UN DISPOSITIF D’INSERTION DES JEUNES : CONTEXTES ET ACTEURS DANS

LES NOUVELLES STRATÉGIES D’ACTION PUBLIQUE.

LE CAS DU PROGRAMME “PRO-JEUNES” EN URUGUAY

Paru dans Formation Emploi. Revue Française de Sciences Sociales, nª107, Juillet-Septembre
2009, pp 41-55

Claudia Jacinto*

Résumé
Cet article s’intéresse aux dispositifs d’insertion des jeunes en Amérique Latine, qui sont
parvenus à se transformer en une stratégie stable d’action publique mobilisant de nouveaux acteurs
du champ de la formation. On examine le cas du programme Pro-jeunes en Uruguay. On montre
que sa perennité pendant plusd’une décennie est liée au fait que le dispositif a) s’est construit
comme le seul à offrir de la formation professionnelle courte notamment aux jeunes de bas niveaux
de qualification, b) le modèle de gestion met fortement l’accent sur la gestion pédagogique et a été
réaménagé à différentes occasions, c) il a obtenu de bons résultats d’insertion même dans les
périodes de très fort chômage d), son finnancement émane d’un organisme tri-partite, permanent, et
ne dépend pas des Fonds publics. Cependant, l’évolution du marché du travail et les changements
dans les trajectoires des jeunes, exigent de meilleures articulations institutionnelles entre l’éducation
formelle, la formation professionnelle et l’orientation socio-professionnelle dans le cadre d’un
système intégré.

____________________________________________________________________

Un des débats récurrents sur les dispositifs d’aide à l’insertion des jeunes a trait aux
changements des formes d’action publique qu’ils représentent. Les alliances, les complémentarités
et les tensions entre les différents acteurs ont fait l’objet d’études et de débat.

En Amérique latine, l’apparition de ces dispositifs dans les politiques actives d’emploi, depuis
environ quinze ans, correspondait à des critiques sur la formation professionnelle en vigueur à ce
moment là. Celle-ci apparaissait bureaucratisée et réitérait davantage sa propre offre qu’elle ne
répondait aux nouvelles exigences de compétentes sur le marché de l’emploi. Pour autant, elle
devait se transformer en un modèle « piloté par la demande ». Ainsi, entrèrent en vigueur des

*
Claudia Jacinto est docteur en sociologie, spécialiste de l’Amérique Latine, de l’université PARI III, France.
Coordonnatrice de redEtis, de IIPE Institut International de Planification Educative-UNESCO, et chercheure au
CONICET Conseil National de la Recherche d’Argentine à l’IDES Institut de Development Economique et Social
(sigles à développer SVP). Elle a publié récemment :Jacinto C. (2008) “Latin america´s efforts in the vocational
training of young people from poor backgrounds” en ATCHOARENA; David y GROOTINGS Peter (Eds.) UNEVOC
Handbook of VET Reforms. Jacinto C (2006) “Estrategias sistémicas y subjetivas de transición laboral de los jóvenes
en Argentina. El papel de los dispositivos de formación para el empleo.” Revista de Educación, nº 341, Ministerio de
Educación, Cultura y Deporte de España.

1
dispositifs d’insertion des jeunes de bas niveau de qualification1 qui constituaient un des groupes à
fort taux de chômage.

Ces initiatives ont souvent été éphémères, selon les gouvernements en place ou les sources et
orientations du financement externe (crédits multilétéraux ou coopération bi-latérale). La question
majeure de cet article a trait aux contextes et raisons pour lesquelles certains dispositifs ont réussi à se
pérenniser, se constituant en une stratégie d’action publique avec une relative stabilité. Pour discuter et
illustrer cette question, nous examinerons soigneusement le cas d’un de ces dispositifs en Urugay, Pro-
jeunes (Pro-Joven).

Afin de contextualiser les caractéristiques de ce programme dans les systèmes de formation et

de travail latino américains, il convient d’évoquer brièvement l’expérience récente dans la région à
ce sujet.

Depuis les années 50, l’offre de formation professionnelle initiale destinée aux jeunes
n’accédant pas à l’école secondaire, s’appuyait sur les Instituts tripartites de formation
professionnelle (FP) ou sur les centres de FP dépendant des ministères de l’Éducation,
particulièrement dans les cas de l’Argentine et de l’Uruguay. Les classes sociales qui eurent accès à
beaucoup de ces centres conventionnels furent en général celles qui, au moins potentiellement,
pouvaient s’insérer dans les secteurs formels de l’économie, en général les fils d’ouvriers
industriels, puisque ce développement était lié aux processus de developpement industriel de
l’après-guerre.2 Dans les années 70, ces Instituts de FP commencèrent à offrir aussi de la formation
plus courte pour le secteur informel, c'est-à-dire, les petits établissements où travaillent moins de
cinq personnes (qui souvent ne payent pas d’impôts) ruraux et urbains. Cette formation,
remarquable du point de vue de sa contribution à former pour un métier qui puisse générer des
revenus était cependant de moindre qualité que celle destinée à former les ressources humaines pour
le secteur formel de l’économie (Jacinto, 2008). En bref, la formation professionnelle est
différenciée et segmentée : d’un côté, des circuits d’une qualité et d’une exigence élevées, liés aux
secteurs productifs et aux métiers compétitifs, avec une participation des entreprises pour ceux qui
possèdent un niveau secondaire complet ; et les autres circuits aux qualités et aux ressources
moindres, dans des locaux communs, destinés aux emplois informels à faible productivité3.

Au cours des années 90, cette situation se complique avec l’ajout de nouveaux cours ad hoc,
liés aux politiques actives d’emploi ou aux programmes sociaux de « lutte contre la pauvreté »
(Jacinto, 2006). Il s’agissait de mesures de « formation et d’accompagnement » (selon la typologie
proposée par Lefresne, 20074 : à rappeler en note s’il vous plait de quoi il s’agit brièvement),
coordonnés principalement par les ministères du Travail et/ou de l’Emploi, et financées par la
Banque interaméricaine de développement (BID) et dans certains cas, par la Banque mondiale. On
adopta un modèle de « marché », caractérisé par la signature de contrats de cours de formation
auprès de centres de formation professionnelle principalement privés, et d’organisations non
gouvernementales (ONG) par le biais d’appels d’offres. Ils offraient une formation courte et souple,

1
Les jeunes de bas niveau de qualification sont ceux qui n’ont pas atteint le niveau d’enseignement secondaire (12 ans
de scolarité), soit envirion 65 % des jeunes latino-américains.
2
Actuellement, presque la moitié de la force de travail latino-américaine s’insère dans des emplois informels (CEPAL,
2005).
3
Il convient de différencier l’usage des termes “formation professionnelle” et “formation/qualification professionnelle”.
Le premier est un terme plus englobant qui inclut différents niveaux de compétence, formation professionnelle de type
“scolaire” et continue. Le terme « formation/qualification technique » renvoie en général à des enseignements courts et
ponctuels.
4
L’auteur clasifie trois types de mesures : former et accompagner vers l’emploi les jeunes en difficulté ; donner acc+es
à l’entreprise et explorer des nouveaux gisements d’emploi.

2
destinée à l’emploi formel, y compris des stages en entreprises. Plusieurs pays ont développé ces
programmes : Argentine, Chili, Uruguay, Pérou, Panama, Colombie. Pour la plupart, ce « modele »
de programme n’existe pas non plus.

Le cas du dispositif Pro-jeunes montre un processus d’institutionnalisation dans ce sens,

puisqu’il a réussi à perdurer pendant (depuis ¿ est-il encore en vigueur ?) 13 ans..

Quels sont les facteurs et processus expliquant la pérennité de ce modèle de formation au

cours d’une période de grandes mutations socio-politiques et du marché du travail ? Comment est-
on parvenu à consolider un réseau d’acteurs institutionnels relativement stable ? Quel rôle ont joué
les acteurs sociaux dans ce processus ?
Cet article s’appuie sur une étude qualitative5 visant à examiner les évènements et processus
qui ont caractérisé la consolidation du modèle du dispositif. Il s’intéresse au rôle des acteurs qui
sont intervenus, les modalités de gestion, les changements dans le contexte socio-économique et
politique et les régulations dans ces processus. Pour reconstruire ces processus, nous reccourons à
diverses techniques et sources de données. Dans les sources secondaires, nous analysons une
abondante information fournie par le programme (cachiers des charges des appels d’offres pendant
12 ans6, documents internes et rapports annuels) ; évaluations disponibles et réglementation. Ainsi,
nous examinons les statistiques nationales et celles du programme. Enfin, nous présentons des
entretiens semi-dirigés réalisés auprès des membres de l’Unité de coordination (UDC) du
programme, des représentants des entreprises, syndicats et fonctionnaires qui appartiennent au
Comité national de l’Emploi (JUNAE) dont dépend le programme, de même que l’organisation de
deux groupes focus de vingt institutions formatrices7.

L’article montrera d’abord la place de Pro-jeunes au sein de la formation professionnelle

initiale en Uruguay et les particularités de son mode de gestion, pour examiner ensuite les étapes de
développement, en se centrant sur les deux conditions qui le favorisèrent : la participation des
acteurs tri-partite et les bons résultats d’insertion. Il conclut que la durée de ce dispositif et du
réseau institutionnel qui se mit en place est liée à : a) à l’intérieur du régime d’éducation-travail du
pays, le dispositif s’est imposé comme le seul à offrir une formation technique courte et une
insertion professionnelle destinée aux jeunes de bas niveau de qualification b) le modèle de gestion
met fortement l’accent sur la gestion pédagogique et a été réadapté à diverses occasions c) il a otenu
de bons résultats d’insertion, même durant les périodes de très fort chomage d) son financement et
son appui institutionnel proviennent d’un organisme tri-partite et permanent, et ne dépendent pas
des fonds Publics.

I - LA PLACE DU PROGRAMME PRO-JEUNES DANS LA FORMATION

PROFESSIONNELLE INITIALE EN URUGAY

Dans cette partie, nous développerons les arguments concernant les deux premiers points que
nous venons d’évoquer.
Mais afin de contextualiser le cas, il convient de signaler qu’en en 2006 le PIB de l’Urugay8
s’élevait à 19 221 millions de dollars, composé du secteur des services (59 %), du secteur industriel

5
Je remercie Florence Finnegan pour sa collaboration dans l’analyse et la systématisation des données et Jorglina
Sassera de son aide pour l’édition.
6
Qui ont été comparés systématiquement pour saisir les changements.
7
Cette étude, en accord avec l’institution, est issue de la recherche sur « la formation professionnelle des jeunes de bas
niveaux de qualification en Amérique Latine » du IPPE-UNESCO, coordonnée par l’auteur.
8
La population totale du pays s’élève à 3 305 723 millions d’habitant, avec seulement 6,4 % de population rurale.

3
(23 %) et du secteur Agricole, de la pêche et des minerais (9 %). C’est un pays à revenus moyens et
l’un des plus égalitaires d’Amérique Latine (même si 20 % des foyers sont considérés comme
pauvres), et il se place au 43 ème rang en matière de taux de développement humain (PNUD) sur
177 pays.

Le régime d’éducation et de formation professionnel (Verdier et Buechteman, 1998) est de type

académique, principalmente orienté vers les études superieures. ( c'est-à-dire? à définir
brièvement en note s’il vous plait) Le système éducatif est centralisé par l’Administration
nationale de l’Éducation publique (ANEP). Après un enseignement primaire de 6 années,
l’enseignement secondaire est organisée en un cycle basique commun et obligatoire de 3 ans, et un
cycle supérieur également de 3 ans, non obligatoire. On peut suivre des cours dans des institutions
qui dépendent de deux organismes déconcentrés de l’ANEP : le Conseil d’Education secondaire et
le Conseil d’Education technique professionnelle (CEPT), qui est chargé de la formation des
techniciens supérieurs, techniciens intermédiaires et travailleurs qualifiés (Finnegan, 2006).
L’enseignement technique de niveau secondaire représente 20 % des effectifs du niveau, selon des
données de 2004.

L’Uruguay présente de forts taux de scolarisation au niveau secondaire dans le contexte latino-
américain : les taux sont de 70 % pour les hommes et de 77 % pour les femmes. Cependant, ils
dépendent largement du secteur socio-économique, puisqu’ils atteignent seulement 50 % pour les
jeunes issus des 30 % de foyers à faibles revenus (SITEAL, 2006). En outre, le pays présente de
faibles taux de réussite : environ 40 % des élèves abandonnent avant la fin de l’éducation
secondaire.
La formation professionnelle de type scolaire est prise en charge par l’Université du travail
(UTU), sous la tutelle du CETP (conseil d’Education technique professionnelle). Créée en 1942,
jusqu’aux années 90 elle est au centre de l’offre publique, à laquelle accédaient principalement les
fils d’ouvriers en raison de la faible valorisation sociale de la formation aux métiers manuels.

Cette situation se modifia dans les années 90, quand les acteurs des entreprises et les syndicats
commençèrent à intervenir dans les politiques de formation, à partir de la création de la JUNAE
(Comité national de l’Emploi), dans le cadre de la Direction nationale de l’Emploi du ministère du
Travail et de la Sécurité sociale (DINAE). La JUNAE constitue un organe tripartite (comprenant les
représentants des syndicats, des entreprises et de l’État, à part égale), qui gère le Fonds de
Reconversion professionnelle (FRL). En plus du financement de l’assurance chomage, le FRL
finance des dispositifs comme celui de Pro-jeunes (on reviendra la-dessus).

Dans ce cadre, Pro-jeunes fut créé en 1996, avec comme objectif d’offrir une formation
professionnelle courte, articulée aux demandes du marché du travail. Il était destiné aux jeunes
pauvres, de bas niveau de qualification et son application est décentralisée par le biais de centres de
formation (ECAs), les fonctions de coordination et de supervision de leur mise en oeuvre, à travers
une UdeC, étant réservées à la JUNAE (comité national de l’emploi). Il ne vise pas la création d
« emplois d’insertion » (Alaluf, 2003) mais l’insertion dans des emplois formels.

On exige des ECAs (centres de formation) qu’ils insèrent effectivement 45 % formés dans
les emplois formels9. Les cours représentent entre 250 et 500 heures, et comportent formation
technique, orientation socio-professionnelle pratique en entreprise (40h) et accompagnement dans le
processus d’insertion. Entre 1996 et 2007, 673 cours de niveau semi-qualification10 (merci de
préciser en note ce que cela signifie) se sont déroulés, concernant presque 20 000 jeunes (Tableau

9
Le non-respect de cette exigence est santionné par la réduction du paiement des cours.
10
Premier degré d’initiation techniqie et professionnel

4
1). Les cours on trait aux domaines administratifs, vente et accueil, tourisme et hôtellerie et services
aux particuliers.
Tableau 1 : cours et jeunes concernés par Pro-jeunes, 1996-2007
appel
Année d’offres Cours Jeunes
1996 1 20 446
2 22 550
1997 3 30 731
1998 4 30 786
1999* 5 40 1038
2000 6 ab 36 786
2001 7a 26
7b 31 1533
2002 8ab 66 1648
2003 ** 9a 26
9b 46 1757
2004 10 abc 110 2526
2005 11ab 70
11c 31 3428

2006
2007*** 12 89 4637
Totales 673 19866

Merci d’indiquer en note du tableau ce que les a, ab et c signifient

Source : données fournies par Pro-jeunes

*Les chiffres incluent les jeunes diplômés dans le projet Opportunité Jeune
**En 2003 auront lieu en plus 74 cours de TSF Jeunes
***Données partielles
Las letras que acompañan los números de licitacion significan distintas licitaciones con el mismo
número (por ejemplo, hubo tres licitaciones10: a, b, y c).

Plus récemment, l’apparition de programmes sociaux liés à la création d’emplois publics

temporaires, en lien avec le ministère du Développement social, a introduit de nouveaux acteurs,
comme nous le verrons plus loin.

En définitive, la formation professionnelle initiale, en partie intégrée au système éducatif, la

UTU, et en partie affiliée au ministère du Travail et à la JUNAE, connait une institutionnalisation
polyforme11, (à expliquer en note s’il vous plait) selon le concept suggéré par Agulhon (2006)
pour le système français.

Pro-Jeunes vise à offrir une formation professionnelle courte, orientée par la demande, visant
spécialement le secteur des services, qui ne concurrence pas l’offre institutionnelle permanente
représentée par la UTU. L’examen comparatif des deux offres corrobore cette affirmation.

11
Es decir, dependiente de distintos organismos públicos y a través de diferentes tipos de centros de formación

5
 La UTU offre une formation professionnelle initiale par le biais de cours d’une durée
minimale d’un an, visant spécialement le secteur industriel. Au cours des récentes années, la UTU
enregistra une augmentation des offres de formations destinées aux très hauts niveaux de
qualification, correspondant au niveau II (supérieur, y compris les baccalauréats) et les cours
techniques tertiaires (de 2001 à 2005, ils ont augmenté de 74 % (UTU, 2006)). Par contre, Pro-
jeunes s’est caractérisé, au fil du temps, par sa capacité à offrir des cours de moins d’une année,
sélectionnés un par un selon leur qualité et leur pertinence par le biais d’appels d’offres. Les ECAs
doivent s’engager en matière d’insertion professionnelle, ce qui limite le nombre de formation
qu’elles proposent.

Ainsi, l’ampleur de Pro-jeunes est bien moindre que celle de la UTU sur le terrain de la
formation professionnelle initiale. Il a concerné 21 000 jeunes au cours des onze premières années,
tandis qu’en 2005 la UTU a accueilli 12 367 jeunes jusqu’à 24 ans à ce niveau de formation.

Les populations concernées aussi sont différentes. Pro-jeunes est destiné aux jeunes de 18 à 24
ans issus de foyers à bas revenus, n’ayant pas atteint le niveau secondaire. La UTU, même si elle
capte aussi une population ayant ce profil, a tendance à accueillir de plus en plus de jeunes plus
âgés. Au cours de cette décennie, la participation des jeunes de moins de 20 ans tend à diminuer de
même que les formations n’exigeant pas de posséder le niveau secondaire inférieur.

Les institutions formatrices qui participèrent à l’une ou l’autre politique sont également
différentes. La UTU est implantée dans les Centres de formation professionnelle et les écoles
publiques, avec une couverture nationale. Les contenus s’appuient sur les lignes définies au plan
national. Par contre, les cours de Pro-Jeunes sont décentralisés grâce aux ECAs (centres de
formation), qui sont principalement des ONG et des instituts privés de formation. Ces centres sont
chargés d’identifier les domaines de formation qui correspondent aux demandes des entreprisse, et,
en fonction de cela, d’élaborer leur proposition de formation. L’évaluation des propositions
privilégie la qualité de l’offre tecnico-pédagogique, les profils des enseignants, l’articulation au
marché du travail, et le prix.

Ainsi, les deux offres divergent quant à leur action, leur niveau de centralisation, leur
orientation vers des secteurs d’activité différents, leurs caractéristiques quant au public accueilli et
par le caractère des institutions formatrices (voir tableau 2)

Tableau 2 : comparaison Pro-jeunes-UTU, aspects généraux et formation initiale

UTU Pro-Jeunes

ASPECTS GENERAUX
Dependencia institucional Ministerio de educación – Dirección nacional de empleo-
(tutelle instutionnelle) ANEP-CFT JUNAE
Características generales de Formación profesional Cursos de capacitación
la oferta reglada licitados, ajustados a la
demanda
Niveles de calificación Desde nivel I a III, Nivel I
atendidos (niveau de mayor matrÍcula en
qualification atteint) cursos de nivel II y III
Perfil predominante en los Mayores de 20 años, sin Menores de 21 años, de
estudiantes (profil perfil social predefinido sectores de bajos recursos
dominant parmi les
étudiants)

6
 FORMATION NIVEAU I DANS LES DEUX INSTITUTIONS
durée des cours Mayormente más de un Hasta 500 horas
año (combien d’heures
¿) à préciser s’il vous Majoritairement moins 6 mois,
plait jusqu’à 500heures
Majoritairement d’un
an ou plus, et plus de
700 heures
structure du cours formation technique Formation technique,
orientation, étape pratique,
aide à l’insertion
professionnelle
nombre moyen de jeunes 12 000 2000
accueillis par an
spécialités Prédominance du secteur Prédomindance des services
industriel
développement de Structures nacionales sur Contenus/compétences
programmes des référentiels de développés cours par cours,
formation sur la base de profils d’emploi
institutions formatrices Centres de formation Organismes privés de
professionnelle publics formation (Centres privés et
ONG)
Enseignants Fonctionnaires de l’Etat Embauchés par les ECAs

Sources : réalisation de l’auteur sur la base de données fournies par Pro-Jeunes, UTU
[Link]

Cependant, un des premiers défis auquel fut confronté le développement de Pro-jeunes,

comme modèle de formation flexible, fut la création d’un savoir-faire en matière de gestion. Sur ce
point, le développement d’une UdeC dont le fonctionnement relevait d’une logique bureaucratique
de contrôle, et qui combinait le contrôle administratif et l’accompagnement pédagogique, semble
fournir une explication. Tous les acteurs interwievés, depuis les membres de la JUNAE jusqu’à
ceux de la coordination et les ECAs eux-mêmes sont d’accord sur ce point.

Depuis le début, la UdeC a eu des fonctions multiples : élaboration des cahiers des charges des
appels d’offres, évaluation des propositions, suivi administratif des cours, et contrôle et orientation
pédagogique. Un élément important fut que depuis le coordinateur jusqu’aux membres techniques
d’une équipe de 15 personnes, tous avaient des profils professionnels avec une formation
pédagoqique.

L’analyse comparative réalisée sur les spécificités et les conditions pour répondre aux appels
d’offres au fil du temps, surprennent par l’accent mis sur l’aspect pédagogique. En effet, outre les
conditions formelles et légales, on détermine précisemment le modèle pédagogique auquel les cours
doivent se conformer, en fournissant des modèles pour la planification de l’offre et les critères
d’évaluation (taux de réinscription scolaire, taux d’insertion au travail ; profils des enseignants, etc).
Ainsi, le dispositif est fortement prescriptif dans sa conception.

Cependant, cette conception a aussi comporté une certaine souplesse afin de s’ajuster aux
conditions croncrètes de mise en oeuvre, ce qui se reflète dans les modalités de contrôle et dans la
reconnaissance de la construction de savoirs mutuels entre UdeC et ECAs.

7
 Conformément à l’opinion convergente de l’équipe centrale et des ECAs eux-mêmes, la
supervision inclut la consultation, le contrôle et l’accompagnement administratif et pédagogique
(Aldaba, 2008). Elle comporte des visites des centres de formation et des entreprises où s’effectuent
les stages et/ou les insertions professionnelles. .

Ce modèle de supervision a été facilité par plusieurs facteurs. En premier lieu, le nombre
d’ECAs qui participent est limité : par exemple, en 2006, ils sont 27, la moyenne des cours par ECA
étant de 3 cours. Ce nombre restreint facilite le suivi et le renforcement, même si la dispersion
géographique constitue un obstacle. En second lieu, même si au fil du temps, il y a eu des
changements dans les ECAs participantes, presque la moitié des ECAs participent au dispositif
depuis 5 ans. En troisième lieu, la conception propre du dispositif, qui ne limite pas le nombre de
cours à sélectionner, réduit la « compétence » entre les ECAs. En effet, les ECAs pouvaient
collaborer entre eux dans les discussions pédagogiques et présentations devant la UdeC. Le terrain
de la compétence restait circonscrit à la relation avec les entreprises qui fournissaient des stages ou
des emplois. Cela a facilité l’instauration de relations basées sur une logique collaborative plutôt
que compétitive, au moins sur certains aspects.

La souplesse et la capacité d’apprentissage au cours du temps est mutuellement perçue. Ainsi,

le coordinateur d’une ECA indique que : “(Pro-Jeunes) s’est construit avec les instututions, ce fut
toujours un aller-retour. On a écouté les institutions, les jeunes et les entreprises”.Cette vision est
partagée par UdeC ; selon les dires des membres de l’équipe : “L’unité coordinatrice a appris des
institutions”12 . Parmi les données recueillies au cours des entretiens, on observe que la création de
savoirs institutionnels a concerné en particulier deux aspects a) comment travailler avec des jeunes
aux profils psycho-sociaux accueillis par le dispositif ? Comment développer des profils formateurs
liés aux activités et comment se rapprocher des entreprises ?

Dans la construction de cette logique collaborative, les ECAs mentionnent le compromis fait par la
UdeC dans l’atteinte de l’objectif d’insertion des jeunes. Ainsi, un autre coordinateur de ECA
indique que : “Pro-jeunes a une souplesse d’action pour changer de stratégies, de méthodologies si
c’est nécessaire, … pour accepter que l’institution prenne des décisions qu’elle pense nécessaires
pour ces cours. Cette flexibilité a à voir avec la clarté de l’objectif d’insertion, il ne s’agit pas de
se soumettre à la rigidité d’un processus bureaucratique mais d’atteindre l’objectif”.

Pro-jeunes combine alors une conception comportant un haut degré de presciption sur le
type de formation et le modèle pédagogique avec un contrôle qui « accompagne » les ECAs, ce qui
favorise le renforcement mutuel. Les documents du programmes et divers auteurs externes rendent
compta aussi de cela (Lasida et Pereira, 1997 ; Chiodi, 2005). Ainsi, la consolidation d’un « modèle
de formation qui fonctionne » peut être considérée comme une des dimensions du processus
d’institutionnalisation du programme. Mais cette consolidation est indissolublement liée aux bons
résultats d’insertion, même dans des contextes défavorables du marché du travail. Une approche
historique du programme permettra d’approfondir cet aspect et le rôle des acteurs tri-partites dans
ce soutien.

2 L’ÉVOLUTION DU DISPOSITIF : DU PROGRAMME TRANSITOIRE AU

PROCESSUS D’INSTUTIONNALISATION

12
En effet, l’UdeC tient compte des commentaires et des évaluations des ECAs pour ajuster le programme lors de
chaque appel d’offres.

8
 2.1 La création du Pro-jeunes comme dispositif de formation, d’orientation et
d’insertion (1996-1999)

Comme nous l’avons mentionné, Pro-jeunes dépend d’un organisme tri-partite, la JUNAE
(Comité national de l’Emploi), qui prend les décisions finales quant aux appels d’offres, et à la
sélection des cours, de même que par rapport à la participation d’autres acteurs dans le programme
(Aldaba, 2008). Les acteurs de la JUNAE, malgré leurs divergences sur d’autres aspects, ont
construit un consensus sur la continuité du dispositif et sa forme d’action13. Nous mentionnons
différents évènements qui illustrent cette affirmation.

Le programme qui a précédé Pro-joven est le programme Option Jeunes, en vigueur entre
1994 et 1997, avec un financement de la banque multilatérale. Ici on a testé la signature de contrats
de cours de formation par le biais d’appels d’offres publics, adoptant une stratégie décentralisée et
un engagement d’insertion des jeunes diplômés, de la part du centre de formation. Quelles sont les
conditions qui ont favorisé la création de Pro-jeunes comme prolongement d’Option Jeunes” ?

Les politiques actives d’emploi et de formation professionnelle qui se sont développées dans le
pays, depuis 1992, fournissent un cadre à la création et ensuite à l’institutionnalisation de Pro-
jeunes. En 1996, une loi change radicalement le scénario de formation professionnelle. Elle
mentionne que les FRL (fonds de reconversion professionnelle) pourront être utilisés pour le
développement de programmes de formation et d’emploi destinés aux populations pauvres à bas
niveau de qualification, non bénéficiaires de l’assurance chômage (Chiodi, 2006)14. Pro-jeunes fut
l’un des programmes créés. À son tour, la loi augmenta l’offre de formation en autorisant le recours
à des entreprises privées, alors qu’antérieurement seuls les services de formation de la UTU et du
Centre de formation et de production pouvaient passer des contrats de formation (Firgueira et alii,
2002).

Une autre loi destinée à la promotion et à l’insertion professionnelles des jeunes, de 1997,
homologua des formes de contrats de travail à durée déterminée, jusqu’à un an, exonérés de charges
patronales. Ainsi furent créées les conditions facilitant l’insertion des jeunes exigée par Pro-
Jeunes15. Cette loi constitue un exemple intéressant qui montre comment, malgré les désaccords
dans les autres champs, les acteurs tri-partites se sont mis d’accord pour soutenir le programme. Le
projet de loi fut l’objet d’âpres discussions, dans lesquelles les acteurs des entreprises souhaitaient
étendre les contrats à durée déterminée et les stages, tandis que les acteurs syndicaux y étaient
opposés ainsi qu’à la gratuité des stages. Finalement, la loi fut approuvée, suivant en cela les
préconisations des représentants des entreprises. Devant cette nouvelle réalité, l’acteur syndical
dans la JUNAE exerça un contrôle strict pour que les offres de cours de Pro-jeunes garantissent que
les stagiaires ne se substituent pas aux travailleurs. Par contre, du côté des entreprises, de nombreux
témoignages montrent que leur parcicipation aux discussions sur la sélection et l’évaluation des
cours etait moins active. Comme de nombreux auteurs le confirment et comme cela ressort des
entretiens, la faible participation du secteur entrepreunarial représenté dans la JUNAE est liée au
fait que les entreprises représentées intéressées par l’embauche des diplômés des Pro-jeunes

13
Aussi bien les appels d’offres que les programmes et leurs évaluations, doivent être approuvés par consensus de tous
les représentants de la JUNAE.
14
Très tôt, les dispositifs ont concerné les exclus de l’emploi, à la différence de qui s’est passé en France (Mauger,
2001).

15
). Cette loi fut très utilisée par les ECAs, si bien qu’au début 2000, 55 % des contrats d’insertion ont été signés dans
ce cadre (Lasida, 2002).

9
constituent des exceptions16. Les personnes interrogées dans les entreprises indiquèrent cependant
qu’elles considéraient qu’il était nécessaire, d’un point de vue stratégique, de participer à la
JUNAE.

Les évaluations on confirmé l’efficacité du dispositif. L’année suivant sa création, une étude
réalisée par Lasida et Pereira (1997) révéla que 49 % des jeunes avaient réussi à s’insérer
professionnellement après leur passage par le programme. Les cours qui comportaient des stages se
sont révélés plus efficaces en matière d’insertion professionnelle des diplômés.

S’instaura alors une combinaison entre bons effets relatifs et consensus des acteurs tri-partites,
qui ont soutenu le dispositif au long des années à tel point que, actuellement, on le considère
comme “le programme emblématique”, “celui de la plus grande envergure” parmi ceux financés par
la JUNAE. Le tableau 3 montre l’évolution des taux d’insertion post-programme en comparaison
avec les taux de chomage totaux et des jeunes. Nous reviendrons sur cet élément dans les parties
suivantes.

Tableau 3
Taux de chômage total de la population active, et des jeunes, et pourcentage d’insertion
professionnelle post-cours de Pro-jeunes, 1997, 2002-2006

taux de
taux de Pourcentage
chomage total
chômage des d’insertion
population
jeunes Pro-jeunes
active
1997 11,4 27,2 49 (*)
2002 18,6 38 54 (**)
2006 12 30 86 (***)

Source : Taux : Institut national de statistique d’Uruguay

(*)Extraits de Lasida et Pereira, 1997

(**)Extraits de Naranjo, 2002
(***)Extraits de Pro-jeunes, 2007

2.2 La crise socio-économique et la participation de Pro-jeunes dans d’autres initiatives

(2000-2003)

L’étape suivante, celle de la crise économique aigue que connait le pays, permet de montrer
comment le programme s’est adapté aux nouvelles circonstances.

À partir de 1999, les contextes national et regional se modifient de façon drastique. La crise
économique et la récession commencent à s’étendre dans le pays. Entre 1999 et 2003, le PIB
(produit intérieur brut) enregistre un taux de croissance négatif, atteignant 15 % vers la fin de 2002.
La période est marquée par un accroissement très significatif du chômage : le taux de chômage a

16
En revanche, ce sont les entreprises moyennes et petites qui ont embauché les diplômés de Pro-jeunes.

10
atteint presque 20 % en 2002-2003. Quant au taux de chômage des jeunes de 14 à 24 ans, il
atteignait 38 %.

Dans ce contexte, le ministère du Travail suspendit la signature de contrats de cours de formation,

jusq’à 2001. (c'est-à-dire ?) Cette decision est surtout liée au désengagement financier du FRL
(fonds de reconversion professionnelle), comme corrolaire à l’introduction d’un taux flexible de
recette dans la loi de 1996. Mais elle est aussi liée à la crise des relations entre les acteurs sociaux,
en particulier entre les entreprises et les syndicats, dont les positions divergeaient sur les deux
questions. En premier lieu, l’entreprise rejetta la proposition syndicale d’introduire des modules
obligatoires sur les droits et obligations des travailleurs dans les cours. En second lieu, par rapport à
un projet sur les standards et normes en matière de compétences professionnelles et de leur
certification, les syndicats soutinrent que cette fonction revenait aux travailleurs et aux employeurs ;
le secteur entrepreneurial souhaitait intégrer d’autres acteurs, comme les dirigeants d’entreprises,
les usagers, les consommateurs, les centres de formation, etc. En raison de ces divergences, les deux
questions firent l’objet de querelles.

Malgré cette crise, la JUNAE a soutenu le maintien de Pro-jeunes grâce à diverses stratégies.
D’un côté, il y avait des cours approuvés par anticipation, mais aussi des Fonds provenant d’autres
sources. En effet, profitant de l’existence d’une UdeC ayant une expérience technique et
pédagogique, d’autres départements publics invitèrent Pro-jeunes à participer à la réalisation
d’autres programmes de formation professionnelle. Par exemple, Opportunité Jeunes, soutenu par la
banque multilatérale. Un autre exemple est la participation dans la composante “Jeune”du
programme des Travailleurs en Assurance Chômage (TSD). C’est-à-dire que les jeunes bénéficiant
de l’assurance chômage suivaient une formation de Pro-jeunes en contrepartie. Afin d’adapter la
proposition aux jeunes les plus vulnérables, on développa des ateliers d’aide à la réinsertion
professionnelle, de formation à l’auto-emploi et de formation en alternance. Comme nous l’avons
vu dans le tableau 1, ces stratégies permirent à Pro-jeunes d’accroître le nombre de jeunes accueillis
par rapport aux années précédentes.

Dans le même temps, au cours de cette période, un nouveau pas fut franchi en direction de
l’institutionnalisation des ECAs. Au début du programme, afin de stimuler le développement des
institutions de formation, les cours étaient payés au-dessus des prix du marché. D’un côté, cela
favorisa le développement des ECAs, mais d’un autre, certaines d’entre elles étaient de petites
institutions, de qualité douteuse. En 2000, on introduit des conditions plus drastiques en matière de
participation des ECAs grâce à la mise en place du Registre Unique des Centres de Formation.

Parmi d’autres facteurs (politiques, budgétaires) la contintuité parait basée sur le consensus
des acteurs tri-partites concernant la pérennité du programme, et à la capacité opératoire et
d’innovation de la UdeC, qui put répondre au défi de participer à d’autres programmes.

Au cours de ces années, on commence à reconnaître à Pro-jeunes une certaine expertise dans
la conception et la mise en oeuvre de programmes d’emploi des jeunes. C’est que, dans ce contexte
de crise, les effets sur l’insertion professionnelle des diplômés se révèlent comparativement bons,
selon deux évaluations de la période (Naranjo, 2002 ; SIPRON, 2003). La probabilité de trouver un
emploi à la fin de la formation était de 54 % (tableau 3). D’une certaine façon, les jeunes formés et
ceux du groupe de contrôle avaient des taux de chômage identiques. Malgré cela, les différences
étaient notoires concernant la qualité des emplois : la stabilité et la formalité des emplois comme les
rémunérations étaient meilleures parmi les participants que dans le groupe témoin.

2.3 Changements dans les politiques actives d’emploi et dans les “dispositions” des
jeunes (2004-2007)

11
 Dés 2003, se met en place un scénario différent pour les politiques de l’emploi. La tendance à
l’augmentation du chômage s’inverse.

Cependant, pour les jeunes, les difficultés d’emploi persistent, comme on le voit dans le
tableau 3. En outre, certaines caractéristiques du marché du travail constituent un obstacle vis-à-vis
des possibilités d’intervention des dispositifs du type Pro-jeunes, même en période de reprise
économique. D’un côté, les jeunes occupent davange que les adultes un emploi précaire (seuls un
peu plus de la moitié des jeunes occupés bénéficiaient en 2006 de la sécurité sociale). D’un autre
côté, la discrimination ethnique et/ou socilae est souvent associée aux jeunes connaissant des
problèmes de chômage plus importants. Pour autant, l’objectif du dispositif : « formation,
orientation et aide à l’insertion » peine à contrer les caractéristiques structurelles du marché du
travail. Dans le même temps, la demande de travailleurs plus qualifiés est croissante, réduisant les
opportunités des moins qualifiés. Ceux qui ont un niveau secondaire incomplet représentent 65 %
des sans-emploi. Face à cette situation, les politiques éducatives encouragent au maintien dans la
scolarité secondaire, et incitent au retour à l’école.

Avec l’arrivée de la gauche à la présidence en 2005, des changements de perspective se

produisent aussi dans les politiques sociales, qui font que d’autres programmes « entrent en
concurrence » avec Pro-jeunes. Un ministère du Développement social est créé, et dans ce cadre, se
mettent en place un programme « Revenu minimum d’insertion citoyen » destiné aux populations
les plus pauvres et un programme de travail transitoire appelé « Travail pour l’Uruguay ». Dans ce
dernier, une composante appelée « Travail pour Uruguay Jeunes » acueillait les jeunes inscrits âgés
de 18 à 24 ans. Les jeunes devaient réaliser des activités sociales dans une ONG pendant 5 mois, 4
heures par jour, en contrepartie du RMI. En outre, ils devaient participer à 60 heures mensuelles de
formation. Ces programmes s’inscrivaient dans les dispositifs attribuant un revenu de substitution
en contrepartie de l’acceptation d’un emploi temporaire dans des acitivités d’intêret général (Alaluf,
2003). Comme ce qui s’est passé pour des dispositifs identiques en Europe, les emplois étaient liés
aux « emplois de proximité », c’est-à-dire aux besoins sociaux dans le secteur non commercial.

L’introduction de ce type de programme a eu une influence sur Pro-Jeunes puisque les

territoires et les populations cibles se supperposent dans une certaine mesure. Pour les jeunes, les
nouveaux programmes constituent l’opportunité d’accéder rapidement à un revenu et aussi à une
formation, même de moindre valeur que celle prévue par Pro-joven. Les témoignages recueillis
chez les ECAs indiquent que pour le jeune, ces choix impliquent « Moins d’efforts » et changent la
relation coût/bénéfice de la participation à Pro-jeunes. Dans ce cadre, pendant ces années, le
nombre de jeunes qui se présentaient aux convocations a diminué. Pour les institutions formatrices,
il devenait plus facile d’obtenir une formation sans l’engagement d’insertion professionnelle exigé
par Pro-jeunes. Ceci impliqua de leur part de décider de participer à l’un ou l’autre des programmes,
ou à plusieurs à la fois.

Parallèlement, les conséquences socio-culturelles de deux décennies sans amélioration des

conditions de vie et de crise socio-économique, conjuguées à l’intensification des problématiques
sociales et l’éclosion des cultures jeunes ont influé également sur Pro-jeunes. Tous les acteurs
interrogés évoquent des changements dans les profils psycho-sociaux des jeunes accueillis et de leur
relation au travail. Selon ces acteurs, ce changement de comportement se reflète dans ce qu’ils
appellent « faible motivation pour le travail ». Se produit un déplacement dans la compréhension du
problème : des besoins de formation vers les « dispositions des jeunes sans emploi », comme le
propose Mauger (2001) ; le risque étant la responsabilisation individuelle du problème. (Tanguy,
2008).

La reprise économique augmente les ressources du FRL (fonds de reconversion

professionnelle) et renforce le rôle des acteurs sociaux syndicaux et des entreprises face à l’État

12
(dont la faiblesse est qu’il ne dispose pratiquement pas d’autres fonds pour les politiques actives
d’emploi). Un autre élément renforce le lien entre ces deux acteurs sociaux face à l’État : prétendant
renforcer le rôle de l’État, la représentation étatique propose que les décisions cessent d’être prises
au consensus mais le soient à la majorité. Les deux acteurs restant étant en désaccord. Entre autres
choses, ce désaccord a constitué un obstacle à la création de l’Institut National de l’Emploi et de la
Formation.

Cependant, les programmes continuent à se dérouler. Les acteurs tri-partites conviennent

d’insister plus fortement pour que l’insertion des jeunes s’opère sur le marché formel du travail, en
n’acceptant pas la formation et/ou l’insertion sur des emplois de très basse qualification, comme les
services domestiques. Même si la négociation peut être âpre, en général les cours proposés par
l’UdeC sont approuvés. La représentation syndicale continue à avoir le rôle le plus actif dans la
sélection des propositions. Elle exige que les entreprises candidates ne soient pas en conflits du
travail ou légaux avec les travailleurs et veille à la qualité des insertions. Le rôle des entreprises
devient moins actif dans la définition des conditions des cours. Plusieurs interviewés indiquent
qu’on doit faire en sorte que les secteurs entreprenariaux représentés dans la JUNAE n’exigent pas
une main-d’oeuvre de niveau semi-qualifié, comme les diplômés de Pro-jeunes. Cependant, les
entreprises prétendent qu’elles continuent à soutenir Pro-jeunes pour l’engagement d’insertion qui
s’avère différent de celui de l’UTU et pour les bons résultats.

Quels sont les changements qui se sont produits dans la conception de Pro-jeunes face à ces
nouvelles situations ? Dès 2003, l’accompagnement s’accentue grâce à une stragétie personnalisée
au cours du processus d’insertion professionnelle. La pertinencee attribuée aux insertions éducatives
s’accroit. En 2005, on tend davantage vers la réussite de l’intégration sociale et citoyenne des
jeunes, à partir de nouveaux éléments de la proposition formative qui consistent à « souligner les
compétences transversales (…) compétences clés pour l’’employabilité et l’exercice de la
citoyenneté qui incluent des compétences basiques (lecture-écriture et calcul), interpersonnelles
(comme Communications, le relationnel, travail en équipe et autres), Technologies, informatique et
toute autre compétence qui contribue à l’employabilité » (selon les cachiers des charges des appels
d’offres).

Comme on le voit, le modèle a su se montrer flexible, non seulement comme le résultat

d’apprentissages dans la relation UdeC-ECAs, mais aussi par les changements dans la configuration
de politiques sociales et éducatives, dans les cadres légaux, dans les équilibres entre les acteurs de la
JUNAE, dans les profils des jeunes accueillis, etc.

Quels sont les résultats d’insertion dans cette nouvelle étape ? L’enquête 2006 de suivi des
diplômés (ESE) révèle des résultats icontestables de bonne insertion des diplômés. 86 % ont trouvé
un emploi sur le marché formel, contre ? tandis que? seule 53 % des jeunes travailleurs uruguayen
âgès de 18 à 24 ans ont des emplois formelles. De même, il a eu un effet positif sur les jeunes qui au
début du programme n’étudiaient pas et ne travaillaient pas, qui sont passés de 64 % au moment de
l’inscription au programme à 26 % au moment de l’enquête : Les « dispositions » à l’égard de
l’emploi ont-elles changé ? De la même façon, 18 % s’étaient réinscrits dans l’éducation formelle,
ce qui montre aussi un impact du programme sur l’accroissement des opportunités éducatives. Ces
données constituent les meilleurs résultats d’insertion dans l’histoire du programme, correspondant
aussi à une phase de forte baisse du chômage dans le pays. Un des paradoxes intéressants de Pro-
jeunes est que, s’agissant d’un dispositif destiné aux jeunes de faible qualification, ou
compensatoire, il a eu un effet sur l’équité des opportunités professionnelles. En effet, un jeune dont
le profil correspond au programme a de meilleures chances d’obtenir un emploi formel que s’il ne
passe pas par celui-ci. Cela se vérifie aussi par rapport au rôle des institutions formatrices dans

13
l’obtention des emplois ultérieurs des jeunes : autour de 40 % des premiers emplois des jeunes ont
été obtenus par son intermédiaire (ESE, 2007)17. Cependant, on peut supposer que, pour les profils
d’entrée des jeunes et le caractère de la formation, il s’agit d’une amélioration de l’employabilité à
court terme.

***

Nous avons tenté, au fil de cet article, de répondre à l’interrogation sur les raisons et les
conditions pour lesquelles un dispositif d’insertion professionnelle des jeunes réussit à se
transformer en une action publique perenne, fondée sur un réseau de nouveaux acteurs
institutionnels dans le champ de la formation.

Dans le cas examiné, nous avons vu que les réponses sont liées au fait que le dispositif a) a pu
compter sur un appui politique des acteurs tri-partites et une source de financement permanente b)
son Unité de coordination (UDC) a réussi, au long des années, à consolider une double expertise
vis-à-vis des attentes des jeunes eux-mêmes, de même qu’une adéquation aux exigences de
certaines niches professionnelles c) a pu s’adapter à des conditions et contextes socio-politiques et
économique différents et d) a obtenu de bons résultats relatifs en termes d’égalité des opportunités.
Et même sa faible ampleur a représenté une force.

Peut-on considérer le dispositif comme un type d’action publique fixé dans la trame de la
formation initiale des jeunes dans le pays ?

Plusieurs éléments doivent être considérés pour proposer une réponse. L’institutionnalisation
d’un dispositif comme Pro-jeunes a impliqué le renforcement d’une trame institutionnelle encore à
l’oeuvre. Les facteurs qui ont contribué à le soutenir pourraient aussi constituer sa faiblesse au
moment d’entrer dans un système articulée de formation et d’emploi.

Pro-jeunes a promu un modèle de formation « piloté par la demande », qui conduit les ECAs
(centres de formation) à se rapprocher des entreprises employeuses potentielles. Ce procédé s’est
transformé en un « savoir faire » dans la construction de profils professionnels. Mais dans le même
temps, il a conduit à la spécialisation des ECAs dans le secteur des services, et à ce qu’ils
rencontrent des difficultes dans l’offre de cours pour les nouvelles niches professionnelles, ou dans
certaines régions du pays. La recherche d’opportunités d’insertion « une à une » fonctionne à une
certaine échelle mais ne suffit pas à répondre aux demandes sectorielles ou territoriales naissantes.
Le modèle Pro-jeunes se confronte alors aux limites que lui impose la faiblesse des systèmes
d’information et d’intermédiation, principalement au niveau local et regional.

Comme on l’a vu, Pro-jeunes occupe une place au sein du système de formation pour l’emploi,
se différenciant tant de l’offre de l’UTU (Université technique) que des autres programmes sociaux
liés à l’emploi et à l’insertion sociale. Sa force ce sont les bons résultats d’insertion professionnelle.
Mais le financement des cours par les appels d’offres confrontent les institutions à une assise
financière fragile OUI. Serait-il possible d’envisager un mécanisme d’institutionnalisation flexible
qui permette le soutien des institutions et l’accumulation des apprentissages, de même qu’une

17
En principe, un jeune peut participer une seule fois à Pro-jeunes. Mais les autres dispositifs n’ont pas connaissance de
sa participation. Ainsi, on ne peut affirmer qu’on est face à une logique “d’apprentissages perpétuels” (Mauger, 2001).

14
souplesse pour se rapprocher de niches professionnelles de niveau semi-qualifié d’insertion des
jeunes ?

La situation et la perspective d’évolution du marché du travail de même que les changements

dans les trajectoires des jeunes appellent à de meilleures articulations institutionnelles entre
l’éducation formelle, basique, secondaire, UTU, construisant des « ponts » et un accompagnement à
cette insertion. La mise en place de modèles de formation séquentielle, articulés avec d’autres
acteurs participant à l’offre de formation pour le travail,18en particulier l’UTU, parait nécessaire
pour proposer un objectif d’apprentissage cumulatif. Cependant, jusqu’à présent, Pro-jeunes et l’
UTU ont opéré en parallèle, même quand leurs complémentarités étaient évidentes.

En définitive, le dispositif qui était à l’origine un dispositif transitoire, a réussi à construire

une forme d’action publique d’une efficacité avérée en matière de formation professionnelle des
jeunes de bas niveau de qualification, mais sa valorisation et sa pérennité dépendent de la
reconnaissance de sa place au sein de la reformulation des politiques de formation et d’emploi. À
l’agenda politique du pays, se discute la création d’un Institut national de l’Emploi à caractère tri-
partite qui articule formation et emploi, et on envisage la construction d’un système d’éducation, de
formation et de certification de compétences professionnelles. Dans ce cadre, on envisagera la
nouvelle place de Pro-jeunes.

Pouvons-nous tirer les enseignements cette expérience quant à l’institutionnalisation d’un

dispositif de ce type dans d’autres contexte ? La réponse s’avère sans doute ambigúe. D’un côté,
l’analyse que nous venons de faire fournit quelques clés qui ont conduit à ce processus. Et montre
qu’un dispositif comme celui-ci peut contribuer à l’équité et peut façonner un modèle d’action
publique durable. D’un autre côté, cette même analyse montre que les aspects structurels et socio-
culturels propres au pays, la construction et la dynamique de son régime d’éducation et de travail, et
sa propre culture politique ont conduit à cette évolution.

18
C’est à dire qu’un jeune peut suivre un cours de niveau I dans le dispositif Pro-jeunes et suivre une formation de
niveau II à l’UTU.

15
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