Les anisomorphismes du management public.
Patrick Gibert
Professeur émérite Université de Paris-Nanterre
Considérons une société qui présente le Bilan (très simplifié) suivant au 31 décembre 2017
ACTIF PASSIF
ACTIF IMMOBILISE 852 DETTES FINANCIERES 1711
ACTIF CIRCULANT 126 DETTES NON FINANCIERES 266
PROVISIONS POUR RISQUES
TRESORERIE 33 148
ET CHARGES
Sous total 1011 AUTRES PASSIFS 39
SITUATION NETTE 1260 TRESORERIE 107
TOTAL 2271 TOTAL 2271
Ajoutons que pour l’exercice 2017 le compte de résultat de cette société fait apparaître une perte
de 61 qui a succédé à une perte de 78 enregistrée durant l’exercice 2016. Indiquons également
que les sommes indiqués sont en milliards d’euros.
Posons-nous la question qui accepterait de prêter de l’argent à cette société et dans l’affirmative
à quel taux d’intérêt et pour quelle durée ?
La réponse intuitive, immédiate à la première question est personne , ce qui dispense de
répondre aux deux suivantes .
Pourtant cette entreprise emprunte sans difficulté sur le marché financier et à des taux très
faibles 0.86 % par an en moyenne pour ses emprunts à long terme au mois d’octobre 2018. Il y
a là ,a première vue un étrange paradoxe. Comment est-il possible d’emprunter à trait bas coût
des sommes très importantes quand on présente un bilan désastreux selon la sagesse commune
, bilan qui ne semble pas prêt de s’améliorer à court terme compte tenu de la persévérance dont
on fait preuve dans l’accumulation de pertes comptables. L’explication qu’il peut y avoir au
paradoxe que l’aptitude à emprunter des sommes très importantes, ne tient que très
partiellement à l’abondance dans le monde entier des liquidités en recherche de placement et à
la politique monétaire d’argent bon marché menée par les banques centrales, Elle repose
davantage sur la nature de l’emprunteur. Celui-ci est L’Etat français.1 Les titres de créances sur
l’Etat français sont considérés comme des actifs sans risque et de gros détenteurs de liquidités
sont tenus de placer une partie de leur fonds dans de tels actifs. Le premier fait explique que la
rémunération offerte par l’Etat puisse être faible, le second explique que pour des placements à
court terme celui-ci peut offrir à ses préteurs des taux d’intérêt négatifs. Tout ceci ne fait que
déplacer l’explication première : pourquoi les prêts à L’Etat Français sont-ils considérés par
les préteurs comme des actifs sans risques ? Pourquoi une telle confiance dans un emprunteur
dont la discipline budgétaire apparait pour le moins assez lâche ? le fait que l’Etat français n’a
jamais fait défaut depuis la révolution de 1789 joue sans doute mais cette explication est
insuffisante car l’extrapolation du passé n’est pas le raisonnement préféré des financiers qui
bien plus tournés vers l’anticipation du futur. Le fait que les emprunts sont libellés en euros ,
monnaie d’une zone où jusqu’à présent l’inflation a été maitrisée, limitant ainsi le risque de
change supporté par l’emprunteur est une autre explication .L’explication majeure est ailleurs
les préteurs croient à la capacité de la France à régler ses dettes financières dans le futur parce
que cette capacité ne dépend pas de la performance économique telle qu’elle apparaît dans le
compte de résultat de l’Etat mais parce que outre le fait qu’il semble à même de refinancer les
emprunts au fur et à mesure des remboursements qu’il en opère sur le marché par le fait que
l’Etat peut faire appel à son pouvoir d’imposition . Dit de façons provocante et un peu
caricaturale, les marchés financiers ont confiance dans cet emprunteur, parceque on le suppose
d’user sans limite prédéterminée de son pouvoir de contrainte sur des contribuables ,
implicitement supposés taillables et corvéables à merci .
Pourquoi débuter par ce problème de la dette publique dans un papier ou l’on vise à mettre en
exergue les causes premières de différence entre le management public et celui de l’entreprise ?
D’abord parce que la différence de mode d’évaluation par le marché financier du public et du
privé y est flagrante mais surtout parce que l’exemple ne part pas d’un isomorphisme trop
souvent implicite comme lorsqu’on fait de l’Etat un acteur ayant à répondre à la demande
sociale comme l’entreprise répond à une demande privée, l’Etat y est abordé à partir de son
1
Le Bilan simplifié a été établi à partir de République Française : compte général de l’Etat [Link] au
projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes, les chiffres (arrondis du compte de
résultat en sont extraits.
Pour une analyse des limites des comptes de l’Etat cf. par exemple Lequiller et Ecalle 2018.
aspect régalien , de ses prérogatives de puissance publique c’est-à-dire de façon ontologique et
non normative.
Cette entrée financiaro-comptable peut amener à trois types de considérations :
Le premier type a trait aux limites de l’isomorphisme –qu’on devrait de façon plus exacte
désigner comme entrepreunomorphisme ; Le Bilan d’un Etat peut s’inspirer de très près du
bilan d’une entreprise il n’est pas du tout l’objet du même type d’appropriation (Oliver)
Le deuxième et comme corollaire est de considérer une nouvelle fois le vieil aphorisme, la
provocation de William Sayre mi provocation et mi programme de recherche « management
public et management privé sont identiques pour tous leurs aspects secondaires » 2et à accorder
une place importante au mécanisme de la contrainte dans celui-là.
Le troisième est de revenir sur le concept de publicitude. Ce sera nôtre entrée
J’ai avancé le terme de publicitude (Gibert 1994) pour, au départ, rendre compte du concept de
Publicness mis en avant par Barry Bozeman. La théorie de la publicitude de Bozeman énonce
le fait que le mode de management de toute organisation dépend du mélange d'autorité politique
et d'autorité économique qui s'exerce sur elle (Bozeman 1987). S’appuyant à l’origine sur une
analyse empirique, l’auteur a complété par la suite son questionnement dans une optique
normative qui peut être résumé par la question « quelle est la combinaison optimale d'autorité
politique et d'autorité économique qui permette d'assurer le bon fonctionnement d'un service
public ou la bonne mise en œuvre d'une politique publique ? » (Bozeman 2007). J’avais pour
ma modeste part avancé une problématique sous le pavillon de « ménager la
publicitude »3.L’idée était que si la publicitude entrainait un mode de management diffèrent ,
les innovations managériales, en particulier quand elles procèdent d’un isomorphisme qui n’est
le plus souvent qu’un entreprenomorphisme doivent être , entre autres, mais pas de façon
marginale appréciées au regard des atteintes qu’elles peuvent porter à la publicitude .en d’autres
termes une modernisation de la gestion publique peut n’être qu’une privatisation de celle-ci- ce
qui a été le cas de certaines pratiques du mouvement dit de new public management.
2
“Public and private management are fundamentally alike in all unimportant respects”. Cité par Allison (1992
repris de 1979)
3
Cette expression jouait sur l’ambivalence de ménager et de ménagement en français exprimant à la fois dans
son sens courant et actuel la mesure la prudence, la modération dont il convient de faire preuve dans de
nombreuses circonstances, et, dans un sens plus vieilli, l’administration, la conduite, le soin c’est-à-dire le
management. Cf. en ce second sens la traduction par Etienne de la Boétie sous le titre de la mesnagerie ( Morel
1621 disponible sur Gallica de la BNF )de l’ouvrage de Xénophon Oikonomikos plus fréquemment traduit en
français par l’économique et en « anglais » par oeconomicus.
Le recours à la notion de publicitude demande à ce que soient précisés les traits censés
caractériser celle-ci. Une façon traditionnelle de caractériser le management public tel qu’il se
pratique, et non un modèle idéal type de ce management, est de procéder à une énumération des
différences notées par les observateurs ou les analystes entre formes les plus fréquentes (ou les
plus convenues) de la gestion publique et formes les plus fréquentes (ou les plus convenues) de
la gestion de l’entreprise. Cette voie est intéressante mais ne permet pas une caractérisation
simple de la publicitude. Celle-ci peut être en revanche caractérisée par la conjonction de trois
anisomorphismes 4caractéristique de la différence entre l’Etat et l’entreprise. Le terme
d’anisomorphisme utilisé essentiellement dans le domaine linguistique pour caractériser les
difficultés de traduction, mais employé plus rarement dans d’autres domaines, sciences
physiques ou médecine, met l’accent sur l’absence d’équivalence, de similarité entre deux
objets sur lesquels on travaille.
I Premier anisomorphisme : L’utilisation de la contrainte et ses conséquences
managériales.
Le monopole de la violence légitime mis en avant par Max Weber, permet à l’Etat d’exercer
une puissance publique effective c’est-à-dire d’ imposer sa volonté par des mesures unilatérales
là où les personnes privées sont, en principe, dans l’obligation de contracter grâce en dernier
recours à la capacité de coercition qui est la sienne Toute loi, tout règlement, dans n’importe
quel domaine de la vie sociale qui interdit, oblige à faire, autorise sous condition…traduit
l’exercice de la puissance publique.
Dans la lignée de la recherche en instrumentation des politiques publiques (Hood) il est de bon
ton de faire apparaître la contrainte, ou plus exactement sa traduction en termes d’édiction de
règles contraignantes comme un instrument parmi beaucoup d’autres de l’action publique ,
parfois associée à une vision de l’Etat un peu obsolète et largement concurrencée par d’autres.
On peut à l’inverse estimer qu’on ne saurait la mettre sur le même plan que les autres
instruments ou mode d’action de celui-ci 5(Conseil D’Etat 2016) et que son usage soulève des
4
Le Collins English Dictionary donne la définition suivante ,non du substantif mais de l’adjectif : differing in
the semantic scope of terms referring to the real world: for instance, English and Russian are anisomorphic
with regard to colour terms, English treating light blue and navy blue as shades of one colour but Russian
treating these two shades as unrelated.
5
« La norme reste le recteur privilégié de l’action publique du fait de l’attachement au droit dans notre pays,
(légicentrisme) de la raréfaction des ressources budgétaires permettant de mobiliser d’autres moyens, de
l’instantanéité de la réponse qu’elle offre en apparence face à une difficulté et des traces durables qu’elle laisse
pour attester d’une action entreprise. La norme est aussi un enjeu de lutte politique qu’il s’agisse d’attacher son
nom à une loi, d’user du droit d’amendement pour exprimer une opinion ou de marquer les esprits à l’occasion
questions spécifiques. Même les innovateurs patentés , les « transformateurs » de la gestion
publique mettent l’accent sur le caractère central de la contrainte «Être en pointe, c’est d’abord
maintenir la souveraineté pleine et entière de la puissance publique »(Cazenave et Algan 2017)
Les appels à un usage plus modéré de celle-ci et à sa substitution par d’autres modes d’action
peut reposer sur deux types de considérations fondamentalement différentes : l’inefficacité
relative ou absolue de la contrainte, l’opposition idéologique à un usage extensif de la contrainte
en démocratie.
Le problème de l’inefficacité absolue ou relative de la contrainte amène à juger les résultats à
l’aune des objectifs que son utilisation est censée poursuivre. Ce qui pousse d’abord à
s’interroger sur les problèmes concrets rencontrés par la mise en œuvre de la contrainte. La
limitation de vitesse sur les routes à une époque où les forces de police ou de gendarmerie ne
possédaient pas de radar était d’une mise en pratique quelque peu folklorique , elles le
demeurent dans les pays ne disposant pas d’instruments ou quand ceux-ci sont en panne ou font
l’objet de vandalisme, l’emprisonnement réel de personnes condamnées à des peines privatives
de liberté, comme la prononciation de peines de substitutions aux lieux et place de
l’enfermement dépend certes du libéralisme ou du laxisme, comme l’on voudra ,des juges mais
aussi de la disponibilité de place de prison ;le maintien de l’ordre , la protection des personnes
et des biens dépendent de la disponibilité de la force publique…L’effectivité des recouvrements
fiscaux dépend du civisme de citoyens mais aussi de la capacité de coercition et de dissuasion
crée par des contrôles fiscaux suffisamment nombreux et correctement ciblés. La qualité de la
justice dans des affaires au contenu un peu technique est fonction de la capacité des magistrats
à obtenir des expertises pertinentes problèmes à la fois d’identification des qualités réelles des
experts et de disponibilité budgétaires pour les rémunérer. En d’autres termes la contrainte n’est
pratiquement jamais auto-suffisante et réclame des ressources ainsi que leur agencement ce qui
la fait naturellement rentrer dans le champ du management. Dès lors l’inefficacité de la
contrainte peut être due à une insuffisance de moyens – trait volontiers souligné par les
responsables syndicaux dans les métiers concernés mais aussi à la difficulté d’agencer ceux-ci
dans des process sinon optimaux du moins satisfaisants.
L’efficacité de la contrainte dépend aussi de facteurs plus exogènes aux administrations qui la
mettent en œuvre : civisme des citoyens souvent assimilable à la compliance des anglo-saxons
d’une alternance. Elle sert très souvent à véhiculer des messages symboliques, comme le montre encore le succès
des lois mémorielles »
c’est-à-dire au respect de la loi sans que celle-ci soit due essentiellement à la « peur du
gendarme, » à la crainte d’être épinglé puis puni lors d’un contrôle…Ce civisme est pour une
bonne part assimilable à l’assimilation de la contrainte considérée à un objet raisonnable ,à une
sujétions supportable et à un but qui ressemble à un intérêt général, un bien collectif ou
commun.. La contrainte est d’autant plus facilement acceptée qu’elle ne vous concerne pas.
Ainsi en est-il de l’impôt sur le revenu pour la moitié des ménages français qui ne le paient pas,
, des contrôles d’identité pour les personnes qui n’ont pratiquement aucune espèce de risque de
se voir contrôlées…En d’autres termes on peut faire l’hypothèse , en mettant provisoirement de
côté les idéologies, de l’existence d’un syndrome NIMBY (Not In My Backyard ) généralisé
(Gibert et Benzerafa ) : tant que la contrainte ne me concerne pas, sa justification, fût-elle de
principe par un intérêt public me suffit. Le problème est évidemment plus grave pour une
contrainte coûteuse pour nombre d’individus ou de parties prenantes : celle-ci nécessite
d’avantage de mécanismes convaincants de légitimation qu’une contrainte ciblée sur une petite
minorité . Le marketing de la contrainte ou plus exactement la vente de celle-ci trouve alors
son utilité. Ce marketing vise à la fois à rendre la soumission à la contrainte supportable, à ne
pas trop rajouter au cœur de contrainte ( à l’attaque de quoi se sont attaqués les différentes
formes de réformes de déclaration fiscales avec la simplification des fiches de déclaration , le
pré remplissage de celles-ci …) et à réitérer de façon convaincante l’intérêt public d’une telle
contrainte. Dans le premier ordre d’idée L’automatisation et la systématisation des contrôles
radars effectuée à la fois pour renforcer le respect des limitations de vitesse et la perception
effective des amendes dues pour excès de vitesse a été faite avec des arguments de vente sur
lesquels les tentatives de retour de l’Etat se sont révélés délicats sinon impossible : Annonce
par panneau bien visible de la zone dans laquelle est implanté un radar fixe, pour ne pas que
l’Etat ne soit pas suspecté de cacher une finalité financière derrière l’affichage d’une finalité
de sécurité routière . Dans le second ordre d’idée de manière générale les contraintes en
matière de sécurité routière et leur renforcement font l’objet de d’intense campagne de
communication, dont le style depuis près d’un demi-siècle hésite entre un pôle de traumatisation
des conducteurs et un autre pôle humoristique si cher aux publicitaires français.
Cette légitimation de la contrainte auprès de tous ceux que ne satisfait pas l’assimilation de la
légitimité à la légalité touche donc autant la mise en œuvre de cette contrainte que le design
(élaboration) de la politique qui la motive. Elle s’inscrit donc à la fois dans un marketing des
politiques publique (Allaux) et dans une logique de la « street level bureaucracy », en
particulier en débouchant sur le « discernement » demandé aux agents de base ou acteurs de
terrain qui sont les metteurs en œuvre centraux de cette contrainte. Ce problème a été illustré
il y a quelques années par « l’affaire Leonarda », Une jeune fille étrangère arrêtée, devant ses
camarades à l’issue d’une sortie parascolaire pour être expulsée et plus récemment par le
parcage à Mante la Jolie de 150 lycéens, agenouillés , mains derrière le dos à l’issue d’incidents
grave durant les heures précédant leur arrestation de masse. Ce genre d’affaires crée émoi et
buzz médiatique, qui s’accroissent avec le temps du fait de la montée en puissance des réseaux
sociaux et de l’explosion de l’information télévisuelle. Il met par la même en difficulté les
gouvernements concernés qui sont confrontés à un difficile management sur l’agora6. Les
réactions à ces événements peuvent tenir7 à des positions idéologiques mettant en cause le
principe même dans lequel s’inscrivent les actions en question-pour d’aucuns on n’expulse pas
d’étranger en situation irrégulière-elles peuvent toucher à la façon dont l’action s’est déroulée
c’est-à-dire dont s’y sont pris les metteurs en œuvre du terrain. On aurait pu interpeller la jeune
étrangère quelques minutes plus tard, hors de la vue de ses camarades de classe, on aurait pu
garder provisoirement ces lycéens dans un enclos sans les obliger à tenir une position humiliante
et connotée par des réminiscences historiques. La réponse traditionnelle a ce genre d’incident
est celui de l’appel des autorités au discernement. 8Cette réponse est illustrative des antinomies
ou oxymores qui caractérisent l’action publique : Celle-ci fait apparaitre une forte centralisation
de principe- au nom de l’égalité des situations sur l’ensemble du territoire national et fait appel
dans les cas difficile à une utilisation intelligente de la marge d’autonomie dont dispose de fait
ou de droit les agents publics. C’est dire que face à la médiatisation d’incidents la vision
traditionnellement descendante (Top down) que privilégient et de loin les auteurs de politiques
publiques se mâtine d’une vision ascendante (bottom up). Compromis qui est un aveu au moins
implicite que la politique reposant sur la contrainte –sans doute encore plus que les autres- ne
peut être entièrement géré de façon descendante c’est-à-dire sortir, telle Athéna, tout armée et
casquée de la tête de Zeus.
L’anisomorphisme ne tient pas dans l’impossibilité qu’il y aurait à manager la contrainte c’est-
à-dire à finaliser, l’organiser , à animer et à contrôler son usage , elle vient du fait que si la
légitimation de la contrainte maniée par l’Etat doit être en permanence travaillée, la contrainte
6
Nous utilisons cette expression pour d’une part signaler la visibilité de certaines actions publiques qui
autrefois pratiquement cachées dans une boite noire sont désormais sur la place publique, mais aussi pour
indiquer que si sur cette place publique on débat volontiers des affaires de la cité, on y trouve un marché de
tout type de produits comme sur l’agora de l’Athènes antique.
7
On laissera de côté les réactions opportunistes des opposants systématiques
8
Cf INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION N° 13-086/13-114/01 Rapport sur les modalités
d’éloignement de Leonarda Dibrani. Octobre 201 nt.
8
On laissera 3
privée est dans un Etat de droit, totalement illégitime, sauf pour ceux qui défient cet Etat de
droit qu’il s’agisse de violence faite aux biens ou aux personnes, du viol ,d’un impôt
prétendument révolutionnaire, de la domination d’un monopole sur ses acheteurs par la pratique
de clause contractuelles abusives … Elle doit donc être cachée , à moins que ce soit ses auteurs
qui aient besoin de l’être ou de se réfugier derrière des sophismes comme l’opposition entre
leur violence et des violences métaphoriques dont se rend coupable l’Etat. A défaut la mise à
jour de la violence dans la sphère sociale est un signal fort de l’impuissance publique et donc
de la faiblesse de l’Etat.
Deuxième Anisomorphisme : les tensions constantes entre les différents objectifs
poursuivis par l’Etat et leur gestion
La montée de l’Etat providence au XX ème siècle, , la complexité croissante d’une société
entrainée par le développement technologique et l’affinement des méthodes de gestion des
entreprises , l’habitude prise par certaines parties prenantes de faire appel à l’Etat pour faire
triompher leur point de vue ou assurer du moins une prise en compte de celui-ci dans des conflits
qu’elles peuvent avoir avec d’autres parties prenantes, ont élargi de façon considérable le
champs d’action de l’Etat à telle enseigne que l’on a pu énoncer , pratiquement sans ironie, qu’il
s’occupait de tout et se son contraire . Tout ou presque puisque en France par exemple la laïcité
définit en principe un domaine qui échappe à l’Etat (encore que…). Dans l’aphorisme précité
l’utilisation du mot contraire ne constitue pas un abus de langage, car la phrase met l’accent
sur le fait que cette omni fonctionnalité de l’Etat l’amène à poursuivre de façon concomitante
des objectifs qui sont par nature contradictoires.
Une façon traditionnelle de gérer ce conflit d’objectifs est la spécialisation des organes de l’Etat
et de ses démembrements qui se voient confier des missions différenciées, développent des
cultures internes grosso-modo appropriés à ces missions et aux environnements qui sont les
leurs et élaborent des politiques qui sont pour partie au moins conflictuelles. Dans les meilleurs
cas de figure le chef de l’exécutif est appelé à arbitrer . Pendant longtemps ce genre de problème
caractérisa la relation entre le ministère de l’équipement aménageur du pays avant les lois de
décentralisation et le ministère de l’écologie conservationniste ; plus récemment a été mise en
lumière l’opposition entre le ministère de la transition écologique et le ministère de
l’agriculture par exemple à propos de l’utilisation du glyphosate par les agriculteurs.
A ce mode de résolution des antagonismes s’oppose l’intégration de missions conflictuelles
dans une mission unique censée les dépasser. Tel est par exemple le développement durable et
les ministères qui sous des appellations variables en ont la charge. Les bons observateurs ont
vite remarqué qu’on ne supprimait pas les contradictions d’objectifs 9mais qu’on les descendait
d’un ou plusieurs crans dans l’appareil administratif en se servant d’expressions oxymoriques.
La sémantique politico-administrative a de longue date intégré à la fois l’existence de ces
conflits et voulu signifier que le pouvoir agissait pour les dépasser. Ceci s’est traduit par
l’utilisation massive des expressions tout en, ni, sans qui expriment la conciliation opérée ou
que l’on dit opérer. Il s’agit de « Maintenir un haut niveau de sécurité et de sûreté du transport
aérien tout en optimisant les coûts de cette Mission » 10
d’« encourager la prescription et
l’utilisation des médicaments génériques en ville, à l’hôpital et dans les établissements
d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, tout en respectant la liberté de
prescription. »11 de ne pas mettre en péril le patrimoine archéologique de la France tout en ne
retardant pas les travaux de construction de bâtiments ou d’infrastructures diverses.
(archéologie préventive ). Le trio Tout en, ni, sans a été récemment rejoint sous l’influence du
vocabulaire présidentiel par le « en même temps ».
Ces objectifs multiples se veulent des réponses à des interprétations de situations sociales à
corriger ou à favoriser, interprétations généralement contestables et contestés par une partie du
corps social car « Les problèmes politiques sont des construits sociaux reflétant des
conceptions particulières de la réalité » (Cobb et Elder 1984).
Multiplicité et constructivisme inhérents aux objectifs de politique publique engendrent une
série de problèmes dont la conjonction nuit à la crédibilité et à l’utilité d’une expression de la
performance publique La mise sous contrôle de ces objectifs est opérée par des indicateurs qui
par nature exigent une précision dont les objectifs ou dans beaucoup de cas les pseudo-objectifs
sont dépourvus car ils sont énoncés dans le respect d’ une logique ou rationalité politique au
sein de laquelle l’ambiguïté et le flou constituent le plus souvent , non des errements de leurs
émetteurs mais une manifestation de prudence des gouvernants pour lequel ce flou et cette
ambiguïté sont fonctionnels –du moins à court terme (Benzerafa et alii 2011). Enfin à
9
CF par exemple « Le concept de « développement durable » exprime un champ de contradictions : il est
exceptionnel que les trois exigences environnementales, économiques et sociales convergent dans une même
initiative publique. Lorsque deux des critères sont satisfaits, il est rare que ce ne soit pas au détriment du
troisième. »in les engagements, les objectifs et les indicateurs de développement durable dans l’action de l’Etat.
Rapport final du groupe de travail du comité coût et rendement des services publics Présidé par JR Brunetière.
10
PAP 2015 mission contrôle et exploitation aériens.
11
l’exception de ce qui peut se passer dans les domaines de gestion interne, 12ces indicateurs sont
le plus souvent hétérodimensionnels ce qui obère la mise sur pied d’indicateurs agrégés qui
permettrait d’offrir autre chose qu’un miroir brisé de la performance publique.
Dans l’entreprise , une fois admis la finalité du profit ou plus exactement celle du rendement
des capitaux engagés, dont l’expression est certes conventionnelle mais d’une convention
pratiquement universellement admise on peut dépasser, du moins en principe, les problèmes
de commensurabilité des résultats des différentes composantes de l’organisation (cf la typologie
classique des centres de responsabilité), et donc celui de l’agrégation des résultats , quant aux
conflits d’objectifs ils relèvent de différence d’approches stratégiques qui peuvent être
fondamentales mais pas de conflit de finalités –lesquelles peuvent se retrouver dans des
organisations hybrides, ce qui a d’ailleurs longtemps été le problème des entreprises publiques
invitées à un rôle de bonnes à tout faire (Anastassopoulos 1980)
Troisième anisomorphisme. L’importance majeure des considérations distributives dans
l’action publique.
On a pu dire que tout Etat est une collectivité territoriale. Ce n’était point pour signifier une
équivalence de statut entre l’Etat proprement dit et les collectivités territoriales qui le
composent. La sémantique des organisations internationales enlève toute ambigüité à ce sujet
13
mais pour rappeler le fait d’évidence que tout Etat est en charge d’un territoire 14
en même
temps qu’il est en charge d’une population. Territoire comme population peuvent faire l’objet
d’une multitude de segmentations en considération de leur situation géographique, de
l’attractivité économique qui est la leur, du niveau de vie de leur habitant, de leur intégration
dans la communauté nationale …Lorsque les politiques énoncent leur volonté d’éviter une
fracture sociale (Chirac 2002) de retisser le lien social …ils montrent leur préoccupation réelle
ou supposée de l’évitement de trop grandes disparités économiques ,culturelles, ou autres
transformant le pays en une zone de cohabitations au mauvais sens que celle-ci a acquise sous
la Vème république à savoir une zone où cohabitent des individus, des groupes ,des populations
qui n’ont plus grand-chose en commun et dont les relations peuvent être potentiellement
12
Cf les indicateurs communs , instaurés à l’usage dans les PAP et les RAP.
13
En distinguant le General Government qui comprend l’ensemble consolidé de toute administrations publique
du central Government ou administration de la personne morale Etat et de ses démembrements juridiques
comme les établissements publics, les administrations des Etats fédérés, les administrations sociales (système
social à cotisation obligatoire) et celle des collectivités territoriales stricto sensu .
14
Les nations unies reconnaissent bien des Etats sans territoire comme L’ordre souverain des chevaliers de
Malte mais la France et de nombreux autres pays ne le font pas.
conflictuelle ou le sont déjà. Ce genre de situation dément de façon trop manifeste le second
terme de la trilogie républicaine l’égalité et surtout se révèle porteur de menace pour l’ordre
public.
Les politiques voulues de redistribution en faveur de certaines catégories de la population ou
du territoire s’attaquent à ce problème : politique de la ville, politique en faveur des demandeurs
d’emplois, prime d’emploi puis d’activité pour les bas salaires. Plus généralement Ce sont
toutes les politiques, tous les textes de lois, toutes les réglementations, votés par le pouvoir
législatif ou le pouvoir exécutif qui en permanence modifient les équilibres entre les groupes
sociaux, quelles que soient les finalités de ces textes. La façon dont a été vécue ou problématisée
l’augmentation des taxes sur le gazole par les gilets jaunes n’en est sans doute que la plus
récente et médiatisée manifestation de ce phénomène.
Le corollaire de ce constat serait naturellement la prise en compte prévisionnelle dans la
décision publique des effets redistributifs ou contre redistributifs des dispositifs que les
gouvernants envisagent d’adopter. Or cette prise en compte existe sur le papier en tout cas pour
ce qui concerne les lois dont le gouvernement a l’initiative. La loi organique du 15 avril 2009
dispose en effet dans son article 8 que les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact , étude
qui, entre autres, doit présenter « avec précision » et « en indiquant la méthode de calcul
retenue », « l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et
environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions
envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et
morales intéressées ». L’ennui est que l’ensemble des analystes du contenu effectif des études
d’impact font valoir les lacunes énormes des études réalisées au regard de la disposition
énoncée. (Cour des comptes 2018, Conseil d’Etat, Montrade , Gibert 2018…) .Cette carence
dans la pratique des études d’impact s’ajoute à d’autres (telle par exemple la piètre qualité de
la correspondance entre objectifs affichés et indicateurs censés les mettre sous contrôle).et
l’absence de sanction au nom respect d’une obligation légale (et même quelque peu supra
légale) absence dont la réalité est plus ou moins grande dans les différents pays pratiquant ce
qu’il est convenu d’appeler au niveau international l’analyse d’impact de la réglementation
(Popelier 2018) amène à s’interroger sur la possibilité réelle de discipliner managerialement le
pouvoir (Gibert et Verrier) ce qui à son tour conduit à questionner la réalité de la
managerialisation du droit et les relations ou tensions qui peuvent exister entre les trois
anisomorphismes brièvement examinés ici.
En tout état de cause l’intégration des considérations distributives dans la performance de l’Etat
des ses composantes et des politiques publiques rend anisamorphiques les performances
publiques et privées dés lors que l’on considère que la responsabilité sociale de l’entreprise est
le plus souvent un argument de communication et de légitimation bien davantage qu’une
préoccupation centrale des entreprises.
Conclusion .
Nous avons ramené la publicitude à l’énoncer de trois inducteurs de différence entre le
management de l’Etat et celui des autres types d’organisation. Ces inducteurs ont trait à la force
contraignante de l’Etat, à la généralité des champs sur lesquels il agit, aux équilibres dont il est
redevable a l’égard des différents groupes vivant sur le territoire dont il a la charge. Les facteurs
de différence entre le management public « au concret » et le management de l’entreprise « au
concret » peuvent trés bien s’expliquer par ces inducteurs ou leurs conjonctions ainsi en est-il
de l’adage selon lequel management public est plus orienté vers des effets que vers de résultats
de la proposition selon laquelle dans le management privé le temps est consommé
essentiellement à la recherche de l’agencement des moyens pour atteindre les objectifs alors
que le management public se caractérise par l’importance du temps passé à discuter des
objectifs. De la même manière le caractère illusoire de certaines politiques comme la
simplification administrative peut s’expliquer par la conjonction des obligations paradoxales
(double bind) qui abondent dans la gestion publique en conséquence des deuxièmes et
troisièmes anisomorphismes .
On pourrait avancer le fait que les éléments fondamentaux de la publicitude touche à la
gouvernance publique davantage qu’au management. Ce serait oublier qu’il n’existe pas de
solution de continuité entre les deux et faire l’hypothèse d’une indépendance de la gestion
publique par rapport aux problèmes de gouvernementalité de nos sociétés. L’éloignement de la
gestion par rapport au politique (avec le système d’agence indépendante du pouvoir politique )
est très clairement une application d’un essai de déconnection entre politique et management
et caractérise une diminution de la publicitude des secteurs ainsi découpé entre ministères
confinés dans le rôle d’élaborateurs de politiques et agences érigées en metteurs en œuvre des
dites politiques.
De fait il existe deux façons d’aborder la question de la spécificité ou non, ou du degré de
spécificité du management public. La première est de partir de la vocation universaliste du
management et de ses instruments, et de constater à travers le devenir des opérations
d’isomorphismes et les appropriations qui en sont faites les obstacles à l’importation des outils,
méthodes et principes venues de l’entreprise.
L’autre façon est de voir la gestion publique comme un lieu de confrontation permanente entre
La nature de la gouvernance des Etats démocratiques et le désir ou la nécessité de s’inscrire
dans des valeurs issues des types dominant d’organisation que sont les entreprises et en
particulier la performance la théorie de la publicitude s’inscrit dans ce second courant.
Conclusion
Entrée : résolution des dysfonctionnements Entrée par la contingence des modes
de la gestion publique par « isomorphisme » souhaitables de management
Importations de méthodes, principes ,instruments Identifications des anisomorphismes
du management de l’entreprise
Développement des corollaires
Constats de mode d’appropriations insatisfaisants des anisomorphisme
Diagnostic : on n’en a pas fait assez
Retour sur publicitude ou Travail sur celle-ci ?
Solution renforcer l’isomorphisme
et faciliter les appropriations satisfaisantes
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