Introduction à la sociologie de l'action publique 2018
Chapitre d’ouvrage
Chapitre 10. Comprendre les changements de l’action publique
Par !omas Ribémont, !ibault Bossy, Aurélien Evrard, Guillaume Gourgues
et Catherine Hoeffler
Pages 171 à 186
Analyse de discours Politique suisse
E
n identifiant les mécanismes d’inertie propres à l’action publique, les
travaux présentés dans le chapitre précédent ont largement contribué à
déconstruire le mythe d’une adaptation fonctionnelle des politiques
publiques aux problèmes ou aux changements politiques. Malgré tout, le
changement existe bien dans l’action publique. Empiriquement d’abord, de
nombreux domaines ont connu des transformations, pour la plupart incrémentales,
mais aussi parfois plus radicales. Pensons par exemple aux réformes des États-
providence, ou encore aux politiques de santé, de l’environnement, etc.
"éoriquement ensuite, car penser l’inertie c’est aussi penser les conditions du
changement.
Ce chapitre revient d’abord sur la contribution des approches dites cognitives et
normatives des politiques publiques, qui insistent davantage sur la valeur
explicative des idées, des discours ou des représentations (1.). Il aborde ensuite la
manière dont les logiques d’inertie et de changement radical ont été pensées
conjointement, notamment par le prisme des institutions (2.).
1. Les approches cognitives et normatives : le
rôle des idées et des discours
Les approches dites « cognitives et normatives » de l’action publique ont largement
contribué à systématiser l’analyse des changements radicaux de l’action publique,
en mettant en évidence le rôle des « éléments de connaissance, les idées, les
représentations ou les croyances sociales » [1], que l’on regroupe parfois sous le
terme de « variables idéelles ». Ces approches cherchent à comprendre comment les
idées façonnent, voire déterminent, les intérêts et les stratégies des acteurs ou le
cadre institutionnel dans lequel ils évoluent [2]. Cette démarche recouvre une
pluralité de positionnements et concepts théoriques plus sophistiqués, que l’on
peut schématiquement distinguer en quatre catégories : la notion de paradigme
(2.1.), celle de référentiel (2.2.), les approches par les coalitions de cause (2.3.) et la
notion de récit (2.4.).
1.1. Les changements de paradigme
D’abord développée dans le champ de la philosophie des sciences, notamment à
travers l’ouvrage de T. Kuhn [3], la transposition de la notion de paradigme à
l’analyse des politiques publiques doit beaucoup au politiste américain P. Hall. Dans
un article de 1993, ce spécialiste d’économie politique comparée interroge la nature
et les causes du changement de la politique macroéconomique britannique à la
suite de l’arrivée au pouvoir de M. "atcher en 1979.
Pour qualifier la nature de ce changement, Hall s’approprie le concept de paradigme
qu’il définit comme « un cadre d’idées et de standards, qui spécifie non seulement
les objectifs de la politique et le type d’instruments qui peut être utilisé pour les
atteindre, mais également la nature même des problèmes qu’ils [les décideurs] sont
supposés traiter » [4]. Les paradigmes comprendraient quatre éléments :
– des principes métaphysiques généraux : il s’agit de croyances fondamentales
d’arrière-plan qui guident l’ensemble de la société (par exemple : la croyance en la
démocratie, l’égalité, la liberté, etc.) ;
– des hypothèses et des lois : ce sont des normes de l’action, c’est-à-dire de
l’ensemble des hypothèses sur le changement social impliqué par une politique
spécifique ;
– une méthodologie : ce sont cette fois les modes d’actions, les types de relations
entre les acteurs (interdépendances et rapports de force) ;
– des instruments et des outils : chaque paradigme comprend un choix d’outils et
d’instruments différents (dispositifs juridiques, mécanismes de subvention, etc.).
Le paradigme d’une politique publique se présente alors comme un ensemble
cohérent, composé de représentations et de diagnostics des problèmes, mais aussi
de préconisations plus concrètes pour les résoudre.
Dès lors, l’enjeu principal des travaux sur les paradigmes de politiques publiques
consiste à identifier et expliquer le processus cyclique par lequel un paradigme
s’institutionnalise progressivement, avant d’être contesté, puis remplacé par un
autre paradigme qui deviendra lui-même dominant. Le changement de paradigme
correspond, dans la grille d’analyse de Hall, au changement de « troisième ordre »
(cf. introduction de cette partie), c’est-à-dire à la refonte profonde des objectifs de
la politique publique, incluant la conception du rôle de l’État lui-même dans la
société.
Ce processus est marqué par un mécanisme d’apprentissage social (social learning)
par lequel les acteurs intègrent de nouvelles informations et expériences du passé
qui altèrent leurs croyances et préférences. Si les instruments du paradigme
dominant se révèlent incapables de résoudre les problèmes auxquels ils font face
(par exemple, le phénomène de stagflation pour le paradigme keynésien dans les
années 1980), les acteurs vont progressivement les percevoir comme des anomalies,
disqualifiant peu à peu les fondements mêmes du paradigme et se tournant alors
vers un autre. La concurrence entre les paradigmes se situe d’abord sur le terrain
des idées, mais s’incarne également dans les relations de pouvoir entre les acteurs.
Si l’approche par les paradigmes est moins influente aujourd’hui qu’elle ne l’a été
dans les années 1990, sa contribution à l’analyse du changement reste importante.
Elle a notamment permis de tracer finement les différentes étapes et d’identifier le
degré du changement. La notion de paradigme permet ensuite de montrer
comment les idées informent l’ensemble des politiques publiques sur une période
donnée et offre quelques explications quant aux « modes » de politiques (par
exemple les privatisations ou les mesures d’austérité) que l’on peut retrouver dans
différents domaines et dans différents pays. Cette approche combine enfin une
analyse des idées avec celle des intérêts et stratégies des acteurs : le paradigme
reflète autant qu’il explique les intérêts des acteurs qui soutiennent certaines
réformes.
Pour influente et féconde qu’elle soit, l’approche de Hall a néanmoins été
critiquée [5]. Tout d’abord, la notion même de paradigme est, tout comme chez
T. Kuhn, critiquée pour son caractère trop unifiant et « total ». Le paradigme pensé
comme cadre de référence intégral de l’action publique tend à gommer la
persistance de normes ou de cadres cognitifs alternatifs et potentiellement en
conflit. En d’autres termes, si une norme ou un paradigme peut sembler dominer
dans certaines politiques, cela ne signifie pas pour autant que les acteurs politiques
ou administratifs les partagent ou les mettent en œuvre uniformément. D’ailleurs,
il ne suffit pas qu’une mesure soit perçue de la même manière par un groupe
d’acteurs puissants (ou rendus puissants par une crise, des anomalies et un
changement de paradigme) pour qu’elle soit adoptée. Les travaux sur l’incertitude et
l’ambiguïté entourant les procédures de formulation et de décision des politiques
publiques ont montré qu’a contrario, le flou entourant une mesure pouvait être une
condition sine qua non de son succès. C’est l’argument développé par B. Palier
lorsqu’il parle de « consensus ambigu » à propos de l’adoption du revenu minimum
d’insertion (RMI) [6]. Celle-ci ne serait pas expliquée par l’existence d’un paradigme
homogène, mais plutôt par l’ambiguïté du dispositif, permettant d’agréger des
visions différentes si bien que chaque acteur peut y trouver une interprétation
acceptable.
Enfin, la crise financière de 2008 a été l’occasion d’une réévaluation du lien entre
crise et changement paradigmatique : alors qu’elle avait mis au jour de graves
dysfonctionnements et conséquences pour les États, cette crise n’a pas produit de
refonte fondamentale des régulations financières, contrairement aux hypothèses
issues de la théorie de P. Hall. Ceci montre bien la résistance d’un paradigme devant
ses propres anomalies et pointe du doigt l’importance des ressources et rapports
d’autorité en lieu et place de la capacité explicative du paradigme [7].
1.2. L’école grenobloise et le référentiel d’action
publique
Les politistes français se sont également interrogés sur les causes et la nature des
changements introduits au début des années 1980 en lien avec le « tournant néo-
libéral » [8]. Deux chercheurs de l’Institut d’études politiques de Grenoble, B. Jobert
et P. Muller, ont ainsi porté leur attention sur l’analyse cognitive des politiques
publiques et proposé d’analyser le processus de changement à travers le concept de
référentiel [9]. Ce dernier est défini comme « un ensemble de prescriptions qui
donnent du sens à un programme d’action publique en définissant des critères de
choix et des modes de désignation des objectifs. Il s’agit à la fois d’un processus
cognitif fondant un diagnostic et permettant de comprendre le réel (en limitant sa
complexité) et d’un processus prescriptif permettant d’agir sur le réel » [10].
L’approche par les référentiels explique le changement des politiques publiques
comme le résultat de l’action d’entrepreneurs politiques, appelés ici « médiateurs »,
qui parviennent, dans une période de crise, à remettre en cause le référentiel
dominant et à en asseoir un nouveau.
Absente chez Hall, la question de la cohérence entre le cadre cognitif et normatif
dominant et celui des différentes politiques est traitée par le biais d’une distinction
entre « référentiel global » et « référentiel sectoriel ». Pour P. Muller, le changement
d’une politique n’est pas simplement l’adoption d’un nouveau référentiel, mais
plutôt la traduction sectorielle d’un nouveau référentiel global par les médiateurs.
En d’autres termes, il existe des référentiels globaux (comme le référentiel
modernisateur qui émerge après la Seconde Guerre mondiale) qui sont traduits par
des médiateurs dans des politiques spécifiques (politiques d’éducation, pénale,
économique, per exemple). Le rapport global-sectoriel est ici essentiel, car c’est là
que se définissent concrètement les modalités du changement de l’action publique.
P. Muller a notamment expliqué la libéralisation des politiques agricoles et
aéronautiques (avec l’émergence d’Airbus par exemple) par l’avènement d’un
référentiel de marché, à partir de la fin des années 1970.
Ce n’est donc pas l’idée elle-même (qu’il s’agisse d’un paradigme ou d’un référentiel)
qui explique le changement, mais bien l’intervention d’acteurs politiques et
sociaux. Les « médiateurs » de P. Muller ressentent un décalage entre le référentiel
global et le référentiel sectoriel, et s’organisent en vue de faire évoluer le second.
L’action est mue par cette dimension « intellectuelle », mais tient aussi à des enjeux
stratégiques, car la victoire d’un référentiel s’accompagne de la prise de pouvoir des
médiateurs. Comme le résument P. Muller et Y. Surel, les conflits autour des
référentiels relèvent aussi bien d’« un processus de prise de parole (production de
sens) [que d’] un processus de prise de pouvoir (structuration d’un champ de
forces) » [11]. L’analyse en termes de référentiels se distingue ici des approches qui se
concentrent sur la dimension symbolique des discours et idées : si les symboles sont
importants, les politiques portent surtout en elles une structuration des idées et des
rapports de pouvoir.
Chaque référentiel devient et demeure proéminent pendant une période, alors
considérée comme un cycle de politiques publiques. Réactualisant sa thèse, Muller
en identifie quatre jusqu’à la période actuelle [12] :
e
– le cycle de l’État libéral-industriel, de la fin du XIXe siècle jusqu’à la Seconde
Guerre mondiale : il marque la naissance des politiques publiques, se caractérise
par un capitalisme et une citoyenneté de classe. Le référentiel global est celui du
« laissez-faire », avec un État relativement peu interventionniste à l’exception de
périodes de guerre ;
– le cycle de l’État-providence couvre la période d’après-guerre jusqu’au milieu des
années 1970 : il est marqué par un État de plus en plus présent et interventionniste,
avec un rôle-clé des économistes keynésiens. Le référentiel global est
modernisateur, consistant en une injonction à faire entrer le pays dans le groupe
des nations dites « modernes » ;
– le cycle de l’État-entreprise correspond à l’avènement du référentiel de marché et
le développement du capitalisme financier à partir des années 1980 : porté par les
économistes de l’école de Chicago, ce cycle perçoit l’État comme un obstacle au bon
fonctionnement du marché et promeut une approche en termes d’efficience
publique ;
– le cycle de la gouvernance durable ne correspond encore qu’à une hypothèse
prospective, qui prend appui sur certaines transformations en cours depuis les
années 2000, à la faveur de deux crises conjointes : la crise financière et la crise
écologique. À l’image des enjeux environnementaux, les problèmes sont de plus en
plus intersectoriels et globaux et conduisent à l’émergence d’un référentiel de
« l’efficacité globale », dans lequel l’État aurait perdu sa capacité à articuler le global
et le sectoriel et donc à ordonner les sociétés.
L’approche par les référentiels a suscité, elle aussi, plusieurs interrogations : sa
conception holistique de l’analyse du changement de l’action publique la rend
notamment vulnérable à la critique concernant son opérationnalisation et sa
validation empirique. La première objection porte sur l’unicité et le caractère
prédominant du référentiel : l’existence d’un référentiel global est contestée dans la
mesure où il y aurait toujours plusieurs normes en concurrence, au sein d’un même
secteur et donc, a fortiori, encore davantage au niveau global. Un second élément
vient questionner l’identification du référentiel global : comment l’analyste peut-il
l’observer ? Plus encore, comment les médiateurs le décèlent-ils ? Comment les
acteurs se mettent-ils d’accord sur le référentiel global ? L’influence de cette
approche ne tient souvent pas tant à son application stricte, mais plutôt à sa volonté
explicative holistique des changements des politiques publiques et plus
généralement de l’État.
1.3. Le modèle des « coalitions de cause »
Un troisième courant théorique s’intéressant au rôle des idées dans le changement
de l’action publique est celui de l’Advocacy coalition framework (ACF), développé
par P. Sabatier et H. Jenkins, et traduit en français par le concept de « coalition de
cause » [13]. Tout comme les deux approches précédentes, le modèle de l’ACF
explique le changement d’une politique par l’évolution des systèmes de croyances
sous l’effet du comportement de certains acteurs. Il postule plus précisément que
« la prise de décision en matière de politique publique peut être mieux comprise
comme une compétition entre coalitions de cause, chacune étant constituée
d’acteurs provenant d’une multitude d’institutions (leaders de groupes d’intérêt,
agences administratives officielles, législateurs, chercheurs et journalistes) qui
partagent un système de croyances lié à l’action publique et qui s’engagent dans un
effort concerté afin de traduire des éléments de leur système de croyance en une
politique publique » [14].
Ce modèle se distingue des deux précédents en matière d’unité d’analyse du
changement, qui n’est pas la politique publique dans son ensemble, mais son sous-
système, défini comme un « ensemble d’acteurs qui sont impliqués dans le
traitement d’un problème de politique publique » [15]. Au sein de celui-ci, les acteurs
sont donc considérés comme des coalitions, incluant un très grand nombre
d’acteurs dans et en dehors de l’État. Moins centrée sur ce dernier, l’ACF inclut des
acteurs comme les journalistes ou les chercheurs, au regard notamment de
l’importance accordée à la connaissance et aux informations. Les coalitions tentent
d’influencer la politique, qui est elle-même façonnée par d’autres facteurs plus ou
moins stables (facteurs liés aux ressources et contraintes des acteurs ; variables
externes, incluant conditions socio-économiques, l’opinion publique par exemple).
Enfin, cette approche insiste sur la nécessité d’inscrire l’analyse dans un temps
relativement long (dix ans minimum), considérant que les changements importants
ne peuvent intervenir que dans cette temporalité.
La lutte pour la redéfinition de la politique s’explique par les croyances des acteurs.
Ces dernières jouissent d’une valeur explicative forte, loin des postulats
rationalistes et de l’emphase mise sur les intérêts des acteurs dans d’autres
perspectives. Les systèmes de croyances sont organisés en trois niveaux :
– les deep core beliefs ou croyances du noyau central représentent les croyances
profondes et plus générales des acteurs, et ressemblent en cela aux principes
généraux du paradigme : elles peuvent s’appliquer à toutes les politiques publiques.
Ce sont par exemple les valeurs générales d’égalité, de service public, de liberté du
marché ;
– les policy core beliefs correspondent aux déclinaisons dans un domaine/secteur
des croyances du noyau central. Par exemple, si l’on estime que la culture ne doit
pas être soumise aux intérêts marchands, on pourra alors considérer que « le livre
n’est pas un produit comme les autres ». Ces deux premières catégories
correspondent à des croyances difficiles à changer ;
– enfin, les secondary beliefs (aspects secondaires), concernent les dispositifs
permettant de concrétiser les deux types précédents de croyances (préférences
quant aux instruments, implications budgétaires, etc.). Le changement de ces
dernières est beaucoup plus probable, notamment sous l’effet de nouvelles
informations.
L’ACF jouit d’un grand succès au sein des approches cognitives. Plus qu’une théorie
sur le rôle des idées ou le changement des politiques, elle constitue une tentative
d’explication générale de l’action publique. Elle a fait l’objet d’une attention et d’un
affinement théorique et méthodologique (notamment par l’utilisation de données
quantitatives) remarquable depuis son initiation dans les années 1980, lui assurant
une diffusion importante au niveau international, avec la multiplication d’études de
cas [16] (cf. encadré n° 9).
Encadré 9. Le changement de la politique des drogues en Suisse
vu par le modèle des coalitions de cause
D. Kübler utilise le modèle des coalitions de cause pour analyser les
transformations de la politique des drogues en Suisse entre les années 1980 et la
décennie 2000.
Il identifie d’abord la domination d’un « modèle prohibitionniste » à l’origine de
cette politique en matière de stupéfiants au début du XXe siècle, portée par une
« coalition de l’abstinence », impliquant des acteurs du système juridique
(procureur, juge, police) et du secteur médical.
Selon lui, « cette politique prohibitionniste repose sur un système de croyances
qui met en avant, au niveau du deep core, le respect des normes socioculturelles
et corollairement la sanction des comportements déviants. En matière de
stupéfiants, ce principe se traduit en un policy core qui valorise l’abstinence et
favorise l’usage de la coercition pour forcer les toxicomanes à la
désintoxication. Au niveau des aspects secondaires, on pense atteindre
l’objectif d’abstinence par la prévention primaire (« dites non aux drogues »),
par la répression policière du trafic et de la consommation de drogues, ainsi
que par la mise à disposition de thérapies de sevrages » [17].
L’apparition du SIDA dans les années 1980 vient bouleverser le sous-système de
la toxicomanie et fait émerger une nouvelle coalition dite « de la réduction des
risques ». Cette coalition inclut davantage les spécialistes des maladies
infectieuses et les professionnels de la santé publique, ainsi que des journalistes
et élus de la gauche et de la droite libérale. Son système de croyance est bien
différent de la précédente coalition.
Elle « met, au niveau du deep core, la priorité sur l’autonomie et sur l’intégrité
de l’individu (notamment au niveau de la santé) plutôt que sur le respect des
normes socioculturelles : la coercition n’est ainsi pas concevable pour agir sur
les comportements déviants. Concernant le policy core en matière de
toxicomanie, cela implique que les consommateurs de drogues doivent décider
librement d’entamer un sevrage. Ceux qui ne veulent ou ne peuvent pas le faire
méritent néanmoins qu’on les aide (notamment par la mise à disposition de
seringues stériles), en vue d’éviter des dommages irréparables pour leur santé
(notamment : une infection avec le VIH). Au niveau des aspects secondaires, on
pense pouvoir atteindre ce but en atténuant la répression policière et la
stigmatisation ainsi que par la mise en place de prestations médico-sociales
permettant de réduire les risques liés à la consommation de drogues » [18].
Devenant dominante dans les années 1990, cette coalition met en place
plusieurs dispositifs, tels que les services de réduction des risques (à savoir des
lieux d’accueil avec distribution de seringues stériles) dans plusieurs villes
suisses. Elle se heurte toutefois à la résistance d’une troisième coalition « pour
la défense du cadre de vie », incluant des associations de voisinage et des
commerçants, qui s’élève contre les nuisances liées à la consommation des
drogues et à des dispositifs.
Alors que la « coalition de l’abstinence » tente de profiter de cette résistance
pour reprendre l’avantage et imposer ses croyances, la « coalition de la
réduction des risques » est conduite à ajuster ses dispositifs (secondary beliefs)
pour contrôler effectivement ces nuisances urbaines. Cette démarche de
recherche de compromis lui permet ainsi de rester dominante dans la
définition de la politique suisse à l’égard des drogues.
1.4. Les récits ou policy narratives
Le concept de récits (de politiques publiques), ou policy narratives, constitue une
dernière composante des approches cognitives. Il s’appuie pour partie sur l’analyse
des discours et du langage, déjà très développée dans de nombreuses disciplines
telles que la philosophie [19].
Les récits sont définis classiquement comme des « scénarios qui ont moins pour
objet de dire ce qui devrait arriver, que ce qui va arriver selon leurs narrateurs si les
événements surviennent ou les situations évoluent comme prévu » [20]. Ils
rejoignent une autre notion assez proche, celle d’histoire causale [21]. Les récits
structurent, au sein d’un enchaînement de séquences, un lien causal entre la
situation actuelle et ses dynamiques d’une part, et le futur d’autre part, marqué par
les conséquences des dynamiques du présent. L’influence des récits n’est pas due à
proprement parler ou uniquement à leur véracité ou à leur précision. Au contraire,
c’est davantage leur cohérence interne et l’attractivité de l’explication qu’ils offrent
qui influencent les acteurs.
Les récits de politiques publiques exercent une fonction importante : celle d’une
sélection, implicite ou explicite, des alternatives les plus désirables, des actions à
mener, en convainquant les responsables politiques de la plausibilité d’un scénario.
Les récits donnent sens au réel et mettent en forme leur propre évidence,
l’inéluctabilité des événements à venir et donc la nécessité d’opérer tel ou tel choix.
Ce faisant, les récits facilitent les choix des décideurs en leur offrant un scénario
convaincant et des arguments pour légitimer ces choix. Les récits sont influents, car
le discours qu’ils portent devient performatif, dans le sens où en prédisant le futur,
il l’accomplit. Cette fonction de sélection ou de suggestion s’opère via deux
mécanismes, logique et émotionnel. Tout d’abord, les récits sont influents par leur
fonction d’explication et de mise en ordre du monde : ils offrent une explication
cohérente, plausible, logique aux phénomènes et à leurs conséquences pour l’avenir.
Mais les récits doivent aussi leur influence à leur contenu émotionnel : ils
dramatisent un scénario, ils permettent aux acteurs de se projeter dans une histoire
plutôt que d’aborder froidement un problème à un moment t.
Dans quelles conditions les récits sont-ils des facteurs d’explication cruciaux ?
Toute politique publique comporte un ensemble de représentations et de symboles,
dont la mise en discours participe des récits de politiques publiques [22]. Ces
derniers jouent cependant un rôle prépondérant dans l’explication du changement
dans les situations d’incertitude. En effet, les récits ont un impact d’autant plus
grand que les responsables politiques en charge de la formulation et de la décision
n’ont pas à leur disposition une expertise scientifique stabilisée sur un problème.
C’est par exemple le cas en matière de politique environnementale où les
incertitudes sont souvent fortes. D’autres travaux ont également mis en avant la
force des récits dans un environnement où le politique est davantage façonné par la
communication et les nouvelles technologies : Internet et les réseaux sociaux
donnent une place inédite aux récits, qui gagnent en visibilité, sont très vite et très
largement diffusés, sans reposer nécessairement sur des actions réelles ou sans être
vérifiés [23].
2. Des liens entre inertie et changement
radical ?
Les approches cognitives et normatives ne sont pas les seules à s’interroger sur le
processus de changement, bien que leur contribution soit majeure par l’attention
qu’elles ont portée aux enjeux idéels de l’action publique. Mais l’analyse du
changement ne se résume pas à la question de ses facteurs explicatifs, elle concerne
aussi, nous l’avons déjà évoqué, sa temporalité : pourquoi un changement intervient
à un moment plutôt qu’un autre ? Et, si l’on peut effectivement observer,
notamment sur le long terme, l’existence de changements radicaux, comment ceux-
ci peuvent-ils cohabiter avec les logiques d’inertie évoquées dans le
chapitre précédent ? La dernière section de ce chapitre reviendra sur deux postures
différentes relatives à cette interrogation. La première consiste à penser
l’articulation entre les phases de stabilité, voire d’inertie, et celles de changement
rapide et/ou radical (2.1.). La seconde renvoie aux critiques du « biais conservateur »
des approches néo-institutionnalistes, en montrant que les changements
incrémentaux ne sont pas forcément marginaux (2.2.).
2.1. Conjonctures critiques et équilibres ponctués
Si les politiques publiques se caractérisent par une tendance à l’inertie ou à des
changements marginaux en période « normale », c’est-à-dire avec des institutions
et des rapports de forces stabilisés, quels facteurs, au-delà du seul hasard, peuvent
provoquer la suspension des contraintes et des pesanteurs de l’action publique et
permettre un changement radical ?
Cette question est au cœur des travaux de P. Gourevitch, consacrés à l’analyse des
périodes de crises, en particulier économiques [24]. L’auteur développe le concept de
conjoncture critique ou point de bifurcation (critical juncture) qui caractérise des
moments circonscrits dans le temps au cours desquels le système de relations entre
les acteurs s’ouvre et le processus d’action publique devient plus fluide. Ce contexte
permet l’instauration de nouveaux rapports entre les acteurs et, suivant la nature de
leurs interactions et leur pouvoir d’influence, aboutit à la formation d’un choix (ou
d’une solution) qui ouvre une nouvelle période stable et institutionnalisée dans
laquelle les choix deviennent plus contraignants. De ce point de vue, la notion de
critical juncture rejoint en partie les analyses institutionnalistes de la dépendance
au sentier : pour P. Pierson, les « points de jonction sont critiques, car ils placent les
arrangements institutionnels sur des sentiers ou trajectoires, qui deviennent alors
très difficiles à changer » [25].
Cette réflexion sur les conditions du passage de la stabilité au changement radical
s’est également opérée par le biais des travaux portant sur la théorie des équilibres
ponctués (Punctuated Equilibrium "eory), développée initialement par
F. Baumgartner et B. Jones pour expliquer le changement de la politique des
programmes nucléaires civils aux États-Unis [26]. Le terme d’équilibre ponctué
emprunte à la biologie et aux théories de l’évolution pour décrire le développement
des politiques publiques comme de longues phases de stabilité (mais non d’inertie
totale), ponctuées de brèves périodes de changement radical. Les deux dimensions
ne sont pas indépendantes ou isolables l’une de l’autre, elles doivent être
considérées de manière dynamique. Le modèle combine pour cela des éléments
cognitifs et institutionnels : le changement passe par la mise à l’agenda de réformes
radicales, liées à un changement dans l’attention des policy-makers et dans les jeux
institutionnels. Plus précisément, la stabilité est liée à la prédominance d’une
« image » d’un problème donné (policy image). Celle-ci s’explique en partie par des
facteurs cognitifs : les policy-makers ont une attention limitée et ne peuvent
absorber de nouvelles informations continuellement. Cette tendance à la continuité
est renforcée par une caractéristique institutionnelle : la conception du problème se
traduit par sa prise en charge au sein d’une institution (ou organisation) donnée
(policy venue).
Cette inscription institutionnelle génère de l’inertie, puisque les acteurs en charge
du problème ont tendance à reproduire la compréhension de ces enjeux, de leurs
solutions (menant à des réformes incrémentales), et donc à exclure des
représentations alternatives et des demandes de changement. Il s’agit alors d’un
processus d’auto-renforcement négatif (negative feedback), par lequel les demandes
de changement lié aux problèmes de la politique sont ignorées. En d’autres termes,
pendant un certain temps, les acteurs d’un sous-système partagent une conception
d’un problème et de sa solution, et ont le pouvoir de le réguler. On considère alors
que s’exerce un « monopole de politique publique » (policy monopoly) sur ce sous-
système caractérisé par sa double dimension : idéelle (la définition du problème,
son image) et institutionnelle.
Pourtant, cette période de stabilité, et le monopole de politique qui l’assure, peuvent
être remis en cause lorsque de nouvelles élites entrent en scène, portant de
nouvelles représentations du problème, et/ou lorsque de nouvelles institutions sont
créées. Le même mécanisme fonctionne alors à l’inverse, que les auteurs nomment
cette fois l’auto-renforcement positif (positive feedback). Le changement comporte
donc autant une dimension cognitive (les acteurs alternatifs proposent une nouvelle
conception du problème et donc des instruments de la politique, censés le
solutionner), qu’une dimension institutionnelle, puisque le leadership sur ces
questions est alors questionné et l’autorité des acteurs originels remis en question
au profit d’un nouveau groupe d’acteurs. Préparé sur le long terme, le changement
apparaît toutefois rapide et radical dès lors qu’un seuil de pression est atteint.
La théorie des équilibres ponctués constitue, sans doute, l’une des tentatives les
plus abouties pour relier l’analyse des logiques d’inertie et de changement radical.
2.2. Des changements graduels transformateurs
Les néo-institutionnalistes ont également apporté leur contribution à l’analyse du
changement des politiques publiques via leur conceptualisation du changement
institutionnel. L’enjeu pour ce courant théorique est notamment de répondre à
l’objection du « biais conservateur » [27], renvoyant à la tendance à survaloriser le
poids du passé et les effets d’inertie de l’action publique. L’ouvrage de P. Pierson,
intitulé Politics in Time [28], marque une première inflexion de ce courant théorique
puisqu’il propose, à l’opposé d’une lecture en termes de chocs exogènes ou de
conjonctures critiques, de cerner le changement induit par des mécanismes plus
discrets sur le long terme.
W. Streeck et K. "elen s’inscrivent dans cette même démarche dans leur ouvrage
Beyond Continuity, consacré à l’analyse du processus de libéralisation des
économies occidentales depuis les années 1980, et dans lequel ils posent
explicitement la question du changement institutionnel [29]. Contrairement aux
approches en termes d’équilibres ponctués, il ne s’agit pas pour eux de comprendre
la combinaison entre inertie et changement radical, mais justement de porter un
regard critique sur cette dichotomie. Plus spécifiquement, les auteurs avancent que
le changement des politiques n’est pas soit radical et intense, soit incrémental et de
nature insignifiante : des changements incrémentaux d’une politique peuvent avoir,
dans la durée, un effet très fort et constituer ainsi une évolution de fond.
Les auteurs forgent la notion de « changement graduel transformateur » pour
qualifier cette combinaison entre évolutions incrémentales et radicales. Ils en
identifient cinq types :
– le déplacement (displacement) : sans réforme formelle, les pratiques
institutionnelles changent au profit de nouvelles, visibles sur le long terme ;
– le changement par sédimentation (layering) correspond au changement par
l’addition de nouvelles régulations ou programmes : en l’absence de remise en cause
des règles et pratiques existantes, ces changements désamorcent la critique et la
résistance des acteurs en présence ;
– la dérive d’une politique (drift) correspond au fait que les acteurs cessent
progressivement de soutenir et de mobiliser une institution, de telle sorte qu’elle
perd de sa pertinence graduellement. Il peut s’agir de lois ou instruments que l’on
cesse d’utiliser, car ils sont considérés comme obsolètes ou ne remplissent plus les
nouveaux objectifs ;
– la conversion des institutions (conversion) correspond aux cas où une institution
est dotée de nouveaux objectifs ou instruments : elle est donc formellement
conservée, mais c’est souvent l’arrivée de nouveaux acteurs qui entraîne une
redéfinition de ses buts et instruments, menant de fait à son changement radical ;
– l’épuisement (exhaustion) se caractérise par l’autodestruction de la politique :
celle-ci peut résulter de l’âge de l’institution, de sa trop grande taille ou complexité,
qui engendrent des conséquences négatives et minent par conséquent le soutien à
cette politique. On pense ici notamment aux phénomènes de rendements
décroissants étudiés par les économistes.
Les auteurs appuient ainsi l’argument de P. Pierson en faveur d’une prise en compte
plus systématique de l’impact du cadre temporel adopté sur l’analyse et les
résultats : selon eux, seule une focale temporelle assez large permet d’apprécier les
effets radicaux de changements incrémentaux. Ensuite, leur approche met l’accent
sur les dynamiques endogènes du changement : celui-ci provient davantage des
logiques institutionnelles elles-mêmes que d’éventuels chocs extérieurs.
Ces travaux ont été notamment poursuivis par K. "elen et J. Mahoney afin de
mieux identifier les causes et les mécanismes de ces changements incrémentaux
transformateurs : pourquoi observe-t-on un changement de telle ou telle nature, de
layering par exemple [30] ? Une première réponse tient aux caractéristiques du
contexte politique et de l’institution qui fait l’objet de ce changement. Le contexte
politique possède plus ou moins de points ou acteurs de veto capables de bloquer
Accès institutions
un changement. Dans ce cas seront préférées les stratégies de layering et de drift,
Article Résumé Bibliographie Auteur(e)s Illustrations Sur un sujet proche Feuilleter
car ces modes de changement ne demandent pas de réforme active d’une
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institution donnée, mais s’opèrent par addition de nouvelles règles êtespar
actuellement connect
Université Cheikh Anta Diop d
négligence des anciennes. Les caractéristiques de l’institution visées
(UCAD)par les auteurs
correspondent au degré de marge de manœuvre laissé aux acteurs quant à
l’interprétation et la mise en œuvre de ses règles. Par exemple, les travailleurs
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sociaux attribuant les aides sociales peuvent interpréter différemment les critères
Pays, région ou institution
d’attribution. Les mécanismes de drift et de conversion sont particulièrement
probables pour les institutions permettant une marge d’interprétation forte. Les
auteurs prennent également l’exemple des régulationsToutes
sur le travail et la sécurité au
les institutions
travail des États-Unis qui, bien que stables sur la longue durée, ont été interprétées
et mises en œuvre très différemment dans le temps. Le caractère plus ou moins
vague de l’interprétation et la marge de manœuvre sur la mise en œuvre permettent
donc un changement sans une refonte formelle de l’institution.
Une des contributions majeures de leur ouvrage réside dans le fait que les deux
auteurs réintègrent l’action des acteurs au cœur de l’analyse institutionnaliste du
changement. En effet, pour comprendre plus finement pourquoi on observe tel ou
tel type d’évolution, il devient nécessaire de comprendre les stratégies des acteurs
porteurs du changement. K. "elen et J. Mahoney prennent deux critères [31] : les
acteurs souhaitent-ils préserver ou maintenir les règles actuelles ? Présentent-ils un
comportement conforme à ces règles ? En croisant ces critères, ils créent une
typologie des acteurs face au changement (cf. tableau n° 9).
Tableau 9 : Les sources contextuelles et institutionnelles des agents
du changement
Source : Mahoney J., "elen K. (eds), Explaining Institutional Change : Ambiguity, Agency, and Power,
Cambridge, Cambridge University Press, 2010, p. 28.
On peut alors identifier quatre types d’acteurs :
– les insurrectionnels (insurrectionnaries) sont contre les règles présentes et ne les
respectent pas ; le déplacement (displacement) rapide, ou à défaut, graduel, est leur
mode de changement ;
– les symbiontes (symbionts) souhaitent la préservation des règles, mais ne les
respectent pas, pour différents motifs ; ceux qui agissent pour leurs intérêts
propres (les symbiontes parasites) mènent le plus souvent des stratégies de dérive
(drift) ;
– les subversifs (subversives) souhaitent le changement institutionnel, mais
respectent les règles formelles dans le court terme : ils participent à une érosion de
l’institution par la marge ; à défaut du déplacement pur et simple, les subversifs
opèrent souvent par sédimentation (layering) ;
– les opportunistes (opportunists) n’ont pas de préférence claire par rapport au
maintien de l’institution : ils avancent leurs intérêts par l’inertie ou le changement,
selon les situations.
Par ces travaux, les analyses portant sur les acteurs et les approches néo-
institutionnalistes se rapprochent pour mieux comprendre la dialectique entre
acteurs et structures institutionnelles dans le changement des politiques publiques.
Après une focalisation sur les institutions, ce retour vers les acteurs marque
également un point de discussion entre néo-institutionnalistes internationaux et
chercheurs français, pour lesquels la prise en compte des acteurs a toujours été une
préoccupation importante.
Questions
Les approches par les idées peuvent-elles expliquer le changement de l’action
publique ?
Changement incrémental et changement radical sont-ils incompatibles ?
Orientations bibliographiques
Hall P. A., « Policy Paradigms, Social Learning, and the State : "e Case of Economic Policymaking
in Britain », Comparative Politics, 3, 1993.
Jobert B. (dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et recettes dans les pratiques
gouvernementales, Paris, L’Harmattan, 1994.
Jobert B., Muller P., L’État en action. Politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF, 1987.
Mahoney J., "elen K. A. (eds), Explaining Institutional Change : Ambiguity, Agency, and Power,
Cambridge, Cambridge University Press, 2010.
Palier B., Surel Y. et al., Quand les politiques changent. Temporalités et niveaux de l’action
publique, Paris, L’Harmattan, 2010.
Pierson P., Politics in Time : History, Institutions, and Social Analysis, Princeton, Princeton
University Press, 2004.
Consulter
Streeck W., "elen K.A. (eds), Beyond Continuity : Institutional Change in Advanced Political
Economies, Oxford University Press, Oxford, New York, 2005.
Date de mise en ligne : 29/09/2021
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