améliorer les
performances individuelles et des services. La délégation permet aux services
de définir leurs stratégies en matière de gestion de ressources humaines en
vue d’atteindre leurs objectifs et d’individualiser le traitement et la gestion
des ressources humaines davantage en fonction des résultats individuels et
des besoins de changement des services.
L’individualisation de la gestion des ressources humaines est une notion
large qui implique, d’une part, une gestion du personnel sur une base individuelle
et pas seulement en tant que membres d’une entité collective ou selon une
classification des postes par grade et, d’autre part, un traitement différent des
questions de personnel en fonction des besoins évolutifs des services et de leurs
résultats. L’individualisation des pratiques en matière de ressources humaines
est au centre des réformes visant à accroître la réceptivité du service public. Des
évolutions vers l’individualisation ont eu lieu essentiellement au niveau du
processus de sélection, de la durée des nominations, des licenciements, de la
gestion des performances et des rémunérations.

194 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

6.1. L’individualisation des contrats de travail :

contrat à durée déterminée ou emploi permanent5
L’emploi garanti à vie constitue de longue date une norme élémentaire
dans les secteurs publics de l’OCDE, caractérisés par une sécurité de l’emploi
nettement supérieure à celle observée dans le secteur privé. En fait, c’est sur
la sécurité de l’emploi et les prestations de retraite qui ont conduit à l’opinion
largement répandue dans de nombreux pays selon laquelle un jeune ne
pouvait que se réjouir d’intégrer la fonction publique. Dans certains pays la
situation a bien changé depuis la fin des années 80.
Depuis la fin des années 80, quatre tendances caractérisent les emplois
publics, outre le transfert de certaines fonctions de l’administration publique
à des entreprises publiques ou d’autres formes d’organisations publiques,
avec les modifications des règles qui en découlent pour les employés :
● Dans certains pays, les règles spécifiques qui garantissaient l’emploi à vie
dans la fonction publique ont été abolies et les fonctionnaires relèvent
désormais du droit général du travail.
● Dans d’autres pays, tandis que l’emploi à vie dans la fonction publique reste
protégé, les contrats à durée déterminée sur tel ou tel poste précisément
ont été utilisés pour responsabiliser davantage les individus quant à leur
performance : si les fonctionnaires demeurent dans le service public, leur
maintien à un certain poste n’est désormais plus garanti, mais dépend
plutôt de leur performance. Cette tendance est encore plus marquée pour
les hauts responsables.
● Des fonctionnaires ont fait l’objet de contrats à court terme sans aucune
garantie d’emploi à venir dans la fonction publique.
● Enfin, même si l’OCDE ne dispose pas de données comparatives dans ce
domaine, certains pays ont de plus en plus eu recours à différentes
dispositions contractuelles pour employer des personnes à des postes qui
pourraient théoriquement être pourvus par des agents publics classiques.
Dans certains cas, ces dispositions sont encore moins favorables que le
droit général du travail, étant donné que les pouvoirs publics ne sont pas
toujours tenus de respecter le droit général du travail qui s’applique aux
entreprises privées. A cet égard, il serait intéressant d’examiner plus avant
l’hypothèse du lien entre l’utilisation de personnel dans des conditions
moins favorables (consultants, personnel contractuel, etc.) et la rigidité des
systèmes de gestion de ressources humaines.
Le tableau 6.6 donne une description détaillée de l’évolution du statut de
la fonction publique dans 12 pays.
Dans certains pays qui ne figurent pas dans le tableau 6.6 comme
l’Autriche et l’Espagne, même si l’emploi à vie n’a pas été remplacé par

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

l’emploi temporaire (ou contractuel) de manière générale, cette tendance est

apparue en partie ou dans des secteurs spécifiques. En Autriche, l’emploi à vie
pour les hauts fonctionnaires a été remplacé par la nomination à durée
limitée en 1995. Les nouveaux employés sont généralement sous contrat
plutôt que sous statut de fonctionnaire. En Espagne, le cadre juridique de
l’emploi public a été modifié dans des secteurs spécifiques comme les

Tableau 6.6. Évolution du statut de la fonction publique

Pays Évolution du statut de la fonction publique

Australie Le rapport entre les employés « permanents » et « non permanents » est plus ou moins
le même depuis 1996. Ni les employés permanents ni les employés non permanents
ne bénéficient d’une garantie d’emploi à vie. Des agents permanents peuvent être licenciés
par suite d’une évolution des besoins au travail.
Belgique Système de « mandat » de six ans pour les managers (directeur général et deux niveaux
en dessous).
Canada La proportion d’employés pour une durée déterminée/occasionnels augmente par rapport
aux employés pour une période indéterminée.
Danemark Il faut s’attendre à des réductions significatives du nombre de fonctionnaires. L’emploi dans
la fonction publique est progressivement remplacé par l’emploi régi par un accord collectif
de travail. L’emploi temporaire devient plus populaire en ce qui concerne l’embauche
des managers. En 2001, 19 % des chefs de division étaient sous contrat à durée déterminée.
Finlande Dans les postes de nature permanente, on a recours à des relations contractuelles/d’emploi
permanentes. Mais il n’existe aucune stabilité de l’emploi, c’est-à-dire qu’il y a toujours
une possibilité de licenciement s’il existe un motif de droit. Il est également possible d’utiliser
des contrats à durée déterminée si des raisons opérationnelles le justifient.
Hongrie En 2001, 18 930 administrateurs et travailleurs manuels sont passés sous la législation
du Code du travail. Un amendement de 2003 du Civil Service Act a replacé les administrateurs
sous cette législation ; les fonctionnaires de rang inférieur restant toutefois régis par le Code
du travail.
Irlande La contractualisation a été mise en place sur une base ad hoc et s’applique à une petite proportion
de fonctionnaires ou d’agents des services publics, uniquement aux grades inférieurs.
Corée Depuis 1998, 20 % des postes de dirigeant de l’administration publique centrale sont ouverts
à la compétition. Les personnes recrutées en dehors du secteur public sont sous contrat à
durée déterminée.
Nouvelle-Zélande Dans le service public, 93 % du personnel est sous contrat à durée indéterminée, 7 % sous
contrat à durée déterminée.
Suède A l’exception de quelques très rares postes (comme les juges), l’ensemble de l’emploi à vie
dans l’administration publique suédoise a été remplacé par l’emploi sur la base d’un contrat
permanent. Cela signifie que les agents publics relèvent de la même législation en matière
de protection de l’emploi que tout autre salarié en Suède. Aujourd’hui, plus de 95 %
des agents publics sont employés sur la base d’un contrat permanent.
Suisse Depuis le 1er janvier 2002, il n’y a plus de fonctionnaires. L’ensemble du personnel fédéral a
un statut de salarié, à l’exception d’une catégorie restreinte de personnel comme les membres
des commissions d’appel fédérales.
Royaume-Uni La fonction publique a recours à la fois aux postes à durée déterminée et aux postes
occasionnels en parallèle de son personnel permanent afin de donner aux cadres la souplesse
leur permettant de répondre à de réels besoins à court terme de manière judicieuse et
économique.

Source : OCDE (2003h).

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 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

aéroports et ports nationaux, où l’emploi statutaire a été remplacé par

l’emploi contractuel. Les différences entre service public et secteur privé
s’atténuent en matière d’emploi ; la législation s’assouplit et les contrats à
durée déterminée se généralisent.
L’évolution vers des formes d’emploi plus temporaires et l’abandon des
carrières correspondant à toute une vie professionnelle semblent avoir pour
principal moteur les réalités du marché du travail actuel. On observe des
attitudes et des valeurs inhabituelles chez les nouveaux actifs, une plus
grande variété de postes offerts sur le marché dans son ensemble, et de
nouvelles pressions qui s’exercent en faveur de la flexibilité de la main-
d’œuvre, les États n’étant généralement pas en phase de croissance et les
créations de postes ayant tendance à se traduire par la suppression d’autres
emplois. Les gouvernements sont également de plus en plus préoccupés par
les engagements financiers à long terme qui s’accumulent, notamment en
matière de santé et de retraite, et par la nécessité de procéder à l’avenir à des
réaffectations de personnel entre les différents secteurs de l’administration.

6.2. Gestion des performances individuelles et de l’organisation6

U n e co n sé q u e n c e d i re c t e d e l ’ é v o l u ti o n ve r s l e c o n t r ô l e d e s
performances des organisations (voir chapitre 2) est le contrôle plus précis des
performances individuelles. La focalisation sur les performances au sein des
différentes administrations nationales prend des formes diverses, s’inspirant
directement dans bien des cas des méthodes de gestion du secteur privé. La
gestion des performances individuelles doit entraîner un allégement des
contrôles a priori au niveau des processus et des moyens mais aussi un
renforcement des contrôles permettant d’établir les réalisations et de
responsabiliser les gestionnaires7. Des efforts seront encore nécessaires pour
parvenir à établir un lien étroit entre les performances individuelles et de
l’organisation à l’aide du système de gestion des performances. La gestion
orientée vers les performances implique de relier les objectifs du service aux
objectifs stratégiques de l’organisation.
La plupart des pays membres de l’OCDE ont mis en place un système
d’évaluation des performances des agents publics, celles-ci étant appréciées
essentiellement à l’aune des objectifs assignés au fonctionnaire dans le cadre
d’un accord de performance plutôt qu’en fonction de critères normalisés relatifs
aux postes (description du poste effectuée par l’encadrement indépendamment
des buts assignés au poste à un moment donné). Certains pays ont développé
des relations contractuelles formelles entre les principaux directeurs et les
ministres afin d’accroître la responsabilisation, mais aussi en vue d’établir un
point d’articulation entre le politique et l’administratif. Ce phénomène s’est
surtout produit dans certains systèmes de poste et dans les pays où les agences
sont depuis longtemps ancrées dans la tradition, comme l’Australie, le

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

197
6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Encadré 6.1. L’accord de performance pour les hauts

fonctionnaires au Royaume-Uni
L’accord de performance annuel pour les hauts fonctionnaires indique :
● Jusqu’à quatre objectifs ou buts professionnels personnels qui s’inscrivent
dans la ligne des priorités du département pour l’année à venir et
définissent les réalisations prévues pour l’année en cours et le mode
d’évaluation des performances par rapport à ces objectifs. Les objectifs
doivent être autant que possible dérivés des priorités stratégiques ou
opérationnelles rendues publiques en tenant compte de l’Accord de
partenariat sur les performances du département. Ces accords ne
couvrent pas l’ensemble des tâches exécutées. Les objectifs ou buts
professionnels personnels doivent être ambitieux, définis de manière
stricte et « SMART » (c’est-à-dire Spécifiques, Mesurables, Approuvés,
Réalistes et déterminés dans le Temps) et préciser les mesures qui
permettront de les exécuter. Si les objectifs sont fixés à un horizon plus
lointain que l’année d’évaluation, des jalons pour l’année en cours doivent
être fixés. Les objectifs doivent anticiper les changements prévisibles. Des
modifications ne peuvent être effectuées pour l’année en cours qu’en cas
d’évolutions significatives des priorités professionnelles.
● La façon dont les tâches doivent être exécutées en précisant les compétences
clés, les normes et les actions qui sont attendues durant l’année à venir de la
part de la personne concernée dans le cadre de ses responsabilités actuelles,
plus particulièrement celles qui sont liées au leadership et aux objectifs plus
larges du service, incluant la diversité d’activités. Ceux-ci doivent tenir
compte des besoins de perfectionnement de la personne concernée.
Source : United Kingdom (2004).

Danemark, la Nouvelle-Zélande, la Norvège ou la Suède. Plus récemment,

certains systèmes depuis longtemps basés sur la carrière ont pris cette
orientation pour les cadres dirigeants, en Corée et en France, par exemple.
Le processus de gestion des performances se déroule habituellement sur
une base annuelle, le responsable hiérarchique identifiant avec son/ses
subordonné(s) les principaux objectifs pour l’année, généralement en fonction
des objectifs de l’org anisation. Après un certain temps (la période
« d’évaluation »), le plus souvent un an, les performances de l’agent sont
évaluées par le cadre opérationnel. Cette appréciation peut s’appuyer sur une
grille ou sur une liste de critères détaillée ou être beaucoup plus informelle.

198 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Les systèmes d’évaluation des performances peuvent exister séparément

en tant qu’instruments de gestion stratégique et de planification des activités.
Ils sont généralement liés au système de promotions et d’avancement surtout
dans les systèmes de carrière.
Avec l’expérience et le recul, les systèmes de gestion des performances
évoluent. Il y a dix ou quinze ans, les pays les plus avancés dans ce domaine
ont essayé de mettre en œuvre une approche scientifique de la gestion des
performances individuelles du personnel avec des systèmes de notation
détaillés et scientifiques s’attachant le plus souvent aux produits et résultats
fournis par la personne concernée. Aujourd’hui, les évaluations de
performances tendent à reposer davantage sur l’évaluation d’objectifs
prédéfinis et sur le dialogue avec les instances de la direction que sur des
indicateurs strictement quantifiables. D’autres critères que des produits
mesurables semblent également avoir une plus grande importance comme les
améliorations de compétences et les critères comportementaux. En outre, les
systèmes de notation des performances sont moins normalisés et moins
détaillés qu’il y a dix ans.

6.3. Lier les rémunérations aux performances8

Il y a vingt ans presque tous les fonctionnaires rattachés aux pouvoirs
centraux des pays de l’OCDE étaient rémunérés en fonction d’une échelle des
salaires fondée sur l’ancienneté. Aujourd’hui, un nombre important d’agents
publics dans la plupart des pays de l’OCDE sont concernés par des dispositifs
de rémunération liés aux performances d’une sorte ou d’une autre, en
particulier des hauts fonctionnaires mais aussi de plus en plus souvent des
fonctionnaires non cadres. L’introduction des rémunérations liées aux
performances constitue l’une des facettes d’un mouvement plus large en
d i r e c t i o n d’ u n e p l u s g ra n d e s o u p l e s s e d e l a r é mu n é ra ti o n e t d e
l’individualisation dans les secteurs publics de la zone OCDE.
Deux tiers des pays de l’OCDE indiquent avoir mis en place des systèmes
de rémunération des agents publics liée aux performances ou être en train de le
faire. Néanmoins le degré d’application effective de la rémunération liée aux
performances dans l’ensemble de la fonction publique varie sensiblement.
Dans un grand nombre de cas, la rémunération liée aux performances touche
seulement le personnel d’encadrement ou est limitée à certains ministères ou
agences. En outre, il est fréquent de constater un fossé entre l’affirmation de
l’existence d’un système de rémunération liée aux performances et la réalité
qui se résume à quelques dispositifs en place prévoyant une rémunération
variable qui n’est pas formellement liée aux performances.
En fait, on peut considérer que quelques pays de l’OCDE seulement
disposent officiellement d’une politique étendue de rémunération des agents

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

publics liée aux performances, parmi lesquels la Corée, le Danemark, la

Finlande, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et la Suisse.
Les pays qui ont développé les plus forts liens entre l’évaluation des
performances et la rémunération sont ceux qui privilégient un fort degré de
délégation dans la gestion des ressources humaines et du budget –
essentiellement par le biais de systèmes d’emploi. Néanmoins, des politiques
de rémunération liée aux performances sont à présent utilisées dans certains
systèmes de carrière, comme en Corée, en France et en Hongrie.
Il n’existe pas de modèle unique de rémunération liée aux performances
qui prévale dans l’ensemble des pays de l’OCDE. Les systèmes sont très divers
et varient selon le type de service public, le mode de détermination des
rémunérations et le degré de centralisation ou de délégation existant dans la
gestion financière et la gestion des ressources humaines. Néanmoins, des
traits communs apparaissent nettement dans certains groupes de pays et
dans la zone OCDE dans son ensemble :
● Les politiques de rémunération liée aux performances, qui touchaient
auparavant essentiellement les cadres, ont été étendues ces dix dernières
années à de nombreuses catégories de personnel différentes.
● Les politiques de rémunération liée aux performances ont eu tendance à se
tourner davantage vers le collectif et à porter sur l’équipe, sur l’unité ou sur
l’établissement dans son ensemble.
● Les dispositifs de longue date et normalisés en matière de rémunération
lié e aux perform ances ont évolué dans le se ns d’une plus forte
déconcentration qui facilite la délégation de fonctions de gestion.
● Les rémunérations en fonction de la performance représentent généralement
une part très modeste du salaire de base, en particulier pour les
fonctionnaires non cadres. Les primes qui tendent à se substituer aux
augmentations au mérite ou à les compléter représentent la plupart du temps
moins de 10 % du salaire de base. Pour les cadres, ce pourcentage est
généralement plus élevé, atteignant autour de 20 % du salaire de base.
La rémunération à la performance est une idée séduisante mais
l’expérience montre que sa mise en œuvre est complexe et délicate. Mesurer les
performances dans le secteur public fait largement appel au jugement des
instances de la direction. La notion de performance est en elle-même complexe
car il est difficile de trouver des indicateurs quantifiables adéquats et parce que
les objectifs de performances changent bien souvent avec l’orientation
politique du gouvernement. Les répercussions de la rémunération liée aux
performances sur la motivation sont ambivalentes : si elle a certes un impact
motivant pour une petite partie du personnel, elle ne constitue pas un élément
de motivation significatif pour la majorité des agents publics. En effet, s’il est
essentiel que les salaires de base correspondent au prix du marché, les

200 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Encadré 6.2. Rémunération liée aux performances

au Danemark
Le gouvernement danois a adopté la rémunération liée aux performances en
1987 en instaurant un dispositif de rémunération à l’échelon local dans le but
d’individualiser les salaires. Toutefois, ces systèmes locaux de rémunération
ne représentaient en 1997 qu’environ 2 % du total des rémunérations au
Danemark et le budget consacré à ces mesures était relativement faible. À
partir de 1997, un nouveau système de rémunération a été mis en place
progressivement. Dans le cadre d’un accord collectif, les syndicats en grande
majorité ont adhéré en 2002 à ce nouveau système de rémunération.
La politique salariale englobe normalement : i) l’indemnité liée à la
fonction ; ii) l’indemnité liée aux qualifications ; iii) la rémunération liée aux
performances. L’ambition ultime du nouveau système de rémunération est
que les indemnités et la rémunération liées aux performances atteignent
jusqu’à 20 % du salaire total. La rémunération liée aux performances
s’applique au Danemark à l’ensemble du personnel mais elle n’est pas
obligatoire. Elle peut s’appliquer au niveau individuel, ou au niveau de
l’équipe ou du service.
Les rémunérations liées aux performances sont décidées sur la base des
évaluations individuelles reposant sur un dialogue entre l’employé et le
responsable hiérarchique. Les accords sont approuvés et signés par le
responsable et le représentant syndical ou un agent de liaison. Plusieurs
institutions utilisent une sorte de grille d’évaluation objective mais
normalement la notation est beaucoup plus informelle et la discussion sur le
salaire est uniquement basée sur la politique salariale locale. Il n’existe pas
de niveaux de rémunération déterminés par des services centraux. Les
directeurs sont évalués sur la base des résultats de l’organisation (contrats de
résultats).
En 2001, le ministère des Finances et la Fédération centrale danoise des
associations d’agents de l’État ont effectué une évaluation de l’expérience qui
était faite du nouveau système de rémunération dans 111 institutions
publiques. Plusieurs résultats clés de l’étude montrent que la rémunération
liée aux performances conduit à une meilleure acceptation de la fixation
d’objectifs individuels et une grande réactivité, c’est une incitation au
perfectionnement du personnel et au développement de nouvelles
compétences ce qui a pour conséquence d’améliorer les possibilités de
recrutement. Parmi les principaux effets négatifs, on constate que la
rémunération liée aux performances génère trop de tâches administratives
et que ses répercussions sur la motivation sont restreintes. Un enseignement
essentiel que mentionne le Danemark est qu’il est primordial de continuer à
xxx

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

201
6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Encadré 6.2. Rémunération liée aux performances

au Danemark (suite)
déléguer les pouvoirs en matière de ressources humaines et de rémunération
au sein de chaque institution/agence en conférant à l’encadrement opéra-
tionnel toute l’autorité nécessaire pour que la rémunération liée aux perfor-
mances produise tous ses effets.
Source: OCDE (2005e).

augmentations des compléments salariaux liés aux performances sont

accessoires pour la majorité des agents publics, principalement pour les non
cadres. L’intérêt du travail et les perspectives de carrière et de promotion
s’avèrent être les principaux facteurs de motivation des agents publics.
Contrairement à son objectif premier affiché, la rémunération liée aux
performances est peu susceptible de motiver la majorité des effectifs.
Tou te f o i s , l ’e x p é r i e n ce m o n t re q ue l a r é m un é rat i o n l i é e a ux
performances facilite d’autres changements en termes d’organisation. Cela
permet notamment de renforcer la focalisation sur une évaluation et des
processus de détermination des objectifs plus efficaces, une clarification des
tâches, l’acquisition de compétences et le travail en équipe, l’amélioration du
dialogue avec l’encadrement, une plus grande souplesse dans l’organisation
du travail. Introduire la rémunération liée aux performances peut servir de
catalyseur et permettre d’instaurer des changements organisationnels et en
même temps faciliter une renégociation du « contrat d’efforts », l’une des
évolutions culturelles actuelles du monde du travail. Cette dynamique a des
répercussions positives sur les performances de travail.
En conclusion, on constate que ce n’est pas par les incitations financières
qu’elle apporte que la rémunération liée aux performances peut contribuer à
l’amélioration des performances mais plutôt par ses effets secondaires, à
savoir les changements dans l’organisation du travail et de la gestion que
nécessite sa mise en œuvre. Par conséquent, il est primordial de ne pas trop se
focaliser sur l’aspect « incitation » de la rémunération liée aux performances,
qui sera utilisée comme un moyen d’agir sur les différents facteurs
nécessaires à l’amélioration de la gestion des performances. L’importance et
l’impact de la rémunération liée aux performances ne doivent pas être
surestimées, celle-ci devant être considérée comme un catalyseur de
changements profonds en termes d’organisation et de gestion pour favoriser
l’amélioration des performances.

202 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Graphique 6.1. L’impact global sur les performances de la rémunération

liée aux performances

Encouragements
à la motivation Faible impact

RLP
Performance

Effets positifs
dans de bonnes
Effets dérivés conditions
de gestion
Changements organisationnels
et managériaux, nouvelles
méthodes et outils de travail

Source : OCDE (2005e).

7. Gestion des hauts fonctionnaires

O u t re l e c o n tr ô l e g é n é ra l d e s p e r f o r m a n c e s i n d i v i d u e l l e s e t
l’amélioration des mécanismes d’incitation pour le personnel, la plupart des
pays de l’OCDE, qu’ils aient une orientation plus marquée vers la carrière ou
vers l’emploi, accordent une grande importance à l’amélioration de la gestion
des hauts fonctionnaires. Ces réformes sont considérées comme primordiales
dans un environnement caractérisé par le fait que les pays délèguent de plus
en plus de responsabilités de gestion aux cadres opérationnels.
Dans bien des cas on considère que le rôle de la haute fonction publique
est, tant sur le plan individuel que collectif, de donner une orientation claire à
la formulation des politiques et d’améliorer les performances et l’efficacité de
l’exécution des services, au sein de chaque ministère et dans une perspective
interministérielle. Les réformes de la gestion de la haute fonction publique
visent à développer une culture orientée vers les performances dans la
fonction publique, à améliorer la mobilité entre les ministères ou les services
de l’administration et à susciter le « leadership ».
On peut regrouper les réformes et faire apparaître quatre grandes
tendances :
● Beaucoup de pays accordent actuellement une grande priorité à la formation
des dirigeants, c’est-à-dire au recrutement et au perfectionnement de cadres
pour qu’ils soient en mesure de faire bouger leur organisation. Cette

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

orientation est étroitement liée à une tendance plus générale vers le contrôle
des performances organisationnelles. Les pays souhaiteraient recruter des
cadres de haut niveau qui ont fait la preuve de leur capacité à réaliser des
changements dans une organisation en vue d’améliorer son efficacité et son
efficience. Pour les pays, le leadership c’est notamment s’attacher à obtenir
des résultats, mettre en question les postulats, s’ouvrir à l’apprentissage
provenant de l’extérieur, comprendre l’environnement et son influence,
penser et agir de façon stratégique, mettre au point de nouvelles structures et
modalités de travail et élaborer et communiquer une vision personnelle du
changement.
● Plusieurs États ont créé ou restructuré leur haute fonction publique et
commencé à gérer leurs plus hauts responsables en tant que groupe
distinct. La plupart des pays qui ont un système de haute fonction publique
ont des procédures d’embauche et de sélection particulières, qui diffèrent
de celles applicables aux autres fonctionnaires. L’embauche et la sélection
des hauts fonctionnaires sont gérées de manière plus collective dans la
plupart des cas et de nombreux pays ont un cadre de compétences
prédéfini pour la sélection des candidats à la haute fonction publique.
● La plupart des pays à système d’emploi, décentralisés de longue date et
favorisant les recrutements latéraux dans leurs dispositifs de gestion des
ressources humaines, est en train d’accentuer le repérage précoce de futurs
dirigeants et la création de « réserves » de cadres pour l’avenir qui
bénéficient de possibilités de formation particulières, ce qui crée de facto
un système plus orienté vers la carrière dans un système de gestion par
ailleurs très souple et ouvert. C’est une conséquence de la perte reconnue
de valeurs communes à toute l’administration et de sa cohésion culturelle
qui découlent de la délégation de pouvoirs, de la fragmentation de
l’élaboration des politiques et des changements apportés aux procédures
de recrutement et au statut des fonctionnaires.
● En même temps, les systèmes plus orientés vers la carrière ont utilisé les
réformes de la gestion de leur haute fonction publique comme une priorité
pour favoriser le changement des mentalités et renforcer la flexibilité et
l’imputabilité individuelle en matière de performance. Ces dernières
années, la Corée a ouvert le recrutement des hauts dirigeants au secteur
privé au lieu de se contenter de former des dirigeants en interne. Par
ailleurs, de nombreux systèmes orientés vers la carrière mettent de plus en
plus l’accent sur le contrôle individuel des performances des hauts
fonctionnaires et, dans certains cas, sur la rémunération liée aux
performances au niveau des cadres supérieurs.
En résumé, de nombreux pays témoignent d’un regain d’intérêt pour le
leadership recherchant deux objectifs quelque peu contradictoires – le

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 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Encadré 6.3. Politiques visant à développer le leadership :

études de cas par pays
Royaume-Uni
Au Royaume-Uni, une grande réforme de la fonction publique est en cours
depuis 1999. Le Cabinet Office a défini les compétences de leadership
requises au vingt-et-unième siècle afin de mettre au point des programmes
grâce auxquels ces compétences seront obtenues et maintenues. A cette fin,
deux projets ont été mis en place pour définir le leadership :
(1) l’énumération d’une série de compétences essentielles et (2) le Senior
Civil Service Leadership Project (le projet pour le leadership dans la haute
fonction publique). Des séminaires et des journées d’études sur le leadership
auxquels assistent la plupart des fonctionnaires de haut niveau ont été
organisés afin de recueillir des avis et établir les paramètres de ces projets.

États-Unis
Aux États-Unis, le développement du leadership relève de l’Office of Personnel
Management (OPM) dont la création remonte à plus de vingt ans. Une de ses
premières stratégies a consisté à établir une liste des aptitudes fondamentales
de l’encadrement (Executive Core Qualifications ou ECQ) qui est revue et
corrigée en permanence pour l’adapter aux exigences actuelles. Les systèmes de
formation se fondent sur ces ECQ qui sont destinées à encourager la réflexion
créative, l’aptitude à négocier, établir des relations avec le personnel, utiliser les
technologies de l’information de plus en plus complexes, développer le sens des
affaires, déceler les compétences particulières parmi le personnel, etc. L’OPM a
créé l’Office of Executive and Management Development (OEMD) qui organise
des programmes d’évaluation, des séminaires de formation et propose des
possibilités de formation continue. L’OEMD travaille aussi en partenariat avec
des agences et des départements de l’administration fédérale pour examiner et
améliorer les compétences de l’encadrement en fonction des besoins
spécifiques. Une autre division, l’Office of Resource Management, offre
également des colloques et des séminaires sur le leadership dans le but de créer
des réseaux et de favoriser les échanges d’idées.

Allemagne
Pour que la fonction publique soit plus efficace et plus réceptive aux besoins
des citoyens, les ministères et départements de l’administration centrale dans
leur quasi totalité ont formulé leurs propres stratégies destinées à développer et
améliorer le leadership. Les nouvelles recrues de la fonction publique
participent aux programmes obligatoires d’introduction organisés par
l’Académie fédérale de l’administration publique. Cette académie a été créée en
1968 précisément pour assurer la formation du personnel de la haute fonction
publique. Elle assure également la formation continue pendant les trois
xxxxxxxxx

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6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Encadré 6.3. Politiques visant à développer le leadership :

études de cas par pays (suite)
premières années d’affectation. Actuellement l’administration publique alle-
mande a une préférence pour les généralistes et un besoin croissant de
dirigeants qui possèdent des compétences pour l’international et une connais-
sance des questions européennes. Le contrôle des compétences en matière de
leadership a lieu sous la forme d’entretiens qui portent sur les résultats et ont
lieu au moins une fois par an, la définition de critères d’évaluation pour les
nominations et les promotions ainsi qu’une nouvelle technique récemment
adoptée qui est l’évaluation des résultats du dirigeant par son propre personnel.
Cette dernière technique a été recommandée par un groupe de travail créé par
l’administration fédérale pour gérer la mise en place et l’application de pro-
grammes de leadership pour l’avenir.

Suède
En Suède, la plupart des décisions de recrutement et la formation dans le
domaine de la gestion relèvent de la compétence du directeur d’agence. Les
différents services bénéficient ainsi d’une plus grande souplesse dans leurs
politiques de personnel, mais l’administration centrale maintient sa tutelle
par le biais des nominations aux postes de directeur d’agence. Elle garde
également le contrôle de la politique officielle en matière de recrutement qui
a été instaurée au milieu des années 90 et comporte six aspects principaux :
le recrutement ouvert axé sur les spécialisations, l’augmentation du nombre
de fem mes à des postes de direc tio n, la qualité des program mes
d’introduction et de sensibilisation, l’amélioration permanente des
compétences de l’encadrement, les entretiens sur les résultats et la mobilité
au niveau des affectations de postes.
En 1999, le gouvernement suédois a créé le Conseil national pour la qualité
et le développement, organe de tutelle pour l’ensemble des cadres des agences
et de l’administration publique offrant un éventail de programmes de
formation dans le domaine de la gestion, parmi lesquels un programme
destiné aux cadres de sexe féminin et un programme de mentors fort apprécié.

Mexique
La grande réforme récemment entreprise dans la fonction publique
mexicaine reconnaît l’importance que revêt une formation des cadres
adaptée à une administration plus efficace et plus ouverte sur l’humain. Elle
mène à la mise en place de politiques de recrutement qui n’existaient pas
auparavant, de programmes de perfectionnement professionnel et
d’évaluations des résultats. Un dispositif de formation obligatoire des
fonctionnaires a été mis en place en juillet 2000. Le Service de la fonction
publique (UFP) qui fait partie du ministère des Finances a créé une
xxxxxxxxxx

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 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

Encadré 6.3. Politiques visant à développer le leadership :

études de cas par pays (suite)
Commission des directives sur la qualité et une Commission exécutive sur la
qualité, toutes deux destinées à améliorer les résultats de l’encadrement au
sein de l’UFP et garantir à la société en général les prestations de service dont
elle a besoin.
Source: OCDE (2001e).

dirigeant se doit d’être le fer de lance d’une meilleure performance, tandis

qu’il faut rétablir la cohésion culturelle du secteur public dans son ensemble,
affaiblie par les fortes tendances individualistes issues d’autres changements
de gestion. De nouveaux dispositifs plus exigeants dans le domaine de la
gestion des performances et de la mise en œuvre de la rémunération liée aux
performances ont été appliqués en priorité dans bien des cas aux hauts
fonctionnaires et de nombreux pays qui avaient décentralisé la gestion des
ressources humaines de manière générale ont recentralisé la gestion de la
haute fonction publique et défini des profils de hauts fonctionnaires à
l’échelle de l’administration ainsi que des dispositifs de gestion des hauts
fonctionnaires pour toute l’administration.

8. Défis à relever à l’avenir et constats

Au cours des vingt dernières années, l’emploi public dans la majorité des
pays de l’OCDE a changé considérablement. L’étendue et le rythme des
changements survenus ont été très variables, certains pays se ralliant aux
thèses de la Nouvelle gestion publique tandis que d’autres adoptaient un
rythme de réforme plus lent. Certains indices portent à penser que ces
réformes ont été en général une réussite dans la mesure où elles ont amélioré
la gestion du personnel, renforcé la focalisation sur les performances de
l’administration publique, accru la qualité des services publics et développé
une culture managériale.
Néanmoins, le présent chapitre mène à la conclusion que les premiers
réformateurs avaient vraiment sous-estimé la complexité d’une introduction
dans la fonction publique de dispositions inspirées du secteur privé
concernant la gestion de ressources humaines. Mais, pour la plupart des pays,
il n’était pas viable de s’en tenir aux dispositions traditionnelles de l’emploi
public.
Il s’est avéré que le problème le plus important n’était pas de savoir si les
dispositions traditionnelles du service public étaient bonnes ou mauvaises en

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6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

tant que système, mais bien d’adapter la gestion de la fonction publique à tous
les changements survenus dans le secteur de l’action publique et sur le
marché du travail.
En ce qui concerne le mode d’organisation de la fonction publique, les
deux principales approches, à savoir le système de la carrière et le système de
l’emploi, sont l’une et l’autre soumises à des pressions, la première parce que
l’adaptabilité lui fait défaut, et la seconde parce qu’elle est dépourvue du sens
du collectif. L’environnement d’une administration moderne a besoin des
deux, mais chaque approche possède un ensemble d’incitations spécifiques
(formelles et informelles), sa culture et sa logique propres. C’est pourquoi il est
peu probable que de simples transferts d’instruments puissent réussir. Par
exemple les systèmes de carrière ont tendance à susciter un sens du collectif
plus poussé et renforcer la cohésion du personnel, mais c’est aux dépens de
leur capacité à s’adapter aux changements de contexte. Il est fréquent qu’ils
ne permettent le transfert direct de réformes inspirées de systèmes de
l’emploi. Elles ont en effet tendance à mettre l’accent sur l’imputation des
résultats à des individus, ce que l’on a du mal à mettre en œuvre dans les
systèmes de la carrière. Le défi à relever est d’établir de nouvelles formes
d’imputation des résultats qui privilégient la responsabilité du groupe plutôt
que celle de l’individu. Dans le même ordre d’idées, les systèmes de la carrière
qui s’ouvrent à des modes de recrutement latéraux (hors fonction publique)
peuvent accroître le clientélisme ou la politisation des nominations parce que
leurs procédures de recrutement traditionnelles ne disposent pas de solides
principes de mise en concurrence dans le cas de recrutements latéraux.
Les appareils gouvernementaux doivent bien cerner les forces et les
faiblesses structurelles de leurs systèmes et s’appuyer sur leurs forces au lieu
d’aller à l’encontre de leur culture. Il n’existe pas de solutions aisées. Nos
travaux sur la gestion de la haute fonction publique ont montré qu’il fallait
mettre en balance d’un côté l’individualisation et la délégation des pouvoirs
dans les processus de gestion des ressources humaines de façon à améliorer
l’adaptabilité de la fonction publique et de l’autre, le sens du collectif, la
communauté de valeurs et de langage entre hauts fonctionnaires et entre
niveaux hiérarchiques. Une forte individualisation de la gestion des
performances n’a pas toujours abouti aux résultats que l’on en attendait dans
l’administration et elle peut être parfois contre-productive si elle est opérée
dans de mauvaises conditions de gestion. Globalement les administrations
jonglent avec trois variables. Premièrement, elles mettent en balance, pour
l’essentiel de leurs effectifs, les systèmes de carrière et les systèmes de poste
qui sont en train d’évoluer. Deuxièmement, elles gèrent des emplois
contractuels de plus en plus en plus nombreux qui sont destinés à accroître la
flexibilité et combler les principales carences de compétences. Enfin, elles
renforcent également dans de nombreuses configurations les valeurs

208 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

communes et améliorent les capacités stratégiques par la mise en place d’un

corps distinct de la haute fonction publique.
Il est important d’accorder davantage d’attention à ces questions
systémiques, notamment à ce qui peut être exposé sous la forme de trois
problèmes fondamentaux :
● les exigences croissantes de la gouvernance moderne en termes de
connaissances et de compétences, et les difficultés grandissantes qu’ont les
États à attirer et retenir du personnel de haute qualité ;
● l’imbrication des principaux problèmes publics, et la fragmentation de
l’action publique conjuguée à l’individualisation des responsabilités, des
incitations et capacités dans la fonction publique ;
● la question de savoir comment attirer et motiver des cadres supérieurs
satisfaisant aux fortes exigences de résultats qui sont aujourd’hui
inhérentes au travail dans les ministères, tout en préservant leur adhésion
à une culture commune à l’ensemble des administrations publiques,
fondée sur l’intérêt général.
A moyen terme, il semble que les pays ayant des systèmes de carrière
s’efforceront de laisser jouer davantage les mécanismes du marché, tandis
que ceux qui ont des systèmes de poste s’emploieront à renforcer leur
cohésion culturelle. Sur le long terme, on ignore dans quelle mesure les
modifications actuelles apportées à ces deux types de systèmes permettront
effectivement de modifier les caractéristiques culture lle s les plus
profondément enracinées.
Il est intéressant de noter que malgré les difficultés imminentes que
posent le vieillissement de la fonction publique et les réaffectations de
personnel nécessaires pour répondre aux nouvelles exigences du service
public découlant du vieillissement de la population, peu de pays semblent
s’être attaqués à ce problème de manière systématique. C’est probablement le
signe qu’en dépit de changements fondamentaux, l’affectation stratégique
des ressources reste difficile dans la fonction publique. Des recherches dans
ce domaine seront menées par l’OCDE au cours des deux prochaines années.

Notes
1. Toutes les données sont disponibles dans OCDE (2002b).

2. Les six entreprises étaient la poste et les télécommunications, les chemins de fer,
l’imprimerie nationale, l’institut national géographique, le service public de
restauration et le centre de traitement des statistiques nationales.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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6. ORGANISER ET MOTIVER LES FONCTIONNAIRES : MODERNISER L’EMPLOI PUBLIC

3. OCDE (2004d).
4. L’indice regroupe les réponses à 27 questions posées dans le cadre de l’enquête
sur la gestion des ressources humaines, pondérées en fonction de l’importance et
la pertinence de la question. Deux pays ont été exclus de l’indice, en raison de
l’absence de données (les Pays-Bas et la Turquie).
5. S’appuie sur OCDE (2004d).
6. Cette section s’appuie sur OCDE (2005e).
7. Voir le chapitre 3 pour un examen plus précis de cette approche.
8. Cette section s’appuie sur OCDE (2005e).

210 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 ISBN 92-64-01051-3
Moderniser l’État : la route à suivre
© OCDE 2005

Chapitre 7

Modernisation : contexte,
enseignements à tirer et défis à relever

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

1. Introduction
Tous les États sont en train de moderniser, à des degrés divers, leur
secteur public. Ce n’est plus un choix mais une nécessité si les États veulent
répondre aux besoins d’une société qui change et maintenir une économie
compétitive dans un environnement international incertain.
L’Examen rend manifeste la dépendance de la modernisation vis-à-vis du
contexte dans lequel elle s’opère. Le contexte national génère des
opportunités et des contraintes qui influent sur la nature de l’objet des
réformes et solutions proposées. Il est important que les États cernent bien les
risques encourus et la dynamique de leur propre appareil d’administration
publique et qu’ils élaborent des réformes qui non seulement sont adaptées à
cette dynamique particulière mais adoptent une approche à l’échelle de
l’administration. Lors de la définition des stratégies de réforme ainsi que des
incitations destinées à favoriser leur application il est essentiel de prendre en
compte le fait que la réalisation des objectifs exige des changements de
comportement de la part de nombreux acteurs en relation les uns avec les
autres au sein de l’appareil administratif.
Ce chapitre fournit un aperçu général des enseignements techniques à
t i re r d es d i ff é re n t s l ev ie r s d e ré f or m e et ex a m i ne l es p ri n ci p a ux
enseignements stratégiques, essentiellement l’importance du contexte.

2. Enseignements techniques à tirer des différents leviers de réforme

L’examen de la modernisation s’est concentré sur les principaux leviers
que les États peuvent et ont utilisés pour réformer le secteur public :
l’administration ouverte, la budgétisation et la gestion axées sur les
p e r f o r m an c e s , l a re s p o n s a b i l i t é e t l e s d i s p os i t i f s d e c o n t r ô l e, l a
restructuration des organisations et la réaffectation des ressources,
l’évolution de l’emploi dans le secteur public et la mise en place de
mécanismes de type marché. Grosso modo, ces leviers cherchent à changer
les attitudes et les mentalités des fonctionnaires et des organisations en
modifiant les règles, les incitations, les normes et valeurs et les structures. Il
ne s’agit pas seulement d’examiner dans quelle mesure ces leviers aident les
administrations publiques à s’adapter aux besoins évolutifs de la société mais
aussi de quelle façon ils influent sur la gouvernance publique dans les
différents pays de l’OCDE et s’ils ont des effets intentionnels ou non sur

212 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

d’autres attributs d’une administration moderne notamment sa réceptivité,

responsabilité et légitimité.
Les gouvernements des pays de l’OCDE mènent leurs réformes du secteur
public à des rythmes et degrés très variables. La Nouvelle-Zélande, par
exemple, a mis en place une budgétisation et une gestion basées sur les
performances il y a une vingtaine d’années. La France adoptera entièrement
cette méthode dans l’administration centrale au cours de l’année 2006.
Certains pays utilisent une combinaison de tous les leviers ; d’autres se
concentrent sur deux ou trois d’entre eux.
La présente section examine succinctement les enseignements tirés sur
les évolutions des différents leviers de réforme et leur influence sur la
gouvernance de manière plus générale.

2.1. L’administration ouverte

Le passage à une administration plus ouverte a été un des changements
majeurs de la période considérée qui ont été le reflet du changement de
nature des relations entre le citoyen et l’État. Au cours des dix dernières
années, la majorité des gouvernements des pays de l’OCDE ont pris des
mesures pour accroître l’ouverture de l’administration. Ces mesures
comprennent la mise en place de nouvelles institutions et l’adoption de
nouvelles lois. Aujourd’hui, 90 % des pays de l’OCDE disposent d’une loi sur la
liberté d’information et de services du médiateur.
La transparence a indubitablement provoqué un renforcement général
de la gouvernance publique moderne. Mais l’administration ouverte va au-
delà de la transparence. L’Examen se penche sur les composantes d’une
administration ouverte, notamment l’accessibilité, les consultations du public
sur les politiques à mettre en œuvre et la prise de décision participative.
Les services et l’information officiels sur ses activités sont plus aisément
accessibles au citoyen aujourd’hui qu’il y a une vingtaine d’années.
L’a dministra tion publiqu e est devenu e plus co nviviale grâ ce à la
simplification des formalités administratives et l’extension des prestations de
services en ligne. Plus de 50 % des pays membres disposent d’une forme ou
l’autre de normes de service à la clientèle. Le défi qu'il faudra relever sera de
satisfaire les attentes sans cesse croissantes des citoyens et des entreprises en
termes de services à la carte, d'accès universel et de transactions simplifiées.
Il existe une revendication plus vigoureuse du public pour que les
fonctionnaires non seulement rendent publiquement des comptes mais
supportent personnellement les conséquences du mauvais usage qu’ils ont
fait de leur pouvoir et de leurs ressources. De plus en plus, le citoyen s’attend
à être informé à l’avance et consulté sur les décisions qui le concernent.
Aujourd’hui, la consultation du public lors de l'élaboration des lois et

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

213
7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

règlements est de plus en plus considérée comme un excellent moyen

d'améliorer la qualité des politiques publiques, tout en renforçant leur
légitimité.
La consultation, et même la participation active à la prise de décision, ne
signifient pas que les décideurs publics élus ou nommés doivent renoncer à la
responsabilité qui est la leur de prendre les décisions finales (OCDE, 2001b).
Procéder autrement serait affaiblir les mécanismes de la responsabilité
ministérielle, qui sont un pilier essentiel du gouvernement représentatif.
L’ouverture en soi n’améliore pas obligatoirement la gouvernance et ne
prédomine pas sur toutes les autres valeurs. Il convient de trouver un juste
équilibre avec les valeurs d’efficience, d’équité et de responsabilité. Le
principal défi que les gouvernements devront relever est d’établir un bon
équilibre entre la nécessité de garantir une meilleure sécurité à l’échelle
nationale et le maintien de l’ouverture.

2.2. Améliorer les performances et le contrôle

L’opinion selon laquelle la gestion publique doit être appréciée en
fonction de ses résultats n’est pas prête d’être remise en cause. Dans la société
actuelle qui est de plus en plus complexe, la performance et le contrôle sont
des facteurs essentiels de la réussite d’une administration publique. Une des
stratégies les plus courantes pour améliorer les performances du secteur
public est l’adoption d’une budgétisation et d’une gestion axées sur les
performances. Soixante-douze pour cent des pays de l’OCDE, par exemple,
incluent des données non financières sur les performances dans leur
documentation budgétaire mais la plupart des pays continuent à avoir du mal
à intégrer ces informations dans leur processus de prise de décision
budgétaire.
La prise en compte des informations sur les performances dans les
systèmes de gestion a obtenu de meilleurs résultats. De manière générale,
cette stratégie a favorisé l’assouplissement des contrôles de moyens et la
délégation de pouvoirs des organismes centraux aux véritables prestataires de
services. Le principe est de donner aux directeurs les pouvoirs, et les
motivations, de prendre des décisions et de gérer les ressources de la façon
qu’ils estiment être la plus adaptée pour parvenir aux résultats souhaités. Elle
exige que l’administration publique se concentre sur la performance, clarifie
ses objectifs organisationnels et motive les fonctionnaires pour les réaliser. En
même temps les contrôles budgétaires continuent d’être utilisés pour
stimuler la recherche d’efficience. Toutefois, les administrations publiques
doivent se garder de surestimer les possibilités offertes par les stratégies
orientées vers les performances pour changer les attitudes et les mentalités et
de sous-estimer les limites des dispositifs basés sur les performances.

214 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

Pour les pays de l’OCDE, une question clé que pose l’utilisation de ces
leviers de réforme est de savoir de quelle façon il faut intégrer les dispositifs
d’évaluation des performances dans le système classique de responsabilité
pour trouver un juste équilibre entre la nécessité des contrôles et la souplesse
de gestion.
Déléguer la gestion et se concentrer sur les performances risque de poser
des problèmes de contrôle. Il est indispensable que les organismes du secteur
public et leurs directeurs définissent les responsabilités de manière précise. Si
les organismes décentralisés ont du mal à se situer par rapport aux
organismes et services centraux et si leurs nouvelles responsabilités sont
associées à de nombreuses anciennes pratiques de reddition de comptes, des
interventions et une incertitude sur le plan politique les bénéfices éventuels
de la délégation de pouvoirs disparaîtront. L’affectation efficace des
ressources dans un tel dispositif requiert une volonté de gérer les risques
d’une manière qui se prête mal à un environnement politique (et des médias)
conflictuel à l’affût et prêt à sanctionner toute carence visible dans la
prestation de services ou le contrôle financier. Les organismes centraux qui
rapportent directement au gouvernement sont exposées à des pressions
politiques et risquent d’avoir du mal à déléguer des pouvoirs aux directeurs.
Dans le pire des cas, les organismes centraux risquent de considérer que les
contrôles et évaluations de produits constituent un niveau de contrôle
supplémentaire au lieu de remplacer les contrôles de moyens.
Par ailleurs, dans les pays de l’OCDE où les pouvoirs sont largement
délégués les gestionnaires ont de lourdes responsabilités en matière de
performances, de stratégie, de réputation de leur service, de déploiement des
ressources humaines et financières, et enfin de contrôle et d’imputabilité
internes. Le poids de ces responsabilités peut faire échouer les gestionnaires,
sauf si les agences centrales mettent en place un processus d’évaluation et de
gestion des risques pour s’assurer que les contrôles, même s’ils sont efficaces,
n’imposent pas de restrictions inutiles. Sans quoi la puissance publique peut
rester exposée au risque, un risque que des opérateurs relativement libres
sont censés gérer. Il y a des pays, peu nombreux, qui encouragent ou obligent
les ministères à mettre en place des techniques explicites de gestion des
risques.
Les systèmes de contrôle interne ne semblent pas suivre le rythme du
changement au sein des pays membres de l’OCDE, aucune évolution vers une
véritable couverture des informations sur les performances n’étant visible.
Même si on constate des améliorations dans la communication externe sur les
performances, tout particulièrement grâce à une augmentation des audits
réalisés par les institutions supérieures de contrôle des finances publiques, ce
domaine reste peu développé. La majeure partie de l’information sur les
résultats remise aux parlements et au public n’a pas fait l’objet d’une

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

vérification indépendante. Dans la majorité des pays de l’OCDE, les

informations fournies au parlement restent inutilisées.
Les administrations publiques continuent à avoir du mal à trouver un
juste équilibre entre souplesse et contrôle dans leur appareil gouvernemental.
Laisser trop de latitude aux fonctionnaires peut entraîner un usage abusif des
pouvoirs qui leurs sont délégués, une distorsion des politiques à mettre en
œuvre, des avis intéressés voire un accroissement de la corruption.
Restreindre considérablement la latitude dont ils disposent par des règles et
règlements peut conduire à une inefficience, une inefficacité et un service
public non réceptif. En effet, les réformateurs qui appellent une plus grande
autonomie et souplesse ont fait valoir que le problème ne résidait pas dans
une insuffisance des contrôles mais dans leur trop grand nombre. Les
règlements qui ont pour objet de garantir l’exercice de la responsabilité et de
contrôles peuvent créer des inefficiences et devenir des fins en soi.
L’observation formelle de la réglementation peut être un trait de la fonction
publique moderne décentralisée et orientée vers les performances de la même
façon qu’elle l’était dans le secteur public d’antan, centralisé et axé sur les
procédures.
Les réformes cherchent en principe à déléguer les pouvoirs, accroître la
flexibilité et assouplir les contrôles de moyens. Ceci étant, dans les pays de
l’OCDE, en général, rien ne semble indiquer un assouplissement des contrôles
de moyens en parallèle au renforcement des indicateurs de performance. La
délégation de pouvoirs et l’assouplissement des contrôles de moyens sont
survenus rapidement et n’ont pas été accompagnés par des techniques de
gestion de risques ce qui a entraîné certains usages abusifs de fonds publics et
des scandales. A l’autre extrême, certains pays n’ont absolument pas assoupli
leurs contrôles de moyens mais ont imposé des obligations supplémentaires
en matière de communication de résultats venant s’ajouter à celles qui
existaient déjà. On a sans cesse du mal à trouver le juste équilibre entre
contrôle et souplesse est un exercice délicat et permanent qui est fonction du
contexte du pays concerné.

2.3. Restructuration et réaffectation des ressources

Fa c e a u x p r e s s i o n s e x e r c é e s e n f av e u r d u ch a n g e m e n t , l e s
administrations publiques doivent adapter en permanence leurs structures et
réaffecter leurs ressources. Toutefois, les changements structurels ne doivent
pas être entrepris à la légère. Dans le cas de réformes privilégiant la création
d’agences le risque encouru est de fragmenter l’appareil gouvernemental en
une série d’organismes indépendants dépourvus d’objectifs communs et de
valeurs communes. Ces organismes n’en doivent pas moins opérer dans le
cadre principal du droit administratif, et leur indépendance ne doit pas être

216 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

assurée aux dépens de la capacité d’élaboration des politiques et de la

responsabilité de l’appareil gouvernemental dans son ensemble.
Il faut également se garder de démanteler à la légère des organisations
bien établies. Elles assurent une stabilité et une continuité dans les
recommandations pratiques et l’administration des politiques et permettent
aux fonctionnaires d’établir leur réputation, de développer leurs capacités,
connaissances et relations indispensables pour faire face à la complexité des
problèmes de l’action publique. Quand des restructurations radicales sont
effectuées il faut beaucoup de temps pour remettre sur pied une organisation
et, dans la période intermédiaire, l’administration publique court le risque de
ne pas être suffisamment performante. Pour assurer le bon fonctionnement
de la fonction publique, les gouvernements doivent bien cerner les forces et
les faiblesses structurelles de leurs systèmes en place et s’appuyer sur leurs
forces.
La possibilité de modifier le moment venu les formes d’organisation est
essentielle pour un exécutif moderne. Grâce au développement de la
comptabilité moderne et de l’informatique il a été davantage possible
d’organiser l’autonomie de gestion des agences publiques ce qui permet de
disposer d’un éventail plus large de types d’agences, mieux adaptées à leurs
responsabilités spécifiques. La mise en place de structures administratives
innovantes, la décentralisation des responsabilités de gestion et l’adoption de
méthodes de type marché dans la prestation de services doivent améliorer la
qualité des résultats. Néanmoins, cela ne devrait pas réduire la taille des
organismes centraux. Les gouvernements qui ont introduit des changements
de ce type constatent qu’ils doivent investir dans des mécanismes de
coordination renforcée et des capacités de pilotage de l’administration.
À mesure que l’administration publique progresse dans ses décisions sur
les changements organisationnels à entreprendre dans l’avenir les arguments
en faveur d’une vision synthétique de l’administration s’imposent. Il est
impératif avant la mise en œuvre de changements structurels de réfléchir à la
façon dont ces nouvelles structures vont s’articuler avec les objectifs généraux
et les intérêts de l’exécutif, la réglementation et les procédures de
l’administration, en général, et le processus en place assurant le contrôle et la
responsabilité démocratique.
La prédisposition profondément enracinée à s’adapter au changement en
augmentant le budget n’est plus supportable. L’utilisation stratégique de la
procédure budgétaire est apparue comme un instrument puissant en matière
de gestion au cours de la période examinée, tant pour la réaffectation des
ressources que comme plate-forme des transformations dans la gestion.
Ainsi, la procédure budgétaire, qui est utilisée pour procéder à des coupes,
contribue également à renforcer la focalisation des pouvoirs publics sur

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

l’efficience et l’efficacité. Le besoin de réaffectation ne cessera pas tant que les

gouvernements prendront les mesures qui s’imposent face aux pressions en
faveur du changement et pour concrétiser les priorités de l’action publique.

2.4. Évolution de l’emploi public

Un élément clé pour suivre le rythme du changement est de réorienter les
motivations et attitudes des fonctionnaires. Les différences nationales que
l’on observe dans ce domaine ont moins à voir avec la théorie de la gestion
qu’avec les idées qui les sous-tendent concernant le rôle de l’État et la relation
qui l’unit à l’individu. Étant donné la diversification des systèmes d’emploi
public, qui découle du recours croissant aux contrats et au personnel
temporaire, de l’appel à des services de consultants et, dans certains pays, de
la création d’organismes publics indépendants ayant leurs propres règles en
matière d’emploi, la justification d’un système unique exclusif n’est plus
convaincante.
L’intérêt général continue à prévaloir mais il est clair qu’il est possible de
le promouvoir grâce à des systèmes d’emploi variés. Dans les systèmes
penchant davantage vers les systèmes de l’emploi les valeurs collectives sont
moins présentes et la cohérence du système peut s’avérer insuffisante. En
revanche, les systèmes dans lesquels l’approche fondée sur la carrière
prédomine ont tendance à susciter un sens du collectif plus poussé et il existe
plus de cohésion au sein du personnel, mais c’est aux dépens de leur capacité
à s’adapter aux changements de contexte. Le recrutement latéral de
spécialistes dans ce type de systèmes peut aussi s’avérer problématique, car il
bouleverse l’organisation hiérarchique et les différentiels de salaire et pose
des problèmes de clientélisme et de politisation des nominations dans la
mesure où l’administration tente d’acquérir l’expertise qu’elle considère
insuffisante dans la structure établie. Les systèmes basés sur l’emploi ont
tendance à m ettre l’accent sur la responsabilité individue lle et la
communication des résultats qui peuvent être difficiles à mettre en œuvre
dans les systèmes basés sur la carrière. Les réformes adaptées à un système
ne sont pas directement transférables à l’autre système.
L’efficience de l’administration peut exiger la mise en place de structures
d’ag en ce s varié es et d’options profes sionn elles pour l e personn el
caractérisées par une plus grande autonomie et responsabilité individuelle. Il
n’en demeure pas moins qu’il est essentiel de promouvoir les valeurs
communes de service public et un engagement en faveur d’une cause qui
dépasse l’individu. Il n’existe pas de solutions aisées mais ce qui ressort
clairement c’est que les administrations publiques doivent consacrer
beaucoup plus d’attention aux politiques de gestion des ressources humaines
à l’échelle de l’administration. Les contrôles informels portant sur les
attitudes continueront à avoir une importance particulière dans la complexité

218 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

de l’administration. Sans l’engagement volontaire du personnel en faveur

d’une cause qui le dépasse, la gestion publique moderne est impossible.

2.5. Mécanismes de type marché

Les diverses formes de mécanismes de type marché se sont répandues
dans les pays membres de l’OCDE. Après avoir cessé de fournir directement
des services collectifs et d’autres services l’État a dans bien des cas construit
des marchés pour faire régner la concurrence. L’externalisation a fait des
progrès significatifs au cours des vingt dernières années, et elle est devenue
un élément central de l’administration publique moderne dans la plupart des
pays de l’OCDE. Son introduction a néanmoins donné lieu à controverse.
Celle-ci peut tenir aux fonctionnaires évincés, à l’opposition des syndicats et
à la méfiance du public. Gérer ces facteurs restera pour les gouvernements
une considération importante car il y aura inévitablement d’autres
externalisations à l’avenir étant donné les demandes auxquelles les
gouvernements sont confrontés et la poursuite du développement des
services dans le secteur privé.
L’intérêt de l’externalisation dépend de la nature du service, du marché
des prestataires et des risques pour la gouvernance. Dans les sociétés où la
corruption est un sujet controversé et où il n’y a pas forcément de garantie
que les contrats sont gérés conformément à l’intérêt public, il peut être risqué
de recourir à l’externalisation. Si les risques de non-exécution sont tels que
l’administration doit faire un effort énorme de spécification détaillée, de suivi
et de répression, les avantages de l’externalisation vont aller en diminuant.
Ces risques varient non seulement selon la nature du service, mais aussi selon
le secteur et le pays.
Les partenariats public-privé ont semble-t-il un rôle significatif mais
limité à jouer dans la gestion publique. Ils sont tout à fait attractifs pour les
grands projets comme les autoroutes, qui sont générateurs de besoins
importants en matière de maintenance et d’exploitation sur toute la durée de
vie du projet. Plus les composantes maintenance et exploitation sont
importantes, plus les possibilités de gains d’efficience sont grandes.
Conceptuellement, les partenariats public-privé constituent une forme
spécialisée de sous-traitance. Leur force semble provenir de l’internalisation
des incitations poussant à la réussite ultime du projet. Il se pourrait que ces
avantages puissent être obtenus sans la dimension discutable du financement
privé.
Les chèques-service et mécanismes analogues tiennent une place
importante dans les pays membres, et leur utilisation va probablement
augmenter, en particulier dans les services sociaux. Cependant leur incidence
sur la flexibilité des finances publiques va être à l’avenir un facteur limitatif,

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

lorsque les gouvernements subiront une forte pression qui les poussera à
réaffecter des ressources pour faire face à la croissance du coût des retraites
et de la santé. La gouvernance crée trois sortes de limites à l’utilisation du
chèque-service. Premièrement, s’ils permettent au consommateur de choisir,
c’est aux dépens de l’équité. Deuxièmement, en tant que mécanisme de
dépenses directement lié à la demande, ils peuvent créer des problèmes
lorsqu’il s’agit de maîtriser les dépenses publiques. Enfin il faut veiller à ce que
les prestataires ne se concentrent pas sur les consommateurs qui rapportent
le plus.
Les chèques-service sont un moyen utile de répartir les services sociaux
d’une manière qui tienne compte de la demande. Leur utilisation, tout en
étant significative, se limitera aux domaines où les services sont clairement
dessinés et raisonnablement standardisés. Le contexte revêt de l’importance
pour les coûts de conformité. Dans une société où la culture valorise le respect
de la règle, il est plus aisé d’être raisonnablement persuadé de l’authenticité
de la demande.
Un défi majeur pour l’administration publique dans le futur sera de
savoir comment utiliser ces différents leviers dans un contexte national précis
et dans une perspective systémique afin de promouvoir globalement la
capacité du secteur public à s’adapter au changement tout en conservant ses
valeurs essentielles et la confiance du public.

3. Importance du contexte : les gouvernements

peuvent-ils tirer des leçons les uns des autres ?
Compte tenu des différences de contexte national, la question la plus
délicate qui se pose dans une étude sur l’administration publique adoptant
une approche comparative au plan international est de savoir quelle est la
pertinence et l’applicabilité d’une telle étude pour les différents pays.
Les caractéristiques des États et de leurs systèmes administratifs
naissent à la fois de leur histoire et des circonstances. Le graphique 7.1 illustre
la manière dont le contexte national peut à l’époque contemporaine irriguer la
gouvernance et la politique de la gestion publique.
Le graphique 7.1 illustre également la complexité des facteurs et des
interrelations, qui doivent être examinées avant d’entreprendre toute mesure
de réforme de la gestion du secteur public, et l’incidence des différentes
orientations que la réforme est susceptible de prendre. La question de savoir
si les systèm es de g estion publique évolueront dans le sens de la
décentralisation et de la délégation de compétences, du recours aux marchés
ou à la transparence, et dans quelle mesure ils auront besoin de formalisation
ou d’une diversification plus ou moins marquée des formules
administratives est fortement influencée par des facteurs structurels et par le

220 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

Graphique 7.1. Facteurs et interrelations appuyant

la gestion du secteur public

cours de l’histoire. Des facteurs tels que la diversité, la taille et les clivages
socioéconomiques de la population affectent le niveau de confiance au sein
d’une société ainsi que le sentiment de confiance de la société envers l’État.
Ces éléments influent de leur côté sur la capacité à décentraliser, à déléguer, à
diversifier, à ouvrir l’administration ou à formaliser la gestion publique. En
outre le niveau de sécurité ou la situation économique affectent différemment
la capacité du gouvernement à réformer l’administration publique et la
direction vers laquelle cette dernière évolue. L’ensemble du système
constitutionnel qui est lui-même un produit de l’histoire façonne les règles et
procédures générales de la gestion, et définit le seuil politique à partir duquel
des changements interviendront dans tel ou tel domaine (par exemple la
capacité de modifier les relations professionnelles), mais il n’affecte que de
façon marginale la capacité de réformer l’administration publique.

3.1. Structures organisationnelles

Les changements de structure des organisations sont dépendants vis-à-
vis du contexte. L’organisation institutionnelle générale du secteur public et la
culture qui façonne les attitudes du personnel et du public en général à son
égard sont des produits propres à l’histoire de chaque pays, à la structure
constitutionnelle et à la situation politique, social et économique du moment.
Par exemple, les pays qui disposent d’agences semi-indépendantes, dont la
création est une réussite, pour administrer de vastes domaines du secteur
public ont souvent une culture bien enracinée de service public désintéressé

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

et un passé de corruption relativement faible au niveau tant politique

qu’administratif. Il s’agit apparemment de conditions préalables essentielles
dont l’absence explique que les réformes du type création d’agences n’ont pas
bien marché dans les pays en développement.
Les méthodes appropriées pour exercer un contrôle sur les principaux
organismes publics sont particulièrement sensibles aux valeurs qui
prédominent dans l’État concerné. Les méthodes de contrôle constituent un
spectre qui va des relations contractuelles explicites comme en Nouvelle-
Zélande aux contrôles implicites dérivés des valeurs sociétales, en général, et
de la culture particulière du secteur public comme au Japon. Peut-être le
premier modèle convient-il mieux à une culture où le directeur général est le
pivot central du système de gestion alors que le second est adapté à une
culture de service public « collectiviste ». Il est en tout cas assez clair que si la
culture administrative a tendance à être indisciplinée et portée à la
corruption, il est plus sûr d’avoir un système formalisé.
Le caractère souhaitable de certaines structures est également fonction
du risque. Le politique dans les sociétés démocratiques a une aversion pour le
risque, en général. Les gouvernements ont horreur des scandales ou des
bouleversements dus à des carences sur le plan administratif ou financier ou
des difficultés imprévues. En période de stabilité, le secteur public a tendance
à évoluer vers une diversité des formes d'organisation et une délégation des
pouvoirs, mais lorsque des intérêts d'État plus fondamentaux, ou des intérêts
politiques partisans sont en jeu, par exemple lorsque la sécurité est menacée,
les pays ont tendance à revenir à des formes d’organisation plus centralisées.
De même on pourrait soutenir que plus le risque de corruption est élevé dans
l’ensemble de la société, plus le secteur public doit être intégré verticalement.

3.2. Budgétisation
À l’inverse des changements de structure, la procédure budgétaire et la
communication de résultats sont en train de devenir une pratique
internationale commune caractérisée par un degré élevé d’apprentissages
réciproques et d’évaluations comparatives. La budgétisation est également
soumise au contexte international qui exige la transparence et l’adoption de
normes et pratiques communes. Les gouvernements dont la situation
budgétaire est malsaine, imprévisible ou obscure sont pénalisés en termes de
coûts d’emprunt et de faibles niveaux d’investissements. En outre les
gouvernements sont de plus en plus liés les uns aux autres par un même cycle
conjoncturel mondial. Ce qui a poussé en grande partie les différents États à
s’attaquer à des problèmes tels que la taille des déficits budgétaires, le niveau
de la dette publique et la taille de l’appareil gouvernemental, ce sont les forces
économiques extérieures.

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 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

Toutefois, lorsque la procédure budgétaire fournit la plate-forme à partir

de laquelle s’introduisent des changements dans la gestion et dans d’autres
aspects microéconomiques du processus administratif global, il y a une
dépendance importante vis-à-vis du contexte. On ne saurait juger a priori des
mérites de mesures telles que l’individualisation des incitations aux
performances, d’un recours accru aux mécanismes de type marché et à des
prestataires de services privés, ou à la création de structures d’offre plus ou
moins autonomes. La manière dont elles opèreront variera en fonction des
institutions qui les sous-tendent.

3.3. Emploi
Les dispositions en matière d’emploi ont généralement de profondes
racines dans la société en question. Il existe des différences dans les valeurs
et les attitudes, notamment en ce qui concerne la confiance dans les pouvoirs
publics, le rôle du gouvernement, le rôle des syndicats, la responsabilité des
entreprises à l’égard de leurs salariés, la possibilité de parvenir à un
consensus, les attitudes à l’égard de l’autorité, la disposition à obéir aux lois,
le sentiment d’équité et le niveau de tolérance à l’égard des inégalités dans la
société. Il semble toutefois exister des groupes de pays dont les gestions de
ressources humaines ont des dynamiques généralement similaires. S’il était
possible de les identifier il serait envisageable de concevoir un apprentissage
par l’étude des systèmes entre pays les plus proches.

3.4. Responsabilité et contrôle

Il n’y a aucune convergence de la part des pays membres de l’OCDE en ce
qui concerne les techniques de responsabilisation et de contrôle utilisées dans
le secteur public. Or ce sont là des systèmes qui complètent l’architecture
constitutionnelle des pays en question. Les principales différences d’ordre
constitutionnel concernent l’influence respective de l’exécutif, du législatif et
du judiciaire et leur relation avec l’appareil de contrôle externe des comptes
publics. Que le lieu où s’exerce ce contrôle soit la Cour des comptes, le
ministère des Finances, le Parlement, un Vérificateur général ou un « General
Accounting Office » dépend directement des dispositions sous-jacentes prises
en matière de gouvernance. Il existe également des différences dans les
procédures et les priorités de la gestion publique. Les pays sont confrontés à
différents risques, qui tiennent à leur environnement extérieur ou à la culture
ambiante. Pour s’exercer efficacement, contrôle et responsabilisation doivent
être calibrés par rapport à ces risques. Par exemple, on ne peut pas espérer que
des modes de gestion reposant sur un contrôle social vigoureux marcheront là
où la culture ambiante présente de fortes caractéristiques de clientélisme.

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

3.5. Performances
Au nive au de la rhé tor ique l’é valuati on et l ’am él io rati on des
performances intéressent tous les pays membres de l’OCDE. En revanche la
question du choix des instruments liés aux performances dépend en grande
partie du contexte. Un pays cherchant à élaborer une stratégie pour renforcer
les performances à l’échelle de tout un système doit se pencher sur une série
de problèmes.
Il est important au départ de définir les caractéristiques du problème des
performances. Par exemple, la culture et la structure du secteur public font-
elles partie de celles qui mettent davantage l’accent sur les procédures et la
mise en conformité que sur les résultats ? Les principaux points faibles
semblent-ils consister à faire cadrer les objectifs des individus et ceux du
service ? à motiver les agents ? à obtenir des retours d’informations
cré dibles ? Les réponse s à ces questions déterminent l’étendue et
l’orientation de la réforme. Si on cherche à faire évoluer un système vers une
approche de la gestion publique plus axée sur les performances il faut se
pencher sur la nature du système de contrôle. Pour qu’une orientation vers
les performances donne de bons résultats, les gestionnaires doivent disposer
de liberté pour opérer leurs choix en matière de gestion et les services
centraux tels que le ministère des Finances doivent être assurés qu’il existe
des instruments de mesure et d’évaluation fiables. L’efficacité et le niveau de
conformité par rapport aux contrôles en vigueur sont de bons indicateurs
laissant présager que l’accroissement d’autonomie sera utilisé de manière
responsable.

4. Enseignements stratégiques : améliorer la base empirique

La question peut se poser de savoir si compte tenu de la nature unique de
chaque société et l’importance du contexte dans l’élaboration des
programmes de réforme, l’apprentissage mutuel entre pays ou la définition de
normes internationales communes ont des chances de s’avérer productifs,
voire possibles. Cependant il est clair qu’il y a des facteurs en jeu qui
favorisent le transfert d’idées, de politiques et même de configurations
institutionnelles au-delà des frontières.
Il y a longtemps que l’on cherche à instaurer des principes et normes au
niveau international. L’articulation dans le droit international de principes
essentiels liés à la protection des droits des individus, que l’on considère
comme étant d’application universelle, remonte au 19e siècle. De la même
manière, il existe de longue date des normes applicables de manière
universelle dans de s domaines comme le droit de la mer. Avec la
mondialisation, le volume et l’étendue géographique de la fixation de normes
internationales, qui constitue une fonction importante pour des organisations

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 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

telles que l’OCDE, connaissent un développement rapide. Il y a également des

principes généraux de gouvernance auxquels adhèrent de nombreux pays et
qui, dans certains cas, sont codifiés sous forme de normes et de pratiques
exemplaires. Il existe un haut degré de consensus entre les pays membres de
l’OCDE sur le principe d’une administration transparente et ce, quel que soit
le contexte national. En outre il y a entre pays membres de l’OCDE un
consensus pour établir des codifications et des déclarations obligatoires au
plan nation al e t in te rnatio nal dans de s do mai ne s pr écis te ls que
l’établissement de rapports économiques, les statistiques nationales et la
politique budgétaire. Au fur et à mesure que la mondialisation progressera
l’éventail des principes et des normes à dimension internationale sur des
questions liées à la gestion publique s’élargira. L’OCDE a un rôle à jouer dans
la négociation de ce type d’accords (sur les conflits d’intérêts et la
transparence budgétaire), et c’est un domaine qui va prendre de l’ampleur.
Le mouvement en faveur des pratiques exemplaires – la recherche
d’améliorations en s’inspirant des techniques ayant réussi chez d’autres qui
exercent la même activité – a également eu une forte influence sur la diffusion
des normes et pratiques au-delà des frontières au niveau international. L’idée
est attirante, notamment parce qu’elle est d’une application aisée et peu
coûteuse. Elle a eu une influence particulière dans des domaines tels que
l’industrie manufacturière où des processus comparables dans différents pays
peuvent être évalu és et co mparés. L’ approche pa r le s « pratiques
exemplaires » a été une composante forte de l’étude comparative des
administrations publiques durant toute la période examinée. Les instruments
et mesures mis au point dans un secteur de l’administration ont été copiés
ailleurs (ainsi le modèle Next Steps d’agence au Royaume-Uni et l’institution
suédoise des Médiateurs ont été copiés dans d’autres pays). L’OCDE a fait
connaître aux pays membres les pratiques exemplaires relatives à toute une
série de thèmes d’administration publique. La faiblesse de cette approche est
que les administrations peuvent être structurées de manière très différente et
que les composantes de leurs systèmes sont interdépendantes. Dès lors,
l’utilité de l’introduction d’une technique particulière – par exemple la
rémunération en fonction des performances – sera déterminée par la culture
institutionnelle et la qualité d’autres éléments de la gestion.
De tels emprunts ont connu des succès et subi des échecs. Les succès se
rencontrent plutôt parmi des pays ayant de fortes similitudes – par exemple
chez les pays Scandinaves – ainsi que dans les pays dérivés du modèle
Westminster. Cependant on s’est beaucoup moins intéressé aux échanges
entre types institutionnels différents au sein de l’OCDE. Par exemple, dans
l’aide internationale au développement il y a eu de nombreux exemples de
pratiques mises au point dans des pays de l’OCDE et transférées dans des
types d’institutions très différents et situés à des stades de développement

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

eux-mêmes différents. De tels transferts ont parfois été nuisibles, et il existe

maintenant tout un ensemble d’avis d’experts qui ont marqué nettement leur
hostilité à de tels transferts.
L e pr incipal pro blè me que soulè ve le transfer t de « pratique s
exemplaires » ne réside pas dans le principe de l’apprentissage mutuel d’une
pratique, mais dans la « nature de ce que l’on transfère ». Transférer un
processus bien déterminé dépend de la similitude de la nouvelle configuration
organisationnelle et de l’ancien cadre. Dans une organisation saine et bien
gérée, la rémunération liée aux performances peut très bien renforcer dans
cette organisation la conscience des finalités qui sont les siennes. En
revanche, dans une organisation hiérarchique, non transparente et
« politique », elle peut avoir des incidences négatives. Si l’échange n’a pas
porté sur une technique particulière, mais sur la compréhension de la
dynamique d’une organisation saine et performante, il a plus de chance d’être
valable.
Un dernier problème lié à l’apprentissage d’une pratique exemplaire peut
provenir de la mauvaise définition du problème ou de l’application universelle
d’un remède favori. Comme il est indiqué plus haut, l’application de toute
nouvelle pratique, structure ou technique de gestion doit être précédée d’une
analyse approfondie du problème à résoudre et du résultat recherché.
L’apprentissage mutuel a de meilleures chances de s’opérer au niveau
des systèmes qu’au niveau des instruments. L’analyse des systèmes
encourage les participants à regarder les points où elle est réalisable, à
identifier les différences et à dissuader de tenter des greffes qui pourraient
bien être rejetées.
Les systèmes budgétaires nationaux, et notamment l'adoption dans
l’ensemble de l’OCDE d’une procédure budgétaire descendante sont un
domaine où l’apprentissage systémique a bien réussi. Les principes d’une
bonne procédure budgétaire sont applicables quel que soit le contexte national,
car les politiques budgétaires revêtent un très grand intérêt pour les marchés
internationaux, de sorte que les gouvernements veulent tous présenter leur
politique de façon crédible. La budgétisation englobe également des domaines
où interviennent des principes entérinés internationalement, comme les
comptes-rendus statistiques, la tenue des comptes et la transparence.
Une variation à mentionner au niveau des « pratiques exemplaires » est
l’adoption de politiques « a priori ». Alors que la pratique exemplaire cherche
à généraliser la réussite d’une technique éprouvée, l’idée maîtresse de cette
approche est que le fait pour une politique de reposer sur des principes
intellectuels solides et de s’y conformer fait qu’elle est applicable de manière
u n i ve r s e l l e. U n ce r t a i n n o m b re d ’i dé e s o n t é t é i n t ro d u i t e s d an s
l’administration publique par la Nouvelle Économie Institutionnelle – par

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 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

exemple la séparation, sur la base de la théorie de l’agence, entre agences

chargées de la conception d’une politique et celles chargées de sa mise en
œuvre. La force de cette approche est qu’elle est peu coûteuse et rigoureuse à
première vue sur le plan intellectuel. Ses faiblesses viennent de ce que le
principe lui-même n’a certainement pas été mis à l’épreuve et qu’il n’est pas
très éclairant quant à la mise en œuvre (le gouvernement doit-il avoir deux
agences de conception ou une centaine ?) ; de plus la réalité implique
habituellement la mise en balance de principes contradictoires. On préconise
et on adopte des politiques de gestion a priori comme si elles ne dépendaient
pas du contexte. Or elles en dépendent souvent.
Les relativistes feront valoir certainement que chaque système de
gestion est unique en raison de son histoire, de la culture et des circonstances,
de sorte que les améliorations ne peuvent qu’être endogènes. Il y a des zones
de la sphère publique où ce point de vue est justifiable. Lorsque les influences
culturelles et sociales prédominent, par exemple à l’interface politico-
administrative, il est souvent difficile d’isoler le facteur déterminant, et il
devient alors quasiment impossible de le reproduire ailleurs. Ce n’est pas un
domaine où se produisent des emprunts directs de techniques. Si le principe
du professionnalisme du service public dans l’aide aux décideurs est
largement partagé, son implantation au niveau local dépend fortement de
facteurs informels. Cependant le relativisme n’est pas tenable en tant que
proposition générale, et on en fait parfois un mauvais usage en l’utilisant
comme moyen de défense contre l’application de normes et de principes
internationaux bien établis.

4.1. Améliorer l’apprentissage réciproque au niveau international

Un problème important pour le Comité de la gouvernance publique de
l’OCDE est de savoir comment les politiques de gestion publique sont
transférables. Cette section examine les éléments qui forment un cadre
permettant de formuler de tels jugements.
Po u r l e s q u e s t i o n s c o u v e r t e s p a r d e s n o r m e s o u p r i n c i p e s
internationalement admis ou qui sont en passe de l’être, on fait l’hypothèse
que la dépendance à l’égard du contexte est faible. Les problèmes de contexte
se posent au niveau pratique, lors de la mise en application du principe. Par
exemple, il pourrait être généralement admis que les partis politiques doivent
être financés d’une façon qui ne les rend pas vulnérables à des influences
contraires aux bonnes règles. Mais que la meilleure solution soit d’interdire
tout financement privé ou d’assurer la transparence de tous les dons
constitue un choix où l’influence du contexte est sensible.
Emprunter ou promouvoir des instruments particuliers au titre de
« pratique exemplaire » n’est adéquat qu’entre des situations très similaires.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

Les principes généraux et la compréhension de la dynamique des systèmes de

gestion et de gouvernance sont transférables dans une plus large mesure.
Pour aborder le changement dans le secteur public dans une approche
systémique plutôt qu’instrumentale, il faut diagnostiquer les raisons pour
lesquelles la situation présente est insatisfaisante, se concentrer sur le
principal changement de comportement souhaité et enfin élaborer un plan
intégré couvrant les changements d’instruments qu’il faut opérer pour
provoquer le changement de comportement souhaité. Les réformes qui
décident de l’instrument approprié avant d’avoir diagnostiqué la nature du
problème à traiter risquent fort d’échouer.
Tous les instruments de gestion publique doivent être testés dans le type
d’environnement dans lequel ils sont supposés opérer, même ceux qui sont
a priori très convaincants. Il est vrai que l’évaluation de tels instruments est
généralement une tâche difficile et coûteuse, mais étant donné qu’une fois
mis en place ils sont là pour longtemps, le rapport avantage/coût peut
finalement être très élevé.
Vous pouvez mieux saisir la dynamique de votre propre système de
gestion grâce à l’étude d’autres administrations présentant des similitudes
avec le système qu’il s’agit de traiter. Pour évaluer le degré de similitude entre
des systèmes l’étude signale les points importants suivants qui doivent être
considérés comme un ensemble homogène :
● Des gestions de ressources humaines collectivisées ou individualisées (au
plan national et dans l’administration) ;
● Une culture nationale unifiée ou diversifiée ;
● Un risque de non conformité (au plan national et dans l’administration)
faible ou élevé ;
● Une gestion centralisée ou déléguée ;
● Une fonction publique prestigieuse ou peu prestigieuse ;
● Une prédominance de contrôles a priori ou a posteriori ;
● Un contrôle parlementaire fort ou faible ;
● Des cultures administratives transparentes ou opaques (notamment quant
au degré d’imputabilité publique) ;
● Des agences publiques unifiées ou réparties ;
● Une syndicalisation forte ou faible ;
● Des relations professionnelles basées sur la coopération ou l’affrontement
(au plan national et dans l’administration) ;
● Un système basé sur la carrière ou un système basé sur le poste dans la
fonction publique ;

228 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

● Une forte ou une faible tendance à recourir aux mécanismes de type

marché et aux opérateurs privés.
Les constats qui ont été faits dans l’Examen mettent en lumière que si tous
ces facteurs caractérisent un système spécifique celui-ci crée une dynamique
différente dans les processus de gestion publique. S’agissant de gérer les
transferts de connaissances entre contextes nationaux, la première tentation
consiste précisément à regrouper ensemble les pays qui ont un lien
géographique ou historique. Mais il serait trop réducteur : c’est sous-estimer les
différences qui existent entre pays culturellement similaires, et passer à côté
des véritables possibilités de la gestion publique comparative. Au regard de tel
ou tel critère de la liste ci-dessus, il peut y avoir plus de similitudes entre le
Japon et la France qu’entre la France et l’Italie, par exemple. Comprendre
comment ces facteurs influent sur différents cadres nationaux est une source
potentiellement riche d’apprentissage interadministratif. L’approfondissement
de cette approche sera l’objet de travaux futurs.

5. Conclusion
Deux décennies de réforme ont apporté des changements considérables
dans la gestion du secteur public des pays membres. Comparées à la situation
d’il y a vingt ans, la plupart des administrations de l’OCDE sont aujourd’hui
plus transparentes, accessibles et orientées vers le client, plus décentralisées,
plus efficaces et plus orientées vers les performances. Ainsi, le mode
d’intervention de l’État a considérablement évolué, passant de la prestation
directe de services à un rôle de régulateur de marchés.
Toutefois, l’étendue des changements survenus ne doit pas être
surestimée. Le rythme et l’extension de la réforme vont du choc brutal qu’a
connu la Finlande au début des années 90 au rythme progressif plus lent qui a
été celui de la France. Des difficultés budgétaires ont été généralement, mais
pas toujours, l’élément déclencheur. Les pays d’Europe de l’Est qui ont adhéré
à l’UE ont entrepris des changements pour satisfaire aux critères d’entrée
dans l’UE. Les dernières mesures de modernisation prises aux Pays-Bas
étaient destinées à faire face aux récentes tensions politiques et sociétales
qu’a connu le pays. Les approches et les objectifs, tout comme les
changements, ont été différents allant d’une transformation complète de
l’administration à de petits bricolages à la marge.
Les réformes ont produit des bénéfices. Toutefois, dans de nombreux
pays elles n’ont pas été à la hauteur des attentes ou ont eu des conséquences
imprévues telles que des répercussions négatives sur les valeurs de
gouvernance sous-jacentes et les capacités. Le processus de changement a
également montré que les dispositions relatives à l’administration publique
sont inextricablement liées à des institutions de gouvernance publique plus

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

profondément ancrées et que les changements apportés à la gestion qui

influent sur le rôle du gouvernement peuvent avoir un caractère extrêmement
politique. Les valeurs de réceptivité, d’imputabilité et légitimité ont, en ordre
croissant, une importance particulière pour la gouvernance. Les décideurs en
matière de gestion publique doivent tenir compte des implications
éventuelles à ces trois niveaux.
Les expériences des pays de l’OCDE montrent que le même instrument
ou la même technique fonctionne différemment dans des contextes
nationaux différents et produit des résultats différents. De plus, les
techniques de gestion utilisées et élaborées dans le secteur privé se sont
avérées problématiques une fois transférées au secteur public.
Il n’existe pas de solution générique unique aux problèmes de
l’administration publique. Les pays ont des points de départ différents,
chacun ayant son propre contexte et étant confronté à des problèmes
différents. C’est pour cette raison que la modernisation ne se limite pas à
l’application de nouvelles techniques et de nouveaux instruments qui
peuvent être aisément transférés d’un pays à l’autre. C’est occulter la
complexité de la réforme du secteur public et le fait que les réformateurs ne
commencent pas à zéro – ils introduisent des instruments dans un système en
place qui a ses propres institutions, règles, valeurs culturelles, motivations et
relations, tous ces éléments ayant des dimensions formelles et informelles.
Le principal enseignement qui ressort de l’Examen est que la modernisation
est fonction du contexte, la nature du problème et la solution étant fortement
influencés par le contexte national du pays concerné. La conception des
stratégies de réforme doit être calibrée en tenant compte des risques spécifiques
et de la dynamique des systèmes nationaux d’administration publique et adopter
une approche à l’échelle de l’administration.
La théorie classique sur la réforme du secteur public considère souvent
les mesures, les individus, les moyens financiers et les organisations comme
des composantes indépendantes de la gestion publique. La présente étude a
montré qu’elles étaient étroitement liées les unes aux autres. Il est important
que les stratégies de réforme prennent en compte les relations entre ces
composantes de la gouvernance qui peuvent contribuer à atténuer les
éventuelles tensions et antagonismes des mesures de réforme.
De plus, lors de la définition de nouvelles stratégies de réforme il est
primordial d’effectuer une analyse approfondie des problèmes à résoudre et
des résultats à atteindre. Il est également important d’effectuer des
évaluations désintéressées et indépendantes des résultats obtenus. Beaucoup
trop souvent les pays empilent les réformes sans évaluer les résultats et
incidences des mesures précédentes.

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 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

La réforme exige une focalisation de l’attention, une mobilisation des

ressources, des motivations et de la persévérance. Élaborer une stratégie de
modernisation implique de bien cerner la nature des problèmes et de mettre
au point des solutions qui peuvent être appliquées dans le contexte du pays
donné. Une réforme réussie appelle également une stratégie qui place la
réforme parmi les priorités à l’ordre du jour et qui obtienne et conserve l’appui
de ceux qui ont un rôle indispensable à jouer dans la mise en œuvre des
nouvelles mesures et leur bon fonctionnement.

MODERNISATION : LA ROUTE À SUIVRE

Il y a vingt ans quelques réformateurs du secteur public avaient l’ambition
de rénover ou de remplacer ce qu’ils estimaient être un ensemble
d’institutions surannées. D’autres se sont opposés à ces idées, craignant une
intrusion de notions mercantiles et économiques dans le domaine complexe
de l’administration publique, ce qui ferait peser un risque sur l’intérêt
général. Les représentants des différents pays ont pris position pour ou
contre. Dans maints pays les praticiens ont commencé à expérimenter les
nouvelles approches.
L’année 2005 introduit une perspective différente, à savoir que les deux
points de vue avaient une certaine validité, mais que le moteur du
changement n’a pas été les idées nouvelles sur la gestion publique.
L’impulsion est venue des développements sociaux, technologiques et
économiques survenus dans la deuxième moitié du 20e siècle, qui ont fait
pression sur tous les gouvernements de la planète pour qu’ils s’adaptent aux
nouveaux problèmes, aux nouvelles capacités et aux nouvelles relations
entre les citoyens et les États1. Il était indispensable d’introduire de nouvelles
idées sur la gestion publique. Mais il était encore plus important de les
incorporer dans les institutions et les valeurs qui constituent l’architecture
de la gouvernance dans les pays membres de l’OCDE.

Observations stratégiques
Pour aider les pays à aller de l’avant, l’Examen a repéré quelques domaines
auxquels les décideurs en matière de conception et de mise en œuvre d’une
politique de gestion publique doivent s’attacher :
● La politique de la gestion publique a maintenant un profil politique beau-
coup plus marqué qu’il y a vingt ans. C’est une bonne chose dans la
mesure où cela garantit une constance du leadership en cas de change-
ments difficiles. Mais il y a en même temps le danger soit de politiser des
dispositions que l’on devrait envisager à la lumière de lacgouvernance à
long terme, soit d’apporter à des problèmes très ardus des solutions sédui-
santes mais inefficaces.

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

MODERNISATION : LA ROUTE À SUIVRE (suite)

● Il n’y a aucune ligne clairement marquée séparant la gouvernance de la
gestion publique, car tout changement significatif que l’on introduit dans
l’administration publique entraîne des changements pour la gouvernance.
Il existe une hiérarchie de ces conséquences pour la gouvernance, décrites
(par ordre croissant d’importance) par les termes de réceptivité, imputabi-
lité et légitimité.
● Les politiques de la gestion publique doivent être conçues et ajustées dans
l’optique de l’administration considérée globalement. Il est facile de
connaître les nouveaux instruments de gestion publique envisageables. Il
est beaucoup plus difficile de créer la capacité de comprendre un
environnement social et administratif précis au point d’être en mesure d’y
introduire des changements effectifs.
● La période de réforme s’est caractérisée par des mesures qui, individuelle-
ment et globalement, calibrent les structures, les processus et les services
des administrations publiques en fonction des besoins de groupes cibles et
d’individus. Cela distend le lien entre l’offre d’un service et le contrôle
exercé par le centre, et crée un fief micropolitique défenseur dudit service
qui peut devenir un problème lorsque le service doit être réduit ou sup-
primé. De plus en plus les gouvernements devront répondre à de nouvelles
demandes en prélevant des ressources dans les services existants pour les
investir dans de nouveaux services. Trop de réceptivité peut rendre la réaf-
fectation des ressources plus difficile à moyen terme.
● Le fait que le politique soit tenu de persuader le grand public de la néces-
sité de diminuer les dépenses a eu tendance à conférer une dimension
exagérément idéologique aux réformes du type « Big Bang ». La rhétorique
du changement peut être indûment critique à l’égard de la gestion publi-
que existante, et faire preuve en revanche d’un optimisme excessif quant
à la capacité des nouveaux instruments. Étant donné que le besoin d’une
réaffectation budgétaire périodique ne va pas en diminuant, il faudrait
dépolitiser ces ajustements.
● Les ambitions du secteur public moderne ne sont réalisables que dans la
mesure où les agences et leur personnel intériorisent les motivations,
valeurs et disciplines nécessaires. Le changement d’instruments ne peut
pas à lui seul transformer les comportements. Il est nécessaire d’investir
dans la création d’une capacité de gestion publique plus systématique et
plus empiriquement fondée dans les gouvernements.
● Un sous-produit de la période des réformes a été une terminologie de la
gestion publique conçue pour persuader plus que pour analyser. Cela
encourage une fixation sur les instruments et une tendance à cheminer
cahin-caha d’une réforme à l’autre. La capacité d’adapter les structures
xxx

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 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

MODERNISATION : LA ROUTE À SUIVRE (suite)

gouvernementales serait renforcée par plus de sobriété dans l’analyse et
l’évaluation, sans nier pour autant la nécessité de persuader pour mettre
en œuvre le changement.
● Si tous les pays de l’OCDE sont soumis aux mêmes pressions, leurs réponses
varient considérablement selon les différents contextes. Jamais l’apprentis-
sage mutuel n’a eu autant d’importance, mais copier servilement les tech-
niques de gestion des autres n’a guère de valeur. Il nous faut de meilleures
façons d’analyser la dynamique et les priorités propres aux structures
administratives publiques, et de meilleures hypothèses pour intervenir de
façon adéquate. L’apprentissage international de la gestion publique pro-
gresserait si l’accent était mis plus sur la dynamique des systèmes que sur
les instruments, et si l’on pouvait s’appuyer sur des bases empiriques plus
solides pour affirmer s’il y a eu succès ou échec.

Observations relatives à des leviers clés de la politique de gestion publique

● La privatisation, le passage de la prestation de services à la réglementation,
la création de quasi-marchés et l’externalisation sont des instruments
essentiels de l’administration moderne dans la mesure où ils répondent aux
changements dans les besoins et dans les capacités de la société. Qu’ils
soient appropriés dans tel cas précis doit se décider, non à partir d’un
principe général, mais en fonction des avantages et des risques pour le
secteur concerné, sans perdre de vue les intérêts collectifs à long terme et
les préoccupations de gouvernance de la société en question.
● La procédure budgétaire est apparue comme un instrument essentiel de
gestion stratégique pour la réaffectation des ressources et comme un vecteur
des changements dans la gestion. La nécessité de réaffecter des crédits pour
financer de nouveaux services impose une procédure budgétaire
descendante plus vigoureuse. Les administrations aimeraient que les grandes
réaffectations de ressources s’effectuent sans heurts et au moment opportun,
mais en fait on observe que ces changements surviennent de façon aléatoire,
avec des phases de stabilité ponctuées de brefs épisodes politiquement
spectaculaires de réforme et d’ajustements. Ces périodes d’ajustement
assurent également l’ouverture du système à de nouvelles idées.
● Dans toutes les dimensions de la gestion, les motivations, les valeurs et les
attitudes des individus importent plus que les systèmes formalisés. Les
stratégies visant à renforcer le contrôle et l’imputabilité doivent en tenir
compte sous peine d’échouer. La gestion axée sur les performances peut – et
doit – permettre un allègement des contrôles sur les moyens et les
procédures. Mais ce n’est pas parce que le formalisme des plans et des
comptes-rendus de performance deviennent le système de contrôle, c’est
plutôt parce que les contrôles formalisés peuvent être partiellement
xxxxxxxx

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233
7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

MODERNISATION : LA ROUTE À SUIVRE (suite)

remplacés par des contrôles sociaux informels au fur et à mesure que le per-
sonnel intériorise les buts de l’organisation. Le coût à payer, c’est que l’enca-
drement supérieur devra accorder à la gestion beaucoup plus d’attention que
ce n’était le cas dans une administration traditionnelle.
● L’adaptation des formes d’emploi dans la fonction publique revêt une
importance capitale. Même si les pays ont tendance à privilégier un système
plus individualisé (systèmes de poste) ou un système plus collectif
(systèmes de carrière), la plupart d’entre eux ont en réalité prélevé des
éléments des deux systèmes pour répondre à des besoins spécifiques. Ces
changements ont tendance à être effectués sans plan d’ensemble et
peuvent mettre en péril la cohérence des régimes de fonction publique. Les
deux systèmes ont des forces différentes qui présentent toutes des
avantages pour une administration publique moderne. Les combiner dans
un système cohérent de gestion publique est un défi majeur à relever.
● La sélection des hauts fonctionnaires, leur gestion, leur perfectionnement
et leur responsabilisation sont hautement prioritaires dans un large
éventail de pays. Le « leadership » est considéré comme l’élément clé pour
conduire le changement, motiver le personnel, accroître les performances
et conforter les valeurs. Il y a des conflits entre ces objectifs, et les
gouvernements doivent dire clairement quelles sont leurs priorités.
● La gestion publique axée sur les performances est assurée de rester. Les
sociétés sont maintenant trop complexes pour n’être régies que par des
règles sur les intrants et les procédures et par une culture imprégnée
d’esprit civique. On a eu toutefois tendance à surestimer les possibilités
que recèlent les approches axées sur les performances de changer les
comportements et la culture, et de sous-estimer les limites des objectifs et
résultats relatifs aux performances dans les processus de gestion
publique. La communication et l’audit externe des performances
continuent à être peu développés – la plupart des informations sur les
résultats communiquées aux parlements et au public n’ont pas fait l’objet
d’une vérification indépendante. Une grande partie des informations
remises aux parlementaires reste inutilisée.
● La performance, bien qu’importante, n’est pas la seule préoccupation des
gouvernements. Ceux-ci ont un champ d’intérêt limité et une trop grande
focalisation sur la performance peut détourner l’attention de valeurs sous-
jacentes de la gouvernance comme l’équité.
● Dans un nombre croissant de pays la responsabilité est assignée à des
individus plutôt qu’à des groupes ou à des organisations. Cela marche bien
dans les domaines sans complication. Mais dans les secteurs délicats de
XXX

234 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 7. MODERNISATION : CONTEXTE, ENSEIGNEMENTS À TIRER ET DÉFIS À RELEVER

MODERNISATION : LA ROUTE À SUIVRE (suite)

l’action publique, il est difficile d’individualiser la responsabilité pour des
politiques qui doivent être menées en collaboration et où l’on a du mal à
isoler l’impact qu’ont eu les actions effectuées. Il y a un choix difficile à
trancher entre d’un côté individualiser la responsabilité mais en passant à
côté de l’intention du législateur et en décourageant peut-être le travail en
équipe, et de l’autre instaurer une responsabilité collective mais rendre
difficile l’assignation individuelle des récompenses et des sanctions.
● Les gouvernements doivent sans cesse ajuster leurs structures pour rester
pertinents. Dans beaucoup d’entre eux, la tendance bien ancrée à
considérer les modifications des structures comme une « donnée »
intangible sera difficile à conserver à l’avenir. Ces changements créent
cependant de sérieuses discontinuités et ne devraient être envisagés
qu ’ a pr è s avo i r ép ui s é l es re m è de s fo u rn i s pa r la g es ti o n . L es
gouvernements o nt besoin de disposer d’une visio n globale de
l’administration montrant comment une structure s’articule avec des
finalités et des intérêts globaux ; il leur faut également posséder des règles
et des procédures permettant, en démocratie, de superviser et de
responsabiliser tous les organismes publics.
Les attentes et demandes d’administration des citoyens ne diminuent pas
mais augmentent de plus de plus : ils attendent une ouverture, une qualité de
service élevée, des solutions à des problèmes plus complexes et le maintien
des droits à prestations sociales. Les réformes menées dans le secteur public
ces vingt dernières années ont amélioré sensiblement l’efficience mais les
administrations des pays de l’OCDE sont aujourd’hui confrontées à un défi
majeur qui est de dégager de nouveaux gains d’efficience pour financer les
demandes croissantes adressées au gouvernement du 21e siècle. Au cours
des vingt prochaines années, les décideurs auront à faire face à des choix
politiques difficiles. Dans la mesure où la plupart des gouvernements ne
peuvent pas accroître la part de l’économie qu’ils prélèvent, des pressions
s’exerceront dans certains pays sur les programmes de droits à prestations
sociales. Les concepteurs de systèmes de gestion publique seront encore
sollicités. Cela exigera des qualités de leader de la part de fonctionnaires dont
les capacités techniques, managériales et politiques auront été renforcées,
qui réfléchiront et planifieront de façon concertée et sauront coopérer avec
d’autres acteurs.
1. Le panorama qui fait autorité de Pollitt et Bouckaert (2004) conclut par cette déclaration
« … un ingrédient primordial d’une stratégie de réforme réussie est qu’elle doit créer et
entretenir les conditions grâce auxquelles de “petites améliorations”, dont beaucoup sont
imprévues et imprévisibles, peuvent s’épanouir ».

MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

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246 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 ANNEXE A

ANNEXE A

Tableau A.1. Part de l’emploi public dans la population active (%)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Australie1 20.8 20.5 19.9 19.6 18.3 17.9 17.5 16.4 15.9 15.6 15.2 15.2
Autriche2 12.4 12.3 12.3 12.3 12.1 12.0 12.0 11.4 11.4 11.3 11.2
Canada3 18.7 18.9 19.0 18.7 18.3 18.0 17.3 16.7 16.3 16.0 15.8 15.7
République 14.4 14.2 13.9
tchèque4
Danemark2 22.6 22.8 22.6 22.6 23.1
Finlande3 22.4 22.7 22.3 21.3 21.4 20.9 21.3 21.8 21.6 21.0 20.8 20.8
France 18.1 18.3 18.3
Allemagne 13.3 13.2 12.8 12.5 12.2 11.9 11.6 11.3 11.0 10.7
Grèce 6.4 6.1
Hongrie 20.4 20.5 19.5 19.2 19.3
Irlande 15.2 15.2 15.3 15.1 15.1 15.0 14.6 14.4 14.0 13.9 14.1
Italie 13.4 13.5 13.2
Luxembourg 8.8 8.8 8.7 7.5 7.4 7.3 7.2 7.5 7.1 7.0 6.9 6.7
Pays-Bas 10.4 10.5 10.5 10.4 10.5
Nouvelle- 14.6 13.8 13.7 13.5 12.6 12.4 11.8 11.9 12.2 11.6 11.8
Zélande
Norvège 5.7 5.7
Pologne2 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 12.8 12.4
Espagne 11.8 11.4 11.4 11.6 11.6 11.8 11.9 11.9 12.0 12.1 11.2 12.0
Turquie 8.9 8.8 9.1 10.0
États-Unis 14.1 14.1 14.1 14.1 14.1 14.0 14.0 13.8 13.9 13.9 14.1

1. Hors armée de métier.

2. En équivalent plein-temps.
3. Hors entreprises publiques.
4. Hors armée de métier et police.
Source: Population active : OCDE Statistiques de la population active, 2002. Emploi public : OCDE
Service de la gestion publique, 2002. Copyright OCDE 2002. Tous droits réservés.

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247
 ANNEXE B
248

ANNEXE B
Tableau B.1. Dépenses totales des administrations publiques
en % du PIB nominal

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Australie 40.3 38.9 36.3 35.5 36.2 37.8 39.6 39.7 39.1 39.1 38.2 37.1 36.8 35.7 35.6 37.1 36.3 36.4 36.2 36.2
Autriche 55.8 56.1 55.2 53.6 53.1 54.2 54.9 57.9 57.4 57.1 56.6 53.9 54.0 54.0 52.3 51.6 51.3 51.2 50.5 50.2
Belgique 58.9 57.0 55.1 53.4 53.4 54.4 54.7 55.7 53.4 52.9 53.0 51.4 50.7 50.1 49.4 49.5 50.5 51.4 49.9 50.0
Canada 47.5 46.1 45.4 45.8 48.8 52.3 53.3 52.2 49.7 48.5 46.6 44.3 44.4 42.5 41.0 41.4 40.6 40.1 40.1 39.9
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République tchèquea .. .. .. .. .. .. 48.0 69.9 50.4 57.2 45.5 45.0 46.0 45.9 46.1 47.3 49.9 50.8 50.6 50.2

Danemark 53.3 55.0 57.2 57.3 57.0 57.8 59.0 61.7 61.6 60.3 59.8 58.0 57.6 56.3 54.9 55.3 55.8 56.1 55.7 54.7
Finlande 47.9 48.5 47.0 45.2 48.6 57.7 63.0 64.2 62.9 59.6 59.7 56.4 52.8 52.1 49.1 49.2 50.1 50.6 50.9 50.2
France 52.7 51.9 51.4 50.4 50.7 51.5 53.0 55.3 54.9 55.1 55.4 54.9 53.7 53.5 52.5 52.5 53.4 54.5 53.8 53.4
Allemagneb 45.4 45.8 45.3 44.0 44.5 47.1 48.1 49.3 49.0 49.4 50.3 49.3 48.8 48.7 45.7 48.3 48.5 48.9 48.2 47.1
Grèce 45.2 45.1 44.0 45.4 50.2 46.7 49.4 52.0 49.9 51.0 49.2 47.8 47.8 47.6 49.9 47.8 46.8 47.2 47.4 47.1

Hongrie .. .. .. .. .. 56.7 60.3 59.8 63.4 56.9 53.9 51.8 52.8 50.0 48.0 48.5 53.4 50.1 50.6 49.9
Islande 40.6 37.5 42.6 45.2 42.4 43.8 44.7 44.6 44.4 43.8 43.3 41.7 42.4 43.5 43.2 44.1 46.2 47.9 46.5 45.3
Irlande 53.7 52.1 48.6 42.2 43.3 44.9 45.3 45.1 44.4 41.5 39.6 37.2 35.0 34.6 32.1 33.8 33.3 35.2 35.8 35.8
Italie 51.4 50.8 51.5 52.8 54.4 55.5 56.7 57.7 54.5 53.4 53.2 51.1 49.9 48.9 46.9 48.7 48.0 48.9 48.7 49.0
Japonc 31.0 31.5 30.9 30.2 31.7 31.5 32.5 34.2 34.8 35.8 36.3 35.1 36.1 37.7 38.2 37.7 38.2 37.7 36.9 36.6

Corée 18.0 17.1 17.1 18.0 18.5 19.6 20.7 20.2 19.8 19.5 20.5 21.2 23.5 22.5 22.0 24.0 22.2 24.3 24.2 23.9
Luxembourg .. .. .. .. 43.2 44.4 46.0 45.7 44.5 45.5 45.6 43.3 42.0 41.3 38.5 39.1 44.3 46.9 46.6 47.2
Pays-Basd 56.9 58.4 56.6 54.5 54.8 54.8 55.8 56.0 53.6 51.4 49.6 48.2 47.2 46.9 45.3 46.6 47.5 48.9 47.7 46.9
Nouvelle-Zélande .. 53.6 52.7 52.0 53.3 51.5 49.5 46.0 43.0 41.9 41.0 41.6 42.9 41.4 40.2 39.0 38.6 38.5 38.7 38.5
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Tableau B.1. Dépenses totales des administrations publiques (suite)

en % du PIB nominal

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Norvège 48.3 50.5 52.6 52.2 52.8 54.9 56.3 55.1 54.1 51.6 49.2 47.3 49.7 48.3 43.4 44.8 47.6 48.4 47.6 47.6

Pologne .. .. .. .. .. 49.9 51.4 50.8 46.1 49.4 48.7 48.1 46.4 46.1 44.5 45.3 45.9 46.2 46.6 46.0
Portugal 41.3 40.0 38.5 38.8 42.1 45.1 46.2 47.8 46.0 45.0 45.8 44.8 44.1 45.3 45.2 46.3 46.1 47.9 47.0 46.2
République slovaque .. .. .. .. .. .. .. .. 57.8 54.1 61.5 65.0 61.9 59.2 63.6 54.3 49.5 46.6 44.7 43.4
Espagne 42.6 41.0 40.9 42.2 43.4 44.9 45.9 49.4 47.3 45.0 43.7 41.8 41.4 40.2 40.0 39.6 39.9 39.5 39.3 39.1
Suède 63.3 59.5 59.9 59.8 60.7 62.7 67.6 72.9 70.9 67.6 65.2 62.9 60.7 60.3 57.3 57.0 58.2 58.2 58.3 57.9

Royaume-Uni 45.6 43.6 41.1 40.5 42.2 44.0 45.7 45.7 45.0 44.6 42.7 41.0 39.8 39.2 37.0 40.3 40.9 42.6 42.6 43.3
États-Unise 36.9 36.7 35.9 35.7 36.6 37.4 38.1 37.5 36.6 36.5 36.1 34.9 34.2 33.8 33.7 34.6 35.3 35.7 35.2 35.2

Zone euro 49.3 48.9 48.5 47.9 48.7 50.1 51.3 53.0 51.8 51.4 51.5 50.2 49.3 48.9 47.1 48.1 48.3 49.0 48.4 47.9
Total de l’OCDE 40.5 40.2 39.5 39.2 40.1 41.4 42.5 43.1 42.1 42.1 41.7 40.5 40.1 39.8 39.0 39.9 40.3 40.7 40.3 40.1

Note : Les dépenses totales sont définies comme les dépenses courantes augmentées des dépenses en capital. Les données concernent le secteur des administrations
publiques qui est la consolidation des comptes du gouvernement central, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Les recettes ponctuelles provenant de la
vente de licences de téléphonie mobile sont comptabilisées comme des dépenses en capital négatives pour quelques pays. Voir les Perspectives économiques de l’OCDE :
Sources et méthodes ([Link]/eco/sources-and-methods).
a) En 1993 et 1995, les données reflètent d’importantes privatisations d’entreprises publiques. À partir de 2003, les prévisions se fondent sur l’évolution des données
SFP (Statistiques de finances publiques).
b) En 1995, les dépenses n’incluent pas la dette contractée cette année-là au profit du fonds d’amortissement des dettes héritées.
c) Les dépenses de 1998 augmenteraient de 5.3 points de pourcentage du PIB si l’on prenait en compte la dette des Chemins de fer et de l’Office national des forêts,
reprise par le gouvernement central. En 2000, les dépenses incluent des transferts en capitaux à la compagnie qui assure les dépôts bancaires.
d) En 1995, les dépenses augmenteraient de 4.9 points de pourcentage du PIB si l’on prenait en compte le transfert en capital effectué cette année-là au profit de sociétés
de logements sociaux.
e) Ces chiffres incluent les dépenses des entreprises publiques nettes des excédents d’exploitation.
Source: Perspectives économiques de l’OCDE – Volume 2004/1, n° 75, juin 2004.

ANNEXE B
249
ANNEXE C

ANNEXE C

Tableau C.1. Recommandations et lignes directrices

de l’OCDE sur l’administration ouverte

Dimensions Lignes directrices et listes de contrôle

Recommandations du Conseil de l’OCDE
de l’ouverture de l’OCDE

I. Transparence • OCDE 1998 Recommandation • OCDE 2001 Transparence budgétaire :

sur l’amélioration du comportement éthique les meilleures pratiques de l’OCDE (§3.4)
dans le service public incluant les principes • OCDE 2001 Principes directeurs pour
propres à favoriser la gestion de l’éthique l’engagement des citoyens dans le
dans le service public (§6) processus de prise de décision (§2 et 8)
• 1997 Rapport aux ministres sur la réforme de
la réglementation (§3)
• OCDE 1995 Recommandation concernant
l’amélioration de la qualité de la réglementation
officielle (§8)

II. Accessibilité • OCDE 2003 Principes directeurs

pour une administration électronique
réussie (§5 et 6)
• OCDE 2001 Principes directeurs pour
l’engagement des citoyens dans le
processus de prise de décision (§5)

III. Réceptivité • OCDE 2003 Recommandation sur les lignes • OCDE 2003 Principes directeurs
directrices de l’OCDE pour la gestion pour une administration électronique
des conflits d’intérêts dans le service public réussie (§7)
(§ 2.4.1.b) • OCDE 2003 Principes directeurs pour une
• OCDE 1995 Recommandation concernant consultation en ligne réussie (§2 et 7)
l’amélioration de la qualité • OCDE 1998 La facturation des services
de la réglementation officielle (§9) publics aux usagers : principes directeurs
pour une meilleure pratique
• OCDE 1998 Guide des meilleures
pratiques à suivre pour l’évaluation

250 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

 ANNEXE D
MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données

1. Australie
Année 1982 2000 (1977, 1975) 1976 1988 2000 ; 1999 2000
Date Novembre 1988 25 novembre 2000 Avril 2000
Intitulé Loi sur la liberté d’information Loi sur la réforme Loi sur le Médiateur Loi sur la protection Loi sur la signature Stratégie de l’administration en
administrative de la vie privée électronique ligne
Loi sur les transactions
électroniques
2. Autriche
Année 1987 1991 1977 1999 (1987, 1978) 1998 2000 (1997)
Date 15 mai 1987 Décembre 1999 Printemps (octobre 1997)
Intitulé La « Auskunftspflichtgesetz » Loi générale Mise en place du Loi sur la protection Loi sur la signature Projet sur l’information et la
oblige les autorités fédérales sur les procédures « Représentant du des données numérique communication (Stratégie et plan
à répondre aux questions administratives peuple » d’action pour la société de
des citoyens – elle ne donne pas l’information)
droit à l’accès aux documents
3. Belgique
Année 1994 1995 1992 2001 1997
Date 11 avril 1994 22 mars 1995 8 mai 1992 9 juillet 2001 30 mai 1997
Intitulé Loi sur l’ouverture Loi sur le Médiateur Loi sur la protection Loi définissant des règles Plan d’action fédéral pour la société
de l’administration fédéral de la vie privée concernant le cadre de l’information
Au niveau régional : Au niveau régional : concernant le traitement juridique pour les Au niveau régional :
Loi du Parlement de la Flandre Loi du Parlement des données sur les signatures électroniques décret du gouvernement de la
sur la nature publique de de la Flandre sur le personnes et les services Flandre sur l’administration
l’administration (18 mai 1999) service du Médiateur de certification électronique (8 décembre 2000)
flamand (1998)

ANNEXE D
251
252

ANNEXE D
Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données

4. Canada
Année 1982 1982 1982 2000 2000
Date Avril 2000 25 février 2000
Intitulé Loi sur l’accès à l’information Commissaire chargé Loi sur la protection Loi relative à la protection Administration en ligne :
de l’information de la vie privée des données sur Servir les Canadiens dans
les personnes un monde numérique
et les documents
électroniques
5. République tchèque
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Année 1999 1967 1999 1992 2000 1999

Date 11 mai 1999 29 juin 1967 8 décembre 1999 4 avril 1992 29 juin 2000 31 mai 1999
Intitulé Loi sur le libre accès Loi sur les Loi sur le Médiateur Loi sur la protection Loi sur la signature Politique sur les informations
à l’information procédures (n° 349/1999 Coll.) des données numérique officielles
(n° 106/1999 Coll.) administratives (n° 101/2000 Coll.) (n° 227/2000 Coll.)
(n° 71/1967 Coll)
6. Danemark
Année 1998 (1993,1991,1985, 1970) 1985 (1953) 2000 (1987, 1978) 2000 1999 (1995)
Date (30 juin 1993, 6 juin 1991, Décembre 1985 Juillet 2000 (Juin 1987, Mars 2000 Décembre 1999
19 décembre 1985, 10 juin 1970) Juin 1978)
Intitulé Loi sur les fichiers de Loi sur les (conformément Loi relative au traitement Loi sur les signatures Stratégie d’action concernant
l’administration publique procédures à la Constitution) des données sur les numériques les technologies d’information :
(Loi n° 276, n° 504, n° 572, administratives personnes (Loi n° 429) « Vers une société
n° 280) (Loi n° 571) en réseau » (Plan d’action
sur les technologies d’information
« De la vision stratégique à
l’action »)
 Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)
MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données

7. Finlande
Année 1999 (1951) 1982 (1919) 1999 (1987) 2000, 1999 1998 (1995)
Date 9 février 1951 1er janvier 2000 Décembre 1998 (janvier 1995)
Intitulé Loi sur l’ouverture des activités Loi sur les procédures (conformément Loi sur la protection – Loi sur les services Deuxième stratégie « Qualité de vie,
publiques administratives à la Constitution) des données électroniques dans savoir et compétitivité »
(Loi sur la publicité (Loi sur la protection des l’administration (« La Finlande orientée
des documents officiels) données sur les – Loi sur les transactions vers la société de l’information »)
personnes) électroniques
8. France
Année 1979 (1978) 1979 2000 (1973) 1978 2000 1998
Date (17 juillet 1978) 11 juillet 1979 12 avril 2000 6 janvier 1978 29 février 2000 Janvier 1998
(3 janvier 1973)
Intitulé Loi n° 79-583 Loi relative (Loi n° 73-6 instituant Loi sur le traitement Loi sur les signatures Programme d’action gouvernemental
(Loi n° 78-753 sur l’accès à la motivation des un Médiateur informatique des données électroniques « Préparer l’entrée de la France dans
aux documents administratifs) actes administratifs de la République) et les libertés individuelles n° 2000-230 la société de l’information » (PAGSI) ;
(Loi informatique et liberté Programmes d’action ministériels
du 6.01.1978) (PAMSI)
9. Allemagne
Année 1976 1975 1990 (1977) 1997 1999 (1996)
Date 25 juillet 1976 20 décembre 1990 13 juin 1997 Novembre 1999 (Février 1996)
(27 janvier 1977)
Intitulé (Pas de loi générale sur la Loi sur les procédures Pas de Médiateur Loi fédérale sur la Dispositions relatives aux Programme d’action « Innovation
liberté d’information) administratives au niveau fédéral. protection des données signatures numériques et emploi dans la société
Commission (dernière modification en figurant à l’art. 3 de la loi sur de l’information du 21ème siècle »
parlementaire 2000) les services d’information (Info-2000 : L’Allemagne
(Bundestag) sur les et de communication vers la société de l’information)
pétitions (dernière modification en

ANNEXE D
2001)
253
254

ANNEXE D
Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données
10. Grèce
Année 2000 (1986) 1999 1997 1997 1998 1999 (1995)
Date Avril 1997 Février 1999
Intitulé Droit d’accès aux documents Loi n° 2690/1999 Loi n° 2477/1997 Loi n° 2472/1997 sur Loi n° 2672/1998 sur les 2ème livre blanc « La Grèce
administratifs Code de procédure sur la mise en place la protection de l’individu informations transmises dans la société de l’information :
(Loi n° 1599/1986 administrative du Médiateur en matière de traitement par e-mail Stratégie et action »
sur l’accès à l’information) de données sur (Livre blanc « La stratégie grecque
les personnes pour la société de l’information »)
11. Hongrie
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Année 1992 1991 (1957) (1990) 1992 2001 ; 2003 2003

Date (Loi combinant la liberté (Conformément à la (Loi combinant la liberté 29 mai 2001, Novembre 2003
d’information et la protection Constitution) d’information et la 24 novembre 2003
des données) protection des données)
Intitulé Loi LXIII de 1992 relative à Loi sur les règles (3 Commissaires Loi LXIII de 1992 relative Loi sur la signature Stratégie hongroise vers la société
la protection des données générales parlementaires chargés à la protection électronique de l’information (MITS)
sur les personnes et la publicité de procédure du respect des droits des données sur Loi sur les 1126/2003. (XII. 12.)
de données personnelles dans de l’administration civiques, des minorités les personnes et communications
l’intérêt de la collectivité publique XXVI éthniques et nationales la publicité de données électroniques
(Loi IV de 1957) et de la protection des personnelles dans l’intérêt
données) de la collectivité
12. Islande
Année 1996 1993 1988 1989 2004
Date Décembre Avril 2004
Intitulé Loi sur l’information Loi sur Création des Services Loi concernant Ressources destinées
l’administration du Médiateur l’enregistrement à la collectivité : Politique
et le traitement gouvernementale islandaise
des données concernant la société de
sur les personnes l’information 2004 - 2007
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Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données

13. Irlande
Année 1997 1990 1980 1988 2000 1999 (1997)
Date 21 avril 1997 14 juillet 1980 10 juillet 2000 Janvier 1999 (Mars 1997)
Intitulé Loi sur la liberté d’information Non renseigné Loi relative au Médiateur Loi sur la Protection Loi sur le commerce Mise en place de la société de
n° 13 des données électronique l’information en Irlande : Plan
d’action (La société de l’information
en Irlande : stratégie d’action)
14. Italie
Année 1990 1999 (1990) 1997 ; 1996 2001 ; 1997 2000
Date 7 août 1990 1er janvier 1997 31 octobre 97 23 juin 2000
31 décembre 1996
Intitulé Loi n° 241 sur l’accès aux Loi sur les Pas de Médiateur – Loi concernant le – Loi sur la signature et Plan d’action concernant
documents administratifs procédures au niveau national traitement des données les données l’administration électronique
administratives (uniquement au niveau sur les personnes électroniques
infranational). Depuis
– Protection des affaires – Réglementation relative
1990, une commission
individuelles et autres aux documents
gouvernmentale
concernant le traitement numériques
« Commission chargée de
des données sur les
l’accès aux documents
personnes loi n° 675
administratifs » assure un
contrôle.

ANNEXE D
255
256

Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)

ANNEXE D
Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données

15. Japon
Année 1999 1994 1984 (1966) 2005 2000 2003 (2001)
Date 14 mai 1999 1er octobre 1994 1er avril 2005 24 mai 2000 3 juillet (29 mars 2001)
Intitulé Loi relative à l’accès aux Loi sur les Pas de Médiateur Loi relative à la protection Loi relative aux signatures Stratégie II du Japon en matière
informations détenues par les procédures parlementaire [Bureau des informations sur les électroniques et d’administration électronique 2003
organes administratifs administratives des inspections personnes détenues par aux services (Programme des priorités d’action
administratives les organes administratifs de certification du Japon en matière électronique)
(Loi relative au Conseiller
administratif) servant de
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contact pour les recours]

16. Corée
Année 1996 1996 1994 1999 2001 2002 (1999)
Date 31 décembre 1996 31 décembre 1996 Avril 1994 8 février 1999 27 février 2001 ; Avril 2002
5 février 1999
Intitulé Loi sur la divulgation Loi sur les Médiateur de Corée Loi sur la promotion de Loi sur l’administration Vision 2006 de l’administration
d’informations par les procédures l’utilisation du système électronique ; électronique coréenne
agences publiques administratives d’information et la Loi sur la signature (Projet d’administration
protection des informations numérique électronique ; Cyber-Corée 21)
17. Luxembourg
Année 1978 2003 1979 1999 2001
Date 1er décembre 1978 22 août 2003 Mars 1979 26 janvier 2001
Intitulé (Pas de loi générale sur la Loi sur les Loi instituant un Loi du 30 mars sur Projet de loi sur les E-Luxembourg
liberté d’information) procédures Médiateur l’identification des signatures numériques
administratives personnes physiques et
morales par un numéro ;
Loi du 31 mars sur
l’utilisation de données
nominatives dans le
traitement de données
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Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données

18. Mexique
Année 2002 1995 1992 2000 2001
Date Juin 2002 1er juin 1995 23 juin 1992 7 juin 2000
Intitulé Loi fédérale sur la transparence Loi fédérale Loi sur la Commission Pas de loi particulière Loi sur le commerce Le système national
et l’accès aux informations sur les procédures des droits de l’homme sur la protection électronique (couvre de l’administration électronique
détenues par l’administration administratives de la vie privée le respect de la vie privée, mexicaine
publique (dans la Constitution, le la signature et les
Code pénal article 214) documents électroniques)
19. Pays-Bas
Année 1998 (1992, 1980, 1978) 1998 1999 (1981) 2001 (1988) 2003 1999
Date 18 juin 1998 1er janvier 1998 12 mai 1999 1er septembre 2001 8 mai 2003 Mars 1999
(4 février 1981)
Intitulé Loi sur les informations Loi générale Loi relative au Médiateur Loi relative à la Loi sur les signatures Programme d’action
détenues par l’administration sur les procédures national protection des données électroniques de l’administration électronique
Stb. 356 (9 novembre 1978 administratives sur les personnes (Loi
St. 581) sur l’enregistrement des
données)
20. Nouvelle-
Zélande
Année 1982 2001 (1969) 2003 (1975, 1962) 1994 (1993) 2002 2003 (2001)
Date 21 octobre 2003 Juin 2003
Intitulé Loi sur les informations Loi sur la Loi relative aux Loi modifiant la Loi sur les transactions [Link]@[Link]
officielles modification de Médiateurs protection de la vie électroniques
l’administration privée (Loi sur la
(Loi sur protection de la vie privée)
l’administration)

ANNEXE D
257
 Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)
258

ANNEXE D
Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données
21. Norvège
Année 1970 1970 1962 2000 (1978) 2001 2002 (1999)
Date 19 juin 1970 10 février 1970 14 avril 2000 15 juin 2001 Mai 2002
(9 juin 1978)
Intitulé Loi sur la liberté Loi sur Loi relative au Médiateur Loi n° 31 sur le traitement Loi 2001/81 sur la Plan d’action 2005
d’information l’administration parlementaire pour des données sur les signature électronique de l’administration électronique
publique l’Administration publique personnes norvégienne
(Loi sur les registres de
données sur les personnes)
22. Pologne
Année 2001 1999 (1960) 1987 1997 2001 2004
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Date 6 septembre 2001 1er janvier 1999 15 juillet 1987 29 août 1997 18 septembre 2001 Janvier 2004
(14 juin 1960)
Intitulé Loi sur l’accès Loi relative au Code Loi relative au Médiateur Loi relative à la protection Loi sur les signatures La stratégie de développement
aux informations publiques de procédure des données sur les électroniques de la société de l’information
administrative personnes en Pologne
23. Portugal
Année 1993 1976 1996 (1991, 1975) 1998 2003 2003 (2000)
Date 26 août 1993 14 août 1996 Octobre 1998 3 avril 2003 Février 2003
(9 avril 1991) (22 août 2000)
Intitulé Loi nº 65/93 Code de procédure Loi relative au Médiateur Loi n° 67/98 sur la Loi-décret sur les Plan d’action d’administration
administrative protection des données signatures électroniques électronique (Initiative Internet
sur les personnes (Loi-décret nº 62/2003) RCM n° 110/2000)
24. République slovaque
Année 2000 2001 2002 (1998) 2002 2001
Date 17 mai 2000 23 février 2001 3 juillet 2002 15 mars 2002
(Février 1998)
Intitulé Loi sur le libre accès Loi constitutionnelle Loi n° 428/2002 sur la Loi n° 215/2002 sur les Politique de développement
à l’information n° 90/2001 Coll. protection des données signatures électroniques de la société de l’information
(modification de la sur les personnes dans la République slovaque
constitution instituant un
Avocat public des droits)
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Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données
25. Espagne
Année 1998 (1992) 1999 (1992, 1958) (1981) 1999 (1992) 2003 2003 (1999)
Date 13 juillet 1998 (26 novembre 1992, 13 décembre 1999 19 décembre 2003 Décembre 1999
(26 novembre 1992) 17 juillet 1958) (Octobre 1992)
Intitulé Loi n° 29/1998 (Loi n° 30/92 Loi sur les (Conformément Loi relative à la protection Loi 59/2003 Plan de Choque para el impulso
sur l’administration publique et procédures à la Constitution) des données sur les sur la signature de la Administración Electrónica
les procédures administratives administratives personnes (Loi sur la numérique (Plan d’investissement stratégique
courantes) régulation du traitement dans les technologies de
automatique des données l’information)
sur les personnes)
26. Suède
Année 1994 (1766) 1998 1986 (1809) 1998 (1994, 1973) 2000 2002 (2000)
Date 13 novembre 1986 29 avril 1998 Avril 2000 Novembre 2002
Intitulé Loi sur la liberté d’information Proposition de loi du La loi incluant Loi sur les données Loi sur la signature Stratégie suédoise d’administration
(Loi sur la liberté de la presse gouvernement sur les instructions relatives sur les personnes (Loi électronique qualifiée électronique
faisant désormais partie de la l’administration au Médiateur relative à la protection (2000:832) (Stratégie nationale pour la société
Constitution) publique parlementaire des données sur les (Réglementation de l’information)
personnes) sur les services concernant
les certifications
électroniques)
27. Suisse
Année 2004 1968 1992 2003 2002 (1998)
Date 17 décembre 2004 20 décembre 1968 19 juin 1992 19 décembre 2003 13 février 2002
(18 février 1998)
Intitulé Loi sur la transparence Loi fédérale sur (Un service de médiation Loi fédérale sur la Loi sur la signature Stratégie en matière de
la procédure fédérale a été rejeté protection des données électronique cyberadministration (Stratégie pour
administrative par le Parlement une société de l’information en
le 16 juin 2004) Suisse)

ANNEXE D
259
260

ANNEXE D
Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données
28. Turquie
Année 2003 2004 1999
Date 9 octobre 2003 15 janvier 2004 Juin 1999
Intitulé Loi sur le droit à l’information Loi sur la signature Projet de réorganisation
(loi n° 4982) électronique de la gestion
29. Royaume-Uni
Année 2000 2000 1994 (1967) 1998 (1984) 2002 (2000) 1999
Date 31 janvier 2000 Novembre 2000 Juillet 1998 14 février 2002 30 mars 1999
(25 mai 2000)
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Intitulé Loi sur la liberté d’information Code des pratiques Loi sur le Commissaire Loi sur la protection Réglementation relative Livre blanc sur la modernisation
sur la consultation parlementaire des données aux signatures de l’administration
écrite électroniques Nouveau : mars 2000
(Loi sur les
communications
électroniques)
30. États-Unis
Année 1996 (1966) 1946 1974 1999 ; 1997 ; 1996 2002
Date Octobre 1996 Octobre 1996 17 décembre 2002
Intitulé Loi sur la liberté d’information Loi sur les Pas de médiateur Loi sur la protection – Loi sur les signatures Loi sur l’administration électronique
électronique (Loi sur la liberté procédures national de la vie privée numériques (H.R. 2458)
d’information) administratives – Loi sur la sécurité des
données électroniques
– Loi sur la liberté
d’information
électronique
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Tableau D.1. Lois et mesures relatives à l’administration ouverte1 (suite)

Législation
Législation sur l’accès Législation Législation
sur la protection de la vie Loi sur les données et Politique en matière
Pays à l’information sur les procédures sur le Médiateur/
privée et la protection signatures électroniques d’administration électronique
et aux documents administratives Commissaire
des données
31. Commission Européenne
Année 1999 2000 1995 1999 2002 (1994)
Date 1er mai 1999 22 juin 2000 Juin 2002
Intitulé Traité d’Amsterdam (instaurant Loi sur le Médiateur Directive de la CE sur Directive sur la signature Plan d’action eEurope
le droit d’accès aux documents européen la protection des données électronique (Projet sur la société
des institutions communautaires) (nommé pour la première (95/46/EC) de l’information en Europe)
fois en 1995)
(Traité de Maastricht 1992)

1. L’année entre parenthèses indique la date à laquelle une loi dans ce domaine a été adoptée pour la première fois. Par exemple : 2001 (1978). Cela signifie que la loi
en vigueur remonte à 2001 et la première loi en la matière à 1978.
Source : • Retour d’information des pays concernant le « Factsheet on Open Government » [GOV/PGC(2004)18/ANN] reçu le 15 novembre 2004.
• Réponses des pays au questionnaire de l’OCDE/PUMA sur le « Renforcement des liens entre l’État et le citoyen » [PUMA/CIT(2000)1], reçues à l’automne 1999.
• Réponses des pays au questionnaire de l’OCDE/PUMA sur les « Procédures et relations parlementaires » [PUMA/LEG(2000)1], reçues durant l’été 2000.
• « Comparative Analysis of the Member States’ législation concerning Access to documents », Secrétariat Général de la Commission européenne, janvier 2000.

ANNEXE D
261
262

ANNEXE D
Tableau D.2. Institutions de contrôle de l’administration ouverte

Institution supérieure de contrôle

Pays Médiateur Commissaires parlementaires1
des finances publiques2

AUSTRALIE Commonwealth Ombudsman [institué en 1976] Commissaire chargé de la protection de la vie privée et Auditeur général [institué en 1901]
Lien : [Link] Commission pour les droits de l’homme et l’égalité des Lien : [Link]
chances
Commissaire fédéral chargé de la protection de la vie
privée
Lien : [Link]
AUTRICHE Commission autrichienne de médiation Commission pour la protection des données Cour des comptes (Rechnungshof) [créée en 1761]
(Volksanwaltschaft) [instituée en 1977] (Datenschutzkommission) Lien : [Link]
Lien : [Link] Lien : [Link]
Médiateur fédéral pour les enfants (Kinder & Jugend
Anwaltschaft des Bundes) [institué en 1989]
MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

BELGIQUE Le Médiateur fédéral (De Federale Ombudsman) Commission pour la protection de la vie privée Cour des comptes/Rekenhof [créée en 1846]
[institué en 1995] Lien : [Link] Lien : [Link]
Lien : [Link]
Au niveau régional :
– Service du Médiateur flamand [institué en 1998]
Lien : [Link]
– Médiateur de la Région wallonne [institué en 1994]
Lien : [Link]
CANADA (Médiateurs au niveau provincial à partir de 1967) Commissaire chargé de l’information Bureau du vérificateur général [créé en 1878]
Lien : [Link] Lien : [Link]
Commissaire fédéral chargé de la protection de la vie
privée
Lien : [Link]
RÉPUBLIQUE Le Médiateur tchèque [institué en 1999] Service chargé de la protection des données sur les Office supérieur d’audit [créé en 1993]
TCHÈQUE Lien : [Link]/spolecnost/cesky-ombudsman personnes Lien : [Link]
Lien : [Link]
Commissaire pour la protection des droits civiques
 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

Tableau D.2. Institutions de contrôle de l’administration ouverte (suite)

Institution supérieure de contrôle

Pays Médiateur Commissaires parlementaires1
des finances publiques2

DANEMARK Médiateur (Folketingets Ombudsmand) [institué en 1954] L’Agence danoise pour la protection des données Office national d’audit (Rigsrevisionen) [créé en 1975]
Lien : [Link] Lien : [Link] Lien : [Link]
FINLANDE Médiateur parlementaire (Eduskunnan oikeusasiamies/ Médiateur pour la protection des données Office d’audit de l’État (Valtiontalouden tarkastusvirasto/
Riksdagens justitieombudsmans kansli) [institué en 1919] Lien : [Link] Statens revisionsverk) [créé en 1824]
Lien : [Link] Lien : [Link]
Médiateur pour les minorités
Lien : [Link]/vahemmistovaltuutettu/
[Link]
Médiateur pour l’égalité
Lien : [Link]/[Link]/tasa-arvo/english/
authorities/ombudsman/[Link]
FRANCE Médiateur de la République [institué en 1973] Commission Nationale d’Informatique et des Libertés Cour des Comptes [créée en 1807]
Lien :[Link] Lien : [Link] Lien : [Link]
ALLEMAGNE Commission des pétitions du Bundestag allemand Commissaire fédéral pour la protection des données Cour des comptes fédérale (Bundesrechnungshof)
(Petitionsausschuss) (Bundesbeauftragten für den Datenschutz) Lien : [Link]/[Link]
Lien : [Link]/htdocs_e/orga/03organs/ Lien : [Link]
04commit/02commper/[Link]
GRÈCE Le Médiateur grec [institué en 1998] Autorité hellénique pour la protection des données Cour suprême des comptes
Lien : [Link]/ Lien : [Link]/home_eng.htm
HONGRIE – Commissaire parlementaire pour les droits des Office d’audit de l’État, 1868
minorités nationales et ethniques Lien : [Link]/ASZ/[Link]
– Commissaire parlementaire pour les droits civiques
– Commissaire parlementaire pour la protection des données
Lien (portail) : [Link]
ISLANDE Le Médiateur de l’Althing (Umboðsmaður Alþingis) Agence pour la protection des données Office national d’audit (Ríkisendurskoðun)
Lien : [Link]/[Link] Lien : [Link]/[Link]/pages/ Lien : [Link]
Médiateur pour les enfants, 1988 [Link]
Lien : [Link]/erlent/[Link]
IRLANDE Médiateur [institué en 1980] Commissaire chargé de la protection des données Office of the Comptroller and Auditor General [créé en
Lien : [Link]/ombudsman (Coimisinéir Cosanta Sonraí) 1866]
Lien : [Link] Lien : [Link]

ANNEXE D
263
264

ANNEXE D
Tableau D.2. Institutions de contrôle de l’administration ouverte (suite)

Institution supérieure de contrôle

Pays Médiateur Commissaires parlementaires1
des finances publiques2
ITALIE L’Italie n’a pas de médiateur national. Toutefois elle Commissaire chargé de la protection des données Corte dei Conti [créée en 1862]
dispose d’un réseau étendu de médiateurs régionaux. Lien : [Link] Lien : [Link]/
Le Médiateur de la région du Val d’Aoste assure le rôle
de coordinateur.
Lien : [Link]/difensore
JAPON Service du Médiateur pour le Commerce et Bureau d’Inspection de l’administration Conseil d’audit [créé en 1880]
l’Investissement Lien : [Link]
Lien : [Link]/access/english/oto_main_e.html
CORÉE Le Médiateur de Corée [institué en 1994] Conseil d’audit et d’inspection [créé en 1948]
Lien : [Link]/english/[Link] Lien : [Link]/
LUXEMBOURG Le Médiateur au service des citoyens [institué en 2004] Commission pour la Protection des données sur les Cour des Comptes
Lien : [Link] personnes Lien : [Link]/
MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

MEXIQUE Commission nationale pour les droits de l’homme Office suprême d’audit (Auditoría Superior de la
(Comisión Nacional de los Derechos Humanos) [instituée Federación) [créé en 1824]
en 1992] Lien : [Link]
Lien : [Link]
PAYS-BAS Médiateur national (De Nationale Ombudsman) [institué Autorité chargée de la protection des données Cour des comptes (Algemene Rekenkamer)
en 1982] Lien : [Link]/en/[Link] Lien : [Link]
Lien : [Link]
NOUVELLE- Les Médiateurs [institués en 1962] Commissaire chargé de la protection de la vie privée Controller and Auditor General
ZÉLANDE Lien : [Link] Lien : [Link]/[Link] Lien : [Link]
NORVÈGE Médiateur parlementaire pour l’Administration publique Service de vérification des données Office de l’auditeur général (Riksrevisjonen) [créé en
[institué en 1962] Lien : [Link] 1816]
Lien : [Link] Lien : [Link]
POLOGNE Médiateur pour les enfants (Rzecznik Praw Dziecka) Inspecteur général de la protection des données sur les Chambre suprême de contrôle (Najwyzsa Izba Kontroli)
Lien : [Link]/[Link] personnes [créée en 1808]
Lien : [Link] Lien : [Link]
Commissaire chargé de la protection des droits civiques
(Rzecznika Praw Obywatelskich), 1987
Lien : [Link]/[Link]?e=1
 MODERNISER L’ÉTAT : LA ROUTE À SUIVRE – ISBN 92-64-01051-3 – © OCDE 2005

Tableau D.2. Institutions de contrôle de l’administration ouverte (suite)

Institution supérieure de contrôle

Pays Médiateur Commissaires parlementaires1
des finances publiques2
PORTUGAL Service de la Justice (Provedor de Justiça) [institué en 1975] Commission nationale sur la protection des données Cour des comptes (Tribunal de Contas) [créé en 1279]
Lien : [Link]/ingles Lien : [Link] Lien : [Link]
RÉPUBLIQUE Service chargé de la protection des données Office suprême d’audit [créé en 1782]
SLOVAQUE sur les personnes Lien : [Link]/english/index_eng.html
Lien : [Link]
Défenseur public des droits, 2001
Lien : [Link]
ESPAGNE Défenseur du peuple (Defensor del Pueblo) Agence de la protection des données Cour des comptes (Tribunal de Cuentas) [créée en 1828]
[institué en 1981] (Agencia Espanola de Protección de Datos) Lien :[Link]
Lien : [Link] Lien : [Link]
SUÈDE Médiateur parlementaire (Riksdagens Ombudsmän) Service de vérification des données Office national d’audit (Riksrevisionen) [créé en 2003]
[institué en 1809] Lien : [Link] Lien : [Link]
Lien : [Link]
SUISSE Un service de médiation fédérale a été rejeté Commissaire chargé de la protection des données Office fédéral d’audit [créé en 1852]
par le parlement le 16 juin 2004 Lien : [Link]/[Link] Lien : [Link]/englisch/[Link]
TURQUIE Cour des comptes [créée en 1862]
Lien : [Link]/english_tca/[Link]
ROYAUME-UNI Médiateur de l’Irlande du Nord Commissaire chargé de l’information Office national d’audit [créé en 1983]
Lien : [Link] Lien : [Link] Lien : [Link]
ÉTATS-UNIS Nombreux médiateurs régionaux et locaux Médiateur pour les petites entreprises Government Accountability Office [créé en 1921]
(appelé aussi médiateur national) Lien : [Link]/
Lien : [Link]/sbo/
UNION Le Médiateur européen [institué en 1995] Comité des pétitions pour le Parlement européen Cour des comptes européenne [créée en 1977]
EUROPÉENNE Lien : [Link]/home/en/ Lien : [Link]/committees/peti_home.htm Lien : [Link]/index_en.htm
[Link]

1. Lien utile : [Link]/links/[Link]

2. Lien utile : [Link]/direc_mien.htm

ANNEXE D
265
LES ÉDITIONS DE L’OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16
IMPRIMÉ EN FRANCE
(42 2005 13 2 P) ISBN 92-64-01051-3 – no 54148 2005
Moderniser l’État
LA ROUTE À SUIVRE

La modernisation du secteur public n’est plus une option, mais une nécessité. Elle aidera
les autorités publiques à répondre à l’évolution des besoins de la société et à maintenir la Moderniser
l’État
compétitivité dans un environnement international incertain.

Cet ouvrage fait le bilan de deux décennies de modernisation du secteur public dans les
pays de l’OCDE. Depuis une vingtaine d’années, on observe un afflux d’idées et d’initiatives
nouvelles. Ont-elles donné des résultats concrets ? Ce rapport analyse les échecs et les
réussites et met en évidence les défis à relever. Il examine certains leviers essentiels de la LA ROUTE À SUIVRE
réforme de la gestion publique, notamment :

– rendre l’administration plus réceptive, transparente et accessible,

– insuffler une logique de performance dans le secteur public,
– modifier les systèmes de responsabilité et de contrôle,
– faciliter la réaffectation des ressources et la restructuration,
– organiser et motiver les agents du secteur public,
– et inscrire le marché au cœur de la réforme.

Ce rapport vise à aider les décideurs à s’armer pour l’avenir. Il sera très utile à tous les
acteurs de la politique de la gestion publique.
« Cet ouvrage offre un panorama international extrêmement précieux. Il permet des
généralisations utiles sans jamais perdre le sens de la nuance et du contexte. Je recommande
chaudement cet ouvrage. »
Christopher Pollitt, professeur de gestion publique, Centre pour la gestion publique, Université

MODERNISER L’ÉTAT
Erasmus de Rotterdam.

« Moderniser l’État est un outil précieux pour les praticiens qui souhaitent savoir ce que
font les pays pour améliorer leur gestion publique. Il intéressera également les étudiants qui
cherchent à avoir un aperçu conceptuel des réformes actuelles. Cet ouvrage constitue une
référence très utile pour les pays qui ont déjà opté pour une nouvelle gestion publique comme
pour ceux dont l’administration présente encore une structure traditionnelle. »
Allen Schick, professeur de politiques publiques, Université du Maryland et Brookings
Institution.

Le texte complet de cet ouvrage est disponible en ligne à l'adresse suivante :

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La route à suivre
Les utilisateurs ayant accès à tous les ouvrages en ligne de l’OCDE peuvent également y accéder via :
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SourceOCDE est une bibliothèque en ligne qui a reçu plusieurs récompenses. Elle contient les
livres, périodiques et bases de données statistiques de l’OCDE. Pour plus d’informations sur ce
service ou pour obtenir un accès temporaire gratuit, veuillez contacter votre bibliothécaire ou
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ISBN 92-64-01051-3

-:HSTCQE=UVUZVW: 42 2005 13 2 P