2022

8e éd.
RÉVISER ET L’essentiel du Droit du contentieux 2022
administratif est une synthèse rigoureuse, pratique
FAIRE UN POINT et à jour de l’ensemble des connaissances que le lecteur 8 édition
e

ACTUALISÉ doit avoir. 11 Chapitres. Tout y est !

L’essentiel

L’essentiel du Droit du contentieux administratif

AUTEURS SOMMAIRE
Frédéric Colin est Maître de conférences HDR de droit
public à Aix-Marseille Université, Centre de Recherches
La notion de juridiction
administrative
du
DROIT DU
Administratives. Organisation des juridictions
Marie-Laure Messe est Vice-présidente de Tribunal administratives de droit
administratif et ancien professeur associé à l’IEP de commun
La répartition des compétences

CONTENTIEUX
Strasbourg.
au sein de la juridiction
administrative
Les quatre branches du

ADMINISTRATIF
contentieux administratif
PUBLIC Les conditions de recevabilité
des recours contentieux
– Étudiants en Licence et Master Droit Procédure de saisine de la
juridiction administrative
– Étudiants des Instituts d’Études politiques (IEP)
– Candidats aux concours de la Fonction publique L’instruction
– Praticiens des professions juridiques et judiciaires Le jugement
Les voies de recours
Les procédures d’urgence
L’effet des décisions de justice

Frédéric Colin / Marie-Laure Messe

M.-L. Messe
F. Colin
Prix : 15,50 e
ISBN 978-2-297-17261-5
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 Cette collection de livres présente de manière synthétique,
rigoureuse et pratique l’ensemble des connaissances que
l’étudiant doit posséder sur le sujet traité. Elle couvre :
le Droit et la Science Politique,
les Sciences économiques,
les Sciences de gestion,
les concours de la Fonction publique.

Frédéric Colin est Maître de conférences HDR de droit public à Aix-Marseille Université,
Centre de Recherches Administratives.
Marie-Laure Messe est Vice-présidente de Tribunal administratif et ancien professeur
associé à l’IEP de Strasbourg.

De Frédéric Colin, chez le même éditeur :

Collection « Carrés Rouge »
• L’essentiel des Grands arrêts du droit administratif, 13e éd. 2021-2022.
• L’essentiel du Droit du contentieux administratif, 8e éd. 2022 (avec M.-L. Messe).
• L’essentiel du Droit des contrats administratifs, 2e éd. 2020-2021.
• L’essentiel du Droit administratif des biens, 7e éd. 2020-2021.
• L’essentiel du Droit public économique, 3e éd. 2017-2018.
Collection « Mémentos »
• Droit de la Fonction publique, 8e éd. 2021-2022.
Collection « Fonction publique »
• La Gestion des Ressources Humaines dans la Fonction publique, 6e éd. 2022, à paraître.
• Management public, 2021.
• Agent territorial : rôle et statut, 2021.
Collection « En Poche »
• Méthodologie des épreuves écrites et orales des concours administratifs, 2020.
Collection « Guides pro »
• Le règlement des litiges administratifs, 2021.

© 2022, Gualino, Lextenso Suivez-nous sur [Link]

1, Parvis de La Défense
92044 Paris La Défense Cedex
ISBN 978-2-297-17261-5 Contactez-nous gualino@[Link]
 PRÉSENTATION

Le droit du contentieux administratif présente les règles juridiques relatives aux litiges qui
ressortissent de la compétence des juridictions administratives statuant en matière
juridictionnelle.
Le volume du contentieux administratif ne cesse de se développer, même si statistiquement, il
ne représente qu’une petite part du contentieux traité par l’ensemble des juridictions fran-
çaises. On compte en 2020 : 9 671 affaires jugées par le Conseil d’État, 200 394 par les
tribunaux administratifs (ci-après TA), 30 706 par les Cours administratives d’appel (ci-après
CAA), pour n’évoquer que les juridictions administratives de « droit commun ».
Les règles d’organisation et de fonctionnement relatives aux TA, aux CAA et au Conseil d’État
ont fait l’objet d’une codification dans le Code de justice administrative (CJA), entré en
vigueur le 1er janvier 2001.
Après avoir examiné la notion de juridiction administrative, l’ouvrage envisagera l’organisa-
tion des juridictions administratives de droit commun (Conseil d’État, Cours administra-
tives d’appel, Tribunaux administratifs), la répartition des compétences au sein de la juri-
diction administrative, les différentes branches du contentieux administratif, les
conditions de recevabilité des recours contentieux, la procédure de saisine du juge
administratif, les règles relatives à l’instruction, le jugement, les voies de recours, les
procédures d’urgence, et enfin l’effet des décisions de justice.
Cet ouvrage synthétique s’adresse aux étudiants de la filière juridique, mais aussi aux
étudiants de science politique (droit public), et aux candidats des concours administratifs
(futurs fonctionnaires) ou contractuels (catégories A et B) désireux de comprendre les
éléments fondamentaux d’une matière technique en constante évolution.
4 L’ESSENTIEL DU DROIT DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Le Droit du contentieux administratif connaît des modifications fréquentes qui nécessitent de

se tenir à jour. Ainsi, l’insertion du rapporteur public dans la formation de jugement a fait
l’objet d’une inflexion. L’organisation du Conseil d’État a été rénovée en 2016.
La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle donne un statut au
justiciable, lorsqu’elle instaure (COJ, art. L. 123-3) un Service d’accueil unique du justi-
ciable (SAUJ) chargé d’informer les personnes sur les procédures qui les concernent et de
recevoir de leur part des actes afférents à ces procédures.
Le CJA ne cesse d’être modifié, pour adapter les procédures aux exigences d’une justice
administrative efficace et rapide. Ainsi, le décret du 7 février 2019 modifie de nombreuses
dispositions réglementaires du code. La loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022
et de réforme pour la justice apporte aussi quelques modifications dans son Titre II destiné à
simplifier la procédure civile et administrative. La crise sanitaire a aussi conduit à aménager,
soit momentanément soit de façon pérenne de multiples règles du contentieux administratif.
On pense notamment à l’ordonnance nº 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des
règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif, dont certaines dispositions
« simplifient » le travail des juridictions et permettent, jusqu’à la date de cessation de l’état
d’urgence sanitaire, de déroger à certaines dispositions applicables aux juridictions
administratives.
Un décret du 29 juin 2020 prévoit que désormais, les décisions juridictionnelles rendues par le
Conseil d’État, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs sont mises à la
disposition du public dans un délai de deux mois à compter de leur date (en occultant les
noms et prénoms des parties et personnes physiques mentionnées ou de leur entourage,
voire de tout élément d’identification).

Les articles mentionnés dans l’ouvrage sans précision de code sont issus du Code de justice
administrative (CJA).
PLAN DE COURS

Présentation 3
Chapitre 1 – La notion de juridiction
administrative 13
1 – La notion de juridiction 13
2 – Le caractère administratif de la juridiction 15
■ La reconnaissance constitutionnelle de la juridiction administrative 15
■ Le critère d’administrativité 17

Chapitre 2 – Organisation des juridictions

administratives de droit commun 21
1 – Le Conseil d’État 21
■ Composition 21
■ Formations collégiales de jugement 25
a) Les formations de jugement de droit commun 25
b) La section du contentieux ou l’assemblée du contentieux 26
c) La formation spéciale en matière de renseignement 26
2 – Les cours administratives d’appel 27
■ Organisation 27
■ Formations collégiales de jugement 28
PLAN DE COURS 3 – Les tribunaux administratifs 28
■ Organisation 28
■ Formations collégiales de jugement 28

Chapitre 3 – La répartition des compétences au sein

de la juridiction administrative 31
1 – Le Conseil d’État 31
■ Compétence de premier et dernier ressort 31
■ Compétence d’appel 35
■ Compétence de cassation 35
2 – Les cours administratives d’appel (CAA) 36
■ Compétence matérielle 36
■ Compétence territoriale 37
3 – Les tribunaux administratifs (TA) 37
■ Compétence matérielle 37
■ Compétence territoriale 38
4 – Règlement des difficultés de compétence au sein de la juridiction
administrative 41
■ Connexité 41
a) Entre Conseil d’État et Tribunal administratif 41
b) Entre Tribunal administratif ou entre Cour administrative d’appel 41
c) Entre Conseil d’État et Cour administrative d’appel 42
■ Règlement des questions de compétence 42

Chapitre 4 – Les quatre branches du contentieux

administratif 45
1 – Le contentieux de pleine juridiction ou plein contentieux 45
2 – Le recours pour excès de pouvoir 47
■ Notion 47
■ Conditions d’exercice 48
a) Conditions de recevabilité tenant à l’acte attaqué 48
b) L’absence de recours parallèle 49
 ■

PLAN DE COURS
Le contrôle du juge de l’excès de pouvoir 50
a) Les moyens de légalité externe 51
b) Les moyens de légalité interne 53
3 – Le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation
de légalité 56
4 – Le contentieux de la répression 57
5 – Le contentieux de l’homologation de la transaction 58
Chapitre 5 – Les conditions de recevabilité
des recours contentieux 59
1 – L’exigence de décision préalable 59
■ L’obligation de décision préalable 60
a) Décision explicite 60
b) Décision implicite 60
■ La liaison du contentieux 61
■ La sanction de l’absence de décision préalable 62
2 – Le délai de recours contentieux 62
■ L’existence d’un délai pour saisir le juge administratif 62
a) La durée du délai 62
b) Les recours soustraits à condition de délai 65
■ Le calcul du délai de recours 65
a) Le déclenchement du délai de recours 65
b) Les cas de prorogation/prolongation du délai de recours 68
c) La computation du délai 72
■ Les conséquences liées au non-respect du délai de recours 73
a) La requête prématurée 73
b) La requête tardive 73
3 – L’intérêt à agir 74
■ Intérêt direct et personnel 75
■ Intérêt légitime 76
■ Intérêt certain 76
■ Intérêt matériel ou moral 76
■ Personnes morales 76
PLAN DE COURS 4 – La capacité à agir 77
■ Personnes physiques 77
■ Personnes morales 77

Chapitre 6 – Procédure de saisine de la juridiction

administrative 79
1 – La requête introductive d’instance 79
■ L’identification des « parties » au litige 79
■ Les moyens de la requête 80
■ Les conclusions soumises au juge 80
2 – Les formalités de dépôt de la requête 81
■ La production de la décision attaquée 81
■ La production de copies de la requête 81
■ Téléprocédure : « Télérecours » 81
3 – La représentation des « parties » 83
■ Principes généraux 83
a) Devant le TA 83
b) Devant la CAA 84
c) Devant le Conseil d’État 84
■ Les personnes privées 84
a) Personnes physiques 84
b) Personnes morales 84
c) Requête collective 85
d) L’action de groupe devant le juge administratif 85
e) L’action en reconnaissance de droits 86
■ La représentation des personnes publiques 86
a) La représentation de l’État 86
b) La représentation des autres personnes publiques 86
4 – L’aide juridictionnelle 87
Chapitre 7 – L’instruction 89
1 – Le caractère contradictoire de la procédure 89
■ La contradiction 89
■ Les moyens soulevés d’office 90
 ■

PLAN DE COURS
Les « questions » 91
a) La question préjudicielle 91
b) La Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) 92
2 – Les dispositifs d’instruction 94
■ La régularisation 94
■ Les demandes de pièces ou de documents 95
■ La visite des lieux 95
■ Le visionnage de film 95
■ L’enquête 96
■ L’amicus curiae 96
■ L’expertise 96
3 – La clôture d’instruction 98
4 – La fin anticipée du procès 100
■ Le désistement 101
■ Le non-lieu à statuer 101
■ La médiation 102

Chapitre 8 – Le jugement 107

1 – La composition de la formation de jugement 107
■ Le principe de collégialité 107
■ Le juge unique 108
a) Le juge unique statuant sans audience publique 108
b) Le juge unique statuant en audience publique 109
■ L’abstention et la récusation 111
2 – L’audience 112
■ La convocation des parties 112
■ Le caractère public de l’audience 112
■ Le Rapporteur public 113
3 – Le prononcé de la décision juridictionnelle 115
■ Typologie des décisions juridictionnelles 116
■ Mentions obligatoires dans la décision 116
■ La notification de la décision 117
PLAN DE COURS ■ La publication de la décision 118
■ L’obligation de juger 118
■ L’obligation de statuer dans un délai raisonnable 119

Chapitre 9 – Les voies de recours 121

1 – Les voies de réformation 121
■ L’appel 121
a) Les conditions de l’appel 121
b) Les effets de l’appel 122
■ La cassation 123
a) La saisine du juge de cassation 123
b) Filtrage : la procédure préalable d’admission 125
c) Les effets de la saisine 125
d) Les pouvoirs du juge de cassation 125
2 – Les voies de rétractation 126
■ L’opposition 126
■ La tierce opposition 127
■ Le recours en rectification d’erreur matérielle 127
■ Le recours en révision 127
■ Le recours en interprétation 127
■ Le cas du recours dans l’intérêt de la loi 128
■ Le renvoi pour suspicion légitime 128

Chapitre 10 – Les procédures d’urgence 129

1 – Règles générales applicables aux référés d’urgence 129
■ Les conditions communes de mise en œuvre des référés d’urgence 130
a) Un caractère provisoire 130
b) L’urgence 130
■ Les voies de recours 130
2 – Les différents référés d’urgence 130
■ Le référé-suspension 130
a) Conditions 131
b) Pouvoirs du juge 132
 ■

PLAN DE COURS
Le référé-liberté 133
a) Conditions 133
b) Pouvoirs du juge 136
■ Le référé mesures utiles 137
a) Conditions 137
b) Pouvoirs du juge 138
■ Les référés spécifiques 138
a) Le « déféré-suspension » 138
b) Le constat 138
c) L’instruction 139
d) La provision 139
e) Le secret des affaires 139
■ Le référé en matière contractuelle 139
a) Le référé précontractuel 140
b) Le référé contractuel 141

Chapitre 11 – L’effet des décisions de justice 145

1 – L’autorité de la chose jugée 145
■ L’étendue de l’autorité de la chose jugée 145
■ La portée de l’autorité de la chose jugée 146
a) L’effet des décisions d’annulation 146
b) Le juge doit respecter deux obligations 148
2 – L’exécution des décisions juridictionnelles 149
■ L’exécution « administrative » 149
a) La Section du rapport et des études 149
b) Le Défenseur des droits 149
■ L’exécution juridictionnelle 150
a) La demande d’explication 150
b) Injonctions 150
c) Astreintes 152
■ Responsabilité en cas de refus d’exécution 153
Bibliographie 155
 Liste des principales abréviations

Ass. Assemblée du contentieux du Conseil d’État

Const. Constitution
CAA Cour administrative d’appel
Cass. Cour de cassation
CCP Code de la commande publique
CGCT Code général des collectivités territoriales
CGPPP Code général de la propriété des personnes publiques
CNDA Cour nationale du droit d’asile
Cons. const. Conseil constitutionnel
CE Conseil d’État
CEDH Cour européenne des droits de l’Homme
CJA Code de justice administrative
CJUE Cour de justice de l’Union européenne
COJ Code de l’organisation judiciaire
CRPA Code des relations entre le public et l’administration
CSA Conseil supérieur de l’audiovisuel
DDHC Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen
INSP Institut national du service public
JAS Juridiction administrative spécialisée
JO Journal officiel
L. Loi
LOLF Loi organique relative aux lois de finances
LPF Livre des procédures fiscales
MPO Médiation préalable obligatoire
Ord. Ordonnance
QPC Question prioritaire de constitutionnalité
RAPO Recours administratif préalable obligatoire
SAUJ Service d’accueil unique du justiciable
SVA Silence vaut acceptation
TA Tribunal administratif
T. confl. Tribunal des conflits
TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
UE Union européenne
 Chapitre 1
La notion de juridiction administrative
L’existence de la juridiction administrative exprime le « privilège de juridiction » dont bénéficie l’administration,
qui dispose d’une juridiction spécialisée afin de lui appliquer le droit administratif. Si ce dernier exprime effec-
tivement une relation juridique inégalitaire entre l’administration, en position de supériorité, et le public, en
position de subordination, la juridiction administrative veille cependant à garantir les droits du public.

1 La notion de juridiction
La France connaît une organisation juridictionnelle originale en ce sens que les juridictions se divi-
sent en deux ordres :
– les juridictions judiciaires tranchent les litiges entre personnes privées ou en matière pénale ;
– les juridictions administratives jugent les affaires opposant les « administrations » (au sens
large : personnes publiques, personnes privées chargées de mission de service public) entre elles
ou entre l’administration et le public.
L’existence de la juridiction administrative remonte à l’Ancien Régime, lorsque le roi concentrait le
pouvoir, mais faisait déjà face au pouvoir judiciaire des parlements de province. Ainsi, l’édit
de Saint-Germain du 21 février 1641, pris par Louis XIII à l’instigation de Richelieu, a interdit aux
juges judiciaires de connaître des affaires de l’État, de l’administration ou du gouvernement, réser-
vées au roi. Or, les parlements s’étaient reconnu le droit de contrôler les actes de l’exécutif.
Les révolutionnaires, hostiles aux juges judiciaires pour plusieurs raisons (officiers dont la charge,
vénale et héréditaire, les rattachait au roi), mais défenseurs de la souveraineté nationale, et souhai-
tant généraliser le système électif, se méfient du « pouvoir » judiciaire, hostile à leurs projets de
réforme. Ils interprètent dès lors la séparation des pouvoirs comme une séparation des autorités
administratives et judiciaires, dans le sens d’une interdiction faite au pouvoir judiciaire de connaître
du contentieux de l’action de l’administration active (à la différence des pays anglo-saxons, qui
soumettent l’administration au « droit commun »). Cette conception reste moderne car, même
dans les pays dotés d’un seul ordre de juridiction, on a vu se développer soit des juridictions
spécialisées dans les affaires administratives (« administrative tribunals » en première instance,
14 L’ESSENTIEL DU DROIT DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

même en Grande-Bretagne ou aux États-Unis ; une des branches de l’organisation judiciaire est
administrative en Allemagne), soit des règles particulières de « contentieux administratif ».
La loi des 16-24 août 1790 , dont l’article 13 est toujours applicable, dispose que : « Les fonctions
judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges
ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des
corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». Il
faudra rappeler ce principe dans le décret du 16 fructidor an III (2 septembre 1795) : « Défenses
itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce
qu’ils soient, aux peines de droit ».
Cette législation conduit à un système qui interdit aux juges « judiciaires » de connaître des litiges
administratifs, sans pour autant dégager alors une juridiction administrative. C’était l’époque dite
du « ministre-juge » : le ministre, administrateur, était aussi juge des litiges engageant son admi-
nistration, ce qui posait évidemment problème en termes d’impartialité, puisqu’il était juge et
partie.

Impartialité
L’impartialité s’impose aux « tribunaux », notamment en vertu de l’article 6 § 1 de la Conv.
EDH qui consacre le droit à un procès équitable. Cela concerne évidemment la juridiction
administrative (CE, ass., 3 déc. 1999, Didier). La question est plus délicate en ce qui concerne
les « autorités administratives » françaises, dont certaines ont un pouvoir de sanction ; il faut
alors se référer à la nature et à la composition de l’organe compétent pour émettre la sanc-
tion, et aux voies de recours possibles (CE, 21 déc. 2018, Agence nationale de l’habitat).

Cette carence a conduit à la création du Conseil d’État dans la Constitution du 22 frimaire an VIII
(13 décembre 1799), dont l’article 52, afin d’éviter tout déni de justice, le charge d’une mission
administrative de préparation des textes du gouvernement, mais surtout de régler les litiges
« s’élevant en matière administrative » (mais alors seulement en proposant une solution au chef
de l’État ; même si ce dernier a toujours validé la proposition). C’est un système de « justice
retenue » (aux mains du chef de l’État). La loi du 28 pluviôse an VIII crée néanmoins un embryon
de juridiction administrative avec les conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs).
C’est seulement la loi du 24 mai 1872 qui consacre le passage au système de « justice déléguée »,
dans lequel le Conseil d’État acquiert la qualité de juridiction : il juge désormais souverainement
« au nom du peuple français ».
 CHAPITRE 1 – La notion de juridiction administrative 15

Quelques années plus tard, l’arrêt Cadot du Conseil d’État du 13 décembre 1889 consacre en
jurisprudence la disparition du système du « ministre-juge » qui avait continué d’exister. D’ailleurs,
la jurisprudence joue un rôle particulier aujourd’hui encore dans le droit du contentieux adminis-
tratif, malgré l’existence du CJA. Elle sert à interpréter des dispositions normatives régissant le
procès administratif, pas toujours très explicites ; elle définit aussi des règles en cas de carence
des textes, notamment concernant l’existence même de recours (il n’est que de se référer au
recours pour excès de pouvoir), la recevabilité des recours, ou certaines garanties de procédure :
bref, il dégage des « règles générales de procédure ».
Il peut encore aujourd’hui s’avérer difficile de distinguer l’activité juridictionnelle de l’administra-
tion active. En effet, un même organe peut remplir à la fois des missions de nature juridictionnelle
et de nature administrative, comme c’est le cas des conseils des ordres professionnels : il s’agira
alors au juge de qualifier puis contrôler l’acte contesté (CE, ass., 12 déc. 1953, De Bayo).
La qualification de juridiction peut résulter de deux critères :
– le critère légal : le texte qui crée un organisme le qualifie expressément de juridictionnel (p. ex.
cours administratives d’appel, tribunaux administratifs, Cour des comptes...) ;
– à défaut, les juridictions appliquent un critère jurisprudentiel, de type matériel, en vertu
duquel un organe exerce une fonction juridictionnelle lorsqu’il peut régler de façon définitive
avec la force de chose jugée les litiges qui lui sont soumis. Lorsque ce critère est peu clair, le
juge se référera à un faisceau d’indices concordants, mettant en jeu la procédure suivie, la
composition de l’organe (nombre, origine, qualité des membres), la méthode d’examen des
dossiers (respect du contradictoire, motivation des décisions...), le type de décisions rendues. En
application de cette méthode jurisprudentielle, le Conseil supérieur de la magistrature a été
considéré comme une juridiction lorsqu’il statue comme conseil de discipline des magistrats du
siège (CE, ass., 12 juill. 1969, Sieur L’Étang).

2 Le caractère administratif de la juridiction

■ La reconnaissance constitutionnelle de la juridiction administrative
La dualité des ordres de juridictions est encore aujourd’hui parfois critiquée pour plusieurs raisons :
effectivement, elle complique le paysage juridique pour le justiciable, et elle risque d’entraîner des
difficultés de répartition des litiges entre les deux ordres de juridiction, ainsi que d’inévitables
« questions » (difficultés sérieuses), insusceptibles d’être résolues par tel ou tel ordre, condition-
nant pourtant la solution du litige. Cette dualité, peut dans cette perspective être source de
lenteur pour le justiciable. Elle a nécessité la création du Tribunal des conflits, lui-même ordre de
16 L’ESSENTIEL DU DROIT DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

juridiction à part entière, dédié au règlement des « conflits » entre les juridictions judiciaires et
administratives.
L’autorité judiciaire, protectrice de la liberté individuelle en vertu de l’article 66 de la Constitution,
bénéficie d’une protection constitutionnelle explicite, développée dans le Titre VIII (art. 64 à 66-1
portant notamment sur le Conseil supérieur de la Magistrature). Il n’en est pas de même de la juri-
diction administrative. En effet, l’histoire « administrative » du Conseil d’État a conduit à l’origine à
n’en faire mention dans la Constitution de 1958, de façon explicite, qu’au titre de ses seules
compétences administratives (p. ex. avis sur les projets de lois ou d’ordonnances).
On peut toutefois concevoir que lorsque l’article 34 dispose que le législateur est compétent pour
fixer les règles concernant « la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magis-
trats », cette disposition va faire l’objet de textes affermissant la juridiction administrative. La loi
doit intervenir pour créer des juridictions qui ont une compétence spécifique ou nouvelle, ou
encore pour en déterminer les « règles constitutives » essentielles ; à défaut, c’est le pouvoir régle-
mentaire qui est compétent (CE, ass., 13 juill. 1962, Conseil national de l’ordre des médecins).
Par ailleurs, l’article 74 de la Constitution précise que la loi organique nécessaire au statut de
chaque collectivité d’outre-mer, « peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui
sont dotées de l’autonomie, les conditions dans lesquelles le Conseil d’État exerce un contrôle juri-
dictionnel spécifique sur certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante intervenant au
titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi ». C’est donc bien au titre de juri-
diction que le Conseil d’État y est évoqué.
Surtout, l’article 61-1 de la Constitution a instauré, en vertu de la révision constitutionnelle du
23 juillet 2008, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), en vertu de laquelle « lorsque, à
l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législa-
tive porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut
être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se
prononce dans un délai déterminé ». Or, la loi organique du 10 décembre 2009, relative à l’appli-
cation de l’article 61-1, qui met en œuvre la procédure, évoque bien l’hypothèse dans laquelle la
question est posée « devant les juridictions relevant du Conseil d’État », ce qui implique la qualité
de juridiction suprême de ce dernier, qui prend bien une « décision » (juridictionnelle) de transmis-
sion ou non au Conseil constitutionnel. Lorsque ce dernier est saisi, il est encore précisé, selon la
terminologie utilisée pour les juridictions, que le Conseil d’État doit « surseoir à statuer » dans
l’attente de la solution du Conseil constitutionnel.
Enfin, la décision prise alors par le Conseil constitutionnel s’impose aux autres « juridictions », dont
fait partie le Conseil d’État : « lorsque le Conseil constitutionnel, après avoir abrogé une disposi-
tion déclarée inconstitutionnelle, use du pouvoir que lui confèrent les dispositions précitées, soit
 CHAPITRE 1 – La notion de juridiction administrative 17

de déterminer lui-même les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a
produits sont susceptibles d’être remis en cause, soit de décider que le législateur aura à prévoir
une application aux instances en cours des dispositions qu’il aura prises pour remédier à l’inconsti-
tutionnalité constatée, il appartient au juge, saisi d’un litige relatif aux effets produits par la dispo-
sition déclarée inconstitutionnelle, de les remettre en cause en écartant, pour la solution de ce
litige, le cas échéant d’office, cette disposition, dans les conditions et limites fixées par le Conseil
constitutionnel ou le législateur » (CE, ass., QPC, 13 mai 2011, Mme Hadda M’Rida).
Mais la constitutionnalisation de la juridiction administrative a résulté sous la Constitution de
1958, initialement, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ce dernier a tout d’abord
indiqué « qu’il résulte des dispositions de l’article 64 de la Constitution en ce qui concerne l’auto-
rité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui
concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l’indépendance des juri-
dictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent
empiéter ni le législateur ni le Gouvernement » (Cons. const., 22 juill. 1980, Validation d’actes
administratifs). Il a ensuite précisé que « conformément à la conception française de la séparation
des pouvoirs, figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la
République » (PFRLR) celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à
l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative
l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance
publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales
de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou sous leur contrôle »
(Cons. const., 23 janv. 1987, Conseil de la concurrence).
■ Le critère d’administrativité
Une fois la qualité de juridiction reconnue, encore faut-il pouvoir la classer au sein de l’un des
deux ordres de juridictions, et pour ce qui nous intéresse ici, au sein de la juridiction
administrative.
Là encore, deux critères sont applicables :
– dans le meilleur des cas, et heureusement le plus souvent, les textes règlent la question par
la mise en place explicite des voies de recours. Ainsi, une juridiction subordonnée au Conseil
d’État par la voie de l’appel ou de la cassation constitue par nature une juridiction administrative
(p. ex. TA, CAA). Lorsque les textes ne règlent pas la question, le Conseil d’État va encore une
fois utiliser la méthode du faisceau d’indices pour qualifier un organe de juridiction administra-
tive (CE, ass., 7 févr. 1947, d’Aillières). Il examinera la composition de l’organisme (p. ex. collé-
gialité), l’indépendance de ses membres (p. ex. inamovibilité), les caractères de la procédure
(nécessité du contradictoire, pouvoirs d’instruction...) ;
18 L’ESSENTIEL DU DROIT DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

– mais c’est essentiellement la nature des litiges qui va déterminer la solution retenue en juris-
prudence : le litige a vocation à être tranché par une juridiction administrative s’il a pour but de
régler des questions de nature administrative. Ainsi, le CSM a bien le caractère d’une juridiction
de type administratif, bien qu’étant composé de magistrats de l’ordre judiciaire, lorsqu’il est
chargé de statuer sur les questions disciplinaires des magistrats, fonctionnaires de l’État (CE,
ass., 12 juill. 1969, Sieur L’Étang).
Le critère tiré du service public est fondamental dans l’identification de la compétence juridiction-
nelle de la juridiction administrative. Dans plusieurs grandes affaires du contentieux administratif,
c’est ce critère qui a permis de conduire à la compétence de la juridiction administrative. Ainsi, la
compétence de la juridiction administrative a été retenue en ce qui concerne l’organisation du
service public de la justice judiciaire (CE, 9 nov. 2018, no 417240), pour les litiges relatifs aux élec-
tions au Conseil supérieur de la magistrature (CE, 17 avr. 1953, Falco et Vidaillac). On peut citer
quelques affaires emblématiques concernant la compétence de la juridiction administrative,
fondée sur un critère jurisprudentiel : compétence du juge administratif pour les contrats adminis-
tratifs des collectivités territoriales (CE, 6 févr. 1903, Terrier), pour un contrat de délégation de
service public (CE, 4 mars 1910, Thérond), pour les actes administratifs pris par un organisme
privé chargé d’un service public (CE, 31 juill. 1942, Monpeurt), pour statuer sur les décisions
d’intérêt général des ordres professionnels (CE, 2 avr. 1943, Bouguen), pour la faute, même
personnelle, d’un agent public, du moment qu’elle est non dépourvue de tout lien avec le service
(CE, ass., 18 nov. 1949, Dlle Mimeur ; T. confl., 19 mai 2014, Mme B c/Commune de Ventabren).
Mais la théorie dite de la « gestion privée » peut conduire à restituer pour partie compétence à
la juridiction judiciaire, par exemple en ce qui concerne une grande partie du droit du service
public industriel et commercial (T. confl., 22 janv. 1921, Société commerciale de l’Ouest africain :
affaire dite du « bac d’Eloka » ; T. confl., 8 oct. 2018, commune de Malroy), ou lorsqu’un contrat
par lequel une société concessionnaire d’autoroute confie à une autre société privée la mission
de dépannage sur le domaine public concédé (T. confl., 9 mars 2015, Sté des autoroutes du sud
de la France).
 CHAPITRE 1 – La notion de juridiction administrative 19

Précision : la compétence de la juridiction administrative

La juridiction administrative est celle de l’action administrative. Deux critères sont envisagea-
bles pour identifier sa compétence, par rapport à celle de la juridiction judiciaire :
- un critère général de compétence : l’activité de service public (sur le fondement de T. confl.,
8 févr. 1873, Blanco) ;
- un critère subsidiaire de compétence, qui peut en réalité impliquer différentes approches :
soit un critère organique (action dirigée « contre » une personne publique), soit l’utilisation
de prérogatives de puissance publique, soit l’existence d’un texte spécial (loi) déterminant
quel ordre de juridiction est compétent (ex. de complexité de ce dernier critère : CE, 5 déc.
2018, Section française de l’observatoire international des prisons, sur la décision de rappro-
chement familial d’une personne en détention provisoire).