Le Premier ministre en

Afrique noire francophone.

Essai d’analyses comparées à partir

des exemples du Togo et de la Côte
d’Ivoire.

3
4
 Dédicace

A ma mère Bernadette et à mon feu-père Louis

A ma chère épouse Ornella et à mes enfants Aymeric et Naël

5
6
 Remerciements

L’exercice solitaire de la thèse est également un moment de partage et de rencontre avec des
personnes qui ont contribué de près ou de loin à sa réalisation. Je voudrais de tout cœur à travers
ces quelques lignes dire un sincère merci à :
Mon directeur de thèse, le professeur Romain RAMBAUD, qui a cru en moi dès le premier jour
où il m’a ouvert les portes de son bureau pour accepter de diriger cette thèse. Il a été présent à
toutes les étapes de cette thèse pour m’encadrer et m’orienter avec toute sa disponibilité et sa
rigueur. Je voudrais lui dire qu’il a été pour moi plus qu’un directeur de thèse, il a surtout été
pour moi un ami, un frère, qui m’a donné toute son affection et m’accompagné dans plusieurs
étapes de ma vie personnelle et professionnelle pendant toutes ces années. Ces quelques lignes
ne suffisent pas pour lui témoigner toute ma reconnaissance ;
Mesdames et messieurs les professeurs et enseignants-chercheurs, Pauline TÜRK, Bénédicte
FISCHER, Fabrice HOURQUEBIE, Stéphane BOLLE et Urbain N’GAMPIO, qui malgré leurs
agendas très chargés, ont accepté d’évaluer cette thèse ;
Ma famille, spécialement mon épouse Ornella Kossiwa, qui a partagé mes moments de joie et
de peine pendant la rédaction de cette thèse avec beaucoup de sacrifice, d’amour et de
sollicitude à mon égard ; à mes enfants Aymeric et Naël qui ont grandi entre mes livres et
documents qui trainaient dans tous les coins de la maison ; ma mère Bernadette et mes sœurs
Nathalie, Cécile, Georgette, Edwige et Gentille, leurs conjoints et enfants, et mon frère Gérard
pour leur soutien sans faille de différentes manières, de près ou de loin ;
La communauté étudiante togolaise de Grenoble, spécialement, Bernardin et Philippe AGBO,
mes petits-frères de toute épreuve, pour leur compagnie, leur disponibilité et leurs aides
multiformes ; mes compagnons footballeurs du dimanche ;
Monsieur Alain TESSI pour m’avoir ouvert ses portes et accueilli aux débuts de mon séjour à
Grenoble, pour ses conseils et son amitié inébranlable.
Toutes les personnes que je n’ai pas pu citer…

7
8
 Sigles et abréviations

AFDC : Association Française de Droit constitutionnel

AFDI : Annuaire Français de Droit International
AIJC : Annuaire Internationale de Justice Constitutionnelle
AJP : Afrique Juridique et Politique
ALN : Accord de Linas-Marcoussis
AN : Assemblée Nationale
ANC : Alliance Nationale du Changement
APG : Accord Politique Global
CAR : Comité d’Action pour le Renouveau
CEAN : Centre d’Etudes d’Afrique Noire
CHEAM : Centre des Hautes Etudes sur l'Afrique et l'Asie Modernes
CNDH : Commission Nationale des Droits de l’Homme
CNS : Conférence Nationale Souveraine
CNSP : Comité National du Salut Public
COD : Collectif de l’Opposition Démocratique
CODESRIA : Council for the Development of Social Science Research In Africa (Conseil pour
le Développement de la recherche en sciences sociales en Afrique)
CPP : Convention Patriotique Panafricaine
CREDILA : Centre de Recherche, d'Etude et de Documentation sur les Institutions et les
Législations Africaines
DEA : Diplôme d’Etudes Approfondies
FANCI : Forces Armées Nationales de Côte d’Ivoire
FAR : Front des Associations pour le Renouveau
FN : Forces Nouvelles
FPI : Front Populaire ivoirien
IEP : Institut d’Etude Politique
JCP : JurisClasseur Périodique
JORAT : Journal Officiel de la République Autonome du Togo
JORC : Journal Officiel de la République du Cameroun
JORCI : Journal Officiel de la République de Côte d’Ivoire
JORF : Journal Officiel de la République Française
JORG : Journal Officiel de la République Gabonaise
JORS : Journal Officiel de la République Sénégalaise
JORT : Journal Officiel de la République Togolaise
LGDJ : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence
LPA : Les Petites Affiches
LTDH : Ligue Togolaise des Droits de l’Homme
MJP : Mouvement pour la Justice et la Paix
MPCI : Mouvement Patriotique de Côte d’Ivoire
9
MPIGO : Mouvement Populaire Ivoirien du Grand Ouest
NEA : Nouvelles Editions Africaines
PDCI : Parti Démocratique de Côte d’Ivoire
PIT : Parti Ivoirien des Travailleurs
PM : Premier Ministre
PR : Président de la République
PUF : Presses Universitaires de France
PUM : Presses de l’Université de Montreal
RBSJA : Revue Béninoise des Sciences Juridiques et Administratives
RDA : Rassemblement Démocratique Africain
RDP : Revue de Droit Public
RDR : Rassemblement Des Républicains
RFDA : Revue Française de Droit Administratif
RFDC : Revue Française de Droit Constitutionnel
RFEPA : Revue française d'études politiques africaines
RFSP : Revue Française de Science Politique
RHDP : Rassemblement des Houphouëtistes pour la Démocratie et la Paix
RIDC : Revue Internationale de Droit Comparé
RIPAS : Revue des Institutions Politiques et Administratives du Sénégal
RIPC : Revue Internationale de Politique Comparée
RJP : Revue Juridique et Politique
RJPEF : Revue Juridique et Politique des Etats Francophones
RJPIC : Revue Juridique et Politique – Indépendance et Coopération
RJPOM : Revue Juridique et Politique de l’Outre-Mer
RPT : Rassemblement du Peuple Togolais
UDPCI : Union pour la Démocratie et la Paix en Côte d'Ivoire
UFC : Union des Forces du Changement
UNIR : Union pour la République
UPS : Union Progressiste Sénégalaise
UTD : Union Togolaise pour la Démocratie

10
11
12
 Sommaire

INTRODUCTION ........................................................................... 15

1ERE PARTIE : LE PREMIER MINISTRE, UN INSTRUMENT DES

TENTATIVES DE RATIONALISATION DU PRESIDENTIALISME EN
AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE .................................................. 65

T ITR E 1 E R : L E PR E M IE R M IN IST R E D E T RAN S IT IO N, U N INS TRU M E NT D E

RUP TU R E E T D E C O NT IN U IT E ....................................................... 67
Chapitre 1er : Le Premier ministre de rupture, une émanation des conférences
nationales .....................................................................................................69
Chapitre 2 : Le Premier ministre de continuité, une émanation des transitions sans
conférence nationale .................................................................................... 121
T ITR E 2 : L E P R EM I ER M IN IS TR E , U N E T EN DA NC E DU N O U VE AU
CO NS T IT UT IO N NA L ISM E AFR IC A IN .............................................. 175
Chapitre 1er : Le Premier ministre, un instrument d’équilibre institutionnel .......... 179
Chapitre 2 : Le Premier ministre, un instrument de déconcentration de l’Exécutif ......
................................................................................................................. 255

2 E PARTIE : L’ECHEC DU PREMIER MINISTRE DA NS LA

RATIONALISATION DU PRESIDENTIALISME EN AFRIQUE
NOIRE FRANCOPHONE ........................................................... 337

T ITR E 1 E R : L ’ EC H E C D E S T E NT A T IV ES D E D E PR ES ID E N T IAL I SAT IO N D E

L’ E X EC UT IF ............................................................................ 339
Chapitre 1er : L’échec du Premier ministre de transition au Togo ........................ 341
Chapitre 2 : L’échec des tentatives de modération du présidentialisme ivoirien .... 389
T ITR E 2 : L ’AF FA IB L I SS E M EN T D U PR E M IE R M IN IST R E PA R L A PRA T IQU E
E T L ES R E F ORM E S C O NS T ITU T IO NN E L L E S ..................................... 445
Chapitre 1er : La présidentialisation de l’Exécutif .............................................. 447
Chapitre 2 : La dépréciation du Premier ministre dans les régimes présidentiels .. 531

CONCLUSION GENERALE ............................................................ 577

13
14
 Introduction

« La dynamique des régimes politiques africains met en relief la

dimension circonstancielle ou conjoncturelle de l’institution du
Premier ministre. En effet, celle-ci est créée ou supprimée au gré
des gouvernants pour faire face à des situations politiques
données ».

El Hadj MBODJ, « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement du Sénégal 1»,

1. Si l’organisation politique des Etats d’Afrique noire francophone s’est construite à la veille
des indépendances autour de la fonction de Premier ministre, celle-ci fut reléguée au second
plan ou supprimée au lendemain des indépendances au profit de la fonction présidentielle2.
Il n’en demeure pas moins que la fonction de Premier ministre a précédé celle de Président
de la République en Afrique et constitue la première forme d’institutionnalisation du
pouvoir exécutif dans l’Etat moderne africain3. Soumise aux vicissitudes politiques qui ont
parsemé l’évolution constitutionnelle des Etats africains, la fonction de Premier ministre a
connu des cycles de suppression et de renaissance jusqu’à sa réhabilitation au début des
années quatre-vingt-dix dans le cadre du renouveau démocratique africain4.

2. Depuis l’amorce du renouveau démocratique au début des années quatre-vingt-dix, la

fonction de Premier ministre fait partie des nouvelles tendances du constitutionnalisme
africain5. Rétabli pendant la période de transition, le Premier ministre apparaît comme un
élément fondamental de la nouvelle architecture institutionnelle et de l’étude des régimes

1
Alternatives démocratiques dans le tiers monde, n°6, juil.-déc. 1992, pp. 57-71
2
Voir GONIDEC (P-F.), Les Constitutions des Etats de la Communauté, Paris, Sirey, 1959 ; ASSO (B.), « La
présidence et l’institutionnalisation du pouvoir en Afrique noire », Revue française d’histoire d’Outre-mer, tome
68, n°250-253, 1981, pp. 217-232.
3
DESCHAMPS (H.), Les institutions politiques de l’Afrique noire, Paris, PUF, 1962 ; QUERMONNE (J.-L.),
« Les nouvelles institutions politiques de l'Afrique noire », Revue de l'Action populaire, juin 1960, pp. 679-690 ;
« Les nouvelles institutions politiques des Etats africains d'expression française », Civilisations, n°11 (2), 1961,
pp.171-183.
4
BOURGI (A.), « L'évolution du constitutionnalisme en Afrique : du formalisme à l'effectivité », RFDC, 2002,
n°52, pp. 721-748 ; KPODAR (A.), « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire
francophone », Afrilex, 2012, p. 12.
5
AHADZI-NONOU (K.), « Les nouvelles tendances du constitutionnalisme africain : le cas des Etats d’Afrique
noire francophone », AJP, Vol.1, n°2, Juillet-décembre 2002, pp. 35-86 ; HUTTINGTON (S.), « Democracy’s
third wave », Journal of democracy, vol.2, 1991, n°2, pp.12-34 ; YOMBI (M.), « L’Etat de droit dans le renouveau
démocratique en Afrique noire francophone », Revue Réflexions constitutionnelles, 2019, n°002, pp.1-34.

15
 politiques et de l’Exécutif des Etats d’Afrique noire francophone. Il s’est imposé comme
un véritable outil de déprésidentialisation et de démocratisation des régimes politiques
africains6.

3. L’étude du Premier ministre prend ainsi une grande importance dans les recherches
relatives au droit public des Etats d’Afrique noire francophone et intéresse aussi bien les
spécialistes de droit constitutionnel, de droit administratif et de sciences politiques.

4. Cependant l’étude du Premier ministre dans les Etats d’Afrique noire francophone n’est
pas une entreprise aisée. En effet, la grande majorité de manuels francophones de droit
constitutionnel et d’institutions politiques ne traitent du Premier ministre que dans l’étude
du régime parlementaire7. Il apparaît ainsi que la fonction du Premier ministre est une
composante essentielle du régime parlementaire né au Royaume-Uni au XVIIe siècle8.
L’apparition du Premier ministre en France s’inscrit également dans le cadre du
parlementarisme9, tout comme dans les Etats africains qui ont découvert cette fonction dans
le cadre du processus de décolonisation amorcé après la deuxième guerre mondiale10. Mais,
si à l’origine la fonction de Premier ministre ne se concevait que dans le cadre du régime
parlementaire, l’évolution des régimes politiques africains11 a démontré qu’il peut se
concevoir également en dehors du régime parlementaire. En effet, si les Etats africains ont
renoncé au parlementarisme12 au lendemain des indépendances au profit du
présidentialisme13, la fonction de Premier ministre a survécu marginalement à cette
mutation politique dans certains Etats14. Ce faisant, le Premier ministre africain échappe

6
Voir DIA (D.), Les dynamiques de démocratisation en Afrique noire francophone, Thèse de droit et de science
politique, Université Jean Moulin Lyon 3, 2010.
7
Voir notamment GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, 30e éd., Paris,
LGDJ, 2016, p. 302 (à propos du régime britannique).
8
ZILEMENOS (C.), Naissance et évolution de la fonction de Premier ministre dans le régime parlementaire,
Paris, LGDJ, 1976, pp.52 et suivants ; ARDANT (P.), MATHIEU (B.), Droit constitutionnel et institutions
politiques, 27e éd., Paris, LDGJ, pp. 215 et suivants.
9
Voir LAQUIEZE (A.), Les origines du régime parlementaire en France, 1814-1848, Paris, PUF, 2014.
10
Voir MBAYE (S.), Histoire des institutions coloniales françaises en Afrique de l'Ouest (1816- 1960), Dakar,
Imprimerie Saint-Paul, 1991.
11
GONIDEC (P-F.), « Esquisse d’une typologie des régimes politiques africains », Pouvoirs, n°25, 1983, pp. 65-
77
12
ONDO (T.), « Splendeurs et misères du parlementarisme en Afrique francophone », in GARRIGUES (J.) et al.
(dir.), Assemblées et parlements dans le monde, du Moyen-Age à nos jours, vol. 2, 57e Congrès de la Commission
Internationale de l’Histoire des Assemblées d’États (CIHAE) (4-6 septembre 2006), Paris, Assemblée nationale,
Comité d’Histoire Parlementaire et Politique, vol. 2, 2010, pp. 969 et suiv.
13
Voir BUCHMANN (J.), L’Afrique noire indépendante, Paris, LGDJ, 1962 ; « La tendance au présidentialisme
dans les nouvelles Constitutions négro-africaines », Civilisations, Vol. 12, 1962, n°1, pp. 46-74.
14
Voir CONAC (G.), Institutions constitutionnelles et politiques des Etats d'Afrique Francophone et de la
République Malgache, Paris, Economica, 1979.

16
 sur certains plans aux considérations théoriques des régimes politiques classiques et mérite
qu’on y consacre une étude spécifique.

5. En abordant l’étude de la fonction de Premier ministre en Afrique noire francophone, l’on

se rend compte que s’il dispose désormais de garanties efficaces quant à son existence et sa
pérennisation dans les différents systèmes constitutionnels africains, le Premier ministre
éprouve néanmoins beaucoup de difficultés à trouver sa place sur l’échiquier institutionnel.
Ce premier constat est soutenu par le fait que l’hégémonie du président de la République,
proclamée au lendemain des indépendances, et qui s’est affermie tout au long de l’évolution
des systèmes constitutionnels africains, constitue un frein à l’affirmation du Premier
ministre comme acteur clé de l’exécutif15.

6. En renaissant au début des années quatre-vingt-dix dans un contexte de remise en cause de

l’hégémonie présidentielle, la fonction de Premier ministre est apparue comme un
instrument de rationalisation du présidentialisme africain. Pour autant, la présente thèse
démontrera que cette tentative de rationalisation du présidentialisme africain par le Premier
ministre a échoué. Cette thèse ne saurait aboutir que si elle s’inscrit dans un cadre bien
délimité, ce qui nous conduit à dresser avant tout l’état des études relatives au Premier
ministre africain (Section 1ère). Cette présentation nous permettra de dégager le champ de
la présente étude (Section 2) dont il faudra expliquer la démarche suivie (Section 3).

I : L’état de l’art : La dimension conjoncturelle du Premier

ministre en Afrique noire francophone

7. Les vicissitudes du Premier ministre en Afrique noire francophone16 ne sauraient être

dissociées de celles de l’évolution du constitutionnalisme africain17. En effet, l’étude du
Premier ministre s’inscrit entièrement dans le cadre du constitutionnalisme africain qui s’est
développé par vagues successives de la période de la décolonisation à nos jours. La doctrine
africaniste a ainsi consacré une approche séquentielle du constitutionnalisme africain pour

15
CONAC (G.), « Portrait du chef d’Etat africain », Pouvoirs n° 25, 1983, pp. 121-130 ; LAVROFF (D-G.), Les
systèmes constitutionnels en Afrique noire : les Etats francophones, Paris, Pedone, 1976 ; CONAC (G.),
L’évolution constitutionnelle des Etats d’Afrique noire francophone, Paris, Economica, 1979.
16
NGWE (L.), « Le premier ministre dans les mutations politiques des Etats d'Afrique francophone. Retour sur
des expériences de formalisation d'un rôle et d'un ordre politiques », Africa Spectrum, n°6, 2006, pp. 7-34.
17
BOURGI (A.), « L’évolution du constitutionnalisme africain », [Link].

17
 en faciliter l’étude, ce qui permet de distinguer aujourd’hui trois vagues ou cycles du
constitutionnalisme africain18. Ce faisant, les études relatives aux différents pouvoirs et
institutions africaines sont généralement fondées sur cette approche séquentielle qui a
notamment permis de catégoriser le Premier ministre africain en trois générations
correspondant chacune à l’une des trois vagues du constitutionnalisme africain.

8. Les deux premières générations du Premier ministre ont fait l’objet d’une thèse de droit
public et de science politique soutenue en 1985 par Serigne DIOP. Cette thèse reste à ce
jour l’unique spécifiquement consacrée au Premier ministre en Afrique noire francophone
recensée dans le répertoire des thèses francophones. Elle s’est inspirée de la synthèse du
Premier ministre des deux premières générations opérée en 1979 par Guillaume Pambou
TCHIVOUNDA19. Il résulte de ces études que le Premier ministre de la première génération
est une émanation du parlementarisme colonial (A) alors que celui de la deuxième
génération procède du présidentialisme post-colonial (B).

A. Le Premier ministre de la première génération,

une émanation du parlementarisme colonial

9. La fonction de Premier ministre a été au centre de la première vague du constitutionnalisme

africain. L’apparition du constitutionnalisme en Afrique noire francophone remonte aux
dernières années de la colonisation. En effet, les premières Constitutions dans les Etats
d’Afrique noire francophone datent de la période des indépendances et de l’accession à la
souveraineté internationale de ces Etats20.

10. Le processus de décolonisation amorcé en 194621 s’est accéléré à partir de 1956 avec la
reconnaissance progressive de l’autonomie politique des colonies et des territoires sous

18
Pour plus d’informations sur les différentes vagues du constitutionnalisme africain, voir par exemple CABANIS
(A.), MARTIN (M-L.), Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, Paris, Academia,
2010 ; BOURGI (A), « L’évolution du constitutionnalisme africain », [Link]. ; KPODAR (A.), « Bilan d’un demi-
siècle de constitutionnalisme en Afrique », [Link]., etc
19
TCHIVOUNDA (G.-P.), « Essai de synthèse sur le Premier ministre africain », RJPIC, n°3, juil.-sept. 1979, pp.
259-283.
20
Voir GONIDEC (P.-F.), « Constitutionnalismes africains », Revue juridique et politique, n°1, 1996, p. 23-50 et
du même auteur, Recueil des Constitutions des Etats membres de la Communauté, [Link].
21
Le processus de décolonisation des Etats d’Afrique noire francophone amorcé par la Conférence de Brazzaville
en 1944 est entériné par la Constitution française du 27 octobre 1946 avec la création de l’Union française
marquant la reconnaissance des populations d’Outre-Mer. Voir LAMPUE (P.), « L'Union française d'après la
Constitution », Revue juridique et politique de l'Union française, 1947, p. 1 et s. et p. 145 et s.

18
 tutelles22, concrétisée par la Constitution française de 195823. Conformément à l’article 77
de cette Constitution qui dispose que les Etats membres « s'administrent eux-mêmes et
gèrent démocratiquement et librement leurs propres affaires », chacun des Etats membres
de la Communauté s’est doté d’une Constitution24 calquée sur le modèle français de la Ve
République25.

11. Ces constitutions, marquées par le sceau colonial, ont introduit le poste de Premier
ministre en Afrique noire francophone. Le Premier ministre de la première génération se
présentait ainsi comme une émanation du parlementarisme colonial. Il s’agissait à l’origine
d’une technique de décolonisation consistant à transférer progressivement la gestion des
affaires locales à des institutions autonomes mises en place dans les colonies.

12. En effet, au lendemain de la deuxième guerre mondiale, la Conférence de Brazzaville

de 1944 définissait le cadre juridique et politique de décolonisation des Etats d’Afrique
noire francophone26. La charte des Nations-Unies de 1945 à travers la reconnaissance du
droit des peuples à disposer d’eux-mêmes27 et la Constitution française du 27 octobre 1946,
à travers l’institution de l’Union française28, sont venues formaliser ce cadre en permettant
aux africains à la fois de se doter d’Assemblées territoriales et de siéger au Parlement de
l’Union29. Ces assemblées, qui à l’origine n’avaient que des attributions consultatives, ont
été dotées en la faveur de la loi-cadre, dite « Loi Deferre » de 1956, d’attributions
délibératives, complétées après la naissance de la Communauté française en 1958 par la

22
Voir par exemple GONIDEC (P-F.), « De la dépendance à l'autonomie : l'Etat sous tutelle du Cameroun », AFDI,
1957, n°3, pp. 597-626 ; LUCHAIRE (F.), « Le Togo français : de la tutelle à l’autonomie », Revue de l’Union
française, 1957, n°s 1 et 3.
23
La Constitution française de 1958 crée la Communauté au Titre XII en reconnaissant une large autonomie aux
Etats membres (art.77), avec la possibilité d’évolution statutaire au sein de la Communauté (art. 86)
24
Dahomey (actuel Bénin, Constitution du 15 février 1959) ; Congo (Lois constitutionnelle du 28 novembre
1958) ; Côte d’Ivoire (Constitution du 26 mars 1959) ; Haute-Volta ( actuel Burkina-Faso, Constitution du 15 mars
1959) ; Madagascar ( Constitution du 29 avril 1959) ; Mauritanie ( Constitution du 22 mars 1959) ; Fédération du
Mali ( actuels Etats du Mali et du Sénégal, Constitution du 17 janvier 1959) ; République centrafricaine,
Constitution du 9 février 1959 ; Niger ( Constitution du 25 février 1959) ; Tchad ( Constitution du 26 mars 1959) ;
Gabon ( Constitution du 19 février 1959). La Cameroun français, qui s’est réuni avec le Cameroun britannique
pour former la République du Cameroun actuel et le Togo français, actuel Togo, qui jouissait déjà à l’époque du
statut d’autonomie en étant sous tutelle de l’ONU ne faisaient pas partie de la Communauté.
25
BRETON (J-M.), « Trente ans de constitutionnalisme d’importation dans les pays d’Afrique noire francophone
entre mimétisme et réception critique : cohérences et incohérences (1960-1990) », VIe Congrès français de Droit
constitutionnel, Atelier 7, constitutionnalisme : un produit d’exportation, Montpellier, 9, 10, 11, juin 2005, p. 11 ;
GONIDEC (P-F.), Les Constitutions des Etats membres de la Communauté, [Link].
26
PLEVEN (R.), « La Conférence de Brazzaville », RJPIC, n°4, oct-déc.1980, pp. 761-766
27
Article 1-2 de la Charte de l’ONU du 26 juin 1945.
28
Titre VIII de la Constitution. Voir CATROUX (G.), « L'Union française, son concept, son état, ses
perspectives », Politique étrangère, n°4, 1953, 18ᵉannée, pp. 233-266 ; WADE (A.), Afrique Noire et Union
Française », Présence Africaine, 1953/1 n° 14, p. 118-144.
29
DRESCH (J.), « Des recommandations de Brazzaville à la Constitution de l'Union française », Politique
étrangère, n°2, 1946, 11ᵉannée. pp. 167-178

19
 compétence de choisir et de démettre les gouvernements locaux dirigés par un Premier
ministre30. Cette période correspond à la naissance du Premier ministre de la première
génération, qui s’inscrit ainsi dans le cadre du parlementarisme colonial ou du
« parlementarisme négro-africain 31».

13. En accédant à la souveraineté internationale avec la vague des indépendances de 196032,

les Etats d’Afrique noire francophone ont rapidement cherché à opérer une rupture avec le
constitutionnalisme colonial en diversifiant notamment les sources d’inspiration des
nouvelles Constitutions33. Le constitutionnalisme postindépendance apparaît ainsi comme
le véritable point de départ du constitutionnalisme africain34. Jugées obsolètes car
inadaptées à la nouvelle donne, les Constitutions précédentes ont été remplacées par de
nouvelles, fondées sur de nouveaux principes et inaugurant de nouvelles formes de régimes
politiques35. Une nouvelle conception du constitutionnalisme fondée sur l’idée d’un Etat
postcolonial fort capable de répondre aux défis de l’unité nationale et du développement
économique nait et justifie la tendance à la présidentialisation des régimes politiques
africains postindépendance36.

14. L’accession à l’indépendance rendue possible par la loi constitutionnelle française du 4

juin 196037 signifiait de jure la caducité des Constitutions adoptées au sein de la
Communauté française. Chaque Etat indépendant, formellement délié des liens coloniaux
avec l’Etat français, se devait alors de se doter d’une nouvelle Constitution conformément
à ses aspirations propres et à ses spécificités38. Les Constitutions précédentes étant calquées

30
GONIDEC (P-F.), Droit d’Outre-mer, Paris, Montchrestien, 1958, p. 455 ; DEFERRE (G.), « La loi-cadre »,
RJPIC, n°4, oct-dec. 1980, pp. 765-770 ; etc.
31
ONDO (T.), « Splendeurs et misères du parlementarisme… », [Link].
32
Dans l’ordre chronologique de la vague des indépendances en Afrique noire francophone en 1960, on retrouve
le Cameroun ( 1er janvier 1960), le Sénégal (4 avril), le Togo (27 avril), Madagascar ( 26 juin),le Dahomey, actuel
Bénin ( 1er août), le Congo belge, actuel République démocratique du Congo (30 juin), le Niger ( 3 août), la Haute-
Volta, actuel Burkina-Faso ( 5 août), Côte d’Ivoire ( 7 août), le Tchad ( 11 août), l’Oubangui-Chari, actuel
République centrafricaine ( 13 août), le Congo-Brazzaville, actuel République du Congo ( 15 août), Gabon ( 17
août), le Soudan français, actuel Mali ( 22 septembre), la Mauritanie ( 28 novembre). A noter que la Guinée (28
septembre 1958) était le premier Etat d’Afrique noire francophone à accéder à l’indépendance après avoir refusé
la Communauté française instituée par la Constitution française de 1958.
33
BRETON (J-M.), « Trente ans de constitutionnalisme d’importation dans les pays d’Afrique noire
francophone », op. cit. ; LAMPUE (P.), « Les Constitutions des Etats africain d’expression française », RJPOM,
1961, n°4, p. 513.
34
KOKOROKO (D.), « L’idée de Constitution en Afrique », Afrique contemporaine, 2012/2 n° 242, pp. 117-117
35
KAMTO (M.), Pouvoir et droit en Afrique noire. Essais sur les fondements du constitutionnalisme dans les
Etats d’Afrique noire francophone, Paris, LGDJ, 1987 ; MURACCIOLE (L.), « Les constitutions des Etats
Africains d'expression française », RJPOM, 1961, Vol. 15, pp. 225-33
36
TCHIVOUNDA (G-P.), Essai sur l’Etat africain post-colonial, Paris, LGDJ, 1982.
37
Loi constitutionnelle n°60-625 du 4 juin 1960 tendant à compléter les dispositions du titre XII de la Constitution,
JORF, 8 juin 1960, p. 5103
38
PRELOT (M.), « Les nouvelles Constitutions d’Afrique », Afrique documents, 1960, pp. 13 et suivants ;
LAMPUE (P.), Les Constitutions des états africains à expression française, Paris, LGDJ, 1964.

20
 sur le modèle français plutôt par contrainte que par choix, l’heure était venue de mettre en
œuvre une véritable ingénierie constitutionnelle authentique en Afrique noire francophone.

15. La tendance générale des nouvelles Constitutions africaines était au monocéphalisme

présidentiel39. Dès lors, la majorité des Etats ont fait le choix de supprimer le poste de
Premier ministre de leur ordonnancement institutionnel au profit de celui de président de la
République. Ce dernier occupait une place importante, qui lui conférait la totalité ou
l’exclusivité du pouvoir exécutif40. Il apparaît ainsi que « l’Exécutif de la première
génération était totalement dominé par le chef de l’Etat seul maître à bord du navire
gouvernemental et de l’Etat en général 41». Toutefois, la suppression du poste de Premier
ministre par les nouveaux textes constitutionnels n’a qu’un aspect purement institutionnel
puisque ces textes ont favorisé l’accession à la présidence de la République de presque tous
les anciens Premiers ministres42.

16. Supprimé de l’ordonnancement constitutionnel de la plupart des Etats au lendemain des

indépendances, le Premier ministre de la première génération survécut marginalement dans
certains Etats. Il s’agit d’une minorité d’Etats qui ont fait le choix du bicéphalisme et/ou du
parlementarisme au lendemain des indépendances faisant ainsi figure d’exception face à la
vague présidentialiste. A cet égard on peut noter la continuité du parlementarisme
monocéphale au Mali43 et au Tchad44, mais les exemples les plus édifiants de survivance
du Premier ministre de la première génération après l’indépendance sont ceux du Sénégal
et du Cameroun, dont les Constitutions ont fait l’objet de critiques sur leur manque
d’authenticité et la reproduction mimétique de la Constitution française de la Ve
République45.

17. Au Cameroun et au Sénégal, « le dualisme de l’exécutif constituait un fait exceptionnel

par rapport aux pratiques politiques en vigueur dans les Etats de l’Afrique noire
francophone, marquées par un souci de plus grande concentration du pouvoir 46». Dans

39
C’est notamment le cas de la Constitution togolaise du 9 avril 1961, JORT, 6ème année, n° 157 (numéro spécial),
17 avril 1961, pp. 296 et suivants et de la Constitution ivoirienne du 3 novembre 1960, JORCI, n°58, n° spécial, 4
nov. 1960, pp. 1272-1276
40
BUCHMANN (J.), « La tendance au présidentialisme dans les nouvelles Constitutions négro-africaines »,
Civilisations, vol. 12, n°1, 1962, pp. 46-74 ; DUBOUIS (L.), « Le régime présidentiel dans les nouvelles
constitutions des Etats africains d’expression française », Recueil Penant, n°691, avril-mai 1962, p. 222.
41
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, Paris, L’Harmattan, 2008,
p.15
42
Sylvanus OLYMPIO au Togo, Félix HOUPHOUËT-BOIGNY en Côte d’Ivoire, Fulbert YOULOU au Congo,
etc.
43
Constitution malienne du 22 septembre 1960, Texte reproduit in La République du Mali, Notes, études et
commentaires, Paris, La Documentation française, n°2739, 13 janvier 1961, pp.59-65
44
Constitution tchadienne du 28 novembre 1960.
45
GAUDUSSON (J. du Bois de), « Le mimétisme postcolonial, et après ? », Pouvoirs, 2009/2 n° 129, p. 45-55
46
GAUTRON (J-C.), ROUGEVIN-BAVILLE (M.), Droit public au Sénégal, Paris, Pedone, 1970, p. 41

21
 ces deux Etats, les raisons qui expliquent l’adoption du bicéphalisme sont différentes même
si elles restent étroitement liées au fédéralisme étatique47. Pour le Sénégal, il s’agissait d’un
legs du fédéralisme avorté avec le Soudan français48 et pour le Cameroun, le bicéphalisme
est apparu comme le moyen le plus efficace d’assurer l’unité du nouvel Etat fédéral
résultant de la réunification du Cameroun français et du Cameroun britannique à
l’indépendance49.

18. Au Sénégal, après l’échec de l’éphémère Fédération du Mali50 dont il était membre à
l’indépendance, la République du Sénégal a opté pour un régime parlementaire calqué sur
le modèle français de 195851. La Constitution sénégalaise du 26 août 1960 assurait ainsi la
continuité du Premier ministre de la première génération au lendemain de l’indépendance
en conservant le poste de Président du Conseil déjà en vigueur dans la défunte Constitution
fédérale52.

19. Toutefois, l’expérience du bicéphalisme fut de très courte durée dans ces deux Etats.
En effet, la suppression du poste de Premier ministre en 1961 au Cameroun53 et en 1962 au
Sénégal54 faisant suite aux premières crises institutionnelles survenues dans ces Etats entre
le chef de l’Etat et le Premier ministre, a ouvert la voie au monolithisme présidentiel. Ce
fut notamment le cas du conflit opposant au Sénégal le Président Léopold Sédar
SENGHOR au Premier ministre Mamadou DIA remporté par le Président 55 qui a aussitôt
pris l’initiative d’une révision constitutionnelle conduisant à la suppression du poste de
Premier ministre.

47
THIAM (D.), Le fédéralisme africain : ses principes et ses règles, Paris, Présence africaine, 1972, pp. 79 et
suivants.
48
GAUTRON (J-C.), ROUGEVIN-BAVILLE (M.), Droit public au Sénégal, [Link].
49
GONIDEC (P-F.), « Les Institutions politiques de la République Fédérale du Cameroun », Civilisations, Vol.
12, n°1, 1962, pp.13-26.
50
Créée en avril 1959 et composée de la République du Sénégal et de la République du Soudan (actuel Mali), la
Fédération du Mali s’est éclatée en août-septembre 1960 suite aux dissensions entre les gouvernements des deux
Etats.
51
GAUDUSSON (J. du Bois de), « Le mimétisme post-colonial, et après ? », [Link].
52
Texte reproduit in La République du Sénégal, Notes et études documentaires, Paris, La Documentation française,
n°2754, 22 fév. 1961 et FALL (I-M.), Textes constitutionnels du Sénégal de 1959 à 2007, Dakar, CREDILA, 2007,
pp. 31-51.
53
La Constitution camerounaise du 1er octobre 1961 (texte reproduit in Les Constitutions des Républiques
africaines et malgache d’expression française, Notes et études documentaires, Paris, La Documentation française,
n°2994, 27 mai 1963, pp.12 et suivants) qui succéda à celle du 1 er mars 1960 a instauré un Etat fédéral conduisant
à la suppression du poste de Premier ministre au niveau fédéral au profit de celui de vice-président fédéral. La
fonction de Premier ministre a tout de même été maintenue dans les deux Etats fédérés du Cameroun Oriental et
du Cameroun Occidental.
54
Loi constitutionnelle n°62-62 du 18 décembre 1962 portant modification de la Constitution et Constitution du
18 mars 1963 ; Textes reproduits in FALL (I-M.), Textes constitutionnels…, [Link]., pp. 54 et 55 et suivants.
55
« Crise politique au Sénégal », document audiovisuel publié le 18 décembre 1962 sur
[Link] consulté le 23 février 2017.

22
20. Parallèlement au Mali et au Tchad, l’expérience du parlementarisme monocéphale a été
abrégée par des coups d’Etat militaires consécutifs à la montée de l’autoritarisme chez les
chefs de l’Exécutif et à leurs rapports difficiles avec les assemblées législatives devant
lesquelles ils étaient responsables. Très tôt ces Etats ont adopté des réformes
constitutionnelles d’inspiration présidentialiste pour renoncer au parlementarisme56.

21. Le renoncement au bicéphalisme et au parlementarisme a mis fin au Premier ministre

de la première génération au milieu des années soixante. Le bicéphalisme renaîtra quelques
années plus tard dans le cadre du « présidentialisme négro-africain »57 avec le Premier
ministre de la deuxième génération.

B. Le Premier ministre de la deuxième génération, une

émanation du présidentialisme négro-africain

22. Evincé de l’ordonnancement juridico-politique des Etats d’Afrique noire francophone

après les indépendances, le poste de Premier ministre réapparaît au début des années
soixante-dix, avec la deuxième vague du constitutionnalisme africain. Ce Premier ministre,
qualifié comme étant celui de la « seconde génération » par Guillaume TCHIVOUNDA,
marque selon Serigne DIOP, la « renaissance du bicéphalisme de l’exécutif ».

23. La deuxième vague du constitutionnalisme africain est intervenue suite à l’échec du

constitutionnalisme de la première vague pendant la seconde moitié des années soixante58.
En effet dans plusieurs Etats, la pratique du régime présidentiel postindépendance a dérivé
vers l’autoritarisme59, entraînant la réprobation de la société et l’entrée de l’armée sur la
scène politique60. Comme l’affirme Louis DUBOUIS, « le régime présidentiel africain

56
Loi constitutionnelle n°2-62 du 16 avril 1962 publiée in La République du Tchad, Notes, études et commentaires,
Paris, La Documentation française, n°3411, 18 juillet 1967 ; Ordonnance n°1/PGRM du 16 janvier 1968, in
Journal officiel de la République du Mali, n°269, 15 février 1968, p.73 ; ABDELKERIM (M.), Les Régimes
politiques du Tchad 1960-1990 Esquisse d’une analyse juridico-politique, Edilivre, 2015.
57
BUCHMANN (J.), L’Afrique noire indépendante, [Link]. ; GICQUEL (J.), « Le présidentialisme négro-africain.
L’exemple camerounais », in Le pouvoir. Mélanges offerts à Georges Burdeau, Paris, LGDJ,1977, pp. 701-725.
58
BRETON (J-M.), « Trente ans de constitutionnalisme… », [Link]. ; KPODAR (A.), « Bilan d’un demi-siècle de
constitutionnalisme… », op. cit.
59
MEDARD (J-F.), « Autoritarismes et démocratie en Afrique noire », in Politique Africaine, 1991, 43, pp. 92-
104
60
Voir PABANEL (J-P.), Les coups d’Etat militaires en Afrique noire, Paris, L’Harmattan, 1984 ; VIGNON (Y.),
« Le coup d’Etat en Afrique noire francophone », in Les voyages du droit. Mélanges en l’honneur de Dominique
Breillat, Paris, LGDJ, 2010, pp. 615-617

23
 dégénère en présidentialisme : tous les pouvoirs sont concentrés entre les mains du chef de
l’exécutif, le président ; les libertés apparaissent sérieusement menacées… 61».

24. La prolifération des coups d’Etat militaires a révélé les limites d’une telle conception
du pouvoir et l’échec des régimes politiques africains postindépendance62. Grand défenseur
du monocéphalisme et de la concentration des pouvoirs après l’échec du bicéphalisme
inaugural au Sénégal, le président SENGHOR du Sénégal n’en admettait pas moins l’échec
à la fin des années soixante. Après avoir notamment affirmé que c’était « une erreur
psychologique63 » d’avoir institué un exécutif bicéphale qu’il considéra comme « un
produit spécifique de l’Europe occidentale 64», et fait l’apologie d’« un exécutif fort et non
partagé 65», il reconnut qu’ « une trop grande concentration du pouvoir entre les mêmes
mains poussait, dans un pays sous-développé, les responsables placés au-dessous, à se
décharger de leurs responsabilités66».

25. Le constitutionnalisme de la première vague s’est ainsi soldé par un échec car la
conception unitariste et personnelle67 du pouvoir sur laquelle elle s’est fondée n’a pas pu
réaliser les desseins d’unité nationale et de développement économique qu’elle
promettait68. Dès lors, des mutations du constitutionnalisme africain s’avéraient
nécessaires.

26. Ces mutations marquent la deuxième vague du constitutionnalisme africain qui débuta
à la fin des années soixante, soit près d’une décennie après les indépendances. Des solutions
diverses ont été envisagées pour remédier aux lacunes des Constitutions de la première
vague. Serigne DIOP relève ainsi dans sa thèse que ce constitutionnalisme de la deuxième
vague qui réintroduit le poste de Premier ministre dans l’ordonnancement juridico-politique
des Etats africains, marque « la renaissance du bicéphalisme africain ». Mais l’auteur

61
DUBOUIS (L.), « Le régime présidentiel dans les nouvelles constitutions des Etats africains d’expression
française », [Link].
62
CHEVRIER (J.), « Crise des institutions, coups d’Etat, dépendance accrue. L’échec des systèmes politiques
africains », Le Monde diplomatique, août 1975, pp. 20 et suivants. Le Premier coup d’Etat militaire de l’Afrique
noire indépendante eu lieu au Togo en 1963 avec l’assassinat du président Sylvanus Olympio. Voir TETE-
ADJALOGO (T.-G.), Histoire du Togo : Le régime et l’assassinat de Sylvanus Olympio (1960-1963), NM7
éditions, 2002.
63
SENGHOR (L-S.), La poésie et l’action, Paris, Stock, 1980, p. 168
64
Cité par FALL (I.), « La réforme constitutionnelle du 22 février 1970 au Sénégal », Penant, n°731, p. 91
65
SENGHOR (L-S.), La poésie et l’action, [Link].
66
Rapport de politique générale devant le Congrès de l’UPS, 27 déc. 1969.
67
TIXIER (G.), « La personnalisation du pouvoir dans les Etats de l’Afrique de l’Ouest », RDP, 1965, pp. 1129-
1130
68
YACINE-TOURE (B.), Afrique : l’épreuve de l’indépendance, Genève, Graduate Institute Publications, 1983,
pp. 46 et suivants.

24
 souligne également qu’outre l’institutionnalisation du poste de Premier ministre69, la
renaissance du bicéphalisme a pris d’autres formes dans certains pays au cours de la
deuxième vague du constitutionnalisme africain. On a assisté ainsi à la création de postes
originaux, équivalents au Premier ministre, comme celui de Premier commissaire d’Etat au
Zaïre70 ou de l’imitation du ticket Président-vice-président sur le modèle américain71,
notamment au Togo et au Gabon et en Côte d’Ivoire.

27. Le Premier ministre de la deuxième génération et ses formules équivalentes répondaient

à des objectifs différents par rapport à celui de la première génération. Dans la majorité des
Etats où il a été réhabilité, le Premier ministre ne s’inscrivait plus dans le cadre du régime
parlementaire dans la mesure où les réformes entreprises n’ont pas porté atteinte à la nature
présidentialiste des régimes malgré le bicéphalisme. Il s’agissait à court terme de
déconcentrer l’Exécutif72, et éventuellement, comme l’ont illustré les cas camerounais et
sénégalais, d’assurer à long terme, la succession du chef de l’Etat (1)73. Malgré quelques
tentatives éparses infructueuses de restauration du parlementarisme, notamment en Haute-
Volta (2)74, le Premier ministre de la deuxième génération se présente davantage comme
une émanation du présidentialisme négro-africain, tout comme l’institutionnalisation de la
vice-présidence, avec les cas togolais et ivoirien (3).

1. Le Premier ministre, un instrument de déconcentration de

l’Exécutif et de succession du chef de l’Etat : Les cas
sénégalais et camerounais

28. Au Sénégal, le président SENGHOR s’est montré favorable au rétablissement du poste

de Premier ministre pour répondre aux griefs d'autoritarisme75 dont il faisait l'objet depuis
quelques années. C’est dans cette perspective que la loi constitutionnelle n°70-15 du 26

69
Le Sénégal (1969), la Haute-Volta (1970), le Cameroun (1972), etc.
70
AJAMI (S-M.), « Le système constitutionnel de la République démocratique du Congo », RIDC, n°2, 1970, pp.
325-340
71
ASSO (B.), « La présidence et l’institutionnalisation du pouvoir en Afrique », [Link].
72
SY (S-M.), Les régimes politiques sénégalais de l'indépendance à l'alternance politique, 1960-2008, Paris,
Karthala, 2009, pp. 338 et suivants.
73
Voir MBODJ (E-H.), La succession du chef de l’Etat en droit constitutionnel africain, Thèse de droit public,
Université Cheikh Anta Diop de Dakar, 1991.
74
NIKIEMA (A.), L’évolution du régime politique de Haute-Volta depuis l’indépendance, Thèse de Doctorat
d’Etat, Université de Poitiers, 1978.
75
Voir par exemple ZUCARELLI (F.), La vie politique sénégalaise : 1940-1988, Paris, CHEAM, 1988, p. 25 et
suivants

25
 février 197076 a inauguré la seconde ère du bicéphalisme au Sénégal. Réintroduit dans
l'ordonnancement politico-juridique sénégalais, le Premier ministre77, chargé d'appliquer la
politique de la nation définie par le Président, est responsable à la fois devant le président
et l’Assemblée nationale.

29. Si la responsabilité du Premier ministre devant le président paraissait plus conforme à

l'esprit du régime présidentiel sénégalais, mis en place par la Constitution de 196378, la
possibilité donnée au Parlement de mettre fin à l'existence du gouvernement suscitait
beaucoup d'interrogations sur la véritable nature du régime après la révision
constitutionnelle de 197079. Mais très vite, le président SENGHOR a fait une mise au point
pour donner sa vision de la nouvelle configuration politique du pays, ce qui pourrait
équivaloir à l’esprit de la nouvelle Constitution dans la mesure où il était à l’origine de la
loi constitutionnelle du 26 février 1970. Il affirmait alors qu’« il s’agit toujours d’un régime
80
présidentiel mais déconcentré », permettant à la doctrine de systématiser la notion du
régime présidentiel déconcentré ou modéré81.

30. Fondée sur une simple volonté de déconcentration du régime présidentiel à travers le
bicéphalisme de l’Exécutif, l'institutionnalisation du poste de Premier ministre au Sénégal
en 1970, permettrait également selon le professeur Seydou SY, « au leader de l'UPS [le
président SENGHOR] de préparer sa succession en prenant le temps de la réflexion82 ».
C'est l'idée du « dauphinat constitutionnel »83 qui se cacherait alors sous la création du poste

76
Texte reproduit in FALL (I-M.), Textes constitutionnels…, [Link]., pp. 81-89. Cette loi a été adoptée par
référendum le 22 février 1970 avec un taux de participation de 95% des électeurs et la victoire du « OUI » à plus
de 99%.
77
La dénomination de « Premier ministre » est préférée dans la nouvelle Constitution à celle de « Président du
Conseil », mais il s'agit de la même fonction, même si les attributions diffèrent en raison du changement de régime.
C'est ce qui s'est également passé en France en 1958, où la Constitution de la V e République a substitué la
dénomination de « Premier ministre » à celle de « Président de Conseil » en vigueur sous les III e et IVe République
78
SY (S-M.), Les régimes politiques sénégalais de l'indépendance à l'alternance politique ; 1960-2008, Yaoundé-
Paris, IROKO-Dakar-Étoile-CREPOS, coll. « Hommes et Sociétés », 2009 ; FALL (I-M.), Evolution
constitutionnelle du Sénégal : de la veille des indépendances aux élections de 2007, Paris, Karthala, 2009, pp.14
et suivants
79
FALL (I.), « La réforme constitutionnelle du 26 février 1970 au Sénégal », op. cit.
80
DIOP (M-C.), Le Sénégal sous Abdou Diouf : Etat et société, Paris, Karthala, 1990, p.40 ; FALL (I-M.), Le
pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme..., [Link]., p.16 ;
81
HESSLING (G.), Histoire politique du Sénégal : institutions, droit et société, Paris, Karthala, 1985, p. 223 ;
CONAC (G.), Les institutions constitutionnelles et politiques des Etats d’Afrique noire francophones et de la
République malgache, [Link]., p.67
82
SY (S-M.), « La révision constitutionnelle du 26 février 1970 », [Link].
83
KAMTO (M.), « Le dauphin constitutionnel dans les régimes politiques africains », Recueil Penant, n°781-782,
1983, p. 19.

26
 de Premier ministre, surtout avec la nomination d'Abdou DIOUF, un très proche
collaborateur du président à ce poste84.

31. La « prophétie » du professeur SY se confirma quelques années plus tard, lorsque le

président sénégalais fit amender une nouvelle fois la Constitution en 1976, en faisant du
Premier ministre le dauphin constitutionnel du Chef de l'Etat, au détriment du président de
l'Assemblée nationale à qui il revenait d'assumer l'intérim du Président en cas
d'empêchement85. Ainsi, à la démission du président SENGHOR en 1980, le Premier
ministre Abdou DIOUF prit sa succession en tant que chef de l'Etat 86. Mais il supprima le
poste de Premier ministre quelques années plus tard en faisant amender une nouvelle fois
la Constitution, mettant ainsi fin au Premier ministre de la seconde génération au Sénégal87.

32. Au Cameroun, l'institution primo-ministérielle supprimée au niveau fédéral par la

Constitution du 1er octobre 1961 est restauré par la réforme constitutionnelle du 9 mai
197588. Cette réforme s'inscrivait dans la continuité de la Constitution de la IIIe République,
adoptée en 197289, qui mettait fin au fédéralisme et renforçait les prérogatives du président
du nouvel État unitaire90. La réunification du pays faisant accroître les responsabilités du
président, chef de l'Etat et chef du gouvernement, ce dernier sentit la nécessité de se faire
assister d'un Premier ministre.

84
Décret n°70-230 du 26 février 1970 portant nomination du Premier ministre. Voir DIOP (M-C.), Le Sénégal
sous Abdou Diouf : Etat et société, [Link].
85
Loi n° 76-27 du 6 avril 1976 portant révision de la Constitution sénégalaise, Texte reproduit in FALL (I-M.),
Textes constitutionnels du Sénégal …, pp. 90-9. Article 35, alinéa 2 (nouveau) : « En cas de décès ou de démission
du Président de la République ou lorsque l’empêchement est déclaré définitif par la Cour suprême, le Premier
ministre exerce les fonctions de Président de la République jusqu’à l’expiration normale du mandat en cours. Il
nomme un nouveau Premier ministre et un nouveau Gouvernement dans les conditions fixées à l’article 43 ». Voir
MBODJ (E-H.), La succession du chef de l’Etat en droit constitutionnel africain, op. cit., pp. 78 et suivants.
86
DE BENOIST (J-R.), KANE (H.), Léopold Sedar Senghor, Paris, Beauchesne, 1998, p. 171 ; DEBENE (M.) et
GOUNELLE (M.), « Le Sénégal, du Président L. S. Senghor au Président Abdou Diouf », RDP 1985, pp. 1513-
1552.
87
Loi constitutionnelle n°83-55 du 1er mai 1983 portant révision de la Constitution, Texte reproduit in FALL (I-
M.), Textes constitutionnels…, [Link]., p. 108. Voir NZOUANKEU(J-M.), « La révision constitutionnelle du 1er
mai 1983 et la restauration du régime présidentiel », RIPAS, n°8, Oct.-Déc.1983, pp.618-650.
88
ATANGANA-AMOUGOU (J-L.), « Les révisions constitutionnelles dans le nouveau constitutionnalisme
africain », AJP, n° 2, Juillet 2006, pp. 44-84.
89
Cette réforme, à l’initiative du président Ahmadou AHIDJO, a été adoptée par référendum le 20 mai 1972 et
promulgué par le décret n° 72-270 du 2 juin 1972 portant promulgation de la Constitution de la République unie
du Cameroun.
90
Etat unitaire à l'indépendance en 1960, le Cameroun opta pour le fédéralisme avec la Constitution du 1 er octobre
1961 pour des raisons linguistiques et ethniques. L'Etat fédéral camerounais était composé de deux Etats fédérés,
le Cameroun occidental (anglophone) et le Cameroun oriental (francophone). Mais la Constitution du 20 mai 1972
a rétabli l'Etat unitaire. Voir ABOYA ENDONG (M.), « Le parlementarisme sous tutelle de l'État fédéral
(1961‑1972) : une construction politique par le droit de l'État unitaire du Cameroun », RFDC, n°1, 2014, pp. 1-
29 ; GONIDEC (P-F.), La République unie du Cameroun, Paris, Berger-Levrault, 1976.

27
33. Le nouvel article 5 al. 2 de la Constitution camerounaise de 1972 introduit par la
réforme de 1975 dispose que « Il [le Président de la République] définit la politique de la
nation. Il peut charger un Premier ministre de l'application de cette politique dans des
domaines déterminés ». Il s’avère ainsi que si le Premier ministre de la deuxième génération
au Cameroun s’inscrivait également dans une logique de déconcentration de l’Exécutif, la
désignation de celui-ci revêt, à la différence du cas sénégalais, un caractère facultatif91. Il
en résulte que l’existence ou non du Premier ministre dans le régime camerounais après la
réforme de 1975, relevait du pouvoir discrétionnaire du chef de l’Etat, ce qui illustre la
volonté du constituant camerounais de ne pas renoncer au présidentialisme malgré
l’institution du poste de Premier ministre.

34. Toutefois, le statut du Premier ministre a connu rapidement au Cameroun une évolution
majeure en 1979, lorsque la réforme constitutionnelle du 29 juin92 a rendu son existence
obligatoire, avec une nouvelle modification des articles 5 et 7 qui fait également du Premier
ministre le dauphin constitutionnel du président93. C'est ainsi, qu'à la suite de la démission
du Président AHIDJO en 198294, le Premier ministre Paul BIYA, qu’il avait choisi comme
Premier ministre en 1975, prit sa succession et désigna un autre Premier ministre. Mais,
comme au Sénégal, l’ex-Premier ministre devenu président fit amender la Constitution, une
fois la question de la succession du chef de l’Etat réglée, pour supprimer le poste de Premier
ministre95.

35. Les cas sénégalais et camerounais illustrent les caractéristiques principales du Premier
ministre de la deuxième génération suivant les deux phases de restauration de ce poste. La
première phase s'inscrivait dans une logique de déconcentration du pouvoir présidentiel.
Ainsi, la renaissance du bicéphalisme de l'exécutif dans ces deux Etats a permis de «
96
décongestionner la présidence, non pas de démembrer l’exécutif ». La seconde phase a

91
ABIABAG (I.-A.), Le Premier ministre en droit constitutionnel camerounais, Thèse de doctorat d’Etat en droit
public, Université de Nanterre Paris X, 1978 ; MBARGA (E.), « La réforme des articles 5 et 7 de la constitution
de la République Unie du Cameroun », Recueil Penant, n°769, juillet-août-septembre 1980, pp. 262-285.
92
Loi constitutionnelle n°79/02 du 29 juin 1979, Journal officiel de la République unie du Cameroun, n°1,
supplémentaire, 1er juillet 1979, pp. 40 et suivants.
93
Comme au Sénégal, la Constitution camerounaise attribue au Premier ministre la succession du président en cas
d’empêchement. Voir KAMTO (M.), « Le dauphin constitutionnel… », [Link]., ABIABAG(J.), « La succession
du Président de la République d'après la révision constitutionnelle de juin 1979 au Cameroun », RJPIC, 1980, n°
4, pp. 443-449 ; MBOME (F.), « Réflexions sur la réforme constitutionnelle du 29 juin 1979 au Cameroun »,
Recueil Penant, n° 773, juil.-août-sept. 1982, pp. 34-47, etc…
94
Pour les raisons de cette démission, voir par exemple EBOUA (S.), D’Ahidjo à Biya : le changement au
Cameroun, Paris, L’Harmattan, 1996, pp. 26 et suivants.
95
Loi constitutionnelle n°84-1 du 4 février 1984 portant modification des articles 1er, 5, 7, 8, 26 et 34 de la
Constitution.
96
CONAC (G.), Les institutions constitutionnelles et politiques des Etats d’Afrique noire francophones et de la
République malgache, [Link]., P.67

28
 permis de faire du Premier ministre un instrument de dévolution du pouvoir présidentiel97.
En effet, à cette époque, les changements de chefs d’Etats depuis l'indépendance dans la
plupart des Etats d’Afrique noire francophone, ont été opérés par la voie de coups d'Etat
militaires98. La voie militaire apparaissait alors comme la seule voie d'accession au
pouvoir99, étant donné que la voie démocratique était verrouillée par les régimes en place,
hostiles au multipartisme. L'instauration du dauphinat constitutionnel comme mode de
dévolution du pouvoir présidentiel dans le second cycle constitutionnel africain renforce la
thèse de la personnalisation du pouvoir dans les Etats africains après les indépendances100.
Toutefois, on peut s'accorder avec El Hadj MBODJ sur le fait que « l’institution du Premier
ministre a permis d’assurer la succession de régimes forts 101». Mais après avoir permis la
dévolution du pouvoir dans ces deux Etats, l’institution primo-ministérielle fut une nouvelle
fois supprimée dans ces Etats pour des raisons diverses, confirmant le caractère « intuitu
personae » du Premier ministre de la seconde génération102.

36. Si le Premier ministre de la seconde génération se présente procède du présidentialisme

africain dans la mesure où il n’a pas remis en cause la prépondérance présidentielle,
l’exception voltaïque du Premier ministre dans un régime parlementaire mérite également
d’être analysée.

2. L’exception voltaïque du Premier ministre dans un régime

parlementaire

37. Le cas de l’institution du Premier ministre de la seconde génération en Haute-Volta

(actuel Burkina-Faso) se distingue des cas sénégalais et camerounais sur les plans politique
et juridique. Le Premier ministre voltaïque s’inscrivait juridiquement dans le cadre d’un
régime parlementaire et procédait politiquement d’une volonté de pacification et de
démilitarisation du régime voltaïque issu du coup d’Etat militaire de 1966.

97
MBODJ (E-H.), La succession du chef de l’Etat…, [Link].
98
Voir PABANEL (J-P.), Les coups d’Etat militaires en Afrique noire, op. cit.
99
MEDARD (J-F.), « La spécificité des pouvoirs africains », Pouvoirs, n° 25, p. 4-22 MBODJ (E-H.), La
succession du chef de l’Etat…, [Link].
100
TIXIER (G.), « La personnalisation du pouvoir dans les Etats de l’Afrique de l’Ouest », [Link]. ; MEDARD (J.-
F.), « L’Etat patrimonialisé », Politique africaine, n° 39, 1990, pp. 25-36.
101
MBODJ (E-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal »,
Alternative démocratique dans le tiers monde, n°6, juil-déc. 1992, pp. 57-71
102
TCHIVOUNDA (G.-P.), « Essai de synthèse du Premier ministre africain », [Link].

29
38. La Constitution voltaïque du 14 juin 1970 établit un régime parlementaire avec un
exécutif bicéphale103, dans lequel le Premier ministre, chef du gouvernement, est élu par
l'Assemblée nationale devant laquelle il est exclusivement responsable104. Le Président,
chef de l'Etat, élu au suffrage universel, est cantonné dans un rôle d'arbitre du
fonctionnement régulier des pouvoirs publics et de garant de l'indépendance nationale. Sa
marge de manœuvre dans la nomination du Premier ministre se limitait à la proposition
d'une personnalité à l'Assemblée nationale, qui a le dernier mot à travers l’élection. Par
contre le président ne pouvait discrétionnairement mettre fin aux fonctions du Premier
ministre qui procède de l’Assemblée nationale. Il entérine l'élection faite par l'Assemblée
nationale, et accepte la démission du gouvernement à la suite du vote d'une motion de
censure.

39. La Haute-Volta se présentait alors comme un champ d'expérimentation du

parlementarisme dans les Etats d'Afrique noire francophone post-coloniale105. Mais cette
vision est à nuancer puisque cette expérience ambitieuse n'aura pas duré le temps d'une
législature. En effet, le déclenchement d'une crise politique entre le Président de la
République et l’Assemblée nationale a conduit le Président LAMIZANA à suspendre la
Constitution et les institutions de la IIe République en 1974 en la faveur d’un nouveau coup
d’Etat dont il fut l’initiateur106. Après quelques années de régime d’exception, il fit adopter
une nouvelle Constitution en 1977107 qui atténua considérablement les effets du
parlementarisme108 en renforçant les prérogatives du Chef de l'Etat, notamment en ce qui
concerne la nomination et la révocation du Premier ministre. Même s'il demeure
juridiquement responsable devant l'Assemblée nationale, le Premier ministre voltaïque était
devenu une émanation du Chef de l'Etat. Toutefois, la suite agitée de l'histoire de la Haute-
Volta, devenue entre-temps Burkina-Faso, marquée par des coups d’État à répétition109, a

103
Texte reproduit in DAMIBA (A.), « La nouvelle Constitution de la Haute-Volta (14 juin 1970) », RJPIC, 1971,
n° 25, pp. 151-170
104
Voir KOULEGA (J.-N.), Le Burkina Faso de 1991 à nos jours : entre stabilité politique et illusionnisme
démocratique, Thèse de science politique, Université de Bordeaux IV Montesquieu, 2013, p. 27
105
ONDO (T.), « Splendeurs et misère du parlementarisme en Afrique… », [Link].
106
SAVONNET-GUYOT (C.), État et sociétés au Burkina : essai sur le politique africain, Paris, Karthala, 1986,
pp. 165 et suivants ; GUISSOU (B.-L.), « Militaires et militarisme en Afrique : Cas du Burkina-Faso », Afrique et
développement, n°2, 1995, pp. 55-75.
107
CADENAT (P.), « La Constitution voltaïque du 27 novembre 1977 », RJPIC, n° 32, pp. 1025-1036 ; LAVROFF
(D-G.), « L’évolution constitutionnelle de la République de Haute-Volta : la Constitution du 27 novembre », in
Année Africaine, 1977, pp. 170-208
108
OWONA (J.), « La Constitution de la IIIe République voltaïque : retour au parlementarisme rationalisé et au
multipartisme limité », in Recueil Penant, n°89, 1979, pp. 309-328
109
GUISSOU (B.-L.), « Militaires et militarisme en Afrique : Cas du Burkina-Faso », [Link].

30
 conduit à l’échec total du parlementarisme110 avec la suppression du poste de Premier
ministre en 1983.

40. Si contrairement à celui de la première génération le Premier ministre de la seconde

génération n’a pas été institué dans tous les Etats d’Afrique noire francophone, on peut
trouver dans certains Etats qui ont expérimenté le bicéphalisme des institutions
équivalentes à celle du Premier ministre, notamment le poste de vice-président.

3. L’institution de la vice-présidence, les exemples togolais

et ivoirien

41. Contrairement au Premier ministre de la première génération qui a existé dans tous les
Etats d’Afrique noire francophone, le mouvement d’institutionnalisation de celui de la
deuxième génération n’a pas été suivi partout pour des raisons conjoncturelles. Néanmoins,
des formules alternatives ou équivalentes ont été initiées pour l’établissement du
bicéphalisme dans une logique de modération du présidentialisme. Ce fut notamment le cas
au Togo et en Côte d’Ivoire avec l’expérimentation de la formule de la vice-présidence111.

42. Au Togo, la première République fondée sur le monocéphalisme présidentiel renforcé

a pris fin avec le coup d’Etat du 13 janvier 1963112. Pour tirer des leçons de cet échec, la
deuxième République instaurée par la Constitution du 5 mai 1963113 s’est voulue plus
modérée en instituant un régime présidentiel fondé sur un ticket président-vice-président à
l’américaine mais suivant sur une logique de partage nord-sud qualifiée d’« ethno-
régionaliste »114. Suivant cette logique ethno-régionaliste de partage du pouvoir exécutif,
le président Nicolas GRUNITZKY, originaire du sud est assisté d’un vice-président,

110
MBOUENDEU (J. de Dieu), « La brève et malheureuse expérience du régime parlementaire par les États
africains ; Raisons de l'adoption et causes de l'échec », in RJPIC, n°4, 1979, pp. 451-465
111
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, p. 17.
112
Le président et père de l’indépendance Sylvanus OLYMPIO, originaire du sud du Togo, a été assassiné dans la
nuit du 12 au 13 janvier 1963 à l’occasion du coup d’Etat fomenté par un commando militaire dirigé par
Gnassingbé EYADEMA, originaire du nord du pays. Le président serait accusé de favoritisme ethno-régionaliste
par les militaires originaires pour la plupart du nord faisant partie des troupes coloniales et rentrés au pays après
la proclamation de l’indépendance et que le président OLYMPIO aurait refusé d’intégrer dans l’armée togolaise
qu’il voulait en effectif restreint officiellement pour des raisons budgétaires. Voir TETE-ADJALOGO (T.-G.), Le
Togo : la vraie/fausse question nord-sud, Lomé, Haho, 2007, pp. 160 et suivants.
113
Texte intégral in JORT, n°220, n° spécial, 8e année, 12 mai 1963, pp. 305 et suivants
114
YAGLA (W-O.), L’édification de la nation togolaise : naissance d’une conscience nationale dans un pays
africain, Paris, L’Harmattan, 1978, p. 117

31
 Antoine MEATCHI, originaire du nord du pays115. Il s’agissait de tenir compte des réalités
socio-culturelles d’un jeune Etat miné par des clivages ethniques.

43. Dans ce régime présidentiel atypique, si le président demeurait le seul maître du pouvoir
exécutif, la présence du vice-président n’était pas non plus anecdotique puisque la
Constitution lui attribue de droit un portefeuille ministériel et l’intérim du président en cas
d’empêchement116. Toutefois, cette expérience originale togolaise du présidentialisme
ethno-régionaliste modéré fut écourtée par les mésententes récurrentes au sein du couple
exécutif.

44. La crise institutionnelle de novembre 1966 fut celle qui mit véritablement en lumière
les imperfections du régime117. Elle trouve son origine dans l’interprétation abusive par le
vice-président, avec l’appui de certains hauts-dignitaires de l’armée, des dispositions de
l’article 24 de la Constitution du 5 mai 1963. En effet, ces dispositions confiaient au vice-
président la charge d’exercer provisoirement les fonctions de chef de l’Etat « en cas
d’absence ou d’empêchement du président ». Profitant d’un voyage officiel du Président
GRUNITZKY à Paris en novembre 1966, qu’il interpréta abusivement comme une absence
du Président au sens de l’article 24 al. 1er, Antoine MEATCHI s’est investi des prérogatives
du chef de l’Etat pour procéder à des nominations à des postes clés du Gouvernement et de
l’armée118. En réaction aux agissements de son vice-président, le président GRUNITZKY
fit amender la Constitution pour supprimer le poste de vice-président afin de renforcer son
autorité119.

45. Toutefois, si le chef de l’Etat semblait avoir gagné son duel avec le vice-président sur
le plan juridique, il en sortit politiquement très affaibli puisque cette crise institutionnelle

115
L’idée d’un partage du pouvoir sur une base ethno-régionaliste est alors née lors de la « Conférence la table-
ronde » organisée après le putsch du 13 janvier 1963 et dont les conclusions ont été formalisées dans la Constitution
du 5 mai 1963. Voir TOULABOR (C.), Le Togo sous Eyadema, Paris, Karthala, pp. 56 et suivants ; CORNEVIN
(R.), Le Togo : nation-pilote, Paris, Nouvelles Editions Latines, 1963, p.151 ; FEUILLET (C.), Le Togo "en
général" : la longue marche de Gnassingbé Eyadéma, ABC, 1976, p. 64 ; etc.
116
Conformément à l’article 21 de la Constitution, le vice-président Antoine MEATCHI a été nommé ministre des
finances dans le premier Gouvernement de la IIe République
117
TOULABOR (C.), Le Togo sous Eyadéma, op. cit., pp. 63 et suivants
118
Voir ASSIONGBOR (F.), Gnassingbé Eyadema (Volume I) : Discours et allocutions (1967-1975), Paris,
L’Harmattan, 2009, p.11
119
Loi n°66-21 du 15 décembre 1966 portant révision de certains articles de la Constitution, JORT, n°342, 11e
année, 31 décembre 1966, p. 13

32
 servit de prétexte à l’armée pour opérer un second coup d’Etat le 13 janvier 1967120 mettant
ainsi fin à la deuxième République et inaugurant une décennie de régime de fait au Togo121.

46. En Côte d’ivoire, l’institutionnalisation de la vice-présidence n’était en réalité qu’une

tentative avortée du dauphinat constitutionnel. Comme l’affirme Serigne DIOP, faisant un
parallèle avec ce qui s’est passé au Gabon en 1967122, « il s’agit de résoudre un problème
précis et conjoncturel, la succession du Chef de l’Etat 123». En effet, après vingt ans de
pouvoir monocentrique, le président Félix HOUPHOUËT-BOIGNY s’est engagé dans la
voie du bicéphalisme par la création d’un poste de vice-président en 1980.

47. Ce changement institutionnel s’inscrivait dans le sens de la concrétisation la promesse

de « démocratisation du régime » faite par le président dans son message à la nation du 7
décembre 1979 et réitérée lors du Congrès du PDCI en octobre 1980 124. La révision
constitutionnelle du 26 novembre 1980125 adoptée suivant la procédure d’urgence prévue à
l’article 72 de la Constitution a entériné cette création. Cependant, ce poste n’a jamais été
pourvu jusqu’à sa suppression en 1985126.

48. Le Premier ministre de la deuxième génération et les formules alternatives

d’institutionnalisation du bicéphalisme en Afrique noire francophone ont pris fin au milieu
des années quatre-vingt où la plupart des Etats sont revenus au monocentrisme présidentiel.

49. L’expérience africaine du Premier ministre au cours de ces deux premières vagues du
constitutionnalisme africain sanctionnée à chaque fois par la suppression du poste de
Premier ministre dénote à la fois de la dimension conjoncturelle de cette institution qui n’a
pas réussi à trouver sa place sur l’échiquier institutionnel. Cette dimension est mise en
lumière dans les travaux de plusieurs constitutionnalistes africains, notamment ceux de
Guillaume TCHIVOUNDA et de Serigne DIOP. Cependant, on note un changement de

120
Sur les coups d’Etat au Togo, voir VAN GEIRT (J-P.), Togo : Autopsie d’un coup d’Etat permanent, Paris,
Atelier de presse, 2006, 215 p. ; CORNEVIN (R.), « Les militaires au Dahomey et au Togo », RFEAP, n°36, 1968,
pp. 64-84.
121
Voir AHADZI-NONOU (K.), Essai de réflexion sur les régimes de faits : cas du Togo, Thèse de Doctorat en
Droit, Université de Poitiers, 1985.
122
Le poste de vice-président a été créé au Gabon par le président Léon M’BA en 1967pour assurer sa succession
à une époque où il avait des problèmes de santé. Il nomma son collaborateur personnel, Albert-Bernard BONGO
à ce poste. Le président décède le 28 novembre 1967 et Albert-Bernard BONGO, devenu Omar BONGO après sa
conversion à l’islam lui succéda. Un an plus tard, il supprima la vice-présidence.
123
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link]., p. 45.
124
MEDARD (J-F.), « Jeunes et ainés en Côte d’Ivoire. Le VIIe Congrès du PDCI-RDA », Politique africaine,
n°01, mars 1981, pp. 102-119.
125
Loi n° 80-1232 du 26 novembre 1980 portant révision de la Constitution.
126
Loi constitutionnelle n°85-1072 du 12 octobre 1985, portant modification de la Constitution, in WODIE (F.-
V.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, Abidjan, Presses universitaires de Côte
d’Ivoire, 1996, pp. 495 et suivants.

33
 dimension de la fonction primo-ministérielle en Afrique noire francophone avec
l’avènement du nouveau constitutionnalisme africain à partir du début des années autre-
vingt-dix, qui marque pour la doctrine la troisième vague du constitutionnalisme africain,
celle du renouveau démocratique. Cette nouvelle dimension qui est celle du Premier
ministre de la troisième génération est l’objet de la présente de thèse.

II. L’objet de la thèse : Le Premier ministre de la troisième

génération

50. La troisième vague du constitutionnalisme africain correspond à ce que la doctrine

juridique africaniste qualifie du nouveau constitutionnalisme africain127. Elle est intervenue
au début des années quatre-vingt-dix avec la remise en cause de l’ordre juridico-politique
instauré par les deux premières vagues du constitutionnalisme africain, fondées sur le
monopartisme et la personnalisation du pouvoir. La présente thèse s’avère ici un travail
original en tant qu’elle est la seule à ce jour à être spécifiquement consacrée au Premier
ministre de troisième génération de l’Afrique Noire francophone.

51. Cette nouvelle vague procède d’une phase de transition128 marquée par un mouvement
de restauration du poste de Premier ministre dans l’ensemble des Etats d’Afrique noire
francophone pour rompre avec le présidentialisme monocratique ou pour le modérer (A).
cette phase de restauration transitoire du Premier ministre a été suivie d’une phase de
stabilisation ou de consolidation dans le cadre du nouveau constitutionnalisme africain
grâce à l’adoption de nouvelles Constitutions (B).

A. La restauration du Premier ministre pendant la

période de transition

52. Le Premier ministre de la troisième génération s’est d’abord présenté sous la forme d’un
instrument de transition politique. Il a permis d’assurer la continuité de l’Etat en facilitant

127
Voir CABANIS (A.), MARTIN (M-L.), Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone,
Louvain, Academia-Bruylant, 2010.
128
Voir notamment QUANTIN (P.), DALOZ (J.-P.), Transitions démocratiques africaines : dynamiques et
contraintes (1990-1994), Paris, Karthala, 1997, 313 p.

34
 le lien entre l’ordre ancien et le nouvel ordre constitutionnel. L’étape des transitions
démocratiques organisées différemment dans les Etats, a permis de poser les jalons de la
nouvelle architecture institutionnelle avec la restauration du bicéphalisme129. Cependant, la
condition du Premier ministre de transition n’est pas commune à tous les Etats et dépend
du modèle de transition choisi selon la typologie de Francis AKINDES. L’auteur distingue
la formule de la démocratisation par la Conférence nationale des formules de
démocratisation par évitement de la Conférence nationale130.

53. La Conférence nationale peut se définir comme « un forum de négociations politiques

qui a permis – dans les pays où elle s'est tenue – le passage d'un régime politique
autoritaire à un régime politique pluraliste131». Dans les Etats théâtres de Conférences
nationales, dont le Togo, la création d’un poste de Premier ministre s’est présentée comme
un instrument de rupture avec le présidentialisme autoritaire. C’est à ce titre que la fonction
présidentielle, considérée comme la cause de tous les maux, fut démythifiée par les CNS,
et marginalisée dans les exécutifs transitionnels132.

54. Toutefois, si dans certains Etats comme au Bénin, initiateur du modèle des CNS133, le
Premier ministre de la transition a pu s’imposer comme la « clé de voûte des institutions
134
» transitionnelles, dans d’autres comme au Togo, le rayonnement primo-ministériel a été
neutralisé par la restauration autoritaire de la prééminence présidentielle135. Néanmoins, on

129
Cette période a fait l’objet d’une littérature très abondante. Voir par exemple LOADA (A.), WHEATLEY (J.),
(dir.), Transitions démocratiques en Afrique de l’Ouest : Processus constitutionnels, société civile et institutions
démocratiques, Paris, L’Harmattan, 2014 ; DIOP (E-H.), Partis politiques et transitions démocratiques en Afrique
en Afrique noire : Recherche sur les enjeux et sociologiques du multipartisme dans quelques pays de l’espace
francophone, Paris, Publibook, 2006 ; CONAC (G.), « Quelques réflexions sur les transitions démocratiques en
Afrique », in Actes de la Conférence régionale africaine préparatoire au IVe Conférence internationale sur les
démocraties nouvelles ou rétablies, Cotonou, 19-23 février 2000 ; NDIAYE (T- M.), « Des transitions
démocratiques en Afrique », Alternative démocratique dans le Tiers Monde, juil.-déc. 92, pp. 13-29 ; TOULABOR
(C.), « La transition démocratique en Afrique », Afrique 2000, n°4, fév. 91, pp. 55-70. etc.
130
AKINDES (F.), Les mirages de la démocratie en Afrique subsaharienne francophone, Dakar, CODESRIA,
Paris, Karthala, 1996, pp. 60 et suivants
131
MANKOTAN (J.P.), « Une nouvelle voie d'accès au pluralisme : la conférence nationale souveraine », Afrique
2000, n°7, oct.-dec., pp 41-55
132
KAMTO (M.), « La Conférence nationale ou la création révolutionnaire des Constitutions », in DARBON (D.),
GAUDUSSON ([Link] Bois de), (dir.), La création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, pp.177-195 ;
BANEGAS (R.), « Action collective et transition politique en Afrique : la Conférence nationale du Bénin » in
Cultures et conflits, 1995, pp. 137-175 ; BAKARY-AKIN (T.-D.), « Des militaires aux avocats : une autre forme
de coup d’Etat, « La Conférence nationale souveraine » », Géopolitique africaine, sept.-oct. 1992, vol. 15, n° 2,
p.7, etc.
133
BANÉGAS (R.), « Retour sur une transition modèle : Les dynamiques du dedans et du dehors de la
démocratisation béninoise », in DALOZ (J-P.), QUANTIN (P.), (dir.), Transitions démocratiques africaines,
[Link]., pp. 22-94.
134
Pour paraphraser Michel DEBRE (Discours devant le Conseil d’Etat, 27 août 1958, Notes et études
documentaires, n°s 4914 à 4917, La Documentation française, 1990, pp. 2 et suivants.
135
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit : Chronique d'un effort de transition démocratique, Paris,
Karthala, 2015, pp.73 et suivants ; HEILBRUM (J-R.), TOULABOR (C.), « Une si petite démocratisation pour le
Togo… », Politique africaine, n°58, juin 1995, pp. 85-100.

35
 peut considérer avec le professeur FALL136 qu’« en passant d’un exécutif
traditionnellement dominé par le Président de la République à un exécutif dominé par le
Premier ministre », les conférences nationales en Afrique noire francophone ont non
seulement opéré « une rupture dans l’évolution des régimes politiques africains », mais
aussi « jeté les bases d’un futur partage du pouvoir au sein de l’exécutif post-transitionnel
». Cette analyse révèle la place importante occupée par le Premier ministre en Afrique noire
francophone au sein des exécutifs transitionnels et son impact sur les régimes politiques
mis en place après la transition.

55. Dans les Etats où la transition s’est opérée sans Conférence nationale, le processus de
démocratisation a été amorcé grâce à des réformes constitutionnelles opérées par les
régimes en place afin d’éviter la tenue d’une Conférence nationale137. Il s’agissait, à défaut
de rompre radicalement avec le présidentialisme, d’assurer sa continuité tout en le modérant
pour l’adapter aux exigences du nouveau constitutionnalisme africain, ce qui a conduit à la
création de postes de Premier ministres émanant du chef de l’Etat138.

56. Il apparaît que contrairement aux Etats théâtres de CNS, où il s’agissait de marginaliser
le chef de l’Etat par la présence du Premier ministre, la création de postes de Premier
ministre dans ces Etats répondait plus à un souci de déconcentration du pouvoir exécutif139.
Sur cet aspect, le Premier ministre de transition dans les Etats qui n’ont pas connu de
conférence nationale ressemble à un clonage du Premier ministre de la deuxième
génération.

57. Somme toute, l’institution des Premiers ministres de transition s’inscrivait dans des
perspectives de démythification de la fonction présidentielle dans les Etats théâtres de
conférence nationale souveraine et de simple déconcentration du pouvoir exécutif dans les
autres Etats. Ces tendances entrevues pendant les transitions seront confirmées dans les
nouvelles constitutions post-transitionnelles qui ont permis de stabiliser le poste de Premier
ministre dans l’architecture institutionnelle des Etats d’Afrique noire francophone.

136
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique …, [Link]., p. 18
137
Voir par exemple BAKARY-AKIN (T-D.), La démocratie par le haut en Côte d'Ivoire, Paris, L’Harmattan,
1992.
138
Loi n° 91-25 du 5 avril 1991 portant révision de la Constitution, in FALL (I-M.), Textes constitutionnels du
Sénégal…, [Link]., pp. 122 et suivants (Sénégal) ; Loi n°90-1529 du 6 novembre 1990 portant révision de la
Constitution (Côte d’Ivoire) ; Loi n°91-001 du 23 avril 1991 portant modification des articles 5, 7, 8, 9, 26, 27 et
34 de la constitution, etc.
139
Cette technique avait déjà été utilisée pour la création du Premier ministre de la deuxième génération au Sénégal
et au Cameroun (voir supra). Elle sera étudiée en détail un peu plus tard dans ce document (voir infra).

36
 B. La stabilisation du Premier ministre dans le
nouveau constitutionnalisme africain

58. La « fièvre constitutionnelle »140 a embrasé l’ensemble des Etats d’Afrique noire
francophone après la période de transition organisée dans chaque Etat. Cette nouvelle phase
du constitutionnalisme africain devrait conduire à une remise en cause du «
constitutionnalisme non démocratique ou rédhibitoire et la naissance d'un nouveau
constitutionnalisme qui s'emploie à restaurer la séparation et l'équilibre du pouvoir et à
jeter les jalons d'un Etat de droit 141 ».

59. Si le modèle français de la Ve République a fortement influencé la rédaction des

nouvelles Constitutions africaines142, elles restent malgré tout marquées par une diversité
des sources d’inspiration143, avec la combinaison « des principes empruntés aux régimes
politiques de l'Europe occidentale, de l'Amérique du Nord mais aussi aux régimes africains
antérieurs au processus démocratique des années quatre-vingt-dix 144». A ce titre les thèses
du mimétisme caricatural145 souvent utilisées par une partie de la doctrine africaniste pour
caractériser le nouveau constitutionnalisme africain paraissent réducteurs et sont à
relativiser146. Malgré les influences diverses, ces Constitutions présentent quelques traits
communs dont l’institution du poste de Premier ministre.

140
GLELE (M-A.), « La Constitution ou la Loi fondamentale », Encyclopédie juridique africaines, T. 1, Dakar-
Abidjan, N.E.A, 1982, p. 38
141
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 22
142
L’ingénierie constitutionnelle africaine (MOUDOUDOU (P.), La Constitution en Afrique. Morceaux choisis,
Paris, L’Harmattan, 2012, p. 28 et suivants) a été très largement critiquée au sein de la doctrine africaniste qui a
dénoncé un mimétisme constitutionnel avec la France et un manque de créativité de la part des constituants. Voir
MENY (Y.), (dir.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, Paris, L'Harmattan, 1993. Voir
particulièrement des contributions qui visent les Etats africains comme DARBON (D.), « A qui profite le mime ?
Le mimétisme constitutionnel confronté à ses représentations en Afrique », pp.113-137 ; CABANIS (A.),
MARTIN (M-L.), « Le nouveau cycle constitutionnel ultra-méditerranéen francophone et la Constitution du 4
octobre 1958 », pp. 139-164. Les griefs du mimétisme constitutionnel ne sont pas uniquement formulés des juristes
mais également de sociologues du continent africain qui considèrent que le modèle politique instauré par ces
Constitutions est « étranger aux réalités africaines ». Voir AMOUZOU (E.), L’Afrique 50 ans après les
indépendances, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 49.
143
CONAC (G.), « Quelques réflexions sur le nouveau constitutionnalisme africain », Actes de la deuxième
réunion préparatoire au symposium de Bamako : Les institutions de la démocratie et de l’Etat de droit, mars 2000.
144
FALL (I-M.), « Les Constitutions africaines et les transitions démocratiques », in LOADA (A.), WHEATLEY
(J.), (dir.), Transitions démocratiques en Afrique de l'Ouest : Processus constitutionnels, société civile et
institutions démocratiques, op. cit., pp. 119-138.
145
HESSLING (G.), « La réception du droit constitutionnel en Afrique trente ans après : quoi de neuf ? », in
ZOETHOUT (C.), (dir.), Constitutionalism in Africa, Ed. Sander Institut, 1996, pp.33-47.
146
Sur la critique de la thèse du mimétisme caricatural, voir notamment BOLLE (S.), « Des Constitutions made-
in Africa », Communication au VIe Congrès de droit constitutionnel, Montpellier, 9, 10 et 11 juin 2005.

37
60. Sur le plan institutionnel, la tendance générale du nouveau constitutionnalisme
africain147 met en avant la restauration du bicéphalisme de l’exécutif comme le principal
rempart contre les dérives monocratiques148 relevées au cours des deux précédentes vagues
du constitutionnalisme africain. Hormis les cas particuliers du Bénin149 et de la Guinée150
qui ont fait le choix du monocéphalisme en renforçant les contre-pouvoirs en dehors de
l’exécutif151, la quasi-totalité des Etats d’Afrique noire francophone ont institué un poste
de Premier ministre.

61. Cette renaissance de la fonction primo-ministérielle s’inscrit dans une logique de

rationalisation du présidentialisme dans la mesure où l'objectif des constituants n’est pas de
renoncer à la prééminence du Président, mais de faire en sorte désormais qu’il « soit fort
sans être un tyran152 ». Mais à la différence du constitutionnalisme précédent, le nouveau
constitutionnalisme est marqué un peu partout par l’activation des contre-pouvoirs153
censés prémunir les Etats contre les dérives autoritaristes, tels que la revalorisation de la
fonction de contrôle du Parlement154 et l’effectivité de la justice constitutionnelle155.

62. On peut, à partir de ce constat, classer les Etats ayant instauré un poste de Premier
ministre en deux catégories fondées sur la nature du régime politique mis en place. La
première catégorie est composée des Etats qui ont institué le Premier ministre à travers la
réhabilitation du parlementarisme, faisant du Premier ministre un instrument d’équilibre
institutionnel156. La deuxième catégorie est constituée d’Etats dans lesquels le Premier
ministre est inscrit dans le cadre du régime présidentiel et n’apparaît que comme un simple

147
TSHITSHI NDOUMBA (K.), Le néoconstitutionnalisme africain : Tendances et trajectoires, Paris,
L’Harmattan, 2019.
148
SALL (A.), « Le bicéphalisme du pouvoir exécutif dans les régimes politiques d'Afrique noire : crises et
mutations », Recueil Penant n°825, 1997, pp. 287-309.
149
Constitution de la République du Bénin du 11 décembre 1990, Texte reproduit in GAUDUSSON (J. du Bois
de) et al., Les Constitutions africaines publiées en langue française, Tome 1, Paris, La Documentation française,
Bruxelles, Bruylant, 1997, pp. 49-67.
150
Constitution de la République de Guinée du 23 décembre 1990, Texte reproduit in ibid., pp. 365-377.
151
Voir BOLLE (S.), Le nouveau régime constitutionnel du Bénin : essai sur la construction d'une démocratie
africaine par la constitution, Thèse de droit public, Université de Montpellier, 1997.
152
ASKIA (M.), « L'avancée démocratique au Mali : l'expérience d'un pluralisme socio-politique », in
ROUSSILLON (H.), (dir.), Les nouvelles Constitutions africaines …, [Link]., p.118 et suivants
153
HOUQUERBIE (F.), « De la séparation des pouvoirs aux contre-pouvoirs : « l’esprit » de la théorie de
Montestquieu », article en ligne sur [Link]
consulté le 31 mars 2016 ; MANANGOU (V-R.), « Contre-pouvoirs, tiers-pouvoirs et démocratie en Afrique »,
AFDC, Congrès de Lyon, 26, 27 et 28 juin 2014, Atelier D : Constitution, pouvoirs et contre-pouvoirs, disponible
en ligne sur [Link] consulté le 19
février 2016.
154
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique : Essai d'analyse comparée à
partir des exemples du Bénin, du Burkina-Faso et du Togo, Thèse de droit public, Université de Lille, 27 mai 2008.
155
OULD BOUBOUTT (A-S.), « Les juridictions constitutionnelles en Afrique : Évolutions et enjeux », AIJC,
n°13, 1997, pp. 31-45
156
ONDO (T.), « Splendeurs et misères du parlementarisme… », op. cit.

38
 instrument de déconcentration du pouvoir exécutif, comme ce fut le cas dans la deuxième
vague du constitutionnalisme africain.

63. Le nouveau constitutionnalisme africain a pour intérêt d’avoir réussi à stabiliser le poste
de Premier ministre dans l’ordonnancement juridico-politique des Etats d’Afrique noire
francophone. Plus de trois décennies après sa restauration, le Premier ministre de la
troisième génération continue toujours d’exister dans la majorité des Etats qui l’ont institué,
malgré que la dynamique initiale ait été enrayée par mouvement de réformes
constitutionnelles. Ce mouvement, contrairement à ce qui s’est passé sous les deux cycles
constitutionnels précédents, n’a pas remis en cause l’existence du Premier ministre, mais a
profondément changé sa dimension.

64. La dimension initiale du Premier ministre de la troisième génération et sa dimension

actuelle seront donc abordées dans le cadre de cette thèse à partir d’un champ d’étude bien
défini.

III. Le champ de la thèse : La justification du choix des

archétypes

65. Le Premier ministre de la troisième génération, objet de la présente thèse, se situe dans
le cadre théorique du nouveau constitutionnalisme africain qui correspond temporellement
aux trois dernières décennies. Il faut désormais préciser le champ de l’étude dans son aspect
spatial.

66. Nous avons ainsi choisi l’Afrique noire francophone comme cadre général de l’étude
(A) mais il s’agirait d’une entreprise trop présomptueuse que de vouloir étudier le Premier
ministre dans tout l’espace francophone noir africain. Par conséquent, il s’agira de se
focaliser davantage sur des archétypes que sont le Togo et la Côte d’Ivoire qui constituent
le cadre spécifique de l’analyse (B) tout en nous servant régulièrement des exemples des
autres Constituions dans la mesure où elles relèvent largement du même ordre.

A. Le cadre général : L’Afrique noire francophone

39
67. L’Afrique noire francophone ou sub-saharienne francophone a servi et continue de
servir de cadre spatial à une multitude de thèses en droit public157. Elle désigne les Etats du
continent africain, situés au sud du Sahara, dont le français est la langue ou l’une des langues
officielles. Elle se distingue du reste de l’Afrique noire pour des raisons linguistiques et
historiques liées à la colonisation, notamment des Etats anglophones et lusophones.
L’Afrique noire francophone se distingue également du Maghreb et du reste de l’Afrique
du Nord dite « blanche ». Ces zones, ci-dessus distinguées de l’Afrique noire francophone,
ne sont donc pas concernées par la présente étude.

68. Il convient avant tout de lever une équivoque d’ordre sémantique ou même
épistémologique relatif à l’utilisation de locution « Afrique noire ». Si elle peut paraître a
priori clivante ou stigmatisante eu égard à l’usage du terme « noir », cette expression n’est
pas pour autant inconnue du champ de la recherche universitaire. Elle est utilisée dans toutes
les disciplines des sciences humaines et sociales depuis plus d’un siècle.

69. Le Larousse définit l’Afrique noire comme l’« ensemble des pays africains situés au
sud du Sahara ». D’autres chercheurs traitant de l’Afrique noire préfèrent utiliser la locution
« Afrique sub-saharienne », ce qui n’oppose pas fondamentalement les deux locutions. En
réalité, elles sont équivalentes du point géographique et sociologique et l’utilisation de l’une
ou l’autre n’a jusqu’alors pas fait l’objet de débat doctrinal sur le plan juridique ou dans
d’autres disciplines. Aussi bien des thèses de droit, de science politique, de géographie,
d’histoire, de sociologie, etc. utilisent indifféremment l’une ou l’autre notion.

70. La question du choix de « l’Afrique subsaharienne » ou de « l’Afrique noire » a été

abordée par Moustapha NDIAYE dans sa thèse (La construction constitutionnelle du
politique en Afrique subsaharienne francophone, LGDJ, 2021). Préférant la première
locution, l’auteur a néanmoins tenté de justifier ce choix en reconnaissant avant tout la
similitude entre les deux locutions. Toutefois, il explique son choix par des considérations
culturelles qui caractérisent son étude par crainte que celle-ci ne soit uniquement vu que sur
la base de la couleur de la peau. Si cette l’approche culturelle de Moustapha NDIAYE
justifie son choix pour l’Afrique subsaharienne, cette approche n’est pas la nôtre dans le
cadre de cette thèse qui se base sur une approche essentiellement juridique et politique.
Nous entendons donc dans le cadre de cette l’Afrique noire uniquement comme un espace

157
Le site internet [Link]è[Link] qui recense toutes les thèses soutenues et en cours de préparation dans les
universités françaises depuis 1985 indique à ce jour 102 thèses en droit public dont le titre contient l’expression
« Afrique noire francophone ».

40
 géographique correspondant aux Etats du continent africain à l’exception des Etats
d’Afrique du nord.

71. Historiquement fondée sur des bases coloniales158, l’Afrique noire francophone ne
constitue pas aujourd’hui une unité administrative ou une organisation internationale. Elle
n’est plus qu’une zone géographique comprenant les anciennes subdivisions coloniales de
l’Afrique occidentale française159 et de l’Afrique équatoriale française160 et les territoires
sous-tutelle de la France, s’étendant des côtes sénégalaises à la région des Grands Lacs
comprenant les anciennes colonies belges qui ont la langue française comme langue
officielle. Par extension, on parle parfois d’« Afrique noire ou subsaharienne d’expression
française » pour mettre l’accent sur le critère linguistique qui est fondamentale dans la
distinction entre cette zone et l’Afrique noire anglophone ou lusophone qui ne font pas
partie du champ de la présente thèse au même titre que l’Afrique du nord et les Etats de
l’Océan indien.

72. L’Afrique noire francophone est un champ fertile pour des thèses en droit public qui
continue de susciter l’attention de beaucoup de chercheurs. En effet, le passé colonial
commun des Etats qui composent cette zone a influencé l’organisation et le fonctionnement
des institutions de ces Etats. Il s’en suit que ces Etats ont traversé les différentes vagues du
constitutionnalisme africain avec beaucoup de dénominateurs communs. De l’Union
française en 1946 à l’avènement du nouveau constitutionnalisme africain au début des
années quatre-vingt-dix, les Etats d’Afrique noire francophone ont connu une évolution
constitutionnelle ou institutionnelle concertée. C’est notamment le cas de l’évolution
statutaire commune des territoires sous-tutelle du Togo et du Cameroun de 1956 à 1960,
des Constitutions des Etats membres de la Communauté française entre 1958 et 1960, de la
proclamation des indépendances en 1960, des cycles de coup d’Etat, de l’instauration du
parti unique, etc.

158
Pendant la colonisation, l’Afrique noire francophone était organisée en deux structures administratives fondées
sur une base régionale. On distinguait ainsi l’Afrique occidentale française (AOF) et l’Afrique équatoriale
française.
159
Côte-d'Ivoire, Dahomey (actuel Bénin), Guinée, la Haute-Volta (actuel Burkina-Faso), Mauritanie, Niger,
Sénégal et Soudan (actuel Mali). On peut y rajouter le Togo pour des raisons géographiques, car s’il n’a pas fait
partie de l’AOF, parce que n’étant pas une colonie française, le Togo a été mis sous tutelle de la France à partir de
1919. Voir CHAILLEY (M.), Histoire de l’AOF, Paris, Berger-Levrault, 1968.
160
Gabon, Moyen-Congo (actuel Congo), Oubangui-Chari (actuel République centrafricaine), Tchad. On peut y
rajouter le Cameroun pour les mêmes raisons que le Togo. Voir SURET-CANALE (J.), L’Afrique noire
occidentale et centrale de la colonisation aux indépendances, (1945-1960), Paris, Editions sociales, 1972.

41
73. Les Etats d’Afrique noire francophone sont ainsi marqués par une convergence de
modèles politiques et constitutionnels161 qui résulte notamment du legs colonial mais aussi
des réalités autochtones liées au rapprochement ethnique des peuples de ces Etats et aux
regroupements régionaux qui ont permis à ces Etats de mettre en commun leurs intérêts162.
Dès lors, la tentation d’imitation d’un modèle développé dans un Etat est toujours forte chez
les autres, ce qui conduit à une sorte de mimétisme sous-régional ou intra-africain
systématique. On peut citer en exemple la généralisation des coups d’Etats militaires après
les indépendances, l’institutionnalisation du parti unique et l’extension du modèle béninois
des conférences nationales au début des années quatre-vingt-dix. Toutes ces dynamiques
collectives qui illustrent l’homogénéité des Etats d’Afrique noire francophone permettent
d’en faire un cadre d’étude spécifique notamment dans le nouveau constitutionnalisme
africain où la majorité de ces Etats présentent un « isomorphisme constitutionnel 163».

74. Cette vision homogène de l’espace francophone noir africain est toutefois à nuancer
puisqu’il ne faut pas non plus occulter les divergences entre ces Etats dont chacun se dote
librement de ses textes juridiques et de son organisation politique en tant qu’Etat souverain.
C’est dans ce cadre que par exemple, le tournant constitutionnel opéré au début des années
soixante-dix par la création du Premier ministre de la deuxième génération n’a pas été suivi
par tous les Etats. On peut citer également le cas de la Conférence nationale comme modèle
de démocratisation qui a séduit bon nombre d’Etats mais qui a également été rejeté par
d’autres Etats qui ont développé d’autres modèles de démocratisation. Enfin, dans le
nouveau constitutionnalisme africain, on note que si le modèle français de la Ve République
a eu la faveur de la majorité des constituants164, des emprunts à d’autres systèmes

161
BALDE (S.), La convergence des modèles constitutionnels : Étude de cas en Afrique subsaharienne, Thèse de
droit public, Université Montesquieu Bordeaux IV, 2009, Publibook, 2010.
162
On peut citer notamment le Conseil de l’entente, créé en 1959 par la Côte d’Ivoire, le Dahomey (actuel Bénin),
le Niger et la Haute-Volta (actuel Burkina-Faso) qui ont été rejoint par le Togo en 1966, l’Union Economique et
Monétaire d’Afrique de l’Ouest (UEMOA) composé des cinq Etats du Conseil de l’Entente ainsi que du Mali, du
Sénégal et de la Guinée-Bissau ; la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique centrale ( CEMAC)
composé de six Etats d’Afrique centrale ( Cameroun, République centrafricaine, Congo, Gabon, Tchad, Guinée
Equatoriale), etc. Sur les organisations sous-régionales africaines, voir GHADHI (A.-M.), La longue marche de
l'Afrique vers l'intégration, le développement et la modernité politique, Paris, L'Harmattan, 2009, 572 p.
163
CABANIS (A.), MARTIN (M.-L.), « Un espace d’isomorphisme constitutionnel : l’Afrique subsaharienne »,
in AUBY (J.-F.) et al. (dir.) La Constitution et les valeurs : Mélanges en l’honneur de Dmitri-Georges Lavroff,
Paris, Dalloz-Sirey, 2014.
164
Voir toute la littérature relative au mimétisme constitutionnel développé notamment par CABANIS (A.),
MARTIN (M.-L.), « Le nouveau cycle ultra-méditerranéen francophone et la Constitution d’octobre 1959 »,
[Link]. ; GAUDUSSON (J. du Bois de), « Sur l’attractivité du modèle de la Constitution de 1958 en Afrique »,
MATHIEU (B.), (dir.), Cinquantième anniversaire de la Constitution française, Paris, Dalloz, 2008, p. 675, etc.

42
 constitutionnels165 ont été opérés ou des spécificités locales ont été introduites166 par chaque
Etat, soit pour compléter le modèle français, soit pour s’en démarquer.

75. S’il paraît aujourd’hui difficile de traiter de l’Afrique noire francophone comme un objet
juridique homogène en raison de la diversification croissante des sources d’inspiration des
systèmes juridiques et des régimes politiques adoptés par les différents Etats, une étude
comparée des mécanismes constitutionnels et institutionnels permet de cerner davantage les
caractéristiques du droit public africain francophone. C’est à cette entreprise que nous
voulons nous livrer dans le cadre de cette étude en n’ayant pas la présomption d’étudier la
fonction de Premier ministre dans l’Afrique noire francophone en général, mais en nous
servant des cas du Togo et de la Côte d’Ivoire comme archétypes.

B. Le cadre spécifique : Le Togo et la Côte d’Ivoire

76. Marie-Claire PONTHOREAU affirme que « les constitutionnalistes sont depuis

167
toujours comparatistes par vocation ». Les recherches en droit constitutionnel africain,
au sein desquelles s’insère la présente étude, confirment cette assertion. Quand elle se veut
plus rigoureuse, la méthode comparative en droit constitutionnel requiert le choix
d’archétypes168. Le recours aux Etats archétypes est fondamental lorsqu’il s’agit de
comparer l’organisation et le fonctionnement des institutions dans des régimes politiques
différents169. Ils permettent de mieux organiser la réflexion à partir d’exemples précis qui
serviront de cadre d’étude et de porte d’entrée pour étendre la réflexion aux autres Etats.

77. Pour les besoins de l’analyse comparée, nous avons choisi dans la présente étude relative
au Premier ministre en Afrique francophone d’organiser la réflexion à partir de deux
archétypes dont le choix se fonde sur des raisons juridiques et politiques. Le critère
déterminant de notre choix est relatif au modèle de transition et à la nature du régime
politique instauré par ces deux Etats dans le cadre du nouveau constitutionnalisme africain,
ce qui les rend représentatifs des autres Etats. Le Togo symbolise ainsi les Etats ayant
instauré le poste de Premier ministre dans le cadre d’une Conférence nationale et institué

165
BADIE B., L’État importé. Essai sur l’occidentalisation de l’ordre politique, Paris, Fayard, 1992.
166
BOLLE (S.), « Des Constitutions « made in » Afrique », [Link].
167
PONTHOREAU (M-C.), Droit(s) constitutionnel(s) comparé(s), Paris, Economica, 2010, p. 40.
168
MIRKINE-GUETZEVITCH (B.), « Les méthodes d'étude du droit constitutionnel comparé », RIDC, 1949,
n°1-4, pp. 397-417.
169
ALLIOT (M.), « Anthropologie et juristique. Sur les conditions de l’élaboration d’une science du droit »,
Bulletin de liaison du Laboratoire d’anthropologie juridique de Paris, n°6, 1983, pp. 83-117

43
 les mécanismes du parlementarisme dans leurs nouvelles Constitutions alors que la Côte
d’Ivoire constitue l’archétype des Etats ayant créé le poste de Premier ministre dans la
continuité du présidentialisme en évitant la conférence nationale pendant la période de
transition et choisi de conserver le régime présidentiel dans le nouveau constitutionnalisme
africain malgré la présence du Premier ministre.

78. Géographiquement, le Togo et la Côte d’Ivoire sont des Etats francophones et se situent
dans la région ouest-africaine. Séparés par le Ghana, pays anglophone, ces deux Etats ont
été fortement influencés par le système juridique français170 et ont tous les deux accédé à
l’indépendance en 1960, avec toutefois des modalités de décolonisation différentes171. Ces
deux Etats ont connu le Premier ministre de la première génération dans le cadre de leur
processus de décolonisation et ont également consacré concomitamment la fin du Premier
ministre de la première génération juste après l’indépendance, après s’être doté de régimes
présidentialistes monocéphales172.

79. Si le Togo et la Côte d’Ivoire n’ont pas connu le Premier ministre de la seconde
génération en ce que ce poste n’a pas été institué dans ces Etats, ils se rejoignent dans la
catégorie des Etats ayant consacré le poste de vice-président comme équivalent du Premier
ministre dans le cadre de la tendance au bicéphalisme de la deuxième vague du
constitutionnalisme africain. Mais cette tentative de bicéphalisme a échoué dans ces deux
Etats face à la résurgence de la tendance de monopolisation du pouvoir à travers la
consécration du parti unique de droit au Togo173 et de fait en Côte d’Ivoire174.

80. S’ils possèdent beaucoup de traits politiques et constitutionnels communs, le Togo et la

Côte d’Ivoire présentent également des différences notamment dans le nouveau
constitutionnalisme africain dans la mesure où leurs processus de démocratisation a
emprunté des voies différentes et que leurs Constitutions ont instauré des régimes politiques
différents. En effet, alors que le Togo a opté pour la démocratisation par la voie de la
Conférence nationale, la Côte d’Ivoire a opté pour une démocratisation par évitement de la

170
Contrairement à la Côte d’Ivoire, le Togo n’a pas été colonisé par la France. Sous protectorat allemand de 1884
à 1919, le Togo a été mis sous mandat de la SDN puis de l’ONU en 1945 et sous tutelle de la France. C’est à
travers ce statut que le Togo a été administré par l’Etat français jusqu’à l’indépendance en 1960.
171
La Côte d’Ivoire était une colonie française depuis la fin du XIXe siècle et a connu le même régime de
décolonisation que toutes les colonies françaises, ce qui induit une influence française plus forte que le Togo qui
n’a été placé sous la tutelle de la France qu’après la première guerre mondiale, mais dont le processus de
décolonisation a été géré par l’ONU
172
Constitution togolaise du 14 avril 1961, JORT, 6e année, n°157, n° spécial, 17 avril 1961, pp. 293-299 et Loi
n°60-356 du 3 novembre 1960 portant Constitution de la République de Côte d’Ivoire, JORCI, 1960, p. 1271.
173
KPAKPO-LODONOU (P.), Le rassemblement du peuple togolais (R.P.T.) : instrument de légitimation du
pouvoir militaire, Thèse de sociologie, Université de Bordeaux II, 1988.
174
DEBBASCH (O.), « La formation des partis uniques africains », Revue des mondes musulmans et de la
Méditerranée, 1996, n°2, pp. 51-94

44
 Conférence nationale, ce qui a fortement influencé la condition du Premier ministre et le
régime politique mis en place dans ces deux Etats. Au Togo, la Constitution du 14 octobre
1992175 avant la réforme constitutionnelle de 2002176, a instauré un régime semi-présidentiel
à la française177 fondé sur la réhabilitation de plusieurs mécanismes du parlementarisme,
alors que la Côte d’Ivoire s’est inscrite dans la continuité du présidentialisme notamment
par ces Constitutions de 2000178 et 2016179 malgré la pérennisation du poste de Premier
ministre.

81. L’opposition entre le régime togolais et le régime ivoirien permet de synthétiser l’étude
du Premier ministre en Afrique noire francophone. C’est ainsi qu’un groupe majoritaire
d’Etats d’Afrique noire francophone, notamment ce qui ont organisé une conférence
nationale, ont choisi dans leur nouvelle Constitution une articulation de l’exécutif proche
de celle retenue par la Constitution togolaise du 14 octobre 1992. Le Mali180, le Burkina-
Faso181, le Gabon182, le Congo avec la Constitution de 1992183, le Niger avec la Constitution
de 1991184, le Sénégal avec la Constitution de 2001185, etc. peuvent être rangés dans cette
catégorie.

82. Quant à l’exemple ivoirien du Premier ministre dans un régime présidentiel ou

présidentialiste, on le retrouve presque à l’identique dans la Constitution nigérienne de
1996186 mais également dans les Etats ayant fait le choix du monocéphalisme que sont le
Bénin et la Guinée, notamment lorsque ces derniers se décident de se doter d’un Premier
ministre facultatif non constitutionnalisé187. On le retrouve également parfois dans le

175
Constitution togolaise du 14 octobre 1992, adopté par référendum le 28 septembre 1992, JORT, 37ème année,
n° 36 (numéro spécial), 19 octobre 1992, pp. 1 et suivants ; Texte intégral reproduit in GAUDUSSON (J. du Bois
de), Les Constitutions africaines publiées en langue française, op. cit., Tome 2, pp. 376-393.
176
Loi constitutionnelle n° Loi n° 2002-029, JORT, 47ème année, n°42 (numéro spécial), 31 décembre 2002, pp. 2
et suivants
177
DEGLI (J-Y.), Togo : Les espoirs déçus d’un peuple, Ivry-sur-Seine, Ed. Nouvelles du Sud, 1997, p. 105.
178
Loi n°2000-513 du 1er août 2000 portant Constitution de la Côte d'Ivoire, JORCI n°30, 3 août 2000, pp. 529-
538
179
Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016, JORCI, n°16, n° spécial, 9 novembre 2016, pp. 129-144.
180
Constitution malienne du 25 février 1991, in GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., Les Constitution africaines
publiées en langue française, Tome 2, p. 31.
181
Constitution burkinabè du 11 juin 1991, in ibid., Tome 1, p. 76.
182
Constitution gabonaise du 26 mars 1991, in ibid., Tome 1, p. 335.
183
Constitution congolaise du 15 mars 1992, in ibid., Tome 1, p. 239.
184
Constitution nigérienne du 26 décembre 1992, in Afrique contemporaine, n° 165, 1993, pp. 33-50.
185
Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001, in FALL (I-M.), Textes constitutionnels du Sénégal…, [Link]., pp.
193-249.
186
Constitution nigérienne du 12 mai 1996, in GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., Les Constitution africaines
publiées en langue française, Tome 2, p. 162
187
Malgré que leurs Constitutions n’a pas prévu ce poste, le Bénin et la Guinée ont connu des Premiers ministres
dont les postes ont été institués au sein du Gouvernement par les chefs d’Etat en place et confiés à des personnalités
qu’ils voudraient honorer à titre personnel au sein du Gouvernement. Confère infra.

45
 fonctionnement des régimes où la Constitution prévoit une responsabilité dualiste du
Gouvernement devant le chef de l’Etat et le Parlement comme au Sénégal et au Cameroun.

83. Le recours aux archétypes togolais et ivoirien est également intéressant du point de vue
de l’évolution politique de ces deux Etats pendant les trois dernières décennies. En effet,
au Togo, la période de transition a été émaillée par des crises politiques résultant des
relations conflictuelles entre le président EYADEMA et le Premier ministre de transition.
La vie politique togolaise après la transition n’a pas non plus été épargnée par les crises au
sein de l’exécutif ayant provoqué des mutations constitutionnelles et institutionnelles qui
ont fortement influencé la dimension du Premier ministre. En Côte d’Ivoire, si la période
de transition a semblé plus apaisée en raison de l’évitement de la Conférence nationale, la
suite a été beaucoup plus problématique, notamment après le décès du président
HOUPHOUËT-BOIGNY avec des tentatives de coup d’Etat militaire provoquant la longue
crise politico-militaire des années 2000 qui a également donné une autre dimension à la
fonction primo-ministérielle. La vie politique des autres Etats d’Afrique noire francophone
rime avec ces vicissitudes qu’ont connu ou connaissent le Togo et la Côte d’Ivoire, ce qui
permet de justifier le choix de ces deux Etats comme archétypes de cette étude qui présente
un intérêt certain au regard de la problématique retenue.

IV. Intérêt et problématique du sujet

84. L’étude du Premier ministre en Afrique noire francophone à partir archétypes togolais
et ivoirien est intéressante à plusieurs titres (A) dans la mesure où elle permet de répondre
à une problématique bien définie et d’aboutir à des résultats probants (B).

A. L’intérêt du sujet

85. L’originalité de la recherche est l’une des exigences particulières d’une étude doctorale.
La présente thèse, qui présente une étude originale du Premier ministre africain, n’échappe
pas à cette exigence (1). En mettant en avant le Premier ministre, la présente thèse permet
d’analyser l’organisation et le fonctionnement des régimes politiques africains à la lumière

46
 du droit et de la pratique institutionnelle, ce qui constitue une contribution à l’étude du droit
public africain (2).

1. L’originalité de l’étude

86. L’originalité de la présente thèse s’observe à double titre. Elle est d’une part liée à l’objet
de l’étude, le Premier ministre de la troisième génération, et d’autre part, au champ de
l’étude, notamment aux archétypes choisis que sont le Togo et la Côte d’Ivoire.

87. De nombreuses études en droit public africain sont consacrées au pouvoir exécutif dans
les Etats d’Afrique noire francophone. Mais force est de constater que ces études, quand
elles se veulent élargies, s’intéressent au pouvoir exécutif dans son ensemble ou aux
relations entre les différents organes de l’exécutif. Les thèses d’Ismaila Madior FALL (La
condition du pouvoir exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain, 2001) et
d’Ibrahima DIOP (L'exécutif dualiste dans les Etats d’Afrique noire francophone,1998) en
sont une illustration. Quand elles se veulent plus circonscrites, les thèses relatives au
pouvoir exécutif africain s’intéressent plus souvent au président de la République ou au
chef de l’Etat comme l’illustrent les thèses de Télésphore ONDO (La responsabilité
introuvable du chef d’Etat africain, 2005) et de Frédéric-Joël AÏVO (Le président de la
République en Afrique noire francophone, 2006) et de Cette polarisation des thèses de droit
constitutionnel africain sur le président ou le chef de l’Etat peut se justifier par le fait que
ce dernier est toujours resté au centre même des régimes politiques africains depuis les
indépendances.

88. La dimension conjoncturelle du Premier ministre en Afrique noire francophone avant

les années quatre-vingt-dix188 peut justifier le fait qu’il n’ait pas été autant saisi que le chef
de l’Etat par les chercheurs comme thème d’étude durant les trente premières années
d’indépendance. De ce fait, hormis la thèse de Serigne DIOP en 1986189 qui s’est réellement
intéressée au Premier ministre africain, les répertoires de thèses africaines francophones ne
font mention d’aucune étude ayant le Premier ministre comme objet exclusif d’étude.
Cependant si la thèse de Serigne DIOP est considérée à ce jour comme la seule à s’intéresser
exclusivement à l’institution primo-ministérielle dans l’espace francophone de l’Afrique

188
TCHIVOUNDA (G-P.), « Essai de synthèse sur le Premier ministre africain », MBODJ (E.-H.), « Le Premier
ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal », op. cit.
189
DIOP (S.), Le Premier ministre africain. La renaissance du bicéphalisme exécutif en Afrique à partir de 1969,
[Link].

47
 noire, il n’en demeure pas moins qu’elle n’a pu concerner que les Premiers ministres des
deux premières générations. Cela ne résulte pas du choix du chercheur mais se justifie au
regard de la temporalité de la thèse dans la mesure où le Premier ministre de la troisième
génération n’existait pas encore au moment où son étude a été réalisée190.

89. Plus de trois décennies après cette thèse plus tard, l’étude du Premier ministre africain
se devrait d’être actualisée au regard des évolutions contemporaines de cette institution
dans le nouveau constitutionnalisme africain191. C’est l’objet même de la présente thèse qui
s’intéresse au Premier ministre de la troisième génération qui est considéré comme l’une
des tendances du nouveau constitutionnalisme africain192. L’objet de l’étude rend ainsi
compte de son originalité.

90. L’originalité de l’étude est également liée aux Etats choisis comme archétypes. En effet,
lorsqu’on replace l’objet de la thèse dans son champ spécifique d’étude, on se convainc
rapidement de son originalité dans la mesure où ni le Premier ministre togolais, ni celui
ivoirien ne s’est vu consacré une recherche doctorale. C’est donc la première fois que les
Premiers ministres togolais et ivoiriens sont mis en avant dans le cadre d’une thèse ce qui
valorise davantage la présente étude qui pourra servir de boussole aux chercheurs désireux
d’étudier le droit public institutionnel africain. Il s’agit donc d’une contribution à l’étude
du droit public africain.

2. Une contribution à l’étude du droit public africain

91. Une thèse sur le Premier ministre présente nécessairement un intérêt théorique pour le
droit public. Le Premier ministre est un objet de droit public dans la mesure où aussi bien
son statut, ses compétences et ses rapports avec les citoyens et les autres institutions relèvent

190
Le Premier ministre de la troisième génération n’est apparu qu’au début des années quatre-vingt-dix alors que
la thèse de Sérigne DIOP a été soutenue en 1986.
191
NCHOUAT (A.), « La nouvelle génération des Premiers ministres en Afrique noire francophone : le cas du
Cameroun », [Link]. p. 197 ; BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière », [Link]. ; AHADZI-
NONOU (K.), « Le Premier ministre en Afrique noire francophone : étude de quelques exemples récents », Revue
nigérienne de droit, n° 1, nov. 1999, pp. 25-76, etc.
192
MVAEBEME (E.-S.), « Regard récent sur les tendances du constitutionnalisme africain, le cas des états
d'Afrique noire francophone », RIDC, n°1, jan-mars 2019, pp. 163-196 ; ONDO (T.), « Réflexions sur les
tendances (positives) du néo-constitutionnalisme africain : morceaux choisis », Revue du Conseil constitutionnel,
n°4, 2014, pp. 365-396 ; AHADZI-NONOU (K.), « Les nouvelles tendances du constitutionnalisme africain. Le
cas des Etats d'Afrique noire francophone », [Link].

48
 de plusieurs disciplines du droit public notamment au droit constitutionnel et au droit
administratif.

92. Le droit constitutionnel est généralement défini comme une discipline ayant pour objet
l’étude de l’organisation et du fonctionnement de l’Etat. Cet aspect institutionnel du droit
constitutionnel prend en compte l’étude du Premier ministre notamment dans le cadre du
régime parlementaire dont l’une des caractéristiques principales est le bicéphalisme de
l’exécutif. Il en résulte que le Premier ministre est un objet de droit constitutionnel au même
titre que les autres institutions de l’Etat mais pendant longtemps, le droit constitutionnel
africain n’a été construit qu’autour de l’institution présidentielle qui était l’élément
fondamental de tous les régimes politiques africains. Cette omnipotence du président de la
République a conduit les chercheurs à ne concevoir les régimes politiques africains que sous
l’angle du présidentialisme par opposition au régime parlementaire dont les caractéristiques
étaient difficilement perceptibles voire inexistantes dans les régimes politiques africains.

93. Face aux mutations constitutionnelles et institutionnelles du début des années quatre-
vingt-dix, les théoriciens du nouveau constitutionnalisme africain ont relativisé cette
perception en diversifiant les objets du droit constitutionnel africain. Le Premier ministre,
considéré comme l’une des nouvelles tendances du constitutionnalisme africain est alors de
plus en plus mis en avant comme dans le cadre de la présente thèse. L’étude du Premier
ministre permet ainsi de s’intéresser à l’organisation et au fonctionnement de l’appareil
étatique sur plusieurs plans.

94. La présente étude est une contribution à la classification des régimes politiques africains.
En effet, la classification des régimes politiques africains a toujours été au centre des
préoccupations des constitutionnalistes africanistes et a pris une grande ampleur dans le
nouveau constitutionnalisme africain. Avec le regain de la réception du constitutionnalisme
occidental après l’échec du constitutionnalisme authentique, la classification des régimes
politiques africains par rapport aux modèles classiques occidentaux a été remise à l’ordre
du jour. Si les Constitutions du renouveau démocratique adhèrent tous formellement au
principe de la séparation des pouvoirs, elles ont également toutes mis en place des
mécanismes de collaboration tels que l’investiture du Premier ministre ou du
Gouvernement, le contrôle de l’action de l’exécutif par le Parlement, le pouvoir de
dissolution de l’Assemblée nationale, l’initiative partagée de la loi, etc. Force est de

49
 constater que le Premier ministre est l’élément essentiel de ces mécanismes de collaboration
dont le degré détermine le régime politique.

95. Dans la théorie du droit constitutionnel, le Premier ministre est un élément du régime
parlementaire, qu’il soit moniste ou dualiste, monocéphale ou bicéphale. Par conséquent, la
présence ou non du Premier ministre apparait comme un élément de distinction entre le
régime parlementaire et le régime présidentiel dont les exemples britannique et américains
sont respectivement comme les références. Toutefois, l’apparition du régime semi-
présidentiel ou semi-parlementaire sous la Ve République en France, a permis de nuancer
cette appréciation dans la mesure où la combinaison d’autres éléments empêche de classer
ce régime dans l’une ou l’autre catégorie, ce qui a d’ailleurs conduit à l’invention du régime
semi-présidentiel. Le même phénomène s’observe en Afrique noire francophone où le
Premier ministre des deux générations s’est avéré être un critère insuffisant pour déterminer
la nature des régimes politiques dans la mesure où il est surclassé par d’autres éléments tels
que l’ethnie, le parti unique, le système électoral ou de dévolution du pouvoir, etc.

96. En faisant de la restauration du poste de Premier ministre l’une de ses principales

tendances, le nouveau constitutionnalisme africain, qui est assimilé à « un processus de
réhabilitation du constitutionnalisme occidental 193» en Afrique, en a également fait l’un
des critères de classification des régimes politiques africains. Il s’agit de déterminer si la
figure du Premier ministre est susceptible d’influencer la nature des régimes politiques, ce
qui n’avait pas été le cas sous le second cycle constitutionnel ou le Premier ministre de la
deuxième génération n’a pas réussi à influencer le caractère présidentialistes des régimes
dans lesquels il a été instauré. En d’autres termes, l’étude du Premier ministre de la
troisième génération devrait permettre de distinguer les Etats ayant opté pour un régime
parlementaire de ceux ayant opté pour un régime présidentiel et leurs différentes variantes.

97. On s’intéresse ainsi particulièrement aux rapports entre le Premier ministre et le

président de la République notamment sur la problématique du partage du pouvoir exécutif
et aux rapports entre le Premier ministre et le Parlement notamment en ce qui concerne les
mécanismes de contrôle de l’action gouvernementale pour déterminer la nature des régimes
politiques. Ces problématiques, qui sont abordées dans la présente thèse, permettent à celle-

193
GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, 30e éd., Paris, LGDJ, p. 454.

50
 ci de clarifier davantage l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics, ce qui
contribue à l’étude du droit constitutionnel africain.

98. Le Premier ministre apparaît également comme un objet de droit administratif sur le
plan organique et sur le plan matériel. On retrouve ici la distinction entre le droit
administratif organique et le droit administratif matériel.

99. Sur le plan organique le Premier ministre est à la fois une autorité politique et une
autorité administrative. En tant qu’autorité administrative, le Premier ministre relève du
droit administratif organique en ce qui concerne son statut. Si celui-ci est défini par la
Constitution, il est davantage régi par le droit administratif dans la mesure où les actes
portant nomination et révocation du Premier ministre sont des actes administratifs dont
l’étude relève du droit administratif. L’étude du statut du Premier ministre dans la présente
thèse s’intéressera donc à ces actes administratifs organiques.

100. Sur le plan matériel, il s’agira de s’intéresser davantage aux attributions administratives
du Premier ministre ainsi qui fondent ses actions et ses rapports avec les autres autorités
administratives et les administrés. Sur ce plan, l’apport de la présente thèse à l’étude du
droit administratif africain réside principalement dans l’analyse du partage et de l’exercice
du pouvoir règlementaire général et individuel qui pendant longtemps appartenait en
exclusivité au chef de l’Etat. Cette problématique de droit administratif a des conséquences
importantes sur l’organisation et le fonctionnement des exécutifs africains comme le relève
Ibrahima DIOP dans sa thèse précitée.

101. Toutefois, cet apport au droit administratif reste hélas très limité par rapport au droit
constitutionnel pour de raisons méthodologiques qui seront abordées plus loin dans cette
thèse après avoir présenté la problématique et les résultats de la recherche.

B. Problématique et résultats de la recherche

51
102. Les vicissitudes du Premier ministre en Afrique noire francophone 194 nous amènent à
nous interroger sur l’utilité d’une telle institution dans un paysage institutionnel et politique
dominé par la figure présidentielle et dans lequel le parlementarisme a toujours été mis en
échec par les tendances présidentialistes des régimes politiques africains195. Il en ressort que
si le Premier ministre s’est présenté en Afrique comme un instrument de rationalisation du
présidentialisme, il a échoué dans sa tentative.

103. On remarque à l’heure du bilan que, contrairement aux Premiers ministres des deux
premières générations, le Premier ministre de la troisième génération a réussi à trouver son
ancrage dans le nouveau constitutionnalisme africain, ce qui lui permet de dépasser la
dimension conjoncturelle de ses prédécesseurs. Tous les Etats dans lesquels ce poste a été
restauré au début des années quatre-vingt-dix, à l’exception du Sénégal196, l’ont maintenu
dans leur architecture institutionnelle jusqu’à ce jour en dépit des crises politiques et des
changements constitutionnels auxquels ont été confrontés les régimes politiques africains
durant ces trois dernières décennies197.

104. Le Premier ministre de la troisième génération se distingue ainsi de ses prédécesseurs

par sa stabilité. Cela s’explique par la capacité d’adaptation du Premier ministre face aux
transformations récurrentes des systèmes politiques africains qui ont considérablement
altéré sa condition. Ainsi, même quand les réformes constitutionnelles et institutionnelles
semblent être dirigées contre le Premier ministre198, il s’agit pour elles de l’affaiblir au profit
du chef de l’Etat, que de le supprimer de l’ordonnancement juridico-politique. Il s’avère
aujourd’hui que si le débat n’est plus lié à la dimension conjoncturelle du Premier ministre,
il s’est surtout déplacé sur son utilité ou sa véritable place dans les régimes politiques
africains.

194
NGWE (L.), « Le premier ministre dans les mutations politiques des Etats d'Afrique francophone. Retour sur
des expériences de formalisation d'un rôle et d'un ordre politiques », op. cit. ; AHADZI-NONOU (K.), « Le
Premier ministre en Afrique noire francophone : étude de quelques exemples récents », op. cit. ; SALL (A.), « Le
bicéphalisme du pouvoir exécutif dans les régimes politiques d'Afrique noire : crises et mutations », op. cit., etc.
195
TCHODIE (M.-K.), Essai sur l'évolution du présidentialisme en Afrique noire francophone : L'exemple
togolais, Thèse de droit public, Université de Caen, 1993 ; FALL (I-M.), « La construction des régimes politiques
africains : insuccès et succès », in La constitution béninois du 11 décembre 1990. Un modèle pour l’Afrique ?
Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glèlè, Paris, 2014, pp. 127-179.
196
La fonction de Premier ministre, restaurée en 1991 au Sénégal et entérinée par la Constitution du 22 janvier
2001, a été supprimée par la Loi constitutionnelle n° 2019-10 du 14 mai 2019 portant révision de la Constitution,
soit près de trois décennies plus tard, ce qui constitue un record pour la durée du poste de Premier ministre au
Sénégal.
197
GUEYE (B.), « La démocratie en Afrique : Succès et résistances », Pouvoirs 2009, n°129, pp. 5-26 ; FALL (I.-
M.), « La construction des régimes politiques en Afrique : insuccès et succès », in La Constitution béninoise du
11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ?, Mélanges Maurice Glélé Ahanhanzo-Glélé, L’Harmattan, 2014,
p. 142, etc.
198
GALEBAY (A.), « Réflexion sur les révisions constitutionnelles en Afrique noire francophone de 1990 à 2014
: le cas du Congo, du Tchad et du Togo », RJPEF, n°2, vol. 70, 2016, pp. 213-246.

52
105. L’analyse du contexte politique et des mécanismes juridiques relatifs la réintroduction
du poste de Premier ministre dans le nouveau constitutionnalisme africain révèle que la
mission assignée à cette institution est de rationaliser le présidentialisme africain. C’est dans
cette optique que les mécanismes du parlementarisme ont été réactivés 199 en même temps
que la restauration du Premier ministre au Togo et dans les Etats qui ont opté pour un régime
semi-présidentiel afin d’offrir à ce dernier un support politique très important pour à la fois
se prémunir contre l’autorité du président et d’assurer l’équilibre institutionnel au sommet
de l’Etat. En Côte d’Ivoire et dans les Etats qui ont opté pour le régime présidentiel,
l’institution du poste de Premier ministre pouvait surprendre a priori eu égard à la nature
présidentielle du régime, mais l’expérience passée des régimes politiques africains a montré
que la fonction de Premier ministre n’est pas forcément incompatible avec le régime
présidentiel200. La mission de rationalisation du présidentialisme dans ces régimes se joue
au sein même de l’Exécutif et résulte de la portée que le chef de l’Etat voudrait donner au
bicéphalisme.

106. Il résulte ainsi de l’analyse que la vocation du Premier ministre africain a changé sous
l’effet des facteurs politiques et juridiques. L’utilité du Premier ministre africain ne saurait
être démontrée aujourd’hui sur le plan politique dans la mesure où il est entièrement
phagocyté par l’hégémonie de la fonction présidentielle. Son maintien aujourd’hui ne peut
s’expliquer que par la volonté des chefs d’Etat africains de disposer d’un assistant ou d’un
collaborateur immédiat capable de coordonner l’action gouvernementale et de les décharger
de leur responsabilité face aux parlementaires et au peuple. C’est à ce titre que le Premier
ministre africain fait l’objet de sobriquets dévalorisants mais révélateurs au sein de la
doctrine. « Chef d’Etat-major » du président, « Premier des ministres », « Premier ministre
administratif », etc…, tels sont les expressions usuelles employées par la doctrine pour
caricaturer l’échec du Premier ministre africain.

107. Toutefois, l’échec politique du Premier ministre ne doit pas éclipser son utilité, mais si
celle-ci n’est que résiduelle. Dépourvu d’autorité politique et incapable de contenir la
résurgence des éléments du présidentialisme, le Premier ministre a malgré tout démontré
son utilité au fil du temps, à tel point que l’on ne peut s’en passer aujourd’hui dans la mise
en œuvre de l’action étatique. L’utilité du Premier ministre en Afrique noire francophone
se remarque surtout au niveau de son rôle administratif. La plupart des Constitutions
désignent formellement le Premier ministre comme le chef de l’administration et mettent à

199
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique…, [Link]. ; ONDO (T.),
« Splendeurs et misères du parlementarisme… », op. cit.
200
Voir notamment sur ce plan les développements relatifs au Premier ministre de la deuxième génération au
Sénégal et au Cameroun, confère supra.

53
 sa disposition tous les moyens de l’administration201. On aperçoit également cette utilité
administrative dans le cadre des nombreux programmes de réformes de l’administration
publique initiées dans presque tous les Etats d’Afrique noire francophone depuis les années
quatre-vingt-dix pour assainir les finances publiques ou améliorer les relations entre
l’administration et les administrés202. Ces programmes sont le plus souvent pilotés par le
Premier ministre et services délégués ou rattachés, ce qui renforce sa stature administrative,
pendant que le président reste actif sur le plan politique.

108. La constitutionnalisation du rôle administratif du Premier ministre dans le nouveau

constitutionnalisme africain valorise le Premier ministre de la troisième génération par
rapport à celui de la deuxième génération. En effet, alors que ce dernier dépendait du
président même en ce qui concernait la définition de son rôle administratif, le Premier
ministre de la troisième génération dispose de compétences administratives autonomes
attribuées par la Constitution. L’affirmation en soi de son rôle de chef de l’administration
marque la volonté des nouveaux constituants d’en faire une autorité administrative
autonome vis-à-vis du Président. Certaines Constitutions attribuent ainsi au Premier
ministre un pouvoir réglementaire autonome en ce qui concerne la gestion au quotidien de
l’administration.

109. Toutefois, cette affirmation valorisante du rôle administratif du Premier ministre de la

troisième génération est à relativiser dans la mesure où si l’échec du Premier ministre est
surtout relatif à son rôle politique, son rôle administratif n’a pas été pour autant
complètement épargné. Même s’il se cantonne aujourd’hui dans ce rôle, les mutations
sociopolitiques et juridiques empêchent aujourd’hui de déterminer avec certitude la
frontière entre les attributions administratives respectives du Premier ministre et du
président, voire du vice-président, dans les régimes où il existe203. Les attributions
administratives du Premier ministre s’avèrent aujourd’hui limitées pour en faire le véritable
chef de l’administration. Il en résulte que l’utilité administrative du Premier ministre s’avère
insuffisante pour lui permettre de se faire une place pérenne et autonome au sein des
exécutifs africains.

201
Articles 77 et 78 de la Constitution togolaise de 1992 ; Article 53 et 54 de la Constitution malienne de 1992 ;
Articles 89 et 90 de la Constitution congolaise de 1992 ; etc.
202
Voir par exemple la thèse de FISCHER (B.), Les relations entre l’administration et les administrés au Mali.
Contribution à l’étude du droit administratif des Etats d’Afrique subsaharienne de tradition juridique française,
Université Pierre Mendès-France de Grenoble, 2011.
203
C’est le cas notamment en Côte d’Ivoire (Constitution du 8 novembre 2016) et au Gabon (révision
constitutionnelle du 22 avril 1997).

54
110. Par ailleurs, les nombreuses crises politiques204 qui gangrènent les Etats africains depuis
l’amorce du renouveau démocratique ont également révélé au grand jour l’utilité politique
du Premier ministre. En effet, à l’origine de la plupart des crises se retrouve la remise en
cause de la légitimité du titulaire de la fonction présidentielle, et le Premier ministre, autre
acteur de l’exécutif est apparu comme un instrument majeur de résolution des crises. C’est
notamment le cas des Etats théâtres de coup d’Etat militaire comme c’est aujourd’hui le cas
au Mali ou en Guinée. Le cas ivoirien qui sera abordé dans le cadre de cette thèse illustre
bien cette revalorisation conjoncturelle de la fonction primo-ministérielle en période de
crise205. Cette revalorisation circonstancielle de la fonction primo-ministérielle s’avère
toutefois évanescente dans la mesure où le Président retrouve son autorité naturelle, une
fois la crise résolue et le Premier ministre relégué au second plan.

111. Enfin, le Premier ministre africain est aujourd’hui une institution affaiblie et dévoyée,
ce qui en fait un instrument inefficace ou insuffisant de la classification des régimes
politiques africains. Ainsi, la seule présence du Premier ministre n’est pas suffisante dans
le constitutionnalisme africain pour déterminer la nature du régime en place. Il convient
donc s’intéresser davantage, pour opérer cette classification, aux jeux de pouvoir, au
contexte socio-politique et au fonctionnement même de ces régimes pour cerner leur
véritable nature.

112. Pour développer ces différents éléments afin de répondre à la problématique de l’utilité
du Premier ministre dans les régimes politiques africains, nous avons eu recours à une
méthodologie qu’il convient d’expliciter.

V. Considérations méthodologiques

113. La présente thèse est rédigée à partir d’une méthode bien définie. En effet, il est acquis
que « toute méthode de recherche se définit d’abord par des procédures et des techniques

204
VITALIS (J.), « Les crises africaines : violence, pouvoir et profit », Etudes, n°12, 2003, pp. 585-595 ;
KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les États francophones d'Afrique
noire », RFDC, 3, no. 3, 2005, pp. 451-491, etc.
205
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », Revue juridique et politique des Etats
francophones, n°4, 2007, pp. 447-469.

55
 dont la finalité est d’obtenir des réponses aux questions posées 206». Ces procédures et
techniques renvoient aux instruments d’analyse (A) et à l’organisation de la recherche (B).

A. Les instruments de l’analyse

114. La présente thèse est fondée sur des instruments d’analyse classiques du droit
constitutionnel. La démarche retenue combine ainsi une approche normative fondée sur une
analyse des données juridiques et une approche pragmatique faisant appel aux instruments
d’analyse de science politique. Nous avons para ailleurs été confronté à plusieurs difficultés
dans le cadre de l’approche normative.

1. Une approche normative et pragmatique

115. Le droit constitutionnel est considéré comme fondé sur une triple dimension
institutionnelle, normative et substantielle 207. La dimension institutionnelle renvoie au
cadre classique de l’organisation et du fonctionnement des pouvoirs publics fondée sur la
dimension normative qui relève du droit positif, notamment de la Constitution. Nous
intéresserons particulièrement aux aspects institutionnels et normatifs. Quant à la dimension
substantielle qui s’intéresse aux droits et libertés proclamés par la Constitution, elle n’est
pas prise en compte dans le cadre de cette thèse qui a un objet institutionnel.

116. L’approche retenue relève donc de la dimension traditionnelle du droit constitutionnel.

La définition du droit constitutionnel comme le « droit de la constitution », défendue par
Louis FAVOREU208 et fondement de l’école aixoise de droit constitutionnel209 est pleine

206
BOUTILLIER (S.), et al., Méthodologie de la thèse et du mémoire, Paris, Studyrama, 2019, p. 162
207
VIDAL-NAQUET (A.), « Quels équilibres entre droit constitutionnel institutionnel, normatif et substantiel »,
Communication au colloque de Toulouse, Quelles doctrines constitutionnelles aujourd'hui pour quels droits
demain ?, 29 et 30 septembre 2016.
208
Voir notamment FAVOREU (L.), « Le droit constitutionnel, droit de la Constitution et constitution du droit »,
RFDC 1990
209
Sur l’école aixoise de droit de droit constitutionnel, voir MAGNON (X.), « Orientation théorique et choix
méthodologique de l'école aixoise de droit constitutionnel : réflexions et tentative de reconstruction », in
Renouveau du droit constitutionnel : mélanges en l'honneur de Louis Favoreu, Dalloz. Paris p. 233-254.

56
 de bon sens car visant un recentrage de la discipline sur son essence mais elle paraît
aujourd’hui réductrice en raison de l’influence de la jurisprudence, des normes infra-
constitutionnelles, de la pratique institutionnelle et même d’autres disciplines de sciences
sociales comme la science politique. De même, il paraît difficile de limiter l’étude d’un
objet de droit constitutionnel africain à une approche strictement institutionnelle et
normative.

117. En effet, l’évolution constitutionnelle des Etats africains a démontré que les
Constitutions de ces Etats ne correspondent pas forcément à la réalité institutionnelle dans
la mesure où la pratique institutionnelle, souvent déformée au gré des circonstances et des
hommes au pouvoir, tend à remettre en cause la normativité de la Constitution210. Avec
l’émergence d’autres instruments juridiques ou d’actes politiques à portée juridique qui
pour suppléer, compléter ou contourner la Constitution dans certaines circonstances,
analyser un objet de droit constitutionnel tel que le Premier ministre uniquement sous le
prisme de la Constitution serait insuffisant. Par conséquent, nous avons choisi de combiner
l’approche traditionnelle avec une approche pragmatique qui est de plus en plus utilisée en
droit constitutionnel qui n’est plus uniquement considéré comme le droit de la Constitution,
mais aussi « le droit de la politique »211.

118. En partant de l’approche traditionnelle du droit constitutionnel, droit de la Constitution,

nous avons retenu comme premiers instruments d’analyse les Constitutions des Etats objet
de l’étude. Il s’agit principalement des Constitutions adoptées ou réformes
constitutionnelles opérées dans le cadre du nouveau constitutionnalisme africain se
rattachant ainsi au champ de l’étude212. Nous entendons ici la notion de Constitution dans
son double sens formel et matériel recouvrant ainsi les Constitutions adoptées suivant la
procédure d’adoption classique et les textes matériellement constitutionnels mais dont la
procédure d’adoption échappe aux considérations classiques.

119. Dans le premier cas, s’agissant des Constitutions formelles. On s’intéresse au Togo à la
Constitution du 14 octobre 1992, adoptée par référendum le 27 septembre 1992 instaurant
la IVe République togolaise et ses textes modificatifs. En Côte d’Ivoire, en se référant au

210
AÏVO (F.-J.), « La crise de normativité de la Constitution en Afrique », RDP, n°1, 2012, pp. 141-180.
211
MAGNON (X.), VIDAL-NAQUET (A.), « Le droit constitutionnel est-il un droit politique », Les Cahiers
Portalis, n° 1, 2019, pp. 107-128
212
Voir GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., Les Constitution africaines publiées en langue française, Tomes 1
et 2., op. cit.

57
 champ de l’étude, on s’intéresse chronologiquement à la loi constitutionnelle du 6 novembre
1990, modifiant la Constitution du 3 novembre 1960 et aux Constitutions du 1er août 2000
adopté par référendum le 23 juillet 2000 et du 8 novembre 2016, adopté par référendum le
30 octobre 2016 et leurs textes modificatifs. De façon générale, on s’intéresse aux
Constitutions adoptées ou réformes constitutionnelles opérées dans les Etats d’Afrique
noire francophone à partir de 1990.

120. S’agissant des Constitutions matérielles, dont la plupart sont désignés comme « mini-
constitutions » ou « petites constitutions », les actes constitutionnels adoptés par les CNS
régissant la période de transition démocratique, comme l’Acte n°7 de la CNS du 23 août
1991 au Togo, rentrent dans cette catégorie. Il en est également ainsi pour actes
constitutionnels transitoires régissant les périodes de changement de régime, notamment
après les coups d’Etat militaire ou d’autres actes politiques de ce type comme les accords
ou arrangements politiques que la Côte d’Ivoire a connu pendant la crise politique des
années 2000 et les textes et engagements internationaux ayant une portée constitutionnelle
comme les Résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU pendant la crise ivoirienne.

121. Les seconds instruments d’analyse sont les normes infra-constitutionnelles, notamment
les textes de valeur législative ou règlementaire ayant une influence sur le fonctionnement
des pouvoirs publics tels que les lois organiques, les lois ordinaires, les décrets, les arrêtés
et circulaires, etc. Nous sommes ainsi intéressés aux lois organiques complétant les
dispositions constitutionnelles lorsque celles-ci y renvoient et qui régissent par exemple les
rapports entre le Premier ministre et les autres institutions. Une attention particulière a
également été accordée aux actes règlementaires, notamment les décrets de nomination ou
de révocation du Premier ministre, de composition du Gouvernement, qui malgré leur
caractère règlementaire administratif, s’analysent également sous le prisme du droit
constitutionnel.

122. L’analyse des sources doctrinales a également tenu une place importante dans le cadre
de cette étude comme il est requis de la part des chercheurs en sciences humaines. Notre
démarche a ainsi consisté en un travail de sélection de sources bibliographiques à partir
d’un répertoire très élargi constitué par les travaux antérieurs sur les institutions et la
politique africaines en général et au Premier ministre en particulier. Nous avons confronté
ainsi les documents généraux ou théoriques aux documents spécifiques afin de créer un
dosage pertinent de sources d’information et de réflexion pour dégager une analyse

58
 pertinente à la fois personnelle et non déconnectée de la réalité. Cette recherche
documentaire très riche, mêlant ouvrages et articles de doctrine généraux et spécifiques, des
articles et analyses journalistiques sélectionnés suivant la fiabilité des journaux, revues ou
sites internet dont ils proviennent tels que [Link], [Link], [Link], etc., nous
a permis de créer un fonds documentaire de qualité indispensable à la réussite de ce travail
de recherche.

2. Les limites de l’approche normative et institutionnelle

123. L’approche normative et institutionnelle telle que décrite nécessite pour le chercheur de
disposer des textes et documents officiels sur lesquelles il doit fonder son analyse.
Cependant, nous avons été confrontés à des difficultés d’ordre technique et matériel qui
nous ont empêché de traiter de l’objet de la thèse dans sa plénitude comme objet de droit
constitutionnel et de droit administratif.

124. Sur le plan matériel, l’accès aux sources normatives a été difficile voire parfois
impossible. Nous avons remarqué une publication irrégulière des textes juridiques au
journal officiel des Etats témoins, certains textes n’ayant même pas été publiés jusqu’à ce
jour, ce qui nous a été préjudiciable. Il nous est également arrivé de trouver des versions
différentes d’un même texte sans que l’on puisse déterminer avec exactitude la fiabilité des
documents concernés en l’absence d’un document officiel. C’est eu égard à ces difficultés
matérielles auxquelles bon nombre de chercheurs sont confrontés dans l’étude du droit
public africain que nous avons jugé nécessaire de publier en 2019 un Recueil des textes
constitutionnels de la République togolaise de 1956 à nos jours, dont l’objectif est d’établir
à partir de documents officiels que nous avons pu trouver par nos recherches, une base de
référence unique des textes constitutionnels togolais.

125. Face aux difficultés d’accès aux sources officielles, nous avons été contraints de recourir
à des analyses doctrinales ou journalistiques sur certains faits dont nous n’avons pas pu
accéder aux données juridiques officielles. Il arrive parfois que certains chercheurs
compensent les difficultés d’accès à distance par une étude de terrain qui nécessite ainsi des
déplacements périodiques ou des résidences de longue durée dans les Etats concernés par

59
 les études. Nous avons envisagé cette démarche au départ, mais celle-ci n’a pas pu être
réalisée eu égard aux difficultés d’ordre financier, matériel et logistique auxquelles nous
avons été confrontées mais aussi au contexte sanitaire de ces deux dernières années
restreignant les déplacements internationaux depuis plusieurs mois.

126. Sur le plan pratique, ces difficultés matérielles sus-évoquées ont fortement
influencé notre approche du sujet dans la mesure où nous avons finalement dû surseoir à
l’analyse approfondie du Premier ministre en tant qu’objet de droit administratif. En effet,
pour démontrer l’utilité administrative du Premier ministre, nous aurons dû disposer de
documents de coordination et d’animation de l’action gouvernementale tels que les
instructions et circulaires du Premier ministre prises pour encadrer l’interministérialité de
l’action gouvernementale ainsi que les lettres de missions, de cadrage, etc.

127. Malheureusement, ces actes administratifs organisant le fonctionnement du

Gouvernement son très rarement publiés dans les Etats africains, où ils sont souvent
difficiles d’accès pour le public. Il en est également ainsi des comptes-rendus de réunions
ou commissions interministérielles, du Conseil de Gouvernement ou du Conseil de cabinet
qui ne sont pas répertoriés dans une base de données accessible au public. En l’absence des
ces documents qui constituent des sources de première main pour l’analyse du rôle
administratif du Premier ministre, nous avons été emmenés à recentrer notre approche sur
l’étude du Premier ministre en tant qu’objet de droit constitutionnel. C’est cette approche
qui justifie l’organisation du plan de la thèse.

B. L’organisation du plan de la thèse

128. Le plan de la présente thèse s’est fondé sur la dynamique du Premier ministre de la
troisième génération sur les trente dernières années, au regard du cadre normatif et du cadre
politique des Etats archétypes. Cette dynamique relève que la courbe de l’évolution du
Premier ministre n’est pas linéaire dans le temps, mais révèle un contraste entre ce que le
professeur AHADZI appelle « la magnificence du Premier ministre »213 et son échec dans

213
AHADZI-NONOU (K.), « Le Premier ministre en Afrique noire francophone : étude de quelques exemples
récents », [Link].

60
 la rationalisation du présidentialisme. Notre plan s’est alors construit autour de ce contraste
entre la volonté affichée par les constituants africains de faire du Premier ministre un
instrument de rationalisation du présidentialisme africain et l’évolution contrastée de ce
poste victime des vicissitudes politiques et juridiques du nouveau constitutionnalisme
africain.

129. La restauration du poste de Premier ministre à partir de 1990 s’est inscrite dans le cadre
du nouveau constitutionnalisme africain, cadre normatif du renouveau démocratique
africain. Après les expériences vite refermées des Premiers ministres des deux générations,
cette troisième génération du Premier ministre africain s’est présenté comme une nouvelle
tendance du constitutionnalisme africain dont il faut déterminer la place et mesurer l’impact
sur l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics.

130. Nous avons ainsi adopté une démarche chronologique qui permet de mieux cerner la
dynamique de l’évolution du Premier ministre de la troisième génération. Cette démarche
chronologique qui met en lumière à la fois le lien indéfectible entre l’évolution du
constitutionnalisme africain et celle du Premier ministre ainsi que les tentatives de
valorisation et de dévalorisation du Premier ministre, ne doit pas être appréhendée sous
l’angle uniquement historique.

131. Notre idée n’est pas d’écrire de façon linéaire l’histoire du Premier ministre en Afrique
noire francophone, mais de nous servir de cette histoire pour dégager les différentes
tendances juridiques et politiques de l’évolution du poste de Premier ministre à partir du
début du renouveau démocratique africain afin de résoudre la problématique de l’utilité
réelle du Premier ministre dans les régimes politiques africains aujourd’hui. Il existe certes
des périodes particulièrement décisives sur lesquelles nous nous attarderons davantage car
déterminantes dans la compréhension de la dynamique primo-ministérielle comme la
période de transition post-CNS du début des années quatre-vingt-dix, qui malgré son aspect
lointain, reste déterminant dans l’analyse de l’évolution actuelle du poste de Premier
ministre dans les Etats d’Afrique noire francophone. Il en est également ainsi de certains
évènements politiques très marquants de l’histoire politico-institutionnelle contemporaine
des Etats témoins tel que la succession du président HOUPHOUËT-BOIGNY entre 1990
et 1993 ainsi que la crise politico-militaire des années 2000 en Côte d’Ivoire, la transition
démocratique de 1991 à 1994, la cohabitation ratée de 1994, la révision constitutionnelle
du 31 décembre 2002, le décès du président EYADEMA en 2005, etc. au Togo.

61
132. Nous ne pouvons ignorer ces périodes marquantes qui ont fortement influencés de
différentes manières la dynamique du Premier ministre. Par conséquent et pour une
meilleure lecture de cette dynamique très fortement liée à l’histoire politico-institutionnelle
de ces trois dernières décennies, nous avons choisi d’organiser la présente thèse suivant un
plan thématique et chronologique.

133. Chronologiquement, la dynamique du Premier ministre de la troisième génération part

d’une phase de valorisation, parfois à l’excès de cette institution. Cette valorisation résulte
de la volonté manifestée par les acteurs du renouveau démocratique et du nouveau
constitutionnalisme africain de faire du Premier ministre un instrument de rationalisation
du présidentialisme africain. En effet, la création du poste de Premier ministre ou sa
restauration dans les Etats d’Afrique noire francophone au début des années quatre-vingt-
dix s’inscrivait en général dans une logique de remise en cause des fondements du
présidentialisme exacerbé des cycles constitutionnels précédents avec la volonté
d’amoindrir l’hégémonie présidentielle. Ce faisant, une catégorie d’Etats représentée ici par
le Togo ont tenté de faire du Premier ministre un contre-poids du chef de l’Etat au sein de
l’Exécutif avec la réhabilitation des instruments du parlementarisme pour garantir
l’autonomie statutaire du Premier ministre et le partage du pouvoir exécutif suivant une
logique d’équilibre institutionnel presque révolutionnaire. Quant à l’autre catégorie d’Etats
représentée par la Côte d’Ivoire, elle a choisi rationaliser le présidentialisme dans la
continuité en se contentant de modérer l’hégémonie du chef de l’Etat par le Premier ministre
conçu comme un instrument de mise en œuvre de l’action présidentielle, qui rappelle le
Premier ministre de la deuxième génération.

134. Cette phase inaugurale de valorisation du Premier ministre africain a été très tôt enrayée
par une dynamique contraire qui a conduit à l’échec des différentes tentatives de
rationalisation du présidentialisme par le Premier ministre. Cette nouvelle dynamique de
dévalorisation de l’institution primo-ministérielle résulte de la conjonction de facteurs
politiques et juridiques spécifiques à chaque Etat mais qui présente également des
dénominateurs communs liés à la catégorisation initiale. On a ainsi constaté que dans les
Etats ayant organisé une CNS comme au Togo, le Premier ministre a été confronté à une
dynamique concurrente de restauration autoritaire de la prééminence présidentielle amorcée
dès la période de transition et qui s’est poursuivie jusqu’à ce jour grâce aux crises
institutionnelles récurrentes au sein de l’exécutif et à des réformes constitutionnelles

62
 destinées à affaiblir le Premier ministre. Dans les Etats qui ont choisi de faire du Premier
ministre un simple collaborateur du président comme en Côte d’Ivoire, il n’est pas non plus
parvenu à trouver sa place ou à justifier son utilité au sein de l’exécutif en face de chefs
d’Etats désireux de conserver la plénitude de leur prééminence constitutionnelle et
parcimonieux dans la délégation de leur pouvoir.

135. Eu égard à ce qui précède, il s’agira donc de démontrer que si les Etats d’Afrique noire
francophone ont tenté de rationaliser le présidentialisme par le Premier ministre (1ère partie),
ces différentes tentatives ont échoué (2e partie).

63
64
 1 ERE PARTIE : LE PREMIER
MINISTRE, UN INSTRUMENT DES
TENTATIVES DE RATIONALISATION
DU PRESIDENTIALISME EN AFRIQUE
NOIRE FRANCOPHONE

« L’institution du bicéphalisme s’est généralisée en Afrique. L’objectif

visé est la limitation des pouvoirs du Chef de l’Etat contraint de
partager les fonctions exécutives avec un Premier Ministre qu’il n’est
pas toujours assuré de contrôler »

Godefroy MOYEN, « L’Exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain :

Les cas du Congo, du Bénin et du Togo 214»

136. La restauration de la fonction de Premier ministre dans les Etats d’Afrique noire
francophone au début des années quatre-vingt-dix marque un tournant décisif dans le
constitutionnalisme africain en ce qu’elle a fortement influencé la conception du pouvoir
exécutif dans ces Etats et la classification des régimes politiques africains. Elle marque le
passage de la conception monocratique qui s’est imposée dans les Etats africains depuis la
période postindépendance à une conception de partage et de démocratisation de l’exécutif
fondée sur le bicéphalisme et la responsabilité devant le Parlement215.

137. A cet effet, la période de la transition démocratique216 a permis aux Etats africains
d’expérimenter le rétablissement du poste de Premier ministre aux côtés du chef de l’Etat217.
En effet, le Premier ministre s’est imposé dans tous les Etats d’Afrique noire francophone
comme un élément de rupture ou de continuité (Titre 1er) dans la conception de l’Exécutif

214
Annales de l’Université Marien N’gouabi, 2009, n°10 (3), pp. 40-68
215
Voir FALL (I-M.), La pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]. ; SALL (A.), «
Processus démocratiques et bicéphalisme du pouvoir exécutif en Afrique noire francophone : un essai de bilan »,
RJP, n° 3, 2006, pp.412-462 ; DIOP (I.), L'exécutif dualiste dans les Etats d’Afrique noire francophone : étude de
la problématique du partage du pouvoir exécutif, [Link].
216
Voir LOADA (A.), WHEATLEY (J.), (dir.), Transitions démocratiques en Afrique de l’Ouest : Processus
constitutionnels, société civile et institutions démocratiques, [Link]. ; ROUSSILLON (H.), (dir.), Les nouvelles
Constitutions africaines : la transition démocratique, [Link]. ; DIOUF (M.), Libéralisations politiques ou
transitions démocratiques : perspectives africaines, Dakar, Codesria, 1998.
217
BOURGI (A.), « Le temps des Premiers ministres », Jeune Afrique, n°1583, 1991.

65
 africain pendant la période de transition en permettant de démythifier la fonction
présidentielle ou en modérant sa prééminence.

138. A l’issue de la période de transition, la quasi-totalité des nouvelles Constitutions

africaines adoptées dans le cadre du nouveau constitutionnalisme ont entériné le poste de
Premier ministre malgré les résultats mitigés de l’expérience transitionnelle. Le Premier
ministre de la troisième génération se présente ainsi comme une tendance du nouveau
constitutionnalisme africain (Titre 2).

66
Titre 1 er : Le Premier ministre de
transition, un instrument de rupture
et de continuité

« Le processus démocratique de la fin des années quatre-vingt

s’accompagne de la remise en cause de l’ordonnancement
constitutionnel jusqu’ici en vigueur. Celui-ci qui mettait le
président dans une situation d’hégémonie juridique et politique
va connaître un début de contestation généralisée mais variable
selon les Etats. De cette contestation découle une nouvelle
conception de l’Exécutif dans les régimes politiques africains.
C’est l’avènement de l’Exécutif de la troisième génération »,

Ismaïla M. FALL, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique218

139. Le Premier ministre de la troisième génération est né à partir des transitions

démocratiques enclenchées dans les Etats d’Afrique noire francophone au début des années
quatre-vingt-dix. Il est ensuite consacré dans le nouveau constitutionnalisme africain 219 et
s’inscrit dans « l’exécutif de la troisième génération »220 issu du renouveau démocratique
africain.

140. La recrudescence de la contestation de l’ordre juridico-politique instauré par les deux

premières vagues du constitutionnalisme africain221, fondées sur le monopartisme et la
personnalisation du pouvoir,222 a fait souffler le vent de la troisième vague de
démocratisation sur les Etats d’Afrique noire francophone au début des années quatre-vingt-

218
[Link]., p. 16
219
GAUDUSSON (J. du Bois de), « Le constitutionnalisme en Afrique », in GAUDUSSON (J. du Bois de) et al.,
(dir.), Les constitutions africaines publiées en langue française, [Link]., 9-12 (propos introductifs)
220
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique…, [Link]
221
DIA (D.), Les dynamiques de démocratisation en Afrique noire francophone, Thèse de science politique,
Université Jean Moulin Lyon III, 2010, pp. 58 et suivants CONAC (G.), « Succès et crises du constitutionnalisme
africain », in GAUDUSSON (J. du Bois de) et al., (dir.), Les constitutions africaines publiées en langue française,
[Link]., pp. 13-19, etc.
222
DEBBASCH (O.), « La formation des partis uniques africains », Revue des mondes musulmans et de la
Méditerranée, 1966, n°2, pp. 51-94 ; MEDARD (J-F.), « L’Etat patrimonialisé », op. cit.

67
 dix223. Les transitions démocratiques amorcées sous l’effet de facteurs endogènes224 et
exogènes225, et suivant des formules variées226, ont permis de baliser la voie à l’instauration
d’un nouvel ordre juridico-politique fondé sur la démocratie et l’Etat de droit227. L’échec
du présidentialisme monocratique a imposé partout l’idée d’une « déprésidentialisation »
de l’Exécutif comme préalable à l’avènement de l’Etat de droit.

141. Si le mouvement de création ou de restauration du poste de Premier ministre a été

presque simultané dans la quasi-totalité des Etats d’Afrique noire francophone, la condition
du Premier ministre de transition n’est toutefois pas uniforme228. En effet, celle-ci dépendait
du modèle de transition choisi par l’Etat. En nous servant de la typologie de Francis
AKINDES, on peut relever deux tendances principales : Premièrement les Premiers
ministres émanant des conférences nationales, dont le cas togolais est une illustration, se
sont présentés comme un instrument de rupture avec le présidentialisme monocratique
(Chapitre 1er). Deuxièmement, les Premiers ministres de transition sans conférence
nationale, comme celui de la Côte d’Ivoire ont permis aux Etats dans lesquels ils ont
instaurés d’assurer la continuité des régimes précédents tout en s’adaptant aux nouvelles
tendances institutionnelles en modérant le présidentialisme (Chapitre 2).

223
HUTTINGTON (S.), « Democracy’s third wave », op. cit.
224
A la fin des années quatre-vingt, la crise économique qui touchait dans les Etats africains, la méforme des
administrations et l’exacerbation de la répression systématique des manifestations hostiles aux régimes autoritaires
en place ont révélé les limites de la concentration des pouvoirs prônée depuis l’indépendance et provoqué la montée
de l’élitisme et des manifestations en faveur de l’instauration d’un nouvel ordre juridico-politique. Voir
NZOUANKEU (J-M.), « L'Afrique devant l'idée de démocratie », Revue internationale des sciences sociales,
n°128, mai 1991, pp. 396-409 ; DECRAENE (P.), « Réflexions sur l'exigence africaine de démocratisation » in
Revue Défense nationale n°48 (10), oct. 1992, pp. 123-136.
225
La chute du mur de Berlin et la fin de la guerre de la froide, l’effondrement des régimes totalitaires de l’Europe
de l’Est, le discours de La Baule par lequel le président MITTERRAND (in Politique étrangère de la France, mai-
juin 1990, p. 131) posait le principe de la conditionnalité démocratique de la France, etc…sont autant d’évènements
internationaux auxquels on associe l’amorce du virage démocratique emprunté par les Etats africains au début des
années quatre-vingt-dix. Voir BOLLE (S.), « La conditionnalité démocratique dans la politique africaine de la
France », in Afrilex, n° 2, sept. 2001 ; BERRAMDANE (B.), « Le discours de La Baule et la politique africaine de
la France », in RJPIC, n°3, sept.-déc. 1999, p. 247 et Suivants, etc.
226
Voir EUZET (C.), Eléments pour une théorie générale des transitions démocratiques, Thèse de droit public,
Université de Toulouse, 1997, 420 p.
227
Voir MOYRAND (A.), « Réflexions sur l’introduction de l’Etat de droit en Afrique noire francophone », RIDC,
1991, n° 4, pp. 853-878 ; BAYART (J-F), « La problématique de la démocratie en Afrique noire. La Baule et puis
après ? », Politique africaine n°43, 1991, pp. 5-20 ; CISSE (L.), La problématique de l’Etat de droit en Afrique de
l’ouest, Thèse de droit public, Université Paris-Est, 2009 ; CHENU (G-M.), « La démocratie en Afrique », RJPIC,
n°1, jan-mars 1991, pp. 6-9 ; etc.
228
NGWE (L.), « Le Premier ministre dans les mutations politiques des Etats d’Afrique francophone », [Link].

68
Chapitre 1er : Le Premier ministre de rupture, une
émanation des conférences nationales

« Enfin des Premiers ministres à part entière ! »,

Albert BOURGI, « Enfin des Premiers ministres à part entières ! 229»

142. Cette exclamation d’Albert BOURGI à propos de la nouvelle génération de Premiers

ministres issus des Conférences nationales en Afrique noire francophone illustre le
changement profond opéré par la nouvelle conception du poste de Premier ministre et du
pouvoir exécutif en Afrique à cette époque. L’auteur met en avant la rupture entre cette
nouvelle génération de Premier ministre et celui de la génération précédente qui évoluait
dans un cadre constitutionnel fondé sur le présidentialisme monocratique. Cette rupture
s’est opérée grâce aux Conférences nationales organisées dans une grande majorité d’Etats
d’Afrique noire francophone au début des années quatre-vingt-dix à partir du modèle
béninois230.

143. Le Premier ministre émanant des conférences nationales présente la caractéristique

principale d’être conçu en dehors d’un cadre présidentialiste, ce qui lui confère une marge
de manœuvre plus importante au sein du pouvoir exécutif. Le cas du Togo, dont la
Conférence nationale tenue du 8 juillet au 31 août 1991231 a institué un poste de Premier
ministre232 indépendant du chef de l’Etat et chargé de diriger l’Exécutif transitionnel, en est
une parfaite illustration. Le Premier ministre émanant des conférences nationales se
présente ainsi comme un instrument de déprésidentialisation de l’Exécutif (Section 1ère).

144. Toutefois, cette volonté de déprésidentialisation ne saurait être effective que si le

Premier ministre dispose d’attributions propres et autonomes face au chef de l’Etat
démythifié. Les Conférences nationales se sont alors employées à transférer au Premier

229
Jeune Afrique, n°1583, 1991, p. 26.
230
BOURMAUD (D.), QUANTIN (P.), « Le modèle et ses doubles. Les conférences nationales en Afrique noire
», in MENY (Y.), (dir.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, [Link]., p. 174
231
IWATA (T.), « La conférence nationale souveraine et la démocratisation au Togo du point de vue de la société
civile », Afrique et Développement, n°3, 2000, pp. 135-160.
232
Acte n° 7 de la CNS, in Les Actes de la Conférence nationale souveraine, Lomé, Editogo, 1992, p. 23 ; JORT
36e année, n°44, numéro spécial, 17 décembre 1991, pp. 6-11.

69
 ministre l’essentiel du pouvoir exécutif, faisant de lui la clé de voûte de l’Exécutif
transitionnel (Section 2).

Section 1ère : Le Premier ministre, un instrument de

déprésidentialisation de l’Exécutif

« Les évolutions constitutionnelles qui ont d’abord affecté les régimes les
plus autoritaires se sont inscrites dans un contexte de disqualification du
gouvernement de type présidentialiste éprouvé par une profonde crise de
légitimité ».

GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., Les Constitutions africaines

publiées en langue française233

145. Le poste de Premier ministre a été instauré dans les Etats théâtres de Conférences
nationales par les actes constitutionnels transitoires adoptés par les délégués pour régir le
fonctionnement des institutions pendant la période de transition. Ces textes, portés par un
élan révolutionnaire234, ont, d’une part, suspendu les Constitutions antérieures jugées
autoritaires et inadaptées à la nouvelle donne démocratique et d’autre part, instauré un
nouvel ordre constitutionnel+ fondé sur un bicéphalisme favorable à l’institution primo-
ministérielle au détriment de la fonction présidentielle marginalisée235.

146. Au Togo, c’est l’Acte n°7 de la Conférence nationale qui a institué le poste de Premier
ministre. Alors que cette fonction a été supprimée de l’ordonnancement institutionnel
depuis les indépendances236, et que le président EYADEMA s’était toujours montré réticent

233
Cité par DIOMPY (A.-H.), Le paradoxe de l’internationalisation du droit constitutionnel en Afrique : réflexions
sur les interactions normatives, institutionnelles et politiques dans l’espace CEDEAO, Thèse de droit public,
Université Bordeaux IV & Université Cheikh Anta Diop de Dakar, 2017, p. 229
234
KAMTO (M.), « Les conférences nationales africaines ou la création révolutionnaire des Constitutions », in
DARBON (D.), GAUDUSSON (J. du Bois de), (dir), La création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, pp.
177-195
235
BESSE (M.), « La Conférence nationale souveraine, un pouvoir constituant original », VIIe Congrès de l’AFDC,
Paris, 25, 26 et 27 septembre 2006, p. 1-14.
236
La fonction de Premier ministre institué au Togo par la Loi n°56-2 du 18 septembre 1956 déterminant dans le
cadre du décret du 24 août 1656 portant statut du Togo, les pouvoirs du Gouvernement de la République autonome
du Togo et ceux réservés à l’Assemblée législative ( JORAT, 1ère année, n°1, 16 octobre 1956, pp. 7 et suivants) a

70
 au partage du pouvoir malgré les expériences du Premier ministre dans les Etats voisins, les
conférenciers ont trouvé dans la création du poste de Premier ministre un instrument de
démythification de la fonction présidentielle (Paragraphe 1). Cette démythification s’est
avérée indispensable pour la déprésidentialisation de l’Exécutif afin d’assurer au Premier
ministre une indépendance statutaire vis-à-vis du chef de l’Etat (Paragraphe 2).

Paragraphe 1er : Le Premier ministre, facteur de

démythification de la fonction présidentielle

147. La création d’un poste de Premier ministre par la Conférence nationale, qui fera naître
un bicéphalisme au sommet de l’Etat togolais, devait permettre de séparer pour la première
fois au Togo, depuis l’indépendance, les fonctions de chef de l’Etat et de chef de
gouvernement. Ainsi, la fonction de Premier ministre a fait son apparition pour la première
fois dans l’ordonnancement politico-juridique togolais marqué depuis l’indépendance par
le « one man show présidentiel ».237

148. Alors qu’il a concentré tous les pouvoirs depuis son accession au pouvoir par un coup
d’Etat militaire en 1967238, le président EYADEMA a dû se résoudre sous la pression de la
rue239 et de la communauté internationale240 à accepter l’idée d’un exécutif bicéphale dont
il ne serait pas le chef. La fonction présidentielle autrefois intouchable s’est alors trouvée
démythifiée par la remise en cause de la concentration des pouvoirs, ce qui constitue le

été supprimée par la Loi n°60-10 du 23 avril 1960 modifiant l’organisation des institutions de la République
togolaise (JORT, 5e année, n°121, n° spécial, 25 avril 1960, pp.1 et suivants).
237
MANGA (Ph.), « Réflexion sur la dynamique constitutionnelle en Afrique », RJPIC, n°1 Jan-Avril 1994, p. 46
238
Le coup d’Etat militaire du 13 janvier 1967 dirigé par le lieutenant-colonel Gnassingbé EYADEMA a renversé
le président Nicolas GRUNITZKY et mis fin à la deuxième République instaurée par la Constitution du 5 mai
1963. S’en est suivie une longue période d’absence de Constitution et de régime de fait (1967-1980) (Voir
AHADZI-NONOU (K.), Essai de réflexion sur les régimes de fait : le cas du Togo, Thèse de droit public,
Université de Poitiers, 1985). La Constitution du 9 janvier 1980 a mis en place un régime présidentiel monopartite
dans lequel le chef de l’Etat, chef du parti unique qui « prime sur toutes les institutions » (Point 4 du préambule
de la Constitution), concentrait tous les pouvoirs. Voir TOULABOR (C.), Le Togo sous Eyadema, [Link].
239
Le régime togolais, comme celui des autres Etats d’Afrique noire francophone, a été confronté à des
manifestations d’envergure organisées par les associations au début des années quatre-vingt-dix pour dénoncer
l’autocratie et demander l’ouverture démocratique de l’Etat. On désigne généralement la manifestation du 5
octobre 1990 comme celle ayant déclenché la démocratisation du Togo. Voir TETE (T.), Démocratisation à la
togolaise, Paris, L’Harmattan, 1998 ; DOGBE (Y-E.), Le renouveau démocratique au Togo, Lomé, Editions
Akpagnon, p. 55 ; HEILBRUM (J-R.), TOULABOR (C.), « Une si petite démocratisation pour le Togo… »,
Politique africaine, n°58, juin 1995, pp. 85-100 ; etc.
240
La pression internationale, notamment des Gouvernements français, allemands et américains, mais aussi de la
Communauté économique européenne (CEE) (actuel UE) et des institutions du système des Nations Unies qui ont
pris une part très active au processus de démocratisation au Togo. Voir notamment KPOBIE (T.), Action
internationale en faveur de la démocratisation du Togo, Mémoire de DEA droit public fondamental, Université
de Lomé, 2012.

71
 fondement politique de la création du poste de Premier ministre (A). Cette nouvelle donne
politique a été ensuite entérinée sur le plan juridique par la CNS qui a transféré le rôle de
chef de Gouvernement au Premier ministre (B).

A. L’accord du 12 juin 1991, fondement politique

149. L’institution d’un poste de Premier ministre était à l’une des revendications principales
portées par les groupes de pression pour l’avènement du renouveau démocratique au Togo
et dans les autres Etats d’Afrique noire francophone. Cette volonté de dualisation de
l’exécutif togolais procédait de la remise en cause de la concentration du pouvoir exécutif
entre les mains du chef de l’Etat consacrée par la Constitution togolaise du 9 janvier 1980241.
La personnalisation du pouvoir qui en a résulté a fait naître des tensions au sein de la classe
politique entre le pouvoir et les groupes d’opposition242 motivant la nécessité d’un contre-
pouvoir au sein même de l’Exécutif avec la création du poste de Premier ministre.

150. Justifié par l’échec du régime monocratique du parti unique, l’Accord du 12 juin 1991
a posé les balises de l’instauration du bicéphalisme, facteur de démythification de la
fonction présidentielle.

1. L’échec du mythe Eyadéma

151. L’issue tragique du présidentialisme monocratique de la Ière République et la désillusion

de l’éphémère bicéphalisme ethno-régionaliste de la IIe République n’ont pas permis au
Togo d’assurer la stabilité institutionnelle de son régime après l’indépendance 243. Il en
ressort que ni l’unitarisme, ni le bicéphalisme n’ont pas pu permettre d’édifier la nation
togolaise, d’où la nécessité d’opérer des changements institutionnels, notamment dans la
conception du pouvoir exécutif. C’est dans cette perspective que le pouvoir exécutif s’est
retrouvé mythifié par le régime militaire qui a pris la succession des deux premières
Républiques, de sorte à éviter toute velléité de partage ou de déconcentration, excluant ainsi

241
JORT, 25e année, 1980, n°2, numéro spécial, 12 janvier 1980, pp. 1 et suivants.
242
Voir MORENCY-LAFLAMME (J.), La démocratisation au Togo et au Bénin : L'influence des stratégies des
groupes d'opposition, Mémoire de maîtrise en science politique, Université de Montréal, 2010, 108 p.
243
AGBOBLI (A.), Sylvanus Olympio : un destin tragique, Dakar, NEA, 1992 ; AZIADOUVO (Z-K.), Sylvanus
Olympio : panafricaniste et pionnier de la CEDEAO, Paris, L’Harmattan, 2013 ; YAGLA (W.), L’édification de
la nation togolaise, op. cit.

72
 la présence d’un Premier ministre, en dépit du mouvement de réhabilitation du Premier
ministre enclenché dans les autres Etats. Il en résulte que le Premier ministre de la seconde
génération a été ignoré au Togo dans un souci de stabilité institutionnelle à travers la
personnification du pouvoir.

152. Après le second coup d’Etat militaire que connut le jeune Etat togolais en 1967244, le
régime militaire qui s’est imposé sous l’autorité d’Etienne Gnassingbe EYADEMA245,
manifesta une hostilité vis-à-vis de la conception démocratique du pouvoir et du
bicéphalisme246. Il s’est attelé à faire croire au peuple désabusé que les maux togolais depuis
l’indépendance sont dus à l’incapacité des régimes constitutionnels précédents à assurer le
développement et garantir l'unité nationale et qu’il fallait désormais que la nation s’incarne
en un homme et un « creuset national » capable d’outrepasser les divisions ethniques et
régionales247. C'est le début de la personnification du pouvoir au Togo et la création du parti
unique, le Rassemblement du peuple togolais (RPT), dirigé par le Chef de l'Etat 248. Un
régime de fait249 s’est alors instauré, avec l'abrogation de la Constitution du 3 mai 1963250
et la dissolution des partis politiques existants251.

153. La création du RPT, qui inaugurait le monopartisme au Togo, s'inscrivait dans la

tendance africaine de l'époque qui consistait pour les Chefs de l'Etat, au pouvoir depuis
l'indépendance ou parvenus au pouvoir grâce à un coup d'Etat, à, de fait ou de droit,
monopoliser la vie politique autour de leur personne et à enrayer les contestations
éventuelles de leur pouvoir au plan interne252. L'institutionnalisation du parti unique
apparaissait alors comme indispensable pour assurer la légitimité des régimes militaires qui

244
Voir WIYAO (E.), 13 janvier 19636, 13 janvier 1967 : pourquoi ?, Lomé, Les Nouvelles éditions africaines
du Togo, 1997.
245
TOULABOR (C.), Le Togo sous Eyadema, op. cit. En fait, s’il est considéré comme l’auteur du coup d’Etat du
13 janvier ayant renversé le président Nicolas GRUNITZKY, arrivé au pouvoir en 1963 après le coup d’Etat du
13 janvier 1963 ayant entraîné l’assassinat du premier président Sylvanus OLYMPIO, Gnassingbé EYADEMA
n’est devenu président de la République qu’à compter d’avril 1967 (Ordonnance n°15 du 14 avril 1967 portant
désignation du président de la République, JORT, 12e année, n°351, numéro spécial, 15 avril 1967, p. 9). Le
premier Comité de réconciliation nationale (CRN) qui avait pris le pouvoir juste après le coup d’Etat était dirigé
par le colonel Kléber DADJO.
246
Ordonnance n°1 du 14 janvier 1967 relative à la constitution du Comité de Réconciliation Nationale, JORT,12 e
année, n° 345, numéro spécial, 30 janvier 1967, pp. 1-2
247
EYADEMA (G.), Allocutions et discours du Général d'armée Gnassingbé Eyadéma: Président-fondateur du
RPT, Président de la République togolaise, 1969-1979, Lomé, Secrétariat administratif, 1979, pp.230 et suivants
248
VERDIER (R.), « Le parti du Rassemblement du peuple togolais », RFEPA, n°145, 1978, pp. 86-97.
249
AHADZI-NONOU (K..), Essai de réflexion sur les régimes de faits : cas du Togo, Thèse de Doctorat en Droit,
Université de Poitiers, 1985.
250
Article 4 de l’Ordonnance n°1 du 14 janvier 1967.
251
Décret n°67-111 du 13 mai 1967, portant dissolution des associations nommées Juvento, Mouvement populaire
togolais (MPT), Parti de l'Unité togolaise (PUT), Union démocratique des populations togolaises (UDPT), JORT,
n°357, 12e année, 16 juin 1967, p. 276
252
SEURIN (J-L.), « Les régimes militaires », in Pouvoirs n°25, avril 1983, pp. 89-105

73
 proliféraient en Afrique noire francophone253. Nous partageons à cet effet le constat de Jean-
François MEDARD selon lequel « les régimes militaires étant dépourvus de légitimité
institutionnelle intrinsèque, sinon, de légitimité conjoncturelle, se voyaient dans
l’obligation, pour se survivre à eux-mêmes, de se transformer en présidentialisme de parti
unique 254». Un constat également partagé par Dmitri Georges LAVROFF qui affirmait que
« le RPT appartient à cette nouvelle catégorie de partis politiques en Afrique noire dont la
fonction est d’assurer au Président de la République une légitimité et de lui fournir un
moyen d’action 255».

154. Le parti unique a été conçu pour assurer l’autorité indivisible de son leader qu’est le
chef de l’Etat. Par conséquent, la fonction de Premier ministre lui était complètement
indifférente car celle-ci est considéré par les régimes militaires ou de parti unique comme
un instrument de division du pouvoir dont ces Etats ont déjà connu les effets néfastes. La
simple déconcentration du pouvoir exécutif semblable à ce qui s’est passé au Sénégal et au
Cameroun, était inconcevable dans le régime togolais où la présidence monopolisait
l’ensemble des pouvoirs, conformément à l’esprit du parti unique. Ainsi, les nouveaux
régimes monocratiques étaient plus préoccupés par la nécessité d’assurer leur pérennité, que
de s’autolimiter par la déconcentration du pouvoir. La pérennité et la stabilité du régime
militaire togolais s’est donc basé sur la mythification du pouvoir par le président
EYADEMA pour imposer le culte de sa personnalité.

155. Le travail de persuasion opéré par le président EYADEMA à son arrivée au pouvoir
pour monopoliser la vie politique lui permit ainsi de contrôler tous les arcanes du pouvoir.
Pour pérenniser ce pouvoir, il s'employa donc à entourer sa fonction d'un mythe256. En effet,
à partir de 1967, le président EYADEMA, qui considérait être propulsé à la magistrature
suprême par la force du destin257, fondait la légitimité de son pouvoir, non sur un texte
constitutionnel comme c’est le cas dans les régimes contemporains, mais sur la doctrine du
droit divin providentiel de Saint Thomas d’Aquin258. C'est ce qui ressort des propos d'un

253 Voir MAHIOU (A.), L'avènement du parti unique en Afrique noire. L'expérience des Etats d'expression
française, RIPC, n°2, 1969, p. 449 ; DEBBASCH (O.), « La formation des partis uniques africains », Revue de
l’Occident musulman et de la méditerranée, n°1, 1966, pp. 54-94
254
MEDARD (J-F.), « Autoritarismes et démocratie en Afrique noire », Politique Africaine, 1991, 43, pp. 92-
104
255
LAVROFF (D-G.), Les partis politiques en Afrique noire, Paris, PUF, 1970, [Link]., p.388
256
Sur le caractère sacralisation du pouvoir du président EYADEMA, voir AHADZI-NONOU (K..), Essai de
réflexion sur les régimes de faits : cas du Togo, [Link]., p. 153 et suivants
257
TOULABOR (C.), Le Togo sous Eyadema, [Link]., pp. 48 et suivants.
258
JACQUE (J-P.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, 7e éd., 2008, p. 18 : « Cette doctrine
trouve son origine dans la doctrine de Saint Paul et a été notamment développé par Thomas d’Aquin. Le fondement
du pouvoir est bien divin en ce sens que toute autorité repose sur la volonté de Dieu, mais la forme du pouvoir est
une affaire humaine ».

74
 journaliste togolais, qui affirmait à propos du président togolais, qu’étant « devenu chef de
l’Etat ex-nihilo sans être formé ni préparé pour exercer une telle fonction, l’ex-sergent de
la coloniale n’a trouvé d’autres explications à sa réussite spectaculaire que la volonté
divine 259».

156. Il s’agissait d’une rupture totale avec les régimes précédents qui, malgré les dérives
autoritaires relevées260, étaient fondés sur des règles constitutionnelles. De même, alors que
le projet de Constitution devant être élaboré par Comité constitutionnel261 créé par le
président EYADEMA à son arrivée au pouvoir n’a jamais vu le jour, un régime de confusion
des pouvoirs s’est instauré, dans lequel le chef de l’Etat, sans contre-pouvoirs262, s’est
arrogé l’ensemble des pouvoirs de l’Etat, légiférant par ordonnances263 et prenant des
décrets dont le champ d’application n’est pas limité et qui ne sont soumis qu'aux
ordonnances prises par le même Chef de l'Etat264.

157. Pour couronner ce mythe, le chef de l’Etat togolais s’est forgé un véritable culte de la
personnalité265 à partir de certains événements dramatiques qu’il a subi et dont il est sorti
indemne selon lui grâce à la providence divine 266. Il avait coutume d’employer la formule
suivante pour manifester son adhésion à la doctrine du droit divin providentiel : « Si ce que
je fais est mauvais, que Dieu me barre la route267 ». Pour renforcer ce culte, il n’hésita pas
à user de techniques plébiscitaires qui font dire à Michel PROUZET que « le général
Eyadema s’est révélé maître dans l’art de provoquer des manifestations en sa faveur268 ».
L’auteur décrit le mode opératoire du chef de l’Etat togolais en ces termes : « menacer de
démissionner, pour ensuite, devant la pression du peuple, reprendre de plus belle les rênes

259
SASSOU (A-F.), Le Togo sous la dynastie des Gnassingbé, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 71
260
BONIN (A-N.), Le Togo du sergent en général, Paris, Lescaret, 1982
261
Ordonnance n°22 du 30 mai 1967 créant un comité constitutionnel chargé d’élaborer un projet de Constitution
de la République togolaise, JORT, 12e année, n°358, numéro spécial, 30 juin 1967, p. 2
262
L’Assemblée nationale élue le 5 mai 1963 et la loi n°63 n°63-14 du 27 mars 1963 fixant les règles relatives à
l’élection des députés ont été respectivement dissoute et abrogée par les articles 3 et 4 de l’ordonnance n°1 du 14
janvier 1967. Le Togo n’a donc pas connu d’institution parlementaire entre 1967 et 1979.
263
L’article 2 de l’Ordonnance n°1 du 14 janvier disposait que les matières qui relevaient du domaine de la loi
dans la Constitution du 5 mai 1963 feront l’objet d’une ordonnance.
264
AHADZI-NONOU (K..), Essai de réflexion sur les régimes de faits : cas du Togo, [Link]
265
TOULABOR (C.), Le Togo sous Eyadema, [Link]., SASSOU (A-F.), Le Togo sous la dynastie des Gnassingbé,
[Link]., VAN GEIRT (J-P.), Togo : Autopsie d’un coup d’Etat permanent, [Link].
266
Après s’être sorti indemne de l’accident d’avion du 24 janvier 1974, le président Eyadema, dont on dénonçait
l’accointance avec la France, dont il fut soldat de l’armée coloniale notamment au Vietnam et en Algérie, se mua
subitement en nationaliste convaincu en fustigeant un attentat commandité par les anciens colons pour lui faire
payer sa décision de nationaliser la Compagnie Togolaise des Mines du Bénin (CTMB), auparavant société
d’économie mixte avec des capitaux français. La décision de nationaliser cette société qui exploite du phosphate,
principale ressource minière du pays, renforça son culte au sein de la population.
267
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, op cit., p.34
268
PROUZET (M.), « Les procédures de révision constitutionnelle », in CONAC (G.), Institutions
constitutionnelles et politiques des Etats d'Afrique Francophone et de la République Malgache, Paris, Economica,
Collection « La vie du droit en Afrique », 1979, pp. 281-320

75
 du pouvoir 269». C’est ainsi qu’il justifia l’instauration d’un régime d’exception, après avoir
fait la promesse de libéraliser la vie politique au lendemain du putsch de 1967, par les
manifestations spontanées d’une partie de la population et des délégations de chefs
traditionnels lui demandant « de surseoir à sa volonté de libéralisation et de
constitutionnalisation de la vie politique270 ».

158. Le Président togolais, qui appartenait à cette catégorie de putschistes africains des
années postindépendance, avides de s’éterniser au pouvoir, verrouilla également les
conditions d’accès au pouvoir afin d’y demeurer à vie271. Interdiction du multipartisme,
création du parti unique, rapt et éliminations physiques d’opposants politiques, etc.
composaient la panoplie de procédés machiavéliques utilisées pour consolider le pouvoir
monocratique. Cette conception du pouvoir a débouché sur une très forte tendance à la
personnalisation du pouvoir que les élections-ratifications, organisées à intervalles
réguliers272 ou l’adoption d’une nouvelle Constitution273, n’ont pas permis de modérer.

159. Que ce soit avec les consultations électorales plébiscitaires274 qu’il avait l’habitude
d’organiser et de gagner en étant unique candidat ou avec la Constitution du 9 janvier
1980275, l’idée fondamentale était de renforcer le culte de la personnalité du Chef de l'Etat.
Cette nouvelle Constitution276 renforce la prépondérance du chef de l’Etat277, dont le
pouvoir ne peut être limité que par le parti unique278 qui « prime toutes les institutions de
l’Etat 279». Une telle conception patrimoniale du pouvoir280 ainsi décrite ne saurait guère
tolérer un quelconque partage ou même la simple déconcentration du pouvoir exécutif au
Togo, comme ce fut le cas dans certains Etats à cette époque.

269
Ibid.
270
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 34
271
VAN ROUVEROY VAN NIEUWAAL (E.-A.-B.), « Esquisse du parlementarisme et du monopartisme en
Afrique : Le cas du Togo », Afrika Focus, Vol. 5, n° 3-4, 1989, pp. 107-131.
272
Le président EYADEMA s'est fait réélire à trois reprises, en 1972, 1979 et 1986, au cours de scrutins auxquels
il était le seul candidat. Il revenait au peuple de voter par oui ou non contre son maintien au pouvoir, ce qui
démontre le caractère plébiscitaire de ce mode de scrutin. A grands coups de chantages, dont le but est de guider
dans un sens unique le vote des citoyens, il s'est toujours maintenu au pouvoir
273
OWONA (J.), « La Constitution de la IIIe République togolaise. L’institutionnalisation du RPT », RJPIC, 1980,
p.716-729
274
BARBIER (J.-C.), « Jalons pour une sociologie électoral du Togo : 1958-1985 », Politique Africaine, n° 27,
oct. 1987, pp. 6-18.
275
Texte intégral in JORT, 25e année, n°2, n° spécial, 12 janvier 1980, pp. 7 et suivants ; Afrique contemporaine
n°108, mars-avril 1980, pp.19-23
276
LECLERCQ (C.), « La Constitution togolaise du 13 janvier 1980 », RJPIC, n°4, oct-déc. 1980, pp. 821-825.
277
AGBODJAN (C-G.), Institutions politiques et organisation administrative du Togo, Lomé, Editogo, 1987 ;
NATCHABA (O.-F.), « Le régime constitutionnel au Togo depuis 1979 », Recueil Penant, 1985, n° 786
278
DIOP (O.), Partis politiques et processus de transition démocratique en Afrique noire : recherches sur les
enjeux juridiques et sociologiques du multipartisme dans quelques pays de l'espace francophone, Paris, Publibook,
2006, p.33
279
Point 4. du préambule de la Constitution du 9 janvier 1980.
280
MEDARD (J-F.), « L’Etat patrimonialisé », op. cit.

76
160. C’est dans ce contexte que s’est durci la vie politique au Togo jusqu’au début des années
quatre-vingt-dix où le pouvoir monocratique du président EYADEMA a commencé par être
secoué par le vent de démocratisation. La recrudescence des manifestations politiques et
sociales contre le parti unique281 et son chef ont contraint ce dernier à négocier les modalités
d’accès à la démocratie avec l’opposition282. Ces modalités ont été formalisées dans
l’Accord du 12 juin 1991.

2. L’instauration d’un nouvel ordre politique

161. A la base des revendications démocratiques ayant occasionné les mutations politico-
institutionnelles du début des années 90, se trouvait ainsi la contestation du présidentialisme
autoritaire monocratique283. Les CNS ont servi de cadre institutionnel à la remise en cause
de cet ordre politique ancien284 pour restaurer le bicéphalisme à travers la création de postes
de Premiers ministres chargés de conduire les transitions démocratiques. Si elle ne
constituait pas la seule et unique voie d’accès au pluralisme politique dans les Etats
d’Afrique noire francophone285, comme cela découle de la typologie de F. AKINDES, « la
fièvre de la conférence nationale 286», initiée avec succès au Bénin en 1990287, a embrasé

281
ALIDJINOU (A.-D.), « Droit constitutionnel et changement politique au Bénin et au Togo. Les paradoxes de
la doxa juridique », article publié en ligne sur en ligne sur [Link]/IMG/pdf/[Link]?1494/,
consulté le 13 septembre 2014
282
AGBOBLI (A.-K.), « Prolégomènes à la Conférence nationale du Togo », Afrique 2000, octobre-décembre
1991, n° 7, p. 55-74.
283
MÉDARD (J.-F.), « Autoritarismes et démocraties en Afrique noire », Politique Africaine, n°43, 1991, p. 92-
104 ; NIANDOU-SOULEY (A.), Crise des autoritarismes militaires et renouveau politique en Afrique de l’Ouest.
Étude comparative, Bénin, Mali, Niger, Togo, thèse de doctorat de science politique, Université de Bordeaux I,
1991.
284
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique, Montréal, Presses universitaires de Montréal,
2018, pp. 72 et suivants
285
DIA (D.), Les dynamiques de démocratisation en Afrique noire francophone, Thèse de doctorat en sciences
politiques, Université Jean Moulin Lyon III, 2010, 429 p. ; DUCIEL (T-P.), Les Conférences nationales en Afrique
noire francophone : les chemins de la démocratie, Thèse de science politique, Université de Lille 2, 1997, 542 p. ;
NTSAKALA (R.), Les Conférences nationales de démocratisation en Afrique francophone et leurs résultats,
Thèse, Université de Poitiers, 2001.
286
EBOUSSI-BOULAGA (F.), Les Conférences nationales en Afrique. Une affaire à suivre, Paris, Karthala, 1993.
287
ADAMON (A-D). Le renouveau démocratique au Bénin : la Conférence nationale des forces vives et la période
de transition, Paris, L’Harmattan, 1995.

77
 plusieurs Etats d’Afrique noire francophone288, dont le Togo289, à la recherche du modèle
idéal de démocratisation290.

162. Si la création du poste de Premier ministre a été décidé par la CNS au Togo, le processus
avait été enclenché bien avant la tenue des assises. Contraints par l’exacerbation de la
contestation politique291 au début des années quatre-vingt-dix, le chef de l’Etat Gnassingbé
EYADEMA s’est résolu à entamer des négociations avec l’opposition naissante292 afin
d’éviter l’escalade de la violence et trouver une voie consensuelle de démocratisation293.
Mais les réformes envisagées par les pourparlers se sont heurtées à l'inflexibilité du Chef
de l'Etat, qui avait pourtant promis d’engager un processus de « libéralisation des
institutions 294», classé sans suite295.

163. Finalement, c’est l’accord du 12 juin 1991296, signé entre le Gouvernement et le

Collectif de l’opposition démocratique (COD), considéré comme la feuille de route du
processus de transition, qui a scellé la création du poste de Premier ministre par la CNS.
Cet accord, qui prévoit la tenue de la Conférence nationale297, confie à cette dernière la
charge de « …la mise en place de nouvelles institutions ; la constitution d’un gouvernement
de transition dirigé par un Premier ministre issu de la Conférence nationale … ».

288
MANKOTAN (J-P.), « Une nouvelle voie d’accès au pluralisme : la conférence nationale souveraine », in
Afrique 2000, n°7, oct.-déc. 1991, pp. 41-55 ; MOREL (Y.), « Démocratisation en Afrique noire, les Conférences
nationales », in Etudes, n°376, juin 1995, pp. 733-743 ; MUELLE KOMBI II (N.), « La Conférence nationale
africaine : l’émergence d’un mythe », in Afrique 2000, nov. 1991, pp. 35-40
289
ABOUDOU-SALAMI (M.-S.), Processus de Conférences nationales et mutations politiques en Afrique – Cas
du Togo, Thèse de doctorat, Lille 2, 2000, 493 pages
290
RAYNAL (J-J.), « Le renouveau démocratique béninois : modèle ou mirage ? », Afrique contemporaine, n°173,
1995, pp. 40-55 ; QUANTIN (P.), « La démocratie en Afrique à la recherche d'un modèle », Pouvoirs, 2009/2 n°
129, pp. 65-76 ; etc.
291
DEGLI (J-Y.), Togo : A quand l'alternance politique ?, Paris, L'Harmattan, 2007, p. 26. L'auteur établit un
catalogue des événements à l'origine de l'organisation de la Conférence nationale, dont il fut le rapporteur général.
Il cite entre autres, « le soulèvement populaire du 5 octobre 1990, la grève des étudiants de mars 1991, la descente
des femmes dans la rue... ». Il soulève également le rôle important joué les organisations de la société civile dont
le Front des associations pour le renouveau (FAR), « dont les négociations ont abouti à la libéralisation de la vie
politique et à l'amnistie générale »
292
Le multipartisme a été suspendu depuis le coup d’Etat de 1967. Seul était autorisé, le parti unique, le
Rassemblement du peuple togolais (RPT), créé en 1969 et constitutionnalisé sous la III e République (Constitution
du 9 janvier 1980).
293
ZIEGLER (J.), « Démocratie et nouvelles formes de légitimation en Afrique : les conférences nationales au
Bénin et au Togo », notes et travaux n°47, Itinéraires, Genève, octobre, 1997
294
Intervention au Congrès national du parti unique, le RPT, en mai 1990. Voir ASSIONGBOR (F.), Gnassingbe
Eyadema (Volume IV) : Discours et allocutions (1987-1992), Paris, L’Harmattan, 2010, p. 9.
295
Le chef de l’Etat y décréta la séparation du parti et de l’Etat et fit l’annonce de la mise en place d’un comité
constitutionnel en vue de doter le Togo d’une nouvelle Constitution. Cette commission est mise en place
unilatéralement par le Chef de l'Etat (Décret n°90-173 du 26 octobre 1990 portant création d’une Commission
constitutionnelle, in JORT, 35e année, n°20 ter, n° spécial, 30 octobre 1990, p.1), mais l'opposition s'y oppose et
réclame des réformes consensuelles.
296
Voir DAVID (P.), Togo, 1990-1994 ou le droit maladroit…, pp. 73 et suivants
297
AGBOBLI (A-K.), « Prolégomènes de la Conférence nationale du Togo », [Link].

78
164. Il s’avère ainsi que la création du poste de Premier ministre au Togo relève avant tout
d’une négociation politique. Pour le COD, il s’agissait de constater l’échec des promesses
présidentielles de libéralisation du régime politique et de prendre le contrôle du processus
de démocratisation. En chargeant la CNS de créer le poste de Premier ministre, alors que
cela aurait pu être le fait d’une révision constitutionnelle proposée par le chef de l’Etat
conformément à l’article 52 de la Constitution du 9 janvier 1980, l’opposition s’est chargée
de démythifier la fonction présidentielle en le privant d’une compétence majeure. De plus,
le fait de confier à la CNS la création du poste de Premier ministre permettait à l’opposition
de s’assurer de l’effectivité de cette création, eu égard aux nombreuses promesses
précédentes non tenues par le président, et de garder la main sur le titulaire de ce poste qui
viendrait concurrencer le président au sein de l’Exécutif. En concédant la tenue de la CNS
et la création du poste de Premier ministre par celle-ci, le président EYADEMA s’est donc
rendu compte de l’érosion de son pouvoir personnel qui s’en est trouvé démythifié.

165. Si le principe de la création du poste de Premier ministre chargé de diriger le

Gouvernement de transition a été acquis en amont de la CNS, la formalisation juridique de
l’avènement du bicéphalisme au Togo est intervenue plus tard avec l’adoption de l’Acte n°7
de la CNS portant loi constitutionnelle, qui a défini la nouvelle architecture du régime
transitoire devant conduire le Togo au renouveau démocratique.

B. L’Acte n°7 de la CNS, le fondement juridique

166. L’effectivité de la création du poste de Premier ministre au Togo résulte de l’Acte n°7
de la CNS. Cette « petite Constitution298» a donné une base juridique aux stipulations de
l’Accord du 12 juin 1991 en posant les principes d’organisation et de fonctionnement des
institutions pendant la période de transition. L’adoption de ce texte a bien évidemment été
précédé de la suspension par la CNS de la Constitution du 9 janvier 1980299, ce qui peut être
légitimement considéré comme un acte révolutionnaire300. Ces types d’actes

298
Sur la notion de « petite Constitution », voir CARTIER (E.), « Les petites Constitutions : contribution à
l'analyse du droit constitutionnel transitoire », RFDC, n°71, 2007, pp. 513-554 ; ZAKI (M.), « Petites constitutions
et droit transitoire en Afrique », RDP, n°6, 2012, pp. 1667-1678 ; KOMLAN (K.-K.), Les petites constitutions en
Afrique: essai de réflexion à partir des exemples de la Côte d'Ivoire, de la RDC, de la Tunisie et du Togo, Mémoire
de Master 2 droit public fondamental, 2015, disponible en ligne sur [Link]
[Link], consulté le 22 septembre
2020.
299
Acte n°1 de la CNS du 16 juillet 1991, non publié au JORT. Le texte est reproduit in EBOUSSI-BOULAGA
(F.), Les conférence nationales…, op. cit., p. 211 et Les Actes de la Conférence nationale souveraine…, op. cit.,
p. 5
300
KAMTO (M.), « La Conférence nationale ou la création révolutionnaire des Constitutions », [Link].

79
 constitutionnels provisoires301 ont été également adoptés dans d’autres Etats d’Afrique
noire francophone pour régir les institutions de transition en remplacement des
Constitutions précédentes302, ce qui renforce la souveraineté, parfois contestée303, des
Conférences nationales304.

167. L’institutionnalisation du poste de Premier ministre, eu égard aux conséquences

institutionnelles qu’elle emporte, a fait l’objet de vifs débats débat au sein de la CNS dans
le cadre des travaux préparatoires de l’Acte n°7 portant loi constitutionnelle, notamment en
ce qui concerne l’organisation de ses rapports entre le Premier ministre et le chef de l’Etat.
En effet, de la nature de ces rapports, dépendait le régime politique instauré par le loi
constitutionnelle transitoire. Ces débats ont débouché sur un compromis prévoyant la mise
en place d’un Exécutif bicéphale favorable au Premier ministre.

1. Le débat sur l’organisation de l’Exécutif transitionnel

168. A l’amorce de la transition démocratique au Togo305, deux positions se confrontaient

au sein du Collectif de l’opposition démocratique (COD)306 sur le maintien ou non au
pouvoir du Président EYADEMA pendant la transition dirigée par un Premier ministre
désigné par la CNS. Dans l’hypothèse où le président serait maintenu dans ses fonctions, il
s’agirait de trouver une place au Premier ministre sur l’échiquier institutionnel, notamment

301
PERLO (N.), « Les Constitutions provisoires, une catégorie normative au cœur des transitions
constitutionnelles », Actes du IXe Congrès français de droit constitutionnel, 26 au 28 juin 2014, pp. 9-17
302
Loi constitutionnelle n°90-022 du 13 août 1991 portant organisation des pouvoirs durant la période de transition
(Bénin) ; Acte fondamental portant organisation des pouvoirs publics durant la période de transition du 4 juin 1991
(Congo) ; Acte constitutionnel de la transition du 09 avril 1994 (Zaïre, actuel RD Congo) ; Acte fondamental n°
21/CN portant organisation des pouvoirs publics pendant la période de transition du 21 octobre 1991 (Niger), etc.
303
Au Togo, le président EYADEMA n’a pas accepté la souveraineté auto-proclamée de la CNS (Acte n°1 précité).
Voir ALIDJINOU (A-D.), « Droit constitutionnel et changement politique au Bénin et au Togo. Les paradoxes de
la doxa juridique », [Link].
304
Avant de se doter du pouvoir constituant transitoire, la Conférence nationale togolaise s’est déclarée souveraine
(Acte n°1 de la CNS, du 16 juillet 1991, in EBOUSSI-BOULAGA (F.), Les Conférences nationales en Afrique
noire…, [Link]., pp. 211 et suivants). MASSINA (P.), « De la souveraineté des conférences nationales africaines »,
Revue burkinabè de droit, n°24, 1993, pp. 224-251.
305
DOSSEH-ADJANON (B-A.), Le Togo en marche vers la démocratie, Lomé, Editogo, 1993, 120 p.
306
Le Collectif de l’Opposition démocratique (COD) est un regroupement de partis politiques d’opposition formés
après l’adoption de la loi du 12 avril 1991 restaurant le multipartisme. Il s’agissait de la transformation politique
de l’ex-Front des associations pour le renouveau (FAR) qui regroupait les associations engagées dans la lutte pour
le renouveau démocratique au début des années quatre-vingt-dix, et qui ont contraint par leurs actions, le président
EYADEMA et le parti au pouvoir à entamer les pourparlers pour l’ouverture démocratique. Les principaux partis
du COD étaient le Comité d’action pour le renouveau (CAR) de Me Yawovi AGBOYIBOR, l’Union Togolaise
pour la démocratie (UTD) d’Edem KODJO, la Convention démocratique des peuples africains (CDPA), de
Léopold Messan GNININVI, etc. Sur l’avènement du multipartisme au Togo, Voir TOULABOR (C.), « La
difficile implantation du multipartisme au Togo », in QUANTIN (P.), (dir.), Gouverner les société africaines :
acteurs et institutions, CEAN-IEP Bordeaux, Paris, Karthala, 2005, pp. 113 et suivants.

80
 au sein de l’Exécutif devenu bicéphale. Le débat concernait donc les relations entre le
président de la République et le Premier ministre pendant la période de transition.

169. En effet, estimant avoir implicitement obtenu de l’accord du 12 juin 1991 la

souveraineté de la Conférence nationale, à travers la clause selon laquelle « les orientations
et décisions de la conférence nationale ne seront pas remises en cause par le chef de
l’État », et emportée par l'idée d'une transition apaisée face à l’escalade de la violence dans
tout le pays307, la mouvance majoritaire du COD conduite par Me AGBOYIBOR, présente
à la table des négociations, a fait des concessions au président EYADEMA quant à son
maintien au pouvoir pendant la transition, en contrepartie du transfert de l’essentiel de ses
compétences au Premier ministre. Le chef de file de cette mouvance déclara à cet effet ce
qui suit :

« Il faut absolument quelqu’un qui puisse assumer la transition

vers la démocratie. Actuellement, il y a un chef d’Etat qui est en
place. Il vaut mieux qu’au cours des mois à venir la transition
s’opère dans le respect des institutions308».

170. Cette position très conciliante vis-à-vis du chef de l’Etat démythifié et complètement
affaibli sur le plan politique, a été partagée par le Président de la Ligue togolaise des droits
de l’Homme309, Joseph KOFFIGOH310.

171. Face à ces positions jugées trop modérées et conciliantes vis-à-vis du chef de l'Etat
démythifié, celles d’autres partis membres minoritaires du COD et en dehors de celui-ci311,
se voulaient plus radicales. Ils voulaient aller à cet effet aller au bout de la révolution
amorcée en usant de la souveraineté de la Conférence nationale pour destituer le chef de
l’Etat afin que la transition puisse s’opérer uniquement avec le Premier ministre choisi par
la Conférence nationale. Ce dernier cumulerait ainsi les fonctions de chef de Gouvernement
et de chef de l’Etat, comme ce fut le cas du Premier ministre de la première génération,
avant l’indépendance. Pour les radicaux, l’article 4 de l’Acte n°1 de la CNS qui suspend

307
TOULABOR (C.), « Violence militaire, démocratisation et ethnicité au Togo », Autrepart, n°10, 1999, pp. 105-
115 ; « Jeunes, violence et démocratisation au Togo », Afrique contemporaine, n°180, oct.-déc. 1996, pp. 116-125.
308
Jeune Afrique Economie, n° 143, mai 1991.
309
Une organisation de la société civile qui a pris une part très active à la lutte démocratique notamment par les
actions en faveur du respect des droits de l’Homme et ses rapports accablants sur les exactions commises par le
pouvoir du général EYADEMA.
310
Jeune Afrique Economie, n° 143, mai 1991.
311
Ils ont notamment signé un « Appel national pour la destitution immédiate d’Eyadema », voir TETE (G.),
« Togo : la Conférence nationale souveraine (CNS), juillet-août 1991 », 8 juillet 2013, compte rendu disponible
en ligne sur [Link] consulté le 21
janvier 2016.

81
 « la Constitution du 9 janvier 1980 ainsi que les institutions politiques qui en sont
issues 312» devrait s’appliquer de jure au président EYADEMA.

172. Si le monocéphalisme primo-ministériel prôné par la mouvance radicale pouvait paraître

trop strict et difficile à mettre en place, il n’était pas non plus inédit dans le
constitutionnalisme africain puisque ce fut déjà le cas pendant la décolonisation. Le Premier
ministre de la première génération qui venait de naitre à cette époque cumulait déjà
l’entièreté du pouvoir exécutif, mais restait sous l’autorité résiduelle du chef de l’Etat
français, président de la Communauté française. Le monocéphalisme primo-ministériel de
la période de décolonisation ne pouvait donc pas être assimilé à celui qu’ont voulu instaurer
les radicaux togolais dans la mesure où le statut du Premier ministre des Etats de la
Communauté française était juridiquement et politiquement différent de celui de la
transition.

173. Après moult tergiversations, ces deux positions contradictoires et très éloignées au
départ relatives à la configuration de l’Exécutif transitionnel ont débouché sur une solution
de compromis formalisée dans l’Acte n°7 de la CNS.

2. Le compromis

174. A l’issue des débats, les institutions mises en place par l'Acte constitutionnel du 23 août
1991313, adopté par la CNS en lieu et place de la Constitution du 9 janvier 1980 suspendue,
sont basées sur une sorte de compromis entre le radicalisme et la modération vis-à-vis du
Chef de l'Etat. Godwin TETE, délégué à la CNS, résume ainsi succinctement le compromis :

« Il ressortait de l’avis majoritaire tacite, qu’à défaut de le destituer, il

faut dépouiller Eyadema autant que possible de ses attributions. En fin de
compte un accord se réalisa sous la forme d’un système à
l’allemande 314».

175. L’article 5 de l’Acte n°1 longtemps récusé par les radicaux, a donc maintenu le chef de
l’Etat en fonction, en le chargeant de la « continuité, de l’indépendance et de l’unité

312
Acte n°1 de la CNS du 16 juillet 1991, op. cit.
313
Acte n°7 de la CNS du 23 août 1991 portant loi constitutionnelle organisant les pouvoirs durant la période de
transition, op. cit.
314
TETE (G.), « Togo : la Conférence nationale souveraine (CNS), juillet-août 1991 », [Link].

82
 nationale (…) du respect des traités et accords internationaux ». Il ne conserve ainsi que
les attributions minimales relevant généralement d’un chef de l’Etat en régime
parlementaire classique315. Le reste de ses prérogatives sont transférées au Premier ministre
de la transition par l’Acte n°7316.

176. Même si l’organisation de l’Exécutif transitionnel paraît très favorable au Premier

ministre, l’objectif de déprésidentialisation de l’Exécutif prôné par la CNS ne saurait être
atteint que si le Premier ministre ne procédât pas du chef de l’Etat. C’est dans cette optique
que l’Acte constitutionnel de la transition s’est employé à assurer au Premier ministre une
indépendance statutaire vis-à-vis du chef de l’Etat. Cette situation fait penser à l’instauration
d’un régime primo-ministériel, c’est-à-dire « un régime où le Premier ministre joue un rôle
très actif puisqu'il gouverne (…), un régime où le Premier ministre, qui ne peut être démis
par le président…317 » exerce l’essentiel du pouvoir exécutif.

Paragraphe 2 : L’autonomie statutaire du Premier

ministre de la transition vis-à-vis du chef de l’Etat

177. Depuis les indépendances, la fonction de Premier ministre a toujours procédé en Afrique
noire francophone du chef de l’Etat318. Hormis dans l’éphémère régime parlementaire
voltaïque, l’ensemble des Etats ayant connu le poste de Premier ministre après les
indépendances ont attribué au chef de l’Etat un pouvoir discrétionnaire sur la détermination
du statut du Premier ministre. La nomination du Premier ministre était un pouvoir exclusif
et inconditionné du chef de l’Etat qui pouvait également le révoquer ad nutum319.

178. La donne a changé dans les Etats ayant organisé une conférence nationale. Le Premier
ministre de la troisième génération institué dans ces Etats n’est pas une émanation du chef
de l’Etat. Son statut a été presqu’entièrement déprésidentialisé afin de lui accorder une réelle
autonomie et des garanties statutaires pour la direction effective de la transition. Pour
assurer une indépendance statutaire au Premier ministre vis-à-vis du chef de l’Etat,
l’élection par la CNS a été privilégié comme mode de désignation (A). Emanation de la

315
COLLIARD (J.-C.), Les régimes parlementaires contemporains, Paris, Presses de sciences po, 1978.
316
Confère infra.
317
ZARKA (J-C.), « A propos du régime primo-ministériel », in Recueil Dalloz, 2006, n°19, pp. 1244-1245
318
Voir notamment les développements sur le Premier ministre de la deuxième génération (confère supra,
introduction) et DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link].
319
TCHIVOUNDA (G-P.), « Essai de synthèse sur le Premier ministre africain », op. cit., DIOP ( S.), Le Premier
ministre africain…, op. cit., pp. 35 et suivants.

83
 CNS, le Premier ministre n’est responsable que devant l’organe législatif transitoire (B), ce
qui empêche juridiquement le chef de l’Etat de le révoquer discrétionnairement.

A. L’élection du Premier ministre par la Conférence nationale

179. Le procédé principal de désignation du Premier ministre de la transition dans les Etats
théâtres d’une CNS est l’élection320. L'élection comme mode de désignation du Premier
ministre321, paraissait comme une innovation majeure dans le mode de désignation des
Premiers ministres en Afrique noire francophone depuis les indépendances. L’élection a
déjà été utilisé au moment de la décolonisation pour le Premier ministre de la première
génération sous la forme de l’investiture d’une personnalité pressentie par l’Assemblée
législative élue au suffrage universel322. C’est ce qui était notamment prévu aux articles 8
et 9 de la Constitution ivoirienne du 26 mars 1959 et dans les Constitutions d’autres Etats
membres de la Communauté323. Mais après les indépendances, la désignation du Premier
ministre dans les pays où ce poste existait, était un pouvoir exclusif du Président de la
République et relevait de son pouvoir discrétionnaire324.

180. Le procédé électoral est novateur pour le Premier ministre de la troisième génération
surtout dans des Etats où la fonction de Premier ministre apparaissait pour la première fois
dans l’ordonnancement institutionnel depuis l’indépendance. Dans tous les Etats où la
Conférence nationale s’est déclarée souveraine325, le Premier ministre est une émanation de
la CNS. Ecarté de la procédure de désignation du Premier ministre, le chef de l’Etat devrait
se contenter d’entériner le choix de la CNS, ce qui participe à la volonté de
déprésidentialisation de l’Exécutif transitionnel. Ne pouvant remettre en cause le choix de

320
Ce procédé est notamment prévu par l’article 22 de la loi constitutionnelle du 13 août 1990 au Bénin et l’article
33 de l’Acte fondamental du 4 juin 1991 du Congo.
321
COLLIARD (J-C.), « L’élection du Premier ministre et la théorie du régime parlementaire », in Mélanges
Pierre Avril « La République », Paris, Montchrestien, 2000, pp.517-531
322
MBOUENDEU (J. de D.), « La brève et malheureuse expérience du régime parlementaire par les États
africains », op. cit.
323
Article 5 de la Constitution nigérienne du 12 mars 1959 et article 8 de la Constitution dahoméenne du 15 février
1959 notamment.
324
Ce fut notamment le cas lors de la renaissance du Premier ministre dans les années soixante-dix, considérée
comme la deuxième génération du Premier ministre africain. C’est ce qui était notamment prévu par l’article 43
de la Constitution sénégalaise de 1963 après la révision constitutionnelle du 26 février 1970.
325
Bénin, Togo, Congo, Zaïre, Niger, Tchad et Mali. La Conférence nationale du Gabon n’est pas souveraine. Il
en est de même des assises nationales du Burkina-Faso.

84
 la CNS, le chef de l’Etat ne disposait que d’une compétence liée dans la désignation du
Premier ministre.

181. L’analyse des modalités et du déroulement de l’élection au Togo est révélatrice de

l’importance du pouvoir de désignation du Premier ministre conféré aux Conférences
nationales.

1. Les modalités de l’élection

182. La désignation du Premier ministre de la transition faisait partie des prérogatives de la

CNS telles que définies dans l’accord du 12 juin 1991. Le point 4 dudit accord prévoit la
« Constitution du Gouvernement de transition dirigé par un Premier ministre issu de la
Conférence nationale ». Cette disposition attribue formellement à la CNS le pouvoir de
désignation du Premier ministre. Ce pouvoir est juridiquement entériné par le décret
présidentiel portant convocation de la Conférence nationale326. L’article 2-c du décret n°91-
179 du 25 juin 1991 reprend les termes du point 4 de l’accord du 12 juin 1991 confirmant
ainsi cette prérogative de la CNS. En se fondant sur sa souveraineté, la CNS a défini elle-
même les modalités de l’élection dans l’Acte n°7.

a. Les conditions de candidature

183. Le principe de l’élection du Premier ministre est consacré par l’article 33 de l’Acte n°7
de la CNS qui prévoit également les conditions à remplir par les candidats. Il dispose que :

« Le Premier ministre est élu par la Conférence Nationale Souveraine parmi les
délégués remplissant les conditions ci-après :
1. Avoir 40 ans révolus à la date de l’élection,
2. Être de nationalité togolaise d’origine ou acquise depuis au moins 10 ans,
3. Jouir de tous ses droits civils et politiques,
4. Ne pas avoir été condamné pour crime ou délit intentionnel,
5. Être réputé de bonne moralité et d’une grande probité ».

326
Décret n°91-179 du 25 juin 1991 portant convocation de la Conférence nationale, modifié par le décret n° 91-
182 du 2 juillet 1991, JORT, 36e année, n°16, n° spécial, 4 juillet 1991, p.2.

85
184. Si l’élection du Premier ministre par les CNS constitue une innovation majeure, le fait
de soumettre les candidatures à des conditions ci-dessus énumérées renforce le caractère
inédit de ce mode de désignation. Il s’agissait également d’une particularité togolaise dans
la mesure où les Actes constitutionnels des autres Etats n’ont pas prévu ces conditions
restrictives ouvrant ainsi la candidature au poste de Premier ministre à tous les citoyens.

185. Les articles 22 et 40 respectivement de la loi constitutionnelle n° 90-22 du 13 août 1990

du Bénin et de l’Acte fondamental du 4 juin 1991 portant organisation des pouvoirs publics
pendant la transition du Congo se sont contentés d’affirmer le principe de l’élection du
Premier ministre par la Conférence nationale sans prévoir les conditions de candidature.
Les constituants béninois et congolais se sont montrés plus souples que le constituant
togolais qui, en soumettant la candidature au poste de Premier ministre à des conditions
restrictives qui s’apparentent aux conditions auxquelles sont soumises le plus souvent les
candidatures à l’élection présidentielle, a voulu conférer à ce poste une importance
particulière au sein de l’Exécutif transitionnel.

186. Si les conditions prévues par l’article 33 de l’Acte n°7, notamment celle fixant l’âge
plancher des candidats à 40 ans ont paru très restrictives, voire discriminatoires, les
dispositions de l’article 61 selon lesquelles «les membres de l’Exécutif de la période de
transition, garants du déroulement impartial de toutes les élections, ne peuvent être
candidats aux élections présidentielles suivant immédiatement la période de transition »,
avaient également une incidence sur la candidature au poste de Premier ministre. Cette
disposition qui vise spécialement l’élection présidentielle post-transition, a eu des effets
importants sur l’élection du Premier ministre de transition. En effet, si la restriction posée
par l’article 61 constitue une condition de recevabilité des candidatures à l’élection
présidentielle post-transition, il influence directement les candidatures au poste de Premier
ministre de la transition dans la mesure où les candidats potentiels devraient prendre en
compte l’impossibilité pour eux de se présenter à l’élection présidentielle s’ils sont élus
Premier ministre327. En d’autres termes, devenir Premier ministre de la transition,
signifierait de facto et de jure un renoncement à la candidature à l’élection présidentielle,
ce qui renforce encore plus la spécificité de la loi constitutionnelle transitoire togolaise. A
tire de comparaison, le Premier ministre de la transition béninoise Nicéphore SOGLO, élu
par la CNS, a pu se présenter à l’élection présidentielle organisée à l’issue de la transition,

327
Voir TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., pp.

86
 ce qui lui a permis de devenir le premier président de la République du Bénin post-
transition328.

187. Cette disposition a un effet dissuasif certain pour la classe politique vis-à-vis du poste
de Premier ministre. L’élection présidentielle post-transition serait pour la première fois
pluraliste au Togo329 depuis l’indépendance et les personnalités de premier plan de la
transition togolaise ne manquaient pas d’ambitions présidentielles. Cette disposition, qui
faisait la particularité de la transition togolaise, a conduit plusieurs candidats potentiels au
poste de Premier ministre à faire l'impasse sur la primature dévoilant tacitement leurs
ambitions présidentielles330.

188. En dehors des conditions de candidature, il convient de s’intéresser au mode de scrutin.

b. Le mode de scrutin

189. Le mode de scrutin de l’élection du Premier ministre de la transition togolaise est défini
par l’Acte n°10 de la CNS331 dont l’article 1er dispose :

« Le Premier ministre du Gouvernement de transition est élu à la

Conférence nationale au scrutin uninominal à la majorité des 2/3
aux deux premiers tours et à la majorité absolue à partir du
troisième tour ».

Les modalités prévues par cette disposition paraissent complexes. En effet, elle prévoit deux
modes de scrutin différents correspondant aux différents tours de scrutin. Il en résulte
qu’aux deux premiers tours du scrutin, le Premier ministre ne peut être élu que s’il obtient
les 2/3 des voix. Il s'agit d’une condition de majorité très qualifiée qui peut s’expliquer par
la nécessité du consensus de tous les acteurs autour du Premier ministre de transition pour
la réussite de la mission confiée au Gouvernement de transition.

328
Voir DISSIOU (M.), Le Bénin à l’épreuve de la démocratie : Leçons des élections de 1991 à 2001, Paris,
L’Harmattan, pp. 88 et suivants
329
Le multipartisme, interdit au Togo après le coup d’Etat de 1967, a été rétabli par la loi n°91-97 du 12 avril 1991
portant charte des partis politiques, JORT, 36e année, n°7 bis, n° spécial, 12 avril 2011, pp. 2 et suivants.
330
Me Yawovi AGBOYIBOR et Edem KODJO, deux grandes figures de la Conférence nationale et de la transition,
qui auraient pu prétendre au poste de Premier ministre s’en étaient d’ailleurs abstenus par un calcul politicien en
optant pour l’élection présidentielle.
331
Acte n°10 CNS du 28 août 1991 portant modalités d’élection du Premier ministre par la Conférence nationale,
in JORT, numéro spécial, n°27 du 29 août 1991, p. 1

87
190. L’exigence de cette majorité très qualifiée est également motivée par le souci d’éviter
les candidatures fantaisistes ou clivantes et d’obliger les acteurs à s’entendre dès le départ
autour d’une candidature de consensus assurée d’obtenir les 2/3 requis pour être élu que le
Premier ministre bénéficier d’une plus grande légitimité. L’exigence de la majorité absolue
au troisième tour, beaucoup plus classique en matière électorale et plus simple à obtenir
pour un candidat, a pour but de sanctionner l’absence de consensus aux deux premiers tours
et d’éviter l’enlisement de l’élection, ce qui pourrait conduire à une impasse. Toutefois,
dans l’intention du constituant transitionnel, cette élection est beaucoup plus dirigée vers la
recherche d’un homme de consensus que d’assister à une véritable joute électorale, qui
paraîtrait certes s’inscrire théoriquement dans le jeu démocratique, mais qui serait
politiquement rédhibitoire pour la réussite transition.

191. La dernière étape de la désignation du Premier ministre est relative à l’officialisation du

choix des conférenciers par le chef de l’Etat. Ecarté de toute la procédure de désignation, le
chef de l’Etat n’a d’autre choix que d’entériner la désignation du Premier ministre élu par
la CNS à travers la promulgation de l’Acte de la CNS portant proclamation des résultats de
l’élection du Premier ministre. Il s’agit d’un acte purement formel qui affaiblit davantage
le chef de l’Etat, ce qui concourt à la démythification de la fonction présidentielle
indispensable à la déprésidentialisation de l’Exécutif transitionnel.

192. Le chef de l’Etat apparaît ainsi comme un simple spectateur ou un acteur passif de la
désignation du Premier ministre dans la mesure où l’article 10 de l’Acte n°1 de la CNS
précise que « les décisions de la Conférence nationale sont impératives et exécutoires ».
Cette disposition a pour but de prémunir la transition contre d’éventuelles résistances du
président dans la promulgation de ses actes notamment en ce qui concerne la désignation
du Premier ministre à laquelle il n’a pas participé.

2. Le déroulement de l’élection, l’élection de Koffigoh

193. La question de la désignation du Premier ministre, à l’instar des discussions sur les
autres sujets de la CNS, n’a pas été facilement réglée au Togo. En effet, malgré le
regroupement des forces de l’opposition332 au sein du Front des associations pour le
renouveau (FAR), puis du Collectif de l’opposition démocratique (COD) avant et pendant
la CNS, force est de constater qu’il ne s’agissait que d’une alliance de façade. Les

332
DEGLI (J-Y.), Togo : les espoirs déçus d’un Peuple, Ivry-sur-Seine, Éditions Nouvelles du Sud, 1997, p. 33

88
 désaccords, liés le plus souvent à la défense d'intérêts personnels, montraient qu'il s'agissait
d'une alliance hétéroclite et contre-nature333.

194. Ainsi, contrairement à l’esprit de l’Acte n°7 de la CNS, la désignation du Premier

ministre n’a pas été le fruit d’un consensus entre les conférenciers, mais a fait l’objet d’une
réelle compétition qui a révélé les fissures au sein du bloc de l’opposition au président
EYADEMA. On a retrouvé sur la ligne de départ, six candidats334 dont Léopold Messan
GNININVI, coordonnateur du Collectif de l’opposition démocratique (COD) et Joseph
KOFFIGOH, président de la Ligue togolaise des droits de l’Homme (LTDH), une
organisation de la société civile ayant pris une part active dans le processus de
démocratisation335. Bien que représenté au sein de la CNS, l’ancien parti unique, le
Rassemblement du peuple togolais (RPT) du président EYADEMA, n’a pas présenté de
candidat, ayant pris conscience du désaveu populaire dont il fait l’objet et de la
marginalisation de ses délégués au sein de la CNS.

195. A l’issue du premier tour du scrutin du 26 août 1991, aucun des candidats en lice n’a
obtenu la majorité absolue des 2/3 des sept-cents-soixante-douze (772) délégués votants
pour passer dès le premier tour. Alors qu'un second tour de scrutin se profilait entre les deux
premiers conformément à l'Acte n°10 de la CNS, Léopold GNININVI, arrivé en seconde
position au premier tour, a décidé de se retirer du scrutin au profit de son adversaire, Joseph
Kokou KOFFIGOH, vainqueur du premier tour. Il a été révélé que le Président du COD,
Léopold Messan GNINNIVI aurait promis avant la CNS, le poste de Premier ministre à
KOFFIGOH, avant de revenir sur sa décision pour aller « au combat final pour la
primature 336». Il s’est ainsi ravisé entre les deux tours du scrutin.

196. Joseph KOFFIGOH devenait ainsi par acclamation le « premier » Premier ministre du
Togo depuis l’indépendance. Agé de 43 ans au moment de son élection, et avocat de
profession au barreau de Lomé, il n’était pas très connu dans le milieu politique togolais,
où il n’est apparu qu’au début des années quatre-vingt-dix dans la mouvance des
revendications démocratiques. Il n’était d’ailleurs affilié à aucun parti politique de l’époque
mais se présentait comme une figure de la société civile, car il présidait la Ligue togolaise
des Droits de l’Homme, une organisation de défense des droits de l’Homme créée dans la

333
SEELY (J.), The Legacies of Transition Governments in Africa: The Cases of Benin and Togo, Springer, 2009,
p.184
334
Outre GNININVI et KOFFIGOH, étaient également candidats au poste de Premier ministre, Elias Kokou
KPETIGO, Yves Emmanuel DOGBE, Joachin Atsutsè AGBOBLI et Egbemimon HOUMEY.
335
IWATA (T.), « La Conférence nationale souveraine et la démocratisation au Togo du point de vue de la société
civile », [Link].
336
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, op. cit., p.69

89
 mouvance de démocratisation pour dénoncer les violations de droits de l’Homme
notamment celles perpétrées par l’armée et le clan présidentiel337. C’est à ce titre qu’il s’est
vu intégré à la lutte des forces démocratiques dès le départ et a joué un rôle important
d’appui social aux forces politiques. Toutefois, il n’avait jamais caché ses ambitions
politiques338, qui se sont concrétisées d’abord par son élection au poste de vice-président du
présidium de la CNS339 et ensuite par sa candidature et son élection au poste de Premier
ministre.

197. Après l’élection du Premier ministre par la CNS, le chef de l’Etat, qui a été tenu à l’écart
du déroulement de l’élection, est intervenu à titre résiduel pour promulguer l’Acte portant
proclamation des résultats de l’élection. Il s’agit d’un acte purement formel et sans
incidence sur la procédure de désignation dans la mesure où le chef de l’Etat ne pouvait
remettre en cause l’élection du Premier ministre conformément au principe du caractère
impératif et exécutoire des décisions de la CNS posé à l’article 10 de l’Acte n°1 de la CNS.
C’est à ce titre que l’Acte n°15340 portant proclamation des résultats de l’élection du Premier
ministre a été promulgué par le président EYADEMA le 28 août 1991, soit au lendemain
de l’élection.

198. Si la promulgation de l’acte portant proclamation de l’élection du Premier ministre

entérine sa désignation, son entrée en fonction était subordonnée à sa prestation de serment
devant la CNS, conformément à l’article 45 de l’Acte n°7 suivant la formule suivante :

« Devant Dieu, la Nation et la Conférence Nationale Souveraine représentant le peuple

togolais,

Nous, Premier ministre élu par la Conférence Nationale Souveraine, jurons solennellement

• de respecter et défendre la loi constitutionnelle organisant la période de

transition,

• de remplir loyalement les hautes fonctions que la Conférence Nationale

Souveraine nous a confiées,

• de ne nous laisser guider que par l’intérêt général et le respect des droits de la
personne humaine, de consacrer toutes nos forces à la promotion du bien
commun, de la paix et de l’unité nationale,

337
Voir notamment Commission nationale des droits de l’Homme, Ligue togolaise des droits de l’Homme, et al.,
Togo : la stratégie de la terreur, 3 ans de violation des droits de l’Homme, Paris,1994, 64 p.
338
Voir DEGLI (J-Y.), Togo : à quand l’alternance politique, [Link].
339
Voir TETE (G.), « La Conférence nationale… », [Link].
340
Acte n°15 de la CNS du 28 août 1991 portant proclamation des résultats de l’élection du Premier ministre du
Gouvernement de transition, JORT, 36e année, n°26, numéro spécial, 28 août 1991, p.2

90
 • de préserver l’intégrité du territoire national,

• de nous conduire en tout, en fidèle et loyal serviteur du peuple ».

199. Ce procédé original de prestation de serment du Premier ministre, témoigne encore une
fois de la place centrale qu’il occupe au sein des institutions transitionnelles dans la mesure
ou d’ordinaire, la cérémonie de prestation de serment est réservée au chef de l’Etat après
son élection341. Cette cérémonie de prestation de serment post-élection du Premier ministre
n’est prévu ni dans la loi constitutionnelle du 13 août 1990 au Bénin, ni dans l’Acte
fondamental du 4 juin 1991 au Congo. Cela renforce le caractère atypique du Premier
ministre de transition togolaise qui est érigé comme le véritable chef de l’Exécutif
transitionnel.

200. Somme toute, l’élection du Premier ministre de la transition a inauguré une nouvelle ère
dans la vie politico-institutionnelle togolaise, car pour la première fois, une autre institution
que le président occupe le devant de la scène politique. Si l’élection du Premier ministre
peut être considérée comme participant à l’objectif déprésidentialisation du régime togolais
porté par la CNS, cet objectif est renforcé par l’inamovibilité que lui assure l’Acte n°7 de
la CNS.

B. L’inamovibilité du Premier ministre de transition

201. Elu pour la durée de la transition342, le Premier ministre désigné par la CNS ne pouvait
être démis de ses fonctions avant la fin de la transition. L’Acte n°7 de la CNS n’attribue
aucun pouvoir de révocation du Premier ministre, ni au Haut-conseil de la République
(HCR), l’organe législatif de la transition, ni au chef de l’Etat. La spécificité du Premier
ministre de la transition se confirme ainsi par son inamovibilité, ce qui lui donne une marge
de manœuvre importante dans la mise en œuvre de la mission qui lui est assignée par la
CNS. Il demeure néanmoins limitativement responsable devant le HCR à travers les moyens
de contrôle de l’action du Gouvernement.

341
AIVO (J.-F.), « Le statut constitutionnel du « président élu » en Afrique noire francophone », Afrilex, jan. 2019,
pp. 1-37.
342
L’article 66 de l’Acte n°7 précise que « la mission des organes de transition prend fin à la date de la mise en
place des nouvelles institutions de la République », ce qui paraît très ouvert, raison pour laquelle, pour ne pas
rendre la transition interminable, l’al. 2 de l’art. 66 fixe à un an la durée maximum de la transition.

91
 1. La responsabilité limitée du Premier ministre de transition

202. Malgré l’inamovibilité du Premier ministre tel qu’il résulte de la loi constitutionnelle
transitoire, le Gouvernement de transition restait soumis au contrôle du HCR. En revanche,
le Gouvernement n’était pas responsable devant le chef de l’Etat, ce qui paraît cohérent du
point de vue de l’esprit de déprésidentialisation de l’Exécutif dans le régime transitionnel343,
et plus conforme à la théorie générale du Premier ministre tel qu’il existe dans les régimes
parlementaires classiques344.

203. Si l’irresponsabilité du Gouvernement devant le chef de l’Etat est une illustration de la

déprésidentialisation de l’Exécutif, il apparaît toutefois comme novatrice en Afrique noire
francophone dans la mesure où depuis les indépendances, le chef de l’Etat était le seul
maître à bord du navire gouvernemental, même dans les Etats où il a existé un poste de
Premier ministre345.

204. Le contexte particulier de la transition a nécessité l’existence de ces garanties statutaires

contre l’éventuelle émergence d’une responsabilité de fait du Gouvernement devant le
président malgré l’exclusion de la responsabilité de droit. En effet, le maintien au pouvoir
du chef de l’Etat, malgré la suspension des institutions de la IIIe République par la CNS346
est certes, une solution compromissoire dans les sens de l’apaisement347, mais aussi risquée
pour la viabilité des institutions transitoires, notamment du Premier ministre avec qui il doit
cohabiter. Ces craintes pouvaient être justifiés par certaines prises de position initiales du
président EYADEMA, notamment lorsqu’il n’a pas hésité à qualifier la CNS de « coup
d’Etat civil348 ». Il n’avait pas ainsi corroboré sa marginalisation par la CNS et la
proclamation unilatérale de la souveraineté de la Conférence nationale, dont il a usé de tous

343
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière… », [Link].
344
Voir ZILEMENOS (C.), Naissance et évolution de la fonction de premier ministre dans le régime parlementaire,
[Link].
345
La responsabilité du Gouvernement et/ou du Premier ministre devant le chef de l’Etat a été l’une des
caractéristiques principales du constitutionnalisme africain des deux premières vagues, notamment dans le
constitutionnalisme postindépendance. La soustraction du Gouvernement et de son chef à cette responsabilité est
un véritable signe de rupture dans le constitutionnalisme africain et dans la conception du pouvoir exécutif en
Afrique noire francophone.
346
Article 4 de l’Acte n°1 de la CNS du 16 juillet 1991, in EBOUSSI-BOULAGA (F.), Les Conférences
nationales…, [Link].
347
Voir supra
348
Cité par KAIROUZ (M), « Ce jour-là : le 8 juillet 1991, les togolais placent leur espoir dans une Conférence
nationale, in Jeune Afrique », Jeune Afrique, 16 juillet 2016, article en ligne sur
[Link]
nationale/

92
 les moyens349 pour suspendre les travaux350 ou invalider certains de ces actes351 qui lui
paraissent défavorables. C’est dans cette perspective que se situe la mise en place de garde-
fous nécessaires à la prééminence du Premier ministre.

205. La responsabilité, certes limitée du Gouvernement devant le HCR est donc destinée à
protéger ce dernier contre le président et à lui offrir un soutien politique important pour la
mise en œuvre de sa mission. Elle n’est donc pas destinée à mettre fin aux fonctions du
Premier ministre et du Gouvernement avant la fin de la transition, ce qui justifie l’absence
dans l’Acte constitutionnel des mécanismes de mise en jeu de la responsabilité du
Gouvernement prévues dans les régimes parlementaires classiques. Le Premier ministre ne
pouvait ainsi prendre l’initiative d’engager la responsabilité du Gouvernement devant les
membres du HCR et ces derniers ne peuvent pas non plus déposer et voter une motion de
censure contre le Gouvernement.

206. Il en était de même au Bénin où, si la responsabilité du Gouvernement devant l’organe

législatif transitionnel est expressément prévue par l’Acte constitutionnel transitionnel352,
cette responsabilité ne pouvait déboucher sur la censure du Gouvernement et/ou du Premier
ministre avant la fin de la transition353. Cela peut s’expliquer par le souci de garantir la
stabilité du Gouvernement de transition eu égard à aux difficultés inhérentes à la mission
qui lui est assignée et au temps limité dans lequel cette mission doit se réaliser.

207. Si les Constituants togolais et béninois paraissent unanimes la limitation de la

responsabilité du Gouvernement de transition devant l’organe législatif transitoire malgré
la puissance politique de ce dernier354, il en allait toutefois autrement chez le constituant
transitoire congolais, qui a prévu à l’article 71 de l’Acte fondamental du 4 juin 1991 que
« le Conseil supérieur de la République met en cause la responsabilité du gouvernement de
transition par le vote d’une motion de censure lorsqu’il constate que celui-ci s’est
gravement écarté des décisions et recommandations de la Conférence nationale ». La
même prérogative est prévue à l’article 91 de l’Acte constitutionnel de la transition du Zaïre.

349
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, op. cit., p. 108
350
Décrets n°s 91-202 du 26 août 1991 portant suspension de la Conférence nationale et 91-203 du 26 août 1991
rapportant le décret n°91-202 du 26 août 1991 portant suspension de la Conférence nationale, JORT n°26, n°
spécial, 28 août 1991, pp. 1 et 2 ;
351
Ordonnance n°91-96 du 26 août 1991 portant invalidation de certains actes de la Conférence nationale, in JORT,
36e année, n° 25, n° spécial, 26 août 1991, p.1.
352
Article 28 de la loi constitutionnelle du 13 août 1990 du Bénin
353
BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes : Analyse comparative à partir de l’expérience
du Bénin, Thèse de droit public, Université de Clermont-Auvergne, 2017, p. 485
354
Ibid., p. 483.

93
208. Si ces dispositions des Constitutions congolaise et zaïroise renforcent davantage le
parlementarisme transitionnel, on peut considérer qu’elles ne sont pas réellement destinées
à soumettre le Premier ministre de transition et son Gouvernement au bon vouloir des
parlementaires, mais servir davantage de moyen de pression et de garantie pour l’effectivité
de la mission du Gouvernement de transition. C’est la raison pour laquelle l’article 71 al. 2
de l’Acte fondamental congolais exige une majorité très qualifiée de 2/3 des membres du
Conseil supérieur de la transition pour le vote de la motion de censure alors que le
constituant zaïrois a prévu un vote des 3/4 des membres du Haut conseil de la transition, ce
qui est un facteur de rationalisation du parlementarisme transitionnel assurant la stabilité du
Gouvernement de transition.

209. Si l’inamovibilité du Premier ministre de transition consacrée par les textes

constitutionnels est de principe malgré la soumission du Gouvernement de transition au
contrôle des parlementaires transitionnels, elle n’est pour autant pas absolue. Elle peut
notamment être relativisée par les dispositions de l’article 59 de l’Acte n°7 de la CNS
togolaise qui prévoient la destitution du Premier ministre « en cas de haute trahison, par le
Haut Conseil de la République statuant à la majorité des 2/3 de ses membres ».

210. Cette disposition qui concerne également le président prévoit l’unique hypothèse dans
laquelle le HCR peut mettre fin aux fonctions du Premier ministre de transition. Toutefois
elle ne peut être assimilée une procédure d’engagement de la responsabilité politique du
Premier ministre dans la mesure où elle relève davantage des faits qui le concernent
directement et détachables de ses fonctions qui n’engagent pas le Gouvernement dans sa
collégialité355. Elle ne peut d’ailleurs être déclenchée que des cas très exceptionnels dans la
mesure où la notion de haute trahison vise des situations inhabituelles d’« atteinte à
l’indépendance nationale où à l’intégrité du territoire national 356».

211. Au demeurant, cette disposition n’aurait qu’une portée préventive ou dissuasive pour le
Premier ministre à qui l’on ne saurait concéder les pleins pouvoirs malgré la place centrale
qu’il occupe dans les institutions transitionnelles, ce qui justifie également les moyens mis
à la disposition du HCR pour le contrôle de l’action du Gouvernement dont il est le chef.

2. Les moyens de contrôle du HCR

355
Sur la notion de haute trahison, voir ARDANT (P.), « Responsabilité politique et pénale des chefs d'État, des
chefs de gouvernement et des ministres », RIDC, n° 54, 2002, pp. 465-485
356
Article 93 de l’Acte constitutionnel de la transition du 9 avril 1994 du Zaïre.

94
 « Les membres du gouvernement peuvent être entendus sur
interpellation par le Haut Conseil de la République, sur des
questions écrites ou orales qui leur sont adressées »

Article 53 de l’Acte n°7/CNS

212. Le principal outil de contrôle de l’action du Gouvernement de transition par le HCR est
l’interpellation357. C’est ce qui résulte de l’’article 53 de l’Acte 7 dont les mêmes termes
figurent à l’article 29 de la loi constitutionnelle béninoise.

213. Le droit d’interpellation des membres du Gouvernement est une prérogative classique
des membres de l’organe délibérant dans les régimes représentatifs358. L’interpellation est
« une procédure par laquelle un ou plusieurs parlementaires provoquent un débat à
l’occasion de la politique du ministère et qui s’achève par un vote susceptible de mettre en
cause la responsabilité de ce dernier, s’il n’en n’épouse pas les vues 359». Né en France
sous la Monarchie de Juillet360, la procédure de l’interpellation, considérée comme une
marque de la souveraineté parlementaire, s’est affermie sous la IIIe République361 et a connu
son apogée sous la IVe République362. Avec la rationalisation du parlementarisme par la
Constitution de 1958, l’interpellation a changé de dimension politique en France 363. Si les
députés, conformément à l’article 48 al.6 peuvent toujours questionner oralement ou par
écrit le Gouvernement, le débat sur la question ne donne plus lieu à un vote de défiance,
assouplissant ainsi les effets de ce mécanisme de contrôle qui ne permet plus de mettre en
jeu la responsabilité du Gouvernement. Il s’agit de séparer clairement la procédure des
questions au Gouvernement de celle de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement

357
Sur la procédure d’interpellation parlementaire, voir YAMAMOTO (H.), Les outils du contrôle parlementaire :
étude comparative portant sur 88 parlements nationaux, Genève, Union interparlementaire, 2007, p. 63
358
JAN (P.), « Des principes du gouvernement représentatif et de leur application selon Prosper Duvergier de
Hauranne (1838) », in Parlements « Revue d’histoire politique », 2014 (1), n° 21, pp. 143-157.
359
GICQUEL (J.), GICQUEL (J-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, 2016-2017, 30e éd., Paris,
LGDJ, 2016, p. 178, note 63.
360
La paternité de cette procédure est attribuée au député François Mauguin (1785-1854).
361
Voir ESMEIN (A.), Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 6e édition revue par Joseph
BARTHELEMY, Sirey, Paris, 1914, pp. 1036-1039 en ligne sur [Link]
dinterpellation-sous-la-iiie-republique/ consulté le 28 mai 2020 ; LAFAILLE (F.), « « Le présidentialisme
parlementaire » sous la IIIe République : « Les descentes de fauteuil » de Gambettta et Herriot », RFDC 2008, n°
76, pp. 733-760.
362
Voir BODINEAU (P.), VERPEAUX (M.), « La démocratie parlementaire : la IIIe et la IVe République (1870-
1958) », in BODINEAU (P.), VERPEAUX (M.)., Histoire constitutionnelle de la France, Paris, PUF, 2016, pp.
47-76.
363
Voir TOULEMONDE (G.), Le déclin du Parlement sous la Ve République. Mythe et réalités, Thèse de droit
public, Université Lille 2, 1998, p. 370.

95
 désormais prévu à l’article 49, ce qui est une marque de la rationalisation du
parlementarisme364.

214. La procédure de l’interpellation telle que prévue par l’article 53 de l’Acte n°7 se
rapproche de celle prévue par l’article 48 al. 6 de la Constitution française de 1958. Elle n’a
pas pour but de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement, mais d’assurer le
contrôle de l’action du Gouvernement par le HCR. Il s’agit d’un moyen d’information365
par des questions orales ou écrites366 de l’organe législatif transitoire qui ne pourrait
déboucher sur un vote de défiance.

215. Si cette procédure a pour effet d’assurer la stabilité du Gouvernement de transition tout
en préservant le contrôle parlementaire nécessaire au jeu démocratique, elle n’est pas
coercitive dans la mesure où elle ne peut pas déboucher sur la sanction du Gouvernement,
notamment lorsque ce dernier s’écarte de la mission qui lui est confiée par la CNS
contrairement à ce qui est prévu à l’article 71 de l’Acte fondamental congolais.

216. On ne retrouve pas ainsi un équivalent de l’article 49 de la Constitution française, qui

prévoit les mécanismes d’engagement de la responsabilité du Gouvernement devant le
Parlement, ni dans l’Acte n°7 de la CNS au Togo, ni dans la Loi constitutionnelle béninoise,
devant permettre au HCR de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement et
provoquer la démission du Premier ministre. Il en résulte que la confiance donnée au
Gouvernement de transition par la CNS à travers l’élection du Premier ministre ne saurait
être remise en cause ultérieurement par le HCR, ce qui renforce l’inamovibilité du Premier
ministre et lui assure une continuité fonctionnelle jusqu’au terme de la transition.

217. En revanche, à titre de comparaison, l’Acte fondamental du 4 juin 1991 au Congo a

prévu à la fois l’interpellation sans vote, telle qu’elle résulte de l’article 48 de la Constitution
française, et les procédures de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement, telles que
prévues par l’article 49 de la Constitution française. Le texte congolais renforce ainsi les
moyens de contrôle de l’organe législatif transitoire qui peut mettre fin à l’existence du
Gouvernement de transition en contraignant le Premier ministre à démissionner et en élisant
un nouveau Premier ministre. Toutefois, cela n’a pas pour but d’affaiblir le Gouvernement

364
Voir notamment BALME (R.), « Le parlementarisme rationalisé de la Cinquième République à la lumière du
choix rationnel », RFSP, 1998, n°48, pp. 147-150.
365
N’GUESSAN (K.), « Les moyens parlementaires de contrôle de l’action gouvernementale dont les moyens
d’interpellation dans l’espace francophone », Rapport de la Commission des affaires parlementaires de
l’Assemblée parlementaire de la francophonie, Berne, juil. 2015.
366
Sur la pratique des questions parlementaires, voir NGUYEN HUU (P.), « L'évolution des questions
parlementaires depuis 1958 », RFSP, 1981, n° 31-1, pp. 172-190 ; THIAM (K.), Le contrôle de l’Exécutif dans la
création de l’Etat de droit en Afrique noire francophone, Thèse de droit public, Université de Bordeaux, 2018, p.
198.

96
 de transition dans la mesure où non seulement la majorité des 2/3 pour le vote de la motion
de censure paraît très qualifiée, mais aussi cela permet au Gouvernement de quantifier le
soutien apporté à sa politique par les parlementaires.

218. Si le statut du Premier ministre de transition est déprésidentialisé et renforcé vis-à-vis

de l’organe législatif transitoire, lui assurant son inamovibilité, la lourde tâche de la mise
en œuvre des orientations de la CNS nécessita qu’il lui soit accordé la prééminence au sein
de l’Exécutif. L’Acte n°7 de la CNS a entendu dans cette optique faire du Premier ministre,
le chef de l’Exécutif transitionnel.

Section 2 : Le Premier ministre, chef de l’Exécutif transitionnel

219. Conformément à l’esprit révolutionnaire qui a guidé leurs travaux367, les CNS ont opéré
une véritable rupture au sein des exécutifs africains en érigeant le Premier ministre en chef
malgré le maintien au poste des chefs d’Etat marginalisés. Cette opération de
démythification de la fonction présidentielle s’est concrétisée par dépouillement du chef de
l’Etat de l’essentiel de ses compétences au profit du Premier ministre, qui, en dehors des
régimes parlementaires monocéphales de la période de décolonisation368, a toujours vécu
dans l’ombre du président tout-puissant369 dans les Etats où il a existé après les
indépendances370.

220. Les CNS ont opéré une délicate répartition des compétences au sein de l’Exécutif très
favorable au Premier ministre dont les prérogatives ont été considérablement renforcées au
détriment du chef de l’Etat, notamment en ce qui concerne la direction de l’équipe
gouvernementale (Paragraphe 1er)). Eu égard aux missions qui lui ont été confiées par les
CNS, le Premier ministre a été doté d’un pouvoir décisionnel très important lui permettant
d’exercer une grande influence sur l’action gouvernementale (Paragraphe 2).

367
CONAC (G.), « Le processus de démocratisation en Afrique », [Link].
368
Voir MABILEAU (A.), « Les Etats d’Afrique noire de succession française », in MABILEAU (A.), MEYRIAT
(J.), Décolonisation et régimes politiques en Afrique, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences
politiques, 1967, pp. 17-69.
369
CONAC (G.), « Portrait du chef d’Etat africain », op. cit.
370
QUERMONNE (J-L.), « Les nouvelles Institutions politiques des États africains d'Expression française »,
Civilisations, vol.11, n°2, 1961, pp. 171-186.

97
Paragraphe 1er : L’autorité gouvernementale exclusive
du Premier ministre

221. Procédant d’une logique de rupture institutionnelle et de démythification de la fonction

présidentielle, les CNS ont instauré dans les Etats où elles se sont tenues de véritables
régimes primo-ministériels371 en faisant du Premier ministre le titulaire de la quasi-totalité
des compétences au sein de l’Exécutif. Les compétences des institutions transitionnelles
sont définies au Togo par la CNS. On les retrouve notamment dans les Acte n°1 du 16 juillet
1991 et n°7 du 23 août 1991. Ils définissent notamment les compétences respectives du
président et du Premier ministre en assurant à ce dernier la prééminence au sein de
l’exécutif.

222. Disposant d’une autorité gouvernementale très renforcée à travers la compétence

exclusive de nomination et de révocation des membres du Gouvernement (A), le Premier
ministre de transition s’est vu doté des moyens nécessaires pour assurer la direction du
Gouvernement et la réalisation des objectifs de la transition (B).

A. La nomination et la révocation des membres du Gouvernement

de transition

223. L’essence du régime primo-ministériel réside avant tout dans l’étendue de l’autorité
conférée au Premier ministre sur le reste de l’équipe gouvernementale qu’il est appelé à
diriger372. Les actes constitutionnels de la transition dans les Etats d’Afrique noire
francophone ont attribué aux Premiers ministres de la transition une autorité exclusive et
entière sur les membres du Gouvernement qui se révèle dans la nomination et la révocation
des membres du Gouvernement. L’article 34 de l’Acte n°7 de la CNS togolaise dispose
dans ce sens que « le Premier ministre désigne chacun des membres de son gouvernement
après avis favorable du Haut Conseil de la République ».

371
Les régimes britannique et indien actuels sont généralement cités comme les modèles classiques du régime
primo-ministériel contemporain.
372
ZARKA (J.-C.), « A propos du régime primo-ministériel », [Link].

98
224. Il en résulte que si la nomination et la révocation des membres du Gouvernement est
une compétence exclusive du Premier ministre, ce pouvoir n’est atténué que par la
consultation obligatoire du HCR imposée par les textes constitutionnels transitionnels.

1. Une compétence exclusive du Premier ministre

225. Chef du Gouvernement de transition373, le Premier ministre dispose d’une autorité

gouvernementale considérable puisqu’il décide seul de la composition du Gouvernement,
sans l’intervention du chef de l’Etat conformément à l’article 34 de l’Acte n°7. Il s’agissait
d’une véritable révolution dans le fonctionnement des exécutifs africains où le président de
la République disposait d’un pouvoir exclusif de désignation des membres du
Gouvernement374.

226. L’article 41 de l’Acte fondamental de transition congolaise attribue également ce

pouvoir au Premier ministre excluant ainsi l’intervention du Chef de l’Etat. Par contre, si le
Togo et le Congo excluent radicalement la participation du chef de l’Etat à la formation du
Gouvernement, l’article 24 de l’Acte constitutionnel de la transition béninoise lui réserve
un pouvoir de nomination résiduel en consacrant une compétence tripartite. Ce texte dispose
qu’« après avis du Haut Conseil de la République, le Premier Ministre propose à la
nomination du Président de la République, les membres du Gouvernement ». Cette formule,
jugée « prudente destinée à ménager le président 375» montre que si le choix des ministres
appartient au Premier ministre après avis du HCR comme au Togo, la nomination relève en
dernier ressort du chef de l’Etat.

227. L’acte constitutionnel béninois paraît plus bienveillant vis-à-vis du chef de l’Etat376 que
ses homologues togolais et congolais, mais il faut se garder d’exagérer la portée de ce
pouvoir de nomination qui apparaît purement formel dans les faits. Il en ressort qu’une fois
que le HCR a donné son avis favorable aux ministres proposés par le Premier ministre, le
chef de l’Etat ne peut remettre en cause ce choix. Ce faisant, il s’agissait pour le constituant

373
Ce statut n’est pas expressément affirmé par l’Acte constitutionnel, mais il se déduit très facilement du statut
du Premier ministre, de ses compétences et des prérogatives du chef de l’Etat.
374
Il en était ainsi en raison de la prévalence du monocéphalisme présidentiel dans les régimes politiques africains
d’avant 1990. Même dans les Etats qui ont connu le bicéphalisme, le Gouvernement procédait directement du
président.
375
BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes : Analyse comparative à partir de l’expérience
du Bénin, op. cit., p.319.
376
BANEGAS (R.), La démocratie à pas de Caméléon : Transition et imaginaires politiques au Bénin, Paris,
Karthala, 2003, pp. 177 et suivants.

99
 béninois d’associer le chef de l’Etat, malgré ses pouvoirs honorifiques, à la gestion de la
transition, dans un esprit inclusif, qui a marqué la spécificité de la transition béninoise.

228. Quant à la révocation des ministres du Gouvernement de transition, elle obéit au

principe du parallélisme des formes et des compétences qui veut que « lorsqu’une autorité
a compétence pour faire un acte, elle ait également compétence pour faire l’acte
contraire 377» en suivant la même procédure. En effet, dans les Etats où la nomination des
ministres relève exclusivement du Premier ministre, notamment au Togo et au Congo, les
ministres sont révoqués et remplacés par le même Premier ministre, dans les conditions de
leur nomination. C’est ce qui ressort de l’article 41 in fine de l’Acte fondamental congolais
qui confère au Premier ministre un pouvoir exclusif de révocation des ministres et de
l’article 44 al.2 de l’Acte n°7 de la CNS togolais qui dispose que « le Premier ministre
pourvoit, en cas de besoin, au remplacement d’un ministre après avis du Haut Conseil de
la République ». Le principe du parallélisme des formes joue également pour la révocation
des ministres au Bénin, où l’article 24 de la loi constitutionnelle précise qu’« il est mis fin
à leurs fonctions dans les mêmes conditions » que celles de leur nomination, soit par le chef
de l’Etat, sur proposition du Premier ministre après avis du HCR.

229. En héritant du pouvoir de nomination des membres du Gouvernement, le Premier

ministre de la transition se révèle comme le véritable chef de l’Exécutif togolais, ce qui va
dans le sens de la rupture voulue par la CNS. Ce pouvoir est d’autant plus important que la
détermination du nombre de portefeuilles ministériels, le choix du profil des ministres et la
répartition des ministres suivant leur appartenance politique est laissée à la discrétion du
Premier ministre. Seule l’intervention consultative à titre subsidiaire du HCR permet de
modérer ce pouvoir primo-ministériel.

2. L’intervention subsidiaire du HCR

230. L’unique interférence dans le pouvoir primo-ministériel de composition du

Gouvernement au Togo de transition résidait dans l’avis préalable du Haut-commissariat de
la République (HCR), organe législatif transitionnel, tel qu’il relève des dispositions de
l’article 34 de l’Acte n°7. Cette intervention est également prévue au Bénin378, mais pas au

377
WALINE (J.), Droit administratif, 27e éd., Dalloz, 2018, p. 465.
378
Article 24 de la Loi constitutionnelle du 13 août 1990

100
 Congo, ce qui renforce l’indépendance du Premier ministre congolais et confirme
l’exclusivité de son autorité gouvernementale.

231. Au Togo, cet avis a pris la forme d’une investiture collective du Gouvernement. Cette
investiture ne concerne que les ministres choisis par le Premier ministre, dans la mesure où,
le chef du Gouvernement a déjà été investi par la CNS, lors de son élection et sa prestation
de serment. L’objectif recherché ici est de faire en sorte que le Gouvernement de transition,
eu égard aux missions qui lui sont confiées, reflète le plus large consensus possible de la
classe politique. Il s’agit également de s’assurer que les personnalités choisies par le Premier
ministre correspondent aux aspirations de la CNS et disposent des capacités nécessaires
pour mener à bien les missions du Gouvernement de transition. La CNS du Bénin a même
dans ce sens dressé un profil général des personnalités appelés à intégrer le Gouvernement
de transition en prévoyant qu’il doit être composé « des personnes compétentes connues
pour leur intégrité et leur expérience professionnelle et sociale 379».

232. Sur le plan formel, l’avis du HCR imposé par l’article 34 de l’Acte n°7 de la CNS
togolaise devrait être préalable à la nomination des membres du Gouvernement par le
Premier ministre. Il en résulte que la signature de l’acte portant nomination des membres
du Gouvernement et la diffusion de la liste ne pourraient intervenir qu’après l’intervention
de cet avis. L’investiture des membres du Gouvernement est donc une investiture préalable.

233. Afin de constituer un Gouvernement susceptible d’obtenir un avis favorable du HCR,

ce qui engagerait également sa légitimité, le Premier ministre KOFFIGOH ne s’est pas
précipité pour établir la liste des personnalités pressenties. Il faut dire qu’il n’a pas non plus
été aidé dans cette tâche par la CNS, qui n’a pas dressé ni de profil des ministres, ni réparti
les portefeuilles ministériels entre les différentes composantes de la classe politique et de la
société civile. Sur un autre plan, on peut considérer que cela a contribué à laisser une grande
marge de manœuvre au Premier ministre pour le choix de son équipe gouvernementale.
Tout compte fait, la présentation de la liste des membres du Gouvernement au HCR
constituait le premier examen de passage auquel était soumis le Premier ministre et l’avis
du HCR devrait sceller le lien indéfectible qui devrait exister entre ces deux institutions
pour la réussite de la transition. C’est dans cette optique que le Premier ministre
KOFFIGOH a présenté les membres choisis pour constituer son Gouvernement au HCR
une quinzaine de jours après sa désignation par la CNS avant d’entériner leur nomination

379
BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes : Analyse comparative à partir de l’expérience
du Bénin, op. cit., p. 490.

101
 par décret380. Ledit décret vise ainsi expressément « l’Avis favorable du HCR », ce qui
démontre que l’obtention de cet avis est une condition de validité du décret portant
nomination des membres du Gouvernement.

234. Le pouvoir de nomination et de révocation des membres du Gouvernement que lui a

attribué l’Acte n°7 de la CNS assure au Premier ministre une réelle autorité sur l’équipe
gouvernementale de la transition, ce qui renforce son statut de chef de l’Exécutif.
Conformément à ce statut, le Premier ministre s’est vu doté de prérogatives importantes qui
lui assurent la direction effective de l’action gouvernementale.

B. La direction de l’action gouvernementale

235. « Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement » conformément à l’article 37

de l’Acte n°7 de la CNS. Le régime primo-ministériel instauré par la CNS togolaise a assuré
au Premier ministre la direction effective de l’action gouvernementale. Eu égard à
l’importance des missions confiées au Gouvernement de transition, et au délai relativement
court dans lequel ces missions devraient être réalisées381, il nécessita que le Premier ministre
disposât des moyens nécessaires pour exercer son autorité sur les autres membres du
Gouvernement afin de mieux coordonner l’action gouvernementale.

236. Il était également indispensable sur le plan politique que la prééminence du Premier
ministre au sein de l’Exécutif soit formellement définie afin d’assurer son indépendance
vis-à-vis du chef de l’Etat et le protéger contre les velléités de restauration de la
prééminence présidentielle. C’est dans cette optique que l’article 35 de l’Acte n°7 de la
CNS a confié au Premier ministre la présidence du Conseil des ministres, comme instrument
de déprésidentialisation de l’action gouvernementale et marqueur de l’autorité
gouvernementale du Premier ministre. Cette compétence politiquement valorisante, devrait
permettre au Premier ministre d’assurer la mise en œuvre des orientations de la CNS. En
confiant au Premier ministre une compétence majeure qui avait toujours été exercée par le

380
Décret n°91-1 du 25 septembre 1991, portant composition du Gouvernement de la période transition, JORT
n°33, n° spécial, du 7 octobre 1991, p. 2, modifié par le décret n°91-14 du 26 septembre 1991, JORT n°36, numéro
spécial du 17 octobre 1991, p. 5
381
L’article 66 al. 2 de l’Acte n°7 a fixé le mandat des institutions transitionnelles à une année à compter de leur
mise en place.

102
 président de la République depuis l’indépendance382, la CNS a entériné la prééminence du
Premier ministre au sein de l’Exécutif.

237. Toutefois, ce n’est pas la première fois que le Premier ministre s’est vu confié la
présidence du Conseil des ministres au Togo. En effet, ce fut déjà le cas avec l’Ordonnance
du 30 décembre 1958383, dont l’article 14 confiait cette compétence au Premier ministre à
l’époque de la décolonisation. Mais à la différence du régime transitionnel, cette
compétence primo-ministérielle se justifiait à l’époque par le monocéphalisme primo-
ministériel, caractéristique principale des régimes des Etats d’Afrique francophone de
l’époque. Le Premier ministre étant l’unique autorité exécutive, il en allait de soi que la
présidence du Conseil des ministres lui fut confiée alors que dans le régime primo-
ministériel transitionnel fondé sur le bicéphalisme, le fait de confier cette compétence au
Premier ministre est un élément fondamental de sa prééminence sur le chef de l’Etat dans
la direction de l’action gouvernementale.

238. La présidence du Conseil des ministres par le Premier ministre est une caractéristique
du régime parlementaire britannique dans lequel le monarque n’assiste plus aux
délibérations du Cabinet depuis le règne de George Ier au début du XVIIIe siècle384. Par
contre, si sous les IIIe et IVe République en France le Premier ministre portait le titre de
président du Conseil des ministres385, il ne préside pas pour autant le Conseil des ministres,
réunion collégiale hebdomadaire des membres du Gouvernement pour délibérer et arrêter
la politique du Gouvernement, présidée par le chef de l’Etat386. Ce fut également le cas au
Sénégal au début des années 1960387 et actuellement en Italie. Il ne faut donc pas confondre
la présidence de l’institution et le titre de président du Conseil.

239. En confiant expressément au Premier ministre la présidence du Conseil des ministres et

en évinçant par la même occasion le chef de l’Etat de l’une de ses compétences
traditionnelles, la CNS a entendu lui assurer la pleine autorité sur son Gouvernement. Il
s’agissait également d’assurer la cohésion gouvernementale en évitant que le chef de l’Etat,
marginalisé, ne puisse s’opposer aux orientations du Gouvernement dans la mesure où c’est
cet organe collégial qui est chargé de prendre les grandes décisions conformément aux

382
Article 36 de la Constitution du 9 avril 1961 ; article 25 de la Constitution du 5 mai 1963 ; article 17 de la
Constitution du 9 janvier 1980.
383
Ordonnance n°58-1876 du 30 décembre 1958 portant statut de la République togolaise, JORAT, 4e année, n°82
bis, numéro spécial, 4 janvier 1959, pp. 1 et suivants.
384
GICQUEL (J.), GICQUEL (J-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p. 303
385
Voir ARNE (S.), Le Président du Conseil des ministres sous la IVe République, Paris, LGDJ, 1962.
386
Article 32 de la Constitution française du 27 octobre 1946.
387
Loi n° 60-045 A.N. du 26 août 1960 portant révision de la Constitution de la République du Sénégal, in FALL
(I.-M.), Textes constitutionnels du Sénégal…, [Link]., p. 33.

103
 orientations définies par la CNS. Toutefois, la donne n’était pas la même dans tous les Etats
ayant organisé une CNS.

240. Si l’article 40 de l’Acte fondamental du Congo va dans le même sens que l’article 35 de
l’Acte n°7 de la CNS togolais en confiant expressément la présidence du Conseil des
ministres au Premier ministre, l’article 17 de la loi constitutionnelle béninoise choisit la
solution inverse en attribuant cette compétence au président de la République, ce qui va
dans le sens de la préservation de la fonction présidentielle, caractéristique principale de la
transition béninoise388.

241. Toutefois, la présidence du Conseil des ministres par le chef de l’Etat au Bénin est
atténuée par les dispositions de l’article 26 de la loi constitutionnelle qui crée un Conseil de
cabinet389, réunion préparatoire au Conseil des ministres, présidé par le Premier ministre. Il
s’avère ainsi que c’est au Conseil de cabinet, sous l’autorité exclusive du Premier ministre,
que sont discutées et arrêtées les décisions qui seront formalisées plus tard en Conseil des
ministres, par le chef de l’Etat. Si cela pouvait a priori paraître comme trop conciliant voir
trop imprudent de la part du constituant béninois de laisser la présidence du Conseil des
ministres au chef de l’Etat, il ressort de l’analyse que cette compétence ne lui est donc
attribuée qu’à titre protocolaire et honorifique, sans grande incidence sur l’autorité
gouvernementale du Premier ministre. Cela participe à la sauvegarde de l’esprit
d’inclusivité de tous les acteurs politiques prôné par la CNS béninoise, qui, tout en
s’inscrivant dans la logique commune de démythification de la fonction présidentielle, se
singularise, par rapport aux autres Etats par la volonté d’associer le chef de l’Etat, même
affaibli, à la gestion de la transition.

242. Héritant de la présidence du Conseil des ministres où sont délibérées les projets de lois
et décisions importantes relatives à la gestion de la transition et à l’organisation de la période
post-transition, le Premier ministre togolais s’est vu doté d’un large pouvoir décisionnel lui
assurant la maîtrise du pouvoir exécutif.

Paragraphe 2 : Le pouvoir décisionnel renforcé du

Premier ministre

388
BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes…, [Link].
389
Sur la distinction entre le Conseil des ministres et le Conseil de cabinet, voir PLOUVIN (J-Y.), « Le Conseil
des ministres, institution seconde », La Revue administrative, 33e année, n°197, sept-oct. 1980, pp. 485-492.

104
243. La kyrielle de compétences attribuées au Premier ministre et au Gouvernement de
transition par la CNS ne sauraient être effectives que si le Premier ministre disposât d’un
pouvoir décisionnel conséquent. Ce pouvoir lui est expressément conféré par l’article 36 de
l’Acte n°7 de la CNS qui dispose que « le Premier ministre signe les décrets délibérés en
Conseil des ministres. Il nomme aux emplois civils et militaires de l’Etat ». Chargé de
présider le Conseil des ministres et d’assurer l’exécution des actes de la CNS390, le Premier
ministre est doté d’un pouvoir règlementaire général (A) lui permettant de traduire en actes
les recommandations de la CNS et de prendre les décisions à portée générale pendant la
période de transition. Chef de l’administration publique pendant la transition, le Premier
ministre s’est également vu attribué le pouvoir de nomination aux emplois civils militaires
(B) lui permettant d’opérer les changements nécessaires aux postes de responsabilité tenus
pas les dignitaires de l’ancien parti unique démythifié par la CNS.

A. Le pouvoir règlementaire général du Premier ministre de

transition

244. En chargeant le Premier ministre de signer les décrets délibérés en Conseil des ministres,
l’Acte constitutionnel transitoire lui attribue le pouvoir règlementaire général lui permettant
de prendre des décisions à portée générale lui permettant d’assurer l’exécution des lois
votées par le HCR et les Actes de la CNS. Le pouvoir règlementaire général du Premier
ministre visé par l’article 35 de l’Acte n°7 semble être limité au Conseil des ministres, mais
il n’est pas limitatif puisqu’en dehors des matières délibérées obligatoirement ou
facultativement en Conseil des ministres, le Premier ministre est appelé à prendre d’autres
décisions par décret. Or, l’étendue de ce pouvoir règlementaire de droit commun n’est pas
définie par l’Acte constitutionnel, ce qui pouvait poser des problèmes de coordination avec
les actes pris par le chef de l’Etat dans ses domaines de compétence, d’où la nécessité de
prendre des mesures complémentaires pour fonder le pouvoir règlementaire du Premier
ministre et définir son étendue.

1. La confusion : L’article 36 de l’Acte n°7

390
Article 35 de l’Acte n°7 de la CNS.

105
245. Le pouvoir règlementaire du Premier ministre de la transition se déduit des dispositions
de l’article 36 de l’Acte n°7 qui réserve au chef du Gouvernement la signature des décrets
délibérés en Conseil des ministres. L’attribution de ce pouvoir, permettant à son titulaire
« de statuer par voie générale 391», auparavant exclusivement dévolu au chef de l’Etat392,
au Premier ministre de la transition paraît logique dans la mesure où c’est ce dernier qui
préside le Conseil des ministres393. Il s’agit également d’un indicateur très important de la
démythification de la fonction présidentielle par la CNS, d’autant plus que l’Acte
constitutionnel n’attribue formellement aucun pouvoir règlementaire au chef de l’Etat qui
ne participe pas non plus au Conseil des ministres.

246. Toutefois, l’exercice de ce pouvoir a suscité des interrogations dans la mesure où si

l’article 36 attribue au Premier ministre la signature des décrets délibérés en Conseil des
ministres, qu’en est-il des décrets pris en dehors du Conseil des ministres ? En d’autres
termes, quelle serait l’autorité titulaire du pouvoir règlementaire de droit commun ? Du
silence de l’Acte n°7 de la CNS, qui d’ailleurs n’attribue formellement aucun pouvoir
règlementaire au chef de l’Etat, on peut déduire que la totalité du pouvoir règlementaire
général, qui s’exerce aussi bien en Conseil des ministres, qu’en dehors, relèverait du
Premier ministre, ce qui ferait de lui une autorité administrative très puissante.

247. Les textes constitutionnels des autres Etats paraissent plus précis sur la répartition du
pouvoir règlementaire entre le chef de l’Etat et le Premier ministre de transition. D’abord,
l’article 43 de l’Acte fondamental du Congo dispose expressément et sans équivoque que
« le Premier ministre exerce le pouvoir règlementaire ». Par cette formule laconique et très
simple, le constituant congolais a le mérite d’assumer la mise à disposition du Premier
ministre de l’entièreté du pouvoir règlementaire et en exclure par la même occasion le chef
de l’Etat. Il en résulte que le Premier ministre congolais est ainsi sans ambigüité le détenteur
exclusif du pouvoir règlementaire pendant la transition.

248. La loi constitutionnelle de la transition béninoise paraît encore plus précise et

méticuleuse dans la répartition du pouvoir exécutif au sein de l’Exécutif. En effet,
contrairement aux constituants togolais et congolais qui ont attribué la totalité du pouvoir
règlementaire au Premier ministre pour confirmer la démythification de la fonction
présidentielle, le constituant béninois a quant à lui opéré un partage de ce pouvoir entre le
Premier ministre et le chef de l’Etat. En confiant au président de la République la présidence

391
WALINE (J.), Droit administratif, [Link]., p. 346
392
Article 15 de la Constitution togolaise du 9 janvier 1980 : « Le Président de la République exerce le pouvoir
règlementaire par décret pris en Conseil des ministres dans les cas prévus par la loi ».
393
Confère supra

106
 du Conseil des ministres, l’article 18 va au bout de la logique et de l’esprit de la loi
constitutionnelle en lui attribuant un pouvoir règlementaire en disposant que « le président
de la République signe les décrets pris en Conseil de Ministres dans les huit (8) jours qui
suivent leur adoption ».

249. Le président de la République béninois disposait donc d’un pouvoir règlementaire

restreint dans le cadre du Conseil des ministres, ce qui restait sans danger pour la transition,
dans la mesure où il n’est que l’autorité signataire des décrets délibérés par le Gouvernement
dont il n’est pas le chef394. Il se trouvait même en compétence liée puisque, non seulement
est-il tenu de signer lesdits décrets dans un délai de huit jours, mais aussi l’article 18 précise
en amont que « les décrets sont contresignés par le Premier ministre et le cas échéant par
le ou les ministres chargés de leur exécution ». Le contreseing du Premier ministre et des
ministres garantit ainsi la fidélité des décrets signés par le président aux délibérations du
Conseil des ministres395.

250. Le pouvoir règlementaire du président béninois étant limité dans le cadre du Conseil des
ministres, l’article 27 attribue au Premier ministre le pouvoir règlementaire de droit
commun, s’exerçant notamment en dehors du Conseil, en précisant que « nonobstant les
dispositions de l'article 18 de la présente loi, le Premier Ministre exerce le pouvoir
réglementaire ». Cette disposition, qui a le mérite d’être claire et précise sur la délimitation
du champ d’application des pouvoirs règlementaires respectifs du chef de l’Etat et du
Premier ministre, permet notamment à ce dernier, à l’expiration du délai de huit jours dans
lequel le président doit signer les décrets délibérés en Conseil des ministres, d’user de son
pouvoir règlementaire de droit commun pour signer les décrets en non signés par le
président.

251. Au Togo, l’Acte constitutionnel est resté muet sur l’exercice du pouvoir règlementaire
en dehors du Conseil des ministres, notamment sur l’existence ou non d’un pouvoir
règlementaire au profit du chef de l’Etat. Ce dernier, profitant de cette lacune de l’Acte
constitutionnel, a continué par signer des décrets au début de la transition396, parallèlement
aux décrets signés par le Premier ministre en Conseil des ministres, ce qui était source de
confusion. Aussitôt installé, le HCR s’est occupé de la question pour combler cette lacune
de l’Acte n°7, en adoptant la loi n°91-1 du 25 septembre 1991397.

394
Article 22 de la Loi constitutionnelle du 13 août 1990
395
BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes…, [Link]., p. 473.
396
Voir notamment le JORT, 36e année, n°31 du 1er octobre 1991, pp. 754-764.
397
Loi n° 91-1 du 25 septembre 1991 portant exercice du pouvoir règlementaire du Président de la République et
du Premier ministre, JORT n°33, n° spécial, 7 octobre 1991, p. 1

107
 2. La clarification : La loi n°91-1 du 25 septembre 1991

252. La loi n°91-1 du 25 septembre 1991 portant exercice du pouvoir règlementaire du

Président de la République et du Premier ministre est la première loi adoptée par le HCR,
l’organe législatif transitoire mis en place par le CNS, et a pour objectif, comme l’indique
son intitulé, de clarifier la répartition des compétences au sein de l’Exécutif eu égard aux
différentes interprétations qui pouvaient découler de l’article 36 de l’Acte n°7. Cette loi a
été adopté le même jour que la publication du décret portant composition du Gouvernement
par le Premier ministre, ce qui marque le point de départ du fonctionnement de ce
Gouvernement.

253. L’article 1er de la loi du 25 septembre 1991 précise que « le Président de la République
et le Premier ministre exercent par décret, chacun en ce qui le concerne, les pouvoirs que
lui confère l’Acte n°7 de la Conférence nationale souveraine… ». On remarque très
rapidement que si l’Acte constitutionnel est resté silencieux sur l’attribution ou non d’un
pouvoir règlementaire au président, la loi répond rapidement à cette interrogation en
désignant le Président et le Premier ministre comme cotitulaires du pouvoir règlementaire.
Il en résulte que si le pouvoir règlementaire du Premier ministre a un fondement
constitutionnel, celui du président relève de la loi, ce qui, du point de vue de la
hiérarchisation des normes juridiques, protège davantage le pouvoir règlementaire du
Premier ministre vis-à-vis du président.

254. Le contenu de cette loi, au demeurant très laconique, se limite particulièrement à l’article
1er précité puisque les deux dernières dispositions se contentent de prescrire les formalités
d’abrogation des dispositions antérieures contraires et de la publication au Journal officiel.
On se rend alors compte qu’en dehors du partage du pouvoir exécutif entre le Premier
ministre et le président, la loi a tenté de mettre de l’ordre dans l’exercice du pouvoir
règlementaire en étendant d’une part, la compétence du Premier ministre en dehors du
Conseil des ministres, et attribue d’autre part un pouvoir règlementaire résiduel au
président, dans la mesure où les matières qui relèvent de sa compétence, et qui peuvent faire
l’objet de ses décrets, ont été très fortement restreints par l’Acte constitutionnel398.

255. Sur l’exercice du pouvoir règlementaire du Premier ministre, alors que l’Acte n°7
semblait le limiter aux décrets délibérés en Conseil des ministres, la loi du 25 septembre

398
Articles 26 et suivants de l’Acte n°7.

108
 1991 lui permet de prendre des actes règlementaires dans tous les domaines de compétence
que lui confère l’Acte n°7 aussi bien en Conseil des ministres qu’en dehors. Il s’agit donc
d’une délimitation matérielle et non formelle. Cette précision s’avérait très importante dans
la mesure où l’article 38 de l’Acte n°7 a confié au Premier ministre « l’exécution des lois et
des Actes de la Conférence nationale ». Il va de soi que si les actes les plus importants
devraient relever d’un décret en Conseil des ministres, après délibération, l’attribution d’un
pouvoir règlementaire de droit commun au Premier ministre lui permet de prendre en cas
de nécessité des décrets spontanés régissant la vie de la nation sans avoir besoin de passer
par le Conseil des ministres.

256. La seule limite au pouvoir règlementaire du Premier ministre réside dans la délimitation
ratione materiae visant « les pouvoirs que lui confère l’Acte n°7 de la Conférence nationale
souveraine… ». En dehors du pouvoir de nomination que confère l’Acte n°7 au Premier
ministre et qui sera abordé plus tard399, on peut considérer que le législateur vise les autres
domaines de compétence du Premier ministre ou du Gouvernement 400 tels que l’exécution
des lois et des actes de la CNS, la détermination et la conduite de la politique de la nation,
la préparation du référendum constitutionnel et des élections, la gestion de l’administration
publique, etc.

257. Il en résulte que, même si la loi réhabilite le pouvoir règlementaire du président à côté
de celui du Premier ministre, le champ couvert par le pouvoir règlementaire du Premier
ministre paraît très vaste et plus important que celui du président fortement restreint par
l’Acte n°7. En effet, le domaine de compétence ouvert au président est relatif au domaine
régalien de la conduite des relations internationales401 à travers la représentation de l’Etat à
l’étranger et l’accréditation des ambassadeurs étrangers. Il s’agit du seul domaine réservé
du chef de l’Etat dans lequel sa compétence n’est pas liée ou partagée.

258. Pour l’exercice du reste de ses compétences, la décision du chef de l’Etat est liée par un
délai ou soumise à la proposition du Premier ministre, ce qui restreint fortement sa marge
de manœuvre. C’est notamment le cas de la promulgation des lois où l’article 27 de l’Acte
n°7 ne lui laisse d’autre choix que de promulguer la loi, au risque d’être dessaisi de cette
compétence à l’expiration d’un délai de huit jours au profit du Premier ministre
conformément à l’article 60 qui dispose que « les lois régulièrement votées par le Haut
Conseil de la République et non promulguées par le Président de la République dans le
délai prévu par la présente loi, le sont valablement par le Premier ministre ». Au Bénin et

399
Confère infra
400
Articles 38 et suivants de l’Acte n°7.
401
Articles 26 et 29 de l’Acte n°7.

109
 au Congo, les constituants transitoires ont opté pour le caractère directement exécutoire des
lois non promulguées par le président dans un délai de quinze (15) jours402.

259. On se rend compte encore une fois qu’en prévoyant que les actes non promulgués par
le président dans le délai prescrit le soient par le Premier ministre avant leur exécution,
l’Acte constitutionnel togolais poursuit sa volonté de faire du Premier ministre l’alter ego
du président en se substituant à lui dans ses tâches traditionnelles, ce qui participe à la
démythification de la fonction présidentielle. Il s’agissait de faire en sorte que le président,
privé de la participation au Conseil des ministres où sont délibérés les projets de loi et ne
disposant pas de l’initiative législative, ne se serve de ce pouvoir de promulgation pour
freiner l’exécution des lois votées par le HCR.

260. Pour l’exercice du droit de grâce qui est un pouvoir dont l’exercice est
traditionnellement laissé à la discrétion du chef de l’Etat, l’article 30 de l’Acte n°7
subordonne son exercice par le président togolais à la proposition du Gouvernement, une
intervention gouvernementale qui n’est prévue, ni au Bénin403, ni au Congo404. On peut
expliquer cette disposition sur le plan politique par la volonté d’éviter que le chef de l’Etat
ne se serve de ce droit de grâce pour s’immiscer dans le fonctionnement de la justice en
usant de ce pouvoir pour amnistier ses dignitaires mis en cause par la CNS et faisant l’objet
de poursuites judiciaires. On voit bien l’Acte n°7 de la CNS est resté très méfiant vis-à-vis
du président jusqu’au bout en restant fidèle à sa logique de déprésidentialisation de
l’Exécutif.

261. Par rapport à son efficacité, on peut s’accorder sur le fait que la loi du 25 septembre
1991 a permis au Premier ministre de prendre d’importantes décisions à portée générale et
individuelle pour la mise en œuvre des orientations de la CNS et l’exécution des lois votées
par le HCR. Ce pouvoir est d’autant plus important que l’objectif de la transition est
d’instaurer un nouvel ordre juridique, politique et social405.

262. L’adoption de cette loi, intervenu pratiquement un mois après la désignation du Premier
ministre, a permis de formaliser rétroactivement par décret certaines décisions qu’il avait
déjà prises par de simples communiqués, dont la composition du Gouvernement. C’est la
raison pour laquelle, le décret portant composition du Gouvernement406 a été signé le même

402
Article 18 (Bénin) ; article 36 (Congo).
403
L’article 20 de la Loi constitutionnelle béninoise ne subordonne l’exercice du droit de grâce par le président
qu’à l’avis motivé du Conseil supérieur de la magistrature.
404
Quant à l’article 38 de l’Acte fondamental du Congo, elle ne prévoit aucune intervention.
405
Voir TETE (Godwin), « Togo : la Conférence nationale souveraine (CNS), juillet-août 1991 », [Link]. ; DEGLI
(J-Y.), Togo : A quand l'alternance politique ?, [Link]., pp.25-42
406
Décret n° 91-1 du 25 septembre 1991 portant composition du Gouvernement de la période de transition, op. cit.

110
 jour que l’adoption de cette loi alors que le Gouvernement, qui était déjà en fonction, avait
été nommé par un simple communiqué407 sans valeur juridique. L’article 4 du décret du 25
septembre 1991 portant composition du Gouvernement précisait à juste titre que « le présent
décret donne effet au communiqué n°001/CPM du 7 septembre 1991 rendant publique la
désignation des membres du Gouvernement de la République togolaise durant la période
de transition », ce qui légitime les actions menées par le Gouvernement jusqu’à la signature
du décret du 25 septembre 1991. Il s’agissait du tout premier décret signé par le Premier
ministre de transition, dont les visas comportaient la mention de la loi n°91-1 du 25
septembre 1991, ce qui dénote de l’importance de cette loi pour le Premier ministre dans la
mise en œuvre de ses compétences.

263. Usant de son pouvoir règlementaire général, le Premier ministre s’est attelé à procéder
à la réorganisation des services publics408 et à la relance de l’économie togolaise dont
l’« état de délabrement 409» a été relevé par la CNS comme symbole de « la faillite
économique du régime Eyadema 410». Une analyse minutieuse des journaux officiels
togolais de cette période montre que la loi du 25 septembre 1991 a donné un coup
d’accélérateur à l’action du Premier ministre qui a pris plusieurs décrets411 relevant de son
domaine de compétence alors que sur la même période le nombre de décrets présidentiels
s’est fortement réduit. Cela dénote du fait que cette loi a fait du Premier ministre l’autorité
règlementaire de droit commun au détriment du président dont l’étendue du pouvoir
règlementaire a été fortement restreint, voire annihilée.

264. Si ce pouvoir dénote de l’importance de son pouvoir décisionnel, il lui a également

permis de donner effet au pouvoir de nomination qui lui est attribué par l’Acte n°7.

407
Communiqué n°001/CPM du 7 septembre 1991 rendant publique la désignation des membres du Gouvernement
de la République togolaise durant la période de transition.
408
Par exemple le décret n°91-2 du 25 septembre 1991 portant organisation des services du Premier ministre,
JORT, 36e année, n°36, 7 oct. 1991, p. 2 a permis au Premier ministre de créer les services de la primature dans
un pays où tous les services gouvernementaux relevaient jusqu’alors de la présidence et le décret n°91-3 du 25
sept. 1991 portant nomination du secrétaire général du Gouvernement, alors que l’existence de ce dernier n’était
jusqu’alors fondé que sur le Communiqué n°2/CPM du 13 septembre 1991.
409
Déclaration n°1 du 21 août 1991 de la Conférence nationale souveraine, JORT, 36e année, n°44, 17 décembre
1991, p. 31. La dette extérieure de l’Etat togolais était estimée à 302 milliards de FCFA, soit près de 500 millions
d’euros, fin juin 1991 par la Commission des affaires économiques mise en place par la CNS.
410
Ibid.
411
Il s’agissait principalement de décrets d’application des lois adoptées par le HCR, conformément à l’article 38
de l’Acte n°7. En effet, l’organe législatif transitoire s’est attelé à abroger ou à réformer l’arsenal législatif existant
et adopté sous le parti unique et qui était encore le symbole du présidentialisme autoritaire. Doté du pouvoir
règlementaire d’exécution des lois par l’Acte n°7 et renforcé par la loi du 25 septembre le Premier ministre de
transition a pris une série de décret dans ce sens. On peut citer par exemple les décrets portant création de sociétés
d’Etat en vue de la réorganisation de l’économie nationale (ex : Décret n°91-027 du 2 oct. 1991 portant
transformation du port autonome de Lomé en société d’Etat, Décret n°91-025 du 2 oct. 1991 portant transformation
de la loterie nationale togolaise en société d’Etat, etc. publiés au JORT, 36e année, n°38, n° spécial, 5 novembre
1991).

111
 B. Le pouvoir de nomination du Premier ministre de transition

265. Le pouvoir de nomination attribué au Premier ministre par l’article 36 de l’Acte n°7 de
la CNS apparaît comme le complément de son pouvoir règlementaire général. En effet, cette
disposition précise qu’« il [le Premier ministre] nomme aux emplois civils et militaires ».
L’exercice de ce pouvoir est encadré par des principes dégagés par la CNS et couvre un
champ d’application étendu permettant au Premier ministre de s’ériger comme la principale
autorité de nomination au sein de l’Exécutif.

1. Les conditions d’exercice du pouvoir de nomination du Premier

ministre

266. L’exercice du pouvoir de nomination devrait permettre au Premier ministre de disposer,

non seulement de la faculté de choisir ses collaborateurs et les personnes ressources
nécessaires de l’administration pour la mise en œuvre la politique du Gouvernement, mais
aussi de « purger » l’administration civile et militaire des dignitaires de l’ancien parti
unique et de certaines pratiques administratives peu orthodoxes412. C’est un pouvoir
administratif très important qui est ainsi confié au Premier ministre qui va lui permettre de
réformer une administration togolaise moribonde, politisée, tribalisée et totalement acquise
à la cause du chef de l’Etat. C’est à ce titre que la Résolution n°7 de la CNS 413 a chargé le
Gouvernement de transition de veiller « à la dépolitisation et à la démilitarisation du
secteur public » en précisant que « les nominations, avancements, promotions et sanctions
ne procèderont pas de considérations politiques, tribales, ethniques ni de toutes autres
considérations subjectives ».

267. Si le pouvoir de nomination attribué au Premier ministre par l’article paraît très étendu,
la Résolution n°7 précitée encadre ce pouvoir afin d’éviter les dérives précédemment
constatées dans l’exercice de ce pouvoir par les autorités administratives précédentes. Il

412
On peut évoquer ici le cas de la tribalisation ou de l’ethnicisation des nominations et de la promotion du zèle
politique dans l’administration publique et dans l’armée. Voir TOULABOR (C.), Le Togo sous Eyadéma, op. cit.,
pp. 105 et suivants ; « Violence militaire, démocratisation et ethnicité au Togo », op. cit.
413
Résolution n°7 du 27 août 1991 sur la réorganisation du secteur public, JORT, 36e année, n°44, pp. 22-23.

112
 couvre non seulement les nominations devant intervenir en Conseil des ministres, mais aussi
en dehors de celui-ci.

268. S’agissant des nominations en Conseil des ministres, le second alinéa de l’article 36
établit la liste des postes concernés, mais soumet également la nomination du Premier
ministre à l’avis du HCR, ce qui tempère la liberté du Premier ministre dans la mise en
œuvre de ce pouvoir. Il dispose que « les membres de la Cour suprême, le Grand chancelier
de l’Ordre du Mono, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les préfets, les officiers
généraux, le président de l’Université du Bénin élu par ses pairs, les directeurs des
administrations centrales sont nommés en Conseil des ministres après avis du bureau du
Haut Conseil de la République ». En soumettant l’exercice du pouvoir de nomination du
Premier ministre à l’avis préalable du HCR, cette disposition pose un principe du contrôle
parlementaire des nominations414 comparable à celui instauré en France depuis la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008415.

269. En France, le contrôle parlementaire est appliqué au pouvoir de nomination du président

de la République416, conformément à l’article 13 al. 5 (nouveau) de la Constitution, qui
prévoit « l’avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée »
pour la nomination à certains emplois en raison de « leur importance pour la garantie des
droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation ». Si en France, cet
encadrement du pouvoir présidentiel de nomination417 est justifié par la volonté de renforcer
le contrôle parlementaire sur l’Exécutif dans un souci de rééquilibrage de la Ve
République418, l’intervention du HCR dans le pouvoir de nomination du Premier ministre
de la transition au Togo relève quant à elle d’une volonté rationalisation du pouvoir primo-
ministériel eu égard aux objectifs spécifiques de la transition. En effet, en confiant
l’essentiel du pouvoir exécutif au Premier ministre, la CNS n’a pas entendu faire de lui un
« super Premier ministre » en ayant en mémoire les dérives du présidentialisme
monocratique du président EYADEMA.

414
FORMERY (S-L.), La Constitution commentée article par article, Paris, Hachette supérieur, 21e éd., 2018, pp.
47-48.
415
Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République,
JORF n°0171 du 24 juillet 2008.
416
TESTARD (C.), Le contrôle parlementaire du pouvoir de nomination du Président de la République, Université
Jean Moulin Lyon III, 2011, pp. 162 (Mémoire de master de droit public fondamental) ; MAHERZI (D.), « La
réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et le pouvoir de nomination du président de la République », RRJ
Droit prospectif, 1er décembre 2011, n° 3, p. 1335-1357
417
SUTTER (G.), « Contrôle parlementaire des nominations présidentielles : la compétence incontournable du
législateur organique », Constitutions, 2014, p. 170 ; VIDAL-NAQUET (A.), « Un président de la République
plus encadré ?», La Semaine juridique (JCP-G), n°31, 30 juillet 2008, pp. 28-34.
418
DORD (O.), « Vers un rééquilibrage des pouvoirs publics en faveur du Parlement », RFDC, 2009/1, n° 77, pp.
99-118

113
270. Toutefois, l’exigence de l’avis du HCR ne remet pas fondamentalement en cause le
pouvoir discrétionnaire du Premier ministre dans la nomination des haut-fonctionnaires
visés dans la mesure où le HCR ne disposait pas d’un droit de véto sur les nominations
comparable à ce dont dispose les parlementaires français419 ou américains420. Non
seulement est-il rendu public, mais aussi l’avis des commissions permanentes est
déterminant dans le choix du président en France, puisque l’article 13 al.5 précise que « le
Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes
négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages
exprimés au sein des commissions ». Aucun texte n’attribuait un tel pouvoir au HCR, qui
devrait ainsi se contenter de donner un avis simple, dont on ne peut pas mesurer l’influence
sur le pouvoir de nomination du Premier ministre, puisque l’Acte constitutionnel n’exige
pas, contrairement à la Constitution française, que l’avis soit rendu public.

271. Le contrôle parlementaire des nominations en France s’avère donc plus contraignant
que celui qui était prévu pendant la transition au Togo. L’intervention du HCR n’a donc
qu’une valeur consultative, ce qui ne restreint pas considérablement le pouvoir de
nomination du Premier ministre de la transition au Togo, d’autant plus que cette intervention
n’est prévue que pour la liste limitative des emplois énumérés à l’article 36 al.2 de l’Acte
n°7, la majeure partie du pouvoir de nomination du Premier ministre relevant ainsi de son
pouvoir discrétionnaire.

272. Contrairement au Togo, la nomination des hauts-fonctionnaires par le Premier ministre

au Congo est un pouvoir autonome dont il fait usage sans l’intervention de l’organe législatif
transitoire. En effet, l’article 42 de l’Acte fondamental dispose tout simplement que le
Premier ministre « nomme aux hautes fonctions civils et militaires par décrets pris en
Conseil des ministres ». Il en résulte à titre de comparaison que théoriquement le Premier
ministre congolais semblait disposer d’une plus grande marge de manœuvre dans l’exercice
de son pouvoir de nomination que son homologue togolais dans la mesure ce pouvoir n’est
pas juridiquement soumis à l’avis du Conseil supérieur de la République (CSR).

273. Cette appréciation théorique est toutefois à nuancer, d’abord juridiquement en raison
des moyens de contrôle dont dispose le CSR sur le Gouvernement421, et politiquement en
raison du contexte particulier de la transition qui exige des deux institutions transitoires une

419
GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., 30e éd., p. 665 ;
SPONCHIADO (L.), « Du droit de regard au droit de veto : le contrôle restreint opéré par les parlementaires sur
les nominations présidentielles », RFDA, 1er septembre 2011, n°5, pp. 1019-1028
420
FISHER (L.), « Pouvoirs présidentiels et du Congrès : de la lettre de la Constitution à la pratique institutionnelle
», Politique américaine, 2006/2, n° 5, pp. 53-72
421
Article 71 de l’Acte fondamental du 4 juin 1991, confère supra.

114
 entente cordiale dans la mise en œuvre des orientations de la CNS. Par conséquent, l’on
pourrait légitimement penser que, notamment pour la nomination aux « hautes fonctions
civils et militaires » considérées comme hautement stratégiques pour la réussite de la
transition, le Premier ministre, au risque d’encourir l’interpellation et/ou la censure, est
appelé à consulter le bureau du HCR.

274. Si le pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires relève du Premier ministre
au Togo et au Congo, il en allait autrement au Bénin où l’article 17 de la Loi
constitutionnelle dispose que le président de la République « nomme aux hautes fonctions
civiles et militaires sur proposition du Gouvernement ». Si contrairement au Togo et au
Congo, le Premier ministre béninois ne disposait pas formellement du pouvoir de
nomination, l’Acte fondamental béninois lui attribue d’autres prérogatives qui font de lui la
véritable autorité de nomination.

275. En effet, l’attribution du pouvoir de nomination au président se justifie par le fait que
c’est lui qui préside le Conseil des ministres et qui est appelé à signer obligatoirement les
décrets qui y sont délibérés. Comme son pouvoir règlementaire général, son pouvoir de
nomination relève d’une compétence liée dans la mesure où non seulement, ne peut-il pas
prendre l’initiative d’une nomination, mais aussi est-il tenu suivre la proposition du
Gouvernement dans la mesure où l’article 18 al. 2 lui fait obligation de signer les décrets
pris en Conseil des ministres dans un délai de huit (8) jours. Également, l’obligation du
contreseing des actes du président par le Premier ministre lui permet de contrôler en aval
les décrets de nomination du président, ce qui lui permet d’être présent à toutes les étapes
de la chaîne de la nomination en se comportant comme la véritable autorité de nomination,
le pouvoir de nomination du président n’étant plus que protocolaire.

276. Il faut également relever que si la répartition du pouvoir règlementaire général par l’Acte
n°7 est apparue ambigüe, nécessitant l’intervention salvatrice de la Loi du 25 septembre
1991, celle du pouvoir de nomination paraît plus précis, puisque le Premier ministre est la
seule autorité de nomination prévue par le texte constitutionnel. L’Acte n°7 a donc ôté tout
pouvoir de nomination au chef de l’Etat, dont les collaborateurs dirigeaient toutes les
administrations jusqu’à la mise en place des instituions transitoires.

2. Le champ d’application du pouvoir de nomination du Premier

ministre

115
277. Le pouvoir de nomination du Premier ministre de transition couvrait tout à la fois
l’administration interne que l’administration internationale. Ce dernier domaine de
nomination attribué au Premier ministre est très important puisque les partenaires
internationaux du Togo, notamment la France, l’Allemagne, la Commission Economique
Européenne (actuel UE) et les Etats-Unis, se sont véritablement impliqués dans la gestion
de la transition togolaise422, au nom du principe de la conditionnalité démocratique423.

278. Les ambassadeurs nommés par le Premier ministre424 auprès de ces différents Etats et
organisations internationales avaient donc la lourde tâche de relayer et défendre la politique
interne menée par les institutions transitoires auprès de ces partenaires et d’assurer le lien
permanent entre ces derniers et le Gouvernement togolais dans la mesure où l’appui
financier et matériel de la Communauté internationale restait indispensable pour la réussite
de la transition togolaise. C’est dans ce sens que la CNS a lancé un appel « aux pays amis
ainsi qu’aux organismes internationaux à soutenir le Togo dans sa lutte pour son
redressement économique et son développement 425». Cet appel devrait servir à baliser la
voie à la mise en œuvre de la politique internationale du Gouvernement de transition à
travers la nomination par le Premier ministre des représentants de l’Etat togolais auprès des
missions diplomatiques.

279. Au plan interne, la question de la dépolitisation de l’armée et de l’administration civile

s’avérait cruciale pour la transition. Il s’agissait, à travers les changements à opérer aux
postes de responsabilité, de sécuriser les institutions transitoires contre les éventuelles
velléités de déstabilisation de la part des militaires dont l’accointance avec le chef de l’Etat
lui-même militaire de son état était de notoriété publique, et de s’assurer de l’exécution des
mesures du Gouvernement et du HCR par les hauts-fonctionnaires placés à la tête des
administration centrales et déconcentrées.

280. Le cas particulier de l’armée mérite d’être analysé. En effet, si pour les nominations
dans l’administration civile, le Premier ministre disposait d’un blanc-seing en dehors des
emplois pour lesquels l’avis du HCR est requis, il a dû concilier son pouvoir de nomination

422
Voir THIVILLON (T.), La France et l’Union européenne au Togo : Les aléas de la conditionnalité
démocratique, Mémoire IEP de Grenoble, 2003, 115 p.
423
Sur le principe de conditionnalité démocratique voir notamment TABI-AKONO (F.), Le discours de la Baule
et les processus démocratiques en Afrique : contribution à une problématique de la démocratie et du
développement dans les pays d'Afrique noire francophone, Thèse de science-politique, Université de Clermont-
Ferrand 1, 1995 ; BOLLE (S.), « La conditionnalité démocratique dans la politique africaine de la France », op.
cit. ; DE SCHUTTER (R), « L'ingérence et conditionnalité démocratique: l'état de la question » Actualités Gresea,
avril 1993, p. 28
424
Voir notamment le décret n° 91-7 du 26 septembre 1991 portant nomination des représentants de la République
togolaise auprès d’organismes financiers internationaux, JORT, 36e année, n°36, n° spécial, 17 octobre 1991, p.3.
425
Appel de la Conférence nationale souveraine du Togo, JORT, 36e année, n°44, p. 18.

116
 aux emplois militaire relevant de l’article 36 de l’Acte constitutionnel avec le statut du chef
suprême de l’armée réservé au chef de l’Etat en vertu de l’article 26 al.2. La principale
illustration en est que le Premier ministre s’est contenté de nommer un chef d’Etat-major
général adjoint de l’armée426, alors que le chef d’Etat-major général, désigné par le président
avant le début de la transition était toujours en poste. Par cet acte, le Premier ministre
semblait réserver au chef de l’Etat la nomination du chef d’Etat-major en raison de son
statut de chef suprême de l’armée, alors qu’aucun texte ne l’y obligeait, ce qui paraît
politiquement calculé. Sur un plan symbolique, on peut relever que c’est d’ailleurs pour la
première fois depuis son arrivée au pouvoir en 1967 que le général-président EYADEMA
est contraint de partager avec une autre autorité ses pouvoirs paternalistes sur l’armée
togolaise, ce qui constitue également une illustration de la démythification de la fonction
présidentielle au Togo.

281. Dans l’administration civile, le Premier ministre KOFFIGOH a usé de son pouvoir de
nomination étendu pour réorganiser à la fois l’administration centrale par une série de
nominations de directeurs de services centraux des ministères, et l’administration
déconcentrée par le remplacement des préfets qui se présentaient encore comme les
symboles de la personnalisation du pouvoir au Togo en raison de la révérence exagérée
qu’ils avaient pour le président EYADEMA427. Ces séries de nomination428 dans
l’administration sont le reflet de la rupture avec l’ordre ancien, ce qui est comparable avec
ce qui se passe après une alternance politique.

426
Décret n° 91-012 du 26 septembre 1991, portant nomination du chef d’Etat-major général-adjoint, JORT, 36e
année, n°36, numéro spécial, 17 octobre 1991, pp. 4-5
427
La nomination des préfets par le président EYADEMA constituait l’un des reflets de l’autocratie au Togo avant
l’avènement du renouveau démocratique. Cette nomination était ainsi réservée aux personnes ayant fait preuve du
plus grand zèle politique au chef de l’Etat ou aux militaires dans les préfectures stratégiques ou jugées
politiquement sensibles
428
Pour la nomination des préfets, voir notamment le JORT, n°40, 36e année, numéro spécial, 25 novembre 1991,
pp. 2-12.

117
 Conclusion chapitre 1er

« On passe d’un exécutif traditionnellement dominé par le président de

la République à un exécutif dominé par le Premier ministre, ce qui
constitue, dans une certaine mesure, une rupture avec l’évolution des
régimes politiques africains traditionnellement caractérisés par une
suprématie présidentielle ».

FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats

d’Afrique, [Link]., p. 18.

282. Le Premier ministre de la transition dans les Etats où ce poste a été créée par une
Conférence nationale souveraine est un instrument de rupture avec le présidentialisme
autoritaire des années postindépendance. Le cas du Togo illustre très bien cette volonté de
rupture avec l’instauration d’un régime primo-ministériel très fort marqué par un Premier
ministre fort héritant de l’essentiel des pouvoirs jadis détenus par le chef de l’Etat et soutenu
par l’organe législatif transitoire poursuivant la mission d’établissement du nouvel ordre
juridico-politique entamé par la CNS.

283. Si la création du poste de Premier ministre par les CNS participe dans tous les Etats à
cette volonté de rupture, les textes constitutionnels transitoires ont particularisé les rapports
entre le Premier ministre et le chef de l’Etat, selon que ce dernier soit associé à l’action
gouvernementale ou qu’il soit marginalisé.

284. On distingue ainsi le cas du Bénin, initiateur de cette nouvelle conception de l’Exécutif,
qui, dans un souci d’apaisement et d’inclusion, a permis au chef de l’Etat, Mathieu
KEREKOU, de participer à l’exécutif transitionnel en lui emménageant des pouvoirs
formels, le plus souvent impératifs, aux côtés du Premier ministre et du Gouvernement de
transition à qui revenait la conception et la mise en œuvre de l’action gouvernementale429.
Cette conception inclusive de l’Exécutif transitionnel a fait la particularité de la transition
béninoise et découle du contexte dans lequel la CNS a été organisée et s’est déroulée430.

429
Voir BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes, [Link].
430
BANEGAS (R.), « Action collective et transition politique en Afrique : la Conférence nationale du Bénin »,
[Link].

118
285. Parallèlement, dans les autres Etats qui ont imité le modèle béninois, notamment au
Togo, le contexte politique n’était pas le même. Au Togo par exemple, la CNS s’est
déroulée dans un esprit de revanche contre le président EYADEMA431, qui dès le départ
s’est opposé à sa tenue432, puis à la proclamation de sa souveraineté par les conférenciers433.
C’est dans cet esprit de défiance réciproque que se sont déroulés les travaux de la CNS, ce
qui a conduit le constituant transitoire à pousser plus loin la logique de rupture en faisant
du Premier ministre la clé de voûte de l’Exécutif transitionnel en face d’un président
marginalisé.

286. Somme toute, les CNS ont exalté la fonction primo-ministérielle en lui permettant,
d’une part d’être élu, et non nommé, ce qui est une source de légitimité importante, et
d’exercer les pouvoirs traditionnellement relevant du président de la République, ce qui en
fait un alter ego du président.

287. Si la création de la fonction de Premier ministre dans le cadre du renouveau

démocratique n’est pas exclusive aux Etats ayant organisé une CNS, les Etats qui ont
organisé une Conférence nationale non souveraine ou qui n’en ont pas du tout organisé
n’ont pas retenu la même configuration de l’Exécutif que les Etats théâtres de CNS. Dans
ces Etats, la volonté de rupture est restée modérée, car les réformes opérées ont été initiées
et contrôlées par les chefs d’Etat en place en inscrivant le Premier ministre dans la continuité
du présidentialisme.

431
SOGLO (C-K.), « Les hésitations au Togo : Les obstacles de la transition », in ROUSSILLON (H.), (dir), Les
nouvelles Constitutions africaines : la transition démocratique, [Link]. pp. 163-172.
432
Au départ, il voulait un Forum national de dialogue et non une Conférence nationale souveraine sur le modèle
béninois.
433
Il a qualifié cette proclamation de « coup d’Etat civil ».

119
 TABLEAU RECAPITULATIF DES PREMIERS MINISTRES DE TRANSITION
ISSUS DE CONFERENCES NATIONALES SOUVERAINES

Etat Dates de Constitution Acte constitutionnel Premier ministre Président

la CNS précédente transitoire

Bénin 19 - 28 Constitution du Loi constitutionnelle du 13 Nicéphore SOGLO Mathieu

février 9 septembre août 1990 KEREKOU
1990 1977

Congo 25 février Constitution du Acte fondamental de la André MILONGO Denis SASSOU-

- 10 juin 8 juillet 1979 transition du 4 juin 1991 NGUESSO
1991

Niger 29 juillet - Constitution du Acte fondamental n°21 du Cheffou AMADOU Ali SAÏBOU
3 24 septembre 29 octobre 1991
novembre 1989
1991

Zaïre 7 août Constitution du Acte portant dispositions Etienne TSHISEKEDI Joseph

1991 - 6 24 juin 1967 constitutionnelles relatives MOBUTU
décembre à la période de transition du
1992 4 août 1992

Loi n° 93-001 portant Acte Faustin

constitutionnel
harmonisé BIRINDWA
relatif à la période de
transition du 2 avril 1993.

Acte constitutionnel de la Léon

transition du 9 avril 1994 KENGO WA DONDO

Tchad 15 janvier Constitution du Charte de la transition du 5 Fidèle MOUNGAR Idriss DEBY

- 7 avril 10 décembre avril 1993
1993 1989

Togo 8 juillet - Constitution du Acte n°7 de la CNS portant Joseph Kokou Gnassingbé
28 août 9 janvier 1980 loi constitutionnelle du 23 KOFFIGOH EYADEMA
1991 août 1991

120
Chapitre 2 : Le Premier ministre de continuité, une
émanation des transitions sans conférence
nationale

« Dans bien de pays, en court-circuitant les demandes de

conférence nationale, les pouvoirs contestés ont trouvé dans la
voie directe des élections à la fois la stratégie qui disloque
presque toujours les rangs de l’opposition et le moyen « légal »
de contrôle légitime du processus de démocratisation ».

AKINDES (F.), Les mirages de la démocratie en Afrique

subsaharienne francophone, [Link]., p. 78

288. Si les Conférences nationales ont permis à plusieurs Etats africains de tourner
rapidement la page du monolithisme présidentiel et d’évoluer vers le nouvel ordre politico-
institutionnel par une transition de rupture dirigée par un Premier ministre, ce modèle de
démocratisation n’a pas été unanimement suivi par tous les Etats. Eu égard à leur contexte
particulier, certains Etats, dont la Côte d’Ivoire, ont voulu se démocratiser dans la continuité
du présidentialisme, en marge du modèle de la CNS, en opérant des ajustements
constitutionnels pour se conformer aux tendances du nouveau constitutionnalisme
africain434, ce qui témoigne de la diversité des voies d’accès à la démocratie en Afrique
noire francophone435.

289. Malgré l’attrait du modèle de la CNS dont l’exemple béninois a été imité dans plusieurs
Etats436 avec parfois des variantes et des résultats différents437, le modèle de transition438
choisi par les Etats comme la Côte d’Ivoire, le Sénégal, le Cameroun, etc. a été guidé par le

434
AHADZI-NONOU (K.), « Les nouvelles tendances du constitutionnalisme africain. Le cas des Etats d'Afrique
noire francophone », [Link].
435
La revue trimestrielle panafricaine Politique africaine a consacré son 43e numéro d’octobre 1991 à la diversité
des voies d’accès à la démocratie en Afrique, intitulé « les chemins de la démocratie » ; MONKOTAN (J-B.),
« Des modes originaux d’expression démocratique en Afrique », in Afrique 2000, n°3, nov. 1990, pp. 55-65.
436
BOURMAUD (D.), QUANTIN (P.), « Le modèle et ses doubles… », [Link].
437
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique. Analyse institutionnelle et stratégique,
Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2005, pp. 82 et suivants.
438
QUANTIN (P.), « La démocratie en Afrique à la recherche d’un modèle », [Link].

121
 souci d’opérer des transitions démocratiques par « évitement de la conférence
nationale 439», selon la typologie de Francis AKINDES.

290. Nonobstant leurs différences de fond et de forme, ces deux modèles d’accès à la
démocratie présentent plusieurs dénominateurs communs dont l’instauration du Premier
ministre de la troisième génération. Toutefois, la vocation du Premier ministre de la
troisième génération dans les Etats n’ayant pas connu de CNS est, non pas de démythifier
la fonction présidentielle en instaurant un duel au sein de l’Exécutif, mais de permettre au
président de préserver son autorité en se posant en alternative contre les velléités
d’organisation d’une conférence nationale redoutée par la plupart des régimes en place.

291. Il en a été ainsi parce que la plupart des réformes ayant instauré le poste de Premier
ministre ont été initié les chefs d’Etat en place. L’étude du cas de la Côte d’Ivoire, qui
apparaît comme un archétype de ce modèle, nous permet donc de démontrer que l’institution
du Premier ministre dans ces Etats se révèle sur le plan politique comme un moyen
d’évitement de la Conférence nationale (Section 1ère) et de modération du présidentialisme
sur le plan juridique (Section 2).

Section 1ère : Le Premier ministre, un instrument d’évitement de

la Conférence nationale

292. La création ou le rétablissement du poste de Premier ministre dans certains Etats

d’Afrique noire francophone à la suite des mouvements de protestation contre le
monolithisme présidentiel au début des années quatre-vingt-dix est un moyen pour ces Etats
d’éviter la tenue d’une Conférence nationale. Francis AKINDES explique que la démocratie
par évitement de la Conférence nationale « consiste en un double jeu simultané d’opposition
à la tenue d’une conférence nationale et de mise en place des stratégies de contournement
rapide de ce type de forum politique aux issues incertaines pour les pouvoirs en place 440».

293. En effet, si l’organisation d’une Conférence nationale constituait la principale tendance

de la nouvelle vague de démocratisation des Etats africains441, cette formule

439
AKINDES (F.), Les mirages de la démocratie en Afrique subsaharienne francophone, op. cit., pp. 78 et suivants
440
Ibid
441
Voir supra

122
 révolutionnaire442 s’est heurtée dans certains Etats à l’intransigeance des régimes en place443
eu égard à la volonté de déprésidentialisation systématique sur laquelle elle est fondée.
Toutefois, d’autres formules de réaménagements constitutionnels444 ont été imaginées par
les chefs d’Etat pour engager leurs Etats dans le processus de démocratisation en évitant à
tout prix la Conférence nationale445. Ce fut le cas du régime ivoirien dirigé sans partage
depuis l’indépendance par Félix HOUPHOUËT-BOIGNY446, qui a réussi à anticiper
l’enclenchement du processus de démocratisation, en donnant satisfaction aux
revendications des mouvements protestataires notamment par la création du poste de
Premier ministre. On retrouve également dans ce sillage d’autres Etats qui ont déjà connu
le poste de Premier ministre comme le Sénégal, le Cameroun, le Burkina-Faso, etc.

294. Si la création du poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire sonne comme une évolution
politique remarquable, c’est parce que l’analyse du contexte socio-politique ivoirien depuis
l’indépendance a révélé une résilience chronique du monolithisme présidentiel depuis
l’indépendance (paragraphe 1er). En initiant cette évolution sans l’organisation d’une
conférence nationale, le président ivoirien s’est ainsi assuré le contrôle du processus
démocratique en s’appuyant sur un Premier ministre qui émane de lui (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : La résilience chronique du monolithisme

présidentiel en Côte d’Ivoire (1960-1990)

295. Le « présidentialisme exacerbé447 », instauré par la Constitution ivoirienne de 1960 et

entretenu par le règne sans partage du président HOUPHOUËT-BOIGNY448, a résisté aux
vicissitudes des régimes politiques africains449 et aux mutations socio-politiques

442
KAMTO (M.), « La Conférence nationale ou la création révolutionnaire des Constitutions », [Link].
443
GUEYE (B.), « La démocratie en Afrique : Succès et résistances », [Link].
444
NIANG (Y.), Le contrôle juridictionnel du processus électoral en Afrique noire francophone : les exemples du
Sénégal et du Bénin, Thèse de droit public, Université de Bordeaux, Université de Saint-Louis (Sénégal), 2018, p.
31
445
Ce fut également les cas du Sénégal, du Cameroun, du Burkina-Faso, etc.
446
Premier ministre de la République de Côte d’Ivoire (1958-1960) avant l’indépendance, il est devenu président
de la République après l’indépendance en 1960, poste qu’il a conservé sans partage jusqu’à son, décès en 1994.
447
Expression empruntée à GICQUEL (J.), GICQUEL (J-E.), Droit constitutionnel et institution politiques, op.
cit., p.569
448
ALEXANDER (A.-S.), « The Ivory Coast Constitution : an accelerator not a brake », The Journal of modern
africain studies, n°3, 1963, pp. 293-311
449
Voir GONIDEC (P-F.), Les systèmes politiques africains, Paris, LGDJ, 1974

123
 nationales450. Toutefois, la recrudescence de la contestation du système de parti unique451
sur lequel s’est fondé ce régime depuis l’indépendance et de la personnalisation du pouvoir
du président ivoirien452 au début des années quatre-vingt-dix a provoqué des réformes dans
le sens de la démocratisation du pouvoir ivoirien453.

296. La situation socio-politique qui prévalait en Côte d’Ivoire au début des années quatre-
vingt-dix454 et qui a favorisé l’avènement du bicéphalisme est comparable à celle qu’ont
connue les Etats ayant organisé une Conférence nationale. Elle est marquée par la
contestation de l’ordre économique, socio-politique et institutionnel ancien fondé sur le
culte de la personnalité de Félix HOUPHOUËT-BOIGNY à travers la primauté du parti
unique455, le PDCI-RDA, le rejet des principes démocratiques et un « miracle [économique]
en trompe-œil 456».

297. En effet, la Côte d’Ivoire, à l’instar du Togo, fait partie des Etats qui ont renoncé au
Premier ministre de la première génération au lendemain des indépendances, au profit d’une
conception unitariste du pouvoir exécutif en optant pour un régime présidentialiste
monocratique457. Mais contrairement au Togo, la Côte d’Ivoire, sous l’autorité du président
HOUPHOUËT-BOIGNY a réussi à assurer la stabilité institutionnelle de son régime458,
même si celle-ci n’est en fait qu’apparente459 (A). Par conséquent, le régime monolithique
ivoirien est resté pendant longtemps fermé aux velléités d’ouverture démocratique et au
bicéphalisme. L’avortement de la tentative de déconcentration du pouvoir exécutif par
l’institution du poste de vice-président au début des années quatre-vingt par le chef de l’Etat
illustre la réfutation du bicéphalisme dans cet Etat (B).

450
COULIBALY (A.), Le système politique ivoirien : De la colonie à la IIe République, Paris, L’Harmattan, 2002
451
SYLLA (L.), « Genèse et fonctionnement de l’Etat clientéliste en Côte d’Ivoire », Archives européennes de
sociologie, Vol. 26, n°1, pp. 29-57.
452
SIMONET (T.), « Les composantes du pouvoir de Félix Houphouët-Boigny en Côte d'Ivoire (1958-1965) »,
Outre-mers, tome 97, n°368-369, 2e semestre 2010, Cinquante ans d'indépendances africaines, pp. 403-420
453
FAURE (Y.-A.), « Sur la démocratisation en Côte-d'Ivoire : passé et présent », in L’Année africaine, 1990, pp.
115-160
454
HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne : De Félix Houphouët-Boigny à la chute de Laurent Gbagbo, Paris, La
Découverte, 2011, p. 27
455
BLEOU (M.), Le Président de la République en Côte d’Ivoire, Thèse de doctorat d’Etat, Université de Nice,
1984.
456
Ibid. p. 25
457
GONIDEC (P-F.), « Les principes fondamentaux du régime politique de la Côte d’Ivoire », in Recueil Penant,
1961, p. 691
458
AMONDJI (M.), Félix Houphouët-Boigny et la Côte d’Ivoire, Paris, Karthala, 1984.
459
HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne : De Félix Houphouët-Boigny à la chute de Laurent Gbagbo, op. cit., pp.
27 et suivants.

124
A. La stabilité apparente du régime ivoirien, facteur de
réfutation du bicéphalisme

298. La stabilité du régime ivoirien vantée dans les années soixante, au moment où les autres
Etats d’Afrique noire francophone étaient gagnés par des incertitudes et des changements
politiques et institutionnels intempestifs460 est à mettre à l’actif du président Félix
HOUPHOUËT-BOIGNY461. En effet, l’émergence rapide du parti unique462, qui a très tôt
légitimé la prépondérance du président sur la vie politique ivoirienne463, lui a permis
d’étouffer les contestations relatives aux dérives autoritaristes de son régime464. C’est au
nom de cette stabilité politique et institutionnelle apparente465 fondée sur une réussite
économique revendiquée466, que le président ivoirien a réfuté jusqu’au bout la fonction de
Premier ministre, dont la renaissance au début des années soixante-dix467 dans les Etats
comme le Sénégal et le Cameroun où régnait la même stabilité, n’a pas influencé le régime
ivoirien.

1. L’émergence rapide du parti unique de fait, pilier du

monolithisme présidentiel et obstacle au partage du pouvoir

299. L’émergence rapide du parti unique en Côte d’Ivoire468 constituait dans les années
soixante le principal obstacle à la déconcentration du pouvoir exécutif469 et à
l’institutionnalisation du poste de Premier ministre. L’histoire politico-institutionnelle des
Etats d’Afrique noire francophone révèle dans chaque Etat, à un moment donné, une période

460
La Côte d’Ivoire est d’ailleurs l’un des rares Etats d’Afrique noire francophone à ne pas avoir connu de coup
d’Etat militaire pendant les deux premières vagues du constitutionnalisme africain.
461
AMONDJI (M.), Félix Houphouët-Boigny et la Côte d’Ivoire, op. cit.
462
KEITA (M.), « Le parti unique en Afrique », Présence africaine, n°30, fev.-mars 1960, pp. 3-24.
463
SIMONET (T.), « Les composantes du pouvoir de Félix Houphouët-Boigny en Côte d'Ivoire (1958-1965) »,
Outre-mers, n°368, 2010, pp. 403-420.
464
HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne : De Félix Houphouët-Boigny à la chute de Laurent Gbagbo, op. cit., pp.
23-24.
465
La Côte d’Ivoire est le seul Etat d’Afrique noire francophone qui n’a pas changé de Constitution entre les
indépendances en 1960 et le début de la troisième vague du constitutionnalisme africain au début des années
quatre-vingt-dix.
466
PERSON (Y.), « La Côte d’Ivoire sous le signe de l’expansion : Continuité politique et succès économique »,
Le Monde diplomatique, Février 1978, pp. 23 et 29, en ligne sur [Link]
[Link]/1978/02/PERSON/34633, consulté le 11 mars 2021.
467
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, op. cit.
468
LAVROFF (D-G.), Les partis politiques en Afrique noire, op. cit., p. 34.
469
La déconcentration de l’Exécutif est le fondement général de la renaissance du bicéphalisme en Afrique noire
francophone à travers le Premier ministre de la deuxième génération après les indépendances (Voir DIOP (S.), Le
Premier ministre africain…, [Link].)

125
 marquée par l’émergence d’un parti unique de fait ou de droit470. Cette histoire révèle
également que ce fut en Côte d’Ivoire qu’émergea le premier parti unique en Afrique noire
francophone, et ce, même avant l’accession à l’indépendance471. C’est ce qu’affirme Jean-
François MEDARD lorsqu’il constate que « le passage du multipartisme au parti unique
de fait ou de droit fut très rapide et devança souvent l’indépendance, comme en Côte-
d’Ivoire 472». Il s’est cristallisé au lendemain de l’indépendance avec le mouvement
d’africanisation des régimes politiques africains473, qui a conduit à l’abandon généralisé du
pluralisme politique474 jugé inadapté aux Etats africains.

300. Mais contrairement à plusieurs Etats d’Afrique noire francophone, le parti unique n’a
jamais été constitutionnalisé en Côte d’Ivoire. Il a émergé de fait dans les dernières années
de la décolonisation475, du fait la polarisation du Parti démocratique de Côte d’Ivoire (PDCI-
RDA) de Félix HOUPHOUËT-BOIGNY. Cette polarisation découlait à la fois de la
personnalité imposante du président476 et de l’évolution même de la vie politique ivoirienne,
qui se confondait facilement avec l’évolution du PDCI-RDA477. Ce parti s’inscrivait dans
la lignée des grands partis anticolonialistes478 que connut l’Afrique noire francophone après
la fin de la deuxième guerre mondiale.

301. Devenu l’interlocuteur privilégié de l’administration coloniale, le PDCI fut plébiscité à

la fois au plan interne en remportant toutes les élections du processus de décolonisation, et

470 MAHIOU (A.), « L'avènement du parti unique en Afrique noire. L'expérience des Etats d'expression
française », RIPC, n°2, 1969, p. 449 ; DEBBASCH (O.), « La formation des partis uniques africains », Revue de
l’Occident musulman et de la méditerranée, n°1, 1966, pp. 54-94.
471
LAVROFF (D-G.), Les partis politiques en Afrique noire, [Link]., p. 34
472
MEDARD (J-F.), « Autoritarismes et démocratie en Afrique noire », Politique africaine, n°43, 1991, pp. 92-
104.
473
QUERMONNE (J-L.), « Les nouvelles Institutions politiques des États africains d'Expression française »,
[Link]. ; BOURMAUD (D.), « Aux sources de l’autoritarisme en Afrique : des idéologies et des hommes », RIPC,
2006, n°4, pp. 625-641 ; MEDARD (J-F.), « Autoritarismes et démocratie en Afrique noire », [Link]. ; « L’Etat
patrimonialisé », [Link]. ; TIXIER (G.), « La personnalisation du pouvoir dans les Etats de l’Afrique de l’Ouest »,
[Link].
474
QUANTIN (P.), « La démocratie en Afrique à la recherche d'un modèle », in Pouvoirs, 2009/2 n° 129, p. 65-
76.
475
DEBBASCH (C.), « Le parti unique à l’épreuve du pouvoir : Expériences maghrébines et africaines », Annuaire
de l’Afrique du nord, n° 4, 1965, pp. 9-36
476
Félix HOUPHOUËT-BOIGNY (1905-1993) est considéré comme le père de la nation ivoirienne. Il a été la
principale figure du processus de décolonisation de la Côte d’Ivoire. Son parcours politique impressionnant qui
l’a vu être successivement député à l’Assemblée nationale française, ministre du Gouvernement français sous les
IVe et Ve Républiques, président de l’Assemblée nationale française, maire d’Abidjan, Premier ministre puis
président de la République de Côte d’Ivoire a fait de lui l’un des hommes politiques africains les plus influents
aussi bien au plan interne qu’international.
477
Sur l’influence du PDCI-RDA dans la vie politique ivoirienne, voir Le PDCI-RDA et la construction de la
nation ivoirienne 1946-1996 : actes du Colloque d'Abidjan : 3, 4, 5 mai 1996, Presses universitaires de Côte
d’Ivoire, 1996, 251 p. ; AMONDJI (M.), Côte d'Ivoire : Le P.D.C.I. et la vie politique de 1945 à 1985, Paris,
L'Harmattan, 1986.
478
THIOUB (I.), Le Rassemblement démocratique africain et la lutte anticoloniale de 1946 à 1958, Mémoire de
maîtrise en histoire, Université de Dakar, 1982.

126
 au plan international, avec la présence d’HOUPHOUËT-BOIGNY au Parlement479, puis
dans le Gouvernement français480. Le PDCI réussit à éliminer toute forme d’opposition et
accéda à tous les leviers du pouvoir481 avec l’œuvre du Premier ministre HOUPHOUËT,
devenant le parti unique d’avant-garde en Afrique noire francophone, sauf qu’il s’était
imposé sans armes, ni violences, mais par sa stratégie unanimiste.

302. L’émergence rapide de ce parti unique de fait482 qui fédéra les ivoiriens autour du
mouvement nationaliste conduit par le Premier ministre HOUPHOUËT-BOIGNY, ne s’est
pas estompée après l’indépendance, mais s’est plutôt consolidée, au détriment du poste de
Premier ministre. En effet, usant de la passerelle de la décolonisation qui a vu les anciens
Premiers ministres devenir des chefs d’Etats, HOUPHOUËT, Premier ministre de la Côte
d’Ivoire avant l’indépendance483, devenu premier président de la République ivoirienne484,
a supprimé le poste de Premier ministre de l’ordonnancement politico-juridique ivoirien485.

303. Le parti unique en Côte d’Ivoire486 a servi de justification à l’éviction du bicéphalisme

au lendemain de l’indépendance, mais aussi au moment où l’échec du présidentialisme
monocratique487 fut diagnostiqué dans la quasi-totalité des Etats d’Afrique noire
francophone. Toutefois, les exemples sénégalais et camerounais ont démontré que le parti
n’est pas en soi incompatible avec la fonction de Premier ministre notamment lorsqu’il
s’agit simplement de déconcentrer l’Exécutif.

304. Dans les années soixante, le président HOUPHOUËT-BOIGNY a plutôt senti la

nécessité de renforcer l’unicité de son pouvoir, que de le démembrer, ou même de le
déconcentrer par la création d’un poste de Premier ministre. La domination sans partage du

479
Député du département de la Côte d’Ivoire à l’Assemblée nationale française de 1945 à 1959.
480
Ministre délégué à la présidence du Conseil de la France (1er février 1956-21 mai 1957) ; Ministre d'État de la
France (12 juin – 30 septembre 1957) ; Ministre de la Santé publique et de la Population de la France (6 novembre
1957 – 14 mai 1958).
481
Sur le fonctionnement des partis politiques africains après les indépendances, voir DECRAENE (P.),
« Eléments de réflexion sur les partis politiques africains », in Pouvoirs n°25, avril 1983, pp. 79-87
482
COULIBALY (A-A.), Le système politique ivoirien : de la colonie à la II e République, Paris, L’Harmattan,
pp.18 et suivants
483
Félix HOUPHOUËT-BOIGNY, grand artisan de la Communauté française, a pris la tête du Gouvernement
ivoirien le 1er mai 1959 après les élections législatives qui ont suivi l’adoption de la Constitution ivoirienne du 26
mars 1959 et la victoire écrasante de son parti le PDCI-RDA qui a remporté avec ses alliés la totalité des sièges de
l’Assemblée législative.
484
Après l’indépendance, la Constitution du 26 mars 1959 été remplacée par celle du 3 novembre 1960 qui a
instauré un régime présidentiel fort inspiré du modèle américain. HOUPHOUËT-BOIGNY a été élu premier
président de la République ivoirienne le 27 novembre 1960 en étant l’unique candidat à cette élection.
485
GONIDEC (P-F.), « Les principes fondamentaux du régime politique de la Côte d'Ivoire », Penant, n°689, nov.
déc. 1961, pp. 679 -702. Voir la Constitution ivoirienne du 3 novembre 1960, JORCI, n°58, n° spécial, 4 novembre
1960, pp. 1272-1276.
486
LAVFOFF (D-G.), Les partis politiques en Afrique noire, « Que sais-je », Paris, PUF, 1978.
487
CHEVRIER (J.), « Crise des institutions, coups d’Etat, dépendance accrue. L’échec des systèmes politiques
africains », [Link].

127
 PDCI-RDA sur la vie politique ivoirienne488 lui permit ainsi de s’ériger en leader naturel de
la nation en construction489. Toutefois, la Côte d’Ivoire n’a pas été épargnée par des conflits
internes490. Ces conflits, moins virulents que dans d’autres Etats, ont malgré tout contribué
à provoquer l’usure progressive du pouvoir monocratique de Félix HOUPHOUËT-
BOIGNY.

2. L’usure progressif du monolithisme présidentiel, facteur

d’incitation au bicéphalisme

305. Deux décennies après son indépendance, la Côte d’Ivoire faisait figure d’exception en
Afrique noire francophone en matière de stabilité constitutionnelle et institutionnelle. En
effet, alors qu’ailleurs, l’armée a fait irruption sur la scène politique en renversant des
régimes démocratiquement instaurés après les indépendances491, pour diverses raisons, et
que la plupart des Etats ont connu de multiples changements constitutionnels et
institutionnels492, la Côte d’Ivoire ne connut ni un coup d’Etat militaire, ni de réforme
institutionnelle majeure jusqu’au début des années quatre-vingt grâce à la personnalité
d’HOUPHOUËT-BOIGNY et à l’omnipotence du parti unique493. On a ainsi observé que
« la stabilité politique a été assurée en grande partie par le prestige du président,
profondément ancré dans les masses populaires depuis l’époque de la lutte anticoloniale,
quelles que soient les critiques dont puissent faire l’objet, à tel ou tel moment, certains
aspects de l’action du gouvernement494 ».

306. Cette stabilité, qui faisait un peu le luxe de la Côte d’Ivoire, fondée sur une conception
unitariste assumée du pouvoir, a annihilé toute perspective de création d’un poste de
Premier ministre ou de bicéphalisme sous une autre forme, malgré le mouvement de
renaissance du Premier ministre de la deuxième génération. Ainsi, si la Côte d’Ivoire n’a
pas été totalement épargnée par des soubresauts politiques, dus notamment à « une dérive

488
BAKARY (T.-D.), « Côte d’Ivoire : L’étatisation de l’Etat », in MEDARD (J.-F.), (dir.), Etats d’Afrique noire :
formation, mécanismes et crises, Paris, Karthala, 1991, pp. 55-91.
489
CONAC (G.), « Portrait du chef d’Etat africain », [Link].
490
Voir GBAGBO (L.), Côte d’Ivoire : Pour une alternative démocratique, Paris, L’Harmattan, 1983, pp. 69 et
suivants.
491
PABANEL (J-P.), Les coups d’Etat militaires en Afrique noire, [Link]. ; VIGNON (Y.), « Le coup d’Etat en
Afrique noire francophone », [Link].
492
Voir KPODAR (A.), « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire francophone », [Link].
493
MARQUET (B.), « Côte d’Ivoire : pouvoir présidentiel, palabre et démocratie », Afrique contemporaine,
n°114, mars-avril 1981, pp. 10-22
494
PERSON (Y.), « La Côte d’Ivoire sous le signe de l’expansion : Continuité politique et succès économique »,
[Link].

128
 progressive vers un pouvoir personnel et le musellement de toutes les institutions
républicaines 495». Il en ressort que « ces crises mineures ont entraîné des remaniements
correspondant à des changements de tactique, mais non d’orientation 496».

307. Toutefois, les changements intervenus dans les autres Etats au début des années
soixante-dix497 ont donné des idées au peuple ivoirien pour inciter le pouvoir à aller dans le
sens de la rationalisation du présidentialisme par la déconcentration du pouvoir exécutif
notamment. La montée de la contestation du monolithisme ivoirien a révélé que la stabilité
du régime ivoirien ne reposait que sur un consensus politique de façade498, les oppositions
étant le plus souvent annihilées par les manœuvres du parti unique et de son leader499. Le
régime monocratique ivoirien avait commencé par être de plus en plus contesté, mais au
lieu d’engager des réformes dans le sens de la déconcentration du pouvoir exécutif avec la
création d’un poste de Premier ministre comme l’ont fait ses homologues sénégalais et
camerounais, le président ivoirien s’est plutôt attelé à éliminer toute forme d’opposition à
travers par des méthodes peu orthodoxes500.

308. Malgré sa politique de fermeté au plan interne vis-à-vis des opposants à son régime, le
président HOUPHOUËT-BOIGNY s’est tout de même rendu compte de l’usure de son
régime monocratique et de la nécessité d’opérer des réformes institutionnelles d’envergure.
De même, alors que ses homologues sénégalais, Léopold Sédar SENGHOR et camerounais
Ahmadou AHIDJO, avec lesquels il partageait le record de longévité au pouvoir depuis les
indépendances, ont pris des mesures importantes pour assurer à la fois la pérennité et la
succession pacifique de leur régime501, le président ivoirien se devrait également d’adapter
son pouvoir à l’évolution de la société ivoirienne et organiser sa succession502.

495
BOGNON (R.-D.), « La situation en Côte-d’Ivoire : présidentialisme et représentation nationale », in
ROUSSILLON (H.), Les nouvelles Constitutions africaines : la transition démocratique, [Link]., pp. 87-99.
496
PERSON (Y.), « La Côte d’Ivoire sous le signe de l’expansion : Continuité politique et succès économique »,
[Link].
497
Il s’agit principalement de la renaissance du bicéphalisme en Afrique noire francophone avec la généralisation
de la création d’un poste de Premier ministre (Sénégal, Cameroun, Haute-Volta, etc.) ou de vice-président (Zaïre,
Gabon, etc.). Voir DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link]. ; TCHIVOUNDA (G-P.), « Essai de synthèse
sur le Premier ministre africain », [Link].
498
DECRAENE (P.), « Les sources du consensus dans les Etats africains », Pouvoirs n°5, 1978, pp. 119-127
499
GNAHOUA (A.-R.), La crise du système ivoirien. Aspects politiques et juridiques, Paris, L’Harmattan, 2005,
pp. 40 et suivants.
500
DIARRA (S.), Les faux complots d’Houphouët-Boigny, Paris, Karthala, 1997, p. 174 ; GBAGBO (L.), Côte
d’Ivoire : Pour une alternative démocratique, op. cit., pp. 69 et suivants ; GNAHOUA (A.-R.), La crise du système
ivoirien, op. cit., p. 41
501
KAMTO (M.), « Le dauphin constitutionnel dans les régimes politiques africains », [Link].
502
La réforme constitutionnelle du 31 mai 1975 est motivée par la volonté du président ivoirien de désigner lui-
même son dauphin constitutionnel. C’est à ce titre que l’article 11 de la Constitution du 3 novembre 1960 a été
révisée pour faire du président de l’Assemblée nationale le successeur du président de la République, en cas de
vacance, jusqu’au terme de son mandat. Loi constitutionnelle n°75-365 du 31 mai 1975, portant modification de
l’article 11 de la Constitution, JORCI, n°35, 17 juillet 1975, p. 1248.

129
309. Prenant la mesure des choses, le chef de l’Etat, dans son message à la nation du 7
décembre 1979503 lors de la célébration de la fête nationale, le président ivoirien fit la
promesse de prendre mesures de « démocratisation du régime ». Il s’agissait pour le
président contesté d’une part, de tempérer les ambitions des candidats à la succession504 qui
se dévoilaient déjà au sein même du parti unique505, et d’autre part d’ouvrir la perspective
d’une déconcentration du pouvoir exécutif dans le sens de l’instauration du bicéphalisme
comme ce qui avait été déjà fait dans d’autres Etats à cette époque.

310. L’autorité du président de plus en plus contestée même en interne ne saurait donc être
rétablie que par une tentative d’ouverture, la politique de fermeté ayant conduit à l’usure du
régime. De même, les rumeurs sur l’état de santé déclinante du septuagénaire président
alimentaient des hypothèses de création d’un poste de Premier ministre506, chargé d’exercer
le pouvoir exécutif par délégation et qui prendra plus tard la succession du président 507en
suivant les exemples sénégalais et camerounais du dauphinat constitutionnel508.

311. Dès l’annonce du président le 7 décembre 1979, plusieurs hypothèses étaient envisagées
pour les réformes à venir. Mais le président ivoirien, soucieux de garder le contrôle
personnel sur son régime qui vacillait, avait pris soin de ne pas préciser à l’avance le contenu
des réformes qu’il envisageait, ce qui avait contribué à alimenter les interrogations sur le
sens des réformes509.

312. Après une année d’incertitude et de préparation, la réforme constitutionnelle du 25

novembre 1980, intervenue sur l’initiative du président, a mis fin aux spéculations, en
tentant d’introduire le bicéphalisme en Côte d’Ivoire pour la première fois depuis
l’indépendance, mais cette tentative a été très tôt avortée.

B. La tentative de bicéphalisme avortée

503
SEMI-BI (Z.), « Genèse de la « démocratie à l’ivoirienne » : bilan de l’activité parlementaire au cours de la
sixième législature (1980-1985), Le mois en Afrique, n°249-250, octobre 1986, pp. 15-30 ; MEDARD (J-F.), «
Jeunes et ainés en Côte d’Ivoire. Le VIIe Congrès du PDCI-RDA », Politique africaine, n°01, mars 1981, pp. 102-
119
504
GRAH-MEL (F.), Félix Houphouët-Boigny : la fin et la suite, Paris, Karthala, pp. 278 et suivants.
505
On met souvent en avant l’opposition entre Philippe YACE, président de l’Assemblée nationale ivoirienne et
allié de première heure du président, et Henri KONAN-BEDIE, un jeune cadre du parti, adoubé par le président
qui l’a placé à la tête du ministère des finances, le portefeuille le plus important du Gouvernement ivoirien en
l’absence du poste de Premier ministre.
506
EBONY (N.-X.), « Côte d’Ivoire : Qui sera Premier ministre », Demain l’Afrique, n°38, 22 oct. 1979, p.33.
507
GRAH-MEL (F.), Félix Houphouët-Boigny : la fin et la suite, p.279.
508
KAMTO (M.), « Le dauphin constitutionnel dans les régimes politiques africains », [Link].
509
KWAME (D.), « Côte d'Ivoire : réforme pour la succession. Peut-être un vice-président élu par le peuple ? »,
Demain l’Afrique, n°42, 17 déc. 1979.

130
313. La révision constitutionnelle du 26 novembre 1980510 constituait « la plus grande
opération de révision constitutionnelle jamais réalisée en Côte d’Ivoire 511». L’ampleur de
cette réforme constitutionnelle, telle qu’elle est relevée par l’auteur, ne se mesure pas par
rapport au nombre de dispositions constitutionnelles révisées, mais par rapport à l’incidence
qu’elle a eu sur la sacrosainte organisation monolithique de l’Exécutif ivoirien depuis
l’indépendance. C’est la première fois depuis l’adoption de la Constitution du 3 novembre
1960 que les dispositions relatives au pouvoir exécutif sont modifiées en Côte d’Ivoire, ce
qui est non seulement un symbole de stabilité institutionnelle, mais aussi un contraste avec
les mutations institutionnelles récurrentes intervenues dans les autres Etats d’Afrique noire
francophone depuis l’indépendance512.

314. Adoptée suivant la procédure d’urgence prévue à l’article 72 de la Constitution513, la

révision de 1980 touche essentiellement aux articles 9, 10 et 11 de la Constitution514, qui
sont relatifs au pouvoir exécutif515. La mesure phare du nouveau texte fondamental réside
dans l’institutionnalisation du poste de vice-président516. Mais le retour au statu quo ante
quelques années plus tard a annihilé la portée de cette évolution constitutionnelle.

1. La création du poste de vice-président, une échappatoire à la

création du poste de Premier ministre

315. La création du poste de vice-président, qui s’inscrivait dans le sens de la concrétisation

la promesse de « démocratisation du régime » faite par le président dans son message à la
nation du 7 décembre 1979 et réitérée lors du Congrès du PDCI en octobre 1980517. L’article

510
Loi n° 80-1232 du 26 novembre 1980 portant révision de la Constitution, JORCI, n°43, 7 novembre 1990.
511
BAKARY-AKIN (T-D.), « République de côte d’ivoire », in REYTJENS (F.), et al., Constitutiones africae,
Vol.1, Paris, Pedone, 1988.
512
Sur les mutations institutionnelles postindépendance dans les Etats d’Afrique noire francophone, voir VIGNON
(Y.), Recherches sur le constitutionnalisme en Afrique noire francophone : Le cas du Congo, de la Côte d’Ivoire,
du Sénégal et du Togo, Thèse de doctorat en droit public, Université de Poitiers, 1988.
513
L’article 72 al.1er de la Constitution du 3 novembre 1960 dispose que « pour être pris en considération, le projet
ou la proposition de révision doit être votée à la majorité des trois quarts des membres composant l’Assemblée »
et l’al.2 précise que « la révision n’est acquise qu’après avoir été approuvée par référendum sauf si le projet ou
la proposition en cause a été approuvée à la majorité des quatre cinquièmes des membres composant l’Assemblée
nationale ». C’est cette dernière procédure qui a permis l’adoption de la révision.
514
ACKA (F-S.), « Succession présidentielle : l’article 11 de la Constitution à l’épreuve du changement »,
Revue internationale de droit africain, n° 42, juil-août-sept. 1999, pp. 7-22.
515
Titre II : Du Président de la République et du Gouvernement
516
KWAME (D.), « Côte d'Ivoire : réforme pour la succession. Peut-être un vice-président élu par le peuple ? »,
[Link].
517
MEDARD (J-F.), « Jeunes et ainés en Côte d’Ivoire. Le VIIe Congrès du PDCI-RDA », op. cit.

131
 9 dans sa version initiale, datant de l’adoption de la Constitution en 1960, était relatif à
l’élection du Président de la République518. Il fut complété par un nouvel alinéa libellé en
ces termes : « Il choisit un vice-président qui est élu en même temps que lui ».

316. Si Ce changement introduit par le nouvel article 9 al. 2 n’a pas d’incidence sur la nature
présidentielle du régime ivoirien, il affecta néanmoins directement la forme du pouvoir
exécutif ivoirien. En effet, jusque-là monocéphale avec un Président, chef de l’Etat et du
gouvernement, il devient bicéphale avec la création du poste de vice-président. Ce
changement institutionnel ne paraît pas original dans la théorie générale des régimes
politiques, dans la mesure où dans le régime américain, qui sert de référence au régime
présidentiel, le Président de la République est toujours assisté d’un vice-président élu en
même temps que lui519.

317. Sur le plan africain, le bicéphalisme à travers l’instauration de la vice-présidence de la

République fut déjà expérimenté éphémèrement au Togo sous la IIe République520, mais
aussi au Bénin521et au Gabon522 notamment. Toutefois, contrairement au cas togolais abordé
dans ce document, le ticket président-vice-président ivoirien ne repose pas sur une base
ethnique ou régionaliste, ce qui paraît logique dans la mesure où les circonstances de la
création du poste de vice-président dans les deux Etats et les réalités nationales sont
fondamentalement différentes. Alors qu’au Togo, il s’agissait d’une technique de répartition
ethno-régionaliste du pouvoir dans un souci d’équilibre nationale après le coup d’Etat du
13 janvier 1963, la création du poste de vice-président en Côte d’Ivoire en 1980 était
destinée à modérer l’omnipotence du président et à permettre au chef de l’Etat d’organiser
sa propre succession et choisissant son dauphin constitutionnel523.

318. Si son mode de désignation ne constituait nullement une révolution démocratique du

pouvoir ivoirien jusque-là fondé sur un système monopartisan, le statut et les compétences
du vice-président renforcent davantage l’idée d’un bicéphalisme modéré et contrôlé par le
chef de l’Etat. En effet, le statut du vice-président ivoirien n’est pas détachable de celui du
Président de la République en ce que l’article 10 de la Constitution modifiée, dispose que
le vice-président est choisi par le président et élu simultanément avec lui. Contrairement au

518
Il disposait que « le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel. Il est rééligible ».
519
Sur la vice-présidence aux Etats-Unis, voir CHAUX (M.), Les vice-présidents des Etats-Unis des origines à
nos jours. Les délaissés de l’histoire, Paris, L’Harmattan, 2015.
520
Confère supra
521
Constitutions du 25 novembre 1960 (Texte reproduit in Les Constitutions des Républiques africaines et
malgache d’expression française au 1er avril 1963, Notes et études documentaires, Paris, La Documentation
française, n°2994, 27 mai 1963, pp.45-51) et du 5 janvier 1964 (Texte reproduit in La République du Dahomey,
Notes et études documentaires, Paris, La Documentation française, n°3307, 8 juillet 1966, pp. 34-41).
522
Constitution du 17 février 1967, in JORG, 1er mars 1967, p.161.
523
ACKA (F-S.), « Succession présidentielle : l’article 11 de la Constitution à l’épreuve du changement », op. cit.

132
 Togo où le vice-président était une autorité constitutionnelle et administrative à part
entière524, en Côte d’Ivoire il devrait exister dans l’ombre du Président. Il ne disposait
d’aucune attribution constitutionnelle ou administrative. Son utilité se limitait uniquement
à l’éventuelle succession du chef de l’Etat. En effet, l’article 11525 révisé prévoyait qu’« en
cas de vacance de la présidence de la République par décès, démission ou empêchement
absolu constaté par la Cour suprême saisie par le Gouvernement, le vice-président devient
de plein droit Président de la République ».

319. S’il ne s’inscrivait pas dans une perspective de démocratisation du régime,

l’institutionnalisation du poste de vice-président en Côte d’Ivoire ne s’inscrivait pas non
dans un souci de déconcentration du pouvoir exécutif. Il s’agissait uniquement « de
résoudre un problème précis et conjoncturel : la succession du chef de l’Etat 526». Il s’avère
ainsi qu’avec la création de ce poste, le président ivoirien n’a jamais entendu se décharger
d’une partie de ses attributions au profit de son dauphin, contrairement à ce qui s’est passé
au Sénégal et au Cameroun ou le dauphin, en sa qualité de Premier ministre, disposait de
compétences effectives déléguées par le chef de l’Etat527. Le vice-président ivoirien n’avait
aucune attribution gouvernementale et devrait se mettre en réserve des affaires de l’Etat. Le
président de la République demeurait dans le nouveau texte constitutionnel le seul maître à
bord du navire gouvernemental. On remarque ici que la différence entre les postes de vice-
président et de Premier ministre n’est pas uniquement de forme mais réside surtout dans le
fond.

320. La préférence du président ivoirien pour le poste de vice-président au détriment de la

création d’un poste de Premier ministre pourrait ainsi se justifier par la volonté de
sauvegarder l’unicité de l’Exécutif. S’il a déjà démontré qu’il peut jouer le rôle de dauphin
constitutionnel du chef de l’Etat sur le plan politique, le Premier ministre, tel qu’il résulte
de la théorie constitutionnelle et de la pratique, est avant tout une autorité administrative, à
qui des compétences doivent être dévolues par la Constitution ou par délégation du
président. Il n’en est pas le cas pour le vice-président, qui, à l’instar du modèle américain,
est un acteur passif de la vie politique et obligé de vivre dans l’ombre du président.

321. Au final, seule la faculté laissée au président de choisir son successeur, justifiait la
création du poste de vice-président en Côte d’Ivoire528. Sur ce point, la fonction de vice-

524
La Constitution togolaise du 5 mai 1963 attribuait de droit un portefeuille ministériel au vice-président et lui
confiait l’intérim du chef de l’Etat en cas d’empêchement.
525
TOGBA (Z.), « L’article 11 de la Constitution de 1960 », Penant, n°93, juil. 1983, p. 153
526
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, op. cit., p. 40
527
KAMTO (M.), « Le dauphin constitutionnel dans les régimes politiques africains », op. cit.
528
ANDOH (I.-H.), « Les réaménagements constitutionnels en Côte d’Ivoire », Revue ivoirienne de droit, 1984-
1985, n°s1-2-3, pp. 4 et suivants

133
 président s’inscrivait partiellement dans la même logique que celle du Premier ministre de
la seconde génération529. En effet, tout comme ce fut le cas au Sénégal et au Cameroun, la
question du dauphinat constitutionnel était au cœur du débat politique ivoirien530, à un
moment où l’on sentait de plus en plus la fin du règne du « leader naturel » de l’Etat
ivoirien531.

322. L’érection du vice-président en dauphin constitutionnel du président en régime

présidentiel paraît tout à fait normale d’autant plus que ce dernier est le colistier du président
conformément à l’article 9 (nouveau) de la Constitution ivoirienne, ce qui lui confère la
légitimité du suffrage universel. Cela paraissait beaucoup plus surprenant et atypique de
voir le Premier ministre jouer ce rôle de dauphin au Sénégal et au Cameroun, d’autant plus
que le Premier ministre dans ces Etats n’est pas élu au suffrage universel comme en Côte
d’Ivoire, mais nommé discrétionnairement par le président. Il en résulte que le dauphinat
constitutionnel, tel qu’il est organisé en Côte d’Ivoire avec le vice-président paraît a priori
plus démocratique que ce qui a été fait au Sénégal et au Cameroun avec le Premier ministre.
Mais le monopartisme qui régnait en Côte d’Ivoire à l’époque relativise la portée
démocratique de la désignation du vice-président dans la mesure où l’élection présidentielle
n’était pas concurrentielle.

323. Erigé en dauphin constitutionnel du président, le vice-président s’est substitué au

président de l’Assemblée nationale sous ce statut. La version précédente de la Constitution
faisait du président de l’Assemblée nationale le dauphin constitutionnel du président de la
République532. Or, l’évolution de la vie politique ivoirienne marquée par le délitement
progressif du parti unique, miné par des conflits de génération533, ne garantissait pas au
président un contrôle entier sur les parlementaires, surtout après la réforme des règles
électorales534 intervenue quelques mois plus tôt. L’émancipation progressive des
parlementaires du joug du parti unique et de l’autorité de son leader rendait possible le fait
qu’ils se dotent d’un président non conforme à la volonté du chef de l’Etat et l’imposer
comme son dauphin constitutionnel535. La révision constitutionnelle du 26 novembre 1980

529
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link]., p.40
530
BAULIN (J.), La succession d’Houphouët-Boigny : les débuts de Konan-Bédié, Paris, Karthala, 2000, p.127
531
GRAH-MEL (F.), Félix Houphouët-Boigny la fin et la suite, op. cit., pp.280 et suivants ;
532
Article 11 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 31 mai 1975.
533
MEDARD (J-F.), « Jeunes et ainés en Côte d’Ivoire… », op. cit.
534
La révision constitutionnelle du 1er septembre 1980 met fin à la simultanéité des élections présidentielle et
législative (Loi n° 80-1038 du 1er septembre 1980 portant modification des articles 11 et 29 de la Constitution et
Loi n° n° 80-1039 relative à l’élection des députés à l’Assemblée nationale, JORCI, n° 43, numéro spécial, 20
septembre 1980)
535
Le président de l’Assemblée nationale, Philippe YACE, était à ce titre soupçonné de nourrir des ambitions
présidentielles, ce qui lui a valu d’être soupçonné de complot contre le chef de l’Etat et d’être déchu de son poste
après les élections législatives de 1980.

134
 permit ainsi au chef de l’Etat de se prémunir contre le zèle parlementaire des cadres du
PDCI536 et de s’assurer d’un contrôle total sur le choix de son dauphin à travers ce
bicéphalisme contrôlé ou sur-mesure.

324. Toutefois, cette tentative de bicéphalisme a été rapidement avortée, ce qui provoqua un
retour in statu quo ante.

2. La suppression du poste de vice-président, retour au statu quo

ante

325. Préféré au poste de Premier ministre pour satisfaire le désir du président HOUPHOUËT-
BOIGNY d’organiser lui-même sa propre succession, le poste de vice-président n’a pas
réussi à s’imposer dans l’ordonnancement institutionnel ivoirien. Il fut rapidement supprimé
restaurant ainsi le monocéphalisme originel. Le retour in statu quo ante a lieu en 1985 avec
la suppression du poste de vice-président créé en 1980. Cette suppression, issue de la
révision constitutionnelle du 12 octobre 1985537, s’explique par diverses raisons538.

326. Premièrement, le président s’est rendu compte que la création du poste de vice-président
est politiquement une mesure impopulaire. En effet, cette création devrait, selon les propos
du chef de l’Etat ivoirien lors du Congrès du PDCI de 1979, s’inscrire dans le cadre des
mesures relatives à la démocratisation du régime monocratique mis en place depuis les
dernières heures de la colonisation et qui s’est cristallisé après l’indépendance. Il s’agissait
ainsi de répondre aux revendications de plus en plus virulentes d’une opposition naissante
et de satisfaire la branche réformiste du parti unique qui commençait à émettre des réserves
sur la manière de gouverner du président vieillissant dont la bataille de succession était
engagée. Or, alors qu’on l’on pouvait s’attendre à une déconcentration du pouvoir exécutif
avec la création d’un poste de Premier ministre à la manière dont les exécutifs sénégalais et
camerounais ont répondu à l’échec du présidentialisme monocratique539, le chef de l’Etat
ivoirien opta pour la création d’un poste de vice-président sans attributions
constitutionnelles ou administratives. Il était clair que le président ivoirien se préoccupait
plus de la consolidation de son pouvoir monocratique que d’une quelconque

536
MEDARD (J-F.), « Jeunes et ainés en Côte d’Ivoire… », op. cit.
537
Loi constitutionnelle n°85-1072 du 12 octobre 1985, portant modification de la Constitution
538
KOUROUMA (M.), Etude du présidentialisme en Afrique noire francophone à partir des exemples guinéen et
ivoirien, Thèse de doctorat en droit, Université de droit, d’économie et de sciences sociales de Paris II, 1978 (Thèse
revue et corrigée), additif à la page 40.
539
CHEVRIER (J.), « Crise des institutions, coups d’Etat, dépendance accrue. L’échec des systèmes politiques
africains », op. cit.

135
 démocratisation de son régime, ce qui confirme l’analyse selon laquelle il s’agissait pour le
président ivoirien d’opérer par ses réformes, juste « des changements de tactique, mais non
d’orientation 540». La mesure de création du poste de vice-président est ainsi restée
impopulaire à tel enseigne que le poste ne fut même jamais pourvu.

327. Deuxièmement, l’échec de la création du poste de vice-président s’explique par le fait

que ce poste a été créé suivant un mauvais timing juridique et politique mais savamment
calculé par le président HOUPHOUËT. Conformément à l’article 9 de la Constitution issue
de la révision de 1980, le président « choisit un Vice-président qui est élu en même temps
que lui ». Il en résulte que l’élection du vice-président est liée à celui du président. Or, ce
dernier venait d’être réélu seul pour un nouveau mandat de cinq (5) ans en octobre 1980541,
soit un mois avant la réforme constitutionnelle du 26 novembre 1980. La Constitution ne
prévoyant pas de dispositions transitoires pour rendre immédiatement effective les
nouvelles dispositions relatives à la désignation du vice-président, il faudrait juridiquement
attendre la prochaine élection présidentielle prévue dans cinq ans pour pourvoir au nouveau
poste créé. Institué pour ne pas être pourvu avant l’élection présidentielle de 1985, le poste
de vice-président apparaissait alors comme une coquille vide, d’autant plus que
matériellement il ne disposât d’aucune attribution. On se rend compte que par rapport au
timing choisi, le président ivoirien a opéré un savant calcul lui permettant d’abord d’assurer
sa réélection afin de sécuriser son pouvoir, avant d’opérer cette réforme impopulaire dans
les rangs mêmes de son parti. Au demeurant, il s’est ainsi assuré d’une période transitoire
de cinq ans lui permettant d’analyser le profil des candidats à ce poste et surtout son utilité.

328. Justifiée par les raisons qui précèdent, la suppression du poste de vice-président est
intervenue à quelques jours de l’élection présidentielle du 27 octobre 1985 qui devrait
permettre de pourvoir à ce poste pour la première fois depuis sa création. Cette réforme
constitutionnelle a été opérée par l’Assemblée nationale le 12 octobre 1985542. Aussi bien
le timing de la création de ce poste en 1980 que celui de sa suppression en 1985 par rapport
à l’élection présidentielle peuvent semer le doute sur les réelles intentions du président
ivoirien. En effet, créé au lendemain de la réélection d’HOUPHOUËT-BOIGNY en 1980,
puis supprimé à la veille de sa nouvelle réélection en 1985 sans avoir été jamais pourvu, le
poste de vice-président apparaît comme une institution mort-née devant permettre au

540
PERSON (Y.), « La Côte d’Ivoire sous le signe de l’expansion : Continuité politique et succès économique »,
[Link].
541
Seul candidat à sa propre succession, le président HOUPHOUËT-BOIGNY remporta le scrutin présidentiel du
12 octobre 1980 avec un score de 99,99%.
542
Loi constitutionnelle n°85-1072 du 12 octobre 1985, op. cit.

136
 président de tempérer au départ les aspirations réformistes et de consolider à l’arrivée le
pouvoir monocratique du chef de l’Etat.

329. Certains auteurs considèrent toutefois que la décision de suppression du poste de vice-
président n’a pas été prise par le président HOUPHOUËT, mais par les cadres du PDCI lors
de son VIIIe Congrès543, ce qui permet de nuancer les analyses précédentes sur les intentions
réelles du président ivoirien. En effet, les incertitudes sur le titulaire de ce poste544 qui
devrait être pourvu pour la première fois lors de l’élection présidentielle du 27 octobre 1985
et la contestation du caractère patrimonial de cette formule de succession545 auraient
contraint le président à faire marche arrière et faire appel à l’Assemblée nationale pour
rétablir le statu quo ante.

330. Si au final le sort réservé au poste de vice-président ivoirien est identique à celui qui a
été réservé à celui togolais, et au Premier ministre de la seconde génération, il paraît très
difficile de tirer des enseignements institutionnels et juridiques de l’existence de ce poste
qui n’a jamais été pourvu. La suppression du poste de vice-président au Togo était la
résultante d’une crise institutionnelle au sein de l’Exécutif tout comme celle du Premier
ministre camerounais, alors qu’au Sénégal il s’inscrivait dans un souci de restauration du
présidentialisme après le règlement de la question de la succession du chef de l’Etat. Or, en
Côte d’Ivoire, ce poste est supprimé alors même que cette question de succession n’était
pas encore résolue et que le poste n’a jamais été pourvu pour qu’on puisse analyser les
rapports entre son titulaire et le chef de l’Etat et l’impact de ce duo sur le fonctionnement
des institutions ivoiriennes.

331. Au demeurant, avec la suppression du poste de vice-président, l’intérim de la présidence

de la République en cas de vacance est une nouvelle fois revenu au président de l’Assemblée
nationale546. En effet, après s’être rassuré de la loyauté des parlementaires et installé son
dauphin désigné Henri KONAN-BEDIE au perchoir547, le président ivoirien a évacué les
incertitudes relatives à sa succession, qui avaient notamment inspiré la création du poste de
vice-président.

543
FAURE (Y-A.), « Nouvelle donne en Côte d’Ivoire : le VIIe Congrès du PDCI-RDA (9-12 octobre 1985) », in
Politique africaine, n°20, déc. 1985, pp.96-109
544
WAUTHIER (C.), « Une délicate transition en Côte d’Ivoire : Grandes manœuvres en Côte-d’Ivoire pour la
succession de M. Houphouët-Boigny », in Le Monde diplomatique, juillet 1985, pp. 1, 20-21.
545
MEDARD (J.-F.), « L’Etat patrimonialisé », [Link].
546
Article 9 (nouveau) de la Constitution issu de la Loi constitutionnelle n°85-1072 du 12 octobre 1985. Voir
TOGBA (Z.), « L’intérim de la présidence de la République en Côte d’Ivoire : Analyse juridique et impact
politique », Penant, 1988, pp. 205 et suivants.
547
BAULIN (J.), La succession d’Houphouët-Boigny : les débuts de Konan-Bédié, op. cit.

137
332. La suppression du poste de vice-président sans être pourvu en Côte d’Ivoire démontre
également la permanence de la conception unitariste du pouvoir exécutif548 dans les Etats
africains. Cette conception, qui a justifié la suppression du Premier ministre de la première
génération au lendemain des indépendances549, et défendue par presque tous les chefs d’Etat
africains, consacre l’hégémonie institutionnelle du chef de l’Etat 550, en répudiant toute
velléité de bicéphalisme au sein de l’Exécutif. Reposant sur des fondements culturels551 ou
développementalistes552, selon ses tenants553, cette conception qui a caractérisé l’Exécutif
africain des deux premières générations, malgré les tentatives de bicéphalisme sporadiques,
symbolise l’Exécutif ivoirien sous le règne de Félix HOUPHOUËT-BOIGNY554.

333. Quoique solidement ancré dans l’ordonnancement juridico-institutionnel ivoirien, le

monocéphalisme, que n’a pas pu altérer la tentative avortée de bicéphalisme par la création
puis la suppression du poste de vice-président, n’a en revanche pas pu résister au vent du
renouveau démocratique africain. Face à la recrudescence de la contestation du
patrimonialisme présidentiel555 et à la demande de plus en incessante d’organisation d’une
Conférence nationale de la part de l’opposition556, le chef de l’Etat ivoirien s’est résolu à
entériner le bicéphalisme par la création du poste de Premier ministre. En prenant l’initiative
de la création du poste de Premier ministre, le président ivoirien a posé un acte politique
stratégique, puisque cette réforme associée à d’autres innovations démocratiques telle que
la restauration du multipartisme, lui a permis de contrôler le processus démocratique.

548
MEDARD (J-F.), « La spécificité des pouvoirs africains », [Link].
549
BUCHMANN (J.), L’Afrique noire indépendante, [Link]. ; TCHIVOUNDA (G-P.), « Essai sur l’Etat africain
postcolonial », op. cit.
550
BLEOU (M.), Le président de la République en Côte d’ivoire, op. cit. ; CONAC (G.), « Portrait du chef de
l’Etat africain », etc.
551
COQUERY-VIDROVITCH (C.), « A propos des racines historiques du pouvoir : « chefferie » et
« tribalisme » », Pouvoirs, n°25, avril 1983, pp. 51-62 ; POIRIER (J.), « Les formes monarchiques du pouvoir
africain », Annales africaines, 1966, pp. 179-206.
552
NIANDOU (S.-A.), « Le capital de confiance initial des régimes militaires africain », Afrique et développement,
vol. 20, n°02, 1995, pp. 41-54 ; CONAC (G.), « Pour une théorie du présidentialisme. Quelques réflexions sur les
présidentialismes latino-américains » in Mélanges offerts à Georges Burdeau. Le pouvoir, Paris, LGDJ, 1977, pp.
115-148.
553
Cette théorie a été notamment défendue par l’ex-président sénégalais Léopold Sédar SENGHOR dans La poésie
et l’action, Paris, Stock, 1980. Les autres chefs d’Etat africains e l’époque se sont naturellement rangés derrière
lui pour justifier leurs régimes dictatoriaux.
554
BLEOU (M.), Le président de la République en Côte d’ivoire, op. cit. ; GONIDEC (P-F.), « Les principes
fondamentaux du régime politique de la Côte d’Ivoire », op. cit.
555
MEDARD (J.-F.), « L’Etat patrimonialisé », [Link].
556
BOUQUET (C.), « Le mauvais usage de la démocratie en Côte d’Ivoire », L’Espace Politique, n°3, 2007, pp.
90-106.

138
Paragraphe 2 : Le Premier ministre, un instrument de
contrôle du processus de démocratisation par le
président ivoirien

334. A travers le procédé de création du poste de Premier ministre et par son action, le
président de la République ivoirienne voulait contrôler le processus de démocratisation de
la Côte d’Ivoire afin d’éviter la déprésidentialisation de l’Exécutif et sa marginalisation
comme l’ont été ses homologues ayant consenti à l’organisation d’une CNS. La création du
poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire apparaît alors comme un acte politiquement
stratégique (A) dont le but est de légitimer les mesures prises par le président dans le cadre
du processus de démocratisation (B).

A. La création du poste de Premier ministre, un acte

politiquement stratégique

335. Après trois décennies de monolithisme présidentiel, le pouvoir ivoirien a commencé par
être fragilisé par les revendications houleuses de la rue et de l’opposition naissante557. Ces
mouvements de contestation sociale observées en Côte d’Ivoire558, qui s’inscrivaient dans
la tendance générale du renouveau démocratique africain559 amorcé au début des années
quatre-vingt-dix, ont contraint le chef de l’Etat ivoirien à prendre des mesures de
démocratisation de son régime560.

336. Pour ce faire, il revenait au président HOUPHOUËT-BOIGNY de choisir entre les

différents modèles de démocratisation en vogue à cette époque, notamment entre la tenue
ou non d’une conférence nationale qui apparaissait comme le modèle privilégié par la
majorité des Etats. Ainsi, malgré les demandes de l’opposition pour l’organisation d’une
conférence nationale qui aurait permis de rompre avec le monolithisme présidentiel, le
président ivoirien a choisi la voie de l’évitement de la conférence nationale en engageant
directement et unilatéralement des réformes institutionnelles. Ces réformes ont
principalement concerné la restauration du multipartisme et du bicéphalisme du pouvoir
exécutif. On a retrouvé le même procédé au Sénégal, au Cameroun, au Burkina-Faso, etc.

557
GNAHOUA (A-R.), La crise du système ivoirien. Aspects politiques et juridiques, [Link]., p. 47
558
FAURE (Y.-A.), « L’économie politique d’une démocratisation. Eléments d’analyse à propos de l’expérience
récente de la Côte d’Ivoire », Politique africaine, n°43, oct. 1991, p. 33, cité par ibid., p. 80.
559
HUTTINGTON (S.), « Democracy’s third wave », [Link].
560
FAURE (Y-A.), « Sur la démocratisation en Côte-d'Ivoire : passé et présent », [Link].

139
337. La création du poste de Premier ministre s’est alors imposée comme l’alternative
plausible à la Conférence nationale et à la démythification de la fonction présidentielle.
C’est à ce titre que le président HOUPHOUËT-BOIGNY a su user de son savoir-faire
politique pour éviter à tout prix la tenue d’une Conférence nationale en Côte d’Ivoire 561 à
travers une réforme calculée de l’Exécutif ivoirien découlant de la loi constitutionnelle du
6 novembre 1990562.

1. Le Premier ministre, une alternative forcée à la Conférence

nationale

338. La formule de la Conférence nationale comme voie de démocratisation dans les Etats
d’Afrique noire francophone était très redoutée par les chefs d’Etat séculaires africains, qui
y voyaient un aveu de faiblesse de leur autorité dans la mesure où dans certains Etats où
elles s’étaient tenues, les CNS se sont transformées en tribunaux populaires « où ils devaient
rendre compte de leurs gestions calamiteuses de la chose publique 563». Au-delà de cet
aspect politique redoutable, il ne faut pas non plus occulter les bouleversements juridiques
et institutionnels apportés par les CNS564 dans les Etats où ils se sont déroulés notamment
la création des postes de Premier ministre par les Actes constitutionnels transitoires ayant
remplacé les Constitutions précédentes suspendues.

339. En Côte d’Ivoire, le président HOUPHOUËT-BOIGNY s’est montré très tôt réticent à
l’idée d’organiser une Conférence nationale565. Si cette position correspondait à celle de la
plupart de ses homologues africains au départ566, la majorité d’entre eux ont fini par céder
sous la pression de la rue567 et de la Communauté internationale568. Pourtant, l’opposition

561
KOFFI-KOFFI (P.), Houphouët et les mutations politiques en Côte d’Ivoire : 1980-1993, [Link]., p.16
562
Loi n° 90-1529 du 6 novembre 1990 portant modification des articles 11, 12 et 24 de la Constitution du 3
novembre 1960, JORCI, nº 43, 7 novembre 1990, p.1
563
ZAMBA MUGONGO (C.), Réflexion sur le processus de démocratisation en Afrique. Cas de la République
démocratique du Congo, Mémoire de master de droit public, Université Libre de Kinshasa, 2012, en ligne sur
[Link]
[Link], consulté le 25 octobre 2020
564
KAMTO (M.), « La Conférence nationale ou la création révolutionnaire des Constitutions », [Link].
565
BOUQUET (C.), « Le mauvais usage de la démocratie en Côte d’Ivoire », [Link].
566
Ce fut notamment le cas des présidents EYADEMA du Togo et MOBUTU du Zaïre.
567
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique, [Link]., pp. 71 et suivants.
568
Confère notamment le cas du Togo où la France, l’Allemagne, les Etats-Unis et la CEE (actuellement UE) ont
beaucoup influencé les rapports de force entre l’opposition et le président EYADEMA.

140
 ivoirienne, revigorée par la restauration du multipartisme en 1990569, n’a sans cesse réclamé
la tenue d’une Conférence nationale570 sur le modèle béninois571 afin de mener une réflexion
collective sur le problème ivoirien et de repenser de façon consensuelle les aménagements
à apporter au régime ivoirien, notamment le passage au bicéphalisme par la création du
poste de Premier ministre. Christian BOUQUET faisait alors observer qu’« en refusant
d’organiser une Conférence nationale, comme le lui demandait notamment le Parti ivoirien
des travailleurs (PIT), fraîchement créé, il montrait clairement qu’il n’avait pas l’intention
d’épouser l’air du temps 572».

340. Inflexible face à ces revendications, le président ivoirien n’ignorait cependant pas qu’il
faille réformer son régime pour éviter qu’il s’effondre comme ce fut le cas au Mali où le
président Moussa TRAORE, contesté par l’opposition avec laquelle il n’a pas trouvé d’issue
pour la démocratisation du pays, a fini par être renversé par l’armée573. La création du poste
de Premier ministre s’inscrivait donc dans cette logique de passage au nouvel ordre
politique africain et mondial. Mais contrairement aux Etats dans lesquels une CNS a été
organisée, la création du poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire n’est pas motivée par
un élan révolutionnaire. Il s’agissait pour le président ivoirien, en initiant cette réforme,
avec la bénédiction des instances de son parti574, d’anticiper la déprésidentialisation de son
régime, réclamée par l’opposition et de garder la main sur le processus de transition

569
Le multipartisme a été instauré en Côte d’Ivoire par la Constitution du 3 novembre 1960 (art.7). Cependant, il
fut strictement encadré par la législation ivoirienne au point d’être rendu ineffectif par les pratiques autoritaires du
régime favorisant l’émergence du parti unique de fait, le PDCI-RDA (voir supra). Face à la montée de la
contestation et sous l’effet du Discours de La Baule, le bureau politique du PDCI-RDA s’est prononcé en faveur
de la restauration du multipartisme le 3 mai 1990. Voir BAILLY (D.), La restauration du multipartisme en Côte
d'Ivoire : ou la double mort d'Houphouët-Boigny, Paris, L’Harmattan, 1995 ; LOUCOU (J.-N.), Le multipartisme
en Côte d’Ivoire : Essai, Abidjan, Neter, 1992.
570
BOUQUET (C.), « Le mauvais usage de la démocratie en Côte d’Ivoire », [Link]. L’auteur cite le Parti ivoirien
des travailleurs (PIT) comme chef de file de cette revendication
571
BOURMAUD (D.), QUANTIN (P.), « Le modèle et ses doubles. Les conférences nationales en Afrique noire
», [Link].
572
BOUQUET (C.), « Le mauvais usage de la démocratie en Côte d’Ivoire », [Link].
573
Une junte militaire dirigée par le colonel Amadou Toumani TOURE a arrêté le président Moussa TRAORE le
26 mars 1991 et a pris le contrôle du processus de démocratisation, d’où la voie de la « démocratisation par les
armes » classée par Francis AKINDES dans sa typologie des voies d’accès à la démocratisation.
574
La création du poste de Premier ministre a été approuvée par le 9 e Congrès du PDCI-RDA organisé à
Yamoussoukro du 1er au 5 octobre 1990. Voir GRAH-MEL (F.), Félix Houphouët-Boigny : la fin et la suite, [Link].,
p. 331

141
 démocratique auquel participe également la restauration du multipartisme575 décidée
quelques mois plus tôt576.

341. En anticipant la restauration du multipartisme et la création du poste de Premier

ministre, le président ivoirien a, non seulement pris « de vitesse ses opposants avant que
ceux-ci n’aient le temps de s’organiser 577» mais également démontré à ces derniers
obnubilés par le modèle béninois de la CNS, qu’il existe d’autres alternatives à la
Conférence nationale comme voie d’accès au renouveau démocratique578. Ces réformes lui
ont ainsi permis d’éviter la tenue de la Conférence nationale et de mettre un terme aux
velléités révolutionnaires de l’opposition579. Il revendique également par la même occasion
la paternité de la démocratisation du régime ivoirien580, alors qu’il a toujours fait l’objet
d’accusations de dérives autoritaires581. Ces mesures de modération du régime ivoirien, loin
de le démythifier le président ivoirien comme ses homologues ayant autorisé la tenue d’une
Conférence nationale, a contribué à renforcer son mythe en légitimant sa réélection
controversée au début du processus démocratique582. En refusant de « se laisser « dicter »
habilement un modèle de transition 583», le président ivoirien voulait, malgré
l’affaiblissement de son régime, montrer que « c’était lui, et lui seul, qui avait encore
l’initiative des opérations 584»

342. Cette alternative à la Conférence nationale a été également utilisée au Sénégal et au

Cameroun où les présidents respectifs Abdou DIOUF et Paul BIYA ont restauré le poste de
Premier ministre, qu’ils ont supprimé quelques années plus tôt, sans être obligé de passer

575
Le multipartisme est prévu par l’article 7 de la Constitution ivoirienne de 1960. Toutefois, cette disposition a
été rendue ineffective, voir caduc de fait, par l’émergence rapide du parti unique de fait, le PDCI-RDA et l’adoption
de règles électorales taillées sur mesure pour permettre au président ivoirien d’asseoir la domination de son parti
sur la vie politique ivoirienne. Dès lors les autres partis politiques ivoiriens ont été obligés d’exercer leurs activités
dans la clandestinité sans disposer de base légale. La restauration du multipartisme en Côte d’Ivoire a donc pris la
forme de la légalisation des partis politiques sur la base de l’article 7 de la Constitution réhabilité et rendu effectif.
576
La restauration du multipartisme a été décidé en mai 1990.
577
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique, [Link]., pp. 71
578
Sur la démocratisation par évitement de la conférence nationale, voir AKINDES (F.), Les mirages de la
démocratie en Afrique subsaharienne francophone, [Link]., p. 78
579
Les principaux partis de l’opposition qui ont été créés ou légalisés après la restauration du multipartisme en
mai 1990 ont commencé par réclamer la démission du chef de l’Etat face au refus de ce dernier de prendre en
compte leurs revendications.
580
FAURE (Y.-A.), « Sur la démocratisation de la Côte d’Ivoire : passé et présent », [Link].
581
MEMEL-FOTE (H.), (dir.), Fonder une nation africaine démocratique et socialiste en Côte d’Ivoire : Congrès
extraordinaire du Front populaire ivoirien, décembre 1994, (préface de Laurent Gbagbo), Paris, L’Harmattan,
1998, p. 32 ; BOGNON (D-R.), « La situation en Côte-d’Ivoire : présidentialisme et représentation nationale »,
[Link].
582
Sur la réélection controversée du chef de l’Etat ivoirien, voir GNAHOUA (A-R.), La crise du système
ivoirien…, [Link]., pp. 53-54 ; DOZON (J-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, Paris, Karthala, 2011, pp. 27 et
suivants.
583
AKINDES (F.), Les mirages de la démocratie en Afrique francophone subsaharienne, [Link]., p. 79
584
FAURE (Y.-A.), « L’économie politique d’une démocratisation. Eléments d’analyse à propos de l’expérience
récente de la Côte d’Ivoire », [Link].

142
 par une Conférence nationale585 et dans une moindre mesure au Burkina-Faso586. Pour ce
faire, les dirigeants sénégalais et camerounais ont restauré dans les Constitutions de leurs
Etats, les dispositions relatives au Premier ministre qu’ils avaient fait supprimer quelques
années plus tôt, donnant l’impression d’avoir ressuscité le Premier ministre de la deuxième
génération alors que les autres Etats découvraient celui de la troisième génération. C’est en
cela que le Premier ministre de la troisième génération dans les Etats qui n’ont pas organisé
de CNS est considéré comme un clonage de la deuxième génération. Il apparaît ainsi que si
le constituant ivoirien a fait preuve d’innovation par la création du poste de Premier ministre
dans la mesure où ce poste n’a jamais existé dans ce pays depuis l’indépendance, la
réhabilitation du poste de Premier ministre au Sénégal et Cameroun révèle un « constituant
[qui] tourne en rond, avec un mouvement de va-et-vient incessant entre des institutions
qu’on instaure, supprime et restaure 587»

343. Ces différentes expériences montrent que l’étude du Premier ministre de transition ne
peut être limitée à ceux issus des Conférences nationales. Toutefois, l’institution primo-
ministérielle instaurée dans les Etats qui n’ont pas connu de Conférence nationale provient
de réformes ou d’ajustements constitutionnels qui n’ont pas dénaturé la nature présidentielle
des régimes, ni remis en cause l’autorité des chefs d’Etat en fonction588. En Cela, la loi
constitutionnelle du 6 novembre 1990 paraît être une réforme calculée.

2. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990, une réforme

calculée

344. S’il s’inscrit dans le cadre du Premier ministre de la troisième génération, le processus
de création du poste de Premier ministre en Côte d’ivoire ressemblait à celui de l’institution

585
MBODJ (E-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal », [Link]. ;
586
S’il s’est montré inflexible face aux demandes d’organisation d’une Conférence nationale de l’opposition, le
président burkinabè, qui s’est d’abord attelé à assurer la pérennité de son pouvoir en organisant et remportant une
élections présidentielle controversée dès le début du processus de démocratisation, a fini par organiser un « Forum
de réconciliation national », qui sans être assimilé à la Conférence nationale souveraine sur le modèle béninois,
peut être rapproché de la Conférence nationale non souveraine organisée au Gabon, avec la participation de
l’opposition. La formule burkinabè de démocratisation se situe donc à mi-chemin entre le modèle béninois de la
Conférence nationale souveraine, et le modèle ivoirien de démocratisation par évitement de la Conférence
nationale. Voir GIRARD (P.), « L’élection présidentielle burkinabè. Cherche adversaire désespérément », Jeune
Afrique, n°1615, 11 déc. 1991, pp. 18-19, YONABA (S.), « La " Conférence nationale " et le droit : les leçons de
l'expérience burkinabè », RJPIC, n° 47, janv.- mars 1993, pp. 78-108
587
FALL (I.-M.), Evolution constitutionnelle du Sénégal de la veille des indépendances aux élections de 2007,
[Link]., p. 150.
588
MELEDJE (D.-F.), « La révision des constitutions dans les Etats africains : Esquisse de bilan », RDP, 1992,
pp. 111-134.

143
 du Premier ministre de la deuxième génération589. Cette création n’a pas nécessité un
bouleversement total de l’ordre constitutionnel, comme ce fut le cas dans les pays ayant
connu la CNS, mais s’est opérée par de petits ajustements constitutionnels et
institutionnels590.

345. Dans les Etats qui n’ont pas connu de CNS, la transition démocratique s’est opérée dans
la continuité de telle sorte qu’en prenant les devants pour tenter de répondre aux
revendications de l’opposition et aux exigences de la Communauté internationale591, les
chefs d’Etat contestés et leurs régimes ont pu éviter le bouleversement de l’ordre
constitutionnel établi et sont parvenus à garder le contrôle de la transition démocratique592.
C’est dans ce sens que les Constitutions en vigueur dans ces Etats593 avant le déclenchement
du processus démocratique n’ont pas été suspendues comme dans les Etats théâtres de CNS,
mais simplement modifiées pour se conformer aux nouvelles tendances du
constitutionnalisme africain.

346. En Côte d’Ivoire, la Constitution du 3 novembre 1960594, en vigueur depuis

l’indépendance, a été modifiée par la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990595 instaurant
un poste de Premier ministre. Cette réforme a été opérée par l’Assemblée nationale
ivoirienne, composée entièrement des membres du PDCI-RDA596, à l’initiative du président
de la République et avec l’approbation du Comité central de l’ancien parti unique, ce qui
dénote de la mainmise du régime sur cette évolution institutionnelle qui n’est pas le fruit
d’un consensus politique. L’opposition ivoirienne ayant été écarté de la procédure
d’adoption de la loi du 6 novembre 1990, on pourrait alors attribuer la paternité de la
création du poste de Premier ministre au président HOUPHOUËT-BOIGNY597, alors que

589
Sur la création du Premier ministre de la deuxième génération, voir DIOP (S.), « Le Premier ministre
africain… », [Link]. (confère supra).
590
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien », [Link].
591
Voir TABI-AKONO (F.), Le discours de La Baule et les processus démocratiques en Afrique : contribution à
une problématique de la démocratie et du développement dans les pays d'Afrique noire francophone, [Link].
592
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique…, op. cit.
593
Constitution ivoirienne du 3 novembre 1960 ; Constitution sénégalaise du 7 mars 1963 ; Constitution
camerounaise du 2 juin 1972.
594
Elle a été révisée à six reprises (1963, 1975 (2 fois), 1980 (2 fois), 1985) avant la loi constitutionnelle du 6
novembre 1990. Voir DJREDJRO MELEDJE (F.), « Faire et défaire la Constitution en Côte d’Ivoire : un exemple
d’instabilité chronique », in FOMBAD (C.), MURRAY (C.), (dir.), Fostering Constitutionalism in Africa, Prétoria,
Pretoria University Law Press, 2010, pp. 309-339.
595
Loi n° 90-1529 du 6 novembre 1990 portant révision de la Constitution de la République de Côte d‘Ivoire,
JORCI, nº 43, 7 novembre 1990, p.1
596
Si les soixante-quinze (75) députés de cette 7e législature de la première République ivoirienne élus en 1985
ont été, comme ceux de la législature précédente, peuvent se targuer d’avoir été élus sur la base de listes pluralistes,
ce qui a été interprété comme un signe d’ouverture démocratique du régime ivoirien, ils appartenaient tous au
même et unique parti autorisé à cette époque en Côte d’Ivoire, le PDCI-RDA, ce qui altère la connotation
démocratique de cette législature.
597
KOFFI-KOFFI (P.), Houphouët et les mutations politiques en Côte d’Ivoire : 1980-1993, [Link].,

144
 dans les Etats théâtres de CNS, les chefs d’Etat furent mis à l’écart par la CNS de la mise
en place des institutions transitionnelles.

347. L’initiative présidentielle de révision se fonde sur les dispositions de l’article 71 de la

Constitution de 1960, qui lui attribue cette prérogative concurremment avec les membres
de l’Assemblée nationale. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 a été adoptée
conformément à l’article 72 al.2, selon la procédure parlementaire des 4/5, exclusive du
référendum598.

348. Il en a été de même au Sénégal avec la loi constitutionnelle du 5 avril 1991599 qui rétablit,
à l’initiative du chef de l’Etat Abdou DIOUF, le poste de Premier ministre supprimé en
1983600. Au Cameroun, le président BIYA a suivi la même procédure pour rétablir le poste
de Premier ministre supprimé en 1984601 par la loi constitutionnelle du 23 avril 1991602.
Cette manière délibérée et unilatérale de modification de la Constitution camerounaise pour
opérer la transition603 a fait dire à Maurice KAMTO que « cette révision apparaît comme
un acte de sauvetage d'un régime au bord de l'effondrement 604». Cette remarque est valable
pour la révision de la Constitution ivoirienne destinée à introduire le bicéphalisme.

349. Après la tentative avortée d’instauration d’un poste de vice-président non pourvu
jusqu’à sa suppression605, la réforme constitutionnelle du 6 novembre 1990 instaure le
bicéphalisme pour la première fois en Côte d’Ivoire depuis l’indépendance, avec la création
d’un poste de Premier ministre aux côtés du président de la République606. Si elle ne marque

598
Sur les procédures de révision de la Constitution ivoirienne du 3 novembre 1960, voir FAHE-TEHE (M.),
« Réformes constitutionnelles en Côte d’Ivoire », in NIAMKEY-KOFFI (R.), (dir.), Réformes constitutionnelles
en Côte d’Ivoire. La question de l’éligibilité, Abidjan, Presses des Universités de Côte d’Ivoire, 1999, pp. 41 et
suivants.
599
Loi constitutionnelle n° 91-25 du 5 avril 1991 portant révision de la Constitution, in FALL (I-M.), Textes
constitutionnels de la République du Sénégal…, [Link]., pp. 122-129. Elle a été votée à l’unanimité des 105 députés
de l’Assemblée nationale sénégalaise. Cette loi a été adoptée après la restauration du multipartisme, ce qui a permis
aux députés de l’opposition de participer aux débats et de faire du rétablissement du poste de Premier ministre un
symbole du renouveau démocratique. Texte reproduit par FALL (I-M.), Textes constitutionnels du Sénégal de
1959 à 2007, Dakar, CREDILA, 2007, pp. 122-131. Voir également MBODJ (E-H.), « Le Premier ministre dans
le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal », [Link].
600
Voir supra.
601
Ibid.
602
Loi constitutionnelle n° 91/001 du 23 avril 1991. Voir OLINGA (A-D.), « Cameroun, vers un présidentialisme
démocratique : Réflexion sur la révision constitutionnelle du 23 avril 1991 », RJPIC, n°4, oct.-déc. 1992, pp.449 et
s. ; DOUMBE-BILLE (S.), « Les transformations au Cameroun : un processus d’élargissement prudent », in
ROUSSILLON (H.), Les nouvelles Constitutions africaines : La transition démocratique, op. cit., pp. 77-90.
603
MEHLER (A.), « Cameroun : Une transition qui n’a pas eu lieu », in DALOZ (J.-P.), QUANTIN (P.),
Transitions démocratiques africaines, [Link]., pp. 95-138.
604
KAMTO (M.), « Dynamique constitutionnelle au Cameroun indépendant », Revue juridique africaine, 1995,
p. 9.
605
Voir supra.
606
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’exécutif ivoirien », [Link].

145
 pas la fin de la prééminence constitutionnelle du président ivoirien607, la création du poste
de Premier ministre reste néanmoins l’expression d’une nouvelle forme de conception du
pouvoir dans cet Etat auparavant hyper-présidentialisé608.

350. Pour instituer le poste de Premier ministre, il a suffi au constituant ivoirien de modifier
deux articles de la Constitution, sans incidence sur les autres dispositions constitutionnelles.

351. Dans un premier temps, l’article 12 a été modifié. Cette disposition avait connu deux
révisions précédentes, d’abord en 1980 pour la création du poste de vice-président, puis en
1985 pour la suppression du poste, qui a rétabli la version originelle de cette disposition
datant de la rédaction de la Constitution en 1960 libellé en ces termes :

« Le président de la République est détenteur exclusif du pouvoir exécutif.

Il nomme les membres du Gouvernement et détermine leurs attributions.

Les membres du Gouvernement sont responsables devant lui. Il met fin à leurs
fonctions ».

352. La loi constitutionnelle de 1990 y a rajouté des dispositions relatives au Premier ministre
notamment aux alinéas 2 et 3. Le premier alinéa n’a pas été touché. Ces dispositions sont
relatives au statut du Premier ministre en ce qui concerne sa nomination et sa révocation
ainsi que des autres membres du Gouvernement. La version introduite par la loi
constitutionnelle de 1990 est alors libellée comme suit :

« Le président de la République est détenteur exclusif du pouvoir exécutif.

Le Président de la République nomme le Premier ministre, chef du

Gouvernement, qui est responsable devant lui. Il met fin à ses fonctions sur
présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.

Sur proposition du Premier ministre, le Président de la République nomme les

autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions ».

On aperçoit que le nouvel article 12 traite du statut du Premier ministre, qui relève entièrement
du président.

607
NANDJUI-DANHO (P.), La prééminence constitutionnelle du Président de la République en Côte d’Ivoire,
Paris, L’Harmattan, 2004, 163 p.
608
KOUROUMA (M.), Etude du présidentialisme en Afrique noire francophone à partir des exemples guinéen et
ivoirien, op. cit.

146
353. La seconde révision notable relative au Premier ministre concerne l’article 24. Dans sa
rédaction originelle, cette disposition ne comportait qu’un seul alinéa libellé comme suit :

« Le président de la République peut déléguer certains de ses pouvoirs aux

ministres ».

Dans sa nouvelle rédaction, cette disposition est modifiée pour tenir compte de l’existence du
Premier ministre. L’unique aliéna de la version originelle a été modifié pour insérer une
référence au Premier ministre et un second alinéa a été créé pour attribuer la suppléance du
président au Premier ministre. La nouvelle rédaction est alors libellée comme suit :

« Le président de la République peut déléguer certains de ses pouvoirs au

Premier ministre, chef du Gouvernement.

Le Premier ministre supplée le président de la République lorsque celui-ci est

absent du territoire national ».

Le nouvel article 24 de la Constitution ivoirienne de 1960 issu de la révision de 1990 a ainsi

fait du Premier ministre l’unique délégataire des pouvoirs du président et lui donne droit
d’exercer les compétences présidentielles en cas d’absence du président.

354. En somme, après la révision constitutionnelle du 6 novembre 1990, le Premier ministre

n’apparaît ainsi qu’aux articles 12 et 24 de la Constitution ivoirienne du 3 novembre 1960.
Si la réforme instituant le Premier ministre en Côte d’Ivoire est jugée « significative » en ce
qu’elle opère un changement important par l’introduction du dualisme de l’Exécutif609, elle
a été savamment calculée par le chef de l’Etat ivoirien610.

355. Sur le plan politique, cette réforme a permis de répondre aux revendications des
opposants, dont certains ont d’ailleurs ouvertement demandé la démission du président611,
et de calmer les ardeurs des manifestants, ce qui a permis d’apaiser le climat politique tendu
après la présidentielle d’octobre 1990 remportée par le président HOUPHOUÊT612 qui avait

609
DJREDJRO MELEDJE (F.), « Faire et défaire la Constitution en Côte d’Ivoire : un exemple d’instabilité
chronique », [Link].
610
GHAHOUA (A-R.), La crise du système ivoirien…, [Link]., pp. 42 et suivants
611
Il s’agit des quatre principaux partis de l’opposition ivoirienne légalisés le 18 mai 1990, le Front populaire
ivoirien (FPI), le Parti iovirien des travailleurs (PIT), l’Union des sociaux-démocrates (USD) et le Parti socialiste
ivoirien (PSI), qui, au lendemain d’une rencontre avec le président le 22 juin 1990 pour trouver une issue à la crise
politique et sociale, se sont déclarés insatisfaits par les mesures envisagées par le président et réclamer sa
démission.
612
Selon les résultats officiels de ce scrutin sous-tension, le président HOUPHOUÊT a obtenu au premier tour
81, 67% des suffrages exprimés contre 18, 33% pour son adversaire Laurent GBAGBO (FPI).

147
 face à lui pour la première fois depuis l’indépendance un candidat d’opposition en la
personne de Laurent GBAGBO613.

356. Sur le plan juridique, il faut relever que la loi constitutionnelle de 1990 n’a pas remis en
cause ni la nature présidentielle du régime, ni la prépondérance du chef de l’Etat au sein de
l’Exécutif par la création du poste de Premier ministre, ce qui permet de voir qu’en Afrique,
le Premier ministre n’est pas un indicateur fiable de classification des régimes politiques.
En effet, malgré l’introduction du bicéphalisme, les dispositions relatives à la
prépondérance du président n’ont pas été modifiées et celui-ci demeurait toujours « le
détenteur exclusif du pouvoir exécutif 614».

357. Pour paraphraser le président SENGHOR, on pourrait dire du régime ivoirien issu de la
loi constitutionnelle de 1990 qu’« il s’agit toujours d’un régime présidentiel, mais
déconcentré 615». Il ne s’agit donc que d’une révision a minima qui témoigne d’emblée de
la faible influence de l’institution primo-ministérielle dans le régime politique ivoirien qui
reste marqué du sceau du présidentialisme. Ce faisant, le chef de l’Etat ivoirien, en
instaurant le Premier ministre, a réussi à préserver le présidentialisme ivoirien.

358. Combinée à la restauration du multipartisme qui a permis au président ivoirien de sauver

les apparences démocratiques de sa réélection en octobre 1990, la création du poste de
Premier ministre participe à la nécessité de légitimation de l’autorité présidentielle vivement
contestée.

B. Le Premier ministre, un instrument de légitimation de

l’autorité présidentielle

359. Les mesures prises par le président HOUPHOUËT-BOIGNY pour démocratiser son
régime monolithique avaient pour but d’étouffer la contestation socio-politique mais surtout
de légitimer son autorité afin de lui permettre d’éviter de subir les bouleversements
institutionnels intervenus dans les autres Etats. La création du poste de Premier ministre
apparaît alors comme une réponse à la demande de démission du président réclamée par les
principaux partis de l’opposition après les actes de violences des forces de l’ordre et l’armée

613
Voir FAURE (Y.-A.), « L’économie politique d’une démocratisation. Eléments d’analyse à propos de
l’expérience récente de la Côte d’Ivoire », [Link].
614
Article 11 al. 1er de la Constitution ivoirienne de 1960.
615
DIOP (M-C.), Le Sénégal sous Abdou Diouf : Etat et société, [Link].

148
 contre les manifestants. Il s’agissait pour le président de trouver un exutoire capable de
modérer les velléités révolutionnaires de l’opposition. En se mettant en retrait au profit du
Premier ministre, le président s’est ainsi évité de faire directement face au mécontentement
social, ce qui lui permit de sauvegarder son autorité. La même observation été formulée par
El Hadj MBODJ616 à propos de la « réinstitutionnalisation du poste de Premier ministre au
Sénégal » qui selon l’auteur a été opérée par le président Abdou DIOUF pour « désamorcer
les crises qui couvraient le régime depuis les élections de 1988 ».

360. Contraint à un programme d’ajustement structurel de la part des institutions financières

internationales en raison de la crise économique dont fait face l’Etat ivoirien depuis
quelques années617, le Gouvernement ivoirien se devait de prendre des mesures d’austérité
budgétaire très drastiques pour faire face à la crise618. Quand on sait que ces types de
mesures sont souvent impopulaires et difficiles à faire accepter à la population, il faudrait
pour le président ivoirien éviter d’endosser directement ces mesures dans un contexte
politique très hostile à son égard.

361. En voyant sa légitimité de plus en plus contesté, le président ivoirien se devait de prendre
des mesures fortes surtout qu’il s’est montré très tôt réticent à l’organisation d’une
conférence nationale. L’élection présidentielle d’octobre 1990 qu’il s’est empressé
d’organiser aussitôt après la restauration du multipartisme n’a pas permis au président
ivoirien de recouvrer toute sa légitimité. Malgré le score confortable réalisé face à
l’opposant Laurent GBAGBO619, les actes de défiance à l’égard du président se sont
amplifiés après l’élection présidentielle. La création du poste de Premier ministre qui
devrait permettre au président de déléguer une partie de ses attributions, notamment en
matière économique, ressemblait à une tentative de repli stratégique de la part du président.

362. Si en fin de compte la création du poste de Premier ministre par le chef de l’Etat ivoirien
n’a pas d’incidence majeure sur la nature présidentielle du régime ivoirien en ce que la
Constitution ivoirienne a conservé des éléments de l’hégémonie présidentielle, il faut quand
même relever que la présence du Premier ministre a permis de modérer le présidentialisme
ivoirien jadis monolithique et autoritaire.

616
MBODJ (E.-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal », [Link].
617
COGNEAU (D.), MESPLE-SOMPS (S.), « Les illusions perdues de l'économie ivoirienne et la crise politique
», Afrique contemporaine, 2003/2, n° 206, pp. 87-104
618
JARRET (M.-F.), MAHIEU (F.-R.), « Ajustement structurel, croissance et répartition : l'exemple de la Côte
d'Ivoire », Tiers-Monde, tome 32, n°125, 1991. pp. 39-62.
619
FAURE (Y.-A.), « L’économie politique d’une démocratisation. Eléments d’analyse à propos de l’expérience
récente de la Côte d’Ivoire », [Link].

149
Section 2 : Le Premier ministre, un instrument de modération
du présidentialisme

363. Aussi paradoxal que cela puisse paraître sur le plan théorique, l’instauration du poste de
Premier ministre en Côte d’Ivoire en 1990 a permis dans la pratique de sauver le
présidentialisme ivoirien « au bord de l’effondrement 620». Si le Premier ministre, du point
de vue de la théorie générale des régimes politiques, est un instrument du
parlementarisme621, les expériences africaines de cette institution après les
indépendances622 ont montré qu’il pouvait bien s’accommoder également au
présidentialisme623 et se révéler être un instrument efficace d’acceptation, voire de
modération de ce type de régime répandu en Afrique noire francophone.

364. S’agit-il d’une dérive ou d’une simple adaptation ? Si la réponse à cette question n’est
pas aisée, on peut tout de même s’accorder sur le fait que si le Premier ministre est du point
de vue de la théorie juridique constitutionnelle un élément du parlementarisme624, la seule
création d’un poste de Premier ministre dans un régime présidentiel ou présidentialiste n’est
pas un élément suffisant pour modifier la nature du régime. Il en résulte qu’il est possible
d’instaurer un poste de Premier ministre dans un régime présidentialiste sans le dénaturer625
comme l’ont illustré les régimes sénégalais et camerounais dans les années soixante-dix.
L’expérimentation du poste de Premier ministre dans ces régimes présidentiels a démontré
son « adaptabilité à l’évolution des régimes politiques et (…) aux circonstances
changeantes 626». C’est ce qui résulte également de la loi constitutionnelle ivoirienne du 6

620
Pour paraphraser Maurice KAMTO, « Dynamique constitutionnelle du Cameroun indépendant », op. cit.
621
Voir ZILEMENOS (C.), Naissance et évolution de la fonction de Premier ministre dans le régime
parlementaire, Paris, LGDJ, 1976 ; COLLIARD (J-C.), Les régimes parlementaires contemporains, Paris, Presses
de Sciences Po, 1978.
622
TCHIVOUNDA (G-P.), « Essai de synthèse sur le Premier ministre africain », [Link]. ; DIOP (S.), Le Premier
ministre africain…, [Link].
623
Cette analyse vaut principalement pour le Premier ministre de la deuxième génération qui n’a pas altéré la
nature présidentialiste des régimes dans lesquels il a été créé (Voir supra).
624
ZILEMENOS (C.), Naissance et évolution de la fonction de Premier ministre dans le régime parlementaire,
[Link].
625
Cette équivoque a été levé par le président SENGHOR au Sénégal à propos de la réforme constitutionnelle du
26 février 1970 rétablissant le poste de Premier ministre. Il avait réitéré à cette occasion la nature présidentielle du
régime malgré la présence du Premier ministre qui, loin de constituer un virage vers le régime parlementaire, n’a
fait que « déconcentrer » le régime présidentiel sénégalais. Voir SY (S-M.), « Le Gouvernement dans la révision
constitutionnelle du 26 février 1970 », in Actes du Colloque « Léopold Sédar Senghor : La pensée et l’action
politique », organisé par la section française de l’Assemblée parlementaire de la Francophonie, Paris, 26 juin 2006,
pp. 159-170.
626
MBODJ (E.-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal », [Link].

150
 novembre 1990 et des aménagements constitutionnels intervenus dans les Etats qui n’ont
pas connu de CNS.

365. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 a procède d’un double objectif puisqu’elle
a non seulement permis de préserver le présidentialisme ivoirien mais a également apporté
des aménagements destinés à modérer l’hégémonie présidentielle contestée. C’est dans
cette perspective de préservation modérée de la nature présidentialiste du régime ivoirien
que le Premier ministre a servi à recadrer la fonction présidentielle jadis omnipotent
(paragraphe 1er ). Toutefois, il ne s’agissait que d’un recadrage limité puisque le chef de
l’Etat, malgré la présence du Premier ministre, est toujours désigné comme le « détenteur
exclusif du pouvoir exécutif627». Il en résulte que l’objectif du constituant ivoirien n’est pas,
contrairement à ce qui s’est passé dans les Etats ayant connu une CNS, d’affaiblir la fonction
présidentielle par la présence du Premier ministre, mais plutôt de faire de ce dernier un
instrument de continuité de l’Etat laissé à la disposition du président (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : Le Premier ministre, instrument d’un

recadrage mesuré de la fonction présidentielle

366. L’objectif principal du constituant ivoirien de 1990 en créant le poste de Premier

ministre est de modérer la fonction présidentielle et non de l’affaiblir. Ainsi, contrairement
aux Etats dans lesquels le Premier ministre a procédé d’une CNS, le Premier ministre
ivoirien n’est pas l’alter ego du président mais il n’est que son premier collaborateur628.
Cela illustre « les profils variables 629» que peut présenter le Premier ministre africain en
fonction de l’intention du constituant et du régime politique dans lequel il a été institué.

367. Si ni son statut, ni ses compétences ne lui permettaient pas de concurrencer le chef de
l’Etat au sein de l’Exécutif, le Premier ministre dans un régime présidentiel, comme celui
de la Côte d’Ivorien n’a pas pour autant un rôle anecdotique. Sa présence permet de contenir
l’hégémonie présidentielle par la souplesse de son statut et le caractère modulable de ses
compétences. C’est dans cette optique que le Premier ministre ivoirien issu de la loi
constitutionnelle de 1990 est une émanation du chef de l’Etat qui disposait d’une marge de
manœuvre considérable dans la détermination du profil et du choix de la personnalité

627
Article 12 de la Constitution ivoirienne de 1960 (version originale du 3 novembre 1960 et révisée par la loi
constitutionnelle du 6 novembre 1990).
628
MEL (A.-P.), « « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien », [Link].
629
MBODJ (E.-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal », [Link].

151
 appelée à occuper ce poste, d’autant plus qu’il est censé être son collaborateur et non son
concurrent (A).

368. La Constitution ivoirienne a également laissé au président la faculté de définir l’étendue

des compétences du Premier ministre en se gardant de définir à l’avance des compétences
du Premier ministre qui viendraient concurrencer les compétences du chef de l’Etat. Ce
faisant, la loi constitutionnelle a mis à la disposition du président l’outil de la délégation de
compétences comme moyen de définition des compétences du Premier ministre (B).

A. Le Premier ministre, une émanation du chef de l’Etat

369. La lecture des nouvelles dispositions constitutionnelles relatives au Premier ministre

introduites dans la Constitution ivoirienne de 1960 par la loi constitutionnelle du 6
novembre 1990 montre que cette institution est entièrement dépendante du chef de l’Etat.
La seule contrainte pesant le chef de l’Etat ivoirien réside dans le fait qu’il a « l’obligation
constitutionnelle de pourvoir au le poste de Premier ministre 630», ce qui se distingue des
cas précédents de Premiers ministres facultatifs631 ou des régimes dans lesquelles le poste
de Premier ministre n’est pas constitutionnalisé632.

370. S’il est obligé de nommer un Premier ministre, cette nomination est une « affaire
exclusivement présidentielle633 », ce qui exclut en principe toute intervention extérieure.
Mais dans la pratique, si la nomination d’Alassane Dramane OUATTARA (ADO) est un
choix discrétionnaire du président HOUPHOUËT, son profil technocratique a beaucoup
influencé le choix du président, ce qui peut paraître comme un facteur limitant le choix
discrétionnaire du président.

1. ADO, le choix discrétionnaire du président

371. La nomination du Premier ministre en Côte d’Ivoire après la révision constitutionnelle

du 6 novembre 1990 est régie par les dispositions de l’article 12 al. 1er selon lesquelles « le
Président de la République nomme le Premier ministre, chef du Gouvernement, qui est

630
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p.121.
631
Ce fut notamment le cas au Cameroun avec la Loi constitutionnelle du 9 mai 1975.
632
C’est le cas des régimes monocéphales du Bénin et de la Guinée et des pays anglophones tels que le Ghana, le
Nigeria, le Kenya, etc.
633
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p.124.

152
 responsable devant lui ». La Constitution ivoirienne consacre par cette formule la
compétence discrétionnaire du président dans le choix du Premier ministre. Le nouvel
article 43 de la Constitution sénégalaise de 1963 issu de la loi constitutionnelle du 5 avril
1991 et l’article 10-1 de la Constitution camerounaise de 1972 issu de la loi constitutionnelle
du 16 décembre 1991 vont dans le même sens. On note ici une nette différence avec le
procédé de désignation du Premier ministre dans les Etats théâtres de CNS où il était élu
par les conférenciers puis entériné par le chef de l’Etat qui ne disposait que d’une
compétence liée. Le procédé électoral avait également été la norme pour la désignation du
Premier ministre de la première génération avant les indépendances634.

372. Après les indépendances et sous le second cycles constitutionnel africain, les États qui
ont connu un exécutif bicéphale consacraient déjà une liberté totale du président dans le
choix du Premier ministre635. Le pouvoir de nomination ainsi conféré au chef de l’Etat était
exempté de toute interférence extérieure et s’exerçait sans contrôle d’aucun autre organe.
Dans ce contexte, la désignation du Premier ministre était uniquement l’affaire du chef de
l’Etat et ce pouvoir était inconditionné636. Le professeur FALL faisait alors observer que
l’exclusivité de la prérogative présidentielle en matière du choix du Premier ministre est un
« principe constant637 » des régimes politiques africains avant l'avènement du nouveau
constitutionnalisme, comme l'illustraient les pratiques en la matière au Sénégal638, au
Cameroun639 etc…

373. Il résulte de ce principe qu’une fois nommé par le chef de l’Etat, le Premier ministre
entre en fonction sans être contraint d’accomplir d’autres formalités telles que la déclaration
de politique générale devant le Parlement sanctionnée par l’investiture ou le vote de
confiance des parlementaires640. La loi constitutionnelle de 1990 a ainsi consacré de jure
l’exclusion des parlementaires dans la procédure de désignation du Premier ministre, ce qui,

634
Articles 8 et 9 de la Constitution ivoirienne du 26 mars 1959 ; Article 18 de la Constitution sénégalaise du 24
janvier 1959 ; Article 8 de la Constitution dahoméenne du 15 février 1959 ; etc.
635
A titre d’exemple, l’article 43 de la Constitution sénégalaise de 1963 révisée par la loi constitutionnelle n°70-
15 du 26 février 1970 et l’article 10 de la Constitution camerounaise de 1972 modifiée par la loi constitutionnelle
du 9 mars 1975 consacraient également une compétence discrétionnaire du président dans le choix du Premier
ministre.
636
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link]., p. 37
637
FALL (I.), Le pouvoir exécutif…, [Link]., p. 107
638
A partir de la révision constitutionnelle du 22 février 1970 instaurant le poste de Premier ministre à celle 29
avril 1983 l'ayant supprimé.
639
De la révision constitutionnelle du 9 avril 1975 créant le poste de Premier ministre à la suppression de ce poste
par la révision du 4 février 1984
640
Cette formalité est notamment prévue par l’article 49 al. 1 er de la Constitution française, ce qui atténue la
compétence discrétionnaire du chef de l’Etat dans le choix du Premier ministre consacré par l’article 8. Ce faisant,
si en France, le chef de l’Etat choisit le Premier ministre librement, il est tenu de le choisir dans la majorité
parlementaire, ce qui constitue une interférence du Parlement dans la compétence présidentielle de nomination du
Premier ministre.

153
 du point de vue de la classification des régimes politiques, confirme le caractère atypique
du Premier ministre ivoirien641.

374. En acceptant le principe du bicéphalisme par la création du poste de Premier ministre

en 1990, le président HOUPHOUËT-BOIGNY a immédiatement pourvu à ce poste avec la
nomination d’Alassane Dramane OUATTARA (ADO)642. En effet, dès le lendemain de la
révision constitutionnelle opérée par l’Assemblée nationale, le chef de l’Etat ivoirien a
rendu effectif le bicéphalisme à la tête de l’Etat ivoirien, alors qu’auparavant, lorsqu’il avait
institué le poste de vice-président en 1980, il n’a pas pu lui trouver un titulaire jusqu’à le
supprimer en 1985643. Pour cela, il a appliqué les dispositions de l’article 12 al. 1er qui lui
laissent une totale liberté dans le choix du Premier ministre.

375. Eu égard au contexte politique dans lequel le poste de Premier ministre a été créé,
beaucoup d’ivoiriens s’attendaient à ce que le président ivoirien appelât à ce poste une
personnalité politique chevronnée, notamment au sein de l’opposition pour instaurer un
climat d’apaisement de la crise sociale qui s’est rajouté à la crise économique latente et qui
s’est amplifiée depuis la réélection du président en octobre 1990. Même des membres
influents du parti du président s’étaient déjà positionnés pour occuper ce poste qui revêt un
prestige certain dans ce contexte où l’on envisageait également la fin de règne du président
avec un Premier ministre comme potentiel dauphin644.

376. Finalement, le président HOUPHOUËT-BOIGNY, habitué à être le seul maître à bord

du navire gouvernemental, a mis fin à toutes les spéculations, en optant pour la technocratie
plutôt que pour la politique, ce qui dénote du caractère administratif du Premier ministre
ivoirien, qui contrairement à ses homologues des Etats ayant connu une CNS, n’est pas une
autorité politique. Ce choix est surtout dicté par les circonstances dans lesquelles il a été
opéré.

2. ADO, un choix dicté par les circonstances

641
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien », [Link].
642
Décret n° 90-1530 du 7 novembre 1990 portant nomination du Premier ministre, chef du Gouvernement.
643
Voir supra
644
BAKARY-AKIN (T.-D.), Côte d’Ivoire : Une succession impossible ?, Paris, L’Harmattan, 1991.

154
377. Le choix du président ivoirien paraissait beaucoup plus être dicté par les circonstances
notamment la nécessité de la relance économique d’un Etat placé sous un programme
d’ajustement structurel.

378. Pour relancer l’économie ivoirienne au bord de la faillite avec un Etat lourdement
endetté645 et s’accorder les faveurs des institutions économiques internationales646, le
président ivoirien a porté son choix sur Alassane Dramane OUATTARA, un économiste
expérimenté, mais novice sur la scène politique ivoirienne, ce qui n’a pas manqué de
susciter les contestations de la classe politique647. En effet, pour les observateurs,
OUATTARA qui « ignorait tout du PDCI et de la Côte d’Ivoire politique au moment de sa
nomination648 », était pratiquement un inconnu de la classe politique ivoirienne.

379. D’autres voyaient également derrière cette nomination une sorte de « diktat » de la
Communauté internationale, notamment de la France et des institutions financières
internationales, ce qui remettrait en cause la souveraineté politique et économique de l’Etat
ivoirien649. En surclassant la classe politique ivoirienne par le choix d’un technocrate quasi-
inconnu sur la scène politique le président ivoirien voulait-il démontrer aux yeux de tous sa
marge de manœuvre dans le choix du Premier ministre, ou au contraire, confirmer les
suspicions faisant état d’influences extérieures sur ce choix ?

380. L’analyse du contexte dans lequel ce choix s’est opéré conduit à retenir la seconde
hypothèse plutôt que la première. Le choix d’Alassane D. OUATTARA au poste de Premier
ministre était conditionné par des facteurs socio-économiques et « imposé » par la
communauté internationale650. En effet, les observateurs s’accordent sur le fait que la
situation socio-économique de la Côte d’Ivoire à la fin des années quatre-vingt était presque
chaotique651. Endetté vis-à-vis des bailleurs de fond et incapable de redresser l’économie
interne, le pays était dans le viseur des institutions de Bretton Woods652 qui ont contraint le
Gouvernement à adopter des mesures d’austérité budgétaire653 très impopulaires aux yeux

645
MOUSSA (B.), « Les mesures de réajustement de l’économie ivoirienne face à la crise économique mondiale :
Leurs résultats et leurs implications sociales », Afrique et Développement, vol. 10, n° 1/2, 1985, pp. 150-160
646
Notamment du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale (BM).
647
Voir GRAH-MEL (F.), Houphouët-Boigny : la suite et la fin, [Link]., p. 332
648
WODIE (F.-V.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, Presses universitaires de Côte
d’Ivoire, 1996, p. 352
649
GNANGUI (A.), Afrique subsaharienne, Côte d’Ivoire : Dans l’engrenage de la Françafrique, Saint-Denis,
Edilivre, 2013, p. 192
650
DIOP (M-C.), DIOUF (M.), (dir.), Les figures du politique en Afrique : des pouvoirs hérités aux pouvoirs élus,
Paris, Karthala, Dakar, COSDERIA, 1999, p. 113
651
KOFFI (M-K.), Politique économique et ajustement structurel en Côte d'Ivoire, Paris, L’Harmattan, 1994, 136
p.
652
Le FMI et la Banque mondiale.
653
PLOURDE (S.), « Les relations entre la Côte d'Ivoire et le F.M.I. sous Houphouët-Boigny : le mode de
développement ivoirien à l'épreuve du de Washington », Outre-Mers, n°s352-353, 2006, pp. 293-330 ;

155
 de l’opinion nationale654. Cette mauvaise passe socio-économique655 a coïncidé avec les
revendications de démocratisation du pouvoir656, auxquelles le chef de l’Etat a répondu en
libéralisant la vie politique657 et en instituant le bicéphalisme par la création du poste de
Premier ministre. Ainsi, l’action du nouveau Gouvernement dirigé par le nouveau Premier
ministre devrait être principalement portée vers le redressement économique d’un Etat au
bord de la crise économique658.

381. Ce contexte économique apocalyptique dans lequel vivait la Côte d’Ivoire au moment
de la création du poste de Premier ministre s’est doublé d’un contexte politique tout aussi
délétère marqué par des manifestations quasi-quotidiennes des forces syndicales, politiques
et estudiantines réclamant le départ du président en pleine crise de légitimité. C’est ainsi
qu’il fallait opérer une « combinaison harmonieuse des réponses économiques et des
réponses politiques 659» pour définir le profil idéal du Premier ministre. Il faudrait ainsi
qu’« aux yeux de l’opinion publique, des forces politiques, des forces sociales mais surtout
des institutions financières internationales,…une personnalité qui inspire confiance, qui ne
soit pas trop marqué politiquement, qui puisse prendre des mesures impopulaires,
comprenne le langage économique et puisse négocier avec les bailleurs de fonds dont il est
alors l’interlocuteur privilégié 660».

382. C’est suivant ce profil que le président HOUPHOUËT-BOIGNY a fait le choix d’un
Premier ministre au profil technocratique sous l’influence de la Communauté
internationale661, plutôt que de se préoccuper des interrogations sur sa succession, d’autant
plus que le Premier ministre n’avait pas juridiquement vocation à être le dauphin du
Président en Côte d’Ivoire, ce rôle étant réservé au président de l’Assemblée nationale
depuis la réforme constitutionnelle de 1985662 après l’échec de la vice-présidence.

CAMPBELL (B.), « Réinvention du politique en Côte d'Ivoire et responsabilité des bailleurs de fonds
multilatéraux », Politique africaine, 2000, n°78, pp. 142-156.
654
FAURE (Y-A.), « Le quatrième plan d’ajustement structurel de la Côte d’ivoire », Revue canadienne d’études
du développement, vol. XIII, n°3, 1992, 411-431.
655
Voir Crises et ajustements en Côte d’Ivoire : Les dimensions sociales et culturelles, Actes de la Table ronde
organisée par Groupement Interdisciplinaire de Recherche en Sciences Sociales (GIDIS-CI), Bingerville, 30 nov.,
1er et 2 déc. 1992, Centre ORSTOM de Petit-Bassam, 183 pages. Lire notamment BAMBA (N.), et al., « Crise
économique et programmes d'ajustement structurel en Côte-d’Ivoire », pp. 10-23 ; LE PAPE (M.), « Abidjan,
avant la récession et maintenant : les tendances sociologiques durables », pp. 63-69, AKINDES (F.),
« Programmes d'Ajustement structurels et démocratisation en Afrique : Quelle compatibilité ? », pp. 165-174, etc.
656
FAURE (Y-A.), « Sur la démocratisation de la Côte d’Ivoire : passé et présent », [Link].
657
BAILLY (D.), La restauration du multipartisme en Côte d’Ivoire ou la double mort d’Houphouët-Boigny, Paris,
L’Harmattan, 1995, 282 p.
658
GRAH-MEL (F.), Houphouët-Boigny : la suite et la fin, [Link]., p. 332.
659
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 125.
660
Ibid., p. 126.
661
DOZA (B.), Liberté confisquée : Le complot franco-africain, Paris, BibliEurope, 1991.
662
Article 9 de la Constitution ivoirienne. Voir supra

156
 Toutefois, si Alassane D. OUATTARA n’est ouvertement apparu dans la vie politique
ivoirienne qu’à partir de sa nomination au poste de Premier ministre en 1990663, il était tout
sauf un inconnu pour le président HOUPHOUET et la haute fonction publique ivoirienne,
ce qui relativise l’influence extérieure présumée.

383. En effet, avant d’être promu Premier ministre le 7 novembre 1990, Alassane
OUATTARA a notamment été nommé le 18 avril 1990 à la tête du Comité interministériel
de la coordination du programme de stabilisation et de relance économique créé par le
président ivoirien en vue de piloter le plan du redressement économique négocié avec les
bailleurs de fonds664. Ce comité était composé de ministres dont les départements et les
services sont impliqués dans la résolution de la crise économique à travers la mise en œuvre
du plan de relance économique validé par le FMI et la Banque mondiale.

384. Ce comité, qui n’avait qu’un caractère administratif comme la majorité des formations
gouvernementales tenues en dehors du Conseil des ministres, était considéré comme
l’antichambre du Gouvernement ou un « Gouvernement-bis » dans la mesure où toute la
politique économique de l’Etat ivoirien y était planifiée avant d’être délibérée en Conseil
des ministres et exécutée sous la coordination d’Alassane OUATTARA et l’autorité du
président HOUPHOUËT-BOIGNY.

385. La présidence de ce Comité composé de ministres, alors qu’il n’était pas lui-même
ministre, conférait déjà un rang protocolaire très important à Alassane OUATTARA et le
prédestinait déjà au poste de Premier ministre dont la création était déjà inscrite à l’agenda
politique. Il était Premier ministre avant l’heure qui se préparait à cette tâche dans l’ombre
du président. C’est d’ailleurs avec le parrainage de ce dernier qu’Alassane OUATTARA,
occupait les fonctions de gouverneur de la Banque économique des Etats de l’Afrique de
l’Ouest (BCEAO)665, l’institution économique et financière sous-régionale666 , après avoir
exercé des fonctions de direction auprès du Fonds monétaire international (FMI) 667. Son
« curriculum vitae élogieux 668» correspondait parfaitement au profil de « l’homme
providentiel 669» recherché par le chef de l’Etat ivoirien et les bailleurs de fonds
internationaux pour redresser l’économie nationale en remettant de « l’ordre dans les

663
HOUDIN (B.), Les Ouattara, une imposture ivoirienne, Paris, Editions du moment, 2015.
664
Ibid. ; NOUBOUKPO (K.), « La crise ivoirienne et l’avenir de l’intégration économique et monétaire ouest-
africaine », Alternatives économiques, « L’Economie politique », 2011/3, n°51, pp. 97-112.
665
DIABY (M-B-I.), OUATTARA (B.), Alassane Ouattara, vingt ans de combat, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 11
666
TOURE (A.), Alassane Dramane Ouattara : destin et liberté, Saint-Maur, Sepia, 2008, p.49
667
HUGUEUX (V.), « Côte d’Ivoire : la revanche de Ouattara », in L’Express, 12 avril 2011, en ligne sur
[Link] consulté le 29
décembre 2016
668
BEUGRE (J.), Côte d'Ivoire, coup d'état de 1999 : la vérité, enfin, Paris, Karthala, 2013, p. 32
669
ALLIALI (C.), Disciple d’Houphouët-Boigny, Abidjan, Juris-Editions, 2008, p. 115.

157
 finances publiques 670». Son passé de fonctionnaire international était ainsi un atout non
négligeable pour l’Etat ivoirien afin de pouvoir rentrer à nouveau dans les bonnes grâces
des institutions économiques internationales671.

386. Il apparaît que si juridiquement le chef de l’Etat ivoirien n’était pas contraint dans le
choix du Premier ministre par la Constitution, sa marge de manœuvre a été limitée par
d’autres facteurs externes. L’influence des susmentionnées s’est d’ailleurs vérifiée dans le
fonctionnement du Gouvernement à travers la répartition des rôles au sein de l’Exécutif.

B. La répartition des compétences au sein de l’Exécutif

« Le président de la République peut déléguer certains de ses

pouvoirs au Premier ministre, chef du Gouvernement.

Le Premier ministre supplée le président de la République

lorsque celui-ci est absent du territoire national ».

Article 24 (nouveau) de la Constitution ivoirienne de 1960 résultant de

la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990.

387. Si la création de la fonction de Premier ministre par la loi constitutionnelle du 6

novembre 1990 a été perçue en Côte d’Ivoire comme une évolution majeure du système
politique ivoirien, force est de constater que le Premier ministre ivoirien n’était pas logé à
la même enseigne que ses homologues contemporains des Etats où il procédait d’une CNS
sur le plan des compétences. En effet, alors que dans les Etats ayant connu une CNS le
Premier ministre a été promu au rang de chef de l’Exécutif transitionnel en disposant de
tous les leviers du pouvoir exécutif pour mettre en œuvre les orientations de la CNS face à
un président marginalisé et réduit à des tâches honorifiques, en Côte d’Ivoire et dans les
autres Etats qui n’ont pas connu de CNS, le Premier ministre n’était qu’un exécutant de la
politique présidentielle672. C’est ce qui résulte également des dispositions de l’article 36 de
la Constitution sénégalaise de 1963 dont la rédaction issue de la loi constitutionnelle du 5

670
HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne. De Félix Houphouët-Boigny à la chute de Laurent Gbagbo, [Link]., 2011,
p. 30
671
BOGNON (D-R.), « La situation en Côte-d’Ivoire : présidentialisme et représentation nationale », [Link].
672
WODIE (F.-V.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 139

158
 avril 1991 a prévu que « le président de la République détermine la politique de la nation
que le Gouvernement exécute sous la direction du Premier ministre ». Le nouvel article 11-
1 de la Constitution camerounaise de 1972 créé par la loi constitutionnelle du 18 janvier
1996673 va également dans le même sens en disposant que « le Gouvernement est chargé de
la mise en œuvre de la politique de nation telle que définie par le président de la
République ».

388. Il en était ainsi parce que les aménagements constitutionnels intervenus dans ces Etats
ont préservé l’hégémonie présidentielle en sauvegardant les compétences du président alors
que le Premier ministre devrait se résoudre à espérer que le président lui délègue certaines
de ses compétences ou à le suppléer en cas d’absence du territoire national. C’est ce qui
résulte des dispositions de l’article 24 (nouveau) de la Constitution ivoirienne. On aperçoit
ainsi que les constituants dérivés ivoirien de 1990 et sénégalais de 1991 n’ont pas cherché
« à fragmenter le pouvoir exécutif mas simplement à décentraliser les organes qui sont
placés sous l’autorité unique du chef de l’Etat 674».

389. Toutefois, si le constituant ivoirien a été parcimonieux avec le Premier ministre dans la
répartition des compétences avec le président, on a relevé que dès le départ les deux hommes
se sont répartis les rôles pour éviter les conflits et pour tirer le meilleur de leur collaboration.
Responsabilisé par le président dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique
économique, le Premier ministre s’est particulièrement distingué dans ce rôle qui lui
correspondait parfaitement.

390. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 n’a pas attribué de compétences propres au
Premier ministre ivoirien. Alors que théoriquement le bicéphalisme implique que les
compétences de l’Exécutif soient partagées entre le chef de l’Etat et le chef du
Gouvernement, le constituant ivoirien s’est contenté d’attribuer au Premier ministre le statut
de chef du Gouvernement sans lui attribuer les compétences relevant traditionnellement de
ce statut.

391. A priori, l’attribution du statut de chef de Gouvernement au Premier ministre par

l’article 11 al.2 devrait être précédée de la suppression ou de la réécriture du premier alinéa,
qui disposait que « le président de la République est le détenteur exclusif du pouvoir
exécutif ». Or, il n’en a rien été, cette disposition ayant été maintenue en l’état, ce qui pour
certains auteurs, « annihile le bicéphalisme » en Côte d’Ivoire675. Sur ce point, la réforme

673
Loi n°96-06 du 18 janvier 1996 (adopté par référendum) portant révision de la Constitution du 02 juin 1972,
JORC, n° spécial, 30 janvier 1996.
674
MBODJ (E.-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal », [Link].
675
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’Exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].

159
 constitutionnelle ivoirienne introduisant le poste de Premier ministre que celle sénégalaise,
qui, tout en réitérant expressément la nature présidentialiste de la Constitution676, a attribué
au Premier ministre des compétences autonomes d’un chef du Gouvernement en ce qui
concerne la direction de l’action du Gouvernement. Le Premier ministre sénégalais
disposait ainsi d’un pouvoir règlementaire résiduel pour l’exécution des lois et du pouvoir
de contreseing des actes du président677, ce qui n’était pas le cas du Premier ministre
ivoirien.

392. Il s’agissait pour le constituant ivoirien de faire en sorte que le Premier ministre puisse
assister le président sans lui faire ombrage, raison pour laquelle la loi constitutionnelle de
1990 n’a pas mis à la disposition du Premier ministre des pouvoirs propres afin d’éviter
qu’il ne concurrençât point la prééminence présidentielle consubstantielle au régime
ivoirien. Ce faisant, l’article 24 nouveau de la Constitution ivoirienne a laissé toute la faculté
au président de déterminer les attributions du Premier ministre, comme celles de tous les
autres membres du Gouvernement par la procédure de la délégation678. Comme l’on pouvait
s’y attendre, eu égard à son profil et aux circonstances ayant conduit à sa nomination,
Alassane OUATTARA s’est vu confié la responsabilité de l’action économique, à travers
la mise en œuvre du programme d’ajustement structurel qu’il a élaboré à la tête du Comité
interministériel de stabilisation et de la relance économique.

393. La création du poste de Premier ministre s’est présentée comme une bouffée d’oxygène
pour le président ivoirien physiquement affaibli par la dégradation de son état de santé et
politiquement pris entre la crise sociale et la crise économique. En concédant au Premier
ministre la responsabilité de l’action économique avec toutes ses répercussions
administratives et sociales, le président s’est recentré sur l’aspect politique afin de
reconquérir un espace où il n’est plus le seul maître depuis la restauration du multipartisme.

394. Cette répartition pragmatique des rôles au sein de l’Exécutif présente le double avantage
à la fois de modérer le présidentialisme ivoirien et de permettre au président ivoirien de
consolider son pouvoir vacillant. Dans la pratique, « pendant qu’Alassane OUATTARA
conduit son Gouvernement dans une intense activité financière et économique pour
accompagner la réforme administrative, Houphouët-Boigny s’engage dans une série de
décisions politiques importantes 679». On voit bien apparaître ici la distinction entre le

676
Exposé des motifs de la loi n° 91-25 du 5 avril 1991 portant révision de la Constitution, in FALL (I.-M.), Textes
constitutionnels du Sénégal, [Link]., p. 122.
677
Article 37 al. 2 et 3 de la Constitution sénégalaise de 1963 issu de la loi constitutionnelle du 5 avril 1991.
678
Voir les décrets n°s90-1593 du 12 décembre 1990 fixant la composition des Cabinets ministériels, JORCI, n°1,
3 janvier 1991 et 90-1586 du 5 décembre 1990 portant attributions des membres du Gouvernement
679
N’DA (P.), Le drame démocratique sur scène en Côte d’Ivoire, Paris, L’Harmattan, 1999, p. 68.

160
 pouvoir politique du président et le pouvoir administratif du Premier ministre souvent
décrite dans le fonctionnement du régime de la Ve République en période de concordance
de majorités où le Premier ministre n’est que le collaborateur du président680. On met ainsi
souvent l’accent sur le profil technocratique des Premiers ministres choisis dans ces
circonstances, la majorité d’entre eux étant issu de « l’aristocratie de la fonction
publique681 ».

395. Le savoir-faire économique du Premier ministre était souvent mis en avant à raison. Son
parcours de fonctionnaire des finances internationales plaidait pour lui et surtout, il avait
déjà fait ses preuves en Côte d’Ivoire à la tête du Comité de relance et de stabilisation de
l’économie ivoirienne. C’est d’ailleurs à la tête de ce comité qu’il a élaboré le plan de la
relance économique, dit « plan Ouattara », dès le mois de juin 1990, un plan qui permit à
la Côte d’Ivoire de renouer avec les bonnes grâces des partenaires internationaux puisqu’il
« a été approuvé par le FMI permettant au pays de bénéficier immédiatement des tirages
de prêts alors que de leur côté les autorités françaises débloquaient de nouveaux fonds 682».

396. Avec l’appui technique total du FMI et de la Banque mondiale combiné à l’appui
politique du président HOUPHOUËT-BOIGNY qui ne ratait aucune occasion pour vanter
ses mérites683, il avait tout pour réussir sa mission. Il était même révélé qu’il « avait les
pleins pouvoirs pour redresser l’économie ivoirienne en cent (100) jours 684» à partir de sa
nomination, ce qui dénote des attentes placées en lui. On aperçoit ici l’illustration même de
l’influence des programmes d’ajustement structurel sur les transitions démocratiques
africaines685.

397. Pour concrétiser la délégation de l’action économique au Premier ministre, le président

lui a attribué le portefeuille du ministère de l’économie et des finances686 qu’il devrait
cumuler avec la primature, comme ce fut le cas en France avec Raymond BARRE en 1976
lorsqu’il s’était agi de mener une politique d’austérité économique pour faire face à la crise
des chocs pétroliers687. En Afrique, ce portefeuille très influent et stratégique du

680
HAYWARD (J.), « Un Premier ministre pour quoi faire ? », Pouvoirs, n°83, 1997, pp. 5-20.
681
PORTELLI (H.), « Les Premiers ministres : essai de typologie », Pouvoirs, n°83, 1997, pp. 21-30.
682
FAURE (Y.-A.), « Le quatrième plan d’ajustement structurel de la Côte-d’Ivoire : de la technique économique
à l’économie politique », [Link].
683
GRAH-MEL (F.), Félix Houphouët-Boigny : la fin, la suite, [Link].
684
DOZA (B.), Liberté confisquée…, [Link]., cité par FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le
constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 127
685
ETHIER (D.) « Des relations entre libéralisation économique, transition démocratique et consolidation
démocratique », RIPC, vol. 8, n° 2, 2001, pp. 269-283.
686
Décret n°90-1598 du 30 novembre portant nomination des membres du Gouvernement.
687
C’était la première fois sous la Ve République qu’un chef de Gouvernement occupe en même temps un poste
ministériel.

161
 Gouvernement était souvent confié dans les régimes monocéphales aux personnalités
proches du président et disposant d’une envergure politique pour se poser en « chef délégué
du Gouvernement » pour pouvoir opérer les arbitrages nécessaires notamment pour
l’élaboration du budget.

398. En gardant la main sur le portefeuille de l’économie et des finances, le Premier ministre
a vu son pouvoir administratif et son autorité gouvernementale renforcée dans la mesure où
en général, les titulaires de ce poste ont tendance à se comporter comme des « super-
ministres » qui rendaient directement compte au chef de l’Etat concurrençant ainsi l’autorité
du Premier ministre. Un ministère délégué regroupant tous les secteurs impliqués dans
l’élaboration et la mise en œuvre de la politique de relance économique688 a également été
créé auprès du Premier ministre afin de lui permettre de tenir tous les leviers de l’action
économique.

399. Même si ses compétences ont pu paraître constitutionnellement insignifiants au départ,

le Premier ministre a su tirer profit de la marge de manœuvre que lui a laissé le président
pour mener des actions d’envergure légitimant ainsi la dimension administrative de la
fonction de Premier ministre dans ce régime très présidentialisé.

Paragraphe 2 : La dimension administrative du Premier

ministre ivoirien

400. L’esprit du constituant dérivé ivoirien de 1990 est d’instituer un « Premier ministre
administratif689 » pour assister le président, seul maitre de l’exécutif, dans la mise en œuvre
des réformes prévues par le programme d’ajustement structurel 690. Par conséquent, cette
mission « excluait toute dimension politique 691», dans la mesure où il n’était pas question
d’ériger un autre chef qui concurrencerait le président au sein de l’Exécutif, d’où le fait que
l’attribution du titre de chef de Gouvernement au Premier ministre prêtât à confusion. En
effet, la séparation des fonctions de chef d’Etat et de chef de Gouvernement opérée par la

688
Il s’agit du Ministre Délégué auprès du Premier ministre chargé de l’Economie, des Finances, du Commerce et
du Plan occupé par Daniel KABLAN-DUNCAN, qui succèdera d’ailleurs à OUATTARA et qui gardera également
la main sur le ministère de l’économie et des finances.
689
Expression utilisée par GUEYE (B.), « La démocratie en Afrique : Succès et résistances », [Link]. pour
caractériser les Premiers ministres africains en général.
690
BOGNON (D.-R.), « La situation en Côte d’Ivoire : présidentialisme et représentation nationale », [Link].
691
KONAN-BEDIE (H.), Les chemins de ma vie, Paris, Plon, 1999, cité par HOUDIN (B.), Les Ouattara, une
imposture ivoirienne, [Link].

162
 réforme constitutionnelle de 1990 paraissait illusoire et sans conséquence juridique sur la
répartition des pouvoirs au sein de l’Exécutif puisque le président détenait toujours
l’exclusivité du pouvoir exécutif et le Premier ministre, chef du Gouvernement était
dépourvu de pouvoirs propres.

401. Pour compenser l’absence de pouvoirs propres au profit du Premier ministre, le

président HOUPHOUËT-BOIGNY lui a délégué le leadership gouvernemental en lui
permettant de coordonner l’action gouvernementale (A) mais surtout la mise en œuvre de
la politique économique qui implique la réforme de toute l’administration ivoirienne et
même du secteur privé. Profitant ainsi de la marge de manœuvre que lui a laissé le président,
le Premier ministre s’est ainsi distingué par son action administrative pendant que le
président s’est retranché sur l’aspect politique (B).

A. Les mesures administratives du Premier ministre

402. L’action administrative du Premier ministre ivoirien s’est surtout consacrée au

redressement des finances publiques à travers une réforme méthodique de l’administration
ivoirienne. Dès sa prise de fonction, Alassane OUATTARA, fort de la légitimité que lui ont
conféré le président et la communauté internationale et de son savoir-faire économique s’est
attelé à corriger les erreurs du passé dans la mise en œuvre de la réforme économique et en
posant les bases de sa future action.

403. Alors que la mise en œuvre des mesures des plans d’austérité budgétaire précédents
visant des coupes importantes sur les salaires des agents publics et du secteur privé et des
licenciements dans la fonction publique692s’était heurtée à la grogne sociale amplifiée par
la contestation politique693, le nouveau « plan Ouattara » reposait avant tout sur un souci
d’acceptabilité sociale des mesures, ce qui permettrait à la fois de réorienter la politique
d’austérité budgétaire à partir du haut et de reconquérir ipso facto la légitimité politique du
président.

404. Yves-André FAURE écrit à cet effet qu’

692
Ce plan élaboré par l’ex-ministre de l’économie et des finances Moïse KOUMOUE, dit « plan Moïse »
prévoyait que salaires des fonctionnaires soient progressivement réduits de l’ordre de 15 à 40% et la création d’une
« taxe de solidarité » de 11% sur les salaires des employés du secteur privé. Voir KOUMOUE (M.-K.), Politique
économique et ajustement structurel en Côte d’Ivoire, Paris, L’Harmattan, 1996, 138 p.
693
N’DA (P.), Le drame démocratique africain sur scène en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 65.

163
 « abandonnant l’idée d’une réduction brutale et générale des masses salariales,
publiques et privées, ce plan est très nettement orienté vers la réduction des
dépenses de matériel, d’équipement courant et de tout ce qui touche au train de
vie de l’Etat, vers l’amélioration du rendement fiscal notamment en faisant porter
la pression en direction de catégories d‘entreprises, de revenus et de personnes
qui, jusque-là, échappaient peu ou prou aux diverses ponctions du Trésor 694».

On aperçoit bien que le changement de cap impulsé par le Premier ministre pour la relance
de l’économie parût plus acceptable pour les couches sociales, ce qui contraste avec les
mesures drastiques et politiquement impopulaires du plan précédent695.

405. Les travailleurs ivoiriens considéraient que le Gouvernement leur en demandait trop
pour résoudre une crise économique dont il est le seul responsable en raison du gaspillage
de deniers publics résultant de la mauvaise gouvernance fondée sur une administration
clientéliste696 et gangrénée par la corruption, la gabegie, le népotisme, etc. Cette manière de
gouverner érigée en système par les barons du parti unique, dont la plupart à la tête des
administrations centrales se sont enrichis sur le dos de l’Etat697, était à la mode dans la
majorité des Etats d’Afrique noire francophone à l’époque698, ce qui a justifié la
généralisation des plans d’ajustement structurel dans ces Etats dans les années quatre-vingt
699
qui ont coïncidé avec le processus de démocratisation700.

406. Cette faillite économique mise à nue par le bouleversement de l’ordre politico-
économique mondial a par ailleurs servi de pilier aux revendications politiques visant
l’instaurant d’un nouvel ordre politique dans les Etats africains légitimant ainsi la lutte des
forces démocratiques701. C’est la raison pour laquelle le Premier ministre s’est attelé dès le

694
FAURE (Y.-A.), « Le quatrième plan d’ajustement structurel de la Côte-d’Ivoire : de la technique économique
à l’économie politique », [Link].
695
Voir CONTAMIN (B.), MEMEL-FOTÊ (H.), (dir.), Le modèle ivoirien en question : crises, ajustements,
recomposition, Paris, Karthala, 1997, 802 p.
696
AKINDES (F.), « Inégalités sociales et régulation politique en Côte d'Ivoire. La paupérisation en Côte d'Ivoire
est-elle réversible ? », Politique africaine, 2000/2, n° 78, pp. 126-141 ; FAURE (Y.-A.), « Le quatrième plan
d’ajustement structurel de la Côte-d’Ivoire : de la technique économique à l’économie politique », [Link].
697
GOUFFERN (L.), « Les limites d’un modèle ? A propos d’Etat et bourgeoisie en Côte-d’Ivoire », Politique
africaine, n°6, juin 1982, pp. 19-34.
698
Sur la mauvaise gouvernance dans les Etats africains après l’indépendance voir BAYART (J.-F.), L’Etat en
Afrique : la politique du ventre, Paris, Fayard, 1989, 439 p.
699
Voir CONTAMIN (B.), FAURE (Y.-A.), L‘ajustement structurel en Afrique (Sénégal, Côte d’Ivoire,
Madagascar), Paris, Karthala, 1988 ; NOULA (A.-G.), « Ajustement structurel et développement en Afrique :
L'expérience des années 1980 », Afrique et Développement, Vol. 20, n° 1, 1995, pp. 5-36.
700
TOULABOR (C.), « Ajustement structurel et démocratisation en Afrique : quelques réflexions sur les
Programmes d'Ajustement structurel », in Crises et ajustements en Côte d’Ivoire : Les dimensions sociales et
culturelles, [Link]., pp. 158-164. Sur le cas ivoirien, voir également dans le même ouvrage, COMOE-KROU (B.),
« Simulations démocratiques et poursuite de l'ajustement structurel en Afrique en Côte-d'Ivoire », pp. 175-179.
701
Voir AKINDES (F.), « Programmes d'Ajustement structurels et démocratisation en Afrique : Quelle
compatibilité ? », [Link].

164
 départ à impulser un changement de cap fondé sur un nouveau plan d’ajustement structurel
orienté vers la réforme de l’administration publique, la réduction de la dépense publique et
une politique de privatisations pour assurer la compétitivité des entreprises publiques702.

407. Le plan de bataille du Premier ministre pouvait être résumé ainsi : A défaut de
transformer l’économie ivoirienne par le bas, il faut la transformer par le haut, ce qui permet
de prendre des mesures qui ne heurtent pas la société de pleine face et de survivre
politiquement. C’est ce qui ressort de l’analyse des premières mesures prises par le Premier
ministre, qui ont touché directement la haute fonction publique ivoirienne.

408. Le premier Gouvernement reflétait ainsi la vision de son chef à travers notamment la
réduction du nombre de ministères703 avec une équipe gouvernementale technocratique
resserrée et rajeunie704 rompant avec les équipes gouvernementales pléthoriques
antérieures. La non reconduction de certains dignitaires du PDCI705 et compagnons de
longue date du président HOUPHOUËT-BOIGNY a résonné comme un courant d’air
nouveau sur une haute fonction publique ivoirienne mise en cause pour sa mauvaise gestion
des deniers de l’Etat et jugée responsable de la mauvaise passe économique de l’Etat706.

409. En réussissant à imposer son leadership sur les ministres dès le départ707, le Premier
ministre s’est ainsi attelé dans un second temps à opérer un renouvellement des hauts-
fonctionnaires symboles de la crise, pour mettre ses propres collaborateurs à la tête des
administrations en première ligne dans la mise en œuvre du plan d’ajustement structurel708.
Ces nominations d’envergure qui ont complètement bouleversé l’appareil administratif
ivoirien ont permis au Premier ministre, qui apparaissait comme un novice dans la sphère
politique ivoirienne, d’opérer une sorte de rupture avec le système antérieur. Mais pour ce

702
COGNEAU (D.), MESPLE-SOMPS (S.), « Les illusions perdues de l'économie ivoirienne et la crise politique
», Afrique contemporaine, 2003/2, n° 206, pp. 87-104.
703
Le nouveau Gouvernement comportait dix-neuf (19) ministres contre vingt-neuf (29) dans le précédent.
704
Beaucoup de barons du PDCI, représentant les figures de la crise économique et même politique ont été écartés
du Gouvernement comme l’ancien ministre des finances, Moïse KOUMOUE, rendu impopulaire par son plan
décrié. Sur les 29 ministres du précédent Gouvernement nommé en octobre 1989, seuls six ont été reconduits dans
le nouveau Gouvernement nommé le 30 novembre 1990, ce qui dénote du renouveau gouvernemental amorcé par
ADO.
705
On peut citer les cas des trois anciens ministres d’Etat, Auguste DENISE, Mathieu EKRA et Emile Keï
BOGUIGNARD et Paul Gui DIBO, de l’ex-ministre de la défense Jean KONAN-BANY et du très contesté ex-
ministre de l’économie et des finances Moïse KOUMOUE, la plupart au Gouvernement depuis l’indépendance,
envoyés à la retraite par le jeune nouveau Premier ministre.
706
GOUFFERN (L.), « Les limites d’un modèle ? A propos d’Etat et bourgeoisie en Côte-d’Ivoire », [Link].
707
Il disposait d’ailleurs déjà de ce leadership gouvernemental avant d’être nommé Premier ministre, puisqu’il
coordonnait en tant que président le Comité Interministériel de Coordination du Programme de Stabilisation et de
Relance Economique composé de ministres.
708
On peut noter le remplacement des responsables des services généraux à caractère économique et financier
notamment les directeurs généraux de la douane, des impôts, de la Caisse nationale de prévoyance sociale, de la
Caisse de stabilisation, etc. dont certains d’entre eux étaient en poste depuis l’indépendance en 1960.

165
 faire, il a dû s’intégrer dans l’appareil politique du PDCI qui est demeuré le parti dominant
en Côte d’Ivoire malgré l’ouverture démocratique qui a conduit à de véritables joutes
électorales à la fin de l’année 1990709.

410. Malgré que la révision constitutionnelle du 6 novembre 1990 ait été très calculée par le
président HOUPHOUËT-BOIGNY pour créer un poste de Premier ministre administratif,
la personnalité d’Alassane OUATTARA et son profil lui ont permis de rayonner comme
« un Premier ministre à part entière 710», ce qui a également été favorisé par la marge de
manœuvre que lui a laissé le président. Il a également su profiter des circonstances donner
une dimension politique à sa fonction.

B. La dimension politique conjoncturelle de l’action du

Premier ministre

411. Si la création du poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire en 1990 est « inédite dans
l’histoire des institutions ivoiriennes 711», il a été relevé qu’« Alassane Ouattara, qui est la
première personne à occuper cette fonction, réussit à s‘affirmer en tant que chef du
gouvernement de 1990 à 1993712». Ce constat est conforté par les actions menées par le
Premier ministre sur le plan administratif où il était très attendu, mais aussi et surtout sur le
plan politique, ce qui n’est n’était pas prévu au départ. Si le contexte économique a permis
au Premier ministre de s’affirmer sur le plan administratif, ce sont des considérations liées
à l’état de santé du président qui lui a permis de s’affirmer politiquement. Alassane
OUATTARA s’est ainsi finalement révélé comme le « Premier ministre qui dirigea…la
dernière séquence du règne d’Houphouët-Boigny, tant sur le plan des réformes socio-
économiques que sur celui plus directement politique713 ».

412. Si comparé à ses homologues des Etats ayant organisé une CNS, le Premier ministre
ivoirien créé par la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 paraissait démuni de
compétences significatives, il s’est révélé dans la pratique comme un instrument efficace

709
Après l’élection présidentielle d’octobre remporté par le président HOUPHOUËT-BOIGNY face à Laurent
GBAGBO, le PDCI a surfé sur la vague des réformes entreprises par le nouveau Premier ministre pour remporter
les élections législatives et les élections locales de la fin d’année.
710
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière... », [Link].
711
DOZON (J.-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, Paris, Karthala, p. 26
712
BASTAT (H.), Constitutions et transitions démocratiques en Côte d’Ivoire de 1990 à 2012, Mémoire de
maîtrise en études internationales, Université de Laval, p. 82.
713
DOZON (J.-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, [Link]., p. 27.

166
 de continuité ivoirien grâce un concours de circonstances découlant de la maladie et de
l’atmosphère de fin de règne du président HOUPHOUËT-BOIGNY. En effet, âgé de
quatre-vingt-cinq (85) ans au moment de la création du poste de Premier ministre et de la
nomination d’Alassane OUATTARA, le président ivoirien était le chef d’Etat africain en
exercice le plus âgé à cette époque et celui qui a le plus duré au pouvoir puisqu’il est resté
au pouvoir depuis l’indépendance en 1960. Avec son âge avancé qui le diminuait
physiquement, le président luttait également désespérément contre un cancer de la prostate
qui le conduisait à s’absenter régulièrement du pays pour se faire soigner en Europe714.
C’est à cette occasion que s’est révélé l’utilité de l’article 24 al. 2 (nouveau) de la
Constitution introduit par la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990.

413. En effet, l’article 24 al. 2 (nouveau) dispose que « le Premier ministre supplée le
président de la République lorsque celui-ci est absent du territoire national ». Cette
disposition qui fait du Premier ministre le suppléant du président n’a a priori rien de
particulier dans la mesure où il est courant que dans les exécutifs bicéphales le président
soit suppléé par le Premier ministre715 afin de garantir le fonctionnement régulier des
institutions assurant ainsi la continuité politique et administrative de l’Etat716.

414. Si la suppléance du président par le Premier ministre est souvent prévue par la
Constitution, les modalités de sa mise en œuvre ne sont pas toujours définies, ce qui peut
causer des difficultés, comme ce fut le cas au Togo en 1966 où l’exercice de la suppléance
du président GRUNITZKY par le vice-président MEATCHI a déclenché une crise
institutionnelle provoquant le coup d’Etat militaire du 13 janvier 1967717. Ainsi, si dans
certains Etats la suppléance du chef de l’Etat et strictement encadrée et limitée à l’exercice
de certaines compétences du président, la Constitution ivoirienne n’a pas prévu ces limites,
laissant penser que le Premier ministre devrait se substituer de plein droit au président dans
l’exercice de toutes ses compétences traditionnelles.

415. La suppléance du président par le Premier ministre est l’une des caractéristiques
principales du bicéphalisme. De façon générale on peut définir la suppléance comme « une
technique d'aménagement de la continuité juridique du pouvoir garantissant sa
permanence alors que la personne physique qui l'incarne est dans l'impossibilité juridique

714
Voir la multitude de récits biographiques du président ivoirien, notamment GRAH-MEL (F.), Félix Houphouët-
Boigny : la fin et la suite, [Link]. ; HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne : De Félix Houphouët-Boigny à la chute
de Laurent Gbagbo, op. cit., p. 31 ; etc.
715
IBANDA-KABAKA (P.), « Le rôle et la mise en œuvre des pouvoirs du Premier Ministre dans la pratique du
régime présidentialiste sous la 5ème République », Etude de droit constitutionnel français, 2009. hal-01262738
716
JUILLARD (P.), « La continuité du pouvoir exécutif », in Mélanges BURDEAU, L.G.D.J., Paris, 1977, pp.159-
177.
717
Confère supra.

167
 ou matérielle d'exercer ses prérogatives 718». A partir de cette définition, on peut distinguer
la suppléance de l’intérim qui est une notion avec laquelle elle prête souvent à confusion,
même dans la rédaction de certaines dispositions constitutionnelles719.

416. En effet, les Constitutions organisent très souvent la suppléance et l’intérim, qui sont
toutes destinées à assurer la continuité de l’Etat720 en cas d’empêchement du président, mais
elles sont différentes sur le fond721. D’abord, la suppléance n’intervient qu’en cas
d’empêchement provisoire du président et ne requiert l’intervention d’aucun autre organe,
alors que l’intérim intervient en cas d’empêchement définitif du président constaté par le
juge constitutionnel722. Ensuite, alors que l’intérim met fin au mandat du président et permet
d’engager la procédure de sa succession, la suppléance n’a aucune incidence sur le mandat
présidentiel qui n’est ni suspendu, ni interrompu. Enfin, que ce soit en France où dans les
Etats d’Afrique noire francophone, la suppléance est assurée au sein même de l’Exécutif,
par le Premier ministre en cas de bicéphalisme, ou par un ministre désigné par le président
dans le cadre du monocéphalisme, alors que l’intérim est généralement assuré par le
président de l’Assemblée nationale723 ou celui de Sénat724.

417. Dans le régime ivoirien, la suppléance du président par le Premier ministre en cette
période où le poste fut créé, a fait changer de dimension à la vocation initiale de cette
institution. Ainsi, « au fur et à mesure que l’état de santé du président se dégrade, Alassane
Ouattara se met en avant avec la volonté d’apparaître comme le véritable « patron » du
pays 725». C’est ainsi qu’à travers ce concours de circonstances, Alassane OUATTARA a
pu s’affranchir de la sphère administrative à laquelle sa fonction était circonscrite pour
devenir le véritable chef du Gouvernement ivoirien à travers l’exercice des compétences
traditionnelles du chef de l’Etat, dont la plupart relève en réalité du chef du Gouvernement
dans les autres Etats. Ce faisant, alors qu’il devrait se contenter d’exécuter la politique de
la nation telle que définie par le président, le Premier ministre, qui a notamment suppléé
plusieurs fois le chef de l’Etat dans la direction du Conseil des ministres, a hérité du pouvoir

718
MBODJ (E-H.), La succession du chef d’Etat en droit constitutionnel africain, Thèse de doctorat d’Etat en
droit, Université Cheikh-Anta Diop, 1991, p. 61
719
CANEDO-PARIS (M.), « Droit constitutionnel institutionnel 1995-2007 : « dodécennat » abracadabrantesque
! Libres propos sur les deux mandats présidentiels de Jacques Chirac », in RFDC 2007/4, n° 72, pp. 785-809.
720
MBODJ (E-H.), La succession du chef de l’Etat…, op. cit.
721
Sur la différence entre intérim, suppléance et délégation, voir CAMBY (J.-P.), « Intérim, suppléance et
délégation », RDP, 2001, p. 1605 ; AUBY (J.-M.), « L’intérim », RDP, 1966, pp. 864-883.
722
Articles 12 et 24 de la Constitution ivoirienne issus de la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990.
723
Article 40 de la Constitution ivoirienne de 2000 ; article 65 de la Constitution togolaise de 1992 ; article 50 de
la Constitution béninoise de 1991, etc.
724
Article 13 de la Constitution gabonaise de 1991 depuis la révision constitutionnelle du 12 janvier 2011 ; article
6-4-a de la Constitution camerounaise issue de la révision constitutionnelle du 14 avril 2008, etc.
725
HOUDIN (B.), Les Ouattara, une imposture ivoirienne, [Link].

168
 décisionnel lui permettant d’être à l’initiative des lois et de prendre des mesures
règlementaires ayant un caractère politique.

418. Pour démontrer la dimension politique prise par l’action du Premier ministre ivoirien,
on met souvent l’accent sur la « loi anticasseurs » qu’il a fait adopter le 30 juillet 1992726
pour mettre fin au cycle de violence orchestré par les manifestations de l’opposition depuis
le début du processus de démocratisation et qui s’est exacerbé depuis le début de l’année
1992727. L’article 5 de cette loi vise directement les leaders de l’opposition considérés
comme les responsables de ces agitations, en prévoyant que lorsque des manifestations ont
conduit à actes de violence et des dégradations, « les groupements ou organisations qui ont
pris l'initiative de ces rassemblements, sont solidairement responsables des dommages
corporels et matériels qui en ont résulté ».

419. Dénoncée par l’opinion ivoirienne et les organisations de défense des droits de l’Homme
comme arbitraire et antidémocratique728, cette loi, dont le Premier ministre a endossé la
responsabilité, a justifié toutes les critiques formulées à son égard puisqu’il permit, dès sa
première application par la justice, de condamner plusieurs leaders de l’opposition, dont le
principal opposant au régime ivoirien, Laurent GBAGBO729, qui s’était distingué deux ans
plus tôt en affrontant le président HOUPHOUËT-BOIGNY à l’élection présidentielle de
1990. Le Premier ministre a avoué avoir pris ses responsabilités pour l’arrestation et la
condamnation de Laurent GBAGBO dont il estimait qu’il avait été arrêté en flagrant délit730.
On voit bien qu’en endossant la responsabilité de la loi et de son application, le Premier
ministre ivoirien, assurant la suppléance du chef de l’Etat, voulait démontrer qu’il n’était
pas un simple technocrate voué aux affaires économiques et financières comme il est
souvent présenté, mais aussi un homme politique pouvant incarner l’autorité de l’Etat.

420. Par ce concours de circonstances, le Premier ministre disposait de tous les leviers du
pouvoir ivoirien devenant ainsi le chef de l’Etat ivoirien par procuration, se positionnant de
plus en plus pour la succession du président731. C’est ainsi qu’à la suite du décès
d’HOUPHOUËT-BOIGNY qu’il annonça le 7 décembre 1993, et en dépit des dispositions
de l’article 11 de la Constitution qui confiait la succession au président de l’Assemblée

726
Loi n° 92-464 portant répression de certaines formes de violence, JORCI, n°32, n° spécial, 3 août 1992.
727
VIDAL (C.), « La brutalisation du champ politique ivoirien, 1990-2003 », in OUEDRAOGO (J.-B.), SALL
(E.), (dir.), Frontières de la citoyenneté et violence politique en Côte d'Ivoire, African books collective, 2008, pp.
169-181.
728
AMNESTY INTERNATIONAL, « Côte d’Ivoire : Les opposants sont la cible d’une répression systématique »,
28 mai 1996.
729
; DOZON (J.-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, [Link]., p. 27.
730
N’DA (P.), Le drame démocratique africain sur scène en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 88
731
BAKARY (T.-D.), « Transition politique et succession en Côte d’Ivoire », in DIOP (M.-C.), DIOP (M.), (dir.),
Les figures du politique en Afrique : des pouvoirs hérités aux pouvoirs élus, Paris, Karthala, 1999, pp. 103-138.

169
 nationale, Alassane OUATTARA a engagé une petite guerre de succession avec le dauphin
désigné Henri KONAN-BEDIE732, avec l’appui de certains dignitaires du PDCI733.
Finalement, c’est ce dernier qui l’emporta et le Premier ministre dût se résoudre à lui
présenter sa démission pour retourner au FMI. Toutefois, il ne s’agissait que d’un repli
stratégique, puisqu’on le retrouva quelques années plus tard dans l’arène politique
ivoirienne734.

Conclusion chapitre 2

732
BAULIN (J.), COMTE (G.), La succession d'Houphouët-Boigny : les débuts de Konan-Bédié, Paris, Karthala,
2000, 180 p.
733
L’ancien président de l’Assemblée nationale Philippe YACE (1960-1990), ex-dauphin déchu tombé en disgrâce
à la fin des années 70 est notamment cité comme le principal soutien d’Alassane D. OUATTARA dans cette guerre
de succession.
734
KONATE (Y.), « Le destin d’Alassane Dramane Ouattara », in LE PAPE (M.), VIDAL (C.), (dir.), Côte
d'Ivoire. L'année terrible 1999-2000, Paris, Karthala, « Les Afriques », 2003, p. 253-309

170
 « Ce sont donc des circonstances atténuantes qui ont permis au
premier ministre Alassane Ouattara d‘exercer un réel pouvoir
tout au long de son mandat, et d‘acquérir une certaine légitimité
à l‘intérieur du pays […]. La légitimité d‘Alassane Ouattara est
également renforcée à l‘extérieur du pays grâce à la confiance
que les institutions de Bretton Woods lui accordent ».

BASTAT (H.), Constitutions et transitions démocratiques en

Côte d’Ivoire de 1990 à 2012, [Link]., p. 82.

421. La création du poste de Premier ministre dans les Etats n’ayant pas organisé de
conférence nationale a suscité beaucoup d’interrogations quant à la nouvelle configuration
politique de ces Etats qui n’ont pas renié le présidentialisme. Dans certains Etats comme au
Sénégal et au Cameroun, il ne s’agissait pas d’une nouveauté dans la mesure où le Premier
ministre a déjà démontré sa capacité d’adaptation au présidentialisme dans ces Etats où la
restauration de ce poste n’a procédé que d’une réhabilitation des dispositions
constitutionnelles supprimées quelques années plus tôt735. Par contre en Côte d’Ivoire où ce
poste apparaît pour la première fois dans l’ordonnancement politico-institutionnel depuis
l’indépendance, on était en droit de s’interroger sur sa place et son utilité au sein d’un
exécutif consubstantiellement caractérisé par l’hégémonie présidentielle.

422. En l’absence d’une remise en cause de l’ordre constitutionnel précédent, le Premier

ministre dans les Etats qui n’ont pas connu de CNS devrait se contenter de demeurer dans
une position de dépendance vis-à-vis du chef de l’Etat comme tous les autres membres du
Gouvernement. Si l’avènement du bicéphalisme a révélé tout de même un changement dans
la conception hégémonique de l’Exécutif, ce changement s’est opéré dans la continuité de
l’ordre ancien et dans le souci de préservation du présidentialisme, ce qui en réduit la portée.

423. Si dans la pratique Alassane OUATTARA s’est révélé être un « Premier ministre à part
entière 736», il faudrait à l’analyse se garder d’exagérer la portée de ses actions puisque
celles-ci ont été favorisées par les circonstances, ce qui en fait un « super Premier ministre »
conjoncturel. Un travail de contextualisation de ses actions s’impose pour ne pas fausser la
perception de leur impact réel sur l’évolution du poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire.

735
Au Sénégal, l’exposé des motifs de la loi n°91-25 du 5 avril 1991 précise que « Dans leurs principales
caractéristiques, les mécanismes constitutionnels introduits par la révision du 26 février 1970 seront donc
rétablis », in FALL (I.-M.), Textes constitutionnels du Sénégal, [Link]., pp. 122-123.
736
Pour paraphraser BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière… », [Link].

171
 On s’aperçoit que son successeur Daniel KABLAN-DUNCAN737, désigné par le nouveau
président Henri KONAN-BEDIE n’a pas eu le même rayonnement car n’ayant pas bénéficié
du même concours de circonstance.

424. Somme toute, la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 a institué un Premier ministre
dont le statut relevait entièrement du chef de l’Etat et ne disposant pas de compétences
propres. Bien que bénéficiant du titre de chef du Gouvernement, il ne disposait pas des
moyens nécessaires pour prétendre au partage du pouvoir exécutif avec le chef de l’Etat qui
est demeuré le « détenteur exclusif du pouvoir exécutif ». Pour assumer ses fonctions de
chef du Gouvernement, le Premier ministre restait dépendant de la marge de manœuvre que
voudrait lui laisser le chef de l’Etat, et d’un concours de circonstances favorables pour
assurer la suppléance du chef de l’Etat.

Conclusion Titre 1er

737
Il était le premier collaborateur d’Alassane OUATTARA dans le précédent Gouvernement où il était ministre
de l’économie et des finances, délégué auprès du Premier ministre, en quelque sorte le n°2 du Gouvernement.

172
 « Le propre de cette période transitoire est d’avoir institué un
exécutif transitionnel qui met fin à l’Exécutif de la seconde
génération et prépare celui de la troisième ».

FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des

Etats d’Afrique, op. cit., p. 17.

425. Les transitions démocratiques africaines du début des années quatre-vingt-dix738 ont
révélé deux catégories de Premiers ministres de transition liées au modèle de transition ou
de la voie de démocratisation choisie. Cette typologie permet de distinguer d’un part le
Premier ministre issu des Conférences nationales souveraines, qu’Albert BOURGI a appelé
des « Premiers ministres à part entière 739», et de l’autre, le Premier ministre dans les Etats
qui n’ont pas organisé de CNS.

426. Ces deux catégories de Premiers ministres présentent la similitude d’avoir été instaurées
dans un même contexte politique et juridique. En effet, elles s’inscrivent toutes les deux
dans le processus de démocratisation des Etats d’Afrique noire francophone marquée par la
remise en cause du monolithisme présidentiel fondé sur le parti unique et la confusion des
pouvoirs740. A ce titre, elles marquent le tournant de la conception nouvelle de l’Exécutif
africain fondée sur une logique de partage dont les modalités dépendent de chaque Etat en
raison du modèle de transition choisi. Ainsi, si la première catégorie de Premier ministre
s’est présentée comme un instrument de rupture avec l’ordre politique ancien et de
déprésidentialisation de l’Exécutif, la seconde catégorie s’est caractérisée par son
adaptation à cet ordre politique ancien qu’il a d’ailleurs contribué à pérenniser tout en le
modérant.

427. L’esprit de rupture prôné par les CNS sur le modèle béninois a conduit à la
démythification de la fonction présidentielle au Togo et dans les Etats qui se sont inspirés
du même modèle, ce qui a permis d’exalter la fonction de Premier ministre et de lui confier
les clefs du nouvel exécutif déprésidentialisé. C’est la raison pour laquelle ce Premier
ministre n’est pas désigné par le chef de l’Etat, mais élu par les CNS, et n’est pas
responsable devant le chef de l’Etat, mais uniquement devant l’organe législatif transitoire
dont les membres ont également été désignés par la CNS. Pour renforcer la prééminence du

738
On peut considérer que cette période transitoire en général s’étend sur la première moitié de la décennie 1990-
2000 avec quelques particularités.
739
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière », [Link].
740
DIA (D.), Les dynamiques de la démocratisation en Afrique noire francophone, [Link].

173
 Premier ministre, les textes constitutionnels transitoires ont opéré un partage de
compétences déséquilibré au profit du Premier ministre, qui s’est vu attribuer l’essentiel des
compétences traditionnelles du chef de l’Etat réduit à « inaugurer les chrysanthèmes 741».

428. Dans les Etats qui n’ont pas organisé de CNS représentés par la Côte d’Ivoire, la
fonction de Premier ministre a également été instaurée mais suivant une logique de
transition dans la continuité puisque cela n’a pas nécessité une remise en cause de l’ordre
constitutionnel et la déprésidentialisation de l’Exécutif. Tout a été fait pour préserver la
prééminence présidentielle de telle sorte qu’en Côte d’Ivoire par exemple, la création du
poste de Premier ministre n’a pas conduit à la perte par le président de certaines de ses
attributions traditionnelles. Le Premier ministre a ainsi été utilisée pour éviter la tenue d’une
Conférence nationale réclamée partout mais il a également servi à modérer ces exécutifs
hyper-présidentialisés à travers les délégations de compétences consentis par le président.
Si finalement le Premier ministre ivoirien Alassane Dramane OUATTARA a réussi à
s’affirmer sur le plan politique, il faut tout de même se garder d’en exagérer la portée, car
cela a été rendu possible par des « circonstances atténuantes 742» tenant notamment à l’état
de santé et à la fin de règne d’HOUPHOUËT-BOIGNY.

429. Somme toute, le Premier ministre de la transition en général, dans les Etats qui ont
organisé de CNS et qui n’en ont pas organisé, a permis aux Etats africains de mettre fin au
cycle constitutionnel précédent, qui a connu le Premier ministre de la deuxième génération,
et de poser les bases du nouveau constitutionnalisme africain, qui a permis de consolider le
Premier ministre de la troisième génération. Ce dernier, qui constitue l’une des tendances
du nouveau constitutionnalisme africain743, s’est révélé comme un instrument de
classification de l’Exécutif africain.

741
Expression empruntée au général de GAULLE qui lors de la Conférence de presse du 9 septembre 1965, pour
justifier le tournant présidentialiste pris par la Ve République depuis la réforme constitutionnelle de 1962
introduisant l’election du chef de l’Etat au suffrage universel déclarait : « Qui a jamais cru que le général de
Gaulle, étant appelé à la barre, devrait se contenter d’inaugurer les chrysanthèmes ? ». Dès lors, cette expression
est souvent utilisée pour désigner une autorité politique qui ne possède pas de réels pouvoirs.
742
BASTAT (H.), Constitutions et transitions démocratiques en Côte d’Ivoire de 1990 à 2012, [Link].
743
AHADZI-NONOU (K.), « Les tendances du nouveau constitutionnalisme africain », [Link].

174
Titre 2 : Le Premier ministre, une
tendance du nouveau
constitutionnalisme africain

« La consécration du poste de Premier ministre, après les

expériences vite refermées de successorat présidentiel au Sénégal
et au Cameroun, constitue l’une des innovations principales du
nouveau constitutionnalisme africain ».

BOURGI (A.), « L’évolution du constitutionnalisme africain : du

formalisme à l’effectivité », op. cit.

430. La « fièvre constitutionnelle 744» qui a embrasé des Etats africains à l’issue des
transitions démocratiques745 a consolidé la fonction de Premier ministre réhabilitée et
exaltée746 pendant la période de transition. A l’exception notable du Bénin747, pourtant
berceau du Premier ministre de la troisième génération748, et de la Guinée749, les nouvelles
Constitutions adoptées dans les Etats d’Afrique noire francophone750 ont consacré le
bicéphalisme ou la dualité de l’Exécutif751 en pérennisant la fonction de Premier ministre.
Toutefois, comme pendant la transition, la phase de consolidation du Premier ministre de la
troisième génération ministre comme instrument de rationalisation du présidentialisme
africain a révélé des profils variables de Premiers ministres, en raison de la diversité des

744
GLELE (M-A.), « La Constitution ou la Loi fondamentale », [Link].
745
CONAC (G.), (dir.), L’Afrique en transition vers le pluralisme politique, [Link].
746
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière », [Link].
747
Constitution de la République du Bénin du 11 décembre 1990, in GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., Les
Constitutions africaines publiées en langue française, Tome 1, [Link]., p. 49.
748
La désignation du Premier ministre Nicéphore SOGLO par la CNS béninoise en 1990 a inauguré la troisième
génération de Premiers ministres en Afrique noire francophone.
749
Constitution de la République de Guinée du 23 décembre 1990, in GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., Les
Constitutions africaines publiées en langue française, Tome 1, [Link]., p. 365 ; Afrique contemporaine n°163, juil.-
sept. 1992, pp. 41-55.
750
L’ensemble de ces nouveaux textes intervenus avant 1997 sont publiés dans GAUDUSSON (J. du Bois de) et
al. (dir.), Les Constitutions africaines publiées en langue française, Tomes I et II, op. cit.
751
DIOP (I.), L'exécutif dualiste dans les Etats d’Afrique noire francophone : étude de la problématique du partage
du pouvoir exécutif, [Link]. ; FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique,
[Link]. ; MOMO (C.-F.), GATSI (E.-T.), « L’exécutif dualiste dans les régimes politiques des États d’Afrique noire
francophone », Les Annales de droit, n°14, 2020, mis en ligne le 01 juin 2021, consulté le 01 juin 2021. URL :
[Link] DOI : [Link] etc.

175
 régimes politiques instaurés dans chaque Etat752, ce qui relativise « l’isomorphisme
constitutionnel 753» souvent mis en avant pour caractériser les Constitutions africaines.

On peut tenter de classer les différences tendances du Premier ministre dans le nouveau
constitutionnalisme africain en deux blocs :

431. D’une part, les Etats ayant organisé une CNS se sont quasiment tous dotés de nouvelles
Constitutions fondées sur des principes nouveaux et ayant plusieurs dénominateurs
communs754 parmi lesquels le bicéphalisme de l’Exécutif755 et la réhabilitation des
instruments du parlementarisme756. La rupture avec le présidentialisme n’est toutefois pas
nette, puisqu’aucun de ces Etats n’a restauré un vrai régime parlementaire, tous préférant
rationaliser le présidentialisme par l’introduction de certains mécanismes du
parlementarisme757. La tendance générale est à la survivance de la prééminence du chef de
l’Etat758, élu au suffrage universel 759et doté de pouvoirs propres importants760, mais dont la
prépondérance est atténuée par la consécration du bicéphalisme fondé sur la séparation des
fonctions des fonctions de chef de l’Etat et de chef du Gouvernement 761. Le Premier
ministre, auquel échoit cette dernière fonction devrait ainsi assurer l’équilibre institutionnel
au sein de l’Exécutif762 et vis-à-vis du Parlement (chapitre 1er). Cette nouvelle configuration

752
FALL (I-M.), « La construction des régimes politiques africains : insuccès et iuccès », in La Constitution
béninoise du 11 décembre 1990 : Un modèle pour l'Afrique ?, Mélanges Maurice Ahanhanzo-Glèlè, L'Harmattan,
Etudes Africaines, 2014, pp. 127-179 ; Afrilex 2014, (revue électronique) URL : [Link]
[Link]
753
CABANIS (A.), MARTIN (M.-L.), « Un espace d’isomorphisme constitutionnel : l’Afrique subsaharienne »,
[Link].
754
Voir BALDE (S.), La convergence des modèles constitutionnels : Étude de cas en Afrique subsaharienne,
[Link].
755
Voir FALL (I-M.), La pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]. ; SALL (A.),
« Le bicéphalisme du pouvoir exécutif dans les régimes politiques d'Afrique noire : crises et mutations », Penant,
1997, pp. 287-309 ; « Processus démocratiques et bicéphalisme du pouvoir exécutif en Afrique noire francophone:
un essai de bilan », in RJP, n° 3, 2006, pp.412-462 ; DIOP (I.), L'exécutif dualiste dans les Etats d’Afrique noire
francophone : étude de la problématique du partage du pouvoir exécutif, [Link].
756
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique…, [Link]. ; ONDO (T.),
« Splendeurs et misères du parlementarisme en Afrique francophone », [Link].
757
SY (D.), « La renaissance du droit constitutionnel en Afrique : question de méthode », Droit sénégalais n° 3,
juin 2004, p. 54.
758
DE RAULIN (A.), « Le culte des chefs et la démocratie en Afrique », RJPIC, n°1, 2002, p. 83.
759
FOUDA (G-J.), « Les modes constitutionnels de désignation du chef de l’Etat en Afrique francophone », in
BLANC (P.), et al. (dir.), Le chef de l’Etat en Afrique…Entre traditions, état de droit et transition démocratique,
Perpignan, Presses universitaires de Perpignan, 2001, pp. 353-389.
760
CABANIS (A.), « Le chef de l’Etat dans les Constitutions d’Afrique francophone », in BLANC (P.), et al.
(dir.), Le chef de l’Etat en Afrique…, [Link]., pp. 313-352.
761
DIOP (I.), L'exécutif dualiste dans les Etats d’Afrique noire francophone : étude de la problématique du partage
du pouvoir exécutif, op. cit.
762
MILHAT (C.), « Le constitutionnalisme en Afrique francophone. Variations hétérodoxes sur un requiem »,
Politéia, n° 7, 2005, p.668.

176
 institutionnelle, prévue par la Constitution togolaise du 14 octobre 1992763, fait l’écho du
régime semi-présidentiel à la française, qui a séduit la majorité des Etats d’Afrique noire
francophone au sortir des transitions démocratiques764.

432. D’autre part, les Etats qui n’ont pas organisé de CNS se sont inscrits dans la continuité
en préservant le présidentialisme, opérant néanmoins des aménagements au sein des textes
constitutionnels existants ou nouveaux765, en procédant, comme dans les années soixante-
dix, à la création de postes de Premier ministre, chargé de décongestionner la présidence.
On assiste ainsi à la renaissance du présidentialisme déconcentré au Sénégal 766 et au
Cameroun767, et expérimenté par la Côte d’Ivoire à partir de 1a réforme constitutionnelle
du 6 novembre 1990768 puis entériné par la Constitution du 23 juillet 2000769. Le Premier
ministre de la troisième génération apparaît dans ces Etats comme une continuité de celui
de la seconde génération beaucoup de caractéristiques communes. Il n’est en définitive
qu’un instrument de déconcentration de l’Exécutif (chapitre 2).

763
Texte intégral in JORT, 37ème année, n° 36 (numéro spécial), 19 octobre 1992, pp. 1 et suivants ; GAUDUSSON
(J. du Bois de) et al. (dir.), Les Constitutions africaines publiées en langue française, Tome 2, op. cit., pp. 376-
393 ; AKPATCHA (D.), Recueil des textes constitutionnels de la République togolaise de 1956 à nos jours,
Editions [Link], pp. 180-243.
764
GAUDUSSON (J. du Bois de), « Sur l’attractivité du modèle de la Constitution de 1958 en Afrique, cinquante
ans après », [Link]. ; « Le mimétisme post-colonial : et après ? », [Link]. ; et de façon plus générale sur le mimétisme
voir MENY (Y.), (dir.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, [Link].
765
Le Cameroun est le seul Etat d’Afrique noire francophone à n’avoir pas changé officiellement de Constitution
à ce jour. Toutes les réformes qui sont intervenues dans le cadre du nouveau constitutionnalisme ont été opérées à
l’intérieur de la Constitution du 2 juin 1972 qui a été plusieurs fois révisée depuis le début du processus de
démocratisation à tel point qu’on se demanderait aujourd’hui s’il faille toujours faire référence à la Constitution
de 1972. Quant au Sénégal (Constitution du 22 janvier 2001) et à la Côte d’Ivoire (Constitutions du 23 juillet 2000
et du 8 novembre 2016), ils ont adopté de nouvelles Constitutions dans le cadre du nouveau constitutionnalisme
en profitant de l’alternance.
766
MBODJ (E-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement… », [Link]. ; « Le Sénégal, un régime
présidentiel hétérodoxe », in ROUSSILLON (H.), Les nouvelles Constitutions africaines…, [Link]., pp. 163-174.
767
OLINGA (A-D.), « Cameroun : Vers un présidentialisme démocratique. Réflexions sur la révision
constitutionnelle du 23 avril 1991 », [Link]. ; NGUELE-ABADA (M.), « Ruptures et continuités constitutionnelles
du Cameroun : Réflexions à propos de la réforme constitutionnelles du 18 janvier 1996 », RJPIC, n°3, sept.-
dec. 1996, pp. 272-293
768
Voir supra.
769
Loi n°2000-513 du 1er août 2000 portant Constitution de la Côte d'Ivoire, [Link].

177
178
Chapitre 1er : Le Premier ministre, un instrument
d’équilibre institutionnel

« L’État de droit repose sur toute une horlogerie constitutionnelle

constituée de mécanismes de « poids et contrepoids » (Checks and
balances), de contrôle réciproque entre pouvoir, destinés à éviter les
abus résultant de la concentration, voire de la confusion des
pouvoirs… ».

LUABA-LUMU (N.), « Renouveau constitutionnaliste, Etat de droit et communauté de

droit en Afrique 770»

433. La recherche d’un équilibre institutionnel au sommet de l’Etat est perçue par les
constituants africains comme le rempart indispensable contre les dérives du
présidentialisme. Il s’agit de mettre fin à la personnalisation du pouvoir par les chefs d’Etat
africains en instituant des contre-pouvoirs nécessaires à l’édification de l’Etat de droit771.
L’institutionnalisation du poste de Premier ministre s’est présentée comme le principal
instrument de cet équilibre institutionnel dans la mesure où la séparation des fonctions de
chef d’Etat et de chef du Gouvernement772 devrait permettre non seulement aux deux têtes
de l’Exécutif de collaborer et de se contrôler mutuellement, mais aussi d’assurer la
collaboration entre l’Exécutif et le législatif qui disposent des moyens de révocation
mutuelle773.

434. Le régime semi-présidentiel mis en place par la Constitution togolaise du 14 octobre

1992774 est fondé sur cette conception d’équilibre institutionnel. Ce régime a également
séduit plusieurs Etats d’Afrique noire francophone au sortir des transitions démocratiques,
notamment les Etats dans lesquels s’est tenue une Conférence nationale775. L’attrait en

770
Revue Africaine des Droits de l’Homme, 1998, p. 122
771
HOUQUERBIE (F.), « De la séparation des pouvoirs aux contre-pouvoirs : « l’esprit » de la théorie de
Montestquieu », op. cit. ; MANANGOU (V-R.), « Contre-pouvoirs, tiers-pouvoirs et démocratie en Afrique »,
[Link].
772
MOMO (C.-F.), GATSI (E.-T.), « L’exécutif dualiste dans les régimes politiques des États d’Afrique noire
francophone », [Link].
773
THIAM (K.), Le contrôle de l’exécutif dans la création de l’Etat de droit en Afrique francophone, [Link].
774
Ce régime a été qualifié ainsi par le Rapport général de la Conférence nationale souveraine, [Link].
775
Ce fut le cas du Gabon (Constitution du 26 mars 1991) ; du Mali (Constitution du 25 février 1992) ; du Congo
(Constitution du 15 mars 1992) ; du Niger (Constitution du 26 décembre 1992) ; etc.

179
 général des Etats d’Afrique noire francophone pour le régime semi-présidentiel776 dans le
nouveau constitutionnalisme africain confirme la réflexion de Jack HAYWARD selon
laquelle l’instauration de ce régime s’inscrit le plus souvent dans un « processus de
démocratisation des régimes autoritaires777». Maurice DUVERGER caractérise ce type de
régime par la présence d’« un Président de la République élu au suffrage universel et doté
de notables pouvoirs propres (et) un Premier ministre et un gouvernement responsables
devant les députés778».

435. Ce faisant, la Constitution togolaise de 1992 a parlementarisé le statut du Premier

ministre (Section 1ère). Pour servir de contre-poids à l’autorité du chef de l’Etat, le Premier
ministre est également doté d’attributions autonomes (Section 2). Il faut signaler que notre
étude portera sur la période de 1992 à 2002, puisque le régime mis en place par la version
originale de la Constitution de 1992 a été profondément bouleversé par la réforme
constitutionnelle du 31 décembre 2002779 dont les principales dispositions sont actuellement
en vigueur. Cette réforme est marquée par un important retour en arrière du Premier ministre
qui sera abordé dans la deuxième partie.

Section 1ère : La parlementarisation du statut du Premier ministre

par la Constitution togolaise du 14 octobre 1992

« La Conférence nationale souveraine a opté pour un régime

bicéphale avec un Président de la République élu au suffrage
universel..., un Premier ministre issu de la majorité
parlementaire…ce système qui, en réalité, n'est que le régime
semi-présidentiel, devra tenir comptes de nos [le peuple togolais]
réalités profondes dans sa constitutionnalisation »,

776
BALDE (S.), La convergence des modèles constitutionnels. Etude de cas en Afrique subsaharienne, [Link]., p.
498 ; GAUDUSSON (J. du Bois de), « Sur l’attractivité du modèle de la Constitution de 1958 en Afrique,
cinquante ans après » ; CABANIS (A.), MARTIN (M-L.), « Le nouveau cycle constitutionnel ultra-méditerranéen
francophone et la Constitution du 4 octobre 1958 », [Link]., etc.
777
HAYWARD (J.), « Un Premier ministre pour quoi faire ? », in Pouvoirs, n°83, pp. 5-20
778
DUVERGER (M.), Les régimes semi-présidentiels, Paris, PUF, 1986
779
Cette réforme sera étudiée dans la deuxième partie, voir infra.

180
 Extrait du Rapport général de la Conférence nationale souveraine du Togo780

436. En analysant le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique noire
francophone, Ismaila M. FALL a conclu à parlementarisation de la condition du pouvoir
exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain. Il explique ceci par « la tendance
constitutionnelle consistant à introduire dans les nouvelles Constitutions africaines les
mécanismes du régime parlementaire dans la procédure de désignation et de révocation
des membres du Gouvernement, jadis marquée par le présidentialisme 781». Cette analyse
se vérifie dans l’étude de la Constitution togolaise de 1992 à travers notamment les règles
relatives à la nomination et à la révocation du Premier ministre.

437. La parlementarisation du statut du Premier ministre togolais réside dans l’intervention

du Parlement dans sa désignation (paragraphe 1er) et dans la responsabilité exclusive du
Gouvernement devant l’organe législatif (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : L’intervention du Parlement dans la

désignation du Premier ministre

438. Si le procédé électoral a été expérimenté avec succès à la CNS pour désigner le Premier
ministre de la transition, il en est autrement sous l’égide des nouvelles Constitutions qui ont
retenu des procédés beaucoup plus classiques. Avec la Constitution togolaise du 14 octobre
1992, la désignation du Premier ministre est devenue une prérogative présidentielle mais
conditionnée par le Parlement. Cette nomination se déroule ainsi en deux phases : la phase
présidentielle, marquée par le choix et la nomination formelle du Premier ministre par le
chef de l’Etat, et la phase parlementaire décisive, marquée par l’investiture obligatoire de
l’Assemblée nationale.

439. Toutefois, l’intérêt de l’étude du procédé de désignation du Premier ministre au Togo,

entre 1992 et 2002 réside dans le fait que dès la première phase, l’Assemblée nationale
conditionne le pouvoir de nomination dont dispose le chef de l’Etat, à travers l’obligation
constitutionnelle du choix du Premier ministre dans la majorité parlementaire (A).

780
Rapport général de la Conférence nationale souveraine présenté à la cérémonie de clôture du 28 août 1991 par
le Rapporteur général, Jean Yaovi DEGLI, et reproduit dans son ouvrage, Togo : A quand l'alternance politique ?,
[Link]., pp.25-42 ; « Lecture du rapport de la Conférence nationale souveraine du Togo par Me Jean DEGLI,
document audio-visuel sur [Link]
781
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, op. cit., pp. 25-26.

181
 L’effectivité de cette contrainte juridique en amont est renforcée par l’investiture
parlementaire obligatoire en aval du Premier ministre (B).

A. La désignation du Premier ministre, une compétence

présidentielle conditionnée par la majorité parlementaire

440. La nomination du Premier ministre est prévue à l’article 66 al. 1 er de la Constitution

togolaise du 14 octobre 1992. La version originelle de cet article dispose que « le président
de la République nomme le Premier ministre dans la majorité parlementaire ». Cet article
pose deux conditions cumulatives pour la nomination du Premier ministre. D’abord, il s’agit
d’une compétence propre du président et ensuite le Premier ministre doit être issu de la
majorité parlementaire.

441. La compétence présidentielle de nomination du Premier ministre est avant tout un

pouvoir propre782, c’est-à-dire une compétence qu’il exerce sans contreseing. C’est ce qui
résulte de la lecture combinée de l’article 66 al. 1er précité et de l’article 80 de la Constitution
énumérant les actes du président soumis au contreseing primo-ministériel. Il en est de même
en France783 et dans tous les Etats d’Afrique noire francophone où existe un poste de
Premier ministre. C’est un aspect fondamental de la théorie générale du régime semi-
présidentiel784. Cependant, l’absence de contreseing ne fait pas de la désignation du Premier
ministre un pouvoir discrétionnaire du chef de l’Etat au Togo. Ce pouvoir est lié par la
contrainte juridique du choix dans la majorité parlementaire, même si la pratique atténue
cette contrainte juridique par la marge de manœuvre dont dispose le chef de l’Etat pour
opérer son choix dans la majorité parlementaire, surtout lorsque cette majorité lui est
favorable.

1. Le choix du Premier ministre dans la majorité parlementaire, une

contrainte juridique pour le chef de l’Etat

782
Sur la notion de « pouvoirs propres du chef de l’Etat », voir par exemple CHAMPAGNE (G.), Petit lexique de
droit constitutionnel 2016-2017 : les 250 mots clés pour maîtriser les principales notions de droit constitutionnel,
Paris, Gualino, 2016, p. 34.
783
Voir AVRIL (P.), in LUCHAIRE (F.), et al. (dir.), La Constitution de la République française : analyses et
commentaires, Paris, Economica, 3e éd., 2009, p. 355 ; FORMERY (S.-L.), La Constitution commentée article
par article, op. cit., p. 30.
784
DUHAMEL (O.), « Remarques sur la notion de régime semi-présidentiel », in Droit, Institutions et régimes
politiques, Mélanges DUVERGER, Paris, PUF, 1988, pp. 581-590.

182
442. L’obligation formelle faite par la Constitution de choisir le Premier ministre dans la
majorité parlementaire constitue une contrainte juridique pour le chef de l’Etat. Cette
obligation formelle se retrouve également à l’article 75 de la Constitution congolaise du 15
mars 1992 mais suivant une formulation différente de l’article 66 al. 1er de la Constitution
togolaise. Ce texte dispose que « le Président de la République nomme le Premier ministre
issu de la majorité parlementaire à l’Assemblée nationale ».

443. Si l’esprit de cette formulation est la même que celui du constituant togolais, c’est-à-
dire faire procéder le Premier ministre de la majorité parlementaire, la lettre diffère puisque
la formulation congolaise appelle le président à entériner la personnalité désignée par la
majorité parlementaire, c’est le président qui désigne la personnalité de son choix au sein
de la majorité parlementaire. Il en résulte théoriquement que « le chef de l’Etat togolais
dispose d’une marge de manœuvre plus étendue que son homologue congolais dans le choix
du Premier ministre, celui-ci étant tenu de nommer celui qui est issu de la majorité
parlementaire alors que celui-là doit y choisir quelqu’un dont il peut s’accommoder 785 ».

444. Mais en réalité, l’on pourrait être tenté d’estimer a priori que cette obligation est
superfétatoire dans la mesure où dans un régime semi-présidentiel, comme l’ont voulu
instaurer les constituants togolais et congolais, la consécration des mécanismes de mise en
cause de la responsabilité du Premier ministre devant le Parlement induit implicitement
qu’il soit nommé dans la majorité parlementaire786, au risque de le voir le Gouvernement
renversé, lors de son investiture ou lorsque la question de confiance est posée au Parlement
sur le programme du Gouvernement.

445. Cette mention redondante n’est pas retenue en France où l’article 8 de la Constitution
de 1958 dispose simplement que « le Président de la République nomme le Premier
ministre », sans faire mention de la majorité parlementaire. L’article 38 de la Constitution
malienne utilise la même formule, qu’on retrouve également dans les Constituions
burkinabè787, camerounaise788, gabonaise789, etc. qui se sont inspirés de la lettre de l’article
8 de la Constitution française. Mais dans la pratique de la V e République française, le
Président tient toujours compte de la majorité parlementaire pour opérer son choix790.
L’Assemblée nationale dispose en outre des moyens pour s’opposer au président lorsqu'il

785
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 108.
786
SAMUELS (D-J.), SHUGART (M.), « La nomination et la révocation du Premier ministre en régime semi-
présidentiel : l'impact de la présidentialisation des partis », RIPC 2010/1 (Vol. 17), pp. 67-91
787
Article 46 de la Constitution burkinabè du 11 juin 1991.
788
Article 10 de la Constitution camerounaise du 2 juin 1972 modifié lee18 janvier 1996.
789
Article 15 de la Constitution gabonaise du 26 mars 1991, résultant de la révision constitutionnelle du 18 mars
1994.
790
COLLIARD (J-C.), « La désignation du Premier ministre en régime parlementaire », in Mélanges Burdeau,
LGDJ, 1977, p.87

183
 n'est pas satisfait du choix du Premier ministre. Elle peut refuser la confiance au Premier
ministre et l'obliger à rendre la démission du Gouvernement. Il en résulte que si la
Constitution française et celles africaines qui s’en sont littéralement inspiré ne soumettent
pas explicitement le pouvoir de nomination du Premier ministre à aucune contrainte
juridique, ce pouvoir est néanmoins « dépendant de l'environnement politique791 ».

446. Dans l’esprit des constituants originaires togolais et congolais, l’obligation pour le
Président de la République de nommer le Premier ministre dans la majorité parlementaire
est une garantie nécessaire pour assurer l’équilibre des pouvoirs, notamment lorsque les
majorités parlementaire et présidentielle sont contradictoires. En effet, dans un régime semi-
présidentiel, qui prévoit l’élection au suffrage universel direct du Président de la
République792, l’équilibre institutionnel recherché ne pourrait être obtenu qu’en faisant
procéder également le Premier ministre, avec lequel il partage le pouvoir exécutif, du
suffrage universel, même s’il est indirect.

447. Ainsi, dans le régime semi-présidentiel, les élections législatives ne servent pas
uniquement à désigner les représentants à l’Assemblée nationale mais aussi à désigner
indirectement le Premier ministre. C’est l’une des caractéristiques principales du
parlementarisme qui oblige le chef de l’Etat à choisir le Premier ministre dans la majorité
parlementaire.

448. Dans un régime semi-présidentiel, cette obligation favorise les cohabitations, comme
l’a connu la France à trois reprises793. Toutefois, la possibilité laissée au chef de l’Etat par
l’article 66 al. 1er de la Constitution togolaise de choisir discrétionnairement la personnalité
de son choix dans la majorité parlementaire permet de relativiser cette contrainte juridique
et de lui laisser une marge de manœuvre.

2. Le choix discrétionnaire dans la majorité parlementaire, une

marge de manœuvre du chef de l’Etat

791
AVRIL (P.), in LUCHAIRE (F.), et al. (dir.), La Constitution de la République française : analyses et
commentaires, op. cit. p. 356
792
FALL (I-M.), « Quelques réserves sur l'élection du Président de la République au suffrage universel. Les tabous
de la désignation démocratique des gouvernants », Afrique contemporaine, 2012/2, n° 242, p. 99-113
793
1986-1988 avec un président de gauche (François Mitterrand) et un Premier ministre de droite (Jacques Chirac),
1993-1995 dans la même configuration mais avec Edouard Balladur comme Premier ministre, et enfin, la plus
longue, 1997-2002, dans une configuration inverse, avec un président de droite (Jacques Chirac) et un Premier
ministre de gauche (Lionel Jospin). Voir LUCHAIRE (F.), Le droit constitutionnel de la cohabitation, paris,
Economica, 1989, 336 p.

184
449. Si l’article 66 al.1er de la Constitution togolaise de 1992 a pour objectif de
parlementariser la nomination du Premier ministre en obligeant le chef de l’Etat de le choisir
dans la majorité parlementaire, il a cependant laissé une faille permettant au chef de l’Etat
de retrouver sa marge de manœuvre. En effet, cette disposition n’impose pas au président
de nommer une personnalité désignée par la majorité parlementaire, mais seulement à
choisir un membre de la majorité parlementaire, ce qui permet au président, notamment
lorsque la majorité n’est pas concordante de garder la main sur le choix du Premier ministre
avec lequel il doit collaborer. Il en résulte que la marge de manœuvre du chef de l’Etat dans
le choix du Premier ministre dépend de la conjoncture politique. C’est cette marge de
manœuvre qui a permis notamment au président EYADEMA d’éviter la cohabitation en
1994 malgré la contrainte du choix dans la majorité parlementaire. Cette contrainte perd
totalement son utilité lorsque la majorité est favorable au président.

a. La cohabitation évitée : La nomination d’Edem KODJO en 1994

450. La nomination d’Edem KODJO au poste de Premier ministre après les élections
législatives de 1994 illustre à la fois le caractère contraignant de la règle posée par l’article
66 al. 1er de la Constitution togolaise et la marge de manœuvre qu’elle laisse au président
dans le choix du Premier ministre dans la majorité parlementaire.

451. Les premières élections législatives de la IVe République ont été organisées au Togo les
6 et 20 février1994794, soit six mois après l’élection présidentielle d’août 1993 remportée
par le président EYADEMA, chef de l’Etat sortant, dans des conditions controversées
marquées par le boycott des partis de l’opposition795. L’élection législative était alors
l’occasion pour l’opposition de se rattraper pour reprendre le contrôle du processus
démocratique en imposant une cohabitation au chef de l’Etat, ce qui, dans le contexte
politique de l’époque, favoriserait l’équilibre institutionnel voulue par le constituant de
1992.

452. Ces élections se sont déroulées au scrutin majoritaire uninominal à deux tours,
conformément à l’article 151 du Code électoral de 1992796. A l'issue du premier tour de
scrutin du 6 février 1994797, le Rassemblement du peuple togolais (RPT) parti présidentiel

794
Sur les conditions d’organisation de ces élections voir infra.
795
MACE (P.), « Politique et démocratie au Togo 1993-1998 : De l’espoir à la désillusion », Cahiers d’études
africaines, n°176, 2004, pp. 841-885.
796
Loi n°92-003 du 8 juillet 1992 portant code électoral, JORT, 37e année, n° 23, n° spécial, 10 juillet 1992.
797
Arrêt n°14-94 du 16 février 1994 de la Cour suprême portant proclamation des résultats du 1 er tour des élections
législatives, JORT, 39e année, n° 6, n° spécial, 17 février 1994.

185
 et ex-parti unique s’est adjugé trente-cinq (35) des quatre-vingt-et-un (81) sièges à pourvoir.
L’opposition, grâce au Comité d’action pour le renouveau (CAR) avec19 sièges et l'Union
togolaise pour la démocratie avec 3 sièges est arrivé loin derrière mais les deux partis se
retrouvaient en ballottage dans treize (13) circonscriptions pour le second tour. Ils se
retrouvaient également chacun en ballottage avec le RPT dans onze (11) circonscriptions.
C’est alors que le CAR et l'UTD ont décidé de constituer un front commun de l’opposition
face au RPT798 pour tenter de renverser la tendance. Cette stratégie s’est avérée payante au
final, puisque l'opposition remporte tous ses face-à-face contre le RPT lors du second tour
du 20 février 1994799. Finalement, le CAR (33 sièges) et l'UTD (6 sièges) ont obtenu la
majorité des sièges pourvus face aux RPT et ses alliés (38 sièges). Suite à un recours du
RPT, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême800 a invalidé les scrutins dans quatre
(4) circonscriptions801, remportés par l'opposition, pour fraudes802. La première législature
de la IVe République a ainsi débuté avec soixante-dix-sept (77) députés. Le nombre de siège
requis pour la majorité absolue est donc de trente-neuf (39) sièges, ce qu’obtiennent
mathématiquement le CAR et l'UTD, les deux alliés de l’opposition.

453. L’enjeu principal et immédiat de cette majorité parlementaire constituée par ces deux
grands partis de l’opposition togolaise est l’assurance pour le CAR et l’UTD de voir le
nouveau Premier ministre sortir de leur rang, conformément à l’article 66 al. 1 er de la
Constitution. On s’acheminait ainsi vers une cohabitation inédite dès la première législature
de la IVe République, ce qui aurait permis de rééquilibrer les pouvoirs d’une part entre le
président et l’Assemblée nationale, et d’autre part au sein même de l’exécutif entre le
président et le premier ministre, comme l’ont démontré les cohabitations françaises 803.
Toutefois, pour voir le Premier ministre sortir des rangs de l’opposition, il aurait fallu que
le CAR et l'UTD formalisassent leur coalition électorale au sein de l’hémicycle pour qu'elle

798
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, op. cit., p. 156
799
Arrêt n°15-94 du 14 mars 1994 de la Cour suprême portant proclamation des résultats du 2 e tour des élections
législatives
800
La Cour constitutionnelle sur le modèle du Conseil constitutionnel françsi prévue par la Constitution du 14
octobre 1992 (articles 100 et suivants) n’avait pas encore été installée. Son rôle d’arbitrage électoral était alors
dévolu à la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême par les articles 185 et suivants du Code électoral. La
Cour constitutionnelle a finalement été instituée par la Loi organique n°97-001 du 8 janvier 1997, JORT, 9 janvier
1997, pp. 15 et suivants.
801
Il s’agit des circonscriptions de Wawa (2 sièges), Haho (1 siège), Lomé Commune (1 siège).
802
Arrêts n°s16 et n°17 des du 25 mars et 1er avril 1994 portant recours en annulation contre le premier tour du
scrutin du 6 février 1994 dans vingt-et-une circonscription électorale, JORT, 39e année, n°9 ter, n° spécial, 8 avril
1994.
803
Les cohabitations françaises ont fait l’objet d’une littérature abondante. Voir FOURNIER (A-X.), La dynamique
du pouvoir exécutif sous la Ve République : cohabitation et avenir des instituions, Presses de l'Université du
Québec, 2008 ; COHENDET (A-M.), Cohabitation : les leçons d’une expérience, Paris, PUF, 1993, 343 p. ;
DUVERGER (M.), Bréviaire de la cohabitation, Paris, PUF, 1986, 150 p. etc.

186
 soit devenue une coalition parlementaire majoritaire face au RPT du président EYADEMA
et ses alliés mis en minorité à une voix près.

454. En fin de compte, l’alliance électorale qui a permis au CAR et à l’UTD d’obtenir la
majorité des sièges a été déchue après les élections, permettant au président EYADEMA
d’avoir une marge de manœuvre importante dans le choix du Premier ministre. Alors que
les deux partis d’opposition tergiversaient pour la formalisation de leur alliance
parlementaire, le président EYADEMA, dans un habile calcul politicien, décida de nommer
Edem KODJO, le leader de l’UTD, dont le parti était arrivé en troisième position avec
seulement six (6) députés. Le but de cette nomination était clairement pour le président de
mettre fin à l’alliance CAR-UTD et d’éviter de subir une cohabitation, qui le mettrait une
nouvelle en fois en marge de l’Exécutif comme il l’avait vécu pendant la transition.

455. Si cette nomination avait beaucoup surpris la classe politique togolaise et les
observateurs qui s’attendaient à la nomination du leader du CAR, Me Yawovi
AGBOYIBOR dont le parti a obtenu le plus grand nombre de siège au sein de l’opposition,
Edem KODJO, avec ses six (6) députés, en a profité pour rompre son alliance initiale avec
le CAR, pour se rallier au parti du président, le RPT qui comptait trente-huit (38) sièges
avec ses premiers alliés. Ce ralliement de circonstance, qui pouvait paraître contre-nature,
a permis au chef de l’Etat togolais d’échapper à une cohabitation et de se doter d’une
majorité parlementaire sur laquelle il pouvait s’appuyer. On se rend compte que même si le
président a été contraint de nommer un Premier ministre dans un parti autre que le sien, sa
marge de manœuvre s’est renforcée dans la mesure où la désunion de l’opposition n’a pas
permis à cette dernière d’imposer un Premier ministre au chef de l’Etat comme pendant la
transition.

456. Cet épisode de la première législature de la IVe République s’est révélé au final
exceptionnel puisque jusqu’à ce jour le président de la République a toujours disposé d’une
majorité parlementaire favorable, ce qui a annihilé la portée de l’obligation du choix du
Premier ministre dans la majorité parlementaire. Nous reviendrons beaucoup plus en détail
sur cet épisode dans la deuxième partie.

b. La majorité parlementaire favorable au chef de l’Etat

457. Lorsque la majorité parlementaire est favorable au chef de l’Etat, la question du choix
du Premier ministre dans ou en dehors de la majorité parlementaire ne se pose plus puisqu’il

187
 est choisi par le président, chef du parti majoritaire à l’Assemblée nationale. Le chef de
l’Etat retrouve alors toute sa marge de manœuvre dans le choix du Premier ministre, ce qui
relativise la portée de l’article 66 al. 1er de la Constitution. Il en a été ainsi au Togo à partir
de 1996.

458. A partir des élections partielles de 1996 qui ont vu le RPT remporter les trois (3) sièges
non pourvus en 1994804, le parti présidentiel a toujours remporté la majorité absolue des
sièges à l’Assemblée nationale, ce qui dans la pratique, simplifie la donne pour le chef de
l’Etat dans le choix du Premier ministre. Le Premier ministre est dès lors systématiquement
issu du parti présidentiel, comme ce qui se passe en France hors périodes de cohabitation.
Dans cette hypothèse, qui demeure d’ailleurs la plus classique, l’obligation du choix du
Premier ministre dans la majorité parlementaire devient anecdotique puisque dans la
pratique du régime semi-présidentiel conduit le chef de l’Etat à diriger la majorité
parlementaire. Eu égard à cette emprise du président sur la majorité parlementaire, il peut
arriver, eu égard à la conjoncture politique, ou pour d’autres considérations, de nommer un
Premier ministre qui n’est pas officiellement affilié à son parti ou à la majorité
parlementaire, ce qui dénote de sa marge de manœuvre.

459. Les élections législatives partielles de 1996 qui ont donné la majorité absolue au RPT a
provoqué la démission d’Edem KODJO dont le RPT n’avait plus besoin des six députés de
son parti pour constituer sa majorité d’appoint. De 1996 à 2002805, le président EYADEMA
a nommé quatre Premiers ministres tous issus de son parti dans la mesure où il disposait
d’une majorité absolue à l’Assemblée nationale. Hormis Agbéyomé KODJO, force est de
constater que les trois autres Premiers ministres nommés au cours de cette période ne sont
pas des personnalités politiques de premier plan. En effet, s’il peut être contraint de nommer
une personnalité politique de premier plan au sein de l’opposition qui viendrait à le
concurrencer lorsque celle-ci dispose d’une majorité parlementaire stable806, la faculté

804
L’organisation de ces élections partielles faisait suite à l’annulation par la Cour suprême des résultats des
élections des 6 et 20 février suite à un recours du parti présidentiel le RPT estimant que le CAR et l’UTD, vainqueur
des sièges pourvus dans ces circonscriptions, ont usé de manœuvres frauduleuses (Arrêts n°16 et 17 de la chambre
constitutionnelle de la Cour suprême des 25 mars et 1er avril 2014). La tenue de ces élections le 4 août 1996 (Décret
n°96-070/PR du 12 juin 1996) a vu le RPT remporter les trois sièges remis en jeu.
805
Nous avons ciblé cette période pour l’analyse puisque la révision constitutionnelle du 31 décembre a supprimé
l’obligation de nomination du Premier ministre dans la majorité parlementaire.
806
En France, le président nomme le chef du parti majoritaire à l’Assemblée pendant la cohabitation comme ce fut
le cas pour Jacques CHIRAC en 1986 (RPR) et Lionel JOSPIN (PS) en 1997 respectivement nommé par les
présidents MITTERRAND et CHIRAC. Lors de la cohabitation de 1993, Jacques CHIRAC, à qui la cohabitation
de 1986 a porté préjudice pour l’élection présidentielle de 1988, a préféré laisser la primature à Edouard
BALLADUR pour mieux se positionner pour la présidentielle de 1995 qu’il a d’ailleurs remporté.

188
 retrouvée de nommer un membre de son parti politique permet au chef de l’Etat de choisir
un Premier ministre qui ne lui ferait pas de l’ombre sur le plan politique.

460. C’est dans cette optique qu’après avoir réussi à éviter la cohabitation, puis à obtenir le
départ d’Edem KODJO après les élections législatives partielles de 1996, le président
EYADEMA a nommé Kwasi KLUTSE807, un membre non influent de son parti, quasi-
inconnu de la classe politique togolaise808. Il est clair que dans l’intention du président
togolais qui retrouvait en ce moment-là toute sa liberté d’action au sein de l’Exécutif, il
s’agissait de choisir plus un collaborateur qu’un concurrent. Propulsé au-devant de la scène
politique grâce à cette nomination, Kwasi KLUTSE n’avait pas de son côté la stature
politique nécessaire pour prétendre concurrencer le chef de l’Etat. En effet, âgé de 51 ans
au moment de sa nomination, il avait attendu l’année précédant sa nomination pour occuper
sa première fonction politique en tant que ministre au sein du Gouvernement précédent809.

461. A travers le choix de cette personnalité effacée, le président EYADEMA, habitué à la

monocratie mais contraint pas la nouvelle Constitution de s’adapter au bicéphalisme auquel
il s’est toujours opposé810, a montré sa conception du poste de Premier ministre, qui pour
lui, était avant tout une autorité administrative et non politique, qui devrait s’effacer devant
le président. C’est ainsi que le Premier ministre a conservé le portefeuille de ministre du
plan et de l’aménagement du territoire811 qui était le sien dans le Gouvernement précédent,
ce qui montre que pour le président EYADEMA, il n’est avant tout qu’un ministre, « le
Premier des ministres 812». Kwasi KLUTSE a parfaitement rempli ce rôle, puisque le
président EYADEMA n’a pas hésité à le reconduire dans ses fonctions après sa réélection
en 1998813. Après avoir été contraint de cohabiter avec deux Premiers ministres qui étaient
des personnalités politiques très affirmées et qui lui tenaient tête, le président EYADEMA
a retrouvé en Kwasi KLUTSE son Premier ministre sur-mesure.

807
Décret n°96-97/PR du 20 août 1996 portant nomination du Premier ministre, JORT, 41e année, n°20 bis, numéro
spécial, p. 11
808
Jeune Afrique, n°1860 du 20 août au 3 septembre 1996, p. 6
809
Décret n°95-79/PR du 29 novembre 1995 portant remaniement du Gouvernement, JORT, 40e année, n°24 ter,
numéro spécial, 30 novembre 1995, p. 1
810
Confère supra.
811
Décret n°96-97/PR du 27 août 1996 portant composition du Gouvernement, JORT, 41e année, n°20 bis, numéro
spécial, p. 11.
812
Expression souvent utilisée par la doctrine pour qualifier les Premiers ministres dépourvus de compétences
politiques ou privés d’actions politiques et qui devraient se contenter de coordonner l’action gouvernementale et
d’exécuter la politique du président. On parle également de « primus inter pares » ou de « Premier ministre
administratif ».
813
Décret n° 98-074/PR du 20 août 1998 portant nomination du Premier ministre, JORT, 43e année, n°24 ter,
numéro spécial, 4 septembre 1998, p. 3 ;

189
462. Après la collaboration réussie avec le très discret KLUTSE814, le président EYADEMA
a choisi un profil similaire pour le remplacer. La nomination d’Eugène Koffi ADOBOLI à
la primature en 1999815 répondait également au souci du président EYADEMA, en pleine
reconquête politique interne et internationale, de ne pas être éclipsé par la notoriété du
Premier ministre. Tout comme son prédécesseur, ADOBOLI n’était pas non plus une
personnalité politique de premier plan mais un Premier ministre au profil beaucoup plus
technocratique. Quasiment inconnu au sein de la classe politique, il occupait au moment de
sa nomination un poste de fonctionnaire international au sein du système des Nations Unies.

463. Sur le plan politique, la nomination d’ADOBOLI est intervenue à la suite des élections
législatives controversées de mars 1999816, boycottées par l’opposition qui critiquait les
conditions d’organisation du scrutin817. Seul en lice avec ses alliés, le RPT du président
EYADEMA s’est adjugé la totalité des quatre-vingt-et-un (81) sièges de l’Assemblée
nationale de la deuxième législature de la IVe République, ce qui a facilité la tâche au chef
de l’Etat sur le plan juridique pour le respect de la contrainte du choix du Premier ministre
dans la majorité parlementaire posée par l’article 66 al. 1er de la Constitution.

464. Alors que beaucoup de togolais se sont interrogés sur ce choix, l’intéressé a expliqué
quelques années plus tard les motifs de sa nomination :

« J’ai été appelé par feu président, son Excellence, Gnassingbé

EYADEMA à une période où l’image du Togo était au plus bas sur le plan
international. Le sommet de l’OUA 2000 devait avoir lieu à Lomé dans un
contexte où bon nombre de pays africains voulaient le boycotter. En raison
de ma stature internationale, ma mission en tant que Premier ministre était
d’organiser ce sommet afin d’en faire une réussite818 ».

814
Le Premier ministre a présenté sa démission au chef de l’Etat, conformément à l’article 66 al. 2 de la
Constitution, au lendemain des élections législatives de mars 1999.
815
Décret n°99-033/PR du 21 mai 1999 portant nomination du Premier ministre
816
Les élections législatives de mars 1999, organisées un an après la présidentielle déjà très controversée de 1998
qui avait vu la réélection contestée du président EYADEMA pour son second mandat, devraient permettre d’élire
les députés de la IIe législature de la IVe République. Déjà mis en difficulté lors des élections législatives de 1994
par l’opposition, dont la coalition CAR-UTD avait remporté la majorité absolue des sièges avant que l’UTD ne
rompe cette alliance en rejoignant le RPT pour permettre que son leader Edem KODJO accédât à la primature, le
camp présidentiel a cette fois-ci mis tous les moyens en œuvre pour empêcher l’opposition de participer aux
élections. Cadre électoral verrouillé, intimidations, refus de réformes, etc. ont contraint l’opposition traditionnelle
à se retirer du processus électoral, ce qui n’a pas empêché le clan présidentiel d’aller au bout du processus pour
dégager à la fin une assemblée dite « monocolore ».
817
ESTEVES (O.), Une histoire populaire du boycott : 1989-2005, la mondialisation malheureuse, Paris,
L’Harmattan, 2005, pp. 22 et suivants
818
« Togo : Interview exclusive de l’ancien PM Eugène Koffi ADOBOLI », publié en ligne le 25 juillet 2011 sur
[Link] consulté le 25
mars 2021.

190
465. Eu égard à ces révélations, on peut noter que le président EYADEMA voulait confier la
primature à un Premier ministre technocrate pour une mission bien précise. Cette
nomination a donc davantage été motivée par un objectif plus technique que politique,
même si on ne peut pas occulter le fait que le président a pris soin, même en recherchant un
Premier ministre de « stature internationale », de porter son choix sur une personnalité
apolitique dans le souci de sauvegarder sa stature politique. Les circonstances justifiant la
nomination d’ADOBOLI ressemblent à celles qui avaient présidé à la nomination
d’Alassane Dramane OUATTARA en Côte d’Ivoire en 1990 dont le choix était
presqu’imposé au président HOUPHOUËT-BOIGNY pour redresser l’économie ivoirienne
et renouer les relations avec les bailleurs de fond. Au demeurant, cette nomination démontre
qu’en dehors des contraintes juridiques pesant sur le président dans le choix du Premier
ministre, d’autres facteurs d’ordre politique ou technique peuvent influencer ce choix,
comme l’a démontré le cas OUATTARA en Côte d’Ivoire819.

466. La nomination d’ADOBOLI a soulevé un problème d’ordre juridique puisqu’il n’était

pas officiellement membre du RPT et ne faisait pas partie de la majorité parlementaire. On
peut alors se demander, si en exigeant la nomination du Premier ministre dans la majorité
parlementaire, l’article 66 al.1er de la Constitution voudrait-il obliger le président à choisir
une personnalité politique officiellement membre d’un parti de la majorité parlementaire ou
au contraire cette disposition lui laissait-elle le choix de choisir une personnalité qui ne
serait pas récusée par la majorité parlementaire ? On peut considérer que l’esprit de l’article
66 al.1er viserait surtout la deuxième option dans la mesure où l’idée essentielle ici est que
le Premier ministre procède du Parlement, soit directement lorsqu’une majorité
parlementaire stable est clairement dégagée, soit par un vote favorable des parlementaires
lors de l’investiture, qui constitue la phase parlementaire de la désignation du Premier
ministre.

467. Si la parlementarisation du statut du Premier ministre se révèle à travers le

conditionnement du pouvoir de nomination du chef de l’Etat par la majorité parlementaire,
l’investiture du Premier ministre par les députés renforce l’intervention du Parlement dans
la désignation du Premier ministre.

819
Confère supra.

191
TABLEAU RECAPITULATIF DES PREMIERS MINISTRES AU TOGO DE 1992 A
2002

Noms et prénoms Date de Date de départ Parti politique

nomination

Joseph Kokou En poste au moment 23 avril 1994 Société civile

KOFFIGOH de l’adoption de la (LTDH), puis CFN
Constitution

Edem KODJO 23 avril 1994 20 août 1996 UTD

Kwasi KLUTSE 20 août 1996 21 mai 1999 RPT

Eugène Koffi 21 mai 1999 30 août 2000 Non affilié

ADOBOLI

Agbéyomé Messan 31 août 2000 21 juin 2002 RPT

KODJO

Koffi SAMA 29 juin 2002 En poste lors de la révision RPT

constitutionnelle du 31
décembre 2002

B. L’investiture parlementaire du Premier ministre

« Avant son entrée en fonction, le Premier ministre présente devant

l'Assemblée nationale le programme d'action de son Gouvernement

L'Assemblée nationale lui accorde sa confiance par un vote à la majorité

absolue de ses membres » (Article 78 al. 2 et 3 de la Constitution togolaise
du 14 octobre 1992).

192
468. La parlementarisation du statut du Premier ministre au Togo se manifeste
principalement par l'instauration, sans le nommer, d'un système inédit d'investiture
parlementaire. Il s'agit d'une obligation juridique qui résulte de l’interprétation combinée
des dispositions des alinéas 2 et 3 de l’article 78 de la Constitution de 1992 sus-cités.

469. L’investiture parlementaire est définie comme « l’obligation pour l’Exécutif d’obtenir
un vote préalable d’une Assemblée législative pour exercer les responsabilités
gouvernementales820». Cette définition correspond bien à la lettre et à l’esprit des
dispositions de l’article 78 de la Constitution togolaise. L’investiture est un mécanisme du
parlementarisme classique821 destiné à s’assurer que le chef du Gouvernement, qui doit
procéder du Parlement, dispose effectivement de la confiance des élus du peuple avant son
entrée en fonction822. Elle permet ainsi par exemple dans le cas togolais aux parlementaires
d’approuver ou de rejeter le choix opéré en amont par le chef de l’Etat. C’est donc un outil
d’équilibre institutionnel qui accorde une très grande légitimité au chef du Gouvernement
pour la détermination et/ou la conduite de la politique de la nation823.

470. S’il apparaît inédit au Togo depuis l’indépendance, ce mécanisme n’est pas du tout une
nouveauté en Afrique noire francophone et même au Togo puisqu’elle était déjà prévue
pour le Premier ministre de la première génération avant les indépendances. A cette époque,
les Constitutions des Etats membres de la Communauté, dont la très étroite « parenté très
étroite avec celle de la France824 » est soulignée par presque tous les auteurs, prévoyaient
un système d’investiture préalable du Premier ministre qui se rapprochait beaucoup plus
davantage de celui prévu par la Constitution française de la IV e République. Ce fut
notamment le cas de la Constitution ivoirienne du 26 mars 1959 dont l’article 9 disposait
que « « la personnalité pressentie expose son programme à l’Assemblée législative, qui lui
accorde l’investiture à la majorité des membres la composant ». Au Togo, les articles 11 et
12 de l’Ordonnance n°58-1876 du 30 décembre 1958825 étaient encore plus directifs en
disposant que « le Premier ministre désigné se présente devant la Chambre des députés afin
d’en recevoir l’investiture […] par un vote à la majorité simple ». Ces deux textes

820
DUHAMEL (O.), MENY (Y.), Dictionnaire de droit constitutionnel, Paris, PUF, 10e éd., 2015, p. 514
821
COLLIARD (J.-C.), Les régimes parlementaires contemporains, [Link].
822
LOWENSTEIN (K.), « L’investiture du Premier ministre en Angleterre », RDP, 1966, pp. 515-525
823
Conformément à l’article 77 de la Constitution togolaise de 1992, c’est le Gouvernement, dirigé par le Premier
ministre (art. 78 al.1er) qui détermine et conduit la politique de la nation.
824
DUMON (F.), La communauté franco-malgache : ses origines, ses institutions, ses évolutions, Université libre
de Bruxelles, Etudes d’histoire et d’ethnologie juridiques, 1960, p. 109.
825
Ordonnance n°58-1876 du 30 décembre 1958 portant statut de la République togolaise, JORT, 4e année, n°82
bis (numéro spécial), 4 janvier 1959, pp. 1 et suivants ; AKPATCHA (D.), Recueil des textes constitutionnels de
la République togolaise…, [Link]., pp. 29-81.

193
 prévoyaient ainsi expressément que l’entrée en fonction du Premier ministre est
conditionnée à son investiture par l’organe législatif.

471. En France, si elle a été ignorée par les textes constitutionnels de la IIIe République826,
l’investiture était expressément prévue sous la IVe République827. L'article 45 al. 3 de la
version originale de la Constitution française de 1946 disposait ainsi que « le président du
Conseil et les ministres ne peuvent être nommés qu'après que le président du Conseil ait
été investi de la confiance de l'Assemblée... ».

472. L'analyse croisée des dispositions de la Constitution togolaise de 1992 et celle française
de 1946, montre qu'elles organisent toutes deux l'investiture parlementaire, mais suivant des
modalités différentes. D'abord, alors qu'au Togo l'investiture ne concernait que le Premier
ministre, en France, elle concernait l’ensemble du Gouvernement dans sa collégialité, avant
que la loi constitutionnelle du 7 décembre 1954 n’ait substitué l'investiture collective du
Gouvernement à l'investiture personnelle du Premier ministre828. Ensuite, l'investiture du
Gouvernement en France intervenait avant sa nomination par le chef de l'Etat, alors qu'elle
intervient a posteriori au Togo. Mais qu'elle concerne le Premier ministre pris
individuellement ou le Gouvernement dans sa collégialité, ou qu'elle intervienne a priori ou
a posteriori de la nomination du chef de l'Etat, l'investiture parlementaire vise un seul et
même objectif : Faire procéder le Gouvernement du Parlement. Ainsi, la conséquence reste
la même, le maintien en fonction du Gouvernement en cas de vote favorable, ou sa
démission en cas de vote défavorable.

473. L’investiture parlementaire du Premier ministre peut prendre également la forme de

l'élection du chef du Gouvernement par le Parlement. C'est notamment ce que prévoit
l'article 63 de la Loi fondamentale allemande829 qui dispose que « le Chancelier fédéral est
élu sans débat par le Bundestag sur proposition du Président fédéral ». Le système
d’investiture prévu par l’article 78 de la Constitution togolaise se rapproche davantage de
ce qui est prévu en Allemagne, dans la mesure où même si elle est officielle, la nomination
du Premier ministre par le chef de l'Etat conformément à l’article 66 al. 1 er s'apparente à
une proposition faite par ce dernier à l'Assemblée nationale qui aura le dernier mot sur le

826
ARDANT (P.), MATHIEU (B.), Droit constitutionnel et institutions politiques, [Link]., p. 351.
827
FABRE (H.), « Un échec constitutionnel : l’investiture du président du Conseil des ministres », in RDP, 1951,
p.182
828
Loi constitutionnelle du 7 décembre 1954 tendant à la révision des articles 7 (addition), 9 (1er et 2e alinéas),
11 (1er alinéa), 12, 14 (2e, 3e et 4e alinéas), 20, 22 (1ère phrase), 45 (2e, 3e et 4e alinéas), 49 (2e et 3e alinéas),
50 (2e alinéa) et 52 (1er et 2e alinéas) de la Constitution, JORF, 96e année, n°287, 8 déc. 1954, 11440-11442 ;
Commentaire de GOGUEL (F.), « La révision constitutionnelle de 1954 », Revue française de science politique,
5ᵉ année, n°3, 1955. pp. 485-502.
829
DEMESMAY (C.), Qui gouverne l’Allemagne, Lille, Presses universitaires du septentrion, 2005, pp. 39 et
suivants

194
 maintien ou non du Premier ministre, étant entendu, même s’il n’est pas expressément
précisé à l’article 78, que le Premier ministre doit remettre sa démission au président en cas
de vote défavorable des députés.

474. A priori, l'investiture préalable est destinée à éviter que l’action gouvernementale, une
fois enclenchée, ne soit entravée par une majorité parlementaire hostile au choix du
président. Toutefois, l’histoire de la IVe République française a démontré que l’investiture
présente aussi l’inconvénient de « favoriser l’instabilité gouvernementale, en rendant plus
difficile la mise en place des gouvernements830 ». C’est la raison pour laquelle la
Constitution de la Ve République n’a pas retenu le principe de l’investiture parlementaire
préalable obligatoire, ce qui correspond parfaitement à la logique du parlementarisme
rationalisé831. La désignation du Premier ministre étant devenue un pouvoir propre du
Président de la République, son investiture préalable par le Parlement a été supprimée832.
Toutefois, il ne s'agit pas d'une éviction totale des élus dans la désignation du chef du
Gouvernement, mais d’une simple atténuation.

475. En effet, si l'investiture préalable comme condition juridique de nomination du Premier

ministre et du Gouvernement disparaît, il est remplacé par l'approbation du programme du
gouvernement après son entrée en fonction, selon les termes de l'article 49 al. 1er qui dispose
que « le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant
l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou
éventuellement sur une déclaration de politique générale ». La conséquence juridique de la
suppression de l'investiture préalable obligatoire en France est que le Gouvernement existe
désormais juridiquement dès sa nomination par le chef de l'Etat. Le mécanisme mis en place
par l'article 49 al. 1er ne constitue pas une condition d'existence du Gouvernement, mais une
condition de sa survie, car le Premier ministre entre en fonction dès sa nomination par le
chef de l’Etat833.

476. Il en est autrement au Togo, où les dispositions de l’article 78 al. 2 subordonnent

clairement l’entrée en fonction du Premier ministre à l’investiture parlementaire. Même si
en France l’approbation du programme du Gouvernement par l’Assemblée nationale paraît
nécessaire à la survie du Gouvernement, le Parlement perd son influence dans la désignation

830
FORMERY (S-L.), La Constitution commentée article par article, Paris, Hachette, 18e éd., 2015, p. 104
831
LAUVAUX (P.), Parlementarisme rationalisé et stabilité de l'exécutif, Bruxelles, Bruylant, 1988 ; AVRIL (P.),
« Le parlementarisme rationalisé », in Les 40 ans de la V' République, Revue de droit public, n° spécial, 1998, p.
1507
832
GSCHWIND (O.), Les rapports entre le Parlement et le Gouvernement sous la Ve République : Le cas de
l’article 49 al.3 de la Constitution, Mémoire de master en science politique, Institut d’études politiques, historiques
et internationales de l’Université de Lausanne, 2017, p.30
833
ARDANT (P.), MATHIEU (B.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p. 452

195
 du Premier ministre au profit du président. C’est ainsi que l’application des dispositions de
l’article 49 al. 1er conduit à des dérives politiques que Pierre AVRIL constate en affirmant
que « le principe est bien clair, le gouvernement ne tient pas seulement ses pouvoirs
juridiques mais aussi son autorité politique de la seule nomination présidentielle et la
confiance de l’Assemblée nationale n’est sollicitée qu’à titre accessoire, quasiment de
courtoisie 834». Ce mécanisme ne rentre pas pour autant dans les conditions de nomination
du Premier ministre, mais dans l’engagement de sa responsabilité devant l'Assemblée
nationale. La logique du parlementarisme rationalisé est donc de restaurer le pouvoir
présidentiel discrétionnaire de désignation du Premier ministre, qui demeure responsable
devant l'Assemblée nationale. Pour les commentateurs de la Constitution de 1958,
notamment Jean GICQUEL, la rédaction de l'article 8 de la Constitution s'inscrit dans le
cadre d'un « compromis » qui s'exprime par le fait que « si le ministère n'est plus le comité
de la Chambre, il n'est pas davantage un cabinet présidentiel835».

477. Au Togo, le système d'investiture obligatoire retenu par le constituant de 1992 est un
système hybride puisque l'investiture n'est pas une condition juridique de nomination du
Premier ministre, mais une condition d’entrée de fonction du Premier ministre et du
Gouvernement, en ce qu'elle doit intervenir, selon les termes de l'article 78 al.2 de la
Constitution, « avant son entrée en fonction ». Le constituant togolais, contrairement au
constituant français de 1958, distingue clairement la procédure d'investiture des
mécanismes de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée
nationale836.

478. Sur ce plan, le Togo apparaissait comme une exception en Afrique noire francophone
puisque les autres Constitutions africaines ne soumettent pas expressément l'entrée en
fonction du Premier ministre à l'investiture parlementaire obligatoire, reprenant pour la
plupart la lettre de l’article 49 al.1er de la Constitution française de 1958.

479. Le cas la Constitution congolaise de 1992 mérite d’être particulièrement analysée.

Malgré son rapprochement avec la Constitution togolaise sur l'obligation faite au chef de
l'Etat de choisir le Premier ministre dans la majorité parlementaire, la Constitution
congolaise s'en est éloigné, sur le plan de l'investiture. En effet, s’il oblige le Premier
ministre à faire une déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale lors de
son entrée en fonction, l’article 90 al. 6 de la Constitution congolaise a pris soin de préciser

834
AVRIL (P.), « Renforcer le Parlement : qu'est-ce à dire ? », Pouvoirs, n. 146, 2013, pp. 9-19.
835
GICQUEL (J.), Essai sur la pratique de la Ve République, Paris, LGDJ, 2e éd., 1977, p.121
836
Au Togo, les mécanismes de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement sont mentionnés aux articles
97 et suivants, dans le Titre V intitulé « Des rapports entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale », alors que
l'investiture figure à l'article 78 relatif au Gouvernement ;

196
 que « cette déclaration ne donne pas lieu à débat, le Parlement en prend acte ». Cette
disposition a le mérite d’être claire sur l’absence d’investiture préalable à l’entrée en
fonction du Premier ministre dans le régime congolais.

480. On peut comprendre l’absence d’investiture du Premier ministre dans le régime

congolais par le fait que dans ce régime, la procédure de désignation du Premier ministre
est inversée par rapport à ce qui est prévu au Togo. Au Congo, la phase parlementaire
intervenait avant la phase présidentielle de désignation puisque l’article 75 de la
Constitution de 1992 dispose que « le Président de la République nomme le Premier
ministre issu de la majorité parlementaire à l’Assemblée nationale ». Il s’avère ainsi que la
majorité parlementaire investit au préalable le Premier ministre et impose son choix au
président qui n’a d’autre marge de manœuvre que d’entériner le choix des parlementaires,
ce qui ressemble au régime de l’élection du Premier ministre appliqué par les CNS pendant
la transition. Or, au Togo, si la Constitution oblige le président à choisir le Premier ministre
dans la majorité parlementaire en amont, l’investiture en aval devrait permettre aux
parlementaires de vérifier si le président a respecté cette obligation.

481. Certains systèmes constitutionnels africains se rapprochent néanmoins davantage du cas

togolais qui paraissait plus contraignant concernant l’investiture du Premier ministre.
Toutefois, la Constitution gabonaise du 26 mars 1991 paraissait encore plus stricte en étant
la seul à prévoir expressément l’investiture obligatoire du Premier ministre. En effet,
l’article 15 avant la révision constitutionnelle du 18 mars 1994837, de cette Constitution
disposait que le Premier ministre « doit obtenir l’investiture de l’Assemblée nationale après
la constitution du Gouvernement et la présentation de son programme de politique
générale ». Cette disposition a été abrogée et remplacée par l’article 28 a.838 qui prévoit un
système proche de l’article 49 al. 1er de la Constitution française. Il dispose qu' « après sa
nomination et délibération du Conseil des ministres, le Premier ministre présente devant
l'Assemblée nationale son programme de politique générale qui donne lieu à un débat, suivi
d'un vote de confiance ». Le constituant gabonais a ainsi remplacé l’investiture obligatoire
par l’investiture par le vote de confiance, ce qui dans l’esprit, ne présente pas beaucoup de
différences, puisque le maintien du Premier ministre après sa nomination par le chef de
l’Etat relève toujours d’un vote des parlementaires. La différence fondamentale entre les
cas togolais et gabonais après la réforme du 18 mars 1994 résulte du fait qu'au Gabon,
l'entrée en fonction du Premier ministre n'est pas subordonnée à son investiture, d'autant

837
Constitution gabonaise du 26 mars 1991, in GAUDUSSON (J. du Bois de) et al., Les Constitutions africaines
publiées en langue française, Tome 1, [Link]., pp. 335-358.
838
ROSSATANGA-RIGNAULT (G.), L’Etat au Gabon : Histoire et institutions, Libreville, Raponda-Walker,
2000, p. 330

197
 plus que le vote de confiance intervient après délibération du Gouvernement, ce qui laisse
supposer qu'il est déjà entré en fonction.

482. S'ils ne retiennent pas l'investiture obligatoire du Premier ministre comme prévu au
Togo, la plupart des Constitutions africaines ont néanmoins consacré l'investiture par le vote
de confiance, dès l’entrée en fonction du Premier ministre ou ultérieurement. Par exemple,
Si l’article 78 de la Constitution malienne839 reprend les dispositions de l’article 49 al. 1er
de la Constitution française, l’article 39 de la Constitution centrafricaine du 28 décembre
1994840 dispose pour sa part qu’« après la nomination des membres du Gouvernement, le
Premier ministre…se présente dans un délai de trente jours, devant l’Assemblée nationale
et expose son programme » et qu’ « à cette occasion, le Premier ministre doit demander un
vote de confiance à l’Assemblée nationale ». Il s’agit de s’assurer que le Premier ministre
se soumette effectivement à cette obligation, ce qui se rapproche d’un système d’investiture
obligatoire, mais collégiale, puisqu’elle concerne tout le Gouvernement et pas simplement
le Premier ministre.

483. Enfin, d’autres Constitutions africaines ont prévu une forme d’investiture facultative du
Premier ministre qui s’éloigne à la fois du système togolais d’investiture obligatoire à
l’entrée en fonction du Premier ministre et du système français de vote de confiance après
l’entrée en fonction du Premier ministre. C’est le cas notamment des Constitutions
burkinabè et camerounaise. S’ils reprennent pour l’essentiel l’article 49 al. 1er de la
Constitution française, l’article 116 de la Constitution burkinabè de 1991841 et l’article 34
de la Constitution camerounaise842 ont remplacé le terme « engage » utilisé par la
disposition française par l’expression « peut engager », ce qui montre qu’il s’agit bien d’une
faculté pour le Premier ministre burkinabè de solliciter le vote de confiance des
parlementaires. Il en résulte que dans les systèmes burkinabè et camerounais, le Premier
ministre peut s’abstenir de se présenter devant les parlementaires après sa nomination sans
que cela remette en cause son entrée en fonction, mais la consécration dans ces deux Etats
des mécanismes d’engagement de la responsabilité du Gouvernement par le Parlement peut
permettre aux parlementaires de se prononcer ultérieurement sur le maintien ou non du
Gouvernement.

839
Article 78 de la Constitution malienne du 25 février 1992
840
Texte intégral in GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., Les Constitutions africaines publiées en langue
française, Tome 2, [Link]., pp. 189-203. Cette Constitution a été abrogée après le coup d’Etat de 2003.
841
Constitution burkinabè du 11 juin 1991, Texte reproduit in GAUDUSSON (J. du Bois de), et al. (dir.), Les
Constitutions africaines publiées en langue française, Tome 1, op. cit., pp.76-91.
842
Cette disposition de la Constitution camerounaise du 2 juin 1972 résulte de la rédaction de la loi
constitutionnelle n°96-06 du 18 janvier 1996, JORC, spécial, 30 janvier 1996.

198
484. Dans la pratique, les cinq Premiers ministres togolais nommés entre 1992 et 2002 se
sont tous prêtés au rituel de l’investiture parlementaire obligatoire prévu par l’article 78 de
la Constitution. Si cet exercice fut sans réel danger pour la majorité d’entre eux en raison
de l’homogénéité constante de la majorité parlementaire des différentes législatures, seul
l’investiture d’Edem KODJO en 1994 fut un peu houleuse, en raison des conditions
politiques dans lesquelles sa nomination est intervenue843.

485. Après la nomination du Premier ministre Edem KODJO dont le parti ne comptait que
six (6) députés à l’Assemblée nationale sur les soixante-dix-huit (78) sièges pourvus,
l’investiture de ce dernier revêtait un véritable enjeu politique puisque c’est à cette occasion
qu’une majorité parlementaire stable, jusque-là introuvable, devrait se dégager pour
soutenir le Premier ministre. Il revenait ainsi à la majorité parlementaire de confirmer ou
d'infirmer le choix du président par l’investiture. La rupture étant scellée avec son ancien
allié Yawovi AGBOYIBOR et son parti le CAR dès sa nomination844, le Premier ministre
était convaincu de ne pas pouvoir compter sur les députés du CAR pour être investi845. En
revanche, il restait convaincu qu’avec le ralliement des députés du RPT du président
EYADEMA, il n’aurait pas besoin du CAR pour être investi. C’est d’ailleurs fort de ce
calcul politicien qu’il s’est très tôt personnellement positionné pour être Premier ministre846
en dépit de son accord électoral avec AGBOYIBOR847, et n’a pas décliné le choix du
président malgré la minorité des députés de son parti.

486. Logiquement, au cours de la séance d’investiture du Premier ministre du 24 juin 1994 à

l’Assemblée nationale, les députés du CAR ont refusé la confiance sollicitée par le nouveau
Gouvernement en boycottant la cérémonie. C’est alors que la nouvelle alliance RPT-UTD
prenait forme pour la constitution d’une majorité parlementaire autre que celle dans laquelle
le Premier ministre aurait été nommé848. Le nouveau Premier ministre fut alors obligé de
s’allier avec le parti du chef de l’Etat pour obtenir l'investiture de l’Assemblée nationale.
Ainsi, la nouvelle majorité parlementaire qui s’est dessinée avec les six (6) députés de
l’UTD et les trente-cinq (35) du RPT a contraint le CAR avec ses trente-trois (34) sièges à
se ranger dans l'opposition parlementaire.

843
Confère supra (début de ce paragraphe) et infra (2 e partie, Titre 1er, chapitre 1er)
844
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 160.
845
D’ailleurs, le CAR a refusé dès le départ de faire partie du Gouvernement qui est finalement composé en grande
majorité des ministres issus du RPT.
846
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 159.
847
AGBOYIBOR (Y.), Combat pour un Togo démocratique, Paris, Karthala, 1999, 213 p.
848
En nommant Edem KODJO le 23 avril 1994 contre l’avis du CAR, le président EYADEMA considérait l’avoir,
conformément, à l’article 66 al. 1er de la Constitution, dans la majorité parlementaire constituée par la coalition
CAR-UTD. Voir FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., pp.
110-111.

199
487. Si l’obligation faite au chef de l’Etat par l’article 66 al. 1er de choisir le Premier ministre
dans la majorité parlementaire et l’investiture obligatoire à son entrée en fonction prévue
par l’article 78 al.3 confirment la tendance à la parlementarisation du statut du Premier
ministre togolais par la Constitution du 14 octobre 1992, la responsabilité exclusive du
Gouvernement devant le Parlement contribue au même objectif.

Paragraphe 2 : La parlementarisation de la
responsabilité du Premier ministre

488. La parlementarisation du statut du Premier ministre par la Constitution togolaise du 14

octobre 1992 s’est également révélée à travers les règles relatives à responsabilité et la fin
de ses fonctions du Premier ministre. Si le pouvoir présidentiel de nomination est bien limité
par l’intervention du Parlement à travers l’obligation de choisir le Premier ministre dans la
majorité parlementaire et le vote de confiance préalable à son entrée en fonction, le Premier
ministre se trouve dans l’exercice de ses fonctions soumis à la responsabilité devant
l’Assemblée nationale dans une logique d’équilibre institutionnel avec le chef de l’Etat.

489. Le constituant togolais de 1992 a ainsi entendu rendre le Premier ministre exclusivement
responsable devant l’Assemblée nationale (A) suivant des mécanismes de mise en jeu de la
responsabilité du Gouvernement strictement encadrés ( B).

A. La responsabilité exclusive du Premier ministre devant

l’Assemblée nationale

490. Pilier du régime parlementaire moniste849, la responsabilité exclusive du Premier

ministre devant l’Assemblée nationale850, permet d’établir un lien indéfectible entre les
deux institutions. Elle résulte de l’article 77 al. 2 de la Constitution togolaise qui dispose
que « le Gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale ». Cette
responsabilité moniste participe « à l’équilibre recherché par le régime parlementaire dont
se réclament la plupart des nouvelles Constitutions africaines 851». Il s’agit d’une

849
LAUVAUX (P.), Le parlementarisme, Paris, PUF, 1987.
850
BIDEGARAY (C.), EMERI (C.), La responsabilité politique, Paris, Dalloz, 1998
851
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique, …, op. cit., p. 352

200
 responsabilité collégiale puisqu’elle concerne le Gouvernement dans son ensemble et non
le Premier ministre pris individuellement, ce qui est une manifestation de la solidarité
gouvernementale852.

491. En rendant le Gouvernement exclusivement responsable devant l’Assemblée nationale,

le constituant togolais poursuivait sa logique d’équilibre institutionnel par la
parlementarisation du statut du Premier ministre. Il s’inscrit ainsi dans la continuité de
l’intervention du Parlement en amont de la nomination du Premier ministre, ce qui participe
à la rationalisation du présidentialisme. Ce faisant, l’article 77 al.2 de la Constitution
togolaise a fait le choix du monisme parlementaire qui exclut implicitement la
responsabilité du Premier ministre devant le chef de l’Etat et conforte la dépendance du
Premier ministre vis-à-vis de l’Assemblée nationale à travers les mécanismes de mise en
cause de la responsabilité du Gouvernement.

1. Le fondement de la responsabilité du Premier ministre devant

l’Assemblée nationale

492. Constitutionnellement, la démission du Premier ministre est le seul moyen par lequel il
peut quitter ses fonctions au Togo et au Mali. Mais au-delà de sa démission volontaire
consacrée à l'article 66 al. 1er de la Constitution togolaise, l'issue des mécanismes de mise
en jeu de sa responsabilité politique853 prévus aux articles 97 et 98, de sa propre initiative
ou de celle du Parlement, peut le contraindre à démissionner. Il s'agit d'une suite logique de
l’intervention du Parlement dans la désignation du Premier ministre et une contrepartie du
droit de dissolution de l’Assemblée nationale854 dont dispose le président après consultation
du Premier ministre. Ce mécanisme est considéré comme étant « la pierre angulaire
classique du régime parlementaire car fondé sur l’équilibre des pouvoirs 855».

852
DE NANTOIS (C.), « La solidarité gouvernementale sous la Ve République : se soumettre, se démettre ou
disparaître », Jus Politicum, n°2, en ligne [Link]
[Link], consulté le 15 juin 2021.
853
La mise en cause de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale a fait l’objet d’une
abondante bibliographie. On peut citer entre autres SEGUR (P.), La responsabilité politique, Paris, PUF, 1998,
127 p. ; BEAUD (O.), BLANQUER (J-M.), (dir.), La responsabilité des gouvernants, Paris, Descartes et Cie,
1999, 323 p. ; LAUVAUX (P.), Le parlementarisme, op. cit. ; BIDEGARAY (C.), EMERI (C.), La responsabilité
politique, op. cit., etc.
854
Article 68 de la Constitution togolaise de 1992.
855
AMELLER (M.), Parlements, une étude comparative sur la structure et le fonctionnement des institutions
représentatives dans 55 pays, 2e édition, Paris, PUF, 1966, p. 45, cité par SOMALI (K.), (K.), Le Parlement dans
le nouveau constitutionnalisme en Afrique : Essai d'analyse comparée à partir des exemples du Bénin, du Burkina-
Faso et du Togo, Thèse de droit public, Lille, 27 mai 2008, p. 180 (note)

201
493. La possibilité donnée aux Parlements africains de mettre en cause la responsabilité du
Gouvernement est un l'un des symboles du nouveau constitutionnalisme et marque encore
une fois la rupture entre le constitutionnalisme de la troisième vague et ses prédécesseurs856.
S’il ne s’agissait pas en soi d’une réelle nouveauté dans le constitutionnalisme africain, la
responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, qui procède de la mission de contrôle
de l’Exécutif857, telle que prévue par les nouvelles Constitutions se veut garant de l’équilibre
institutionnel permettant d’atteindre l’objectif de rationalisation du présidentialisme.

494. Dans les cycles constitutionnels précédents, l’Exécutif jouissait d’une irresponsabilité
politique858 de droit859 ou de fait860 en raison du caractère hyper-présidentialisé des régimes.
En effet, dans les régimes monocéphales, il n’est pas surprenant de noter une
irresponsabilité totale du chef de l’Etat qui détenait l’exclusivité du pouvoir exécutif861 en
raison de son émanation du suffrage universel. Dans les régimes bicéphales procédant d’une
simple déconcentration du pouvoir exécutif présidentiel, il arrive que la responsabilité
politique du Gouvernement soit prévue par la Constitution comme au Sénégal862, mais celle-
ci s’avérait inopérante en raison à la fois de l’encadrement trop strict des mécanismes863, et
du régime du parti unique de fait ou de droit qui a dévalorisé la fonction parlementaire864.

495. Dans le nouveau constitutionnalisme, la nouvelle conception du pouvoir retenu par les
constituants mettant l’accent sur l’équilibre des pouvoirs, a renforcé les conditions de mise
en œuvre de la responsabilité politique de l’exécutif devant le législatif. Si le président

856
CABANIS (A.), MARTIN (M-L.), Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique noire francophone,
[Link].
857
THIAM (K.), Le contrôle de l’Exécutif dans la création de l’Etat de droit en Afrique, [Link].
858
OWONA (J.), Droit constitutionnel et régimes politiques africains, [Link]., pp. 263 et suivants
859
C’était notamment le cas dans les régimes d’exception tel que le Togo (1967-1980) et aussi dans les régimes
présidentialistes monocéphales ou il n’est prévu aucun mécanisme de contrôle de l’Exécutif.
860
Dans les Etats qui ont connu le bicéphalisme, notamment au Sénégal, les mécanismes de mise en jeu de la
responsabilité du Gouvernement étaient prévus mais leur utilisation était strictement encadrée ce qui a annihilé
leur portée.
861
ASSO (B.), Le chef de l’Etat africain : l’expérience des Etats africains de succession française, Paris, Albatros,
1976, 382p. ; « La présidence et l’institutionnalisation du pouvoir en Afrique noire », [Link].
862
SY (S-M.), Les régimes politiques sénégalais de l’indépendance à l’alternance politique, 1960-2008, [Link].,
pp. 102 et suivants
863
CADOUX (Ch.), « Les statut et les pouvoirs des chefs d’Etat et de Gouvernement », in CONAC (G.), (dir.),
les institutions constitutionnelles des Etats d’Afrique noire francophones, Paris, Economica, Collection la vie du
droit en Afrique, 1979, pp. 69-94.
864
LISSOUCK (F-F.), Pluralisme politique et droit en Afrique noire francophone : essai sur les dimensions
institutionnelles et administratives de la démocratisation en Afrique noire francophone, Atelier national de
reproduction des thèses, 2003, p. 44 ; sur la dévalorisation du contrôle des Parlements sur l’Exécutif dans les deux
premiers cycles constitutionnels africains, voir TALL (M.), Les Parlements dans les Etats d’Afrique noire
francophone. Essai sur le Burkina-Faso, la Côte d’Ivoire, le Sénégal et le Togo, Thèse de droit public, Université
de Poitiers, 1986, 463 pages

202
 demeure toujours politiquement irresponsable865 en raison de son élection au suffrage
universel direct866, l’avènement du bicéphalisme permet de soumettre l’Exécutif au contrôle
du Parlement à travers la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement.

496. Dans tous les Etats où le poste de Premier ministre a été créé ou restauré, les
Constitutions ont prévu des mécanismes de mise en cause de la responsabilité du
Gouvernement qu’il dirige devant le Parlement à l’exception de la Côte d’Ivoire et de
l’éphémère quatrième République nigérienne. Cette réhabilitation du contrôle parlementaire
de l’Exécutif érige expressément le pouvoir législatif en contre-pouvoir de l’Exécutif, ce
qui est une illustration de la marche vers l’Etat de droit867. Le constituant togolais de 1992
justifie cette nouvelle conception par la nécessité de « tempérer, de modérer et de
canaliser 868» l’Exécutif, ce qui a conduit à l’exclusion de la responsabilité du Premier
ministre et du Gouvernement devant le chef de l’Etat.

2. L’exclusion de la responsabilité du Premier ministre devant le

chef de l’Etat

497. L’une des tendances institutionnelles dans le nouveau constitutionnalisme africain est
de soustraire le Premier ministre et le Gouvernement de l'emprise tutélaire du chef de
l'Etat869, ce qui différencie fondamentalement le statut du Premier ministre de la troisième
génération de celui de la deuxième génération qui procédait entièrement du chef de l’Etat870.
Certes, il ne s’agit pas de consacrer l’inamovibilité du Premier ministre comme pendant la
transition871, mais de le rendre autonome vis-à-vis du chef de l’Etat dans la perspective de
l’équilibre institutionnel recherché au sein de l’Exécutif.

498. C'est dans cette optique que le Togo et la plupart des États qui ont instauré un régime
semi-présidentiel ont opté pour le monisme parlementaire872 en excluant juridiquement la

865
ONDO (T.), La Responsabilité introuvable du Chef d’État africain. Analyse comparée de la contestation du
pouvoir présidentiel en Afrique noire francophone (Les cas camerounais, gabonais, tchadien et togolais), thèse,
Droit public, Université de Reims, 2005
866
Tous les Etats d’Afrique noire francophone ont prévu l’élection au suffrage universel direct du chef de l’Etat
sur le modèle français de la Ve République.
867
BOUMAKANI (B.), « L’Etat de droit en Afrique », RJPEF, n°4, octobre-décembre 2003, pp.445 et suivantes.
868
Rapport général de la Conférence nationale togolaise, op. cit ;
869
MOYEN (G.), « L’exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain », op. cit.
870
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, op. cit.
871
Confère supra, Titre 1er, chapitre 1er.
872
Sur le régime parlementaire moniste, voir CHANTEBOUT (B.), « Le régime parlementaire moniste,
gouvernement d’assemblée », in Mélanges en l’honneur de Georges Burdeau – Le pouvoir, Paris, LGDJ, 1977, p.
43 et suivantes ; COLLIARD (J-C.), Les régimes parlementaires contemporains, [Link].

203
 possibilité pour le président de révoquer le Premier ministre et les autres membres du
Gouvernement873. La Constitution togolaise exclut ainsi juridiquement la responsabilité du
Premier ministre devant le président, et conditionne ainsi son renvoi par le chef de l’Etat à
la présentation la démission du Gouvernement. C’est ce que prévoit l’article 66 al.1er in fine
en en disposant qu’ « Il [le Président] met fin à ses [le Premier ministre] fonctions sur la
présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement ». Ces dispositions de l’article
66 al. 1er in fine de la Constitution togolaise sont très explicites et protègent en principe le
Premier ministre contre la révocation discrétionnaire par le président. Cette logique, qui
résulte du clonage de l’article 8 de la Constitution française de 1958, a été partagée par la
majorité des Constitutions africaines874 de l’époque, qui ont repris ad litteram cette
disposition.

499. L’irresponsabilité politique du Premier ministre devant le chef de l’Etat est une marque
du régime parlementaire moniste875 et se justifie par le fait que dans ce régime, le Premier
ministre procède du Parlement. Il s’agit donc d’une conséquence logique de l’obligation
pour le chef de l’Etat de choisir le Premier ministre dans la majorité parlementaire posée
par l’article 66 al.1er de la Constitution togolaise.

500. En dehors des Etats ayant opté pour le monisme et qui excluent la responsabilité du
Premier ministre devant le chef de l’Etat, certaines Constitutions africaines ont néanmoins
consacré la double responsabilité du Premier ministre devant le président et le Parlement876
s’inscrivant ainsi dans la logique du parlementarisme dualiste ou « orléaniste »877. Elles
permettent ainsi formellement au président de révoquer discrétionnairement le Premier
ministre, alors même qu’elles rendent simultanément le Gouvernement responsable devant
l’Assemblée nationale. Cette double responsabilité gouvernementale peut être perçu comme
un facteur d’atténuation de la rationalisation du présidentialisme.

501. C’est ainsi que tout en rendant le Premier ministre responsable devant l’Assemblée
nationale, la Constitution burkinabè dispose en son article 46 al. 1er que « le Président du
Faso…met fin à ses fonctions soit sur la présentation par celui-ci de la démission du
Gouvernement, soit de son propre chef dans l’intérêt supérieur de la nation ». La
Constitution burkinabè, tout en permettant clairement au chef de l’Etat de révoquer le

873
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, op. cit.
874
Article 75 al. 1er de la Constitution congolaise du 15 mars 1992 ; Article 38 al. 1er de la Constitution malienne
du 25 février 1992 ; Article 79 al. 2 de la Constitution tchadienne du 14 avril 1996, etc.
875
SAMUELS (D-J.), SHUGART (M.), « La nomination et la révocation du Premier ministre en régime semi-
présidentiel … », [Link].
876
Sur la double responsabilité du Premier ministre en France, voir FRANCOIS (B.), Le régime politique de la Ve
République, Paris, La Découverte, 2010, pp. 73 et suivants
877
DE BROGLIE (G.), (dir.), L’orléanisme : la ressource libérale de la France, Paris, Gabriel Perrin, 1981 ;
ROBERT (H.), L’orléanisme, Paris, PUF, 1992

204
 Premier ministre subordonne cette révocation à « l’intérêt supérieur de la nation », ce qui
paraît superfétatoire dans la mesure où cette notion n’est définie nulle part et peut faire
l’objet de toute forme d’interprétation à la guise du chef de l’Etat. Pour faire plus simple,
l’article 49 al. 1er de la Constitution sénégalaise de 2001 dispose que le Président met fin
aux fonctions du Premier ministre et l’article 15 de celle gabonaise de 1991 ajoute « de sa
[le président] propre initiative ».

502. Certaines Constitutions ajoutent au pouvoir de révocation discrétionnaire, l’affirmation

formelle de la responsabilité du Premier ministre devant le président, ce qui paraît encore
plus clair et révélateur d’un dualisme assumé. C’est le cas de l’article 52 al. 3 de la
Constitution sénégalaise et de l’article 28 al. 3 de la Constitution gabonaise. Toutes ces
formules sont gouvernées par le même esprit : préserver la prééminence du chef de l’Etat
au sein de l’Exécutif malgré le partage du pouvoir exécutif.

503. Au Togo, juridiquement seule la démission volontaire du Premier ministre pouvait

permettre au chef de l’Etat de mettre fin à ses fonctions. Les dispositions de l’article 66 al.
1er de la Constitution togolaise montrent clairement que le Premier ministre dispose
désormais de la faculté de quitter ses fonctions ou non. Elles consacrent donc son départ
volontaire lié à la démission du Gouvernement dont il est le chef. La formule employée par
les Constitutions togolaise, malienne et tchadienne consacre en principe « l'exclusion
constitutionnelle de la révocation discrétionnaire du Premier ministre878» et par extension
des autres membres du Gouvernement. Il s'agit de rompre avec la situation antérieure au
nouveau constitutionnalisme où c'est le chef de l'Etat qui faisait et défaisait le
Gouvernement comme bon lui semble879. C’est ainsi que malgré sa difficile collaboration
avec le Premier ministre Edem KODJO pendant plus de deux ans, le président EYADEMA
empêché par la Constitution de révoquer le Premier ministre, a dû attendre la démission de
ce dernier pour mettre fin à ses fonctions.

504. L’exclusion de la révocation du Premier ministre par le président est au demeurant un

vecteur de stabilité gouvernementale, puisqu’entre 1992 et 2002, le Togo a connu cinq (5)
Premiers ministres avec une durée moyenne de maintien au poste de deux (2) ans. S’il n’est
pas responsable devant le Président qui ne peut pas le révoquer discrétionnairement, le
Premier ministre reste dépendant du pouvoir législatif à travers les mécanismes de mise en
jeu de sa responsabilité.

878
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique noire francophone, [Link].,
p. 224
879
CADOUX (Ch.), « Le statut et les pouvoirs des chefs d'Etat et des gouvernements », in CONAC (G.), Les
institutions constitutionnelles des Etats d'Afrique noire francophone, [Link]., pp. 69-94

205
 B. Les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité du
Premier ministre devant l’Assemblée nationale

505. La fonction de contrôle de l’action de l’Exécutif880 est la seconde prérogative la plus

importante du Parlement après le vote de la loi dans un régime parlementaire. Cette
fonction, qui n’était pas prévue dans les Constitutions africaines précédentes, plutôt en
raison de la marginalisation des organes législatifs que d’une conception stricte de
séparation des pouvoirs inhérente au régime présidentiel, a été restaurée avec les
Constitutions du renouveau démocratique. Cette fonction de contrôle est expressément
prévue par l’article 81 al. 2 de la Constitution togolaise881.

506. Ainsi, si l’irresponsabilité politique du chef de l’Etat882 est compensée par son élection
au suffrage universel direct pluraliste883 qui le rend directement responsable devant le
peuple, la responsabilité de l’Exécutif est endossée par le chef du Gouvernement, à qui le
Parlement donne sa confiance pour la détermination et/ou la conduite de la politique de la
nation. On explique cette responsabilité à double degré des organes de l’Exécutif par « le
lien dialectique entre la responsabilité politique des gouvernants et la forme démocratique
de leur désignation 884».

507. La création du poste de Premier ministre a donc conduit les Etats d’Afrique noire
francophone à prévoir les mécanismes de contrôle de l’action du Gouvernement885, certains
à titre informatif886, d’autres pouvant déboucher sur l’engagement de la responsabilité du
Gouvernement par le Parlement. Les modalités du contrôle informatif, notamment
l’interpellation, ayant déjà été analysées par rapport au Premier ministre de la transition
dans le chapitre 1er du titre 1er de la première partie, il ne nous a pas paru opportun de revenir

880
LAUVAUX (P.), « Le contrôle, source du régime parlementaire, priorité du régime présidentiel », Pouvoirs,
n° 134, 2010, pp. 23-36.
881
Cette disposition reprend les termes de l’article 24 al.1er de la Constitution française.
882
ONDO (T.), La responsabilité introuvable du chef de l’Etat…, [Link]. ; BEAUD (O.), « La contribution de
l’irresponsabilité présidentielle au développement de l’irresponsabilité sous la Cinquième République », RDP,
1998, p. 1541 ; EMERI (C.), « De l'irresponsabilité présidentielle », Pouvoirs n° 41, 1987, p. 139.
883
Voir LISSOUCK (F.), Pluralisme politique et droit en Afrique noire francophone : essai sur les dimensions
institutionnelles et administratives de la démocratisation en Afrique noire francophone, Atelier national de
reproduction des thèses, 2003, 450 p.
884
BIDEGARAY (C.), EMERI (C.), La responsabilité politique, [Link]., p. 8
885
THIAM (K.), Le contrôle de l’Exécutif dans la création de l’Etat de droit en Afrique francophone, op. cit., pp.
193 et suivants ; SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain, op. cit. ; pp. 158 et
suivants.
886
Voir notamment SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain, op. cit., pp. 168 et
suivants.

206
 sur ces développements ici, même si le fondement juridique de ces modalités a changé. A
ce titre nous ne pouvons que renvoyer aux dispositions de l’article 96 de la Constitution
togolaise qui régissent ce mécanisme. Ce faisant, nous n’analyserons ici que les mécanismes
d’engagement de la responsabilité du Gouvernement prévus par les articles 97 et 98
procédant d’une part de l’initiative du Premier ministre, et d’autre part de l’initiative
parlementaire.

1. L’article 97, la question de confiance à l’initiative du

Premier ministre

« Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, peut

engager devant l’Assemblée nationale la responsabilité du
Gouvernement sur son programme ou une déclaration de politique
générale.

Celle-ci, après débat, émet un vote. La confiance ne peut être refusée au

Gouvernement qu’à la majorité des deux tiers des députés composant
l’Assemblée nationale.

Lorsque la confiance est refusée, le Premier ministre doit remettre au

président de la République sa démission du Gouvernement ».

Article 97 de la Constitution togolaise de 1992

508. L’article 97 de la Constitution togolaise de 1992 sus-cité prévoit la question de

confiance, mécanisme par lequel le Premier ministre s’assure du soutien des parlementaires,
notamment de la majorité parlementaire dans laquelle il a été nommé, pour la politique du
Gouvernement qu’il dirige dans la mesure où c’est au Gouvernement qu’il revient,
conformément à l’article 77 de déterminer et conduire la politique de la nation. Il convient,
à travers la définition de ce mécanisme, d’établir la distinction entre celui-ci et l’investiture
du Premier ministre et d’analyse ses modalités de mise en œuvre.

a. La définition de la question de confiance

207
509. La question de confiance se définit alors comme une « procédure constitutionnelle par
laquelle le gouvernement s’assure de la collaboration du Parlement, en engageant sa
responsabilité sur sa politique générale ou sur le vote d’un texte de loi 887». Cette définition
rend compte de l’objectif poursuivi par le Constituant en instaurant une telle procédure.

510. C’est une procédure qui est donc conçue a priori au bénéfice du Premier ministre afin
de mesurer en cours de fonction son poids en face des parlementaires pour pouvoir
s’imposer au sein de l’Exécutif en face du chef de l’Etat. Elle est censée lui permettre,
lorsqu’il obtient le vote favorable des parlementaires, de se doter d’une légitimité
concurrente à celle du Chef de l’Etat, même si la légitimité de ce dernier procède
directement du suffrage universel. Il s’agit également d’un moyen pour le Premier ministre
de s’assurer de l’adhésion à sa politique par les députés, dans la mesure où sans cette
confiance, le Gouvernement ne pourrait pas faire passer les projets lois nécessaires à la
conduite de la politique de la nation.

511. La collaboration des pouvoirs dans les régimes d’inspiration parlementaire, comme la
IVe République togolaise est nécessaire pour la gestion des affaires de l’Etat. Ainsi, la
question de confiance, prévue à l’article 97 de la Constitution togolaise et à l’article 49 al.
1er de la Constitution française, permet de s’assurer de cette collaboration. Il s’agit d’une
arme politique très importante du parlementarisme, qui permet au Chef du Gouvernement
de « contraindre une majorité rétive ou divisée à se ressaisir (…), de tenter de conforter sa
position (…), de donner aux députés l’occasion de prendre position sur un choix
gouvernemental très important… 888»

512. La définition susmentionnée de la question de confiance évoque également l’objet de la

question de confiance. Elle peut porter sur deux objets alternatifs à savoir une déclaration
de politique générale ou le vote d’un texte. Certaines Constitutions prévoient les deux
objets, comme la Constitution française de 1958 respectivement aux alinéas 1er et 3 de
l’article 49889. Le Mali890, Congo891 et le Gabon892 se sont inspirés ad litteram de l’article

887
AVRIL (P.), GICQUEL (J.), Lexique de droit constitutionnel, Paris, PUF, 2016, coll. « Que sais-je ? », p. 27
888
CARCASSONE (G.), GUILLAUME (M.), La Constitution, 11e éd., Paris, Seuil, 2013, pp. 241-244, cités par
NATOLI (F.), « Le recours à l’article 49 al-3 dans le cadre de la réforme des retraites : les limites constitutionnelles
à la rationalisation parlementaire », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en
ligne le 22 mars 2020, consulté le 17 juin 2021. URL : [Link] ; DOI :
[Link]
889
BRONDEL (S.), L’article 49 de la Constitution du 4 octobre 1958, Thèse de doctorat en droit public, Université
de Paris I, 2001.
890
Article 78 al. 3 de la Constitution malienne du 25 février 1992.
891
Article 122 al.3 de la Constitution congolaise du 15 mars 1992 ;
892
Article 63 de la Constitution gabonaise du 26 mars 1991.

208
 49 de la Constitution française en instituant en dehors de « la question de confiance
simple 893», l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte894.

513. Par contre, la Constitution togolaise 1992, qui apparaît alors comme une exception
parmi les Etats ayant instauré le régime semi-présidentiel, n’a pas prévu l’engagement de
la responsabilité du Gouvernement sur un texte, ce qui garantit les droits du Parlement dans
le cadre du débat parlementaire relatif à la procédure législative. Il n’existe donc pas au
Togo un équivalent de « l’arme fatale 895» que représente l’article 49 al.3 de la Constitution
française, un mécanisme redoutable896 dont l’utilisation par le chef du Gouvernement est
toujours contestée par les parlementaires français897. On peut expliquer l’absence de ce
mécanisme au Togo par la volonté du constituant de rationaliser davantage le
présidentialisme par la revalorisation du parlementarisme, ce qui a justifié la présence dans
la Constitution togolaise de plusieurs mécanismes relevant du régime parlementaire
classique.

514. Avant d’analyser les modalités d’utilisation de la question de confiance telles que
prévues par la Constitution togolaise de 1992, il convient de relever la différence entre ce
mécanisme prévu par l’article 97 et l’investiture du Premier ministre prévu par l’article 78
qui a été analysée en amont898.

b. La distinction entre la question de confiance (art. 97) et

l’investiture du Premier ministre (art. 78)

515. Ces deux procédures, qui peuvent se confondre à la fois dans la sémantique et dans leur
mise en œuvre, ont été clairement distinguées par la Constitution togolaise, ce qui n’est pas
le cas des autres Constitutions.

893
GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p. 775
894
VINTZEL (C.), Les armes du Gouvernement dans la procédure législative – Étude comparée : Allemagne,
France, Italie, Royaume-Uni, Thèse de droit public, Université Paris I, 2009, Dalloz, 2011.
895
DIVE (B.), FRESSOZ (F.), La malédiction Matignon, Paris, Plon, 2006, p. 155.
896
TUSSEAU (G.), « La réactivation de l’article 49 al. 3 », Recueil Dalloz, 2015, p. 560.
897
On peut évoquer les multiples usages de l’art. 49 al.3 par le Premier ministre Manuel VALLS sous le
quinquennat de François HOLLANDE qui avait provoqué l’ire de plusieurs parlementaires de l’opposition et des
défections dans son propre camp avec l’émergence des « frondeurs » du PS. Voir DHELLEMMES (G.), « La
question de confiance, mode d’emploi », Le Journal du Dimanche, 11 sept. 2014, modifié le 20 juin 2017, en ligne
sur [Link] consulté le 17 juin 2021.
898
Confère supra.

209
516. Premièrement, en dehors du fait que sur la forme, ces deux mécanismes sont prévus par
des dispositions constitutionnelles différentes, on peut relever une distinction temporelle
fondée sur le moment de mise en œuvre de l’une ou l’autre procédure. En effet, alors que
l’article 78 prévoit que la confiance des parlementaires doit être sollicitée par le Premier
ministre « avant son entrée en fonction », aucune temporalité n’est prévue pour la question
de confiance prévue par l’article 97. Cette disposition requiert toutefois que la décision
d’engagement de la responsabilité du Gouvernement soit délibérée en Conseil des ministres,
ce qui suppose que le Gouvernement est déjà formé et que le Premier ministre est déjà entré
en fonction, dans la mesure où l’acte portant composition du Gouvernement est contresigné
par le Premier ministre. Dans d’autres Etats comme au Mali899 et au Burkina-Faso900, il
s’agit du même mécanisme. Ces Etats se sont inspirés de la Constitution française où la
question de confiance prévue à l’article 49 al. 1er tient lieu d’investiture du Premier ministre
après sa nomination901, mais elle peut être posée également dans l’exercice des compétences
gouvernementales sur une déclaration de politique générale.

517. Deuxièmement, l’intérêt de la distinction établie par le constituant togolais entre

l’investiture et la question de confiance se révèle également par le fait que l’investiture
prévue par l’article 78 est obligatoire pour le Premier ministre alors que la question de
confiance de l’article 97 est complètement facultative et relève de sa discrétion. C’est ce
qui résulte de l’al. 1er de l’article 97 selon lequel « le Premier ministre, après délibération
du Conseil des ministres, peut engager devant l’Assemblée nationale la responsabilité du
Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale ».

518. L’expression « peut engager » utilisée par le constituant togolais est significative du
caractère facultatif de cette procédure et illustre bien la différence avec le ton impératif
utilisé par l’article 78. Le caractère facultatif de la question de confiance retenu par le
constituant togolais a pour intérêt d’éviter la double investiture du Premier ministre, une
pratique observée sous la IVe République en France902, qui consistait à soumettre le Premier
ministre à deux votes, l’un personnel avant son entrée en fonction, qui tient lieu
d’investiture, et l’autre collectivement avec le Gouvernement après sa formation. Cette

899
Article 78 al. 1er de la Constitution malienne du 25 février 1992
900
Article 116 al. 1er et 2 de la Constitution burkinabè
901
FORMERY (S.-L.), La Constitution commentée article par article, op. cit., p. 109
902
COLLIARD (C.-A.), « La pratique de la question de confiance sous la IVe République », RDP, 1948, p. 220

210
 pratique peut se révéler être une source d’instabilité gouvernementale chronique903, d’où
son éviction dans les régimes contemporains904.

519. Troisièmement, la différence entre l’article 78 et l’article 97 de la Constitution togolaise

est relatif à l’objet des deux questions de confiance. D’une part, l’article 78 se fonde sur le
« programme d’action » du Gouvernement alors que l’article 97 vise « le programme » ou
« une déclaration de politique générale » du Gouvernement. En fondant la question de
confiance sur le programme du Gouvernement, l’article 97 al. 1er aurait pu être une source
de confusion avec l’article 78, mais cette reprise littérale reste sans conséquence juridique
puisque la confiance sur le programme est accordée à l’entrée en fonction du Premier
ministre sur la base de l’article 78. Seule la confiance sur la déclaration de politique générale
reste valable pour l’article 97 dans la mesure où celle-ci a lieu pendant la mise en œuvre du
programme gouvernemental sur la base de laquelle le Premier ministre a été investi.

520. On aperçoit ici que la question de confiance de l’article 97, si elle est effectivement
posée par le Premier ministre, devrait permettre aux parlementaires, notamment ceux de la
majorité dont le Premier ministre est issu et qui l’ont investi, de s’assurer de la mise en
œuvre effective de l’action du Gouvernement conformément au programme voté sur la base
de l’article 78. Toutefois, eu égard au caractère facultatif de l’utilisation de l’article 97 par
le Premier ministre, on peut estimer que cette procédure est davantage un outil politique
permettant au Premier ministre de veiller à la discipline partisane905, ce qui lui permet de se
présenter comme le véritable chef de la majorité.

521. Quatrièmement et enfin, la distinction entre la question de confiance et l’investiture est

également liée à leurs modalités. La procédure du vote de confiance est prévue à l’al.2 de
l’article 97 qui dispose que « la confiance ne peut être refusée au Gouvernement qu’à la
majorité des deux tiers des députés composant l’Assemblée nationale » alors que l’article
78 al. 3 subordonne la confiance au Premier ministre au vote de « la majorité absolue des
membres » de l’Assemblée nationale. La différence entre les deux procédures tient au seuil
requis pour refuser la confiance au Gouvernement. Alors que la confiance de la majorité
absolue des membres de l’Assemblée suffit au Premier ministre pour entrer en fonction, il
faudrait un vote défavorable des deux tiers des députés, lorsqu’il pose la question de
confiance, pour l’obliger à quitter ses fonctions, ce qui suppose que la confiance des députés

903
FABRE (M.-H.), « Un échec constitutionnel : l’investiture du président du Conseil », RDP, 1951, p. 182 ;
MERLE (M.), « L’instabilité ministérielle », RDP, 1951, p. 390
904
La IVe République y a mis fin avec la loi constitutionnelle du 7 décembre 1954, op. cit., GOGUEL (F.), « La
révision constitutionnelle de 1954 », op. cit.
905
CATAGNEZ (N.) « Discipline partisane et indisciplines parlementaires », Parlement[s], Revue d'histoire
politique, vol. 6, n° 2, 2006, pp. 40-56.

211
 au Gouvernement est présumée906 et que même s’il a bénéficié de la confiance de plus de
la moitié des députés pour entrer en fonction, le Premier ministre n’a besoin que de la
confiance de plus d’un tiers des députés pour rester formellement en fonction.

c. Les modalités de vote de la question de confiance

522. Le constituant togolais a fait preuve de pragmatisme en allégeant la procédure

d’investiture du Premier ministre afin de ne pas créer des difficultés inutiles à son entrée en
fonction, étant donné qu’il est censé être choisi dans la majorité parlementaire par le chef
de l’Etat. Mais la question de confiance de l’article 97 étant posée pendant que l’action
gouvernementale est déjà enclenchée, il faut donner des garanties nécessaires à sa poursuite
par le Premier ministre, en durcissant les conditions du refus de la confiance. Le seuil requis
par l’article 97 al. 2 de la Constitution togolaise pour refuser la confiance au Gouvernement
présente ainsi un fort degré de rationalisation dont le but est d’éviter l’instabilité
gouvernementale907 et l’instauration d’un régime d’assemblée908.

523. Il en résulte que la majorité parlementaire absolue qui a accordé sa confiance au Premier
ministre à son entrée en fonction, peut lui refuser cette confiance ultérieurement, sans qu’il
soit contraint de quitter ses fonctions, car il faudrait les deux tiers. Toutefois, on peut
considérer que le maintien du Premier ministre dans ses fonctions sans le soutien de la
majorité parlementaire n’est pas politiquement tenable, dans la mesure où il a
nécessairement besoin de cette majorité pour faire voter ses projets de loi, surtout qu’il
n’existe pas au Togo un équivalent de l’article 49 al.3 de la Constitution française.

524. S’il est vrai que les Constitutions africaines qui se sont inspirées du modèle français ont
presque toutes prévu le mécanisme de la question de confiance, les modalités ou la
procédure du vote varient en fonction de chaque Etat. Premièrement, il faut relever que la
Constitution française de 1958 est restée silencieuse sur la question. Ce mutisme s’observe
également dans la Constitution malienne du 25 février 1992.

906
LE DIVELLEC (A.), « Vers la fin du « parlementarisme négatif » à la française ? », Jus Politicum, n° 6, en
ligne sur [Link] consulté
le 17 juin 2021.
907
Sur le lien entre la rationalisation du parlementarisme et la stabilité gouvernementale, voir LAUVAUX (P.),
Parlementarisme rationalisé et stabilité du pouvoir exécutif, Bruxelles, Bruylant, 1988.
908
Sur le régime d’assemblée, voir LE PILLOUER (A.), « La notion de « régime d'assemblée » et les origines de
la classification des régimes politiques », RFDC, vol. 58, n° 2, 2004, pp. 305-333 ; BASTID (P.), Le Gouvernement
d’Assemblée, Paris, Cujas, 1956, 404 p.

212
525. Le silence de ces Constitutions sur la procédure du vote de confiance appelle quelques
observations. L’on pourrait considérer dans ce cas, que soit, c’est la procédure législative
ordinaire qui s’appliquerait pour le vote de confiance, soit la procédure prévue pour la
motion de censure. Dans le premier cas, le vote serait acquis à la majorité simple des
membres de l’Assemblée nationale, alors que dans le deuxième cas, le constituant malien
prévoit la majorité des deux tiers909, soit une majorité qualifiée, contre la majorité pour le
constituant français910. Sur ce point, l'on s'accorde avec le professeur FALL que « la
réglementation expresse du vote de confiance gagnerait à être clarifiée911» dans ces Etats.

526. Une seconde catégorie d’Etat à l’instar du Togo, ont prévu les modalités de vote de la
question de confiance, indépendamment, de la motion de censure et de la procédure
législative ordinaire. Dans cette catégorie, la tendance générale requiert un vote à la majorité
absolue pour mettre fin à l’existence du Gouvernement. Il s’agit notamment des
Constitutions sénégalaise912, camerounaise913, burkinabè914, gabonaise915, etc. Il apparaît à
titre de comparaison que c’est au Togo que le seuil requis pour refuser la confiance au
Gouvernement est le plus élevé. Toutefois, d’autres procédés de rationalisation sont prévus
dans les autres Etats et qui n’existent pas au Togo, tel que l’exigence du vote de la confiance
dans un délai défini par la Constitution. Ce délai est variable selon les Etats. Il est de deux
jours ou quarante-huit heures au Sénégal916, au Burkina-Faso917, au Cameroun918, et de trois
jours au Gabon919.

527. Dans le contexte togolais, l’exigence de cette majorité qualifiée pour refuser la
confiance au Gouvernement pourrait s’analyser comme bénéficiant au Gouvernement et
favoriserait la stabilité gouvernementale. Dans les autres cas n’exigeant pas de majorité
qualifiée, l’on pourrait considérer que le caractère facultatif de l’initiative primo-
ministérielle de la question de confiance, serait de nature à éviter qu’il n’en fasse usage
régulièrement et que l’exigence de délai de vote permettrait au Premier ministre
d’entreprendre des négociations officieuses avec les principaux groupes parlementaires
pour trouver un compromis quant à l’issue du vote de confiance.

909
Article 78 al. 2 de la Constitution malienne de 1992.
910
Article 49 al. 2 de la Constitution française de 1958.
911
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 259.
912
Article 86 al. 2 de la Constitution sénégalaise de 2001.
913
Article 34-2° al.3 de la Constitution camerounaise de 1972 modifiée en 1996.
914
Article 116 al.2 de la Constitution burkinabè de 1991.
915
Article 63 al.2 de la Constitution gabonaise de 1991.
916
Article 86 al. 1er de la Constitution sénégalaise de 2001.
917
Article 116 al.3 de la Constitution burkinabè de 1991.
918
Article 34-2° al.2 de la Constitution camerounaise de 1972 modifiée 1996.
919
Article 63 al.2 de la Constitution gabonaise de 1991.

213
528. Dans la pratique au Togo, la question de confiance est un mécanisme qui n’est presque
jamais utilisé par les Premiers ministres qui n’en ressentent pas le besoin eu égard à la
permanence du fait majoritaire qui caractérise les différentes législatures de la Ve
République jusqu’à ce jour. Il en est ainsi parce que le Togo n’a pas connu d’alternance
présidentielle ou parlementaire depuis l’adoption de la Constitution de 1992 où le RPT,
devenu Union pour la République (UNIR) en 2010 a toujours remporté l’élection
présidentielle et disposé d’une majorité confortable à l’Assemblée nationale. Ce manque de
dynamique politique limité fortement l’analyse sur la question de confiance qui n’est fondée
que sur des éléments théoriques.

529. La rationalisation des procédures du vote de la question de confiance entraînant la

démission du Premier ministre n’est pas très différente de celle prévue lorsque l’initiative
de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement provient des parlementaires.

2. L’article 98, la motion de censure à l’initiative des députés

« L'Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du

Gouvernement par le vote d'une motion de censure.

Une telle motion, pour être recevable, doit être signée par un tiers (1/3) au moins
des députés composant l'Assemblée nationale et indiquer le nom du successeur
éventuel du Premier ministre. Le vote ne peut intervenir que cinq (5) jours après
le dépôt de la motion.

L'Assemblée nationale ne peut prononcer la censure du Gouvernement qu'à la

majorité des deux tiers (2/3) de ses membres.

Si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre remet la démission de

son Gouvernement.

Le Président de la République nomme le nouveau Premier ministre désigné.

Si la motion de censure est rejetée, ses signataires ne peuvent en proposer une

nouvelle au cours de la même session »

Article 98 de la Constitution togolaise du 14 octobre 1992 dans sa rédaction

originelle avant la révision constitutionnelle du 31 décembre 2002

214
530. La seconde procédure par laquelle les parlementaires peuvent contraindre le Premier
ministre à quitter ses fonctions est la motion de censure. Contrairement à la question de
confiance, la motion de censure relève de l’initiative parlementaire. C’est ce qui résulte de
l’article 98 al 1er de la Constitution togolaise de 1992 qui dispose que « l’Assemblée
nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion
de censure ». Cette disposition reprend ainsi littéralement l’article 49 al.2 de la Constitution
française, qui figure également dans les Constitutions malienne920, burkinabè921,
sénégalaise922, etc.

531. La motion de censure se définit comme une « demande déposée par un ou plusieurs
parlementaires, tendant à obtenir la condamnation du gouvernement par l'Assemblée à
laquelle ils appartiennent 923». Elle se distingue de la question de confiance par le fait
qu’elle provient de l’initiative des parlementaires et non du gouvernement. Il s'agit donc
d'un outil de contrôle de l'action du Gouvernement924, qui, avec le vote de la loi, constitue
la principale prérogative du Parlement dans un État démocratique. Cette mission de contrôle
de l’action du Gouvernement par l’Assemblée nationale est mentionnée à l'article 81 al. 2
de la Constitution togolaise.

532. La motion de censure, considérée comme « une arme offensive entre les mains des
députés925 », en ce qu'elle permet à la représentation nationale de mettre fin à l'existence du
Gouvernement, obéit à une procédure rigoureuse bien définie dans la Constitution. Cette
procédure est prévue par l’article 98 de la Constitution togolaise de 1992, dont les mêmes
termes se retrouvent dans la plupart des Constituions africaines926. La motion de censure
obéit à des conditions de recevabilité, de vote et produit des conséquences juridiques et
politiques.

a. Les conditions de recevabilité

920
Article 78 al. 2 de la Constitution malienne de 1992.
921
Article 115 de la Constitution burkinabè de 1991.
922
Article 86 al.3 de la Constitution sénégalaise de 2001.
923
AMSON (D.), « Censure motion de », Encyclopædia Universalis [en ligne], URL :
[Link] consulté le 18 juin 2021.
924
BIDEGARAY (C.), EMERI (C.), « Le contrôle parlementaire », RDP, 1973, p. 1719.
925
ARDANT (P.), MATHIEU (B.), Droit constitutionnel et institutions politiques, [Link]., p. 531.
926
Article 78 al. 2 de la Constitution malienne ; Article 34-2 de la Constitution camerounaise ; Article 64 de la
Constitution gabonaise ; Article 115 de la Constitution burkinabè, etc.

215
533. Les conditions de recevabilité de la motion de censure sont définies par l’article 98 al.
2 de la Constitution togolaise. Il dispose qu’« une telle motion, pour être recevable, doit
être signée par au moins un tiers des députés composant l’Assemblée nationale et indiquer
le nom du successeur éventuel du Premier ministre…». Cette disposition pose donc deux
conditions, l’une de forme et l’autre de fond pour la recevabilité de la motion de censure.

534. Sur la forme, la motion doit être signée par un tiers au moins des députés, soit
aujourd'hui trente-et-un (31) des quatre-vingt-onze (91) députés de l'Assemblée nationale
togolaise927. Il en est de même au Burkina-Faso928 et au Cameroun929. Le seuil d’un tiers
des députés requis pour la recevabilité de la motion de censure appelle quelques
observations. Il permet d’affirmer que cette arme n’est pas uniquement réservée à la
majorité parlementaire mais peut être également utilisée par l'opposition930 tout en ne
garantissant pas non plus son utilisation par les minorités parlementaires931.

535. Dans les autres Etats d’Afrique noire francophone, ce seuil est variable mais présente
dans l’ensemble une souplesse par rapport au seuil togolais. En général, c’est le seuil d’un
dixième de députés requis par l’article 49 al. 2 de la Constitution française qui est repris
notamment au Mali932 et au Sénégal933. La Constitution gabonaise pour sa part, se distingue
des cas ci-dessus évoqués, en requérant un quart des députés934, ce qui démontre qu’il est
difficile de dégager une position commune du seuil de recevabilité de la motion de censure
dans les Etats d’Afrique noire francophone.

536. Sur le fond, la Constitution togolaise se démarque des autres Constitutions africaines
par son originalité, en exigeant que la motion comporte obligatoirement le nom du
successeur éventuel du Premier ministre. Cette exigence, qui s'inspire directement de
l'article 67 de la Loi fondamentale allemande fait référence à la notion de « motion de
défiance constructive 935». Elle prévoit en Allemagne, que « le Bundestag ne peut exprimer

927
A l'origine l'Assemblée nationale togolaise était composée de quatre-vingt-et-un (81) députés, mais juste avant
les élections législatives de 2012 (Ve législature de la IVe République), ce nombre a été augmenté à quatre-vingt-
et-onze (91) par la loi organique du 18 juin 2012.
928
Article 115 de la Constitution burkinabè de 1991.
929
Article 34.3 de la Constitution camerounaise de 1972 modifiée en 1996.
930
NABLI (B), « L’opposition parlementaire : un contre-pouvoir politique saisi par le droit », Pouvoirs, n°133,
avril 2010, pp. 127-141 ; CARCASSONNE (G.), « La place de l’opposition : le syndrome français », Pouvoirs,
n°85, 1998, pp. 75-86.
931
Voir MONGE (P.), Les minorités parlementaires sous la Ve République, Paris, Dalloz, avril 2015.
932
Article 78 al. 2 de la Constitution malienne de 1992.
933
Article 86 al.3 de la Constitution sénégalaise de 2001.
934
Article 64 al. 1er de la Constitution gabonaise de 1991.
935
La paternité de cette expression est attribuée au professeur Hans NAWIASKY, qui a participé à la rédaction de
la Loi fondamentale allemande selon GICQUEL (J.), GICQUEL (J-E.), Droit constitutionnel et institutions
politiques, op. cit., p. 412.

216
 sa défiance envers le chancelier fédéral, qu’en élisant son successeur à la majorité
absolue ».

537. Comme en Allemagne, l'article 98 al. 5 de la Constitution togolaise dispose en outre que
« le Président de la République nomme le nouveau Premier ministre désigné ». Sur ce plan,
la Constitution togolaise se distingue de la Constitution française et des autres Constitutions
d’Afrique noire francophone qui n’ont pas jugé nécessaire de retenir une telle condition,
très restrictive pour les députés, notamment de l’opposition, lorsqu’ils comptent déposer
une motion de censure contre le Gouvernement. Il s’agit encore d’une manifestation de la
rationalisation excessive du parlementarisme togolais. En s’inspirant sur ce plan de la Loi
fondamentale allemande, le constituant togolais de 1992 démontre ainsi que les thèses
caricaturales du mimétisme constitutionnel franco-africain936 sont très réductrices pour
caractériser le nouveau constitutionnalisme africain qui est plutôt marqué par une diversité
des sources d'inspiration937. Les modalités du vote sont aussi strictement encadrées que les
conditions de recevabilité de la motion de censure.

b. Les modalités du vote de la motion de censure

538. D’abord, l’article 98 al.2 dispose in fine que « le vote ne peut intervenir que cinq jours
après le dépôt de la motion ». L'exigence d’un délai pour le vote de la motion n’est pas
l’apanage de la Constitution togolaise. Toutefois, comme pour le seuil de députés requis
pour la recevabilité de la motion, il n'existe pas de règle commune sur le délai du vote. Mais
le délai de cinq (5) jours requis au Togo entre le dépôt de la motion et le vote, constitue le
plus long relevé dans les Constitutions africaines à cette époque.

539. On retrouve la même diversité dans la définition du délai dans les régimes
parlementaires occidentaux, où s’il est de cinq jours en Espagne938 comme au Togo, il est
de trois jours en Italie939 et de quarante-huit heures en France940 et en Allemagne941. Les

936
CABANIS (A.), MARTIN (M-L.), « Le nouveau cycle constitutionnel ultra-méditerranéen francophone et la
Constitution du 4 octobre 1958 », [Link].
937
BOLLE (S.), « Des constitutions made-in Afrique », op. cit.
938
Article 113-1 de la Constitution espagnole du 27 décembre 1978.
939
Article 94 al. 5 de la Constitution italienne du 27 décembre 1947.
940
Article 49 al. 2 de la Constitution française de 1958.
941
Article 67-2 de la Loi fondamentale allemande de 1949.

217
 autres Etats d’Afrique noire francophone s’alignent sur le délai de quarante-huit heures
requis en France942à l’exception du Gabon qui a prévu trois (3) jours francs943.

540. L’exigence ou la nécessité d’un délai entre le dépôt de la motion de censure et son vote
peut se justifier par la volonté d’éviter que des motions soient votées par rapport aux
humeurs spontanées de parlementaires mécontents, eu égard à l’importance des
conséquences institutionnelles d’une telle procédure. Ainsi, l’objectif des délais est de
permettre la réflexion et de favoriser des négociations entre les auteurs de la motion et le
Gouvernement, ce qui peut permettre de régler les litiges en aval du dépôt de la motion et
en amont de la date prévue pour son vote. Ainsi, si les deux parties parviennent à un accord
sur l’objet de la motion, celle-ci peut être retirée et ne pas être soumise au vote. Le temps
de réflexion entre le dépôt et le vote de la motion de censure, permet ainsi d’« éviter les
votes ab irato, sous l’effet de la colère, et de laisser aux parlementaires le temps de mesurer
leur responsabilité944».

541. Si aucun compromis n’a été trouvé pendant le délai de réflexion, la motion de censure
est votée conformément aux dispositions de l’al.3 du même article. Il dispose que
« l’Assemblée nationale ne peut prononcer la censure du Gouvernement qu’à la majorité
des deux tiers de ses membres ». ». Cette disposition soumet donc l’adoption de la motion
de censure à l’exigence d’une majorité qualifiée, soit un vote favorable à la motion d’au
moins soixante-et-un (61) députés945, comme c’est également le cas pour la question de
confiance946. Il s’agit en quelque sorte pour le constituant togolais d’unifier le régime des
deux procédures d’engagement de la responsabilité du Gouvernement, en restant fidèle au
seuil des deux tiers des députés requis pour mettre fin à l’existence du Gouvernement.

542. Comme relevé à propos de la question de confiance, il apparaît à l’analyse que les
modalités de la motion de censure telles que prévues par la Constitution togolaise sont
gouvernées par le souci de préserver la stabilité gouvernementale au détriment de la mise
en cause régulière de sa responsabilité, comme c’est souvent le cas dans les régimes

942
Article 34-3 (Cameroun) ; Article 78 al. 2 (Mali) ; Article 86 al.4 (Sénégal) ; Article 116 al.3 (Burkina-Faso),
etc…
943
Article 64 al. 2 de la Constitution gabonaise de 1991.
944
COLLIARD (J-C.), in CONAC (G.), LUCHAIRE (F.), (dir.), La Constitution de la République française,
[Link]., pp. 1244-1245
945
Entre 1992 et 2002, période de référence de la présente étude, il fallait un vote favorable de cinquante-quatre
(54) députés pour adopter la motion, l’Assemblée étant composée de quatre-vingt-et-un (81) députés.
946
Confère supra, sous-titre précédent.

218
 parlementaires rationalisés947. A titre de comparaison, le Cameroun948 et le Mali949
s'alignent sur la majorité des deux tiers requis au Togo, alors que le Burkina-Faso950, le
Gabon951, le Sénégal952, etc. se contentent simplement d’exiger le vote de la majorité des
membres de l’Assemblée nationale, comme c'est le cas en France.

543. Au demeurant, conjugué au seuil très élevé de députés requis pour déposer une motion
de censure, cette disposition marque la volonté du constituant togolais de 1992 d’encadrer
strictement la mise en œuvre de la motion de censure. En conditionnant la recevabilité d'une
motion de censure à la désignation du nouveau Premier ministre, le constituant togolais
montre que si un tiers de députés est nécessaire pour déposer une motion de censure, il leur
serait difficile de trouver un Premier ministre, susceptible d'être investi par la majorité
conformément à l'article 78. L’issue du vote de la motion de censure, qu’elle soit adoptée
ou rejetée, produit des conséquences politiques et juridiques.

c. Les conséquences du vote de la motion de censure

544. L’issue du vote de la motion de censure est prévue par les trois derniers alinéas de
l’article 98 de la Constitution togolaise et l’article 50 de la Constitution française. Les al.4
et 5 de l’article 98 prévoient l’issue de l’adoption de la motion de censure, c’est-à-dire
lorsque le Gouvernement est désavoué par les deux tiers au moins des députés togolais et
l’al. 6 prévoit l’issu d’un vote négatif de la motion.

545. L’al.4 prévoit que « si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre remet la
démission de son Gouvernement ». L’adoption de la motion de censure produit ainsi la
même conséquence que le refus de la confiance lorsque l’initiative émane du Premier
ministre. Il apparaît ainsi que les deux mécanismes sont similaires, ce qui a conduit certains
constituants, à l'instar de la France, à unifier le régime des deux procédures. C’est le cas de
l'article 79 de la Constitution malienne qui dispose que « lorsque l'Assemblée nationale
adopte une motion de censure ou lorsqu'elle désapprouve le programme ou une déclaration
de politique générale du Gouvernement, le Premier ministre doit remettre au Président de

947
LAUVAUX (P.), Parlementarisme rationalisé et stabilité du pouvoir exécutif. Quelques aspects de la réforme
de l’Etat confrontés aux expériences étrangères, [Link].
948
Article 34-3 de la Constitution camerounaise de 1972 modifiée en 1996.
949
Article 78 al. 2 de la Constitution malienne de 1992.
950
Article 115 de la Constitution burkinabè de 1991.
951
Article 64 al. 2 de la Constitution gabonaise de 1991.
952
Article 86 al.4 de la Constitution sénégalaise de 2001.

219
 la République la démission du Gouvernement ».

546. S'il apparaît que la démission du Premier ministre est inévitable en cas de refus de
confiance ou de censure par l'Assemblée, la procédure de démission du Premier ministre
peut soulever quelques interrogations. Dans quel délai doit-il présenter la démission au
Président de la République ? Le Président est-il tenu d'accepter la démission du Premier
ministre ?

547. Sur la question du délai, la Constitution togolaise est restée silencieuse, tout comme les
Constitutions française, malienne et camerounaise. L’absence de délai constitutionnel pour
la remise de la démission du Premier ministre peut s’analyser comme une volonté du
constituant de permettre au Premier ministre et au Gouvernement de prendre le temps
nécessaire pour expédier les affaires courantes953 et au nouveau Premier ministre désigné
par les auteurs de la motion de censure au Togo de préparer la composition de son
Gouvernement. Il s'agit d'assurer la continuité de l'Etat malgré la démission du
Gouvernement.

548. Par contre, les Constitutions gabonaise et burkinabè se sont voulues plus précises en
prévoyant un délai dans lequel le Premier ministre doit présenter sa démission au Président
après le vote d'une motion de censure, ce qui permet d’éviter toute manœuvre visant à
retarder le départ du Premier ministre. Ainsi, si la première dispose que la démission du
Premier ministre doit être présentée « immédiatement 954», la seconde précise que « le
Président du Faso met fin dans un délai de huit jours aux fonctions du Premier ministre 955».
On peut également considérer que la Constitution togolaise et les autres Constitutions qui
n’ont pas prévu de délai ont entendu implicitement contraindre le Premier ministre à
démissionner immédiatement comme c’est le cas au Gabon.

549. Mais dans l'un ou l'autre cas, l'acceptation de la démission du Premier ministre ne
signifie pas qu'il doit quitter aussitôt ses fonctions. Le Gouvernement renversé reste ainsi
en fonction jusqu'à la nomination d'un nouveau Premier ministre. C'est la solution donnée
par la Conseil d'Etat français en considérant que « selon un principe traditionnel de droit
public, le gouvernement démissionnaire garde compétence, jusqu'à ce que le Président de
la République ait pourvu par une décision officielle à son remplacement, pour procéder à

953
Il arrive des fois que le président, en acceptant la démission du Premier ministre, le charge expressément de la
gestion des affaires courantes jusqu’à la nomination du nouveau Premier ministre. C’est également valable pour
les autres membres du Gouvernement, ce qui permet d’éviter un vide constitutionnel et d’assurer la continuité
politique et administrative de l’Etat.
954
Article 65 al. 2 de la Constitution gabonaise de 1991.
955
Article 117 de la Constitution burkinabè de 1991.

220
 l'expédition des affaires courantes956 ». Il s'en suit que les actes pris par un gouvernement
démissionnaire sont juridiquement valables, lorsqu'elles se rattachent à la notion d'affaires
courantes, une notion au demeurant très ambiguë957.

550. En ce qui concerne l'acceptation de la démission par le chef de l'Etat, aucune disposition
constitutionnelle n’oblige explicitement le chef de l’Etat à accepter la démission du Premier
ministre censuré par le Parlement. Mais l'analyse des dispositions relatives à la motion de
censure dans la Constitution togolaise montre en réalité que le Président n'a véritablement
pas le choix, dans la mesure où le vote de la motion emporte ipso facto la désignation du
nouveau Premier ministre dont la nomination s'impose au Président.

551. En effet, l’article 98 al. 5 dispose que si motion de censure est adoptée, « le président
nomme le nouveau Premier ministre désigné ». La seule nuance avec la question de
confiance réside dans le fait que si une motion de censure est votée, la désignation du
nouveau Premier ministre relève du Parlement et s'impose au Président conformément à
l’article 98 al.5, alors que dans le cas du refus de la confiance, cette compétence relève du
Président. Mais cette nuance est elle-même relativisée par le fait que l'entrée en fonction du
Premier ministre est encore soumise à un vote de confiance favorable de l'Assemblée
nationale conformément à l'article 78, ce qui revient au même résultat que pour la motion
de censure. C'est l'Assemblée nationale qui a toujours le dernier mot dans la désignation du
Premier ministre, qui, conformément à l’article 66 al. 1er doit être désigné « dans la majorité
parlementaire ».

552. Dans d'autres États qui n'ont pas prévu la motion de défiance constructive, il est clair
que même s'il n'est pas favorable à la démission du Premier ministre censuré par les députés,
le président doit mettre fin à ses fonctions par décret. L'acceptation de la démission va ainsi
de soi et la Constitution burkinabè, plus stricte sur cette question, fait voir que la démission
du Premier ministre est acquise dès le vote du Parlement et que le Président n’a plus qu’à
l’entériner sous huit jours958.

553. S’agissant de la nomination du nouveau Premier ministre la question est réglée en amont
par les députés étant entendu que l’adoption de la motion de censure entraîne ipso facto la
désignation d’un nouveau Premier ministre dont la nomination s’impose au président, ce
qui permet de se prémunir contre toute tentative de reconduction par le président du Premier

956
CE Ass, 19 octobre 1962, Brocas, Recueil Lebon, n° 553 ; Dalloz 1962, p.701 et RDP 1962, p.1181, concl.
BERNARD (M.).
957
BOUYSSOU (F.), « L'introuvable notion d'affaires courantes : l'activité des gouvernements démissionnaires
sous la Quatrième République », Revue française de sciences politiques, Vol. 20, n°4, 1970, pp. 645-680.
958
Article 116 al. 4 de la Constitution burkinabè de 1991.

221
 ministre démissionnaire et désavoué par les députés. Toutefois, dans les autres Etats, aucune
disposition constitutionnelle n'empêche le président de renouveler sa confiance au Premier
ministre démissionnaire, en le reconduisant dans ses fonctions. L’article 34-6 de la
Constitution camerounaise envisage expressément cette hypothèse en disposant que « le
Président de la République peut reconduire le Premier ministre dans ses fonctions [censuré
par les députés] et lui demander de former un nouveau Gouvernement ». Toutefois, s'il
décide de reconduire le Premier ministre renversé par le Parlement, cela pourrait s'analyser
en un véritable acte de défiance vis-à-vis de la majorité parlementaire, ce qui pourrait
déclencher une crise institutionnelle. Il est clair qu'il ne peut pas aller à l'encontre de la
décision des parlementaires en maintenant en fonction un Premier ministre qui ne bénéficie
plus de la confiance des représentants du peuple.

554. En principe, en reconduisant dans ses fonctions le Premier ministre censuré par le
Parlement, l'acte portant nomination du Premier ministre devrait s'accompagner d'un autre
portant dissolution de l'Assemblée nationale. Ce faisant, le chef de l’Etat userait des
pouvoirs d’arbitrage institutionnel que lui confèrent les différentes Constitutions959. Ainsi,
s'il ne peut imposer le maintien du Premier ministre renversé par le Parlement, le Président
dispose dans tous ces États du pouvoir de dissolution de l'Assemblée nationale960 inspiré de
l’article 12 de la Constitution française de 1958. Il reviendrait alors au peuple souverain de
trancher le conflit institutionnel entre le Gouvernement et le Parlement.

555. Ce scénario rappelle ce qui s’est passé en France en 1962 lorsque le Premier ministre
Georges POMPIDOU a été renversé par l’Assemblée nationale après l’utilisation par le
général DE GAULLE de l’article 11 de la Constitution pour modifier la Constitution et
instaurer l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel direct961. Après le renversement
du Gouvernement par l’Assemblée nationale consécutive au dépôt et au vote d’une motion
de censure conformément à l’article 49 al. 2 de la Constitution962, le général DE GAULLE
a décidé de refuser dans un premier temps la démission du Premier ministre et de dissoudre
l’Assemblée conformément à l’article 12 de la Constitution963. S’en remettant au peuple
pour trancher le conflit opposant l’Exécutif au législatif, il accepta enfin la démission du

959
Article 58 de la Constitution togolaise ; Article 5 de la Constitution française, Article 29 de la Constitution
malienne
960
Article 68 de la Constitution togolaise de 1992 ; Article 6-12 de la Constitution camerounaise de 1972 révisée
en 1996 ; Article 19 de la Constitution gabonaise de 1991 ; Article 42 de la Constitution malienne de 1992 ; etc.
961
MORABITO (M.), Histoire constitutionnelle de la France : de 1789 à nos jours, 15e éd., Paris, LGDJ, 2018,
p. 483
962
Le vote de la motion de censure a eu lieu le 5 octobre 1962. Il reste à ce jour la seule motion de censure ayant
abouti au renversement du Gouvernement. Voir PARODI (J.-L.), Les rapports entre le législatif et l'exécutif sous
la cinquième République, 1958-1962, Paris, Armand Colin, 1972.
963
Décret du 9 octobre 1962 portant dissolution de l'Assemblée nationale, JORF 94e année, n°0239 du 10 octobre
1962, p. 9818.

222
 Premier ministre964 après les élections législatives965 qui lui donnèrent la majorité absolue,
puis reconduisit POMPIDOU dans ses fonctions966. L’issue favorable de cette crise pour
l’Exécutif inaugura le fait majoritaire en France967.

556. Dans le nouveau constitutionnalisme africain, c’est l’usage de la motion de censure au

Niger au début de la IIIe République qui mérite d’être citée en exemple. Entre 1994 et 1995,
la jeune troisième République nigérienne inaugurée par la Constitution du 26 décembre
1991968 a été secouée par une crise institutionnelle969 résultant du renversement successif
par l’Assemblée nationale de deux Premiers ministres970. Cette crise faisait suite à des
dissensions au sein de la coalition majoritaire favorable au président. Usant de son pouvoir
de dissolution971, le président Mahamane OUSMANE a fait appel au peuple pour trancher
le conflit l’opposant aux députés, mais le résultat fut contrasté972 par rapport au cas français
de 1962, puisque les élections législatives anticipées de 1995973 ont été remporté par la
coalition de l’opposition974 obligeant le chef de l’Etat à nommer un Premier ministre
d’opposition inaugurant ainsi une période de cohabitation975 fatale pour la troisième
République nigérienne976.

557. Au Togo, la motion de censure votée par les députés du RPT, parti présidentiel

964
Décret du 28 novembre 1962 relatif à la cessation des fonctions du Gouvernement, JORF 94e année, n°0281 du
29 novembre 1962, p. 11594. Ce décret vise la lettre du 5 octobre 1962 par laquelle le Premier ministre a présenté
au président de la République la démission du Gouvernement.
965
Elections législatives des 18 et 25 novembre 1962.
966
Décret du 28 novembre 1962 portant nomination du Premier ministre, JORF 94e année, n°0281 du 29 novembre
1962, p. 11595.
967
FRANCOIS (B.), « La Ve République confrontée au fait majoritaire », in CHEVRIER (M.), GUSSE (I.), (dir.),
La France depuis de Gaulle : La Ve République en perspective, Presses de l’Université de Montréal, 2010, pp. 23-
47.
968
MAIDOKA (A.), « La Constitution nigérienne du 26 décembre 1992 », RJPIC, n°3, 1992, pp. 475-491.
969
ABDOURAHMANE (B-I.), Crise institutionnelle et démocratisation au Niger, Bordeaux, CEAN, CNRS-IEP
Bordeaux, 1996, pp. 16 et suivants.
970
Il s’agit des Premiers ministres Abdoulaye SOULEY et Boubacar Amadou CISSE. Voir « La chute de CISSE
Amadou », in Jeune Afrique Économique, n°192, mars 1995, p. 49
971
Décret n° 94-154/PRN du 17 octobre 1994 portant dissolution de l'Assemblée nationale
972
Voir LISSOUCK (F.-F.), Pluralisme politique et droit en Afrique noire francophone : essai sur les dimensions
institutionnelles et administratives de la démocratisation en Afrique noire francophone, Thèse de droit public et
analyse politique, IEP Lyon Université de Lyon II, 2000, pp. 122-123
973
ILLIASSOU (A.), TIDJANI (M-A.), « processus électoral et démocratisation au Niger », Politique africaine,
n°53, 1994, pp. 128-132
974
La coalition de l’opposition composée par le MNSD (29 sièges), le PNDS (12 sièges) et d'autres petits partis
de l'opposition (2 sièges) obtient la majorité parlementaire absolue avec 43 sièges contre 40 à la coalition de l'AFC
conduite par le président ISSOUFOU.
975
GREGOIRE (E.), « Cohabitation au Niger », Afrique contemporaine, n° 175, 3e trimestre 1995, pp. 43-51 ;
TANKOANO (A.), « La cohabitation dans un régime semi-présidentiel africain : le cas du Niger », Revue
burkinabè de droits, n°30, 1996, pp. 195-216.
976
La cohabitation inaugurée en 1995 a été synonyme de crises à répétition entre le président ISSOUFOU et le
Premier ministre Hama AMADOU. Une junte militaire conduite par le colonel Ibrahim Baré MAINASSARA s’en
est servi de prétexte pour renverser le président et les institutions de la troisième République en janvier 1996. Voir
SOTINEL (T.), « L’armée nigérienne a chassé du pouvoir le chef de l’Etat démocratiquement élu en 1993 », Le
Monde, n°15865, du 30 janvier 1996, p. 3.

223
 majoritaire à l’Assemblée nationale, contre le Premier ministre Eugène Koffi ADOBOLI le
24 août 2000 est la seule connue à ce jour sous la IVe République. Il est toutefois difficile
aujourd’hui d’obtenir les informations nécessaires sur le déroulement de la procédure ayant
abouti au renversement du Premier ministre par les députés de son propre camp un an après
sa nomination, ce qui limite fortement l’analyse. D’ailleurs, en l’absence de documents
officiels, les informations que nous sommes parvenus à trouver dans deux thèses différentes
qui ont abordé la question sont contradictoires sur la procédure suivie977 et ne reposent pas
sur des sources officielles.

558. Somme toute, la parlementarisation du statut du Premier ministre est effective dans la
Constitution togolaise de 1992 et dans certaines Constitutions qui s’en rapprochent en
instaurant le monisme parlementaire. Toutefois, il s’agit d’un parlementarisme très
rationalisé parfois à l’excès comme en témoignent la rigidité des règles relatives au dépôt
et au vote d’une motion de censure par le Parlement. Cette rationalisation excessive du
parlementarisme a produit de nombreuses conséquences néfastes sur la condition du
Premier ministre que nous démontrerons dans la deuxième partie. Sur un autre plan, on peut
considérer que le constituant togolais de 1992 a voulu protéger institutionnellement le
Premier ministre à la fois du président, qui ne peut le révoquer discrétionnairement, et du
Parlement, qui ne peut le contraindre à démissionner facilement. Sur point, le Premier
ministre est un instrument d’équilibre institutionnel remarquable entre les deux institutions
élus au suffrage universel. Vis-à-vis du chef de l’Etat, le Premier ministre se présente
comme un contrepoids au sein de l’Exécutif, ce qui s’observe notamment dans la répartition
des compétences opérée par la Constitution.

Section 2 : Le Premier ministre, contrepoids du chef de l’Etat au

sein de l’Exécutif

977
Pour Koffi SOMALI, il s’agissait bel et bien d’une motion de censure sur la base de l’art. 98 de la Constitution
déposée et votée par à l’unanimité des quatre-vingt-et-un (81) députés composant l’Assemblée nationale (Le
Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain, [Link]., p. 365) alors que pour Elisée Tikonimbé
KOUPOKPA, la démission du Premier ministre faisait suite à l’engagement de la responsabilité du Gouvernement
par ce dernier sur une déclaration de politique générale sur le fondement de l’article 97 de la Constitution. L’auteur
précise d’ailleurs que la question de confiance posée par le Premier ministre a été rejetée par cinquante-sept (57)
députés, 1 pour et 1 abstention (Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre du
renouveau constitutionnel : le cas du Bénin, du Niger et du Togo, Thèse de droit public, Université de Gand &
Université de Lomé, p. 129).

224
 « La constitutionnalisation du poste de Premier ministre, chef du
gouvernement, renvoie au souci d’équilibrer, voire de limiter les
pouvoirs du Président de la République, qui a toujours guidé les travaux
des rédacteurs des nouvelles Constitutions ».

BOURGI (A.), « L'évolution du constitutionnalisme africain : du

formalisme à l'effectivité », RFDC, 2002/4 n° 52, pp. 721-748

559. La nouvelle configuration de l’exécutif dans les Etats d’Afrique noire francophone
répondait à un souci de rupture avec le monolithisme présidentiel des cycles
constitutionnels précédents. En effet, le nouveau constitutionnalisme africain procède de
cette volonté de rationalisation des pouvoirs du chef de l’Etat à travers l’institution du
bicéphalisme avec un Premier ministre partageant les compétences jadis monopolisées par
le président.

560. Au Togo et dans la plupart des États, le Premier ministre a hérité du statut de « chef du
Gouvernement 978», cumulé jusqu'alors avec celui de « chef d'Etat » par le Président de la
République, ce qui a conduit à une redistribution des compétences au sein de l'exécutif
guidée par une logique d’équilibre979 permettant au Premier ministre de disposer de
compétences autonomes vis-à-vis du chef de l’Etat (A). Cette logique d’équilibre a
également conduit le constituant togolais à faire du Premier ministre un instrument de
limitation du pouvoir présidentiel (B).

Paragraphe 1er : Les compétences autonomes du Premier

ministre

561. La nouvelle vague du constitutionnalisme africain qui s’est amorcée au début des années
1990, dont la principale motivation est de mettre fin à la concentration des pouvoirs entre
les mains du chef de l’Etat, a conçu le Premier ministre comme un instrument de
rationalisation du présidentialisme. Dès lors, si la prééminence de la fonction présidentielle

978
Article 78 de la Constitution togolaise de 1992 ; article 55 de la Constitution malienne de 1992 ; article 63 de
la Constitution burkinabè de 1991, etc.
979
JOBERT (M.), « Le partage du pouvoir exécutif », Pouvoirs n°4, janvier 1978, p p.7-15

225
 est préservée dans son essence dans tous les États980, en dépit des critiques dont elle fut
l'objet981, l'avènement du Premier ministre a permis de démythifier cette fonction et de
modérer sa prépondérance au sein de l'exécutif.

562. La mise en retrait du chef de l'Etat au sein des exécutifs transitionnels au profit d'un
« Premier ministre à part entière982 », organisée par les chartes transitoires983, a permis de
« jeter les bases d'un futur partage du pouvoir au sein de l'exécutif post-transitionnel984 ».
En général, cet exécutif post-transitionnel, organisé par les nouvelles Constitutions, est
marqué par la prééminence du Gouvernement, et de son chef, le Premier ministre. Si en
vertu de la légitimité que lui confère l'élection au suffrage universel 985, le chef de l'Etat
demeure incontournable dans la vie politique, les nouvelles Constitutions ont voulu
juridiquement strictement encadrer sa participation à l'exercice du pouvoir exécutif dans
une logique de partage avec le chef du Gouvernement. Dans les États qui ont fait le choix
du monisme, c'est-à-dire où le Premier ministre n’est responsable que devant le
Parlement986, il se voit ainsi confier la direction de l'exécutif en ce qu’il dirige l’action du
Gouvernement qui détermine et conduit la politique de la nation987.

563. Notre démarche n’est pas de dresser l’inventaire des compétences du Premier ministre,
mais de démontrer comment la mise en œuvre de ces compétences peut permettre au
Premier ministre d’être l’alter ego du président ou un facteur d’équilibre au sein de
l’Exécutif. La Constitution togolaise de 1992 et celles qui se sont inscrites dans la même
logique ont ainsi fait du Premier ministre à la fois une autorité politique (A) et une autorité
administrative (B).

A. Le Premier ministre, une autorité politique

980
BANKOUNDA-MPELE (F.), « Repenser le président africain », Revue politique et parlementaire, n°113, jan-
mars 2011, pp. 139-155.
981
BACH (D-C.), GAZIBO (M.), L’Etat néo-patrimonial : Genèse et trajectoires contemporaines, Ottawa,
Université of Ottawa press, 2011, p.41
982
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière », [Link].
983
Voir notamment l’Acte n°7 de la CNS au Togo, confère supra, Titre 1 er, chapitre 1er.
984
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 18
985
Dans toutes les Constitutions des Etats d’Afrique noire francophone, la désignation du chef de l’Etat se fait au
suffrage universel direct, ce qui est une constante dans le constitutionnalisme africain depuis les indépendances.
Toutefois, dans le nouveau constitutionnalisme, les règles électorales ont été démocratisées par rapport aux
précédentes avec notamment la restauration du multipartisme et la limitation des mandats présidentiels.
986
Il s’agit du Togo, du Mali, du Niger (jusqu’en 1996), du Gabon, etc.
987
Articles 77 et 78 de la Constitution togolaise de 1992 ; Articles 53 et 55 de la Constitution malienne de 1992 ;
Articles 89 et 90 de la Constitution congolaise de 1992, etc.

226
564. Les compétences politiques du Premier ministre résultent notamment de l’organisation
de ses relations avec les autres institutions de la République. En effet, dans un régime semi-
présidentiel, le Premier ministre est un facteur d’équilibre, en ce sens qu’il doit collaborer
à la fois avec le chef de l’Etat au sein de l’Exécutif et le pouvoir législatif, et surtout diriger
l’action du Gouvernement dont il est le chef. Il s’agissait donc de faire en sorte que le
Premier ministre ne soit pas affaibli face au chef de l’Etat, d’où la nécessité de séparer
clairement ses prérogatives de chef du Gouvernement des prérogatives du chef de l’Etat988.
Issu de la majorité parlementaire, le Premier ministre se présente également comme le chef
de cette majorité qui l’a investi, et sur laquelle il doit compter pour la détermination et la
conduite de la politique de la nation.

1. La séparation des fonctions de chef de l’Etat et de chef du

Gouvernement

565. La Constitution togolaise du 14 octobre 1992 attribue expressément le titre de « chef du

Gouvernement » au Premier ministre en son article 78 al. 1er. Ce titre lui confère ainsi des
attributions gouvernementales, qu’il exerce sans l’intervention du président, qui est tenu
hors du Gouvernement par l’article 76 al. 1er. En effet, cette dernière disposition énumère
les membres du Gouvernement que sont « le Premier ministre, les ministres, et, le cas
échéant, les ministres d’Etat, les ministres délégués et secrétaires d’Etat ». Il apparaît
clairement dans la rédaction de l’article 76 al. 1er que le président ne fait pas partie du
Gouvernement, même s’il préside le Conseil des ministres989.

566. Il paraît donc surprenant que certains décrets portant composition du Gouvernement990
depuis l’entrée en vigueur de la Constitution de 1992 mentionnent le président parmi les
membres du Gouvernement. Ces décrets précèdent dans leur rédaction le Premier ministre
de la mention du Président, ce qui est source de confusion et reste juridiquement
anticonstitutionnel au regard des dispositions de l’article 76 al. 1er. Heureusement, cette
pratique semble s’estomper au Togo991, ce qui permet de se conformer aux dispositions

988
DIOP (I.), L’Exécutif dualiste dans les Etats d’Afrique noire francophone, [Link].
989
Pendant la transition, le président avait perdu au Togo la présidence du Conseil des ministres au profit du
Premier ministre.
990
C’est notamment le cas du décret n°94-035/PR du 25 mai 1994 portant composition du Gouvernement, JORT,
Année 39, n°15 bis, numéro spécial, 26 mai 1994, p.1
991
A partir de 1998, les décrets portant composition du Gouvernement ne mentionnent plus le président parmi les
membres du Gouvernement

227
 précitées qui font du Premier ministre le chef du Gouvernement au sein duquel ne doit pas
figurer le président.

567. On peut également s’étonner du fait que le président se voit attribuer la charge d’un
département ministériel dans un Gouvernement qu’il n’est pas censé diriger et dans lequel
tous les ministres sont censés être sous l’autorité du Premier ministre. Cela a été le cas au
Togo pendant plus d’une dizaine d’année où le président Faure GNASSINGBE a été le
ministre de la défense992. S’il est vrai que le président voudrait garder la main sur ce
portefeuille stratégique en raison des allégations de tentative d’atteinte à la sûreté de
l’Etat993 dont son frère Kpatcha GNASSINGBE, alors ministre de la défense a été jugé et
coupable et condamné par la justice togolaise994, on pourrait se demander si ce département
faisait toujours partie du Gouvernement, où en le rattachant à la présidence, il devrait être
considéré comme hors du Gouvernement ? Cela peut prêter à confusion.

568. Sur un plan purement juridique, on peut considérer que la séparation entre le chef de
l’Etat et le Gouvernement est donc nettement définie par la Constitution togolaise afin de
conforter le statut de chef du Gouvernement du Premier ministre. Si en France, la
Constitution ne confère pas expressément le titre de chef du Gouvernement au Premier
ministre995, la précision du constituant togolais a le mérite d’éviter des interprétations
divergentes sur l’existence ou non d’une dyarchie au sommet de l’Etat996. En sa qualité de
chef du Gouvernement, le Premier ministre, conformément à l’article 78 al. 1er « dirige
l’action du Gouvernement » qui « détermine et conduit la politique de la nation » suivant
les dispositions de l’article 77 al. 1er. Ces formulations, inspirées des articles 20 et 21 de la
Constitution française, se retrouvent également aux articles 53 et 55 de la Constitution
malienne.

569. On retrouve cette séparation dualiste organique et fonctionnelle de l’Exécutif à travers

la distinction des fonctions de chef de l’Etat et de chef du Gouvernement dans la majorité
des Constitutions suivant des formulations différentes. C’est le cas notamment de la

992
A partir du Gouvernement formé par le Premier ministre Komlan MALLY le 13 décembre 2007 jusqu’au
Gouvernement actuel formé le 1er octobre 2020 par Madame Victoire TOMEGAH-DOGBE, le ministère de la
défense a toujours été rattaché à la présidence de la République.
993
Voir LOIRET (G.), « Un frère du chef de l'État arrêté pour tentative de putsch », France24, 15 avril 2009, en
ligne sur [Link] consulté le 21 juin
2020 ; N’PIENIKOUA (S.-F.), « Togo. Querelle de famille autour du fauteuil présidentiel », Courrier
international, 22 février 2011, en ligne sur [Link]
famille-autour-du-fauteuil-presidentiel, consulté le 21 juin 2020.
994
Kpatcha GNASSINGBE, demi-frère du président, et ses co-accusés ont écopé de 20 ans de prison.
995
Ce statut se déduit de la combinaison des dispositions des articles 20 et 21 de la Constitution de 1958.
996
MASSOT (J.), L’arbitre et le capitaine : Essai sur la responsabilité présidentielle, Paris, Flammarion, 1987,
p. 229 ; Chef de l’Etat et chef du Gouvernement. La dyarchie hiérarchisée, Paris, La Documentation française,
2008, 204 p.

228
 Constitution burkinabè, dont l’article 61 dispose que « le Gouvernement est un organe de
l'exécutif », en précisant ensuite qu’« il conduit la politique de la nation » alors que le
président, suivant l’article 36, « fixe les grandes orientations de la politique de l’Etat ».
Dans certains Etats, cette séparation dualiste s’accompagne d’une organisation hiérarchisée
des rapports, ce qui permet d’éviter toute confusion dans la répartition des rôles et dans le
fonctionnement de l’Exécutif. C’est dans ce sens que l’article 28 al. 1er de la Constitution
gabonaise prévoit que « le Gouvernement conduit la politique de la nation, sous l'autorité
du Président de la République et en concertation avec lui ». La formule utilisée par la
Constitution gabonaise se rapproche de celle de l'article 11-1 de la Constitution
camerounaise selon laquelle « le Gouvernement est chargé de la mise en œuvre de la
politique de la nation telle que définie par le Président de la République ». La Constitution
sénégalaise de 2001 s'inscrit également dans la même perspective997. Toutes ces
Constitutions distinguent ainsi la détermination de la politique de la nation qui incombe au
chef de l'Etat, de sa mise en œuvre dont se charge le Gouvernement dirigé par le Premier
ministre. Cette répartition hiérarchisée des fonctions exécutives, qui est conforme à la
logique du dualisme, se distingue de la répartition dyarchique observée au Togo et au
Mali998 inspirée par le monisme parlementaire.

570. Quoiqu’il en soit, que la répartition des compétences au sein de l’Exécutif repose sur
une logique dyarchique ou hiérarchique, les relations entre le chef de l’Etat et le chef du
Gouvernement et sa survie politique sont également conditionnées par les rapports que ce
dernier entretient avec le pouvoir législatif. C’est la raison pour laquelle ces relations sont
strictement encadrées par la Constitution.

2. Les prérogatives du Premier ministre vis-à-vis du Parlement

571. Dans un régime parlementaire, une collaboration étroite entre l’exécutif et le législatif
est indispensable pour la mise en œuvre du programme du Gouvernement. Cette
collaboration est organique et fonctionnelle. Si la collaboration organique résulte de
l’intervention du Parlement dans la désignation du Premier ministre et des moyens de
révocation mutuelle, la collaboration fonctionnelle, qui nous intéresse particulièrement ici,

997
Article 52 al. 2 « Le Gouvernement conduit et coordonne la politique de la nation sous l'autorité du Président
de la République ».
998
Pour la question de distinction entre la hiérarchie ou la dyarchie au sein de l'exécutif, FOURNIER (A-X.), La
dynamique du pouvoir exécutif sous la Ve République : cohabitation et avenir des instituions, Presses de
l'Université du Québec, 2008 ; MASSOT (J.), Chef de l'Etat et chef du Gouvernement : la dyarchie hiérarchisée,
Paris, La Documentation française, 2008.

229
 réside principalement dans la participation de l’exécutif à la fonction législative. On
aperçoit alors que le Gouvernement, et par extension son chef, le Premier ministre, est « la
pièce essentielle du régime parlementaire car c’est par lui que s’établit la collaboration ou
le concours entre l’exécutif et le Parlement 999».

572. La collaboration fonctionnelle entre l’exécutif et le législatif est fondamentale pour la

mise en œuvre de l’action gouvernementale. C’est à ce titre que les Constitutions qui ont
consacré les instruments du parlementarisme, qu’il soit moniste ou dualiste, ont prévu les
mécanismes de cette collaboration fonctionnelle, en consacrant généralement un titre aux
rapports entre l’exécutif et le législatif1000.

573. L’analyse des Constitutions togolaise et malienne montre que la détermination de la

politique de la nation est faite par le Premier ministre dans le cadre du programme du
Gouvernement, qu’il doit présenter devant l’Assemblée nationale et obtenir son approbation
pour son exécution. L’approbation du programme du Gouvernement se traduit par
l’investiture que les parlementaires accordent au Premier ministre conformément à l’article
78 de la Constitution togolaise. Toutefois, à ce stade, le programme du Gouvernement n’a
qu’une valeur déclaratoire et doit être traduit juridiquement pour être exécuté. C’est en ce
sens que la Constitution attribue au Gouvernement l’initiative de la loi concurremment avec
les députés1001. Cette prérogative qui est prévue à l’article 831002 permet au Premier ministre,
chef du Gouvernement, d’intervenir dans la procédure législative1003, ce qui est une
caractéristique du régime parlementaire rationalisé1004. Cette intervention est encadrée par
la Constitution.

574. S’agissant de l’initiative, l’article 89 de la Constitution togolaise précise que les projets
de loi présentés à l’Assemblée nationale par le Premier ministre sont délibérés en Conseil
des ministres. Il en résulte que la décision de soumettre un projet de loi au Parlement est
une décision collégiale du Gouvernement et rentre dans les attributions gouvernementales
du Premier ministre. Mais la question qui peut légitimement se poser à propos de l’initiative

999
GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques 2016-2017, [Link]., p. 170.
1000
Titre V de la Constitution togolaise de 1992 (art. 81 et suiv.) ; Titre VI de la Constitution malienne de 1992
(art. 70 et suiv.) ; Titre VII de la Constitution burkinabè de 1991 (art. 109 et suiv.) ; etc.
1001
BRAIBANT (G.), « Qui fait la loi ? », Pouvoirs, n°64, 1993, pp. 43-46 ; BENVENUTO (S.), « Les rôles
respectifs du gouvernement et du parlement dans la création des textes de loi », JCP, n°170, 1995, pp. 128-136.
1002
Elle est également prévue aux art. 75 de la Constitution malienne de 1992 ; 97 de la Constitution burkinabè de
1991 ; 53 de la Constitution gabonaise de 1991, etc.
1003
GICQUEL (J.), « Comment la Constitution de 1958 met-elle en rapport le Parlement et le Gouvernement », in
La Constitution en 20 questions : question n°9, cinquantième anniversaire de la Constitution de 1958, Texte en
ligne sur [Link]
1958-en-20-questions/comment-la-constitution-de-1958-met-elle-en-rapport-parlement-et-
[Link] consulté le 1er avril 2017.
1004
FRANCOIS (B.), Le régime politique de la Ve République, [Link]., pp. 29 et suivants.

230
 législative du Premier ministre est de savoir si les projets de loi délibérés en Conseil des
ministres traduisent sa politique ou celle du chef de l’Etat ?

575. A priori, l’on peut répondre que lorsque le chef du Gouvernement et le chef de l’Etat
appartiennent au même courant politique, et que le Premier ministre n’est que l’exécutant
de la politique présidentielle1005, la question ne se pose pas, dans la mesure où ils sont censés
défendre et mettre en œuvre la même politique. Il en a toujours été ainsi au Togo avec la
domination sans partage du parti du chef de l’Etat sous la IVe République1006. Par contre,
lorsqu’ils appartiennent à des majorités opposées1007, et que l’un et l’autre a été désigné
pour mener des politiques différentes, le Premier ministre récupère la plénitude de
l’initiative législative1008 dans la mesure où il est le chef de la majorité parlementaire
nécessaire pour faire passer les projets de loi. Dans cette hypothèse, qui reflète les périodes
de cohabitation en France, et qui demeure à l’heure actuelle une hypothèse d’école au
Togo1009, le Premier ministre exerce pleinement ses prérogatives exécutives de
détermination et de conduite de la politique de la nation indépendamment du chef de l’Etat
obligé de se replier dans son rôle d’arbitre1010. Les cohabitations sous la Ve République en
France1011, devenues hypothétiques depuis la réforme du mandat présidentiel de 20001012
système électoral en 20011013, ont révélé « un déplacement du centre de gravité du pouvoir
exécutif de l’Élysée à Matignon 1014».

1005
AVRIL (P.), « Diriger le Gouvernement », Pouvoirs, n°83, 1997, p. 32.
1006
DEGLI (J.-Y.), Togo : A quand l’alternance politique ?, [Link]. ; ATTISO (F.-S.), La problématique de
l'alternance politique au Togo, Paris, L’Harmattan, 2001, 175 p.
1007
DUHAMEL (O.), « L’hypothèse de la contradiction des majorités », in DUVERGER (M.), (dir.), Les régimes
semi-présidentiels, Paris, PUF, 1986, pp. 257-273.
1008
FOURNIER (A.-X.), La dynamique du pouvoir exécutif sous la Ve République : cohabitation et avenir des
instituions, [Link].
1009
Le Togo n’a pas connu de véritable cohabitation depuis 1992. La seule situation qui peut y être assimilée a été
la nomination d’Edem KODJO en tant que Premier ministre en 1994, mais malgré qu’il soit issu de l’opposition,
il ne disposait pas d’une majorité parlementaire pour pouvoir gouverner indépendamment du chef de l’Etat, ce qui
n’est pas vraiment caractéristique d’une cohabitation.
1010
MASSOT (J.), L’arbitre et le capitaine, [Link].
1011
La France a connu trois périodes de cohabitation sous la Ve République : 1986-1988 ; 1993-1995 ; 1997-2002.
Pour une synthèse de ces différentes cohabitations, voir PEYREFITTE (A.), « Les trois cohabitations », Pouvoirs,
n° 91, 1999, pp. 25-31.
1012
Il s’agit de la réduction du mandat présidentiel de sept à cinq ans, dite la réforme du quinquennat adoptée par
référendum (Loi constitutionnelle n°2000-964 du 2 octobre 2000 relative à la durée du mandat du Président de la
République, JORF, 132e année, n°229, 2-3 oct. 2000, p.15582). LUCHAIRE (F.), « Réformer la Constitution pour
éviter la cohabitation ? C’est inutile », Pouvoirs, n° 91, 1999, pp. 119-127 ; MASSOT (J.), « Réformer la
Constitution pour éviter la cohabitation ? C’est nécessaire et possible », Pouvoirs, n° 91, 1999, pp. 129-137.
1013
Il s’agit de réforme sur l’inversion du calendrier électoral. Elle dispose que « les pouvoirs de l'Assemblée
nationale expirent le troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit son élection », ce qui combiné au
passage au quinquennat à partir de 2002, fait précéder les élections législatives de l’élection présidentielle qui se
tiennent désormais la même année entre le printemps et l’été (Loi organique n° 2001-419 du 15 mai 2001 modifiant
la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale, JORF, 133e année, n°113, 16 mai 2001).
1014
MELIN-SOUCRAMANIEN (F.), PACTET (P.), Droit constitutionnel 2021, 39e éd., Paris, Sirey, 2020, §
1212.

231
576. Outre l’initiative de la loi, le Premier ministre, en tant que chef du Gouvernement,
dispose d’autres prérogatives dans la procédure législative. Il faut tout d’abord préciser que
l’Exécutif togolais se trouve à l’origine d’un pourcentage très élevé de textes législatifs1015
en raison d’une part de la permanence du fait majoritaire, et d’autre part des procédures de
rationalisation du parlementarisme qui assurent au Gouvernement la maîtrise de la
procédure parlementaire à tel point qu’on évoque même aujourd’hui « l’effacement du
Parlement dans la procédure législative ordinaire 1016».

577. Même s’il ne prévoit pas d’équivalents des articles 44 al.3 et 49 al.3 de la Constitution
française qui instituent des mécanismes redoutables du parlementarisme rationalisé1017 du
vote bloqué et de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte,
la Constitution togolaise dispose à l’article 82 al.2 que « l’inscription, par priorité, à l’ordre
du jour de l’Assemblée nationale, d’un projet ou d’une proposition de loi ou d’une
déclaration de politique générale, est de droit si le Gouvernement en fait la demande ».
Cette disposition, qui assure au Gouvernement et à son chef la maîtrise de l’ordre du jour
de l’Assemblée nationale est une caractéristique du parlementarisme rationalisé1018 car elle
accorde d’importants pouvoirs au Premier ministre dans la procédure législative lui
permettant d’influencer le travail parlementaire.

578. A ce titre, l’article 118 de la Constitution burkinabè de 1991 s’est montré encore plus
incisive, en assurant automatiquement au Gouvernement la détermination de l’ordre du jour
de l’Assemblée et le vote en priorité des projets de loi et en prévoyant un délai de deux mois
pour la discussion et le vote des propositions de loi. Il n’est donc pas surprenant qu’on parle
aujourd’hui, en France et dans les Etats qui se sont inspirés de la Constitution de 1958, d’un
monopole gouvernemental de fait de l’initiative législative1019.

579. Les prérogatives du Gouvernement en matière législative sont également renforcées

dans la procédure d’adoption de la loi des finances, notamment en cas d’enlisement du débat
parlementaire1020. L’article 91 al. 2 de la Constitution togolaise dispose que « les

1015
A titre d’exemple, sous la première législature de la IVe République togolaise (1994-1999), on note sur les 106
textes législatifs adoptés, 106 d’origine gouvernementale et seulement 19 d’origine parlementaire (Voir tableau
dans SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme…, p.255)
1016
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme…[Link]., pp. 235 et suivants
1017
Ces mécanismes permettent en France au Gouvernement de contourner les péripéties du débat parlementaire
dans le cadre de la procédure législative. Sur l’utilisation du 49 al.3, confère supra. Sur le 44-3, Voir AVRIL (P.),
« Le vote bloqué », RDP, 1965, p. 39.
1018
PORTELLI (H.), « Le temps parlementaire », Pouvoirs, n°146, 2013, pp. 71-82 ; TOULEMONDE (G.), « Le
temps parlementaire », Constitutions, 2016, p. 40 ; MOYSAN (E.), « Une ambiguïté constitutionnelle : l’ordre du
jour parlementaire », LPA, n°135, 9 juil. 2018, p. 60.
1019
BACHSCHMIDT (P.), « Droit parlementaire. Le succès méconnu des lois d'initiative parlementaire », RFDC
2009/2 (n° 78), p. 343-365.
1020
Voir par exemple pour le cas français, CHINAUD (R.), « Loi de finances : quelle marge de manœuvre pour le
parlement ? », Pouvoirs n° 64, 1993, p. 99.

232
 dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance si l’Assemblée ne s’est
pas prononcée dans un délai de quarante-cinq jours suivant le dépôt du projet et que
l’année budgétaire vient à expirer ».

580. La menace d’adoption de la loi des finances par voie d’ordonnance est une arme
offensive mise à la disposition du Gouvernement pour contraindre l’Assemblée à faire
preuve d’efficacité dans le débat parlementaire au risque d’être dessaisi de sa prérogative
au profit du Gouvernement. Le délai de quarante-cinq jours (45) jours fixé par la
Constitution togolaise paraît plus contraignant pour l’Assemblée1021 par rapport au délai de
soixante-dix (70) jours prévu par l’article 47 al. 3 de la Constitution française et de soixante
(60) jours prévu au Burkina-Faso1022 notamment. Tout compte fait, il s’agit d’un moyen de
pression du Gouvernement sur les députés qui renforce la prépondérance du Premier
ministre dans ses rapports avec les députés.

581. Si les compétences politiques du Premier ministre dénotent de la place importante qu’il
occupe sur l’échiquier politique togolais notamment dans ses rapports avec le chef de l’Etat
et l’Assemblée nationale, son rôle administratif paraît encore plus révélateur de son utilité
dans la mise en œuvre de l’action publique.

B. Le Premier ministre, une autorité administrative

« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.

Il dirige l’administration civile et militaire. A cet effet, il dispose
de l’administration, de la force armée et des forces de sécurité ».
Article 77 al. 1er de la Constitution togolaise de 1992 (version
originelle).

582. Si la détermination de la politique de la nation passe par les projets de loi que le Premier
ministre soumet au vote de l’Assemblée nationale, la conduite de cette politique nécessite
également que des moyens juridiques soient mis à la disposition du chef du Gouvernement.
C’est à ce titre que l’article 77 de la Constitution togolaise met à la disposition du Premier
ministre l’administration, la force armée et les forces de sécurité, ce qui en fait une autorité
administrative.

1021
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain, [Link]., p. 314
1022
Article 113 de la Constitution burkinabè de 1991.

233
583. L’une des tendances du nouveau constitutionnalisme africain est relative à la
déprésidentialisation de l’administration publique. Il s’agit d’un corollaire de la
généralisation du bicéphalisme de l’Exécutif et de la séparation des fonctions de chef de
l’Etat et de chef du Gouvernement. L’article 77 de la Constitution togolaise de 1992 confère
ainsi au chef de Gouvernement un rôle administratif très important qui fait de lui le chef de
l’administration. Il bénéficie ainsi d’un pouvoir règlementaire autonome, lui permettant à
la fois d’être indépendant du chef de l’Etat dans la mise en œuvre de ses compétences
administratives, et de prendre des mesures à caractère général et individuel.

584. Le pouvoir réglementaire peut être défini comme « le pouvoir de prendre un acte
administratif unilatéral de caractère normatif à portée générale et impersonnelle1023 ». Au
plan national, le pouvoir réglementaire est exercé par les autorités habilitées par la
Constitution, notamment le président de la République et le Premier ministre1024, et par les
exécutifs locaux et les autorités déconcentrés à l’échelon local1025. Le pouvoir réglementaire
général1026, qui s’applique à tout le territoire national résulte d’une part, de l’exécution des
lois votées par le Parlement, et d’autre part du domaine des matières qui ne relèvent pas de
la loi1027, en raison de la distinction des domaines de la loi et du règlement prévues aux
articles 34 et 37 de la Constitution française1028 et 84 et 85 de la Constitution togolaise.
Cette distinction est opérée dans la quasi-totalité des Constitutions africaines1029 qui se sont
inspirés de la Constitution française de 1958.

585. L’exercice du pouvoir règlementaire général par le Premier ministre dans le nouveau
constitutionnalisme africain est une véritable révolution puisque dans les régimes politiques
africains des deux premières générations, l’exclusivité du pouvoir réglementaire relevait du
Président de la République, en tant que détenteur exclusif du pouvoir exécutif1030 et chef de
l’administration. Il en est ainsi de l’essence même du présidentialisme. La
présidentialisation du pouvoir réglementaire ne faisait toutefois pas obstacle à la

1023
VAN LANG (A.) et al., Dictionnaire de droit administratif, 8e éd., Paris, Sirey, 2021, p. 496.
1024
JAN (P.), Institutions administratives, Paris, LexisNexis, 2015, p.80
1025
FAURE (B.), Le pouvoir réglementaire des collectivités locales, Paris, LGDJ, 1998.
1026
DOUENCE (J-C.), Recherches sur le pouvoir réglementaire de l’administration, Paris, LGDJ, 1968.
1027
FAVOREU (L.), Le domaine de la loi et le règlement, Paris, Economica, 1981, 283 p. ; MATHIEU (B.), « La
part de la loi, la part du règlement. De la limitation de la compétence réglementaire à la limitation de la compétence
législative », Pouvoirs 2005, n° 114, pp. 73-87.
1028
TALBOT (P.), « La hiérarchie des décrets règlementaires du président de la République et du Premier
ministre », La Revue administrative, n°255, mai-juin 1990, pp.230-240
1029
Articles 70 et 73 de la Constitution malienne de 1992 ; articles 101 et 108 de la Constitution burkinabè de
1991 ; articles 68 et 76 de la Constitution sénégalaise de 2001 ; etc.
1030
Article 35 de la Constitution togolaise de 1961 : « Le Président de la République exerce le pouvoir exécutif
conformément à la Constitution. Le pouvoir règlementaire lui appartient »

234
 déconcentration de ce pouvoir, soit au profit du Premier ministre lorsqu’il existe, soit d’un
membre du Gouvernement, dans un souci d'efficacité de l’action administrative.

586. Ainsi, lorsque la Constitution a prévu un Premier ministre, ce dernier pouvait recevoir
délégation du Président de la République pour l’exercice du pouvoir réglementaire au même
titre que les ministres1031, ce qui signifie que le Premier ministre ne disposait pas d'un
pouvoir réglementaire autonome, mais ce pouvoir était dépendant du chef de l’Etat1032. Le
plus souvent, le chef de l’Etat déléguait le pouvoir réglementaire en ce qui concerne le
fonctionnement de l’administration au Premier ministre de telle sorte que celui-ci joue un
rôle de coordination de l’action gouvernementale et d’autorité hiérarchique vis-à-vis des
ministres placés sous son contrôle1033. C’est à ce titre que certains auteurs considéraient le
Premier ministre africain des deux premières générations comme « un Premier ministre
administratif1034».

587. Les Constitutions de la troisième vague ont rompu avec cette logique de
présidentialisation du pouvoir réglementaire, dans une logique de rationalisation du
présidentialisme. La répartition du pouvoir réglementaire est devenue ainsi un instrument
de rééquilibrage institutionnel au sein de l'exécutif dans la mesure où il convenait de
transférer au Premier ministre des attributions jusque-là exclusivement exercées par le chef
de l'Etat. Si le Président dispose toujours d'un pouvoir réglementaire en vertu de ses
pouvoirs propres et de la présidence du Conseil des ministres en vertu de l’article 66 al.3,
la Constitution togolaise de 1992 attribue le pouvoir réglementaire de droit commun au
Premier ministre.

588. En effet, la répartition du pouvoir réglementaire entre le Président et le Premier ministre

au Togo résulte de la lecture combinée des articles 69, 70 et 79 de la Constitution de 1992.
Dans un Premier temps, l'article 69 dispose que « le Président de la République signe les
décrets et les ordonnances délibérés en Conseil des ministres », et dans un second temps
l'article 701035 énumère les postes auxquels il est pourvu par le Président en Conseil des

1031
Articles 37 et 44 de la Constitution sénégalaise de 1963 créés par la loi constitutionnelle n°70-15 du 26 février
1970.
1032
Voir par exemple l’Instruction Générale n°7/CAB/PR du 14 août 1975 portant sur l’organisation du travail
gouvernemental au Cameroun, citée par DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link]., p. 29.
1033
MBODJ (E-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement… », [Link].
1034
GUEYE (B.), « La démocratie en Afrique : succès et résistances », [Link].
1035
Article 70 de la Constitution togolaise : « Le Président de la République après délibération du conseil des
ministres nomme le Grand Chancelier des Ordres nationaux, les Ambassadeurs et Envoyés extraordinaires, les
Préfets, les Officiers Commandants des armées de terre, de mer et de l'air et les Directeurs des administrations
centrales.
Le Président de la République, par décret pris en conseil des ministres, nomme les présidents d'Universités et les
professeurs inscrits sur une liste d'aptitude reconnue par les conseils des universités.
Le Président de la République, par décret pris en conseil des ministres, nomme les Officiers Généraux ».

235
 ministres. Il en ressort que la Constitution limite le pouvoir réglementaire général et le
pouvoir règlementaire individuel du Président au Conseil des ministres, d'autant plus que
l'article 79 dispose que « le Premier ministre assure l'exécution des lois » et que « sous
réserve des dispositions de l'article 70, il nomme aux emplois civils et militaires ». Cette
répartition du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires entre le président et le
Premier ministre est interprétée en France comme fondée sur le fait que « les nominations
qualitativement supérieures sont la prérogative du président de la République tandis que
l’ensemble quantitativement important des autres nominations est le fait de la prérogative
gouvernementale 1036».

589. De même, la limitation du pouvoir règlementaire du président au Conseil des ministres,

signifie que c’est au Premier ministre que revient le pouvoir règlementaire de droit
commun1037. La Constitution malienne est encore plus claire en attribuant expressément le
pouvoir règlementaire de droit commun au Premier ministre, en disposant en son article 55
al. 2 que « sous réserve des dispositions de l’article 46, il exerce le pouvoir réglementaire ».
L’article 46 ainsi visé par la Constitution malienne est relatif au pouvoir règlementaire du
président en Conseil des ministres et à son pouvoir de nomination.

590. Le pouvoir règlementaire résultant de l’exécution des lois relève du Premier ministre en
sa qualité de chef du Gouvernement1038. Cette compétence résulte de l’article 79 de la
Constitution togolaise qui dispose que « le Premier ministre assure l’exécution des lois ».
Il appartient ainsi au Premier ministre de prendre les décrets d’application des lois votées
par le Parlement, lorsque ces lois ne sont pas d’application directe. S’il s’agit d’un pouvoir
autonome du Premier ministre sur le plan organique, ce pouvoir est matériellement limité
par le respect de la hiérarchie des normes1039, pilier de la construction de l’Etat de droit1040.

591. Dans la pratique, le pouvoir règlementaire très étendu au Premier ministre n’a
réellement été exercé dans toute son essence que par le Premier ministre Edem KODJO
entre 1994 et 19961041. En effet, ce dernier a pris des mesures très importantes relatives

1036
MONTAY (B.), « Le pouvoir de nomination de l'Exécutif sous la Ve République », Jus Politicum, n° 11, déc.
2013, en ligne sur [Link]
[Link], consulté le 22 juin 2021.
1037
Sur le pouvoir règlementaire de droit commun du Premier ministre, voir JAN (P.), Institutions administratives,
[Link]., pp.88 et suivants
1038
Article 55 al. 2 de la Constitution malienne de 1992 ; article 57 al. 2 de la Constitution sénégalaise de 2001 ;
article 63 al.3 de la Constitution burkinabè de 1991 ; etc.
1039
Les mesures relevant du pouvoir règlementaire du Premier ministre sont ainsi soumises au bloc de
constitutionnalité et au bloc de légalité.
1040
MOYRAND (A.), « Réflexions sur l'introduction de l'État de droit en Afrique noire francophone », RIDC, Vol.
43, n°4, Octobre-décembre 1991. pp. 853-878.
1041
Les journaux officiels recensés entre 1996 et 1998 ont presque toujours une rubrique intitulée « Primature »
qui comportait les décrets signés par le Premier ministre.

236
 notamment à la réorganisation de l’administration togolaise et des décrets de nomination
lui permettant de mettre ses collaborateurs à la tête des administrations centrales. Toutefois,
l’exercice de la plénitude de ce pouvoir règlementaire par le Premier ministre n’a pas été
apprécié par le président EYADEMA qui y voyait de la concurrence à son pouvoir
règlementaire, s’exerçant en Conseil des ministres, ce qui a provoqué une crise
institutionnelle entre les deux hommes paralysant l’administration jusqu’au départ du
Premier ministre1042. Ainsi, les successeurs d’Edem KODJO, tous issus du parti du président
EYADEMA se sont pratiquement abstenus d’exercer leur pouvoir règlementaire afin de ne
pas concurrencer son pouvoir règlementaire, ce qui a conduit à un net recul des décrets
signés par le Premier ministre à partir de [Link] à la période 1994-1996, le
nombre de décrets signés à partir de 1998 est quasi inexistant.

592. Grâce à ses compétences autonomes qui concurrencent le président et qui créent un
équilibre institutionnel au sein de l’exécutif, le Premier ministre se révèle également être un
facteur de limitation des pouvoirs du président.

Paragraphe 2 : Le Premier ministre, facteur de

limitation des pouvoirs présidentiels

593. La vocation du Premier ministre dans le nouveau constitutionnalisme africain est à la

fois de déprésidentialiser l’exécutif et de limiter l’exercice des pouvoirs du président. Il
s’agit de faire en sorte dans les Etats ayant opté pour un régime semi-présidentiel, que le
pouvoir du Premier ministre arrête le pouvoir du président pour paraphraser la conception
de MONTESQUIEU relative aux contre-pouvoirs. C’est en ce sens que le Premier ministre
est apparu contre un contrepoids de la fonction présidentielle.

594. Cette vocation primo-ministérielle constitue le fondement de la logique d’équilibre

institutionnel qui a guidé les travaux des auteurs des nouvelles Constitutions. C’est dans ce
sens que la Constitution togolaise de 1992 a prévu à côté des attributions autonomes du
Premier ministre et des pouvoirs propres du président, des compétences partagées 1043 dont
l’exercice nécessite la collaboration du tandem exécutif à travers une intervention en aval
du Premier ministre qui s’observe surtout dans la nomination et la révocation des membres
du Gouvernement (A) et une intervention en amont des actes du président par l’exigence du

1042
Confère infra.
1043
JOBERT (M.), « Le partage du pouvoir exécutif », [Link].

237
 contreseing (B)1044. La collaboration entre les deux têtes de l’exécutif est également requise
dans d’autres domaines notamment lorsque la Constitution prévoit la consultation préalable
ou l’avis du Premier ministre pour l’exercice d’une prérogative présidentielle1045, mais cet
aspect ne sera pas développé ici car très théorique.

A. L’intervention du Premier ministre dans la nomination et la

révocation des membres du Gouvernement

« Sur proposition du Premier ministre, il [le Président de

la République] nomme les autres membres du
Gouvernement et met fin à leurs fonctions »

Article 66 al. 2 de la Constitution togolaise de 1992.

595. C’est en ces termes que l’art. 66 al. 2 de la Constitution togolaise établit le régime
juridique de la désignation et de la révocation des membres du Gouvernement. Ce texte
pose deux règles fondamentales qu’il convient d’analyser : C’est le président qui nomme et
révoque les membres du Gouvernement, mais ce pouvoir de nomination est conditionné par
la proposition du Premier ministre. Il convient d’analyser distinctement les facteurs
régissant la nomination et la révocation des ministres.

1. La nomination des membres du Gouvernement

596. Conformément à l’article 66 al. 2 de la Constitution togolaise, la nomination des

membres du Gouvernement est une compétence conjointe des deux titulaires du pouvoir
exécutif. Si l’acte de nomination est signé par le président, l’initiative appartient au Premier
ministre, chef du Gouvernement, qui doit proposer la nomination des ministres au président
en amont, et contresigner le décret de nomination en aval. Il s’agit d’une exigence
constitutionnelle qui peut être influencé par des facteurs politiques.

1044
FOURNIER (A-X.), « Le partage des pouvoirs entre le président et le premier ministre sous la Ve
République », Bulletin d’histoire politique, Vol. 16, n°3, pp. 199-210.
1045
Il s’agit notamment de la dissolution de l’Assemblée nationale (art. 68) ; la mobilisation générale en cas de
déclaration de guerre (art. 72) ; etc.

238
 a. La proposition du Premier ministre, une exigence
constitutionnelle

597. La plupart des Etats qui ont institué le Premier ministre de la troisième génération ont
fait de la proposition du Premier ministre une exigence constitutionnelle qui s’applique à la
nomination et à la révocation des membres du Gouvernement1046 en s’inspirant ainsi de
l’article 8 de la Constitution française de 1958. L’unique exception relevée concerne le
Cameroun où, si la proposition du Premier ministre est requise pour la nomination des
ministres, il n'en est pas ainsi pour leur révocation, puisque l'article 10-1 al. 3 dispose
simplement qu'« il [le Président de la République] met fin à leurs fonctions ». La faculté
laissée au président camerounais de révoquer discrétionnairement les membres du
Gouvernement de leur fonction neutralise ainsi l’intervention du Premier ministre pour leur
nomination.

598. Dans le constitutionnalisme africain antérieur aux années quatre-vingt-dix, le président,

seul aux manettes du pouvoir exécutif la plupart du temps, décidait seul de la composition
du Gouvernement. Cela s'explique par la forte présidentialisation des régimes, dont le
Président, chef de l’Etat, était en même temps le chef du Gouvernement. L'article 35 al. 3
de la Constitution togolaise de 1961 disposait à ce titre qu' « il choisit les membres du
Gouvernement et fixe par décret les pouvoirs qui leur sont attribués ». L'alinéa 4 ajoute que
« les ministres sont responsables devant lui. Il met fin à leurs fonctions ».

599. Dans les États qui ont connu le bicéphalisme, il est parfois prévu la participation du
Premier ministre à la désignation des membres du Gouvernement1047, selon que le
Gouvernement soit responsable ou non devant le Parlement mais, force est de constater que
« le dualisme de l’exécutif est de façade en raison de la tendance centralisatrice des
pouvoirs du Chef de l’État, le Premier ministre n’étant qu’un « procédé du Président » ou
l’outil d’une domination présidentielle sans partage 1048». Seul maître à bord du navire
gouvernemental, le Président pouvait désigner et révoquer les membres du Gouvernement
ad nutum. Il disposait ainsi d’une marge de manœuvre considérable dans la composition du
Gouvernement.

600. Les nouvelles Constitutions qui ont opté pour le bicéphalisme, ont donc mis fin au
privilège présidentiel dans la désignation et la révocation des membres du Gouvernement,

1046
Article 46 al. 2 (Burkina-Faso) ; Article 10-1 al. 2 et 3 (Cameroun) ; Article 15 al.3 (Gabon) ; Article 38 al.2
(Mali) ; etc.
1047
Article 25 de la Constitution sénégalaise du 26 août 1960.
1048
ONDO (T.), « Splendeurs et misères du parlementarisme en Afrique… », [Link].

239
 en consacrant la participation du Premier ministre à l'exercice de ce pouvoir. Le nouveau
constitutionnalisme africain a considérablement réduit la marge de manœuvre du chef de
l'Etat dans la désignation des membres du Gouvernement. Cette nouvelle donne découle de
la consécration de la séparation des fonctions de chef d'Etat et de chef de Gouvernement et
de l’exclusion dans certains États, comme au Togo et au Mali, de la responsabilité du
Gouvernement devant le Président. L’intervention du Premier ministre en amont de la
formation du Gouvernement permet au demeurant de réduire l’influence du président dans
le fonctionnement du Gouvernement.

601. Le partage de la prérogative de désignation des ministres entre Président de la

République et Premier ministre se manifeste à travers les dispositions précitées de l'article
66 al. 2 de la Constitution togolaise, qui montrent que si la nomination des membres du
Gouvernement relève toujours de la compétence présidentielle, désormais le Premier
ministre dispose d’une compétence de proposition clairement affirmée par la Constitution.
Mais alors quelle est la portée de l’intervention du Premier ministre dans la désignation des
membres du Gouvernement ? Le Président de la République est-il lié par la proposition du
Premier ministre ?

602. La proposition du Premier ministre apparaît clairement comme une condition de forme
de la nomination des membres du Gouvernement. Mais quelle que soit la formule retenue
par les constituants pour prévoir l’intervention du Premier ministre dans la désignation des
ministres, par le biais d’une proposition, il s’avère que cette intervention ne lie par le
Président de la République1049. Il ne s’agit que de propositions qui doivent être analysées
comme telles. Le dernier mot reviendrait alors au Président de la République qui est libre
d'accepter ou refuser les propositions du Premier ministre.

603. Il s’avère que l’idée ici est de mettre en place une équipe gouvernementale qui serait le
fruit d’un consensus entre les deux têtes de l’exécutif1050. Il est clair que lorsque le Premier
ministre procède du Président, c’est-à-dire lorsqu’il est choisi dans une majorité
parlementaire contrôlée par le président, l’exercice de cette compétence conjointe
s’annonce moins difficile que lorsqu’ils sont de bords politiques différents, en période de
cohabitation notamment.

604. Dans le premier cas, la proposition du Premier ministre n’est pas décisive, car c’est du
président que procèdent le Premier ministre et les autres membres du Gouvernement1051. Il
en en est ainsi au Togo depuis 1992 où la permanence du fait majoritaire a permis au

1049
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 135.
1050
FORMERY (S-L.), La constitution commentée article par article…, [Link]., p. 30.
1051
COLLIARD (J.-C.), « Un régime hésitant et déséquilibré », Pouvoirs, n° 4, 1978, pp.118-129.

240
 président d’avoir une mainmise sur la nomination des membres du Gouvernement, la
proposition du Premier ministre dans cette situation n’étant plus que protocolaire ou
formelle. Même si elle est toujours visée par le décret portant nomination des membres du
Gouvernement, il ne s’agit pour le président que de satisfaire à une condition de forme du
décret que de mettre réellement en avant l’influence du Premier ministre dans la
composition du Gouvernement.

605. Dans le second cas, le Premier ministre procèderait d’une majorité parlementaire
opposée et s’imposerait comme l’alter ego du président. Dans cette configuration, il reste
autonome par rapport au président et constitue un Gouvernement conforme à sa vision et à
celle de la majorité parlementaire sur laquelle il doit s’appuyer pour gouverner. Dans cette
hypothèse, la proposition du Premier ministre s’impose normalement au président qui ne
peut le rejeter. Toutefois, la pratique a montré en France que même en période de
cohabitation, le Premier ministre est obligé de s’entendre avec le chef de l’Etat pour définir
la composition du Gouvernement1052 afin de ne pas entraver le fonctionnement du
Gouvernement. Certains portefeuilles, dits de souveraineté ou relevant du domaine réservé
du chef de l’Etat1053, comme la défense et les affaires étrangères, sont généralement ainsi
réservés aux personnalités moins clivantes1054, ou techniciens consensuellement choisis par
le président et le Premier ministre1055.

606. Au Togo, il est difficile aujourd’hui de cerner avec exactitude les coulisses de la
composition des différents Gouvernements sous la IVe République, en raison d’une part de
la permanence du fait majoritaire, et d’autre part du manque d’informations sur le sujet. On
peut juste considérer que le président tient toujours compte de la proposition du Premier
ministre, du moins formellement, puisque les différents décrets de composition du
Gouvernement visent expressément la proposition du Premier ministre. Cette appréciation
est confortée par le fait qu’il existe toujours un délai minimum raisonnable entre la
nomination du Premier ministre et la signature du décret portant composition du
Gouvernement, ce qui montre qu’il y a eu des discussions sur le choix des ministres.

1052
LUCHAIRE (F.), « Les vertus de la cohabitation », Cahiers français, n° 300, 2001, pp. 30-31 ; MASSOT (J.),
« La cohabitation, quelles conséquences pour les institutions ? », Cahiers français, n° 300, 2001, pp. 28-32.
1053
CARCASSONNE (G.) « Le premier ministre et le domaine dit réservé », Pouvoirs, n° 83,1997, pp. 65-74.
1054
Les pratiques divergent selon les cohabitations en France. En 1986, le président MITTERRAND s’est opposé
à la nomination des personnalités choisies par le Premier ministre Jacques CHIRAC aux affaires étrangères et à la
défense, ce qui a contraint le Premier ministre à s’entendre avec lui pour la nomination à ces postes. Toutefois, en
1993, le même président MITTERRAND a accepté les propositions présentées par le Premier ministre Edouard
BALLADUR à ces postes, tout comme le président CHIRAC l’a fait avec le Premier ministre Lionel JOSPIN en
1997. Voir GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, [Link]., p. 667.
1055
DOLEZ (B.), « La composition du gouvernement sous la Ve République », RDP 1999, n° 1, pp. 131-157.

241
607. Comme la cohabitation en France, la pratique togolaise et d’autres Etats africains a
démontré qu’au-delà de l’exigence constitutionnelle de proposition du Premier ministre
dans la composition du Gouvernement, des facteurs politiques ou extérieurs peuvent
également influencer l’exercice partagé du pouvoir de nomination des membres du
Gouvernement1056. Il en est ainsi notamment dans les cas où, sans parler de cohabitation, le
Président de la République est contraint de nommer un Premier ministre dans un autre parti
politique que le sien et de tendre la main à d’autres partis pour la formation du
Gouvernement, soit parce qu’il ne dispose pas d’une majorité absolue à l’Assemblée
nationale, soit pour régler une crise politique.

b. L’influence des facteurs externes sur la nomination des membres

du Gouvernement

608. Trois situations politiques vécues par le Togo peuvent illustrer la limitation respective
de la marge de manœuvre du président et/ou du Premier ministre. Le Gouvernement de
coalition formé au début de la première législature de la IVe République au Togo1057 par le
Premier ministre Edem KODJO, le Gouvernement d’union nationale constitué après
l’Accord politique de Ouagadougou de 20061058 et le Gouvernement d’ouverture issu de
l’Accord RPT-UFC de 20101059 illustrent l’influence des facteurs politiques sur la
composition du Gouvernement. Ces Gouvernements, guidés par un esprit de répartition
politique des postes ministériels sur la base d’un accord politique bilatéral ou multilatéral,
amenuisent généralement le pouvoir de proposition du Premier ministre dans la répartition
des portefeuilles ministériels et de facto son autorité sur le Gouvernement. Nous nous
permettons ici de dépasser le cadre temporel dans lequel s’inscrit ce chapitre car les
dispositions relatives à la formation du Gouvernement n’ont pas été modifiées par la
révision constitutionnelle du 31 décembre 2002.

1056
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., pp. 142 et suivants.
1057
Confère infra pour plus de détails (Titre II, chapitre 1 er)
1058
L’Accord politique global (APG) a été négocié et obtenu à Ouagadougou le 19 août 2006 et signé à Lomé le
20 août, soit le lendemain, par le RPT, parti présidentiel, cinq (05) partis de l'opposition (CAR, CDPA, CPP, UFC,
PDR) et deux organisations de la société civile (GF2D, REFAMPT).
1059
L’Accord RPT-UFC a été signé le 26 mai 2010 à Lomé entre le RPT, parti présidentiel et l’Union des forces
du changement (UFC), principal parti de l’opposition à l’époque à l’issue de négociations bilatérales entre le
président de la République Faure GNASSINGBE et le président de l’UFC Gilchrist OLYMPIO. Cet accord a
provoqué la scission de l’UFC, dont les démissionnaires, sous la houlette du secrétaire général Jean-Pierre FABRE
ont créé l’Alliance nationale du changement (ANC) quelques mois plus tard.

242
609. D’abord, le Gouvernement de coalition RPT-UTD formé en 1994 est le fruit d’un
marchandage politique des postes ministériels. Théoriquement, lorsqu'un gouvernement de
coalition est dominé par la majorité présidentielle, avec un Premier ministre issu d'un autre
parti que celui du Président, la marge de manœuvre du Premier ministre s'amenuise au profit
de celle du Président. Ce fut le cas au Togo en 1994 où le Premier ministre Edem KODJO
et son parti l'UTD qui ne disposaient que de six (6) députés contre trente-huit (38) au RPT
du président EYADEMA au sein de la majorité parlementaire1060.

610. Le parti du Premier ministre apparaît ici comme une force politique d'appoint et c'est le
Président qui dirige les manœuvres pour la répartition des portefeuilles ministériels. Il ne
fut donc pas surprenant que le RPT se soit adjugé la majorité des portefeuilles ministériels,
surtout des portefeuilles de souveraineté1061.

611. Le Président EYADEMA, qui avait été politiquement contraint de confier le poste de
Premier ministre au leader d'un autre parti politique, s’est ainsi rattrapé en amont en
s’assurant une grande influence sur le Gouvernement composé en majorité des membres de
son parti. C'est dans ce contexte qu'au final, le Premier ministre n'ayant pratiquement
aucune autorité sur le Gouvernement dont les principaux ministres se référaient directement
au président à son insu, s'est complètement retrouvé marginalisé dans l'action
gouvernementale dont s'est réapproprié le Président.

612. Ensuite, on peut également évoquer le cas de la formation du Gouvernement dit

« d’union nationale » au Togo après la signature de l’Accord politique global (APG) en
20061062. La signature de cet accord est intervenue le 20 août 2006 à l’issue du dialogue
inter-togolais ayant réuni le parti présidentiel, les principaux partis de l’opposition et la
société civile1063. Cet accord était destiné à la fois à satisfaire aux exigences démocratiques
de l’Union européenne (UE) contenus dans les vingt-deux (22) engagements souscrits le 14

1060
Confère supra.
1061
Décret n° 035/PR du 25 mai 1996 portant composition du Gouvernement, JORT, 39e année, n°15 bis, numéro
spécial, p. 1
1062
La signature de l’APG est l’aboutissement du dialogue inter-togolais initié dans le cadre de la mise en œuvre
des vingt-deux (22) engagements souscrits le 14 avril 2004 par le Gouvernement de la République Togolaise à
l’issue des consultations avec l'Union Européenne et dans le but de consolider la démocratie, la réconciliation
nationale et la paix sociale, pour la reprise de la coopération économique suspendue avec l’UE (ex-CEE) depuis
1993. Elle résulte également de l’appel au dialogue lancé par les organisations internationales au lendemain de
l’élection d’avril 2005 émaillé par des violences perpétrées par l’armée à la suite de la contestation des résultats
proclamant la victoire de Faure GNASSINGBE, fils du feu-président Gnassingbé EYADEMA, qui devrait
succéder à son père défunt. Après plusieurs échecs, les parties prenantes au dialogue ont fait appel à la facilitation
du président Blaise COMPAORE du Burkina-Faso. C’est dans ce cadre qu’ils se sont retrouvés autour d’une table-
ronde à Ouagadougou du 7 au 19 août 2006, dont les négociations ont abouti à la signature de l’APG du 20 août
2006.
1063
Voir THIVILLON (T.), La France et l’Union européenne au Togo : Les aléas de la conditionnalité
démocratique, [Link].

243
 avril 2004 par le Gouvernement togolais pour la reprise de la coopération suspendue depuis
19931064. Il s’agissait également par la même occasion de solutionner la crise politique
survenue après le décès du président EYADEMA le 5 février 2005 et les circonstances
anticonstitutionnelles qui ont entouré sa succession1065 ayant occasionné des manifestations
de l’opposition et la répression sanglante de l’armée1066.

613. Conformément au point IV dudit accord, le président Faure GNASSINGBE a consenti

à la formation d’un « Gouvernement d'Union Nationale ouvert aux partis politiques et aux
organisations de la société civile, dans un esprit de réconciliation nationale et de confiance
mutuelle pour la consolidation du processus d'apaisement ». Après quelques jours de
tractations1067, Me Yawovi AGBOYIBO, président du CAR, un des leaders historiques de
l’opposition togolaise, a été désigné comme Premier ministre1068 dans des circonstances qui
seront ultérieurement développés1069.

614. Pour la formation du Gouvernement, et en application du point IV-1, la répartition des

portefeuilles ministériels a été faite sur la base de calculs d’équilibre politique, ce qui a
fortement amenuisé la marge de manœuvre du Premier ministre et du président dans le choix
des ministres. Ainsi le Gouvernement nommé le 20 septembre 2006 1070 n’est qu’un
assemblage de personnalités politiques proches du président ou du Premier ministre et des
leaders des autres partis signataires de l’accord à l’exception de l’Union des forces du
changement (UFC) qui a décliné sa participation au Gouvernement pour protester contre la
nomination du Premier ministre dans les rangs d’un autre parti politique que le sien1071.

615. Enfin, l’Accord RPT-UFC du 26 mai 2010 a également donné lieu à un marchandage
des portefeuilles ministériels entre le parti présidentiel et son ex-adversaire le plus radical
devenu son allié. En effet, cet accord intervenu au lendemain de l’élection présidentielle du
4 mars 2010 remporté par le président Faure GNASSINGBE1072 et contesté par le candidat

1064
KOFFI (K.), « Togo : Les deux ruptures de coopération (1993 et 1998) », Afrique contemporaine, n°189, 1999,
pp. 63-73.
1065
ATTISSO (F.-S.), Le Togo sous la dynastie des Gnassingbé, Paris, L’Harmattan, 2012, pp. 23 et suivants.
1066
SOUDAN (F.), « Togo, la déchirure », Jeune Afrique, mai 2005, n° 2313, pp. 30-34 ; TOULABOR (C.), «
Élection à haut risque dans un Togo déchiré », Le Monde diplomatique, avril 2005, pp. 20-21.
1067
CHEIKH (Y-S.), « Togo, les dessous d’un accord », Jeune Afrique, août-septembre 2006, n° 2381, pp. 59-61
1068
Décret n° 2006-119/PR du 16 septembre 2006 portant nomination du Premier ministre, JORT, 51e année, n°26,
n° spécial, 16 sept. 2006.
1069
Confère infra, 2e partie
1070
Décret n°2006-120/PR du 20 septembre 2006, portant composition du Gouvernement, JORT, 51e année, n°29,
numéro spécial, 04 oct. 2006, p. 2.
1071
« Dilemme à propos de l’entrée au gouvernement de l’UFC », Le Changement, n° 45 du 18 octobre 2006.
1072
HUGUEUX (V.), «Togo : Réélection du président dans le doute », L’Express, 12 mars 2010, article publié en
ligne sur [Link]
consulté le 14 avril 2021.

244
 de l’UFC, Jean-Pierre FABRE1073, signé entre le président et Gilchrist OLYMPIO, le
président de l’UFC, a redessiné à la fois le paysage politique togolais1074 et la composition
du nouveau Gouvernement à la tête de laquelle a été reconduit le Premier ministre Gilbert
Fossoun HOUNGBO1075.

616. Le Premier ministre, présentant un profil plus technocrate que politique 1076, pris dans
la tenaille de cet accord politique dont il n’a pas participé aux négociations, n’a pas eu de
marge de manœuvre suffisante sur la composition du Gouvernement1077, dont la répartition
des portefeuilles été négociée directement par le président et le leader de l’UFC 1078. Les
deux partis se sont par exemple partagés les deux postes de ministre d’Etat attribués aux
numéro 2 de chaque parti1079, ce qui a mis le Premier ministre dans une mauvaise posture
politique dans le cadre de la coordination de l’action gouvernementale. Cette
marginalisation du Premier ministre dans la composition du Gouvernement a d’ailleurs
entamé son autorité dans le fonctionnement du Gouvernement, conduisant à sa démission
quelques mois plus tard1080.

1073
VAMPOUILLE (T.), « Togo : l'opposition conteste la réélection de Gnassingbé », Le Figaro, 6 mars 2010,
article publié en ligne sur [Link]
[Link], consulté le 14 avril 2021.
1074
Le ralliement de l’UFC, principal parti de l’opposition qui disposait du contingent le plus important de députés
à l’Assemblée nationale, et arrivé à chaque fois en deuxième position lors des élections présidentielles de 1998,
2003, 2005 et 2010 au RPT, parti présidentiel, a été vécu dans la classe politique togolaise comme un séisme
politique ayant bouleversé les équilibres politiques. Cet accord n’a d’ailleurs pas fait l’unanimité au sein même de
l’UFC, dont les dissidents, conduits par Jean Pierre FABRE, candidat du parti à l’élection présidentielle de 2010,
ont créé dans la foulée l’Alliance nationale du changement (ANC). Cette dissidence, mal vécue par Gilchrist
OLYMPIO, président de l’UFC, a provoqué plusieurs rebondissements politiques et institutionnels. A la demande
du président de l’UFC, les députés élus sous la bannière de l’UFC lors des élections législatives de 2007 ayant
rejoint l’ANC par dissidence de l’UFC, ont été exclus de l’Assemblée nationale par la Cour constitutionnelle
(Décision n° E-018/10 du 22 novembre 2010). Ces derniers, dont Jean-Pierre FABRE, ont saisi la Cour de justice
de la CEDEAO qui se prononcera pour le maintien des députés à l’Assemblée (tout en refusant de s’ériger en juge
d’appel ou de cassation des décisions de la Cour constitutionnelle (arrêt n°ECW/CCJ/JUG/06/12, 13 mars 2012,
Madame Isabelle Ameganvi et autres c/ l’État togolais), mais la Cour constitutionnelle du Togo s’est opposée leur
réintégration (Décision n°E-002-2011 du 22 juin 2011) sur le fondement de l’autorité de la chose jugée des
décisions de la Cour, malgré la décision de l’Union interparlementaire (IUP) dans ce sens lors de sa 113 e session
à Panama du 15 au 19 avril 2011.
1075
Décret n° 2010-035/PR du 07 mai 2010 portant nomination du Premier ministre. Il était en poste depuis 2008.
1076
Avant sa nomination, il n’était pas connu de la classe politique togolaise. Il était haut-fonctionnaire
international en poste au PNUD. Il présentait ainsi le même profil qu’Eugène Koffi ADOBOLI, nommé Premier
ministre une dizaine d’années plus tôt.
1077
Décret n° 2010-036/PR du 28 mai 2010 portant composition du gouvernement
1078
L’UFC a obtenu sept (7) portefeuilles ministériels sur 24, dont le ministère des affaires étrangères, un
portefeuille de souveraineté.
1079
Il s’agit du secrétaire général du RPT, Solitoki ESSO, nommé Ministre d’Etat, ministre de la fonction publique
et de la réforme administrative et de Elliott OHIN, conseiller spécial du président de l’UFC, nommé Ministre
d’Etat, Ministre des affaires étrangères et de la coopération.
1080
ABALO (J.-C.), « Togo : démission du Premier ministre Gilbert Houngbo et de son gouvernement », Jeune
Afrique, 12 juillet 2012, article publié en ligne sur [Link]
mission-du-premier-ministre-gilbert-houngbo-et-de-son-gouvernement/, consulté le 14 avril 2021.

245
617. Au final, si la désignation des ministres relève d’une prérogative partagée entre le
Président et le Premier ministre au Togo avec une prépondérance du Président, il en est
ainsi également de leur révocation.

2. La révocation des membres du Gouvernement

618. Le régime juridique de la révocation des ministres est lié à celui de leur nomination. Il
relève du principe du parallélisme ou de la correspondance des formes en droit déjà abordé
dans ce document1081. Sur ce plan, la question de la révocation des ministres s’est vue
encadrée par les nouvelles règles constitutionnelles dans la logique de la rationalisation du
présidentialisme africain, ce qui permet d’affirmer que « le nouveau droit constitutionnel,
dans certains régimes, réhabilite au plan statutaire les membres du Gouvernement en les
mettant à l’abri d’un pouvoir de révocation absolu et imprévisible 1082».

619. Dans la troisième vague du constitutionnalisme africain, si le pouvoir présidentiel de

révocation des membres du gouvernement est maintenu, celui-ci est alors encadré par des
dispositions empruntées au régime parlementaire, qui limitent fortement cette prérogative.
Certaines constitutions africaines, excluent juridiquement le pouvoir présidentiel
discrétionnaire de révocation des ministres. C’est notamment le cas des Constitutions
togolaise1083, malienne1084, burkinabè1085, etc. qui reprenne ainsi à l’identique l’article 8 al.
2 de la Constitution française de 1958.

620. Il ressort des dispositions de l’article 66 al.2 de la Constitution togolaise et de certaines

Constitutions africaines que l'initiative de révocation d'un membre du Gouvernement doit
provenir du Premier ministre en sa qualité de chef du Gouvernement. Il s'agit des cas de
révocation individuelle conduisant à un remaniement partiel de l’équipe gouvernementale.
Il en résulte que tout comme la nomination, la révocation des ministres est une compétence
partagée entre le chef de l’Etat et le chef du Gouvernement. Il s’agit là d’une marque du
régime semi-présidentiel à la française1086.

1081
Confère supra, § 200.
1082
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 226.
1083
Article 66 al. 2 de la Constitution togolaise de 1992 (version originale).
1084
Article 38 al. 2 de la Constitution malienne de 1992.
1085
Article 46 al. 2 de la Constitution burkinabè de 1991.
1086
DUVERGER (M.), « L’expérience française du régime semi-présidentiel », in DUVERGER (M.), Les régimes
semi-présidentiels, [Link]., p. 50

246
621. La décision de révocation d'un ministre est donc généralement le fruit d'une concertation
entre le Président et le Premier ministre. Mais la question qui peut se poser ici est identique
à celle qui se posait concernant la proposition du Premier ministre en ce qui concerne la
nomination des ministres. Le Président est-il lié par la proposition du Premier ministre
relative au départ d’un ministre ? Aussi peut-on se demander si le Président peut révoquer
un ministre sans la proposition du Premier ministre ?

622. S’il est clair que l’idée des constituants c’est d’assurer la cohésion de l'exécutif en
partageant la prérogative de révocation ministérielle entre le chef de l’Etat et le chef du
Gouvernement, la question de la portée de la proposition du Premier ministre conserve tout
son sens lorsque les deux têtes de l'exécutif relèvent de sensibilités politiques différentes.
En période de concordance des majoritaires où le Premier ministre est généralement un
fidèle collaborateur du chef de l’Etat1087, aussi bien le choix des ministres que leur départ
relève naturellement d’une entente entre les deux autorités exécutives, faisant ici de
l’intervention du Premier ministre une formalité devant les exigences présidentielles
concernant le départ d’un ministre. Ainsi, s’il paraît juridiquement exclu, le pouvoir
présidentiel de révocation discrétionnaire des ministres retrouverait son essence dans la
pratique1088.

623. Le Président peut ainsi, décider avec l’aval du Premier ministre, de révoquer des
ministres dont il ne voudrait plus dans le Gouvernement pour diverses raisons. Il s'agit là
d'une manifestation de la responsabilité politique de fait des ministres devant le chef de
l'Etat, non prévue dans la Constitution togolaise, mais à laquelle conduit inévitablement le
fait majoritaire dans le régime semi-présidentiel. C’est une caractéristique du
parlementarisme dualiste qui induit la double responsabilité des ministres devant le
président et l’Assemblée nationale. Toutefois, pour sauver les apparences, les départs de
ministres prennent le plus souvent la forme d’une démission lorsque ce départ est demandé
par le président1089. C’est ainsi qu’au Togo, en dehors des démissions collectives du
Gouvernement, les révocations individuelles sont rares car juridiquement difficile à mettre
en œuvre. On ne peut citer à titre illustratif que le cas du ministre Harry OLYMPIO en 2000,
dont l’acte de révocation1090 vise la proposition du Premier ministre ADOBOLI, alors qu’en

1087
QUERMONNE (J-L.), « Le cas français : le Président dominant la majorité », in DUVERGER (M.), Les
régimes semi-présidentiels, [Link]., pp. 183-207.
1088
SAMUELS (D-J.), SHUGART (M.), « La nomination et la révocation du Premier ministre en régime semi-
présidentiel … », [Link].
1089
MAUS (D.), « Démissions et révocations des ministres sous la Ve République », Pouvoirs, n°36, 1986, pp.
117-134 ; AMSON (D.), « La démission des ministres sous la IVe et la Ve République », RDP,1975, p.1653
1090
Décret n°2000-45/PR du 16 juin 2000, mettant fin aux fonctions d’un membre du Gouvernement, JORT, 45 e
année, n°18, n° spécial, 30 juin 2000, p. 1.

247
 réalité il a été révoqué par le chef de l’Etat avec lequel il entretenait des rapports
difficiles1091.

624. La fin des fonctions des membres du Gouvernement peut être également liée à celui du
Premier ministre. Ainsi, il est acquis que la démission du Premier ministre de son propre
chef ou du fait du Parlement, entraîne ipso facto la démission collective des membres du
Gouvernement1092. On retrouve ici l’idée de la responsabilité solidaire et collective de
l’équipe gouvernementale en tant qu'institution collégiale1093. Sur ce point la Constitution
sénégalaise du 22 janvier 2001 est très formelle en disposant que « le gouvernement est une
institution collégiale et solidaire. La cessation des fonctions du Premier ministre entraîne
la démission de l’ensemble du gouvernement ». Cependant, aucune règle ne s’oppose au
maintien des ministres dans le nouveau Gouvernement au poste qu’ils occupaient dans le
Gouvernement démissionnaire avec les mêmes attributions. Il peut même arriver, comme
ce fut souvent le cas au Togo, que les changements des ministres d’un Gouvernement à un
autre soient insignifiants en raison du monopole du RPT, devenu UNIR, sur la vie politique
togolaise.

625. Au-delà du partage de la compétence de désignation et de révocation des membres du

Gouvernement, le couple exécutif est obligé de collaborer par l’exigence de contreseing
primo-ministériel de la majorité des actes du président.

B. Le Premier ministre, contresignataire des actes du

président

« Les actes du président de la République autres que ceux prévus

aux articles 4, 66, 68, 73, 74, 98, 100, 104, 139 de la présente
Constitution, sont contresignés par le Premier ministre ou le cas
échéant, par les ministres chargés de leur exécution ».

Article 80 de la Constitution togolaise de 1992.

1091
Il était notamment impliqué dans une affaire d’escroquerie qui lui valut son arrestation quelques mois après
avoir été évincé du Gouvernement et un séjour en prison.
1092
MENURET (J-J.), REIPLINGER (Ch.), (dir.), La collégialité, valeurs et significations en droit public,
Bruxelles, Primento, 2012 ; DE NANTOIS (C.), « La solidarité gouvernementale sous la Ve République : se
soumettre, se démettre ou disparaître », [Link].
1093
CHAMPEIL-DESPLATS (V.), (dir.), Les grandes questions du droit constitutionnel, Paris, L’Etudiant, 2003,
p. 59.

248
626. Cette disposition soumet au contreseing du Premier ministre et des ministres certains
actes du président de la République relevant de son pouvoir règlementaire. Ici sera
seulement abordé le contreseing primo-ministériel. Cette compétence découle du partage
du pouvoir exécutif entre le chef de l’Etat et le chef du Gouvernement dans le nouveau
constitutionnalisme africain1094 dans le but de limiter la prépondérance présidentielle qui a
débouché dans les régimes antérieurs sur la personnalisation du pouvoir. En effet, si le
président, autrefois seul à maître à bord du navire gouvernemental dispose toujours d’un
pouvoir règlementaire dans toutes les Constitutions africaines, il doit désormais composer
avec la présence du Premier ministre qui répond des actes de l’Exécutif devant le Parlement.
Il en est ainsi parce qu’en contresignant les actes du président, le Premier ministre en
endosse la responsabilité. Sur le plan matériel, le contreseing primo-ministériel s’applique
à majorité des actes règlementaires du président, exception faite de ceux qui relève de ses
pouvoirs propres1095.

627. Historiquement, le contreseing est une pratique qui trouve ses origines dans les
monarchies absolues asiatiques et est considéré à l'origine comme une conséquence de
l'irresponsabilité politique du monarque1096. Importé plus tard en Europe, le contreseing a
subi plusieurs mutations1097. Le contreseing ministériel fut ainsi consacré en France par
l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 sous la IIIe République, puis par
l'article 38 de la Constitution du 27 octobre 1946 aux termes duquel « chacun des actes du
Président de la République doit être contresigné par le Président du Conseil des ministres
et par un ministre ». Le contreseing tel qu'il était conçu sous les IIIe et IVe Républiques
françaises disposait d’un domaine élargi puisqu'il s’appliquait à tous les actes du Président,
ce qui aboutit au fait que ces régimes aient complètement ignoré la notion de pouvoirs
propres du Président1098. Mais, la donne a changé avec la rédaction de l'article 19 de la
Constitution de 1958 qui, en dispensant certains actes du Président du contreseing, en
rétrécit considérablement le champ d'application1099.

1094
MOYEN (G.), « L’Exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain : Les cas du Congo, du Bénin et du
Togo », [Link]. ; MOMO (C.-F.), GATSI (E.-T.), « L’exécutif dualiste dans les régimes politiques des États
d’Afrique noire francophone », [Link].
1095
Sur la notion de « pouvoirs propres du président », voir DUVERGER (M.), La monarchie républicaine - ou
comment les démocrates se donnent des rois, Paris, Robert Laffont, 1974.
1096
ARDANT (P.), MATHIEU (B.), Droit constitutionnel et institutions politiques, [Link]., p. 218
1097
BLANQUER (J-M.), « Les mutations du contreseing », in BEAUD (O.), BLANQUER (J-M.), La
responsabilité des gouvernants, [Link]., pp. 235 et suivants
1098
JAN (P.), « La réelle mais fragile prééminence présidentielle sous la Ve République », LPA, n° 26, février
2015, p. 26.
1099
Voir BRANCHET (B.), Contribution à l’étude de la Constitution de 1958. Le contreseing et le régime politique
de la Ve République, Paris, LGDJ, 1996 ; PIASTRA (R.), Du contreseing sous la Ve République, Thèse de droit
public, Université Paris I, 1997.

249
628. En Afrique noire francophone, c’est dans le cadre du nouveau constitutionnalisme que
l'usage du contreseing s’est généralisé. En effet, dans les régimes précédents, où le chef de
l'Etat était le détenteur unique ou exclusif du pouvoir exécutif, et le Gouvernement était
uniquement responsable devant lui, le contreseing n’existait pas. C’est ce qui ressort de
l’exposé des motifs de la loi n° 83-55 du 1er mai 1983 supprimant le poste de Premier
ministre au Sénégal qui faisait valoir que « le contreseing des ministres ne se justifie plus
dès lors que ceux-ci ne sont responsables que devant le Président de la République 1100». Il
en résulte que l’existence du contreseing des actes du président ne se justifierait que dans
un régime parlementaire, dans la mesure où si le chef de l’Etat jouit d’une irresponsabilité
politique1101, le Gouvernement, par l’intermédiaire de son chef, devrait répondre des actes
de l’exécutif devant les parlementaires. C’est à ce titre que la déprésidentialisation de
l’exécutif opérée par les nouvelles Constitutions, à travers l'instauration de la responsabilité
du Gouvernement devant le Parlement, s'est accompagnée de la généralisation du
contreseing primo-ministériel des actes du président.

629. L’exigence du contreseing primo-ministériel prévu par l’article 80 de la Constitution

togolaise de 1992 est une reprise de l’article 19 de la Constitution française de 1958. Cette
formulation se retrouve dans la majorité des nouvelles Constitutions africaines1102. La forme
affirmative utilisée par le constituant signifie qu’il s’agit d’une formalité obligatoire dont
l’inobservation est susceptible d’entacher la légalité externe de l’acte du président. Sur le
plan matériel, l’exigence du contreseing couvre la majorité des pouvoirs du président de la
République, d’où le caractère exceptionnel des matières non couvertes.

630. Le contreseing du Premier ministre est donc la règle et la dispense de contreseing

l'exception. C'est la raison pour laquelle la Constitution togolaise prévoit cette disposition
dans le Sous-titre consacré au Gouvernement1103 et non dans celui consacré au Président1104
contrairement aux autres Constitutions mentionnent la dispense du contreseing dans le titre
réservé au Président, comme dans la Constitution française. Il ne s’agit toutefois que d’une
différence de forme qui n’a aucune influence sur l’exercice de ce pouvoir. Ainsi, les
pouvoirs propres du Président se déduisent a contrario de ceux soumis au contreseing
gouvernemental, ce qui renforce l'idée selon laquelle, même si le Président intervient dans
l'exercice pouvoir exécutif, il ne disposerait que de prérogatives subsidiaires qui ne lui

1100
FALL (I-M.), Textes constitutionnels du Sénégal…, [Link]., p. 110.
1101
Sur le statut du chef de l’Etat dans le régime parlementaire, voir AMAR (C.), Le président de la République
dans les régimes parlementaires bireprésentatifs européens, Thèse de droit public, Université de Lyon II, 2003.
1102
Article 51 al. 2 de la Constitution malienne de 1992 ; article 57 de la Constitution burkinabè de 1991 ; article
27 de la Constitution gabonaise de 1991 ; article 42 de la Constitution sénégalaise de 2001.
1103
Sous-Titre II du Titre IV consacré au pouvoir exécutif
1104
Sous-Titre I du même Titre

250
 permettent pas de gouverner, alors que le Premier ministre conserverait les prérogatives de
droit commun en tant que chef du Gouvernement. Il ne s’agit tout de même que d’une
analyse théorique qui ne reflète pas forcément la pratique.

631. Le contreseing du Premier ministre signifie qu’il endosse la responsabilité de l’acte pris,
ce qui suppose au préalable qu’il approuve l’acte pris par le chef de l’Etat. En effet, le
contreseing n’est pas un procédé mécanique, il marque l’adhésion du Premier ministre à
l’acte présidentiel. Il n’est donc pas obligé de contresigner un acte du président qu’il
n’approuve pas. Or, le contreseing est une condition de validité de l’acte, ce qui suppose
que normalement la valeur juridique de l’acte dépend de la volonté du Premier ministre, en
ce sens que le président ne peut exercer sa compétence sans l’aval du Premier ministre. Si
cela n’est pas susceptible de poser des problèmes lorsque le Premier ministre émane du
président, cela peut s’avérer problématique en période de cohabitation où « le
Gouvernement cherche à neutraliser la fonction présidentielle 1105». Dans ce contexte, le
contreseing change de dimension puisqu’il ne s’agit plus au Premier ministre de donner son
adhésion au chef de l’Etat, mais de contrôler l’action du président et de s’assurer que les
actes signés par le président correspondent effectivement à la vision du Gouvernement. La
pratique a montré en France, que dans cette hypothèse, c’est le président qui rechigne
souvent à signer les actes présentés par le Gouvernement et délibérés en Conseil des
ministres pour s’opposer à la politique du Gouvernement1106.

632. L’analyse du champ matériel du contreseing révèle qu’il s’applique à tous les décrets et
les ordonnances signés en Conseil des ministres. Les actes soumis au contreseing, qui
révèlent le caractère dyarchique de l’exécutif et son équilibre, sont ainsi soumis à
délibération préalable du Conseil des ministres, afin d’aplanir, s’il le faut, les divergences.
C’est notamment le cas des projets de loi, dont le Gouvernement doit être l’initiateur en
vertu de l’article 83 de la Constitution togolaise. Si après délibération, c’est le président qui
signe le projet final, le contreseing du Premier ministre lui permet d’être le véritable auteur
de l’acte, dans la mesure c’est à lui qu’il revient de défendre le projet devant les députés
dans le cadre de la procédure législative. Le contreseing primo-ministériel s’applique
également aux actes réglementaires à portée générale notamment les décrets et ordonnances

1105
FOURNIER (A.-X.), Analyse critique de la cohabitation sous la Ve République : Bilan et perspectives,
Mémoire de maîtrise en science politique, Université du Québec, 2007, p.60, note 194.
1106
C’est dans ce contexte qu’au cours de la première cohabitation de 1986 en France, le président MITTERRAND
a refusé de signer certaines ordonnances présentées par le Gouvernement CHIRAC. Voir GAXIE (D.), « Jeux
croisés. Droit et politique dans la polémique sur le refus de signature des ordonnances par le président de la
République », in CURAPP, Droit et politique, Paris, PUF, 1993, p. 209-229.

251
 délibérés en Conseil des ministres et des actes individuels notamment les actes de
nomination dont le champ est prédéterminé par la Constitution1107.

633. Le contreseing du Premier ministre apparaît au final comme un instrument de

rationalisation du présidentialisme dans la mesure où il permet de modérer la prééminence
présidentielle. Les pouvoirs propres du président, qui se déduisent a contrario de la
formulation de l’article 80 de la Constitution togolaise, ne concernent que des matières dans
lesquelles le chef de l’Etat agit en tant que garant de la constitution et arbitre des
institutions1108. Par conséquent, ces pouvoirs ne remettent pas complètement en cause le
parlementarisme et ne balisent pas la voie au pouvoir personnel. Considérée comme
contraire à l'esprit du parlementarisme fondé sur la passivité du chef de l'Etat au profit de
l'activité du chef du Gouvernement responsable devant le Parlement, la portée des pouvoirs
propres du Président sous la Ve République a été relativisée en France par certains
auteurs1109, qui estiment qu'il s'agit de compétences qui rentrent dans le cadre de son pouvoir
arbitral de l'article 5 et qui ne sont d'ailleurs pas d'usage courant comparativement aux
compétences soumises au contreseing1110 qui renforcent l’utilité du Premier ministre.

Conclusion chapitre 1er

634. La Constitution togolaise du 14 octobre 1992 a conçu le Premier ministre comme un

instrument de rééquilibrage des institutions et de limitation du pouvoir présidentiel. Cette
tendance a été également celle de la majorité des Etats d’Afrique noire francophone,

1107
Articles 69 et 70 de la Constitution togolaise de 1992.
1108
Articles 4 (recours au référendum) ; 66 ( Nomination du Premier ministre ) ; 68 (Dissolution de l’Assemblée
nationale) ; 73 ( Exercice du droit de grâce) ; 74 (Adresse à la Nation) ; 98 (Nomination d’un nouveau Premier
ministre désigné dans le cadre d’une motion de censure) ; 100 (Nomination des membres de la Cour
constitutionnelle)) ; 104 ( Saisine de la Cour constitutionnelle pour le contrôle d’une loi) ; 139 ( Saisine de la
Cour constitutionnelle pour le contrôle d’un engagement international).
1109
CARCASSONNE (G.), La Constitution introduite et commentée, Paris Seuil, 2005, p. 122
1110
GICQUEL (J.), GICQUEL (J-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, 29e éd.,Paris, LGDJ, 2015,
p. 550

252
 notamment ceux qui ont organisé une CNS, ce qui permet d’affirmer que cette conception
de l’exécutif découle directement de la démythification de fonction présidentielle opérée
par les CNS. Cette volonté de faire du Premier ministre l’alter ego du président a été
matérialisée par une organisation dyarchique de l’exécutif se reflétant à la fois dans la
parlementarisation du statut du Premier ministre et dans l’autonomisation de ses pouvoirs
vis-à-vis du chef de l’Etat.

635. Le statut du Premier ministre tel qu’il résulte de la Constitution togolaise de 1992 lui
permet de pouvoir s’appuyer sur le Parlement pour gouverner et équilibrer le statut du
président légitimé par le suffrage universel direct. C’est en ce sens que les élections
législatives ont une importance particulière dans ce régime car décisives pour la désignation
du Premier ministre qui doit être issu de la majorité parlementaire. Ce faisant les deux
titulaires du pouvoir exécutif puiseraient leur légitimité dans le suffrage universel, ce qui,
pour le Premier ministre est un facteur d’équilibre avec le chef de l’Etat. C’est dans ce sens
que les élections législatives de 1994 ont été saisies par l’opposition togolaise comme une
revanche vis-à-vis du chef de l’Etat qui s’était empressé d’organiser et remporter sans gloire
la présidentielle de 1993.

636. La Constitution togolaise de 1992 a également opéré une redistribution des compétences
au sein de l’exécutif en privant le chef de l’Etat d’une partie des attributions qu’il exerçait
exclusivement autrefois au profit du Premier ministre qui s’est également vu doté de
nouvelles compétences notamment vis-à-vis des autres institutions. Cet aménagement
dyarchique des compétences au sein de l’exécutif a été opéré dans un esprit de limitation
du pouvoir présidentiel afin d’éviter la résurgence du pouvoir personnel et de
l’autoritarisme. L’esprit révolutionnaire des CNS, qui ont marginalisé le chef de l’Etat dans
les institutions transitionnelles, a favorisé cette conception dyarchique de l’exécutif en
permettant déjà au Premier ministre de disposer de l’essentiel des compétences de
l’exécutif.

637. Le rééquilibrage des institutions a été une réalité dans la Constitution togolaise de 1992
grâce à la fonction du Premier ministre. Cependant, ce chapitre s’est beaucoup plus basé
sur des données théoriques en analysant la portée des règles constitutionnelles édictées
confortée par quelques éléments concordants ou divergents de la pratique. L’idée ici est de
montrer qu’à travers l’ingénierie constitutionnelle, le nouveau constitutionnalisme africain
a réussi à poser des règles favorisant la rationalisation du présidentialisme africain par
l’institution d’un Premier ministre fort pouvant concurrencer la prééminence présidentielle.
Cette approche théorique, qui se fonde particulièrement sur la période 1992-2002 au Togo

253
 pour les raisons indiquées dans l’introduction et qui peut paraître anachronique, voire
fastidieuse, est complètement assumée et relève de la volonté de mettre en avant les
tentatives de rationalisation du présidentialisme africain par le Premier ministre.

638. Somme toute la réhabilitation des instruments du parlementarisme en même temps que
la restauration du poste de Premier ministre a permis de promouvoir une nouvelle
conception de l’exécutif africain fondée sur une volonté d’équilibre institutionnel. Cette
tentative a été opérée de manière particulière dans chaque Etat en fonction du degré
d’autonomie que l’on voudrait laisser au Premier ministre et du degré de limitation de la
prééminence présidentielle. On peut à la fin de cette analyse tenter de classer en deux
catégories les premiers régimes instaurés dans le cadre du nouveau constitutionnalisme en
se basant sur les Constitutions ou les réformes constitutionnelles opérés à la fin des
transitions démocratiques.

639. Ainsi le Togo, le Congo, le Gabon, le Mali et le Niger se sont distingués des autres Etats
en optant pour le parlementarisme moniste en faisant de la désignation du Premier ministre
une compétence partagée entre le président et le Parlement et/ou en le rendant
exclusivement responsable devant l’Assemblée nationale. Le Sénégal quant à lui a
expressément opté pour le parlementarisme dualiste en rendant le Premier ministre à la fois
responsable devant le Parlement et le Chef de l’Etat, alors que le Burkina-Faso et le
Cameroun peuvent être classés dans une catégorie intermédiaire car l’analyse des règles
relatives au statut et aux compétences du Premier ministre dans ces Etats oscille entre le
monisme et le dualisme sans que l’on puisse déterminer avec exactitude l’intention du
constituant.

640. Si au Togo et dans les Etats étudiés dans ce chapitre le Premier ministre de la troisième
génération apparaît comme un instrument d’équilibre institutionnel suivant des degrés
différents, cette tendance n’est pas partagée par tous les Etats, qui malgré l’existence du
poste de Premier ministre, n’ont pas voulu rompre avec le présidentialisme. Dans ces Etats,
le Premier ministre apparaît comme instrument de déconcentration de l’exécutif.

254
Chapitre 2 : Le Premier ministre, un instrument
de déconcentration de l’Exécutif

« Que le Premier ministre soit le chef du Gouvernement introduit un

certain bicéphalisme, à tout le moins, « une déconcentration »,
emportant un réaménagement des pouvoirs au sein de l’Exécutif […]
au Premier ministre dont la présence s’offre comme un
amoindrissement de la prééminence et du monopole dont bénéficiait le
président de la République »

WODIE (F.-V.), Institutions politiques et droit constitutionnel en

Côte d’Ivoire, op. cit., p. 348

641. Le Premier ministre en Côte d’Ivoire est un instrument de déconcentration de l’Exécutif.

C’est ce qui résulte de l’analyse de l’évolution constitutionnelle ivoirienne, dont les
Constitutions de 20001111 et 20161112 ont institué un régime de type présidentiel conforme à
la logique de la Constitution de 1960 modifiée en 1990, malgré l’institution du poste de
Premier ministre.

642. La déconcentration du pouvoir exécutif est une caractéristique du Premier ministre de

la deuxième génération comme l’ont illustré les cas sénégalais et camerounais1113. La
doctrine avait alors considéré que la restauration du bicéphalisme en Afrique noire
francophone dans le second cycle constitutionnel1114 est « une technique de déconcentration
du pouvoir gouvernemental ou d’autolimitation du pouvoir présidentiel 1115».

643. On retrouve cette configuration de l’Exécutif également dans le nouveau

constitutionnalisme africain. En effet, si l’institution du bicéphalisme de l’exécutif avec la

1111
La Constitution du 23 juillet 2000 instituant la IIe République ivoirienne a été adoptée pour mettre fin au
régime militaire instauré par le coup d’Etat militaire du 24 décembre 1999 dirigé par le général Robert GUEÏ
contre le président Henri KONAN-BEDIE. Loi n°2000-513 du 1er août 2000 portant Constitution de la Côte
d'Ivoire, Texte intégral in JORCI, n°30, 3 août 2020, pp. 529-538 ; Constitutions of the Countries of the World,
n°6, sept. 2000, pp. 21-43
1112
La Constitution du 8 novembre 2016 est la Constitution ivoirienne de la III e République actuellement en
vigueur. Elle a été initiée par le président Alassane D. OUATTARA après sa réélection en 2015. Texte intégral in
JORCI, n°16, n° spécial, 9 novembre 2016, pp. 129-144.
1113
Voir supra, introduction.
1114
La thèse de Sérigne DIOP, Le Premier ministre africain : La renaissance du bicéphalisme de l’exécutif à partir
de 1969, [Link]., est consacrée à cette étude.
1115
BOURGI (A.), CASTERAN (E.), Le printemps de l’Afrique, Paris, Hachette, 1991, p.34

255
 création du poste de Premier ministre est l’une des tendances du constitutionnalisme
africain1116, elle a pris plusieurs formes, ce qui est notamment dû à la diversité des régimes
politiques établis1117. Si la majorité des Etats ont inscrit le Premier ministre dans une logique
d’équilibre institutionnel après la démythification de la fonction présidentielle par les CNS,
la Côte d’Ivoire et quelques Etats dans leur évolution constitutionnelle et institutionnelle
tels que le Niger1118, le Bénin1119 ou la Guinée1120 ont cloné le Premier ministre de la
deuxième génération dans sa dimension de déconcentration de l’exécutif.

644. S’inscrivant dans la continuité du poste de Premier ministre créé en 19901121, les
Constitutions ivoiriennes de 2000 et 2016 fondées sur une logique présidentialiste des
institutions, n’ont pas voulu faire du Premier ministre l’alter ego du président, mais un
exécutant de la politique du président. Ce faisant, la condition du Premier ministre ivoirien
relève du président dont il est l’émanation (Section 1ère). Toutefois, la crise politique qui a
secoué la Côte d’Ivoire sous la IIe République a réhabilité le Premier ministre qui s’est vu
renforcé par les différents instruments de sortie de crise. On a alors assisté à la
déprésidentialisation circonstancielle de la condition du Premier ministre ivoirien (Section
2), ce qui est révélateur de la capacité d’adaptation de l’institution primo-ministérielle dans
les régimes politiques africains.

Section 1ère : La présidentialisation de la condition du Premier

ministre par les Constitutions ivoiriennes de 2000 et 2016

645. Habituellement utilisée en droit administratif pour désigner « l’aménagement des

structures administratives consistant pour une personne publique surtout l’Etat, à confier
à ses agents ou représentants, dans des circonscriptions administratives, des pouvoirs
qu’ils exerceront en son nom 1122», la notion de déconcentration a été empruntée en droit
constitutionnel africain pour caractériser dans les années soixante-dix, l’adaptation du poste

1116
AHADZI-NONOU (K.), « Les tendances du nouveau constitutionnalisme africain », [Link].
1117
NGWE (L.), « Le Premier ministre dans les mutations politiques des Etats d’Afrique francophone », [Link].
1118
Après une première expérience ratée du régime semi-présidentiel avec la Constitution du 26 décembre 1992,
le Niger a opté pour un régime présidentiel avec la Constitution du 12 mai 1996.
1119
Bien que n’étant pas prévu par la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 qui a opté pour le régime
présidentiel monocéphale, le poste de Premier ministre a été instauré par décret quelques fois dans le régime
béninois avec l’aval de la Cour constitutionnelle du Bénin.
1120
Le cas guinéen est identique au cas béninois.
1121
Loi constitutionnelle n°90-1529 du 6 novembre 1990, [Link].
1122
VAN LANG (A.), et al., Dictionnaire de droit administratif, op ; cit., p. 180

256
 de Premier ministre aux régimes présidentiels africain. Cette transposition conceptuelle,
initiée par le président SENGHOR au début des années soixante-dix1123, a été relayée par la
doctrine africaniste1124 à partir du moment où l’on s’est aperçu que le Premier ministre de
la seconde génération, eu égard à son statut et compétences tels qu’organisés par les textes
constitutionnels et la pratique, n’entre pas dans les considérations théoriques de cette
fonction telle qu’elle existe dans les Etats occidentaux.

646. La technique de déconcentration de l’Exécutif à travers le Premier ministre obéit

presqu’à la même logique que la déconcentration administrative ou territoriale. En effet, le
Premier ministre se présente comme un collaborateur du président qu’il nomme et qu’il peut
révoquer discrétionnairement et à qui il confie ou délègue certaines de ses compétences en
fonction de ses besoins. C’est sous ce format que les Constitutions ivoiriennes de 2000 et
2016, la Constitution nigérienne du 12 mai 19961125 et la Constitution guinéenne du 7 mai
20101126 ont conçu la condition du Premier ministre. Ces mêmes considérations peuvent
s’appliquer aux Premiers ministres béninois et guinéen. Emanation exclusive du président
(paragraphe 1er), le Premier ministre dans ces Etats évolue le cadre d’un bicéphalisme
déséquilibré ou hiérarchisé (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : Le Premier ministre, une émanation du

président

« Il nomme le Premier Ministre, Chef du Gouvernement,

qui est responsable devant lui. Il met fin à ses fonctions ».

Article 41 de la Constitution ivoirienne de 2000.

647. Ces dispositions de l’article 41 de la Constitution ivoirienne de 2000, que l’on retrouve
également à l’article 46 de la Constitution nigérienne de 1996, synthétisent le statut du
Premier ministre ivoirien. Ce statut du Premier ministre ivoirien relève entièrement du chef

1123
Confère supra, introduction.
1124
MBODJ (E.-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal », op. cit. ;
FALL (I.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]. ; CONAC (G.), Les
institutions constitutionnelles…, op. cit., etc.
1125
Texte intégral reproduit in GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., Les Constitutions africaines publiées en
langue française, [Link]., Tome 2, p. 167. Abrogée par la Constitution du 18 juillet 1999.
1126
Décret D/ 068/PRG/CNDD/SGPRG/2010 promulguant la Constitution adoptée par le Conseil National de la
Transition

257
 de l’Etat. Cette volonté de présidentialisation du statut du Premier ministre a été reprise par
la Constitution de 2016 mais en deux temps. D’abord, l’article 70 al.1er dispose que « le
Président de la République nomme le Premier ministre, Chef du Gouvernement. Il met fin
à ses fonctions ». Ensuite, l’article 83 al. 1er précise que « le Premier ministre et les
ministres sont solidairement responsables devant le Président de la République ». Si l’esprit
de ces dispositions de la Constitution de 2016 est conforme à celle de 2000, la différence
observée par rapport à la lettre n’est qu’une différence de forme. La seule nouveauté réside
dans la précision de la solidarité gouvernementale, ce qui paraît superfétatoire.

648. Il résulte de ces dispositions que la nomination du Premier ministre en Côte d’Ivoire
relève de la compétence discrétionnaire du président (A) qui est le seul organe devant lequel
il est responsable (B).

A. La nomination du Premier ministre, une compétence

discrétionnaire du président

649. La compétence discrétionnaire du chef de l’Etat ivoirien dans le choix du Premier

ministre est une constante du régime politique ivoirien depuis l’instauration du poste de
Premier ministre en 19901127 jusqu’à nos jours telle que prévue aux articles41 et 70 des
Constitutions ivoiriennes de 2000 et 2016. Si ces dispositions ne précisent pas expressément
le caractère exclusif ou discrétionnaire de cette compétence présidentielle, cela se déduit à
la fois de la nature présidentielle du régime ivoirien et de l’absence d’investiture
parlementaire du Premier ministre.

650. Ces dispositions excluent par conséquent le Parlement ivoirien de la procédure de

désignation du Premier ministre, en amont et en aval, ce qui fait du Premier ministre
ivoirien, un Premier ministre présidentialisé. La nomination du Premier ministre est donc
un pouvoir juridiquement inconditionné du président. Toutefois, la pratique a démontré que
la liberté du président dans le choix du Premier ministre dépend de la conjoncture politique.
Ce pouvoir de nomination peut donc être influencé par les facteurs politiques.

1. Un pouvoir juridiquement inconditionné du chef de l’Etat

1127
Loi n° 90-1529 du 6 novembre 1990 portant révision de la Constitution de la République de Côte d‘Ivoire,
[Link].

258
651. Les articles 41 et 70 des Constitutions ivoiriennes de 2000 et 2016 reprennent le contenu
de l’article 12 al. 1er de la Constitution de 1960 issue de la révision constitutionnelle de 1990
qui dispose simplement que « le président de la République nomme le Premier ministre »
sans rajouter d’autres conditions. Le chef de l’Etat ivoirien bénéficie ainsi d’une grande
marge de manœuvre dans le choix du Premier ministre. Alors qu’au Togo, par exemple, le
président devrait le choisir dans la majorité parlementaire, en Côte d’Ivoire, aucune
condition juridique n’encadre le pouvoir présidentiel de nomination du Premier ministre. Il
en a été également ainsi également dans la Constitution nigérienne du 12 mai 1996 à l’article
46 al.21128.

652. Cette situation rappelle ce qui se passait sous les deux premiers cycles constitutionnels
africains, les États, qui ont connu des exécutifs bicéphales avec un Président et un Premier
ministre, consacraient une totale discrétion du premier dans la désignation du second. Le
pouvoir de nomination ainsi conféré au chef de l’Etat était exempté de toute interférence
extérieure et s’exerçait sans contrôle d’aucun autre organe. Dans ce contexte la désignation
du Premier ministre était uniquement l’affaire du chef de l’Etat et ce pouvoir était
inconditionné1129. Le professeur FALL faisait alors observer que l’exclusivité de la
prérogative présidentielle en matière du choix du Premier ministre est un « principe
constant1130 » des régimes politiques africains avant l'avènement du nouveau
constitutionnalisme, comme l'illustraient les pratiques en la matière au Sénégal 1131, au
Cameroun1132 etc…

653. Il est vrai qu’hormis au Togo et au Congo, aucune Constitution en Afrique noire
francophone ne conditionnait expressément la nomination du Premier ministre à la majorité
parlementaire. Même en France où la tradition parlementaire, pourtant malmenée par la Ve
République1133, a toujours été revendiquée, l’article 8 de la Constitution de 1958 n’oblige
pas expressément le président à choisir le Premier ministre dans la majorité parlementaire.
Toutefois, dans la mesure où le Premier ministre est responsable devant le Parlement, le
soutien de la majorité parlementaire est nécessaire pour sa nomination d’où l’obligation
pour le président de choisir le Premier ministre dans la majorité parlementaire ou une

1128
JACKOU (S.), Affaires constitutionnelles et organisation des pouvoirs au Niger, Vol. 1, Démocratie, 2000, p.
6.
1129
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link]., p. 37
1130
FALL (I.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 107
1131
A partir de la révision constitutionnelle du 22 février 1970 instaurant le poste de Premier ministre à celle 29
avril 1983 l'ayant supprimé.
1132
De la révision constitutionnelle du 9 avril 1975 créant le poste de Premier ministre à la suppression de ce poste
par la révision du 4 février 1984.
1133
FRANCOIS (B.), Le régime politique de la Ve République, [Link].

259
 personnalité extérieure à la majorité parlementaire mais soutenue par celle-ci. Il en résulte
que dans ces Etats le choix du Premier ministre par le chef de l’Etat n’est pas totalement
discrétionnaire.

654. En Côte d’Ivoire, le caractère discrétionnaire de la compétence présidentielle de

désignation du Premier ministre relève à la fois de la lettre des dispositions
constitutionnelles et de l’esprit du régime présidentiel fondé sur une logique de séparation
stricte des pouvoirs. En effet, alors que dans les autres Etats où la Constitution ne
conditionne pas expressément le pouvoir de nomination du président, l’obligation faite au
Premier ministre de solliciter la confiance des parlementaires avant son entrée en fonction
par le biais de l’investiture1134, ou après la formation du Gouvernement par le biais de la
question de confiance1135 relativise le caractère discrétionnaire de cette compétence, en Côte
d’Ivoire, aucune disposition constitutionnelle ne prévoit ni l’investiture parlementaire, ni la
question de confiance.

655. Si les différentes Constitutions ivoiriennes ne prévoient pas l’intervention de

l’Assemblée nationale dans le choix du Premier ministre et n’obligent pas le président à
tenir compte de la majorité parlementaire, l’on peut légitimement se demander si le
président peut occulter cette majorité parlementaire lorsque celle-ci ne lui serait pas
favorable ? Pour répondre à cette interrogation, on serait tenté de mener une analyse fondée
sur des éléments théoriques, cette hypothèse demeurant à ce jour une hypothèse d’école. On
peut donc considérer que le régime ivoirien, malgré son caractère présidentiel, faisant
participer l’Exécutif à la procédure législative, et que le président a besoin de cette majorité
pour gouverner, il tiendrait compte de cette majorité pour la composition de son
Gouvernement afin d’éviter les éventuels blocages avec l’Assemblée1136.

656. Il aurait été atypique, voire contre-nature de prévoir les mécanismes du parlementarisme
dans un régime présidentiel, mais la présence même du Premier ministre, dans ce type de
régime pouvait déjà paraître « curieux 1137». On ne peut s’empêcher ici de faire un parallèle
avec d’autres Etats africains qui ont fait le choix du régime présidentiel dans le nouveau
constitutionnalisme africain, notamment les Etats anglophones1138, et les Etats francophones

1134
Article 78 de la Constitution togolaise de 1992 et article 15 (abrogé) de la Constitution gabonaise de 1991.
1135
Article 78 de la Constitution malienne de 1992 ; article 116 de la Constitution burkinabè de 199 ; etc.
1136
COULIBALY (A.-A.), « Les articles 41 et 50 de la Constitution ivoirienne : obstacles potentiels à la mise en
œuvre d'une alternance démocratique », RJPIC, 2003/57, n°1, pp. 39-52.
1137
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien… », [Link].
1138
Voir notamment la Constitution ghanéenne du 8 mai 1992 et la Constitution nigériane du 29 mai 1999. Sur le
fonctionnement du régime présidentiel au Nigeria, voir ENGELSEN (C.) « Système institutionnel et exercice du
pouvoir au Nigeria », Afrique contemporaine, 2011/3, n° 239, p. 136-139.

260
 comme le Bénin1139 et la Guinée1140 sans prévoir un poste de Premier ministre, ce qui paraît
plus conforme à la logique de ce régime.

657. Si la fonction primo-ministérielle est apparue sporadiquement dans les régimes béninois
et guinéens, il s’agissait bien d’un poste non prévu par la Constitution de ces Etats et créé
par les chefs d’Etat pour les besoins de leur régime sans pour autant porter atteinte à la
nature présidentielle de ces régimes.

658. La Cour constitutionnelle du Bénin, saisie aux fins d’annulation pour

inconstitutionnalité du décret du président Mathieu KEREKOU nommant un Premier
ministre en 19961141 a ainsi jugé dans sa décision du 26 avril 19961142 que la nature
présidentielle du régime ne s’oppose pas à ce que le président, à qui la Constitution
n’impose « ni la structure du Gouvernement ni la dénomination et les attributions de ses
membres » de désigner un Premier ministre chargé de la coordination de l’action
gouvernementale, à partir du moment où le titre de chef de Gouvernement ne lui a pas été
attribué. Par la suite, le successeur du président KEREKOU, Yayi BONI s’est servi de la
pratique de son prédécesseur et de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle pour
procéder deux fois à la nomination d’un Premier ministre au cours de son mandat sans pour
autant que cela devienne une tradition puisque son successeur Patrice TALON, au pouvoir
depuis 2015, n’en a encore jamais nommé. La pratique béninoise1143 dénote à la fois de la
souplesse organisationnelle de l’exécutif béninois et de la soumission du poste de Premier
ministre à la discrétion totale du président, ce qui renforce la prépondérance du de ce dernier
qui peut créer et supprimer le poste de Premier ministre en fonction de ses besoins.

659. En Guinée, La Constitution guinéenne du 23 décembre 1990 n’a pas institué de poste
de Premier ministre. Néanmoins, cela n’a pas empêché le président Lansana KONTE, sous
la pression des bailleurs de fonds internationaux de nommer en 1996 Sidya TOURE1144, un
haut-fonctionnaire international au poste de Premier ministre pour réformer l’économie
guinéenne en pleine déconfiture et apaiser les tensions socio-politiques1145. Contrairement
au Bénin, le poste de Premier ministre fut pérennisé par le président guinéen jusqu’à son

1139
Constitution béninoise du 11 décembre 1990, [Link]. ; BOLLE (S.), Le nouveau régime constitutionnel du
Bénin…, [Link].
1140
Constitution de la République de Guinée du 23 décembre 1990, [Link].
1141
Décret n° 96-128 du 09 avril 1996 portant composition du gouvernement.
1142
Décision n° DCC 96-020 du 26 Avril 1996, Recueil 1996, pp. 101-105.
1143
Depuis l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1991, le Bénin a connu trois Premiers ministres : Adrien
HOUNGBEDJI (1996-1998), nommé par le président Mathieu KEREKOU, Pascal Irénée KOUPAKI (2011-2013)
et Lionel ZINSOU (2015-2016) nommés par le président Yayi BONI.
1144
Décret n° D/93/098/PRG/SGG du 9 juillet 1996 portant nomination du Premier ministre.
1145
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 127.

261
 décès en 2008 et la chute du régime1146. La nouvelle Constitution guinéenne adoptée le 7
mai 2010 a constitutionnalisé le poste de Premier ministre1147 sur la base de la pratique
antérieure. En effet, bien qu’ayant instauré un régime présidentiel, cette nouvelle
Constitution prévoit un poste de Premier ministre nommé et révoqué discrétionnairement
par le chef de l’Etat devant lequel il est exclusivement responsable1148. Ce faisant, le statut
du Premier ministre guinéen paraît identique à celui du Premier ministre ivoirien.

660. Ces différents exemples résultant des textes constitutionnels ivoiriens et guinéens, des
pratiques guinéens et béninois et de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle béninoise
confirment la compatibilité entre le régime présidentiel et la fonction de Premier
ministre1149 et légitiment ainsi le pouvoir discrétionnaire dont dispose le président dans le
choix de ce dernier.

661. Si les différentes Constitutions ivoiriennes se caractérisent par la constance des

dispositions relatives à la nomination du Premier ministre, il n’en demeure pas moins que
d’autres facteurs peuvent influencer de fait le pouvoir discrétionnaire du président dans le
choix du Premier ministre. Au-delà des périodes de crise sur lesquels nous reviendrons plus
tard1150, quelques cas en période normale méritent d’être particulièrement étudiés pour se
rendre compte que la marge de manœuvre du président ivoirien dans le choix du Premier
ministre peut être influencée par les circonstances politiques dans lesquelles ces
nominations sont intervenues.

2. L’influence conjoncturelle des facteurs politiques

1146
Après le décès du président Lansana KONTE le 22 décembre 2008, au pouvoir depuis 1984, une junte militaire
dirigée par le capitaine Moussa Dadis CAMARA a opéré un coup d’Etat militaire dès le lendemain. Quelques mois
plus tard, ce dernier a été obligé d’abandonner le pouvoir au général Sékouba KONATE après avoir été grièvement
blessé à l’issu d’un attentat contre sa personne. Le nouveau président mit en place un Conseil National de la
Transition (CNT) (Ordonnance n°001/PRG/CNDD/SGPRG/2010 du 9 février 2010 portant création du Conseil
National de la Transition « CNT »), une sorte d’assemblée législative transitoire composée de personnalités
politiques et de la société civile, qui adopta le projet de Constitution le 19 avril 2010, promulguée par le président
le 7 mai 2010.
1147
TOGBA (Z.), « La Constitution guinéenne du 7 mai 1990 », RJPEF, n°2, 2013, pp. 195-214.
1148
Articles 52 et 53 de la Constitution guinéenne de 2010.
1149
BADET (S.-G.), Contrôle intra normatif et contrôle ultra normatif de constitutionnalité. Contribution à
l’identification des sous catégories du modèle kelsénien de justice constitutionnelle à partir des systèmes belge et
béninois, Thèse de doctorat en droit, Université catholique du Louvain, 2012, p. 110.
1150
Confère infra, deuxième partie, Titre 2.

262
662. Si elle paraît a priori très étendue, la marge de manœuvre laissée par les Constitutions
ivoiriennes de 2000 et 2016 au président pour le choix du Premier ministre n’est pas
intangible. Elle peut être influencée, voire restreinte par les facteurs politiques résultant
notamment des opérations électorales. Si les résultats de l’élection législative peuvent
influencer ce choix lorsqu’ils sont favorables à un autre parti que le parti du président, ceci
reste pour le moment une hypothèse d’école en Côte d’Ivoire1151. Nous nous contenterons
donc d’analyser l’influence des élections présidentielles de 2010 et 2015 sur le choix du
Premier ministre à partir de 2010.

663. Durant son premier mandat (2010-2015), après son accession à la présidence de la
République ivoirienne en 20101152, Alassane Dramane OUATTARA (ADO) a nommé trois
(3) Premiers ministres. Il s’agit dans l’ordre chronologique de Guillaume SORO, Jeannot
KOUADIO-AHOUSSOU et Daniel KABLAN-DUNCAN. Ces trois Premiers ministres ont
tous la particularité de ne pas être, du moins officiellement, membre du parti présidentiel1153,
le Rassemblement des démocrates pour la République (RDR) au moment de leur
nomination.

664. Si la nomination de SORO est la récompense de sa loyauté envers le président pendant

la crise post-électorale de 20101154, celle des deux derniers est le fruit d’une alliance
électorale entre le parti présidentiel et le PDCI, ce qui démontre que le président
OUATTARA n’a pas pu user de la marge de manœuvre importante que lui laissait l’article
41 de la Constitution du 23 juillet 2000 dans le choix de ses Premiers ministres.

a. La nomination de Guillaume SORO en 2010, la récompense de la

loyauté

1151
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].
1152
Déclaré élu à l’issue du second tour de l’élection présidentielle du 28 novembre 2010 face à Laurent GBAGBO,
Alassane OUATTARA a dû attendre mars 2011 pour accéder officiellement au poste de président de la République
de Côte d’Ivoire en raison du conflit post-électoral causé par le refus du président sortant de quitter le pouvoir.
Voir NAUDE (P-F.), « Présidentielle : Ouattara vainqueur avec 54,1 % contre 45,9 % pour Gbagbo, selon la CEI
», Jeune Afrique, 2 décembre 2010, en ligne sur [Link]
ouattara-vainqueur-avec-54-1-contre-45-9-pour-gbagbo-selon-la-cei/ consulté le 5 avril 2017 ; Pour un récit des
soubresauts de cette période électorale ivoirienne voir ONANA (C.), Côte d'Ivoire : Le coup d'état, Paris, Duboiris,
coll. « Secrets d’État », 26 novembre 2011, 416 p.
1153
Guillaume SORO est le chef des Forces nouvelles de Côte d’Ivoire, mouvement rebelle à l’origine de la crise
qui a secoué le pays tout au long des années 2000 ; Jeannot KOUADIO-AHOUSSOU et Daniel KABLAN-
DUNCAN sont deux ténors du PDCI, l’ancien parti unique.
1154
KOUASSI (K.-S.), « Regard rétrospectif sur les crises ivoiriennes de 1993 à la fin de la crise postélectorale de
2012 », in VITI (F.), (dir.), La Côte d’Ivoire d’une crise à l’autre, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 39-62.

263
665. Le choix de Guillaume SORO comme Premier ministre1155 à l’arrivée au pouvoir du
président OUATTARA ne fut pas une réelle surprise. En effet, Premier ministre
démissionnaire du précédent gouvernement1156, Guillaume SORO est un allié de longue
date du nouveau président ivoirien1157. Il n’a pas ainsi hésité à prendre très tôt position en
faveur du nouveau président1158 dans la crise post-électorale qui opposait ce dernier au
président sortant Laurent GBAGBO1159, alors qu’il était encore Premier ministre de ce
dernier.

666. S’il n’a pas officiellement soutenu Alassane OUATTARA pendant la campagne
électorale par devoir de réserve, c’est à partir de sa prise de position pour la victoire de ce
dernier qu’est officiellement scellée l’alliance politique entre les deux hommes dont le but
est de conquérir et d’exercer ensemble le pouvoir1160 confisqué par le président sortant qui
refusait de reconnaître sa défaite1161. Chef politique de la rébellion qui s’est déclenchée
depuis le 19 septembre 20021162 et qui contrôlait encore une grande partie du pays1163,
SORO mit ses hommes à la disposition d’Alassane OUATTARA1164 et lui fit allégeance1165
pour combattre l’armée de GBAGBO1166. Remettant dans la foulée sa démission au nouveau
président élu, il fut reconduit, en contrepartie de sa loyauté, au poste de Premier ministre,
par ce dernier1167. Il s’est également vu confier le portefeuille stratégique la défense1168, afin

1155
Décret n° 2010-01 du 04 décembre 2010 portant nomination du Premier Ministre.
1156
Guillaume SORO a été nommé Premier ministre par le président Laurent GBAGBO en 2007 après les accords
de Ouagadougou du 4 mars 2007 entre les FNCI et le pouvoir ivoirien (Décret n° 2007-450 du 29 mars 2007
portant nomination du Premier ministre). Il a présenté sa démission au président OUATTARA après la
proclamation des résultats du scrutin du 28 novembre 2010 en reconnaissant la victoire du nouveau président
contrairement au président sortant Laurent GBAGBO.
1157
BEUGRE (J.), Côte d'ivoire 2002. Les dessous d'une rébellion, Paris, Karthala, 2012, p. 133.
1158
BOSSELET (P.), « Ouattara vainqueur de l'élection présidentielle selon l'ONU, l'UE et Guillaume Soro », in
Jeune Afrique, 3 décembre 2010, article en ligne sur [Link]
de-l-lection-pr-sidentielle-selon-l-onu-l-ue-et-guillaume-soro/ consulté le 5 avril 2017.
1159
VIGNON (B.), et al., « La bataille de légitimité a commencé entre Laurent Gbagbo et Alassane Ouattara »,
RFI, 3 décembre 2010, en ligne sur [Link]
laurent-gbagbo-alassane-ouattara, consulté le 5 avril 2017 ; GOUËSET (C.), « La chute de Gbagbo en huit actes »,
L’Express, 11 avril 2011, en ligne sur [Link]
huit-actes_947063.html, consulté le 25 juin 2021.
1160
MIEU (B.), « Côte d’Ivoire : Ouattara et Soro, partenaires particuliers », Jeune Afrique, 6 décembre 2011, en
ligne sur [Link]
consulté le 5 avril 2017.
1161
HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne…, [Link]., pp. 159 et suivants.
1162
BEUGRE (J.), Côte d'ivoire 2002. Les dessous d'une rébellion, Paris, Karthala, 2012, [Link].
1163
PRYEN (D.), TOUHO (A.), Rébellion ivoirienne : Chronologie d’une longue marche vers le pouvoir, Paris,
L’Harmattan, 2012, 105 p.
1164
VARENNE (L.), Abobo-la-guerre Côte d’Ivoire : terrain de jeu de la France et de l’ONU, Paris, Mille et une
nuits, 2012, pp. 165 et suivants.
1165
ADJEHI (D-L.), Côte d’Ivoire : Caught in cross fire, & Africa in dire straits, Chicago, Trafford Publishing,
2012, p. 91.
1166
FOFANA (M.), « Des Forces nouvelles aux Forces républicaines de Côte d'Ivoire. Comment une rébellion
devient républicaine », Politique africaine, 2011/2, n° 122, pp. 161-178.
1167
SIMON (J-M.), Secrets d'Afrique : Le témoignage d'un ambassadeur, Paris, Le-cherche-midi, 2016, p.18.
1168
Décret n° 2011-101 du 1er juin 2011 portant nomination des membres du gouvernement

264
 de pouvoir faire face efficacement aux deux grands défis du nouveau Gouvernement : la
stabilisation du nouveau régime et le désarment des rebelles dont il était le chef et leur
intégration dans l’armée ivoirienne1169.

667. D’une alliance militaire au départ, la relation entre les deux hommes est devenue une
vraie alliance politique après le dénouement de la crise postélectorale. Le Premier ministre
s’en trouvait conforté dans sa mission pour opérer la transition entre la décennie de crise et
la nouvelle Côte d’Ivoire en voie de pacification. Il quitta le poste de Premier ministre,
officiellement en mars 20121170 pour prendre la présidence de l’Assemblée nationale1171
après les élections législatives du 11 décembre 2011, au cours desquelles il a été élu député
sous la bannière de la coalition de la majorité présidentielle.

668. Toutefois, le départ de Guillaume SORO n’a pas complètement réhabilité la liberté du
président ivoirien dans le choix du Premier ministre. Il lui restait à tenir d’autres
engagements politiques vis-à-vis du PDCI, son allié politique au second tour des élections
et pendant la crise post-électorale.

b. La nomination des Premiers ministres du PDCI entre 2012 et 2015,

le fruit du marchandage électoral

669. Après le départ de Guillaume SORO on pouvait légitimement penser que le président
OUATTARA pourrait profiter de l’occasion pour marquer le poste de Premier ministre de
son empreinte. Depuis son arrivée au pouvoir en 2010 avec l’aide stratégique et l’appui
militaire du Premier ministre sortant, le président était lié par l’alliance avec l’ex-chef
rebelle. La démission de ce dernier devrait permettre au président de reprendre la main sur
le Gouvernement en usant de son pouvoir discrétionnaire de désignation du Premier
ministre. Or, il ne pouvait en être le cas, puisque, le moment était venu pour le président

1169
FOFANA (M.), « Des Forces nouvelles aux Forces républicaines de Côte d'Ivoire. Comment une rébellion
devient républicaine », [Link].
1170
REMY (J-P.), « Démission du premier ministre Guillaume Soro », Le Monde, 16 mars 2012, en ligne sur
[Link]
soro_1655565_3212.html#JxA5OQJl94DiRvKF.99 , consulté le 5 avril 2017
1171
NAUDE (P-F.), « Côte d’Ivoire : Guillaume Soro élu président de l’Assemblée nationale à l’unanimité »,
Jeune Afrique, 12 mars 2012, en ligne sur [Link]
soro-lu-pr-sident-de-l-assembl-e-nationale-l-unanimit/ consulté le 5 avril 2017

265
 d’honorer son engagement vis-à-vis de son allié électoral de 2010, l’ex-président Henri
KONAN-BEDIE et son parti le PDCI1172.

670. L’alliance électorale entre le RDR et le PDCI entre les deux tours de l’élection
présidentielle de 20101173 s’est opérée dans le cadre du Rassemblement des
« houphouëtistes » pour la démocratie et la paix (RHDP). Il s’agit d’un mouvement
politique créé en 20051174 par les partis politiques ivoiriens se réclamant de l’héritage
politique de Félix HOUPHOUËT-BOIGNY1175. Selon son texte fondateur1176, ce
mouvement a pour objectif « la conquête et l’exercice du pouvoir ».

671. La stratégie pour la conquête du pouvoir par le RHDP consistait pour les partis membres
de ce mouvement1177 à soutenir, au second tour de l’élection présidentielle1178, le candidat
le mieux classé d’entre eux. Ce texte définit également les modalités de l’exercice du
pouvoir en cas de victoire à l’élection présidentielle de 2010 en précisant qu’« en cas de
victoire à l’élection présidentielle, le Rassemblement des Houphouëtistes pour la
Démocratie et la Paix (RHDP) engage ses membres à gouverner ensemble dans un esprit
d’équité et de responsabilité ».

672. L’esprit de ce mouvement résidait donc dans le partage du pouvoir post-électoral.

Conformément au texte fondateur, le candidat du PDCI à l’élection présidentielle de 2010

1172
L’alliance RDR-PDCI est bien antérieur au scrutin présidentiel de 2010. Elle résulte même du fondement
historique de ces deux partis. En effet, le RDR, fondé par Alassane OUATTARA après son départ de la primature
en 1993 à la suite de la succession du président HOUPHOUËT-BOIGNY par Henri KONAN-BEDIE est une
branche dissidente du PDCI, créée à la suite des tensions entre OUATTARA et KONAN-BEDIE pour la
succession du « vieux » et de l’utilisation politique par le président KONAN- BEDIE du concept de « l’ivoirité »
pour exclure OUATTARA de la course à l’élection présidentielle de 1995. Toutefois, après le coup d’Etat de 1999
qui l’a évincé du pouvoir, KONAN-BEDIE en exil en France, et écarté de la course à l’élection présidentielle de
2000 tout comme OUATTARA s’est rapproché de son ex-adversaire devenu partenaire dans l’opposition pour
reconstituer l’héritage du « vieux » dans le cadre d’une nouvelle coalition avec d’autres petits partis dénommée le
Rassemblement des houphouëtistes pour la démocratie et la paix (RHDP) en 2005. Le nouveau rapprochement
entre les deux hommes s’est matérialisé par des positions communes dans le cadre de la résolution de la crise. A
l’élection présidentielle de 2010, le RDR et le PDCI ont présenté chacun un candidat au premier tour
(OUATTARA et BEDIE) afin de s’opposer à la réélection du président GBAGBO, laissant entendre que l’un ou
l’autre parti se rallierait à celui qui serait qualifié pour le second tour. C’est ainsi que KONAN-BEDIE, arrivé en
troisième position au premier tour avec 25,24% a appelé à voter pour OUATTARA arrivé second avec 32, 07%,
face au président sortant Laurent GBAGBO arrivé premier avec 38,04%. Ce ralliement s’est avéré politiquement
fructueux puisque OUATTARA sera élu lors du scrutin du 28 novembre avec 54,10%.
1173
LABERTIT (G.), Côte d’Ivoire, sur le sentier de la paix, Autres Temps, 2010.
1174
BOUQUET (C.), Côte d’Ivoire : le désespoir de Kourouma, Paris, Armand Colin, 2011.
1175
COULIBALY (Z.), « L’héritage d’Houphouët-Boigny ou l’avenir du RHDP », Géoéconomie n°73, 2015, pp.
121-134
1176
« Plate-forme pour le Rassemblement des houphouëtistes pour la démocratie et la paix (RHDP) », signée le 18
mai 2005 à Paris, disponible en ligne sur [Link] consulté
le 30 décembre 2016
1177
Outre le RDR et le PDCI qui étaient les têtes de gondole de ce rassemblement, il y a avait également d’autres
partis tels que l’Union pour la démocratie et la paix en Côte d’Ivoire (UDPCI), le Mouvement des forces d’avenir
(MFA), et quelques petits partis.
1178
DOZON (J-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, Paris, Karthala, 2011, p.121

266
 Henri KONAN-BEDIE s’est rallié à la cause du candidat du RDR, Alassane D.
OUATTARA lors du second tour1179. Le soutien de l’homme fort du PDCI, qui est arrivé
troisième au premier tour avec plus de 25% des suffrages exprimés, a été déterminant pour
la victoire finale du RDR en particulier, et du RDHP en général1180. C’est donc en « faiseur
de roi » que KONAN-BEDIE s’est affiché aux côtés de OUATTARA tout au long de la
crise postélectorale en attendant le partage du pouvoir conformément à l’esprit du RHDP.

673. Bien qu’aucune disposition constitutionnelle ne l’y obligeait expressément, le nouveau

président ivoirien a opté pour le partage du pouvoir avec les partis membres du RHDP,
conformément aux engagements pris dans le texte fondateur. Mais parallèlement aux
engagements du RHDP, les deux partis les plus représentatifs du mouvement, à savoir le
RDR et le PDCI se sont convenus, entre les deux tours de l’élection présidentielle de 2010,
des règles du partage. C’est dans ce cadre que le candidat OUATTARA fit une « promesse
personnelle » au candidat KONAN-BEDIE entre les deux tours de réserver le poste de
Premier ministre et quelques portefeuilles ministériels importants aux membres du PDCI
dans son Gouvernement. Ce type de partage du pouvoir obéit à une logique purement
politique qui n’a aucune incidence sur la nature même du régime ivoirien.

674. Pour la mise en œuvre du projet politique du RHDP ou de l’Accord particulier

OUATTARA-BEDIE, les élections législatives de décembre 2011 s’avéraient
déterminantes. En effet, le régime ivoirien, malgré sa nature présidentielle est un régime
présidentiel atypique prévoyant des mécanismes de collaboration entre l’Exécutif et le
législatif mais uniquement favorables à l’Exécutif. C’est dans ce sens qu’il est parfois
qualifié de régime présidentialiste1181. Par conséquent, le nouveau président aurait besoin
de disposer d’une majorité parlementaire favorable pour gouverner notamment pour
l’adoption des projets de loi qu’il aura à présenter à l’Assemblée nationale 1182. C’est dans
ce cadre que le RHDP, notamment le RDR et le PDCI se sont alliés pour aller aux
législatives afin de faire barrage aux candidats du FPI de l’ancien président, orphelin de son
leader incarcéré à La Haye, mais disposant toujours d’un socle encore très solide.

1179
AFP, « Côte d'Ivoire : Bédié appelle à voter Ouattara », Le Monde, 7 novembre 2010, publié en ligne sur
[Link]
consulté le 17 avril 2021.
1180
DOZON (J-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, [Link]., p. 121
1181
MELEDJE (D.-F.), Droit constitutionnel, Tome 2, « Les institutions politique de la Côte d’Ivoire », Abidjan,
ABC Groupe, 2019 ; BLEOU (M.), « Le système constitutionnel ivoirien », Common Law et Constitutions
d’Afrique et d’Haïti, Université de Moncton, 1996, pp. 113-142.
1182
Le président de la République dispose de l’initiative législative en Côte d’Ivoire conformément aux articles 42
et 74 respectivement des Constitutions de 2000 et 2016.

267
675. Finalement, suite au boycott du scrutin par le FPI1183, la coalition du RHDP obtient sans
adversité1184 la majorité des sièges à l’Assemblée nationale avec 198 sièges sur 255, ce qui
garantissait au président une majorité absolue au Parlement1185. Or, malgré ce score obtenu
par la coalition, chaque parti avait gardé son identité en étiquetant ses propres candidats, ce
qui a permis de mesurer le poids des deux partis au sein de la majorité parlementaire. Il en
ressort que le RDR du président OUATTARA s’est adjugé 122 sièges contre 76 pour le
PDCI, ce qui permet de constater que le RDR ne disposait que d’une majorité relative
insuffisante pour gouverner seul. Par conséquent, l’appui du PDCI est devenu encore plus
nécessaire, ce qui a renforcé la contrainte pesant sur le président de tenir sa promesse, en
désignant un Premier ministre issu du PDCI.

676. Dans le gouvernement SORO1186 qui a servi d’une sorte de transition de circonstances,
les membres du RHDP, notamment ceux du PDCI se sont vus confiés de portefeuilles
ministériels importants à défaut du poste de Premier ministre. Le PDCI a ainsi obtenu deux
des cinq postes de ministre d’Etat1187, confiés notamment à Jeannot AHOUSSOU-
KOUADIO et Daniel KABLAN-DUNCAN, deux membres influents du parti1188 et fidèles
collaborateurs du président du parti Henri KONAN-BEDIE.

677. Après avoir récompensé la loyauté de SORO, le président OUATTARA honora

finalement sa promesse envers son allié Henri KONAN-BEDIE1189, en désignant dans un
premier temps Jeannot AHOUSSOU-KOUADIO1190, puis dans un second temps Daniel
KABLAN-DUNCAN1191 au poste de Premier ministre. Par rapport à leur profil, il n’était
pas étonnant de voir ces deux personnalités du PDCI se succéder à la primature dans le
cadre de la mise en œuvre de l’accord OUATTARA-BEDIE. En effet, ils étaient déjà placés

1183
REUTERS, « Le FPI de Gbagbo participera aux législatives ivoiriennes », L’Express, 06 déc. 2011, en ligne
sur [Link]
consulté le 25 juin 2021.
1184
GOUEGNON (T.), REUTERS, « Législatives en Côte d’Ivoire : l'absence du FPI a ouvert un boulevard au
camp Ouattara », RFI, 14 déc. 2011, en ligne sur [Link]
le-boycott-fpi-boulevard-camp-ouattara-gbagbo, consulté le 25 juin 2021.
1185
BOUQUET (C.), KASSI-DJODJO (I.), « Les élections législatives en Côte d’Ivoire marquent-elles la sortie
de crise ? », Echo Géo [En ligne], mis en ligne le 26 mars 2012, consulté le 25 juin 2021. URL :
[Link]
1186
Décret n° 2011-101 du 1er juin 2011 portant nomination des membres du gouvernement
1187
Ministre d’État, Garde des Sceaux, ministre de la Justice : Jeannot AHOUSSOU-KOUADIO ; Ministre d’État,
ministre des Affaires étrangères : Daniel KABLAN-DUNCAN.
1188
Jeannot AHOUSSOU-KOUADIO était directeur de campagne du candidat KONAN-BEDIE pendant le
présidentielle de 2010, alors de que Daniel KABLAN-DUNCAN a été Premier ministre du président KONAN-
BEDIE durant toute la période de sa présidence (1993-1999), soit pendant six ans, ce qui reste à ce jour le record
de longévité pour un Premier ministre ivoirien.
1189
NOTIN (J-C.), Le crocodile et le scorpion : La France et la Côte d'Ivoire (1999-2013), Monaco, Editions du
Rocher, 2013.
1190
Décret n° 2012-241 du 15 mars 2012 portant nomination du Premier Ministre, Chef du Gouvernement.
1191
Décret n° 2012-1118 du 21 novembre 2012 portant nomination du Premier ministre, chef du Gouvernement.

268
 dans une position informelle de vice-Premier ministre dans le Gouvernement précédent
SORO où ils étaient tous les deux ministres d’Etat. Suivant le rang protocolaire présenté
par le décret portant nomination du Gouvernement1192, Jeannot AHOUSSOU-KOUADIO
était le premier membre du Gouvernement nommé, ce qui présageait déjà de son statut de
membre privilégié du Gouvernement, prêt à se positionner pour la primature. Il passa ainsi
de sa position de numéro 2 du Gouvernement à celle de Premier ministre le 13 mars 2012
tout en conservant son portefeuille de ministre de la justice1193.

678. Toutefois, alors que tout semblait être en concordance au sein de l’Exécutif et au sein
de la coalition du RHDP, la dissolution du Gouvernement AHOUSSOU-KOUADIO1194 est
annoncée le 14 novembre 20121195 à la surprise générale, soit six mois après sa nomination.
Si les raisons de cette dissolution n’ont pas été officiellement communiquées ni par la
primature, ni par la présidence, la suite des évènements a permis de comprendre qu’il ne
s’agissait ni d’un désaccord entre le Premier ministre et le président, ni d’une rupture de
l’accord Ouattara-Bédié ou de la dissolution du RHDP.

679. En effet, le départ de AHOUSSOU-KOUADIO n’a pas provoqué un bouleversement de

l’ordre politique ivoirien puisque le président OUATTARA a réitéré sa fidélité à la feuille
de route politique du RHDP et à son accord particulier avec KONAN-BEDIE en nommant
une autre grande figure du PDCI à la primature. Il s’agit de Daniel KABLAN-
DUNCAN1196, plus proche collaborateur de KONAN-BEDIE, dont il a été Premier ministre
pendant six ans (1993-1999) et ministre d’Etat, ministre des affaires étrangères dans le
précédent gouvernement. Cette nomination a permis de taire les spéculations sur les
désaccords au sein du RHDP et sur l’éventualité d’une reprise en main du Gouvernement1197
par le président OUATTARA qui voudrait retrouver toute sa marge de manœuvre.

1192
Décret n°2011-101 du 1er juin 2011 portant nomination des membres du gouvernement de la République de
Côte d’ivoire.
1193
Décret n° 2012-241 du 13 mars 2012 portant nomination du Premier Ministre, Chef du Gouvernement et Décret
n° 2012-242 du 13 mars 2012 portant nomination des membres du Gouvernement, JORCI, n°11 du 15 mars 2012.
1194
Décret n° 2012-1110 du 14 novembre 2012 mettant fin aux fonctions des membres du Gouvernement, JORCI,
n°46 du 15 novembre 2012
1195
NAUDE (P.-F.), « Côte d’Ivoire : Alassane Ouattara dissout le gouvernement », Jeune Afrique, 14 novembre
2012, publié en ligne sur [Link]
le-gouvernement/, consulté le 19 avril 2021.
1196
BERTHEMET (T.), « Côte d'Ivoire : Ouattara veut un gouvernement à sa main », Le Figaro, 15 novembre
2012, publié en ligne sur [Link]
[Link], consulté le 19 avril 2021.
1197
Décret n° 2012-1118 du 21 novembre 2012 portant nomination du Premier Ministre, chef du Gouvernement,
JORCI, 26 novembre 2012, JORCI, n°03 E.C. du 26 novembre 2012.

269
680. La composition du Gouvernement présenté par le nouveau Premier ministre1198 a
d’ailleurs respecté l’équilibre politique existant dans le précédent Gouvernement suivant un
partage des portefeuilles ministériels entre les différents partis membres du RHDP. A titre
accessoire, on peut également souligner que KABLAN n’est pas un inconnu pour le
président OUATTARA, puisqu’il avait été son collaborateur au FMI puis à la BCEAO, et
ministre de l’économie et des finances, portefeuille ministériel le plus important et numéro
2 de son Gouvernement lorsqu’il était Premier ministre (1990-1993) avant de lui succéder
à la primature en 1993. Quant au Premier ministre sortant Jeannot AHOUSSOU-
KOUADIO, il resta dans le sérail du Gouvernement en devenant ministre d’Etat à la
présidence, soit le numéro 2 du Gouvernement, ce qui a permis de voir que son départ qu’il
n’y avait pas de rupture entre lui et le président.

681. La nomination successive de ces figures du PDCI pendant le premier mandat du

président montre que le poste de premier ministre peut être un outil de marchandage
politique et un instrument de partage du pouvoir à la disposition du président. Il est
également souvent utilisé par des chefs d’Etat comme « appât » pour débaucher et
apprivoiser des opposants gênants ou ambitieux ou comme « récompense » pour le soutien
politique lors des joutes électorales.

682. Au Bénin, le poste de Premier ministre a é été restauré et utilisé par le président
KEREKOU pour à la fois récompenser son allié du second tour de l’élection présidentielle
de 19961199, Adrien HOUNGBEDJI, mais également pour contrôler politiquement celui qui
pourrait être un opposant très gênant pour son régime1200. En effet, l’alliance de
circonstances entre ces deux hommes, qui ne s’appréciaient pas forcément1201, a permis à
KEREKOU de battre le président SOGLO lors du second tour de la présidentielle de
19961202 permettant à l’ancien dictateur de prendre sa revanche sur celui qui l’avait battu
cinq ans plus tôt1203.

1198
Décret n° 2012-1119 du 22 novembre 2012 portant nomination des membres du Gouvernement, JORCI, n°03
E.C. du 26 novembre 2012.
1199
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., pp 129-132.
1200
Le parti de HOUNGBEDJI et ses alliés composaient la coalition majoritaire à l’Assemblée nationale après les
élections législatives de 1995. Cette coalition qui avait imposé une sorte de cohabitation institutionnelle au
président SOGLO a fortement contribué à la chute de son dernier dont elle avait paralysé l’action. KEREKOU,
qui était élu sans parti politique et dont les partis qui l’ont soutenu au premier tour n’avait qu’une minorité de
députés, ne pouvait pas se permettre de se mettre dans la même situation que son prédécesseur dès le début de son
mandat.
1201
HOUNGBEDJI a été le plus farouche opposant de KEREKOU lorsqu’il était au pouvoir pendant les années
de dictature. KEREKOU n’a pas hésité à mettre HOUNGBEDJI en prison et à le faire condamner à mort pour
atteinte à la sûreté de l’Etat avant que ce dernier, dans l’attente de son exécution, ne s’évadât.
1202
Voir ADJOVI (E.), Une élection libre en Afrique : La présidentielle du Bénin de 1996, Paris, Karthala, 1998.
1203
DISSOU (M.), Le Bénin et l'épreuve démocratique : leçons des élections de 1991 à 2001, Paris, L'Harmattan,
2002.

270
683. Le même procédé a été utilisé au Sénégal en 2001 lorsque Abdoulaye WADE, le
nouveau président élu, a décidé de nommer comme Premier ministre Mustapha
NIASSE1204, son ancien compair de l’opposition, arrivé en troisième position lors du
premier tour, et qui l’avait soutenu lors du second tour de l’élection présidentielle.

684. Ces manœuvres politiques entourant le choix du Premier ministre montrent à quel point
ce choix peut être conditionné par des facteurs politiques et permettant au président d’en
faire un outil de marchandage politique. L’utilisation politique du poste de Premier ministre
en Côte d’Ivoire est ainsi facilitée par la responsabilité exclusive du Gouvernement devant
le chef de l’Etat.

B. La responsabilité exclusive du Premier ministre devant le

chef de l’Etat

« Le Premier ministre et les ministres sont solidairement

responsables devant le Président de la République.

La démission du Premier ministre, Chef du Gouvernement,

entraîne celle de l’ensemble du Gouvernement ».

Article 83 de la Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016.

685. Le caractère atypique du Premier ministre ivoirien se traduit également par sa

responsabilité exclusive devant le chef de l’Etat. C’est une marque essentielle de la
présidentialisation du statut du Premier ministre ivoirien et de la déconcentration du pouvoir
exécutif. C’est ce qui résulte de l’article 83 al. 1er de la Constitution de 2016 qui, s’inscrivant
dans la même logique que l’article 12 al. 1er de la Constitution de 1960 révisée en 1990 et
de l’article 41 de la Constitution de 2000, dispose que « le Premier ministre et les ministres
sont solidairement responsables devant le Président de la République ». Cette formulation
présidentialiste, qui ne trouve d’équivalent à l’heure actuelle qu’à l’article 53 al.3 de la

1204
NDIAYE (B.), NDIAYE (W.), Présidents et ministres de la République du Sénégal, 2e éd., ANS, Dakar, 2006 ;
DIOP (C.), Le Sénégal sous Abdoulaye Wade : Le Sopi à l'épreuve du pouvoir, Paris, Karthala, 2013.

271
 Constitution guinéenne de 2010, avait été également utilisée par l’article 46 al.3 de la
Constitution nigérienne de 19961205.

686. La responsabilité exclusive du Premier ministre ivoirien devant le chef de l’Etat a pour
conséquence de permettre à ce dernier de le révoquer discrétionnairement et d’empêcher le
Parlement de le contraindre à quitter à ses fonctions.

1. La révocation discrétionnaire du Premier ministre par le chef de

l’Etat

687. La responsabilité exclusive du Premier ministre devant le chef de l’Etat le rend

entièrement dépendant de ce dernier. Il s’agit d’une suite logique du pouvoir discrétionnaire
du chef de l’Etat dans le choix du Premier ministre et dont la conséquence est que le chef
de l’Etat dispose également d’une totale discrétion pour mettre fin aux fonctions du Premier
ministre. C’est ce qui explique la formule de l’article 70 al. 1er in fine de la Constitution de
2016 qui est restée fidèle à celle de l’article 41 de la Constitution de 2000 : « Il met fin à ses
fonctions ». On retrouve la même formule aux articles 46 al. 3 et 52 al. 1er respectivement
des Constitutions nigérienne de 1996 et guinéenne de 2010. Il en résulte que le pouvoir de
révocation du Premier ministre par le chef de l’Etat ivoirien est totalement discrétionnaire
et exclusif.

688. La consécration du pouvoir discrétionnaire de révocation du Premier ministre par le chef

de l’Etat est une marque des Etats qui, malgré la création du poste de Premier ministre,
n’ont pas renoncé au présidentialisme. On retrouve cette logique même dans certains Etats
qui ont prévu la responsabilité du Premier ministre devant le Parlement à côté de la
responsabilité devant le président. C’était notamment le cas de la Constitution sénégalaise
de 1963, dont l’article 43 al. 1er révisé en 1991 dispose que « le président de la République
nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions ». La même formule a été reprise à
l’article 48 al. 1er de la Constitution de 2001 confirmant ainsi la tradition présidentialiste du
régime sénégalais que n’ont pas pu altérer les différentes expériences du bicéphalisme1206.

1205
La Constitution nigérienne du 12 mai 1996 a remplacé celle du 26 décembre 1992 après le coup d’Etat du 27
janvier 1996 (Texte intégral in GAUDUSSON (J. du Bois de), et al., (dir.), Les Constitutions africaines publiées
en langue française, Tome 2, [Link]., pp. 162-177). Elle a été abrogée et remplacée par la Constitution du 18 juillet
1999 après un nouveau coup d’Etat le 9 avril 1999.
1206
Voir FALL (I.-M.), Evolution constitutionnelle du Sénégal - De la veille de l'Indépendance aux élections de
2007, Paris, Karthala, 2009 ; HESSLING (G.), Histoire politique du Sénégal. Institutions, droit et société, [Link].

272
689. Si le président peut mettre fin aux fonctions du Premier ministre sans que ce pouvoir
soit limité par aucun autre organe, le départ du Premier ministre peut résulter soit d’une
révocation, soit d’une démission. Si la Constitution ivoirienne n’évoque pas expressément
la possibilité de démission du Premier ministre, il va de soi qu’il ne peut pas être contraint
de rester à son poste lorsqu’il décide de partir. L’article 46 de la Constitution burkinabè de
1991 est plus précise sur ce point en disposant que le président met fin aux fonctions du
Premier ministre « soit sur la présentation par celui-ci de sa démission, soit de son propre
chef dans l’intérêt supérieur de la nation ».

690. Si le président dispose du pouvoir de révocation des hauts-fonctionnaires nommés par

décret, il peut en faire de même avec le Premier ministre qui se retrouve ici dans la même
situation que celle d’un haut-fonctionnaire ordinaire. C’est déjà ce que pensait Guillaume
P. TCHIVOUNDA à propos du Premier ministre de la deuxième génération que l’auteur a
1207
désigné comme « le premier haut-fonctionnaire » de l’Etat, ce qui renforce les
similitudes entre le Premier ministre ivoirien et le Premier ministre de la deuxième
génération.

691. Dans la pratique, la fin des fonctions de Premier ministre en Côte d’Ivoire est le plus
souvent officiellement liée à une démission. Même dans les cas où plusieurs éléments
montrent que le départ du Premier ministre relève beaucoup plus d’une volonté du chef de
l’Etat de changer de Premier ministre que d’un départ volontaire du Premier ministre, il est
rarement fait cas d’une révocation du Premier ministre par le chef de l’Etat. Il paraît évident
qu’il n’est souvent politiquement pas dans l’intérêt, ni du président, ni du Premier ministre
sortant d’étaler sur la place publique les raisons du divorce. Dans ce cas, pour garder « les
petits secrets du palais », la formule de la démission du Premier ministre ou du
Gouvernement arrangerait les deux parties.

692. On parle souvent de « révocation déguisée » du président ou de « démission

provoquée » du Premier ministre dans le cas où les vrais motifs du changement de Premier
ministre ne sont pas communiqués. Si ces expressions sont souvent utilisées pour
caractériser les motifs de départ des Premiers ministres en France1208 et dans les Etats qui
se sont inspirés de la Constitution de 1958 qui ne permettent pas au président de révoquer
discrétionnairement le Premier ministre, en Côte d’Ivoire et dans les Etats qui attribuent ce
pouvoir au président, il s’agirait de faire en sorte que l’image du président ne soit entachée

1207
TCHIVOUNDA (G-P.), « Essai de synthèse sur le Premier ministre africain… », [Link].
1208
BLACHER (P.), « La présidentialisation du régime de la cinquième République », in Mélanges en l’honneur
du professeur Alain-Serge Mescheriakoff : Service public, Puissance publique : permanence et variations d'un
couple mythique, 2013, section 6.

273
 d’autoritarisme à travers les révocations intempestives de Premier ministre. Toutefois, il est
déjà arrivé en France que le Premier ministre fasse état du fait que sa démission a été
demandée par le président, ce qui, dans les faits est une révocation déguisée, ou qu’il part
de sa propre initiative1209, ce qui a pour mérite de clarifier l’état des relations au sein de
l’Exécutif.

693. En Côte d’Ivoire, malgré que le président dispose juridiquement de la faculté de

révoquer le Premier ministre, il est très souvent fait cas de la démission du Premier ministre.
L’unique épisode marquant de la révocation d’un Premier ministre en Côte d’ivoire reste
lié au départ de Jeannot AHOUSSOU-KOUADIO en novembre 2012 six mois après sa
nomination. En effet, pour la première fois, il est fait cas officiellement des motifs ayant
présidé à la révocation discrétionnaire du Premier ministre par le président. En effet, le
Premier ministre et son Gouvernement ont été sanctionné par le président OUATTARA1210
à la suite de dissensions au sein de la coalition gouvernementale et parlementaire du RHDP
dont certains députés ont voté contre un projet de loi présenté par le Gouvernement1211.

694. Si le président ivoirien peut révoquer discrétionnairement le Premier ministre, ce

pouvoir lui est exclusif et irrévocable puisque, si dans les autres Etats le Premier ministre
peut s’appuyer sur la majorité parlementaire pour garder ses fonctions ou être démis de ses
fonctions par celle-ci contre la volonté du président, il en est autrement en Côte d’Ivoire où
la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée est inexistante.

2. La responsabilité inexistante du Premier ministre devant

l’Assemblée nationale

695. Si la plupart des Etats africains ont inscrit le Premier ministre dans une logique
d’équilibre institutionnel, il en est autrement en Côte d’Ivoire où il s’agit d’un simple
procédé de déconcentration du pouvoir exécutif. Par conséquent, il procède entièrement du
chef de l’Etat, détenteur exclusif du pouvoir exécutif. Les différentes Constitutions
ivoiriennes n’ont à cet effet établi aucun lien juridique entre le Premier ministre et le

1209
FORMERY (S-L.), La Constitution commentée article par article, [Link]., p. 32
1210
Décret n° 2012-1110 du 14 novembre 2012 mettant fin aux fonctions des membres du Gouvernement, [Link].
1211
RFI, « Dissolution du gouvernement ivoirien: les dissensions de la majorité en cause », publié en ligne sur
[Link]
majorite-cause-ahoussou-kouadio , consulté le 19 avril 2021, MIEU (B.), « Côte d’Ivoire : les dessous de la
dissolution du gouvernement », Jeune Afrique, 14 novembre 2012, publié en ligne sur
[Link]
consulté le 19 avril 2021.

274
 Parlement, faisant de ce dernier un spectateur de l’action du Gouvernement (A). Toutefois,
dans la pratique, on peut noter quelques tentatives de rapprochement entre les deux
institutions nécessaires au fonctionnement des pouvoirs publics, qui ne remettent pas en
cause la responsabilité exclusive du Premier ministre devant le président (B).

a. L’Assemblée nationale ivoirienne, spectatrice de l’action du

Gouvernement

696. Le régime ivoirien procède d’une concentration des pouvoirs exécutifs et législatif entre
les mains du chef de l’Etat1212, faisant de l’Assemblée nationale un simple spectateur de
l’action de l’Exécutif. Il en a toujours été ainsi depuis l’indépendance1213, et la création du
poste de Premier ministre en 1990 n’a pas remédié à l’immunité politique du Gouvernement
vis-à-vis de l’Assemblée nationale instaurée depuis l’adoption de la Constitution du 3
novembre 1960.

697. S’il est vrai que dans le régime présidentiel classique les pouvoirs exécutif et législatif
ne s’interfèrent pas au nom du principe de la séparation stricte et de l’équilibre des
pouvoirs1214, malgré quelques nuances1215, il en est autrement en Côte d’Ivoire, où il existe
une immixtion, voire une emprise de l’exécutif sur l’action du législatif, mais sans
contrepartie1216. Alors que dans les régimes de type parlementaire, les deux pouvoirs
s’interfèrent à travers le partage de la prérogative législative et des mécanismes
d’engagement de la responsabilité du Gouvernement en contrepartie du droit de dissolution
dont dispose le chef de l’Etat, cette interférence ne joue que dans un sens unique dans le
régime ivoirien1217. C’est à ce titre que certains auteurs considèrent que le régime ivoirien
est un régime hybride, empruntant des mécanismes du régime présidentiel et du régime
parlementaire1218, mais cette vision n’est pas exacte puisqu’il s’agit plutôt d’un régime de

1212
GNAHOUA (A-R.), La crise du système ivoirien : Aspects politiques et juridiques, [Link]., p.24.
1213
COULIBALY (A.-A.), Le système politique ivoirien : De la colonie à la IIe République, [Link].
1214
BOURDON (J.), « La séparation des pouvoirs aux États-Unis », Pouvoirs, 2012/4, n° 143, pp. 113-122.
1215
FELDMAN (J.-P.), « La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une doctrine
et de ses critiques », RFDC, n° 83, 2010, pp. 483-49
1216
SOGLOHOUN (P.), « Les fonctions législatives du président de la République. Étude de droit comparé »,
Revue Béninoise des sciences Juridiques et Administratives, n°33, 2014, pp. 83-121.
1217
FELDMAN (J.-P.), « La Constitution de la Côte d’Ivoire de 2000 est-elle libérale ? Analyse comparée avec la
Constitution de la Ve République », Politea, n°18, 2010, pp. 439-449
1218
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’Exécutif ivoirien… », [Link].

275
 domination du président sur les autres institutions1219. Le régime présidentiel ivoirien n’est
donc en définitive que le « cache-sexe du présidentialisme 1220».

698. Dans le régime ivoirien, le Parlement1221 ne contrôle pas l’Exécutif, alors que ce dernier
dispose, par l’intermédiaire du président, de l’initiative de la loi concurremment avec les
députés1222, de la possibilité de légiférer par référendum1223 et de prendre des ordonnances
dans le domaine de la loi1224. Le régime ivoirien est donc fondé sur « la prééminence
constitutionnelle du président de la République1225 ».

699. S’il est vrai que de par son statut1226, le chef de l’Etat, qui détermine et conduit la
politique de la nation1227, ne peut être directement responsable devant le Parlement1228, il
aurait pu aller autrement du Premier ministre. En effet, c’est au Premier ministre, chef du
Gouvernement, qu’il revient « la mise en œuvre de la politique de la Nation telle que définie
par le Président de la République », conformément à l’article 81 al.2 de la Constitution du
8 novembre 2016. Or, la représentation nationale, qui vote les lois nécessaires à la
détermination de cette politique, est écartée de sa mise en œuvre, dans la mesure où le
Premier ministre n’est responsable que devant le chef de l’Etat, et ne doit rendre des
comptes qu’à lui. L’Assemblée nationale ivoirienne n’est donc pas loin d’une « chambre
d’applaudissement et d’enregistrement des projets de loi de l’Exécutif 1229», sans aucun
droit de regard sur son exécution. Elle ressemble sur ce plan aux Assemblées africaines
antérieures au nouveau constitutionnalisme, ce qui rend compte de l’absence de rupture, et
de la continuité du présidentialisme en Côte d’Ivoire.

700. La Constitution ivoirienne n’établit donc en principe aucun lien formel entre le Premier
ministre et l’Assemblée nationale ivoirienne. Certes, comme les Constitutions des Etats
ayant opté pour un régime de type parlementaire, les différentes Constitutions ivoiriennes
comportent un titre consacré aux rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir

1219
BANDAMAN (M.), Côte d'Ivoire : chronique d'une guerre annoncée, [Link], 2015, p. 64
1220
BOLLE (S.), « Le régime présidentiel : cache-sexe du présidentialisme ? », 2 octobre 2007, publié en ligne sur
[Link] consulté le 19 avril 2021.
1221
Le Parlement ivoirien, d’abord monocaméral avec l’Assemblée nationale depuis l’indépendance, est devenu
bicaméral avec la création du Sénat par la Constitution de 2016 (art. 85). Le Sénat est devenu effectif à partir de
2018.
1222
Article 42 (2000) ; article 74 al. 1er (2016).
1223
Article 43 (2000) ; article 75 (2016).
1224
Article 75 (2000) ; Article 106 (2016).
1225
NANDJUI-DANHO (P.), La prééminence constitutionnelle du Président de la République en Côte d’Ivoire,
[Link].
1226
HOURQUEBIE (F.), « Quel statut constitutionnel pour le chef de l'Etat africain », [Link].
1227
Article 50 (2000) ;
1228
ONDO (T.), La responsabilité introuvable du chef d’Etat africain, [Link].
1229
BALDE (S.), La convergence des modèles constitutionnels…, [Link]., p. 56

276
 législatif1230, ce qui est d’ailleurs surprenant dans un régime présidentiel. Mais en réalité,
ces titres ne traitent que des rapports entre le président et le Parlement et n’évoquent presque
pas le Gouvernement et encore moins le Premier ministre, ce qui justifie le fait que la
Constitution guinéenne de 2010 ait intitulé ce titre « Des rapports entre le président de la
République et l’Assemblée nationale 1231». Toutefois, si c’est le chef de l’Etat qui entretient
directement les rapports avec le Parlement, il faut relever que ces rapports s’inscrivent dans
une logique de domination et de déséquilibre institutionnels et non de contrôle mutuel1232.

701. Si le Parlement ivoirien est inoffensif vis-à-vis du chef du Gouvernement, on peut tout
de même relever l’existence d’un contrôle inoffensif du Parlement sur l’action du
Gouvernement ivoirien et des tentatives de rapprochement entre les deux institutions qui
renforcent le caractère hétérodoxe du régime ivoirien.

b. Les rapports résiduels entre le Premier ministre et le

Parlement

702. Le Parlement ivoirien ne dispose d’aucun pouvoir coercitif sur le Premier ministre. Ce
dernier n’est pas obligé d’établir des liens avec le pouvoir législatif, sauf sur délégation ou
en cas de suppléance du chef de l’Etat. Toutefois, la Constitution ivoirienne prévoit des
dispositions relatives au contrôle du Gouvernement par l’Assemblée nationale, mais il s’agit
en réalité d’un contrôle passif, qui n’a pas d’influence sur le statut du Premier ministre. Ce
lien juridique entre le Premier ministre ivoirien est renforcé par un lien de fait résultant de
la pratique institutionnelle qui voit le Premier ministre faire une déclaration de politique
générale devant les députés après sa nomination alors que celle-ci n’est pas prévue par la
Constitution.

➢ Le contrôle inoffensif de l’action du Gouvernement par les députés

703. Le Chapitre IV du Titre V de la Constitution ivoirienne de 2016 sur les rapports entre le
pouvoir exécutif et le pouvoir législatif est intitulé « Du contrôle de l’action
gouvernementale ». L’intitulé de ce chapitre, qui est une innovation dans les textes

1230
Titre V de la Constitution de 2016 ; Titre V de la Constitution de 2000 ; Titre IV de la Constitution de 1960
1231
Titre V de la Constitution guinéenne de 2010.
1232
NANDJUI-DANHO (P.), La prééminence constitutionnelle du Président de la République en Côte d’Ivoire,
[Link].

277
 constitutionnels ivoiriens, montre qu’il existe tout de même un contrôle du pouvoir exécutif
en Côte d’Ivoire par le Parlement1233, mais pour se rendre compte des effets de ce contrôle,
il convient d’en étudier les modalités.

704. Le contrôle de l’action du Gouvernement par l’Assemblée nationale ivoirienne touche

directement le Premier ministre, chef du Gouvernement. Dans la mesure où le
Gouvernement « est chargé de la mise en œuvre de la politique de la nation telle que définit
par le chef de l’Etat1234 », le Premier ministre ivoirien peut être emmené à exercer le pouvoir
exécutif sur délégation du président. Il est ainsi normal que son action fasse l’objet d’un
contrôle de la part de la représentation nationale.

705. Toutefois, le contrôle de l’action du Gouvernement par le Parlement ivoirien n’a qu’un
aspect informatif1235. L’article 117 al. 1er de la Constitution de 2016 dispose à cet effet que
« les moyens d'information du Parlement à l'égard de l'action gouvernementale sont la
question orale, la question écrite et la commission d'enquête ». Le second alinéa précise
que « pendant la durée de la session ordinaire, une séance par mois est réservée en priorité
aux questions des membres de chaque chambre du Parlement et aux réponses du Président
de la République ». Les mêmes modalités sont prévues aux articles 71 et 113 de la
Constitution béninoise de 1991.

706. Ce contrôle s’adresse donc en principe au président de la République, qui peut déléguer
au Premier ministre ou à d’autres membres du Gouvernement, le pouvoir de répondre aux
questions des députés, conformément à l’article 117 al. 3 de la Constitution de 2016. Il en
est ainsi parce que c’est le président de la République qui détient l’exclusivité du pouvoir
exécutif et le seul responsable de l’action du Gouvernement vis-à-vis des autres institutions.

707. Ainsi, lorsque les députés veulent remettre en cause l’action du Gouvernement, ils
doivent s’en référer au président, à qui il appartient d’en tirer les conséquences pour
éventuellement décider de mettre fin ou non aux fonctions du Premier ministre et du
Gouvernement. La révocation du Premier Ministre Jeannot AHOUSSOU-KOUADIO
motivée par la fronde de certains députés de la majorité parlementaire en 2012 en est une
illustration1236. Il en résulte que si les députés ivoiriens ne peuvent pas contraindre

1233
Sur la théorie du contrôle parlementaire, voir NORTON (P.), « La nature du contrôle parlementaire », in
Pouvoirs, 2010, n°134, pp. 5-22
1234
Article 81 al. 2 de la Constitution ivoirienne de 2016.
1235
NGUESSAN (K.), « Les moyens parlementaires de contrôle de l’action gouvernementale dont les moyens
d’interpellation dans l’espace francophone », [Link].
1236
Confère supra, § 668.

278
 directement le Premier ministre à quitter ses fonctions, ils peuvent obtenir indirectement
son départ en influençant le pouvoir de révocation du chef de l’Etat.

708. On peut également s’interroger sur les pouvoirs directs dont dispose le Parlement
ivoirien dans le cadre de son contrôle de l’action du Gouvernement. La réponse est donnée
par l’article 117 al.4 de la Constitution de 2016 qui dispose qu’« en la circonstance, le
Parlement peut prendre une résolution pour faire des recommandations au
Gouvernement ». La même disposition est prévue à l’article 71 al. 3 de la Constitution
béninoise. Il résulte de ces dispositions que les moyens d’action du Parlement vis-à-vis du
Gouvernement sont très limités et surtout non coercitifs, contrairement à ce qui se passe
dans les régimes de type parlementaire où « le parlement contrôle le gouvernement d’abord
en désignant son chef, en le maintenant au pouvoir ou en le remplaçant par un autre 1237».

709. En effet, le Parlement ivoirien ne peut voter une motion de censure contre le
Gouvernement et obliger le Premier ministre à démissionner en guise de sanction de la
politique du Gouvernement. Il en ainsi parce que le Gouvernement ne procède pas du
Parlement. Le mécanisme des questions écrites ou orales, seul mécanisme mis à la
disposition du Parlement ivoirien, fait partie des procédés du contrôle parlementaire
ordinaire1238 et n’a aucun effet sur l’existence du Gouvernement ou le poste de Premier
ministre.

710. Les résolutions que le Parlement ivoirien est limité à adresser au Gouvernement
témoignent du caractère inoffensif de son contrôle. Les résolutions parlementaires sont
également prévues à l’article 34-1 de la Constitution française par la loi constitutionnelle
du 23 juillet 20081239. Cette catégorie nébuleuse d’actes parlementaires ne fait pas l’objet
d’une définition précise et son champ d’application n’est pas clairement défini, mais on
peut considérer conformément l’article 34-1 al. 2 de la Constitution française qu’une
résolution ne peut avoir pour objet de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement
ou d’adresser des injonctions à son égard. Il s’agit donc d’un acte souple de contrôle de
l’action du Gouvernement qui reflète le caractère inoffensif de son utilisation par les
députés. L’utilisation de ce type d’acte a pour intérêt de favoriser la discussion entre le
Parlement et le Gouvernement sans que cela ne débouche forcément sur le renversement du
Gouvernement.

1237
LE DIVELLEC (A.), « Des effets du contrôle parlementaire », Pouvoirs, n° 134, 2010, pp. 123-139.
1238
DOSIÈRE (R.), « Le contrôle ordinaire », Pouvoirs, n°134, 2010, pp.37-46.
1239
NIQUEGUE (S.), « Les résolutions parlementaires de l'article 34-1 de la Constitution », RFDC, 2010/4, n° 84,
pp. 865-890

279
711. La Constitution ivoirienne est restée silencieuse sur le champ d’application des
résolutions, mais on peut considérer qu’il s’inscrit dans la même logique que la Constitution
française, d’autant plus qu’il va de soi dans le régime ivoirien que l’Assemblée nationale
ne peut engager la responsabilité du Gouvernement. Ces actes parlementaires, dépourvus
de normativité1240, ne peuvent faire fléchir l’action du Gouvernement que si le Président de
la République le veuille bien, car c’est lui seul qui peut exercer une influence sur le chef du
Gouvernement. Aucune sanction n’est prévue dans le cas où le Gouvernement ne tiendrait
pas compte des résolutions du Parlement, ce qui montre qu’il s’agit d’actes parlementaires
de droit souple1241.

712. Nonobstant le caractère inoffensif de ces mesures, on peut tout de même relever leur
aspect pratique puisqu’elles peuvent permettre au Gouvernement de consulter le Parlement
et avoir son avis sur des projets importants sans courir le risque de se faire sanctionner dans
les régimes parlementaires1242 ou de voir l’action du Gouvernement paralysé par les
députés. La possibilité de recourir à des actes non normatifs et non destinés à remettre
systématiquement en cause l’action du Gouvernement peut au demeurant permettre
d’améliorer le contrôle parlementaire et les rapports entre les deux institutions1243.

713. Eu égard au caractère inoffensif du contrôle parlementaire, le Gouvernement est

emmené parfois à s’en servir à son profit. En effet, pour donner plus de légitimité à son
action, peut être emmené à établir un lien de fait avec les parlementaires, sachant qu’il ne
risque rien en retour. Le Premier ministre ivoirien n’a pas la même légitimité que le
président de la République ou les députés, puisqu’il n’est pas issu du suffrage universel, et
ne participe à l’exercice du pouvoir exécutif que sur délégation du président. Pour s’imposer
comme une institution importante du régime politique ivoirien, il doit conquérir cette
légitimité qui ne relève pas directement de la Constitution. Totalement éclipsé par la
prééminence présidentielle au sein de l’Exécutif1244 et privé de liens juridiques avec le
Parlement, il développe des rapports de fait avec ce dernier dans cette quête de légitimité à
travers la déclaration de politique générale du Gouvernement

➢ La déclaration de politique générale du Gouvernement

1240
MATHIEU (B.), « La normativité de la loi : une exigence démocratique », Les cahiers du Conseil
constitutionnel, n°21, jan. 2007, publié en ligne sur [Link]
conseil-constitutionnel/la-normativite-de-la-loi-une-exigence-democratique, consulté le 20 avril 2019.
1241
BOUDET (F.), « La force juridique des résolutions parlementaires », RDP, 1958, p. 271.
1242
HOUILLON (P.), « Le contrôle extraordinaire du Parlement », Pouvoirs, 2010, n°134, pp.59-69.
1243
LEVADE (A.), « La révision du 23 juillet 2008. Temps et contretemps », RFDC, 2009, n°78, pp. 299-316.
1244
NANDJUI-DANHO (P.), La prééminence constitutionnelle du Président de la République en Côte d’Ivoire,
[Link].

280
714. Le moyen par lequel le Premier ministre ivoirien entre en contact avec le Parlement est
déclaration de politique générale ou la présentation du programme du Gouvernement. Si
dans les Etats dotés de Constitutions de type parlementaire, comme au Togo, il s’agit d’un
procédé obligatoire après la nomination du Premier ministre1245, il n’est en revanche pas
prévu par la Constitution ivoirienne, en raison de la séparation stricte des pouvoirs exécutif
et législatif. De même, le Premier ministre ne pouvant disposer d’un programme autonome,
et chargé uniquement d’exécuter la politique définie par le président, il est tout à fait normal
qu’il soit dispensé de cette pratique. Toutefois, dans la pratique, on remarque que le Premier
ministre ivoirien se soumet parfois à ce rituel, dont on ne peut s’empêcher d’analyser le
sens et la portée dans le régime ivoirien. Si elle revêt a priori un aspect purement informatif,
cette démarche n’est pas dénuée de non-dits.

715. En effet, par cette démarche, le Premier ministre informe le Parlement de la politique
du président qu’il est nommé pour exécuter, mais ce faisant, il met juste les parlementaires
devant le fait accompli. Ceux-ci sont en effet appelés à écouter religieusement le Premier
ministre sans disposer de quelque moyen que ce soit pour s’opposer à sa politique. Or, ce
programme, les parlementaires sont censés le connaître déjà puisque le président l’a déjà
présenté au peuple lors de son élection. Mais dans la mesure où le président de la
République devra passer par le Parlement pour faire voter les lois nécessaires à la mise en
œuvre de son programme, on peut considérer la pratique de la déclaration de politique
générale du Premier ministre devant le Parlement comme le début des négociations avec les
élus en amont du déclenchement de la procédure législative.

716. Eu égard à son caractère facultatif et à son effet purement informatif, la déclaration de
politique générale du Premier ministre ivoirien ne fait l’objet d’aucun vote de la part des
parlementaires. Alors qu’au Togo et dans d’autres Etats cette déclaration fait l’objet d’un
vote dont l’issue favorable ou défavorable peut conforter ou renverser le Premier ministre,
il s’agit uniquement en Côte d’Ivoire pour le chef du Gouvernement de faire passer un
message du chef de l’Etat aux élus de la nation. Certes, ce n’est pas obligatoire, et le
Parlement ne disposant d’aucun moyen d’action coercitif, cette pratique est donc sans
risques pour le Premier ministre, et ne peut servir qu’à renforcer sa légitimité1246. C’est la
raison pour laquelle bien qu’en faisant obligation au Premier ministre de faire sa déclaration

1245
Article 78 de la Constitution togolaise de 1992 ; Article 78 de la Constitution malienne de 1978.
1246
Voir à cet effet par exemple, la déclaration de politique générale présentée par le Premier ministre Jeannot
KOUADIO-AHOUSSOU, le 16 juillet 2012 devant l’Assemblée nationale, disponible en ligne sur
[Link] consulté le 19 avril 2017.

281
 de politique générale devant l’Assemblée nationale, l’article 57 de la Constitution de 2010
prévoit expressément que le débat qui s’en suit n’aboutit pas à un vote des députés.

717. On peut même affirmer que si le Premier ministre ivoirien se présente à son entrée en
fonction devant le Parlement pour exposer la politique du Gouvernement, c’est avec
l’accord ou sur demande du président, puisqu’il agit sous sa responsabilité, et que ce n’est
pas son programme, mais le celui du président, dont il est chargé de la mise en œuvre. Il
apparaît ainsi que « le discours du premier ministre devant les députés ne présente aucun
enjeu politique. Si par extraordinaire, les députés n’étaient pas d’accord avec le premier
des ministres, celui-ci ne court aucun risque de dissolution du gouvernement1247 ». Mais si
cette démarche peut renforcer la légitimité du Premier ministre et peut lui permettre de créer
des liens avec le Parlement, ni cette légitimité, ni les liens qu’il a créés avec les députés ne
peuvent lui être utiles dans ses rapports avec le chef de l’Etat, notamment lorsque celui-ci
décide de le révoquer.

718. Eu égard à son statut, le Premier ministre ivoirien reste dépendant du chef de l’Etat tout
au long de son existence. Cette dépendance, qui déséquilibre le bicéphalisme ivoirien, et
qui repose sur le caractère présidentiel du régime, se révèle également à travers les
compétences du Premier ministre.

Paragraphe 2 : Les compétences du Premier ministre

ivoirien, une illustration du bicéphalisme déséquilibré

« Il n’est pas dans l’intention du constituant ivoirien de

rechercher un quelconque équilibre entre le Président et le
Premier ministre d’autant que la logique du régime politique
ivoirien impose le Président comme le seul organe d’État au sein
de l’exécutif ».

MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’exécutif ivoirien », [Link].

1247
KOUAO (G.-J.), « Contribution : Le régime parlementaire et l’émergence politique en Côte d’Ivoire »,
L’intelligent d’Abidjan n° 3650 du 13 mai 2016, article publié le 14 mai 2016, en ligne sur
[Link] , consulté le 20 avril 2017.

282
719. Dans le système politique ivoirien, le Premier ministre n’est qu’un collaborateur du
Président1248. L’organisation de ce système politique est faite en sorte que le Premier
ministre ne puisse concurrencer constitutionnellement le président. De même, le pouvoir
discrétionnaire dont bénéficie le président pour la nomination du Premier ministre, lui
permet de réserver ce poste à des personnalités de moindre envergure politique1249, afin que
son autorité ne soit politiquement contrariée.

720. C’est dans cette optique que la répartition des compétences au sein de l’Exécutif ivoirien
révèle donc le déséquilibre du bicéphalisme ivoirien. Il en est ainsi parce que les différentes
Constitutions ivoiriennes désignent le chef de l’Etat comme le « détenteur exclusif du
pouvoir exécutif 1250». La reprise à l’identique de cette disposition dans les différentes
Constitutions ivoiriennes, malgré la création du poste de Premier ministre depuis 1990,
permet à la fois de se rendre compte de la fidélité du constituant ivoirien à l’esprit
présidentialiste de l’Exécutif et de l’absence d’influence de l’existence du Premier ministre
sur la répartition des compétences au sein de l’Exécutif ivoirien.

721. Malgré le bicéphalisme formel, il ne peut donc pas avoir de dyarchie au sein de
l’Exécutif ivoirien parce que les compétences du Premier ministre sont dépendantes du chef
de l’Etat (A). Ses attributions constitutionnelles se résument à son leadership
gouvernemental sous l’autorité du chef de l’Etat (B).

A. Les compétences du Premier ministre dépendantes du chef de

l’Etat
« Le Gouvernement est chargé de la mise en œuvre
de la politique de la Nation telle que définie par le
Président de la République »

Article 81 al. 2 de la Constitution ivoirienne de 2016

722. La logique de la déconcentration administrative du pouvoir réside dans la mise en œuvre

par l’autorité déconcentrée de certaines compétences définies par l’autorité centrale mais

1248
Pour paraphraser Nicolas SARKOZY qui déclarait en 2007 que « le Premier ministre c’est un collaborateur,
le patron c’est moi » dans un entretien accordé au journal Sud-Ouest le 22 août 2007.
1249
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’Exécutif ivoirien », [Link].
1250
Article 12 al.1er (1960) ; Article 41 al.1er (2000) ; Article 63 al.1er (2016).

283
 au nom et pour le compte de l’autorité centrale en suivant ses instructions1251. Cette logique
s’applique également à la déconcentration politique1252, mode de fonctionnement de
l’Exécutif inauguré au début des années soixante-dix en Afrique et qui survit aujourd’hui
dans les systèmes politiques africains dont la Côte d’Ivoire est l’illustration parfaite.

723. En effet, le Premier ministre, en tant qu’autorité déconcentrée, ne dispose pas d’un
pouvoir décisionnel autonome lui permettant d’agir en son nom et d’endosser la
responsabilité de ses actes devant le peuple ou ses élus. Il lui revient ainsi de mettre en
œuvre la politique déterminée par le président dans le sens voulu par ce dernier. C’est dans
ce sens que les Constitutions ivoiriennes n’ont pas doté le Premier ministre d’un pouvoir
décisionnel autonome, le rendant dépendant du chef de l’Etat, à qui il revient de juger de
l’opportunité ou non de lui déléguer ses compétences. Si en sa qualité de délégataire
principal des compétences présidentielles, le Premier ministre ne peut agir que dans les
domaines couverts par l’acte de délégation, il peut être emmené à exercer davantage de
prérogatives de l’Exécutif lorsqu’il supplée le président.

1. Le Premier ministre, délégataire du président

724. Le Premier ministre ivoirien ne peut exercer le pouvoir exécutif qu’en vertu d’une
délégation expresse du président. Il s’agit d’une délégation de compétence qui est un
procédé administratif1253 par lequel « l’autorité administrative compétente transfère son
pouvoir de décision à l’autorité subordonnée désignée impersonnellement 1254». Elle se
distingue de la délégation de signature, procédé intuitu personae qui autorise seulement le
subordonné nommément désigné à signer en lieu en place de l’autorité administrative qui
conserve son pouvoir de désignation1255.

725. La délégation visée par les différentes Constitution ivoiriennes procède donc de la
délégation de compétence qui permet au président de transférer certaines de ses
compétences au Premier ministre qui dispose à ce titre d’un vrai pouvoir de décision mais
dépendant du chef de l’Etat. La pratique de la délégation de compétence dans

1251
WALINE (J.), Droit administratif, [Link]., p. 50.
1252
MOYEN (G.), « L’Exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain : Les cas du Congo, du Bénin et du
Togo », [Link].
1253
GROSHENS (J.-C.), « La délégation administrative de compétence », Recueil Dalloz, 1958, chron. 197.
1254
WALINE (J.), Droit administratif, [Link]., p. 465.
1255
DELVOLVE (P.), « Le nouveau statut des délégations de signature », in Mélanges en l'honneur de Louis
Favoreu. Renouveau du droit constitutionnel, Dalloz, 2007, p. 1173.

284
 l’administration est considérée comme motivée par « le souci de rapprocher les centres de
décision des administrés, de faciliter les responsabilités, bref un souci de rationalisation et
d’efficacité de l’action administrative 1256». Ces raisons peuvent être transposées à la
nécessité de délégation du président au Premier ministre dans le régime ivoirien. Depuis la
création du poste de Premier ministre en 1990, les différentes Constitutions ivoiriennes ont
posé les principes de la délégation de compétence du président au Premier ministre et
clarifié sa portée.

726. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 introduit un nouvel article 24 dans la

Constitution de 1960 qui dispose au premier alinéa que « le Président de la République peut
déléguer certains de ses pouvoirs au Premier Ministre, Chef du Gouvernement ». Cette
disposition a remplacé la précédente qui offrait la possibilité au président de déléguer
directement ses pouvoirs aux ministres en raison du monocéphalisme. Auparavant, les
ministres étaient les collaborateurs les plus immédiats du président, ce qui justifiait leur
préséance dans la chaine de délégation des pouvoirs du président.

727. La nouvelle rédaction de l’article 24 en 1990 semblait exclure, avec la création du poste
de Premier ministre, la possibilité pour le président de déléguer directement ses
compétences aux ministres. Le Premier ministre apparaissait ainsi comme le seul
collaborateur direct du président et l’unique délégataire de ses compétences, ce qui lui
accordait un certain leadership gouvernemental. Il s’agit d’une disposition logique dans la
perspective du régime ivoirien de faire du Premier ministre le second du président et le chef
des ministres. Cette disposition confère au Premier ministre une préséance sur les autres
membres du Gouvernement, ce qui est indispensable à son autorité gouvernementale.

728. La donne a un peu changé avec la Constitution du 23 juillet 20001257. L’article 53

dispose que « le Président de la République peut, par décret, déléguer certains de ses
pouvoirs aux membres du Gouvernement ». Cette nouvelle disposition revient presqu’à
l’identique à la disposition originelle de l’article 24 de la Constitution de 1960 antérieure à
la révision de 1990 selon laquelle « le président de la République peut déléguer certains de
ses pouvoirs aux ministres ». La seule nuance réside dans la substitution des « membres du
Gouvernement » aux « ministres ». L’expression « membres du Gouvernement » est retenue
par le constituant de 2000 pour prendre en compte la présence du Premier ministre, qui est
un membre du Gouvernement au même titre que les autres ministres.

1256
DE VILLIERS (M.), DE BERRANGER (T.), (dir.), Droit public général, 7e éd., Paris, Leixinexis, 2017, p.
671.
1257
Voir MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, Tomes 1 & 2, Thèse de droit public,
Université de Dijon, 2007.

285
729. La Constitution de 2000 rétablit ainsi la faculté pour le président de déléguer ses
compétences aux ministres mais en tenant compte également de l’existence du Premier
ministre, chef du Gouvernement. La différence de l’article 53 de la Constitution de 2000
avec l’article 24 al.1er issu de la révision de 1990 se situe dans le fait que si le Premier
ministre reste délégataire des compétences présidentielles, il n’en a plus l’exclusivité. Le
président peut juridiquement choisir de se passer du Premier ministre pour déléguer
directement ses compétences à un ministre quel que soit son rang au sein du Gouvernement,
ce qui en fin de compte, relativise la préséance du Premier ministre.

730. Toutefois, dans la pratique, un tel choix du président mettrait en danger l’autorité du
Premier ministre vis-à-vis des ministres concernés et serait nuisible à la cohésion
gouvernementale. Cette disposition réaffirme au demeurant l’autorité du président sur le
Gouvernement, ce qui reste conforme à l’esprit du présidentialisme. Au cas où le président
viendrait à déléguer ses compétences à un ministre, la coordination de l’action
gouvernementale dont est en chargé le Premier ministre1258 pourrait malgré tout lui
permettre de contrôler l’action du ministre concerné, sans toutefois être en mesure de lui
adresser des instructions, car cela relève de l’autorité délégante, qu’est le président.

731. Sans remettre en cause l’esprit même de la délégation de compétences présidentielles

aux membres du Gouvernement prévue dans les Constitutions précédentes, la Constitution
du 8 novembre 2016 a apporté quelques innovations. Elle dispose en son article 76 que « le
Président de la République peut, par décret, déléguer certains de ses pouvoirs au vice-
président de la République, au Premier ministre et aux autres membres du Gouvernement ».
L’innovation introduite pas cette disposition est marquante sous plusieurs angles. D’un
délégataire unique en 1990, on est passé à deux types de délégataires en 2000, puis à trois
types en 2016. Si l’article 76 redéfinit une hiérarchie dans la chaîne de délégation, il semble
d’une part remettre le Premier ministre au premier plan vis-à-vis des autres membres du
Gouvernement et d’autre part la possibilité donnée au président de déléguer ses
compétences au vice-président, poste créé en 2016, effrite considérablement la possibilité
pour le Premier ministre de se voir déléguer des compétences présidentielles1259.

732. La Constitution de 2016 prévoit également les conditions de délégation des compétences
du président au Premier ministre. Il s’agit avant tout d’une compétence facultative car la
Constitution n’oblige pas le président à déléguer ses compétences au Premier ministre ou à

1258
Article 41 al.3 de la Constitution ivoirienne de 2000.
1259
Sur l’influence de la création du poste de vice-président sur le statut et les compétences du Premier ministre,
confère infra (2e partie).

286
 aucun autre organe, mais évoque juste la possibilité. Cette délégation est ainsi régie par des
conditions de forme et de fond.

733. Sur la forme, la Constitution prévoit la nature de l’acte portant délégation. Il s’agit d’un
décret, acte réglementaire à portée générale, entrant dans le cadre de l’exercice du pouvoir
règlementaire du président.1260 Il en résulte que la délégation est un pouvoir propre du
président, qu’il exerce sans le concours d’aucun autre organe. C’est la raison pour laquelle
le décret portant délégation de compétences ne fait pas partie de la catégorie des décrets
délibérés en Conseil des ministres1261. Les articles 53 de la Constitution de 2000 et 77 de la
Constitution de 2016 prévoient également la limitation de la délégation dans le temps. Il en
résulte que la délégation ne peut être accordée pour une durée indéterminée et le décret
portant délégation doit préciser la date de la fin de cette délégation. La fin de la délégation
intervient ainsi automatiquement à la date prévue, sans que le président ait besoin de
recourir à un nouveau décret présidentiel.

734. Toutefois, aucune durée minimale ou maximale n’est prévue par les différents textes
constitutionnels, ce qui suppose que la détermination de la durée de la délégation relève du
pouvoir discrétionnaire. L’exigence de la limitation de la délégation dans le temps, étant
motivée par le fait que « la délégation ne doit, par sa trop longue durée masquer ou voiler
l’impossibilité pour le président de la République d’assumer sa charge 1262», le professeur
Obou OURAGA avait proposé lors de la rédaction de la Constitution de 2000 que « le chef
de l’Etat ne doit pas faire plus de quarante-cinq (45) jours à l’étranger, et pas plus de
quatre-vingt-dix (90) jours en cas d’empêchement temporaire 1263», ce qui supposerait que
la délégation consentie au Premier ministre ou à un membre du Gouvernement ne devrait
pas dépasser ces délais. Pour lui, « au-delà de ces délais, le chef de l’Etat est réputé
définitivement empêché et la procédure de vacance est engagée 1264».

735. Si cette proposition ambitieuse et originale, inspirée par le précédent de la maladie du

président HOUPHOUËT-BOIGNY et ses nombreuses absences, elle n’a pas été finalement
retenue par la commission de rédaction de la Constitution que présidait son auteur. Aussi
innovante qu’elle fût, elle apparaissait également trop contraignante pour le président, d’où
finalement le choix de laisser la durée de la délégation à sa discrétion.

1260
Articles 65 et 71 de la Constitution de 2016.
1261
Article 71 (2016) ; article 51 (2000).
1262
MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, Tome 2, [Link]., p. 294.
1263
Notre voie n°544 du 2 mars 2000, cité par MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne,
Tome 2, p. 294, note 928.
1264
Ibid.

287
736. Sur le fond, la Constitution exige que la délégation « doit… porter sur une matière ou
un objet précis ». Les Constitutions de 2000 et 2016 sont unanimes sur cette condition. Il
en résulte que la délégation ne peut être générale et doit viser une compétence spécifique
du président. Ainsi, lorsque le président décide de déléguer plusieurs de ses compétences à
la fois au Premier ministre, il est tenu de prendre autant de décrets que de compétences
déléguées. Mais la question qui se pose concerne les matières pouvant être déléguées et
celles ne pouvant pas faire l’objet de délégations.

737. Les Constitutions de 2000 et 2016 manquent de précision sur la question des
compétences pouvant être déléguées et se contentent de viser « certaines compétences » du
président. Si cette formulation très générale a pour but d’accorder une grande marge de
manœuvre au président, elle sous attend également que toutes les compétences du président
ne peuvent être déléguées au Premier ministre mais sans définir les compétences
insusceptibles de délégation. On pourrait interpréter ce silence comme laissant à la
discrétion du président la détermination de ses compétences délégables et non délégables.

738. Dans la pratique, les actes de délégation formels des pouvoirs du président au Premier
ministre ivoirien sont rares. Généralement, il est attribué au Premier ministre un portefeuille
ministériel dans un domaine précis1265. L’attribution de ce portefeuille figure dans le décret
portant composition du Gouvernement et vient s’ajouter à son rôle de chef du
Gouvernement. Les décrets portant attribution des membres du Gouvernement viennent
préciser l’étendue des compétences du Premier ministre dans la matière dont il a la
charge1266.

739. On estime souvent que le portefeuille ministériel attribué au Premier ministre est le plus
souvent lié son profil personnel et reflète l’axe prioritaire sur lequel le président voudrait
orienter l’action du Gouvernement. On peut être tenté de corroborer cette affirmation en
Côte d’ivoire notamment quand on se rappelle qu’en 1990, le Premier ministre Alassane D.
OUATTARA, économiste de formation et technicien avéré des finances internationale,
s’est vu attribué le portefeuille de ministre de l’économie et des finances pour gérer la crise
économique dont la Côte d’Ivoire était victime à l’époque et mettre en place la réforme des
finances publiques ivoirienne1267. De même, l’attribution du portefeuille de la défense

1265
Cette pratique a débuté dès 1990 avec Alassane OUATTARA qui s’est vu confié le portefeuille de l’économie
et des finances. Elle s’est perpétuée jusqu’aujourd’hui.
1266
Les décrets portant attribution des membres du Gouvernement sont pris après la nomination de chaque
Gouvernement pour tenir compte notamment de la nouvelle nomenclature des portefeuilles ministériels. Quelques
exemples : Décret n°2019-755 du 18 septembre 2019 pris après le décret n°2019-726 du 4 septembre 2019 portant
nomination des membres du Gouvernement Décret n° 2013-506 du 25 juillet 2013 ; décret n°2016-21 du 27 janvier
2016 pris après le décret n° 2016-04 du 12 janvier 2016 portant nomination des membres du gouvernement ; etc.
1267
GRAH-MEL (F.), Félix Houphouët-Boigny : la fin et la suite, [Link]., p. 332

288
 nationale au Premier ministre Guillaume SORO en 2011 était liée à l’impératif de
sécurisation du pays et de désarmement qui sortait d’une guerre civile1268, dont le Premier
ministre était d’ailleurs l’un des principaux protagonistes1269.

740. Les délégations du président permettent finalement au Premier ministre ivoirien de

justifier son utilité en palliant l’inexistence à son profit d’attributions constitutionnelles
autonomes, ce qui dénote de sa totale dépendance vis-à-vis du chef de l’Etat dans la mesure
où l’étendue des délégations dépend de la marge de manœuvre que le chef de l’Etat voudrait
lui laisser. Ainsi la plupart du temps, le Premier ministre doit demeurer dans l’ombre de la
prééminence présidentielle et se contenter de le suppléer.

2. Le Premier ministre, suppléant du président

« Le Premier Ministre supplée le Président de la République

lorsque celui-ci est hors du territoire national. Dans ce cas, le
Président de la République peut, par décret, lui déléguer la
présidence du Conseil des ministres, sur un ordre du jour
précis 1270».

« Le Premier ministre supplée le Président de la République

lorsque celui-ci et le vice-Président de la République sont hors
du territoire national ».

Article 82 al. 3 de la Constitution ivoirienne de 2016

741. Ces dispositions respectivement des articles 53 et 82 al. 3 des Constitutions de 2000 et
2016 prévoient la suppléance du président par le Premier ministre, une prérogative qui était
déjà prévue par l’article 24 de la Constitution de 1960 modifiée en 1990 et qui avait
notamment permis à Alassane OUATTARA d’exercer la fonction primo-ministérielle dans
sa plénitude en raison des circonstances politiques favorables. Cette question ayant déjà été
abordée1271, nous ne reviendrons pas ici sur la notion même de suppléance, mais il s’agit

1268
FOFANA (M.), « Des Forces nouvelles aux Forces républicaines de Côte d'Ivoire. Comment une rébellion
devient républicaine », [Link].
1269
Il était le chef politique de la rébellion qui a déclenché la crise en 2002 et dont les hommes ont contribué à la
prise du pouvoir d’Alassane OUATTARA après le refus du président GBAGBO de quitter le pouvoir après les
élections de 2010.
1270
Article 53 al.2 de la Constitution ivoirienne de 2000
1271
Confère supra, §385 et suivants.

289
 uniquement d’analyser les précisions apportées par les Constitutions de 2000 et 2016 sur
les modalités de mise en œuvre de la suppléance. Ces précisions ont été rendues nécessaires
par les critiques dont a fait l’objet Alassane OUATTARA dans la mise en œuvre de la
suppléance du président HOUPHOUËT-BOIGNY pendant sa maladie en profitant
notamment de la grande marge de manœuvre que lui laissait l’article 24 de la Constitution
de 1960 modifiée en 1990. Les Constitutions suivantes se sont ainsi employées à encadrer
davantage cette prérogative.

742. D’abord sur la forme, l’article 53 de la Constitution de 2000 traite indifféremment de

la délégation et de la suppléance dans les compétences du président. L’article 82 al. 3 de la
Constitution de 2000 sépare les deux prérogatives en distinguant l’institution à laquelle elles
se rapportent. Cet article figure dans le chapitre réservé au Gouvernement, plus précisément
dans la disposition qui énonce les compétences du Premier ministre, alors que la délégation
est traitée plus haut aux articles 76 et 77 dans le chapitre réservé au président. Il ne s’agit
pas uniquement d’une distinction formelle mais également de fond.

743. Cette distinction démontre que contrairement à la délégation qui relève de la faculté et
du pouvoir discrétionnaire du président, la suppléance est une prérogative constitutionnelle
du Premier ministre dont il n’a pas besoin d’un acte du président pour l’exercer. Il en résulte
que contrairement à la délégation qui relève d’un acte formel du président, la suppléance
est automatiquement déclenchée lorsque les conditions fixées par la Constitution sont
remplies, à savoir l’absence du territoire national du président, suivant la Constitution de
2000, mais aussi du vice-président suivant la Constitution de 2016.

744. Ensuite, contrairement à la délégation qui s’exerce même en présence du président, la

suppléance par le Premier ministre s’effectue en l’absence de ce dernier. C’est ce qui ressort
des dispositions de l’article 53 précité : « le Premier Ministre supplée le Président de la
République lorsque celui-ci est hors du territoire national ». Dans d’autres Etats, l’absence
du territoire national du président n’est pas forcément requise pour sa suppléance par le
Premier ministre. Celle-ci peut s’effectuer par exemple en France, selon l’article 21 al.3 et
4 à titre exceptionnel dans des domaines précis1272. Il s’agit de la présidence de certains
comités prévus par la Constitution ou du Conseil des ministres. Pour la doctrine, il s’agit
des « cas d’empêchement momentané 1273» du président sans être forcément son absence du
territoire national. Il s’agit le plus souvent de raisons de santé ou de voyage comme l’a

1272
GODFRIN (Ph.), « La suppléance au Président de la République : échec ou succès », Recueil Dalloz 1969,
chroniques, pp.167-169.
1273
GICQUEL (J.), GICQUEL (J-E.), Droit constitutionnelle et institutions politiques, [Link]., p. 705

290
 démontrée la pratique de la Ve République1274. La Constitution togolaise de 1992 est encore
plus large sur les motifs de la suppléance. L’article 78 évoque les cas de maladie ou
d’absence du territoire national mais confond de manière regrettable la suppléance et
l’intérim du président.

745. Enfin, et sur le fond, lorsqu’il emmené à suppléer le président, le Premier ministre ne
peut exercer certaines compétences que sur délégation expresse du président. L’article 24
de la Constitution de 1960 modifiée en 1990 n’avait pas jugé nécessaire de faire cette
précision, ce qui avait laissé toute l’étendue du pouvoir exécutif à Alassane OUATTARA
qui s’était complètement mué en « chef de l’Etat bis » dans l’exercice de la suppléance en
disposant de l’ensemble du pouvoir exécutif dont le chef de l’Etat a l’exclusivité.

746. Tirant les leçons de cette pratique abusive de la suppléance, les Constitutions suivantes
ont ainsi entendu apporter des limites. Celles-ci visent notamment la présidence du Conseil
des ministres qui, suivant les dispositions de l’article 53 de la Constitution de 2000 ne peut
revenir au Premier ministre, même lorsqu’il supplée le chef de l’Etat, que sur une délégation
expresse de ce dernier. En d’autres termes, sans délégation du président, le Premier ministre
ne saurait présider le Conseil des ministres en son absence.

747. Cette disposition qui combine la suppléance et la délégation a été reprise par l’article 79
de la Constitution de 2016, qui bien que visant expressément le vice-président, s’applique
également au Premier ministre conformément à l’article 81 al. 2 qui lui permet de suppléer
le vice-président, lorsqu’il est également absent du territoire. Si ces dispositions ont pour
objectif d’encadrer l’exercice de la suppléance afin d’éviter que le Premier ministre ne
disposât d’un pouvoir décisionnel sans l’aval du président, on peut également se demander
si elles ne risqueraient pas de mettre en péril la continuité de l’Etat lorsque le président ne
serait pas en état de signer un décret portant délégation en raison par exemple de son état
de santé ? Cela relève d’une hypothèse d’école à l’heure actuelle.

748. On rend compte ainsi que fondamentalement la suppléance du président ivoirien par le
Premier ministre n’entraîne pas automatiquement pour ce dernier la capacité d’agir et de
prendre des décisions relevant du président. Si la suppléance permet au Premier ministre
d’exercer temporairement les compétences présidentielles, il ne peut en exercer que celles
qu’il voudrait bien lui déléguer.

749. Si c’est seulement en vertu des délégations ou en cas de suppléance le Premier ministre
peut disposer de compétences effectives dans le régime ivoirien, les Constitutions de 2000

1274
CHALLOGNAUD (D.), QUERMONNE (J-L.), La Ve République, tome 2, Le Régime, Champs-Flammarion,
2000, p.54

291
 et de 2016 ont compensé l’encadrement de la délégation et de la suppléance par la
reconnaissance au profit du Premier ministre d’un leadership gouvernemental en lui
confiant l’animation et la coordination de l’action gouvernementale.

B. L’animation et la coordination de l’action gouvernementale,

une compétence constitutionnelle du Premier Ministre ?

« Le Premier ministre anime et coordonne l'action

gouvernementale ».

Article 41 de la Constitution ivoirienne de 2000

750. Les Constitutions de 2000 et 2016 compensent la subordination du Premier ministre

ivoirien au président par la reconnaissance à son profit d’un certain leadership
gouvernemental comme c’est souvent le cas lorsque le Premier ministre s’inscrit dans une
logique de déconcentration de l’Exécutif et ne dispose pas d’attributions propres 1275. C’est
ce qui résulte de l’article 82 de la Constitution de 2016 dont les mêmes termes figuraient
déjà à l’article 41 de la Constitution de 2000.

751. En chargeant le Premier ministre de l’animation et de la coordination de l’action

gouvernementale, les Constitutions de 2000 et 2016 semblent combler l’absence de
prérogatives règlementaires du Premier ministre par son autorité sur les autres membres du
Gouvernement. Paradoxalement, c’est la révision constitutionnelle de 1998, sur laquelle
nous reviendrons dans la deuxième partie, qui ôte le titre de chef du Gouvernement au
Premier ministre, qui introduit cette prérogative à l’article 12 al.3 de la Constitution de la
première République. Elle est reprise respectivement aux articles 41 al.3 et 82 al. 1 er des
Constitutions de 2000 et 2016. Elle est également prévue à l’article 78 de la Constitution
togolaise de 1992. Mais quelle en est réellement la portée ? Donne-t-elle au Premier
ministre ivoirien une réelle autorité sur l’action du Gouvernement ? Elle confère un
leadership gouvernemental au Premier ministre ou au membre du Gouvernement

752. D’abord, le leadership gouvernemental du Premier ministre relève de sa participation à

la formation du Gouvernement concentrée par les articles 41 et 70 al. 2 des Constitutions
de 2000 et 2016. Cette participation est prévue dans les mêmes conditions que celle prévue

1275
MBODJ (E-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement… », [Link].

292
 au Togo et dans les Etats ayant instauré un régime semi-présidentiel déjà abordé dans le
chapitre précédent. Elle permet au Premier ministre d’affirmer dès le départ sur les membres
du Gouvernement et de maintenir cette autorité dans le fonctionnement du Gouvernement
à travers la coordination et l’animation de l’action gouvernementale.

753. L’animation et la coordination du Gouvernement sont des prérogatives naturelles du

chef du Gouvernement1276. Lorsque l’exécutif est monocéphale, le président délègue le plus
souvent cette prérogative à l’un des membres du Gouvernement ou de son cabinet, qui, sur
le fondement de l’autorité que lui confère le chef de l’Etat, est chargé de relayer les
instructions du président auprès des autres ministres et de rendre compte en retour au chef
de l’Etat de la mise en œuvre de son action par les autres ministres.

754. Dans les exécutifs monocéphales africains des deux premiers cycles constitutionnels,
cette fonction était assurée par un ministre qui se distinguait des autres membres du
Gouvernement, soit par son statut particulier de ministre d’Etat1277 par exemple, ou par son
rang dans le protocole1278. Dans certains cas, il est expressément chargé de l’animation et/ou
de la coordination de l’action gouvernementale en complément d’un portefeuille ministériel
important et très influant sur l’action du Gouvernement. Dans d’autres, il est spécialement
chargé de cette mission, ce qui en fait un Premier ministre en miniature. Il en est de même
aujourd’hui dans les régimes présidentiels monocéphales du Bénin1279 ou de la Guinée avant
20101280 où les présidents disposent de la faculté de nommer un Premier ministre non prévu
par la Constitution ou confier la coordination de l’action gouvernementale à un ministre, ce
qui hiérarchise les rapports au sein même du Gouvernement1281.

755. A titre d’exemple, le Gouvernement de la République du Bénin nommé en 20071282 par

le président Yayi BONI comportait un « ministre d'État chargé de la Prospective, du
Développement, de l'Évaluation des politiques publiques et de la coordination de l’action
gouvernementale ». Ce fut déjà le cas en 2001, lorsque Bruno AMOUSSOU, un leader
politique de l’opposition a fait son entrée au Gouvernement, non plus en qualité de Premier
ministre comme ce fut le cas en 1996 pour Adrien HOUNGBEDJI dans les mêmes

1276
LAURENT (D.), SANSON (M.), Le travail gouvernemental, Paris, La Documentation française, 1996
1277
Sur la notion de Ministre d’Etat, voir PRELOT (M.), La notion de pouvoir administratif, Université Fouad 1er,
1950, pp.120 et suivants
1278
SUNG (N-I.), Les Ministres de la Ve République française, Paris, LGDJ, 1988, p.76 sur les différentes
catégories ministérielles.
1279
Constitution du 11 décembre 1990, [Link].
1280
Constitution du 23 décembre 1990, Texte intégral in GAUDUSSON (J. du Bois de), Les Constitutions
africaines…, [Link].
1281
Sur la hiérarchie au sein du Gouvernement, voir par exemple OBERDOFF (H.), KADA (N.), Institutions
administratives, Paris, Sirey, 2016
1282
Décret n°2008-634 du 27 octobre 2007 portant composition du Gouvernement.

293
 conditions, mais en tant que ministre d’Etat chargé de la coordination de l’action
gouvernementale1283.

756. En réalité, le ministre chargé de la coordination de l’action gouvernementale, sans

bénéficier d’un statut constitutionnel particulier ou de moyens d’action prévus par la
Constitution, se comporte comme un véritable Premier ministre soumis au président, mais
exerçant son autorité sur les autres ministres. C’est ainsi que lorsqu’il fut élevé au rang de
Premier ministre en 20121284, le ministre béninois chargé de la coordination de l’action
gouvernementale Irénée KOUPAKI n’a été conforté que dans la mission qu’il exécutait
auparavant vis-à-vis de ses autres collègues du Gouvernement. Il s’agit d’une sorte de
« hiérarchie parallèle 1285» à celle du chef de l’Etat sur le Gouvernement. A ce titre, le titre
de Premier ministre peut paraître ici plus honorifique que fonctionnel.

757. Si l’animation et la coordination de l’action gouvernementale justifient a minima

l’existence du Premier ministre dans le régime ivoirien marqué par la prépondérance du
chef de l’Etat, la Constitution du 8 novembre 2016 a apporté quelques innovations dans le
sens du renforcement des compétences primo-ministérielles. La Constitution de 2016 a
apporté plus de précisions dans l’articulation des prérogatives du président et du
Gouvernement, dont le Premier ministre est le chef. En effet, contrairement aux
Constitutions précédentes, elle innove en en créant un chapitre consacré spécifiquement au
Gouvernement. Auparavant, les Titres II et III des Constitutions de 1960 et 2000 traitaient
du président et du Gouvernement. On pourrait se demander si le Président faisait partie du
Gouvernement, dans la mesure où il est le chef exclusif de l’exécutif.

758. La Constitution de 2016 crée un nouveau Titre III intitulé « le pouvoir exécutif », dans
lequel il distingue les différentes composantes de l’exécutif que sont le Président, le vice-
président et le Gouvernement. A l’intérieur de ce titre, un chapitre est consacré
exclusivement au Gouvernement. Ce chapitre définit clairement les attributions du
Gouvernement et du Premier ministre, indépendamment de ceux du président.

759. L’article 81 ôte toute ambigüité dans la composition du Gouvernement, en énumérant,

comme l’article 76 de la Constitution togolaise de 1992, les différents membres du
Gouvernement. Il dispose que « le Gouvernement comprend le Premier ministre, Chef du
Gouvernement, et les autres ministres ». Cette disposition réaffirme le statut de chef du
Gouvernement du Premier ministre. Cette réaffirmation paraît nécessaire dans la mesure où

1283
Décret n° 2001-170 du 7 mai 2001 portant composition du Gouvernement.
1284
Décret n° 2012-069 du 10 avril 2010 portant composition du Gouvernement.
1285
WODIE (F.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d'Ivoire, [Link]., p. 267

294
 il doit coordonner l’action du Gouvernement dans la mise en œuvre de la politique de la
nation et est chargé de la présidence du Conseil de Gouvernement. Cet aspect sera
développé dans la deuxième partie.

760. Au final, on s’aperçoit que le statut et ses compétences le rendent dépendant du Chef
de l’Etat en raison de la nature présidentielle du régime. Toutefois, le Premier ministre
ivoirien a bénéficié d’une réhabilitation conjoncturelle pendant la longue crise politique des
années 2000 grâce à la déprésidentialisation du régime opéré par les différents instruments
de sortie de crise, ce qui est souvent le cas dans les Etats en conflit.

Section 2 : La déprésidentialisation conjoncturelle de la condition

du Premier ministre pendant la période de crise (2003-2007)

« Ne bénéficiant que de pouvoirs insignifiants, le Premier

ministre se donne comme métamorphosé, transfiguré, à la faveur
de la crise du 19 septembre 2002 ».

DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].

761. S’il éprouve des difficultés à s’affirmer sur l’échiquier politique des Etats d’Afrique
noire francophone en temps normal, le Premier ministre parvient néanmoins en fonction de
la conjoncture politique de ces Etats à s’ériger en maillon essentiel de l’architecture
institutionnelle. Il en a été ainsi notamment pendant la longue période de crise politico-
militaire traversé par la Côte d’Ivoire pendant les années 20001286, où le Premier ministre

1286
Si elle a des origines lointaines (Voir BRAECKMANN (C.), « Aux sources de la crise ivoirienne », Manière
de voir, n° 79, février-mars 2005, p. 81), la crise politico-ivoirienne, objet de notre étude, a démarré le 19 septembre
2002 par l’attaque d’Abidjan, la capitale économique ivoirienne par un groupe de rebelles venus du nord, qui ont
réussi à prendre les principales villes du pays. Cependant, les rebelles échouèrent dans leur tentative de prise
d’Abidjan face à la riposte des forces armées ivoiriennes. Occupant la moitié nord du pays désormais coupé en
deux, ils exigèrent le départ du président Laurent GBAGBO élu en 2000 qui s’est accroché à sa légitimité
constitutionnelle pour rejeter les exigences des rebelles organisés sous l’acronyme des FANCI (Forces armées
nationales de Côte d’Ivoire) dirigés par Guillaume SORO. S’en sont suivies plusieurs années de négociations
politiques sous les auspices de la Communauté internationale (CEDEAO, ONU, UA, France, etc.) à
rebondissements couronnées par l’élection présidentielle de 2010 qui a vu la victoire d’Alassane Dramane
OUATTARA et le refus de son adversaire, le président sortant Laurent GBAGBO de quitter le pouvoir. Une autre
crise post-électorale s’est alors déclenchée jusqu’à l’arrestation de Laurent GBAGBO en mars 2011. Voir la
bibliographie abondante sur la crise ivoirienne notamment BEUGRE (J.), Côte d’Ivoire : Les dessous d’une
rébellion, [Link]. ; HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne : De Félix Houphouët-Boigny à la chute de Laurent
Gbagbo, [Link]. ; DOZON (J.-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, [Link]., etc.

295
 ivoirien dont la condition est constitutionnellement dépendante du chef de l’Etat, s’est vue
revalorisée par les différents instruments juridiques et politiques de sortie de crise1287.

762. En effet, si le nouveau constitutionnalisme africain a pour objectif de permettre aux

Etats africains de trouver des solutions constitutionnelles aux problèmes politiques1288, il
n’a pas pour autant permis à ces Etats de sortir du cycle infernal de remise en cause de
l’ordre institutionnel constitutionnellement établi. Au contraire, on note paradoxalement
une recrudescence des tentatives de prise de pouvoir anticonstitutionnels1289 ou de fraudes
électorales1290 dans le nouveau constitutionnalisme. Incapable de servir de rempart à la
survenance des crises, le nouveau constitutionnalisme l’est autant pour apporter des
solutions aux problèmes politiques1291.

763. Les crises politiques en Afrique ont souvent pour dénominateur commun la contestation
de la légitimité présidentielle1292. Il en est ainsi lorsque le président est tancé d’être mal élu
en manipulant les règles constitutionnelles1293 et électorales1294 ou que des factions armées
décident de prendre le pouvoir par la force1295. La remise en cause de la légitimité
présidentielle profite donc en pareille situation au Premier ministre, qui voit sa condition
revalorisée, justifiant ainsi la dimension conjoncturelle de cette institution1296. C’est ce qui
s’est notamment passé en Côte d’Ivoire où les instruments de sortie de crise ont réhabilité
le Premier ministre pour la circonstance en déprésidentialisant son statut (paragraphe 1er) et
en revalorisant ses compétences (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : La déprésidentialisation du statut du

Premier ministre de crise

1287
Il s’agit des différents accords politiques et résolutions adoptés par le Conseil de sécurité de l’ONU.
1288
GAUDUSSON (J. du Bois de), « Les solutions constitutionnelles des conflits politiques », Afrique
contemporaine, n° spécial, 1996, p. 252.
1289
COULIBALY (S.), Coups d’Etat : Légitimation et démocratie en Afrique, Paris, sept. 2013.
1290
DARRACQ (V.), MAGNANI (V.), « Les élections en Afrique : un mirage démocratique ? », Politique
étrangère, 2011/4 (Hiver), pp. 839-850.
1291
KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les États francophones
d'Afrique noire », RFDC, 2005/3 n° 63, pp. 451-491.
1292
ROSSATANGA-RIGNAULT (G.), Qui t’a fait roi ? Légitimité, élections et démocratie en Afrique, Paris,
Sépia, 2011.
1293
OUEDRAOGO (S-M.), La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique noire francophone, Thèse de
droit public, Université Montesquieu de Bordeaux, 2011, p. 116.
1294
AFO-SABI (K.), La transparence des élections en droit public africain, à partir des cas béninois, sénégalais
et togolais, Thèse de droit public, Université Montesquieu Bordeaux IV & Université de Lomé, 2013.
1295
HUGON (P.), « Les conflits armés en Afrique : apports, mythes et limites de l'analyse économique », Tiers-
monde, n°176, 2003/4, pp. 829-855.
1296
Voir MBODJ (E.-H.), « Le Premier ministre dans le nouvel ordonnancement constitutionnel du Sénégal »,
[Link].

296
764. En Côte d’Ivoire, le Premier ministre n’est en principe qu’« un gestionnaire des
décisions prises par le chef de l’Etat 1297». Même si les Constitutions de certains Etats
d’Afrique noire francophone ont tenté d’équilibrer les relations au sein de l’Exécutif, il
s’avère que la prépondérance du chef de l’Etat est la caractéristique essentielle des régimes
politiques africains1298. Mais cette perception dévalorisante du Premier ministre, « chef
d’Etat-major du président 1299» ou du « primus inter pares 1300» change complètement en
période de crise, où le Premier ministre est érigé en alter ego du président, même dans le
régime semi-présidentiel.

765. L’incapacité des acteurs politiques à trouver une solution constitutionnelle aux conflits
politiques entraîne la mise en veille partielle ou totale de la Constitution au profit des
accords politiques1301 et d’autres instruments originaux de résolution des conflits1302. Ces
accords, dont « la conclusion survient généralement à la suite d’un différend entre le
pouvoir et l’opposition qui ne trouve pas de solution ou à la suite d’un conflit interne qui
paralyse les institutions politiques 1303», emménagent systématiquement une place
prépondérante au Premier ministre comme palliatif à la remise en cause de la légitimité
présidentielle. Il en a été ainsi au Togo avec l’accord politique global (APG) du 20 août
20061304 et surtout en Côte d’Ivoire avec la kyrielle d’accords politiques, notamment

1297
AROMATARIO (S.), « La dérive des institutions vers le régime présidentiel », RDP, 2007, n°3, p. 731-751.
1298
HOURQUEBIE (F.), « Quel statut constitutionnel pour le chef de l'État africain ? Entre principes théoriques
et pratique du pouvoir », [Link].
1299
CONAC (G.), « Quelques réflexions sur le nouveau constitutionnalisme africain », Actes de la deuxième
réunion préparatoire au symposium de Bamako : Les institutions de la démocratie et de l’Etat de droit, mars 2000.
1300
Expression empruntée à POMPIDOU (G.), Le nœud gordien, Paris, Plon, 1974, p.63.
1301
EHEUNI-MANZAN (I.), Les accords politiques dans la résolution des conflits armés internes en Afrique,
Thèse de droit public, Université de La Rochelle, 2011.
1302
BITIE (A.-K.), L’approche contemporaine de la prévention des conflits en Afrique, Thèse de droit public,
Université de Bordeaux, 2016.
1303
ATANGANA-AMOUGOU (J-L.), « Les accords de paix dans l’ordre juridique interne en Afrique », Revue
de la Recherche juridique, Droit prospectif, n° 123, vol. 33, 2008, pp. 1723-1746.
1304
Le cas togolais n’est pas assez significatif pour étudier la situation du Premier ministre de crise par rapport au
cas ivoirien qui se présente comme le véritable archétype du Premier ministre de crise en Afrique noire
francophone, d’où notre choix de mettre en avant ce cas.

297
 l’accord de Linas-Marcoussis (ALN) du 24 janvier 20031305 et les différentes résolutions du
Conseil de sécurité de l’ONU1306 dans le cadre de la résolution de la crise ivoirienne.

766. L’affaiblissement du Premier ministre en Afrique noire francophone est favorisé par la
présidentialisation de son statut1307. En effet, les règles constitutionnelles et la pratique
politique assurent la maitrise totale au président de la République sur la nomination et lé
révocation du Premier ministre. Mais en période de crise, le président perd sa tutelle sur le
Premier ministre dans la mesure où les règles constitutionnelles sont temporairement mises
entre parenthèses au profit des accords politiques1308 qui déterminent le statut du Premier
ministre en le préservant de l’influence présidentielle. Le Premier ministre procède alors
des accords politiques (A) qui lui assurent une protection institutionnelle en le rendant
inamovible (B).

A. Le Premier ministre de crise, une émanation des accords

politiques

« L’accord inter-ivoirien de Linas Marcoussis… fixe à

la fois le statut du Premier ministre et ses rapports avec
le Président de la République ».

DOSSO (K.), « Les pratiques constitutionnelles dans les pays

d'Afrique noire francophone : cohérences et incohérences 1309»

767. Karim DOSSO montre à travers ces lignes que le Premier ministre dans la crise
ivoirienne est un Premier ministre atypique1310. Son statut est défini par les accords

1305
L’accord de Linas-Marcoussis (ALN) a été signé le 24 janvier 2003 dans cette petite ville du département de
l’Essonne en France par les principaux protagonistes de la crise ivoirienne déclenchée le 19 septembre 2002 à la
suite de la tentative avortée de prise de pouvoir par les rebelles. Cet accord résulte des pourparlers organisés « à
l’invitation du Président de la République française, une Table Ronde des forces politiques ivoiriennes s’est réunie
à Linas-Marcoussis du 15 au 23 janvier 2003. Elle a rassemblé les parties suivantes FPI, MFA, MJP, MPCI,
MPIGO, PDCI-RDA, PIT, RDR, UDCY, UDPCI. Les travaux ont été présidés par M. Pierre MAZEAUD, assisté
du juge Keba Mbaye et de l’ancien Premier ministre Seydou Diarra et de facilitateurs désignés par l’ONU, l’Union
Africaine et la CEDEAO », point 1 de l’Accord.
1306
On peut citer notamment les résolutions 1464 du 4 février 2003 ; 1633 du 21 octobre 2005 ; 1721 du 1er
novembre 2006 ; etc.
1307
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link].
1308
Sur les rapports entre la Constitution et les accords politiques, voir MAMBO (P.), « Les rapports entre la
constitution et les accords politiques dans les États africains : Réflexion sur la légalité constitutionnelle en période
de crise », McGill Law Journal / Revue de droit de McGill, Volume 57, n°4, juin 2012, pp. 921–952.
1309
RFDC, 2012/2 n° 90, pp. 57-85
1310
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].

298
 politiques, en marge ou en complément des règles constitutionnelles existantes. Si dans
certaines circonstances de crise, notamment après les coups d’Etats militaires réussis, la
Constitution est suspendue ou abrogée1311 et les institutions régies par des actes
constitutionnels provisoires édictés par la junte militaire1312, la jeune Constitution ivoirienne
de 2000 a eu son salut grâce à l’échec de la tentative de coup d’Etat de 20021313.

768. Toutefois, si elle est restée en vigueur, cette Constitution a perdu sa primauté 1314 au
profit de l’Accord de Linas-Marcoussis (ALN) et des accords annexes ainsi que les
Résolutions de l’ONU. C’est ainsi que le statut du Premier ministre a été déterminé par
l’ALN en marge de cette Constitution, ce qui n’a pas été sans poser des problèmes politiques
et juridiques1315. L’ALN a ainsi procédé à une déprésidentialisation du statut du Premier
ministre de crise en neutralisant le pouvoir discrétionnaire dont bénéficie le président pour
la désignation du Premier ministre conformément à l’article 41 de la Constitution de 2000.
Ce pouvoir absolu malmené par l’ALN s’est transformé en une compétence résiduelle.

1. La neutralisation du pouvoir discrétionnaire du président dans

le choix du Premier ministre

769. Les nominations de Seydou Elimane DIARRA en 2003 puis de Charles KONAN-
BANY en 2005 ont démontré à quel point l’ALN et les différentes résolutions du Conseil
de sécurité de l’ONU ont neutralisé le pouvoir discrétionnaire de nomination du Premier
ministre que le chef de l’Etat ivoirien détenait de l’article 41 de la Constitution ivoirienne
de 2000. En effet, en Côte d’Ivoire, le Premier ministre a toujours procédé du chef de l’Etat.

1311
Ce fut notamment le cas après le coup d’Etat du 24 décembre 1999 en Côte d’Ivoire qui a mis fin à la
Constitution du 3 novembre 1960, révisée notamment en 1990 et 1998. Les institutions ont été suspendus par la
junte militaire dirigée par le général Robert GUEÏ qui a mis en place un Comité national de salut public (Voir
Ordonnance n°1/99 PR du 27 décembre 1999, portant suspension de la Constitution et organisation provisoire des
pouvoirs publics ; CONTAMIN (B., LOSCH (B.), « Côte d'Ivoire : la voie étroite », Politique africaine, 2000/1,
n°77, pp. 117-128.
1312
ZAKI (M.), « Petite constitution et droit transitoire en Afrique », RDP, n°6, 2012, pp. 1667-1698 ; KOMLAN
(K.-K.), Les petites constitutions en Afrique : essai de réflexion à partir des exemples de la Côte d'Ivoire, de la
RDC, de la Tunisie et du Togo, Mémoire de Master de droit public, Université de Lomé, 2015.
1313
BANEGAS (R.), LOSCH (B.), « La Côte d'Ivoire au bord de l'implosion », Politique africaine, 2002/3, n° 87,
p. 139-161.
1314
AKANDJI-KOMBE (J.-F.), « Contrôle de constitutionnalité et actes politiques de règlement des crises
institutionnelle », Communication au Colloque international de Bamako, des 26 et 27 avril 2016, organisé par la
Cour constitutionnelle du Mali sur le thème « Rôle des juridictions constitutionnelles dans la consolidation de
l’Etat de Droit ».
1315
KPODAR (A.), « Politique et ordre juridique : les problèmes constitutionnels posés par l’accord de Linas-
Marcoussis du 23 janvier 2003 », Revue de la recherche juridique, Droit prospectif, 2005, pp. 2503-2522.

299
 Il s’agit d’une caractéristique du présidentialisme ivoirien1316, dont les bases ont été posées
dans la Constitution ivoirienne de la première République1317 et renouvelées dans celle de
la deuxième République1318 et réaffirmées dans la Constitution de la troisième
République1319. La nomination du Premier ministre est un pouvoir propre du président par
lequel il manifeste son autorité sur le Premier ministre. Or, en stipulant qu’il soit un
« Premier ministre de consensus 1320» ou « un Premier ministre acceptable par toutes les
parties 1321», l’ALN et la Résolution 1633 de l’ONU ont semblé avoir ignoré ce fondement
du présidentialisme ivoirien en restreignant considérablement le pouvoir de nomination du
président. Si le Premier ministre de consensus et le Premier ministre acceptable procèdent
tous les deux de la volonté de déprésidentialisation de l’exécutif ivoirien, ils procèdent
d’instruments juridiques différents qui ont façonné leur statut en marge de la Constitution
ivoirienne de 2002.

a. Le Premier ministre de consensus

« Le gouvernement de réconciliation nationale sera dirigé par

un Premier ministre de consensus ».

Point 3-c de l’Accord de Linas-Marcoussis

770. Cette disposition du point 3-c de l’ALN prévoyant la nomination d’un Premier ministre
de consensus, vient préciser et renforcer celle du point 3-a prévoyant qu’« un Gouvernement
de réconciliation nationale sera mis en place dès la clôture de la Conférence de Paris pour
assurer le retour à la paix et à la stabilité … ». La précision du point 3-c est d’une très
grande utilité ici dans la mesure où elle permet au Premier ministre d’émaner directement
de l’ALN. En effet, en insistant sur la désignation d’un Premier ministre de consensus,
l’ALN restreint la marge de manœuvre du président, tout en rassurant les acteurs sur

1316
BOGNON (R-D.), « La situation en Côte d’Ivoire : présidentialisme et représentation nationale », in
ROUSSILLON (H.), (dir.), Les nouvelles constitutions africaines : la transition démocratique, [Link]., p. 92
1317
Constitution ivoirienne du 3 novembre 1960, [Link].
1318
Constitution ivoirienne du 23 juillet 2000, [Link].
1319
Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016, [Link].
1320
Point 3-c de l’ALN.
1321
Paragraphe V de la Résolution 1633 du Conseil de sécurité de l’ONU du 21 octobre 2005.

300
 l’effectivité de la constitution d’un véritable gouvernement de réconciliation nationale après
les assises.

771. Le Premier ministre de crise est une émanation du consensus politique conjoncturel en
période de crise1322. Il révèle en effet la volonté des acteurs politiques d’un Etat en crise à
faire des concessions à un moment donné pour trouver une solution concertée à la crise.
C’est la raison pour laquelle la question de la désignation consensuelle du Premier ministre
est toujours mise en avant dans les accords politiques1323. Il en est ainsi parce que la plupart
des crises ont pour origine la remise en cause de la légitimité du président de la République.
Par conséquent, le bicéphalisme profite en ce moment au Premier ministre dans la mesure
où d’une part, il est l’élément mobile de l’exécutif, ce qui permet de l’adapter aux
circonstances, et d’autre part, parce que si l’autorité du président de la République est
contestée, il faudrait malgré tout permettre à l’exécutif d’assurer la continuité de l’Etat.

772. De même, lorsque la crise politique provient de la remise en cause de la légitimité du

président de la République, la solution du partage du pouvoir entre le président contesté, à
qui est garanti la conservation de son poste jusqu’à l’organisation de nouvelles élections1324,
et un Premier ministre consensuel qui bénéficie de prérogatives très étendues. Toutefois, il
convient avant tout de définir la notion de consensus et d’analyser le déroulement des
négociations pour arriver au consensus notamment en ce qui concerne la désignation du
Premier ministre ivoirien.

➢ La définition du consensus politique

773. Le consensus se définit de manière générale comme « une méthode d’adoption des
décisions consistant dans la recherche d’un accord mutuel sans que l’on procède à un vote
formel 1325» et spécifiquement en droit constitutionnel comme une « un accord
général…qui a pour effet de modérer les antagonismes politiques 1326». Ces définitions

1322
CROUZATIER (J.-M.), « La gestion des crises politiques et militaires dans l’espace francophone », in
LARRIEU (J.), Crises et droits, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2012, pp. 91-109.
1323
Voir notamment l’Accord politique pour la gestion consensuelle de la transition en République démocratique
du Congo signé à Sun-City (Afrique du Sud) le 19 avril 2002.
1324
Sur ce point, l’ALN peut être assimilé aux Actes constitutionnels de la Conférence nationale adoptés dans
certains Etats africains au début des années quatre-vingt-dix à la différence que les Actes des CNS ont suspendu
les Constitution existantes alors que pendant la crise ivoirienne, la Constitution de 2000 était toujours en vigueur.
1325
Ibid
1326
GUINCHARD (S.), DEBARD (T.), (dir.), Lexique des termes juridiques, 23e éd., 2015-2016, Paris, 2015, p.
262

301
 semblent opposer fondamentalement la notion de consensus au vote. Jean RIVERO
explique cet antagonisme entre consensus et vote en ces termes :

« L'accord qui fonde le consensus est un accord informel, indépendant

de toute procédure et notamment d'un vote majoritaire. Non qu'un vote
ne puisse parfois traduire un consensus. Mais le consensus peut se
manifester par des formes qui n'empruntent rien au mécanisme électoral,
ni même au droit. A l'inverse, la règle de la majorité qui décide de l'issue
d'un scrutin, ne suffit pas à déceler un consensus 1327».

774. Cette analyse permet d’opérer une différence entre le Premier ministre de consensus tel
qu’il est désigné après la signature des accords politiques et le Premier ministre de transition
tel qu’il a été désigné après les Conférences nationales du début des années quatre-vingt-
dix. Dans la majorité des Etats, le Premier ministre de transition a été élu par les délégués
présents à la Conférence1328 puis ratifié, parfois contre son gré, par le chef de l’Etat. Par
contre, le Premier ministre de consensus provient d’un accord entre toutes les parties,
incluant même le chef de l’Etat, sans qu’il ait été recouru à un vote. Il est donc maladroit
de rapprocher les modes désignation de ces deux types de Premier ministre, même s’ils sont
tous les deux l’émanation d’une crise politique.

775. En instituant le Premier ministre de consensus, l’ALN n’a pas donné d’autres indications
sur son mode de désignation. Toutefois, si l’on s’en réfère à la définition de la notion de
consensus, on peut en déduire que non seulement la désignation du Premier ministre n’est
pas laissée à la discrétion du chef de l’Etat comme cela est prévu par la Constitution, mais
n’est-elle pas soumise au vote des délégués des partis présents à la Table Ronde. Il en résulte
que le Premier ministre de consensus devrait émaner d’un accord mutuel entre les différents
acteurs sans réserver l’exclusivité aux parties signataires de l’ALN pour le choix du Premier
ministre.

776. En cela, l’ALN paraît souple quant au choix du Premier ministre, ce qui ne fut par
exemple pas le cas de l’Accord politique pour la gestion consensuelle de la transition en
République démocratique du Congo1329 censé mettre fin à la deuxième guerre du Congo1330.

1327
RIVERO (J.), « Consensus et légitimité », in Pouvoirs, n°05, Le consensus, avril 1978, pp.57-64
1328
Voir notamment les Actes n°7 et 10 de la CNS du Togo qui ont défini les modalités de l’élection du Premier
ministre par la CNS au Togo. Confère supra, §150 et suivants.
1329
Accord signé le 19 avril 2002 à Suncity en Afrique du Sud après la médiation du président sudafricain Thabo
MBEKI lors du dialogue intercongolais qui a duré dix-neuf mois.
1330
Il s’agit de la grande guerre qu’a connue la République démocratique du Congo entre 1998 et 2003, impliquant
plusieurs groupes armés nationaux et d’autres Etats. La première guerre du Congo fut celle, déclenchée en 1996
et ayant menée à la chute du Maréchal Mobutu en 1997 face aux forces rebelles de Laurent Désiré Kabila.

302
 Cet accord signé entre les belligérants qui a attribué formellement le poste de Premier
ministre à Jean-Pierre BEMBA, principal rival du président KABILA. En Côte d’Ivoire, la
recherche du consensus pour la désignation du Premier ministre est intervenue à la clôture
des assises de Linas-Marcoussis, lors de nouvelles assises exclusivement consacrées à la
mise en œuvre du point 3 de l’ALN relatif à la mise en place du Gouvernement de
réconciliation nationale.

➢ Seydou Elimane DIARRA, l’homme du consensus

777. Après la signature de l’ALN qui était en soi un succès pour la médiation internationale
notamment onusienne1331 et africaine1332 et la diplomatie française1333, les acteurs politiques
ivoiriens devraient désormais matérialiser leur entente par la désignation du Premier
ministre de consensus, clé de voûte de la mise en œuvre de l’ALN. Toutefois, désigner un
Premier ministre de consensus paraissait encore plus difficile pour les acteurs ivoiriens que
de parvenir à signer un accord politique formel. C’est la raison pour laquelle une fois les
assises de Linas-Marcoussis achevées, la médiation française s’est également engagée à
accompagner les acteurs politiques français dans le choix du Premier ministre de
consensus1334.

778. Si à sa signature l’ALN demeurait un accord purement formel ou théorique, la

désignation du Premier ministre de consensus quelques jours serait un signal fort pour sa
matérialisation. Cette désignation permettrait de convaincre les sceptiques quant à
l’application dudit accord quand on se rappelle qu’en RDC à la même époque, les accords
de sortie de crise n’étaient pas forcément appliqués1335.

1331
BERGAMASCHI (I.), DEZALAY (S.), « Dilemmes et ambiguïtés de la sortie de crise par la voie multilatérale
en Afrique : le cas de l’Organisation des Nations unies en Côte-d’Ivoire », Les Champs de Mars, 2005/1, n° 17,
pp. 53-73.
1332
SADA (H.), « Le conflit ivoirien : enjeux régionaux et maintien de la paix en Afrique », Politique étrangère,
n°2, 2003, 68ᵉ année, pp. 321-334 ; METOU (B.-M.), « La médiation de l'union africaine dans la résolution des
crises internes de ses états membres », Revue québécoise de droit international, n°31.2, 2018, pp. 39-69 ; BAPIDI-
MBON (D.-P.), La CEDEAO dans la crise ivoirienne : 2002- 2007, Mémoire de Master 2 en science politique,
Université Jean Moulin Lyon III, 2010.
1333
D’ERSU (L.), « La crise ivoirienne, une intrigue franco-française », Politique africaine, n°105, 2007, pp. 85-
114 ; GOHOUROU (F.), « De la crise politico-militaire ivoirienne à la crise franco-ivoirienne : Déconstruction et
recomposition des territoires français de Côte d’Ivoire », Territoires d’Afrique, Université Cheick Anta Diop,
Département de géographie, 2016, pp.89-98.
1334
OKIEMY (B.), « L’accord de Linas-Marcoussis : La France de retour », RJPIC, n°4, 2003, pp. 467-490.
1335
NGUELE-ABADA (M.), « Du constitutionnalisme de transition en Afrique : Réflexion sur l’évolution
constitutionnelle en République démocratique du Congo », RRJ, 2008-1, n°33, pp. 499-536.

303
779. La Table Ronde pour la désignation du Premier ministre de consensus constituait l’acte
II des pourparlers de Paris pour la résolution de la crise ivoirienne. C’est une seconde phase
de négociations cruciales qui s’est ouverte entre les signataires de l’ALN et le chef de l’Etat
ivoirien, toujours sous l’égide de la médiation française soutenue par la Conférence des
chefs d’Etat africains qui s’est tenue à Paris du 25 au 26 janvier 2003 pour entériner
l’ALN1336.

780. S’il s’est révélé à la fin comme l’homme de consensus tant recherché, Seydou DIARRA
ne figurait pas dans les potentiels Premiers ministres évoqués lors de la première phase de
négociations qui fut très politisée. Cela s’expliquait par le fait qu’au cours de cette phase,
les noms proposés par les protagonistes étaient des personnalités à très fort ancrage
politique. Or, Seydou DIARRA était jusqu’alors considéré qu’une personnalité apolitique,
même s’il a déjà eu de très hautes responsabilités politiques1337, notamment celle de Premier
ministre de la transition après le coup d’Etat du 24 décembre 1999 1338. Plusieurs facteurs
expliquent ce choix. Nous en analyserons trois.

781. D’abord, le choix de Seydou Elimane DIARRA s’explique par un facteur géopolitique.
Le fait qu’il soit originaire du nord de la Côte d’Ivoire1339 a beaucoup joué dans sa
désignation. En effet, la partition du pays à l’issue du déclenchement de la crise le 19
septembre 20021340, avait fait naître de forts antagonismes entre la moitié sud, dont est
originaire le président GBAGBO, et la moitié nord, dont est originaire Alassane
OUATTARA et la majorité des rebelles qui contrôlent cette partie du territoire.

782. Ensuite, ce choix s’explique par la personnalité même de Seydou DIARRA. Même s’il
a déjà été plusieurs fois ambassadeur sous Félix HOUPHOUËT-BOIGNY1341, il n’a jamais
clamé son appartenance à l’un des partis politiques ivoiriens1342 présents à la table des

1336
GAUDUSSON (J. du Bois de), « L'accord de Marcoussis, entre droit et politique », Afrique contemporaine,
2003/2, n° 206, pp. 41-55.
1337
Il fut notamment plusieurs fois nommé ambassadeur de la Côte d’Ivoire à l’étranger pendant les années 70 et
80.
1338
Nommé par le chef de la junte militaire le général Robert GUEI par le décret n° 2000-02 portant nomination
des membres du Gouvernement de transition.
1339
« Seydou Elimane Diarra », [Link]
diarra/ , consulté le 29 juillet 2019
1340
Sur la partition de la Côte d’Ivoire entre le Nord occupé par les rebelles et le sud contrôlé par l’armée ivoirienne
loyaliste, voir BOUQUET (C.), « La crise ivoirienne par les cartes », Géoconfluences, 2007, publié en ligne sur
[Link] consulté le 30 avril 2021 ; « La
partition de la Côte d'Ivoire, conséquence des migrations de la période coloniale ? », Outre-Terre, 2006/4, n°17,
pp. 333-341.
1341
Il fut notamment ambassadeur de la République de Côte d’Ivoire au Brésil de 1970 à 1977 et dans d’autres
Etats dans les années 1980.
1342
Il n’a jamais participé à un gouvernement partisan, refusant notamment un portefeuille ministériel qui lui était
proposé par le président HOUPHOUÊT-BOIGNY à la fin de ses missions diplomatiques, préférant rejoindre le
secteur privé.

304
 négociations, ce qui lui a permis d’ailleurs d’être appelé par la junte du général Robert GUEI
pour diriger le gouvernement de transition après le coup d’Etat de 19991343. Il remplissait
alors les critères du Premier ministre de consensus tant recherché par les acteurs ivoiriens
puisqu’il avait déjà eu à rassembler au sein d’un même Gouvernement les personnalités
issues des principaux partis politiques ivoiriens présents à la table des négociations.

783. Enfin, le profil politique et technique de l’intéressé en fait le candidat idéal pour ce
poste. En effet, son bilan à la tête du gouvernement de transition précédent plaidait en sa
faveur. Il avait réussi à fédérer les principaux partis politiques, à l’exclusion du PDCI
d’Henri KONAN-BEDIE écarté pour des raisons politiques1344, au sein du gouvernement
de transition, ce qui en soit était une réussite dans une Côte d’Ivoire politiquement très
déchirée à l’époque. Il a par la suite présidé le Forum de réconciliation initié en 2001 par le
Président de GBAGBO, ce qui lui valait le respect de tous les acteurs politiques1345. C’est
ce statut qui lui a d’ailleurs valu d’être invité à la Table-Ronde de Linas-Marcoussis pour
assister le médiateur Pierre MAZEAUD dans la conduite des négociations.

784. Au regard de la très forte implication d’acteurs extérieurs, voire concurrents dans le
choix du Premier ministre de consensus, on se rend compte que ce Premier ministre
n’émane pas du chef de l’Etat, comme le voudrait la Constitution ivoirienne. La perte du
monopole du président ivoirien dans le choix du Premier ministre s’est également vérifiée
lors de la désignation du « Premier ministre acceptable par toutes les parties » en 2005,
second Premier ministre de la crise ivoirienne.

b. Le Premier ministre acceptable par toutes les parties

785. Le Conseil de sécurité (…)

« prie instamment le Président de l’Union africaine, le Président de la

CEDEAO et le Médiateur de l’Union africaine de consulter
immédiatement toutes les parties ivoiriennes en vue de la nomination,
d’ici au 31 octobre 2005, d’un nouveau premier ministre acceptable

1343
Décret n° 2000-02 du 4 janvier 2000, portant nomination des membres du Gouvernement de transition, JORCI,
n°1, 13 janvier 2020.
1344
En raison du coup d’Etat qui a mis fin à la gestion de l’Etat ivoirien par ce parti depuis l’indépendance.
1345
« Seydou Diarra, caméléon politique », Le Monde, 27 janvier 2003,
[Link]
consulté le 29 juillet 2019.

305
 pour toutes les parties ivoiriennes signataires de l’Accord de Linas-
Marcoussis, conformément à l’article II) du paragraphe 10 de la
décision du Conseil de paix et de sécurité, et de rester en contact étroit
avec le Secrétaire général tout au long de ce processus».

Paragraphe V de la Résolution n° 1633 adoptée par le Conseil de sécurité

à sa 5288e séance, le 21 octobre 2005

L’expression « Premier ministre acceptable par toutes les parties » provient du paragraphe 5
de la Résolution 1633 de l’ONU du 21 octobre 2005. Il convient de préciser le contexte dans
lequel ce texte a été adopté afin de mieux comprendre les changements qu’il a introduit dans
l’ordonnancement politico-juridique ivoirien.

786. La résolution 1633 a été votée par l’organe onusien pour éviter que le processus de paix
ne tombât dans l’impasse à la fin du mandat constitutionnel du président GBAGBO en
20051346, alors que le Gouvernement de réconciliation nationale mis en place en 2003 par
le Premier ministre de consensus Seydou DIARRA, confronté à plusieurs obstacles, n’a pas
réussi à mettre en œuvre totalement la feuille de route de l’ALN1347.

787. Cette résolution devenait ainsi le cadre juridique de référence dans lequel s’inscrivait la
période de transition qui devrait s’ouvrir au lendemain de la fin du mandat présidentiel.
Toutefois, pour éviter que les récriminations de mise sous tutelle de la Côte d’Ivoire par
l’ONU et la Communauté internationale1348 ne prennent plus d’ampleur, le préambule de la
résolution réaffirme « que les Accords de Linas-Marcoussis, d’Accra III et de Pretoria
demeurent le cadre approprié pour le règlement pacifique et durable de la crise en Côte
d’Ivoire ». En visant ces accords conclus par les protagonistes de la crise, l’ONU réhabilite
non seulement ces instruments internes, menacés de caducité par la fin du mandat
présidentiel1349, mais aussi entériné l’organisation institutionnelle résultant de ces accords.

1346
Elu en 2000 pour un mandat de cinq ans, le président GBAGBO dont le pouvoir a dû faire face à rébellion dès
septembre 2002, a vu son mandat constitutionnel se terminer le 31 octobre 2005 conformément à l’article 35 de la
Constitution ivoirienne de 2000, sans qu’il ne soit possible d’organiser de nouvelles élections à cette date.
1347
La Résolution 1633 reprend en fait la décision du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine adoptée
à Addis-Abeba le 6 octobre 2005 avalisant les recommandations faites par le sommet des chefs d’Etat et de
Gouvernement de la CEDEAO du 30 septembre 2005.
1348
GALY (M.), « Qui gouverne la Côte-d'Ivoire ? Internalisation et internationalisation d'une crise politico-
militaire », Politique étrangère, 2005, n°4 (Hiver), p. 793-807 ; SMITH (S.), « La politique d'engagement de la
France à l'épreuve de la Côte d'Ivoire », Politique africaine, 2003/1, n°89, pp. 112-126 ; MANTORO (S-C.), Le
Conseil de sécurité et la crise ivoirienne, Mémoire de Master 2 en Relations internationales, Université du Sahel,
2012, etc.
1349
La plupart de ces accords ont notamment conforté le maintien au pouvoir du président contesté jusqu’à la fin
de son mandat constitutionnel.

306
 Toutefois, il ne s’agirait que d’une appréciation de façade car en réalité, la Résolution 1633
du 21 octobre 2005 est un véritable acte normatif produisant des effets institutionnels très
importants1350.

788. La Résolution 1633 peut être considérée comme ouvrant l’Acte II du processus de
règlement de la crise ivoirienne à travers les bouleversements institutionnels qu’elle a
produits1351. En effet, elle a réaffirmé « l’impossibilité d’organiser des élections
présidentielles à la date prévue, et à la décision du Conseil de paix et de sécurité, à savoir,
notamment, que le Président Gbagbo demeurera chef de l’État à partir du 31 octobre 2005
pour une période n’excédant pas 12 mois 1352». Elle ouvre ainsi une période de transition
au cours de laquelle non seulement, a-t-elle décidé de la prorogation du mandat présidentiel
pour la durée de la transition, mais aussi mis fin au mandat du Premier ministre de consensus
en demandant la désignation d’un nouveau Premier ministre acceptable par toutes les
parties, conformément au paragraphe 5 précité. Elle chamboule ainsi complètement
l’organisation de l’Exécutif ivoirien, en conservant toutefois l’esprit de l’ALN relatif à la
déprésidentialisation du statut du Premier ministre de crise.

789. La référence faite par le paragraphe 5 de la Résolution 1633 à l’ALN a pour effet de
prolonger les effets de cet accord notamment en ce qui concerne le statut du Premier
ministre. Cependant, en ne faisant plus référence au « Premier ministre de consensus » mais
à un « Premier ministre acceptable par toutes les parties », cette résolution a opéré un
changement terminologique quant à la typologie du Premier ministre de crise qui n’a pas
manqué de susciter des débats. De nombreux spécialistes ont considéré à raison qu’il ne
s’agit pas uniquement d’une question de terminologie mais d’un véritable changement ayant
des effets juridiques et politiques sur le statut du Premier ministre1353.

790. La Résolution 1633 introduit de nouveaux acteurs dans le processus de désignation du

Premier ministre acceptable par toutes les parties. Elle restreint tout autant la marge de
manœuvre du chef de l’Etat, mais dans un degré moindre que le prévoyait l’ALN. La
suppression de la notion de « consensus » dans le texte onusien n’est en aucun cas le fruit
du hasard, mais un acte délibéré. En effet, conscient du fait que la recherche du consensus
est très périlleuse et qu’elle risquerait de prendre du temps et ressusciterait les antagonismes,

1350
CAHIN (G.), « Limitation du pouvoir constituant : le point de vue de l’internationaliste », Civitas Europa,
2014/1, n° 32, pp. 55-79.
1351
ASSOUMAN (K-A.), Le rôle des Nations Unies dans la résolution de la crise ivoirienne, Tome 1 « Soutien
aux initiatives françaises et africaines », Paris, L’Harmattan, 2011, pp.138-139.
1352
Paragraphe 3 de la Résolution 1633 du 21 octobre 2005.
1353
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link]. ; MEL (A.-P.), « La réalité du
bicéphalisme de l’exécutif en Côte d’Ivoire », op. cit.

307
 alors que l’échéance de la fin du mandat constitutionnel du président GBAGBO se
rapprochait, le Conseil de sécurité a préféré assouplir la procédure de désignation du
Premier ministre.

791. La conséquence directe en est que le Premier ministre ne résulterait plus d’un accord
entre les différentes parties autour d’une Table-Ronde comme ce fut le cas pour le Premier
ministre de consensus, mais résulterait d’une décision présidentielle à l’issue des
consultations menées par les acteurs désignés par le paragraphe 5 de la Résolution 16331354.
Cette consultation s’adressait à toutes les parties signataires de l’ALN, qui n’ont pas besoin
de donner leur accord sur la personnalité proposée par les facilitateurs, mais peuvent
s’opposer à sa nomination par le chef de l’Etat, sans pour autant avoir la possibilité de
décider par eux-mêmes. On constate alors que ce texte dessaisit les acteurs politiques
ivoiriens du choix du Premier ministre et habilite ainsi les facilitateurs désignés à choisir
autoritairement le Premier ministre au cas où les parties ne s’accorderaient pas. Le droit
d’ingérence1355 ainsi poussé au paroxysme n’est pas sans remettre en cause la souveraineté
de l’Etat ivoirien et de ses institutions1356.

792. Le mode opératoire choisi par les facilitateurs, qui disposaient d’une totale liberté
d’action, a été de procéder par élimination sur une liste élargie préétablie de
personnalités1357. En effet, composée au départ de seize (16) personnalités, cette liste a été
successivement, au fil des consultations, réduite à quatre (4) puis à deux (2) candidats et en
fin de compte1358, le nom de Charles KONAN-BANY est retenu par les consultants comme
Premier ministre acceptable par toutes les parties1359.

793. Le choix de Charles KONAN-BANY comme « Premier ministre acceptable par toutes
les parties » signataires de l’ALN avait de quoi surprendre les observateurs. En effet,

1354
Selon le paragraphe 5 de la Résolution 1633 du Conseil de sécurité du 21 octobre 2005, ces consultations
devraient être menées par Président de l’Union africaine, le Président de la CEDEAO et le Médiateur de l’Union
africaine. Il s’agissait nominativement et respectivement du président nigérian Oluségun OBASANJO, le président
nigérien Mamadou TANDJA et le président sud-africain Thabo MBEKI.
1355
KEUTCHEU (J.), « L’ingérence démocratique en Afrique comme institution, dispositif et scène », Études
internationales, Vol. 45. n°3, 2014, p.430.
1356
IBANDA-KABAKA (P.), AMOUZOU (V.), La souveraineté des Etats aux prises du droit d’ingérence
internationale. Etude de la portée de la responsabilité de protéger en droit international des droits de l’homme,
2020, [Link] consulté le 30 avril 2021 ; KONADJE (J-J.), L’intervention
de l’ONU dans la résolution du conflit intraétatique ivoirien, Thèse de Science Politique, Université de Toulouse
1, 2010.
1357
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link]. ; PRIVAT-MEL (A.), « La réalité du
bicéphalisme de l’Exécutif ivoirien », [Link].
1358
Les noms de figures du PDCI tels que Charles KONAN-BANY, Emile-Constant BOMBET ou Gaston
Ouassénam KONE et du FPI de Laurent GBAGBO tel que René AMANI, furent notamment invoqués.
1359
Pour le détail des consultations, voir « Les trois jours qui ont changé la Côte d’Ivoire », Jeune Afrique
l’Intelligent, n°2344, 11 décembre 2005, p.13, [Link]
jours-qui-ont-chang-la-c-te-d-ivoire/ consulté le 29 juillet 2019.

308
 contrairement à Seydou DIARRA qui était classé apolitique avant sa nomination, Charles
KONAN-BANY est un homme politique avéré, membre actif du PDCI, l’ex-parti
présidentiel. Il était d’ailleurs considéré comme l’un des hommes les plus influents de ce
grand parti politique ivoirien, notamment lorsqu’il a dévoilé ses ambitions personnelles
pour l’élection présidentielle de 2005 qui n’a finalement pas pu avoir lieu1360. Avant sa
nomination, il était gouverneur de la Banque centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest
(BCEAO)1361.

794. Si le président ivoirien a vu sa marge de manœuvre retreinte au maximum dans le choix

des Premiers ministres Seydou DIARRA et Charles KONAN-BANNY, il n’en demeure pas
moins qu’il dispose d’un pouvoir de nomination du Premier ministre qui reste malgré tout
résiduel.

2. La compétence résiduelle du président dans la nomination du

Premier ministre de crise

795. Le président de la République a perdu son monopole dans le choix du Premier ministre
en Côte d’Ivoire du fait de l’ALN et de la Résolution 1633 de l’ONU 1362. Ces deux textes
ont mis en mal cette prérogative constitutionnelle du président au point de ne reconnaître
au chef de l’Etat ivoirien aucune marge de manœuvre dans le choix du Premier ministre.
Désormais soumis à l’influence d’autres acteurs politiques nationaux et internationaux1363,
le chef de l’Etat ivoirien s’est vu dénié le pouvoir discrétionnaire qu’il détient de la
Constitution ivoirienne pour la nomination du Premier ministre1364.

796. Toutefois, le chef de l’Etat ivoirien n’a pas perdu toutes ses prérogatives en matière de
nomination du Premier ministre. Il conserve un pouvoir de nomination résiduel ou formel
qui découle directement de l’article 41 de la Constitution du 1er août 2000. Si ce pouvoir de
nomination résiduel lui permet de sauver la face et d’éviter d’être complètement marginalisé

1360
Ibid.
1361
Il a été nommé à ce poste par intérim en 1990 pendant que le gouverneur Alassane Dramane OUATTARA
occupait le poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire. Il devint gouverneur à part entière confirmé par le président
KONAN-BEDIE à partir de 1994 lorsque ADO, démissionnaire du poste de Premier ministre, après le décès du
président HOUPHOUËT, a choisi de retourner au FMI.
1362
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1363
MELEDJE (D.-F.), « Le système politique ivoirien dans la géopolitique ouest-africaine », RDP 2006, n°3, pp.
701-714.
1364
GAUDUSSON (J. du Bois de), « L’accord de Linas-Marcoussis, entre droit et politique », [Link].

309
 dans le choix du Premier ministre, il est tout aussi vrai qu’il ne s’agit que d’une compétence
très fortement liée, ce qui en réduit considérablement la portée.

a. L’application a minima de l’article 41 de la Constitution de

2000

797. L’article 41 al. 2 de la Constitution ivoirienne de 2000 encore en vigueur lors de la

signature de l’ALN et de l’adoption de la Résolution 1633 dispose que « le président de la
République […] nomme le Premier ministre, chef du Gouvernement… ». On voit bien que
cette disposition ne prévoit l’intervention concurrente d’aucun autre organe dans la
nomination du Premier ministre. Elle attribue ainsi une compétence exclusive et totalement
discrétionnaire au président de la République dans le choix du Premier ministre. Il s’agit
d’une conséquence directe de l’omnipotence du président de la République dans le régime
politique ivoirien1365 en ce qu’il est le « détenteur exclusif du pouvoir exécutif 1366».

798. Les dispositions du point 3-c de l’ALN et du paragraphe 5 de la Résolution 1633 du

Conseil de sécurité de l’ONU semblent avoir vidé l’article 41 de sa substance en
introduisant des acteurs concurrents au président dans la désignation du Premier ministre,
ce qui participe à la volonté de déprésidentialisation du statut de Premier ministre de crise.
Toutefois, il est primordial de signaler que ni l’ALN, ni les différentes résolutions de l’ONU
n’ont suspendu l’application de la Constitution ivoirienne. Il en ressort que la seule autorité
habilitée à signer l’acte de nomination du Premier ministre est le président de la République
ivoirienne conformément à l’article 41 de la Constitution.

799. Eu égard à ce qui précède, il est difficile de comprendre la démarche des chefs d’Etats
africains chargés par le Résolution 1633 d’opérer les consultations pour la nomination du
Premier ministre acceptable par toutes les parties signataires de l’ALN. En effet, ces
derniers se sont empressés d’annoncer le choix du Premier ministre Charles KONAN-
BANY alors même que le décret portant nomination du Premier ministre n’a pas encore été
officiellement signé par le président. Plus grave encore, voire humiliant pour le président
ivoirien, l’acte des chefs d’Etat africain a été publié au journal officiel avant la signature du
décret du président, qui n’est en fin de compte qu’un acte secondaire. Cette démarche paraît

1365
NANDJUI-DANHO (P.), La prééminence constitutionnelle du Président de la République en Côte d’Ivoire,
[Link].
1366
Article 41 al. 1er de la Constitution ivoirienne de 2000.

310
 très maladroite et porte atteinte à l’article 41 de la Constitution ivoirienne. Toutefois, cette
décision du groupe de chef d’Etat, dont la publication au journal officiel de la République
ivoirienne était prévue, ne vaut pas juridiquement un acte portant nomination du Premier
ministre.

800. Que ce soit après les négociations de Paris consécutives à la signature de l’ALN pour la
désignation du Premier ministre de consensus ou les consultations menées par les chefs
d’Etat africains pour le choix du Premier ministre acceptable par toutes les parties, seule la
formalisation des décisions par le chef de l’Etat ivoirien a donné une valeur juridique à la
nomination du Premier ministre. C’est ainsi qu’aussitôt après les négociations du Centre
international de l’Avenue Kléber, le chef de l’Etat ivoirien s’est rendu à l’Ambassade de
Côte d’Ivoire pour signer le décret portant nomination du Premier ministre Seydou
DIARRA1367. De même, après que les chefs d’Etat aient annoncé la désignation de Charles
KONAN-BANNY à l’issue des consultations prévues par la Résolution 1633, un décret du
président de la République1368 est venu entériner la nomination du Premier ministre.

801. Si l’article 41 de la Constitution ivoirienne a permis au chef de l’Etat ivoirien de se

présenter comme la seule autorité juridiquement compétente pour nommer le Premier
ministre en dépit des interventions extérieures prônées par les instruments de sortie de crise,
il faut se rendre compte qu’il ne disposait d’aucune marge de manœuvre et qu’il n’a exercé
en réalité qu’une compétence très fortement liée.

b. Une compétence très fortement liée

802. Si le chef de l’Etat ivoirien pouvait toujours revendiquer l’exercice a minima du pouvoir
de nomination du Premier ministre qu’il détenait de l’article 41 de la Constitution
ivoirienne, il n’en demeure pas moins que ce pouvoir a perdu toute sa valeur du fait de
l’ALN et de la Résolution 1633 du Conseil de sécurité de l’ONU. En effet, la valeur de ce
pouvoir résidait dans son caractère discrétionnaire. Pour mettre évidence la portée de ce
pouvoir, Francis WODIE affirme que « le propre du pouvoir discrétionnaire, c’est de
laisser à son détenteur, ici le président de la République, la libre appréciation de

1367
Décret n° 2003-44 du 25 janvier 2003 portant nomination du Premier ministre, JORCI, 45e année, n°5, 30
janvier 2005.
1368
Décret n° 2005-558 du 5 décembre 2005 portant nomination du Premier ministre

311
 l’opportunité de son exercice 1369». Il découle de cette définition que l’exercice du pouvoir
discrétionnaire requiert deux aspects fondamentaux : la liberté d’appréciation de son
titulaire et l’opportunité de la décision. L’absence de ces deux éléments dévitalise ce
pouvoir qui se transforme en compétence liée.

803. La liberté d’appréciation du président ivoirien dans la nomination du Premier ministre

de crise était complètement inexistante. En effet, à partir du moment où son comportement
est dicté par des textes1370 ou par d’autres acteurs1371, le président ne peut plus librement
apprécier le choix du Premier ministre. En effet, alors que l’article 41 de la Constitution
ivoirienne ne prescrit aucune formalité et ne pose aucune condition de fond ou de forme à
respecter par le président pour le choix du Premier ministre, l’ALN et la Résolution 1633
l’ont obligé à nommer un Premier ministre « de consensus » ou un Premier ministre
« acceptable par toutes les parties » signataires de l’ALN.

804. La participation du président ivoirien aux négociations post-Marcoussis à Paris pour le

choix du Premier ministre a révélé les limites de sa liberté d’appréciation dans le choix du
Premier ministre. En effet, malgré son statut de chef d’Etat, il était logé à la même enseigne
lors de ces négociations que tous les autres protagonistes de la crise de telle sorte qu’il
n’était qu’un négociant parmi tant d’autres. Certes, il était arrivé à Paris en ayant arrêté son
choix pour le poste de Premier ministre1372, mais alors qu’en temps normal ce choix aurait
été incontestable car discrétionnaire, il fut rejeté par les autres protagonistes qui aussi
avaient également leurs propres candidats1373. Il en a été de même que lors des négociations
de Bamako ayant abouti au choix du deuxième Premier ministre crise. Il en résulte que le
choix du président dans ce contexte n’est qu’une proposition et non une décision.

805. Nous reviendrons dans la deuxième partie sur le récit des négociations, mais nous
pouvons déjà affirmer que la liberté d’appréciation du président GBAGBO a été très
malmenéelors des négociations de Paris. Il n’a pas réussi à nommer celui qu’il voulait, ce
qui constitue une vraie remise en cause du pouvoir qu’il détient de l’article 41 de la
Constitution. Son unique influence dans le choix du Premier ministre était d’avoir usé de
son véto pour empêcher la nomination des candidats présentés par les autres protagonistes,
mais en retour ces derniers ont également récusé le sien. Il a notamment réussi à empêcher

1369
WODIE (F.), « L’esprit et la lettre de l’Accord de Linas-Marcoussis », contribution au colloque international
Accord de Linas-Marcoussis : paix et stabilité en Côte d’Ivoire, p.5, cité par DOSSO (K.), « Le Premier ministre
dans la crise ivoirienne », [Link].
1370
L’ALN et la Résolution 1633.
1371
L’ONU, la France, l’Union africaine, la CEDEAO, etc.
1372
Le choix personnel du président GBAGBO se portait sur Amara ESSY.
1373
Henriette DIABATE pour Alassane OUATTARA, Daniel KABLAN-DUNCAN pour KONAN-BEDIE,
SORO plus favorable à Henriette DIABATE, etc.

312
 la nomination d’Henriette DIABATE1374, la candidate de son grand rival Alassane
OUATTARA, soutenu par le chef rebelle Guillaume SORO, ce qui en soit est une victoire
politique pour lui, qui n’a pas suffi à atténuer la perte de ses prérogatives présidentielles1375
en matière de nomination du Premier ministre.

806. En droit constitutionnel ivoirien, seul le président de la République peut juger de

l’opportunité ou non de nommer une personnalité au poste de Premier ministre. Ni le
Parlement, ni les acteurs politiques ne peuvent l’obliger à nommer un Premier ministre,
alors même que ce dernier dépend entièrement de lui1376. Avec l’ALN et la Résolution 1633,
le président ne peut plus juger de l’opportunité de nommer le Premier ministre. Cette
décision lui est imposée par les textes précités, qui ne lui laissent aucune marge de
manœuvre.

807. Le ton impératif employé par les points 3-a et 3-e de l’ALN et le paragraphe 5 de la
Résolution 1633 montrent qu’à chaque fois le président est mis devant le fait accompli. Il a
une obligation de faire, ce qui est confirmé par la déclaration des chefs d’Etat en 2005 lors
de la nomination de Charles KONAN-BANNY. Le chef de l’Etat ivoirien n’a fait
qu’entériner la décision des chefs d’Etat, alors même que cette dernière avait déjà été rendue
publique et publié au journal officiel de la République ivoirienne.

808. Si le Premier ministre de crise procède des accords politiques, il en tire également une
protection face aux autres institutions surtout le chef de l’Etat. En effet bien que les règles
constitutionnelles le rendent responsable uniquement devant le chef de l’Etat ou à la fois
devant le chef de l’Etat et le Parlement, le Premier ministre de crise jouit d’une
irresponsabilité politique le rendant inamovible.

B. L’inamovibilité du Premier ministre de crise

809. En disposant que « le gouvernement de réconciliation nationale sera dirigé par un

Premier ministre de consensus qui restera en place jusqu’à la prochaine élection
présidentielle à laquelle il ne pourra se présenter », le point 3-c de l’ALN a rendu le

1374
PIGEAUD (F.), France Côte d’Ivoire : une histoire tronquée, La Roque d’Anthéron, Vents d’ailleurs, 2015,
p. 53
1375
SMITH (S.), TUQUOI (J-P.), « Côte d'Ivoire : accord de paix au détriment du président Gbagbo », in Le Monde
Afrique, 9 décembre 2010, disponible en ligne sur [Link]
accord-de-paix-au-detriment-du-president-gbagbo_1451012_3212.html, consulté le 1er août 2019.
1376
MEL (A.-P.), La réalité du bicéphalisme de l’Exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].

313
 Premier ministre de consensus, désigné en janvier 2003 intouchable jusqu’à la fin de son
mandat qui se trouve être la prochaine élection présidentielle, soit en octobre 2005. Il en a
été de même pour le Premier ministre acceptable par tous désigné en octobre 2005 à qui le
paragraphe 3 de la Résolution 1633 de l’ONU a garanti le maintien en fonction pendant la
période transitoire d’un an, soit jusqu’en octobre 2006.

810. Ce faisant, ces dispositions peuvent être interprétées comme « retirant ou déniant au
président de la République le pouvoir discrétionnaire qu’il détient en la matière 1377». La
conséquence en est que pendant son mandat, le Premier ministre et le Gouvernement ne
sont pas responsables devant le président, contrairement à la lettre et à l’esprit de la
Constitution de 2000. Toutefois, l’implication très forte d’autres acteurs dans la, résolution
de la crise et surtout dans la désignation du Premier ministre a fait émerger une
responsabilité extra-constitutionnelle du Premier ministre.

811. La responsabilité exclusive du Premier ministre et des autres membres du

Gouvernement devant le chef de l’Etat est l’un des fondements essentiels du régime
politique ivoirien depuis l’indépendance de la Côte d’Ivoire jusqu’à nos jours. Cependant,
celle-ci a été mise entre parenthèses respectivement par l’ALN et les Résolutions 1633 et
1721 de l’ONU afin de permettre au Gouvernement de transition de disposer d’une marge
de manœuvre conséquente au sein de l’Exécutif pour mettre en œuvre les accords de sortie
de crise. La responsabilité du Premier ministre s’en est ainsi retrouvée déprésidentialisée à
l’instar de celle des Premiers ministres de transition dans les Etats ayant organisé des CNS
pendant la transition démocratique du début des années quatre-vingt-dix.

812. La déprésidentialisation de la responsabilité du Premier ministre de crise en Côte

d’Ivoire apparaît comme une conséquence de la mise en retrait du chef de l’Etat dans le
choix du Premier ministre. S’il a entériné le choix du Premier ministre de consensus en
2003 et du Premier ministre acceptable par tous en 2005 par un décret qui faisait de lui
l’auteur juridique de ces choix, le président GBAGBO a à chaque fois vu son pouvoir de
nomination mis en berne. En restreignant le pouvoir de nomination du Premier ministre par
le chef de l’Etat, aussi bien les signataires de l’ALN que le Conseil de sécurité de l’ONU
savaient bien que le président pourrait être tenté de restaurer ses prérogatives
constitutionnelles pour prendre sa revanche sur la Communauté internationale. C’est pour
prémunir le Premier ministre contre la révocation unilatérale par le président que ces

1377
WODIE (F.), Le conflit ivoirien : Solution juridique ou solution politique ?, Abidjan, Les Editions du CERAP,
2005, p. 8

314
 instruments ont à chaque fois clairement défini la durée du mandat du Premier ministre et
précisé qu’il resterait en fonction jusqu’à la fin de ce mandat.

813. Eu égard à la protection qui a été accordé au Premier ministre de crise par l’ALN et les
Résolutions de l’ONU, il a été considéré qu’il « bénéficie d’une onction d’intouchable 1378».
En effet, que ce soit dans un régime présidentiel ou dans un régime parlementaire, le
Premier ministre n’a en principe pas son destin entre ses mains. La responsabilité politique
du Gouvernement qu’il dirige est ainsi soit prévue devant le Parlement ou devant le
président, ou devant les deux organes. Or, n’étant responsable que devant le président
conformément à la Constitution ivoirienne de 2000, le Premier ministre ivoirien soustrait à
cette responsabilité par l’ALN et les Résolutions de l’ONU devenait ainsi politiquement
irresponsable, ce qui a conduit le rendait inamovible.

814. L’inamovibilité du Premier ministre a théoriquement rééquilibré les rapports au sein de

l’Exécutif ivoirien constitutionnellement fondé sur la subordination du Premier ministre et
du Gouvernement au président. Elle « tend à effacer les rapports de subordination prévus
par la Constitution, entre le président de la République et le Premier ministre 1379».

815. En conclusion, nous constatons avec Karim DOSSO que « le Premier ministre, aux
termes de l’Accord de Linas-Marcoussis et des différentes Résolutions des Nations Unies,
parait désormais, en situation d’autonomie politique à l’égard du chef de l’Etat, devant
lequel il n’est plus politiquement responsable 1380».

Paragraphe 2 : La revalorisation des compétences du

Premier ministre de crise

816. Si son statut déprésidentialisé pendant la crise lui a permis de changer de dimension, la
métamorphose du Premier ministre ivoirien pendant la période de crise provient surtout de

1378
GNAHOUA (A.-R.), La crise du système ivoirien, aspects politiques et juridiques, [Link]., p. 172
1379
DOSSO (K.), Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1380
Ibid.

315
 la revalorisation de ses compétences qui faisait de lui presque « l’alter ego du président de
la République1381 ».

817. Il s’agit d’une véritable révolution dans le paysage institutionnel ivoirien fondé sur la
prééminence du chef de l’Etat qui est le « détenteur exclusif du pouvoir exécutif 1382», ce
qui en fait « le moteur de la machine politique ». Ce fondement n’a même pas été remis en
cause par la création du poste de Premier ministre en 1990 puisque ce dernier ne disposait
pas de pouvoirs constitutionnels « par l’effet desquels se trouveraient partagées les
compétences avec le président de la République, encore détenteur exclusif du pouvoir
exécutif 1383».

818. Avec les instruments de sortie de crise, « le bicéphalisme de façade de l’exécutif est
devenu réel 1384». Le bouleversement introduit par l’ALN dans l’organisation et le
fonctionnement de l’Exécutif provient des compétences qu’il attribue au Premier ministre
alors qu’il n’en disposait pas conformément à la Constitution (A). Cette revalorisation des
compétences primo-ministériels a été confortée par les différentes Résolutions de l’ONU
en des termes plus imposants que l’ALN (B).

A. Les compétences attribuées par l’ALN

« Il disposera, pour l’accomplissement de sa mission, des

prérogatives de l’exécutif en application des délégations prévues
par la Constitution ».

Point 3-e de l’Accord de Linas-Marcoussis

819. Conscient du fait que le Premier ministre a besoin de disposer de prérogatives pour
exécuter le programme de Gouvernement annexé à l’ALN, le point 3-e a prévu de le doter
de compétences exécutives. Alors qu’il avait toujours été chargé de mettre en œuvre la
politique de la nation telle que définie par le président, le Premier ministre ivoirien a été
soustrait à cette tâche pendant la crise et chargé de mettre en œuvre la politique du

1381
OURAGA (O.), « Constitution et autonomie politique », in XXIe session de l’Académie internationale de droit
constitutionnel, La Constitution aujourd’hui, 7-24 juillet 2005, p. 155.
1382
Articles 12 de la Constitution ivoirienne de 1960 et 41 de la Constitution de 2000.
1383
WODIE (F.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 349.
1384
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].

316
 Gouvernement annexée à l’ALN et définie par l’ensemble des acteurs politiques présents à
la table des négociations. Ce faisant, le Premier ministre de crise disposait d’un domaine de
compétences bien défini par l’ALN qui le rendait autonome par rapport au chef de l’Etat.

820. La détermination d’un programme du Gouvernement que le Premier ministre est chargé
d’exécuter est une véritable nouveauté en Côte d’Ivoire où seul le programme du président
prévalait. Toutefois, malgré l’étendue des compétences attribuées au Premier ministre par
l’ALN, il lui fallait disposer des prérogatives de l’exécutif pour décider. C’est en ce sens
que l’ALN a demandé au président de lui déléguer les pouvoirs nécessaires.

1. La mise en œuvre du programme du Gouvernement défini par l’ALN

821. Pour la première fois en Côte d’Ivoire depuis l’indépendance en 1960, le Gouvernement
est appelé à exécuter un programme qui n’est pas celui du président. En effet, le programme
du Gouvernement de réconciliation nationale n’est pas défini par le président GBAGBO à
qui la Constitution a attribué la compétence de la détermination de la politique de la
nation1385, mais celui défini par l’ALN. Ce programme est annexé à l’ALN1386, ce qui lui a
donné une force obligatoire et a permis de l’imposer au président.

822. La détermination du programme du Gouvernement par l’ALN et non par le président a

créé en Côte d’Ivoire une situation dyarchique inédite1387 qui a été comparée par certains
auteurs à une situation de cohabitation à la française1388 avec un président élu sur un autre
programme et un Premier ministre, chef du Gouvernement, qui n’a pas été désigné par le
président devant lequel il n’est pas responsable, chargé d’exécuter un programme parallèle,
voir contradictoire. Si cette appréciation conforte l’autonomie du Premier ministre de crise,
dont la situation est également comparée avec celle des Premiers ministres de transition du
début de renouveau démocratique, elle est atténuée par deux facteurs politiques non
négligeables : d’une part, le Premier ministre de crise, contrairement au Premier ministre
de cohabitation ne disposait pas d’une majorité parlementaire sur laquelle s’appuyer pour
gouverner, et d’autre part, il ne dispose pas de pouvoirs décisionnels propres, d’où la
nécessité qu’il obtienne des délégations du président du président, ce qui le rendait encore
un peu dépendant de ce dernier.

1385
Article 50 de la Constitution ivoirienne de 2000.
1386
Voir pages 3 à 6 de l’Accord de Linas-Marcoussis du 24 janvier 2003.
1387
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1388
Sur les développements relatifs à la situation de cohabitation, confère supra.

317
823. Le domaine de compétence du Gouvernement couvre plusieurs matières qui en temps
normal relèvent du domaine de la loi et du domaine du règlement. Le point 3-f fixe l’axe
prioritaire du Gouvernement qui est la refondation de l’armée ivoirienne. Cette compétence
permet au Premier ministre de se présenter comme le chef suprême de l’armée ivoirienne,
une compétence que l’article 47 de la Constitution de 2000 a attribué au président. Ce
faisant, la Constitution n’étant pas suspendue, le Premier ministre est obligé de partager
cette compétence avec le président, ce qui ressemble à ce qu’avait prévu l’Acte n°7 de la
CNS au Togo1389.

824. L’exercice de cette compétence s’avérait cruciale et indispensable à la réussite des

autres missions du Premier ministre puisqu’elle devrait permettre de pacifier le pays pour
permettre la tenue des élections présidentielle et législatives qui s’approchaient à grands
pas1390. Ce n’est d’ailleurs pas pour rien que la question de la définition du régime électoral
apparaît dans le programme du Gouvernement juste après la question de la refondation de
l’armée. A cet effet, les questions électorales et sécuritaires ont toujours été reliées en Côte
d’Ivoire1391 dans la mesure il est considéré que la crise politique ivoirienne a pour origine
spécifique les réformes électorales opérées par le président KONAN-BEDIE en 19941392
pour empêcher à la fois la candidature de son rival Alassane OUATTARA et le vote des
étrangers sur le fondement du concept de « l’ivoirité »1393.

825. Il s’agit donc de réformer le régime électoral, notamment de l’élection présidentielle,

par la suppression aussi bien dans le code électoral que dans la Constitution des conditions

1389
Articles 26 et 35 de l’Acte n°7 de la CNS du 23 août 1991.
1390
. Les élections présidentielle et législatives devraient se tenir en 2005.
1391
HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne de Félix Houphouët-Boigny à la chute de Laurent Gbgabo, op. cit. ;
DOZON (J.-P.), Les clefs de la crise ivoirienne ; [Link]. ; GNAHOUA (A.-R.), La crise du système ivoirien :
Aspects politiques et juridiques, [Link]
1392
Loi n° 94-642 du 13 décembre 1994 portant Code électoral, JORCI, n°53, 29 décembre 1994, pp. 1027-1036
et Décret no 94-662 du 21 décembre 1994 déterminant les modalités d'établissement, de révision et de refonte de
la liste électorale, JORCI, n°03, 19 janvier 1995, pp. 56-60.
1393
La réforme du code électorale introduite par Henri KONAN-BEDIE en 1994 a durci les conditions de
candidature à l’élection présidentielle et du droit de vote des étrangers en Côte d’Ivoire. Cette réforme a été
considérée comme taillée sur mesure contre Alassane OUATTARA, l’ex-Premier ministre, qui s’est révélé comme
le principal rival du tout nouveau président ivoirien, dans la guerre de succession qui a opposé les deux hommes
après le décès du « vieux ». Cela s’est vérifié dès l’élection présidentielle de 1995 à laquelle OUATTARA n’a pas
été autorisé à candidater pour s’être prévalu de la nationalité burkinabè notamment pendant sa carrière
internationale. Il lui était également reproché les origines de son père, originaire d’une localité du nord de la Côte
d’Ivoire qui a appartenu au Burkina-Faso. Voir BRAECKMAN, « Aux sources de la crise ivoirienne », [Link]. ;
GAULME (F.), « L'ivoirité », recette de guerre civile », Études, n° 3, 2001, pp. 292-304 ; BOA-THIEMELE (R.-
L.), L’ivoirité : entre culture et politique, Paris, L’Harmattan, coll. « Points de vue », Paris, 2003, etc.

318
 restrictives de nationalité visant l’ancien Premier ministre ADO1394. A ce titre, le
Gouvernement s’est vu conféré par l’ALN un pouvoir d’initiative législative et de révision
constitutionnelle qui venait concurrencer les compétences constitutionnelles que le
président détenait toujours dans ces matières1395. Certes, ces initiatives sont limitées aux
matières relevant du domaine de compétence du Gouvernement, mais il s’agit d’une
véritable révolution institutionnelle en Côte d’Ivoire où l’initiative de la loi a toujours été
partagé entre le chef de l’Etat et les députés.

826. Enfin, d’autres compétences visant notamment le régime foncier, la liberté de la presse,
la défense et la protection des droits et libertés de la personne humaine et le redressement
économique ont été attribuées au Gouvernement pour compléter les axes cruciaux du
désarmement et de la réforme du régime électoral. Ces différents domaines de compétence
transversaux énumérés par le programme de l’ALN permettent de laisser une grande marge
de manœuvre au Gouvernement dont l’action couvre finalement tous les secteurs.

827. Malgré la kyrielle de compétences attribuées au Premier ministre et au Gouvernement

de transition, il devrait disposer d’un pouvoir de décision pour leur mise en œuvre. C’est en
ce sens que le point 3-e a prévu que ce pouvoir décisionnel lui soit délégué par le président,
seul organe de l’exécutif à qui la Constitution de 2000 a attribué ce pouvoir.

2. La nécessité de délégations du chef de l’Etat

828. Le point 3-e de l’ALN a prévu que le Premier ministre disposât des pouvoirs du
président en vertu des délégations prévues par la Constitution pour l’accomplissement des
missions du Gouvernement de réconciliation nationale. Suivant la configuration de
l’exécutif ivoirien, le Premier ministre ne peut en principe exercer le pouvoir exécutif qu’en

1394
Ces réformes concernent l’article 35 de la Constitution ivoirienne de 2000 fixant les conditions de dépôt de
candidature à l’élection présidentielle, notamment les conditions de nationalité et de résidence. Il était prévu que
le candidat doit « …être ivoirien d'origine, né de père et de mère eux-mêmes ivoiriens d'origine. Il doit n'avoir
jamais renoncé à la nationalité ivoirienne. Il ne doit s'être jamais prévalu d'une autre nationalité. Il doit avoir
résidé en Côte d'Ivoire de façon continue pendant cinq années précédant la date des élections et avoir totalisé dix
ans de présence effective ». L’ALN a prévu que Le gouvernement de réconciliation nationale proposera donc que
les conditions d’éligibilité du Président de la République soient ainsi fixées : « Le Président de la République est
élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Il n ’est rééligible qu’une fois. Le candidat doit jouir de ses droits
civils et politiques et être âgé de trente-cinq ans au moins. Il doit être exclusivement de nationalité ivoirienne né
de père ou de mère ivoirien d’origine ». Il s’agit donc d’assouplir les conditions pour permettre aussi bien à
Alassane OUATTARA, écarté des deux élections présidentielles précédentes pour n’avoir pas satisfait à la
condition de nationalité, et à l’ex-président Henri KONAN-BEDIE, en exil en France depuis son renversement en
décembre 1999, de se présenter à l’élection présidentielle de 2005.
1395
Voir articles 42 et 124 de la Constitution ivoirienne de 2000.

319
 vertu des délégations du président1396. Il en est ainsi parce que le Premier ministre ivoirien
ne dispose pas de pouvoirs propres et ne peut prendre de son propre chef des actes à portée
générale. C’est l’essence du régime présidentiel ivoirien fondé sur l’unicité du pouvoir
exécutif que même le bicéphalisme inauguré en 1990 n’a pas pu ébranler1397. C’est donc en
faisant preuve de réalisme que l’ALN s’en est remis au président pour donner effet aux
compétences attribuées au Premier ministre en se référant aux délégations prévues par la
Constitution.

829. Le principe des délégations du président au Premier ministre est prévu par l’article 53
de la Constitution ivoirienne de 2000. Si les considérations théoriques de ce principe ont
été abordées en amont dans ce chapitre1398, il s’agit ici d’analyser l’effectivité de la mise en
œuvre de l’article 53 pendant la crise qui a permis à la fois de dépouiller le président
ivoirien, « détenteur exclusif du pouvoir exécutif », d’une partie de ses pouvoirs, et de rendre
réel le bicéphalisme ivoirien, par la revalorisation des compétences du Premier ministre1399.
C’est dans cette optique que le président ivoirien a pris deux décrets, l’un du 10 mars 2003
et l’autre du 11 avril 2003 dont il convient d’analyser le contenu.

a. Le décret du 10 mars 2003 portant délégation de compétences

830. Le décret n° 2003-62 du 11 mars 20031400 porte « délégation de compétences » au

Premier ministre. Ce décret dispose en son article 1er que « le Président de la République
délègue au Premier Ministre, Chef du Gouvernement les compétences en ce qui concerne
l'initiative des actions, l'élaboration des avant projets et projets de textes réglementaires,
législatifs et constitutionnels à soumettre au Conseil des ministres… » et énumère les
matières concernées par cette délégation. Ce décret couvre au total seize (16) matières
limitativement énumérées par l’article 1er. Ces matières reprennent pour l’essentiel les
différents axes du programme du Gouvernement de réconciliation nationale défini par
l’ALN. L’article 2 limite la validité du décret à une période six (6) mois et précise que « le
Premier Ministre rend compte régulièrement au Président de la République, des

1396
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].
1397
BOGNON (D.-R.), « La situation en Côte-d’Ivoire : présidentialisme et représentation nationale », op. cit.
1398
Confère supra, § 699 et suivants
1399
KPODAR (A.), « Politique et ordre juridique : les problèmes constitutionnels posés par l’accord de Linas-
Marcoussis du 23 janvier 2003 », [Link].
1400
Décret n° 2003-62 du 10 mars 2003 portant délégation de compétences au Premier Ministre, JORCI, 45e année,
n°11, 13 mars 2003, p. 167.

320
 avancements réalisés dans l'exécution de la mission à lui confiée ». Ces deux dispositions
appellent quelques observations.

831. L’article 1er du décret du 11 mars 2003 doit être analysée en relation avec l’intitulé
même du décret. En effet, en intitulant ce décret « délégation de compétences » et « non
délégation de pouvoirs », le président GBAGBO n’a pas fait qu’un jeu de mot, mais a opéré
un véritable choix politique et juridique puisque les compétences ne visent que des
domaines d’intervention et non un pouvoir de décision. C’est la raison pour laquelle l’article
1er reprend les domaines de compétences déjà prévus par l’ALN, ce qui en soit paraît a priori
superfétatoire mais permet en réalité au président de donner sa caution au programme du
Gouvernement et de l’adopter comme le sien. Il convient également de souligner que dans
les matières visées, le Premier ministre ne s’est vu déléguer que « l’initiative » et
« l’élaboration », les décisions devant être prises par le Conseil des ministres, présidé par
le chef de l’Etat. Si cette configuration permet au président de sauvegarder son pouvoir de
décision, dans la mesure où c’est lui qui signe les actes délibérés en Conseil des ministres,
elle tempère l’influence du Premier ministre de crise, qui au final se retrouve dans la même
situation que le Premier ministre ordinaire, car dépourvu de pouvoir normatif1401. Cette
restauration de l’autorité présidentielle est confortée par l’article 2. En limitant la durée de
la délégation à six (6) mois et en demandant au Premier ministre de rendre des comptes au
président, l’article 2 du décret du 10 mars 2003 crée une situation de subordination en
hiérarchisant les rapports au sein de l’exécutif1402. Il convient d’analyser cette disposition
aux prismes respectifs de la Constitution ivoirienne de 2000 et de l’ALN.

832. Il faut rappeler que les relations au sein de l’exécutif ivoirien sont organisées par la
Constitution sur une logique de subordination du Premier ministre au chef de l’Etat
conformément à l’esprit du régime présidentiel ivoirien1403. Ainsi, en offrant la possibilité
au président de déléguer ses pouvoirs au Premier ministre, l’article 53 de la Constitution a
prévu des limites afin de ne pas permettre que par l’exercice de ses pouvoirs, le Premier
ministre ne rompe les liens de subordination le liant au président.

833. C’est donc en application de cette disposition qui stipule que la « délégation de pouvoirs
doit être limitée dans le temps et porter sur une matière ou un objet précis » que le président
GBAGBO a limité la durée de la délégation à six (6) mois et a énuméré limitativement les
matières relevant de la compétence du Premier ministre. Il en résulte que, conformément à

1401
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1402
BLEOU (M.), « L’accord de Linas-Marcoussis et la délégation de pouvoir du président de la République au
Premier ministre », Communication au colloque international « Accord de Linas Marcoussis : Paix et stabilité en
Côte d’Ivoire », 29, 30, 31 août 2003.
1403
BLEOU (M.), « Le système constitutionnel ivoirien », [Link].

321
 l’article 53 de la Constitution, le Premier ministre ne peut disposer sine terminum des
compétences du président, et que le président ne peut lui déléguer l’ensemble de ses
pouvoirs. Il en est ainsi parce que le président est désigné par l’article 40 comme le
« détenteur exclusif du pouvoir exécutif » d’où le fait qu’il est demandé au Premier ministre,
fût-il de crise, de lui rendre des comptes. Cette appréciation fondée sur une logique de
légalité constitutionnelle qui donne raison au président ivoirien, n’est cependant pas
légitime, puisqu’elle ignore le contexte politique et juridique du moment fondé sur l’ALN,
d’où la nécessité de faire appel à l’esprit et à la lettre de l’ALN.

834. Cette répartition des tâches au sein de l’Exécutif paraît conforme à la Constitution
ivoirienne de 2000 mais méconnaît l’esprit de l’ALN qui est de permettre au Premier
ministre de disposer une réelle autonomie institutionnelle. En effet, le décret du 10 mars
2003 n’a pas modifié la situation du Premier ministre pour l’adapter aux exigences de
l’ALN. D’abord l’article 1er n’a fait que reprendre le programme du Gouvernement annexé
à l’ALN sans déléguer un véritable pouvoir décisionnel au Premier ministre dans les
matières visées, ensuite le lien de subordination créé par l’article 2 le met dans une situation
ordinaire qui ne lui permet pas d’accomplir la mission qui lui est assignée par l’ALN. Alors
qu’il ne procède pas du président, le Premier ministre Seydou DIARRA a été tenu par le
décret du 10 mars 2003 de lui rendre des comptes, ce qui est contraire à l’esprit de l’ALN.
Cette situation risquait de compliquer les relations au sein de l’exécutif.

835. Très tôt, le Premier ministre DIARRA a été confronté à des difficultés dans l’application
du décret du 10 mars 2003, ce qui a nécessité l’intervention d’un autre décret le 11 avril
2003, pour rectifier les imperfections du premier décret.

b. Le décret du 11 avril 2003 portant délégation de pouvoirs

836. Le décret n° 2003-90 du 11 avril 2003 1404« « modifiant et complétant le décret n° 2003-
62 du 10 mars 2003 portant délégation de compétences au Premier ministre » a été pris par
le président GBAGBO près d’un mois après le décret inaugural du 10 mars 2003. Comme
l’indique son intitulé, ce décret est destiné à corriger le décret du 10 mars 2003 eu égard
aux difficultés rencontrées par le Premier ministre dans son application. Nous reviendrons
plus tard sur les conditions dans lesquelles ce décret a été pris, mais il convient ici d’analyser

1404
Décret n° 2003-90 du 11 avril 2003 modifiant et complétant le décret n° 2003-62 du 10 mars 2003 portant
délégation de compétences au Premier ministre, Le Patriote, n°1088 du 16 avril 2003.

322
 son contenu pour identifier les changements qu’il a apportés dans la condition du Premier
ministre.

837. Sur la forme, le nouveau décret n’a pas rapporté l’ancien décret, mais s’est contenté de
le modifier et de la compléter, ce qui permet de voir que le président GBAGBO, à qui il
était reproché d’avoir provoqué l’échec de la mise en œuvre de l’ALN en entravant la
mission du Premier ministre, n’a pas voulu se déjuger en faisant marche-arrière pour mettre
fin à l’existence du décret du 10 mars. Ce faisant, le décret du 11 avril n’est pas un texte
autonome mais un texte purement rectificatif qui ne saurait avoir d’effet juridique en dehors
du décret du 10 mars qu’il rectifie. Il n’est ainsi pas étonnant qu’on fasse référence parfois
uniquement au décret du 10 mars pour désigner les délégations de compétence du président
au Premier ministre de crise en Côte d’Ivoire, ce qui dans ce cas, fait référence à la version
consolidée de ce décret, prenant en compte les modifications apportées par le décret du 11
avril.

838. Sur le fond, l’article 1er modifie d’abord le titre du décret du 10 mars. Il dispose que
« le titre du décret n°2003-62 du 10 mars 2003…est modifié comme suit : Décret n° 2003-
62 du 10 mars 2003 portant délégation de pouvoirs au Premier Ministre ». Cette
modification n’est pas anecdotique puisqu’en substituant le terme « pouvoirs » à celui de
« compétences », le décret du 11 avril s’est conformé, sur la forme, au point 3-e de l’ALN
et à l’article 53 de la Constitution. Tirant les conséquences de la modification de l’intitulé
du décret, l’article 1er nouveau reprend ensuite les mêmes termes que le précédent en
reprenant la liste des matières dans lesquelles le Premier ministre est compétent, mais en
disposant cette fois-ci que le président délègue « les pouvoirs » et non « les compétences ».

839. Quant aux dernières dispositions du décret du 10 mars visant notamment la durée de la
délégation et l’obligation pour le Premier ministre de rendre régulièrement compte au
président, elles n’ont pas été modifiées par le décret du 11 avril. Cela signifie d’une part
qu’il revient au président à l’expiration de la durée de six (6) mois prévue de renouveler
cette délégation et d’autre part que le Premier ministre de crise, malgré son inamovibilité
proclamée par l’ALN demeurait résiduellement responsable devant le président. C’est en
ce sens qu’ont été pris notamment les décrets des 11 septembre 20031405 et du 4 mai
20041406, qui, sans modifier le décret initial du 10 mars 2003 modifié par le décret du 11

1405
Décret n° 2003-345 du 11 septembre 2003 portant renouvellement de la délégation de pouvoirs au Premier
Ministre, JORCI, 45e année, n°37, 11 septembre 2003.
1406
Décret n° 2004-304 du 4 mai 2004 portant renouvellement de la délégation de pouvoirs au Premier Ministre,
JORCI, 46e année, n°37, 9 septembre 2004, p. 583.

323
 avril 2003, se sont contentés de signifier au Premier ministre le renouvellement de la
délégation des pouvoirs au Premier ministre conformément au décret initial.

840. Si la répartition des compétences au sein de l’exécutif ivoirien a fonctionné sur cette
base pendant toute la durée du mandat de Seydou Elimane DIARRA, la donne a changé à
partir de la nomination de Charles KONAN-BANY en novembre 2005 du fait de
l’intervention des Résolutions 1633 et 1721 du Conseil de sécurité de l’ONU.

B. Les compétences attribuées par l’ONU

841. Les différentes Résolutions adoptées par le Conseil de sécurité de l’ONU pour trouver
des solutions à la crise ivoirienne1407 ont introduit des changements importants dans les
rapports entre le président et le Premier ministre en Côte d’Ivoire. Dans cette galaxie d’actes
onusiens, les Résolutions 1633 du 21 octobre 2005 et 1721 du 1er novembre 2006 se sont
révélés comme de véritables actes constituants en organisant, en marge de la Constitution,
les rapports entre le président et le Premier ministre dans la perspective de la revalorisation
des compétences du Premier ministre et de l’affaiblissement de son lien de subordination
au président. C’est donc à juste titre que ces deux textes ont été considérés comme créant
« un dualisme juridique » en Côte d’Ivoire1408 illustrant ainsi la « crise de normativité de la
Constitution en Afrique 1409». Alors que l’application de l’ALN se trouvait dans
l’impasse1410 du fait des dysfonctionnements du Gouvernement de transition et des rapports
conflictuels entre le président et le Premier ministre, ces deux textes sont intervenus pour
apporter des solutions aux difficultés rencontrées par le Premier ministre à des degrés
différents.

842. Tout en identifiant l’insuffisance des pouvoirs du Premier ministre comme principale
cause de des dysfonctionnements du Gouvernement, la Résolution 1633 qui a ouvert la
période de transition à la fin du mandat constitutionnel du président GBAGBO, a maintenu
le statu quo pour les raisons qu’il convient d’éluder. Mais face à l’inefficacité de cette

1407
Voir KONADJE (J.-J.), L’ONU et le conflit ivoirien : Les enjeux géopolitiques de l’intervention 2002-2010,
Paris, L’Harmattan, 2014 ; MANTORO (C.), Le conseil de sécurité et la crise ivoirienne, [Link].
1408
NDJIMBA (K.-F.), L’internationalisation des Constitutions des Etats en crise : réflexions sur les rapports
entre Droit international et Droit constitutionnel, Thèse de droit public, Université Nancy 2, 2011, p. 582.
1409
AÏVO (F.-J.), « La crise de normativité de la Constitution en Afrique », RDP, n°1, 2012, p. 141-180.
1410
DANSKI (J.), « La Côte d’Ivoire dans l’impasse », Diplomatie, n° 9, juin-juillet 2004, pp. 21-22, 24.

324
 Résolution, celle 1721 est intervenu pour opérer une véritable révolution dans la
configuration de l’exécutif ivoirien.

1. La Résolution 1633, le statu quo

843. La Résolution 1633 avait maintenu le président en fonction pendant la période de

transition et remplacé le « Premier ministre de consensus » par « un Premier ministre
acceptable par tous » tout en réitérant son attachement à l’ALN et ses accords
complémentaires. C’est en application de cette résolution que Seydou Elimane DIARRA,
désigné après la signature de l’ALN, a été remplacé par Charles KONAN-BANY qui avait
pour mission de poursuivre l’application des différents instruments de sortie de crise afin
d’organiser l’élection présidentielle avant la fin de la période de transition, soit le 31 octobre
20061411. Par ce texte, l’organe onusien s’est également positionné sur les pouvoirs du
Premier ministre.

844. Le paragraphe 8 de la Résolution 1633 de 2005 dispose que :

« le Premier Ministre doit disposer de tous les pouvoirs nécessaires,

conformément à l’Accord de Linas-Marcoussis, ainsi que de toutes les
ressources financières, matérielles et humaines voulues, en particulier dans les
domaines de la sécurité, de la défense et des affaires électorales, en vue
d’assurer le bon fonctionnement du Gouvernement, de garantir la sécurité et le
redéploiement de l’administration et des services publics sur l’ensemble du
territoire ivoirien, de conduire le programme de désarmement, de
démobilisation et de réintégration et les opérations de désarmement et de
démantèlement des milices, et d’assurer l’équité de l’opération d’identification
et d’inscription des électeurs, ce qui permettrait d’organiser des élections libres,
ouvertes, régulières et transparentes, avec l’appui de l’Organisation des
Nations Unies »

845. Sur le fond, la Résolution 1633 n’est pas allé plus loin que l’ALN dans l’attribution des
compétences et des pouvoirs au Premier ministre. L’organe onusien est resté mesuré dans
sa volonté de revalorisation des compétences du Premier ministre en reprenant d’un part les
domaines de compétence prévus par l’ALN tout en mettant particulièrement l’accent sur les

1411
Confère supra, § 766 et suivants.

325
 axes prioritaires de la sécurité et des élections, et en se contentant de mentionner la nécessité
pour le Premier ministre de disposer des pouvoirs, semblant s’en référer une nouvelle fois
au président pour les lui déléguer. Or, les délégations déjà faites au Premier ministre par le
président ne lui reconnaissaient qu’un pouvoir d’initiative et pas de pouvoir de décision.
C’est ce qui avait provoqué le blocage des activités du Gouvernement de réconciliation
nationale, dans la mesure où si le Premier ministre a le pouvoir d’initiative, la signature des
textes élaborés relevait du président en Conseil des ministres qui s’est ainsi abstenu de
signer les textes présentés par le Premier ministre pour protester contre ce qu’il considérait
comme le « diktat » de la Communauté internationale et de la rébellion.

846. C’est dans ce contexte que les actions du Gouvernement sont tombées dans l’impasse
jusqu’à la fin du mandat constitutionnel du président, nécessitant la mise en place de la
transition par la Résolution 1633. Mais en raison de nombreux dysfonctionnements dans le
Gouvernement de transition et de certains évènements politiques sur lesquels nous
reviendrons, la Résolution 1633 n’a pas eu plus de réussite que l’ALN, la Côte d’Ivoire se
retrouvant dans la même situation au 31 octobre 2006 que celle dans laquelle elle était au
31 octobre 2005, nécessitant la prolongation de la transition et des mesures coercitives.

2. La Résolution 1721 du 1er novembre 2006, la révolution

« Le Premier Ministre, …, doit disposer de tous les pouvoirs nécessaires,

de toutes les ressources financières, matérielles et humaines requises et
d’une autorité totale et sans entraves, …et … doit pouvoir prendre toutes
les décisions nécessaires, en toutes matières, en Conseil des ministres ou
en Conseil de gouvernement, par ordonnance ou décret-loi ».

Extrait du Paragraphe 8 de la Résolution 1721 du 1er novembre 2006 du

Conseil de sécurité de l’ONU

847. Si en dépit de la délégation de pouvoirs du président, le Premier ministre de consensus

n’a pas bénéficié d’un pouvoir de décision lui permettant de prendre les décisions
préconisées par l’ALN et ses accords complémentaires, cette disposition de la Résolution
1721 du Conseil de sécurité de l’ONU du 1er novembre 2006 est venue lui octroyer
directement ce pouvoir de décision indépendamment de la délégation du président et de la
Constitution ivoirienne de 2000. Il s’agissait d’un véritable bouleversement au sein de

326
 l’exécutif ivoirien que le Premier ministre disposât d’un pouvoir de décision concurrent à
celui du président dérogeant ainsi au principe de l’exclusivité présidentielle du pouvoir
exécutif. Il convient d’analyser les tenants et les aboutissants de cette révolution
institutionnelle.

848. Il faut replacer ce texte dans son contexte pour mieux cerner sa portée. La Résolution
1721 a été présentée par la France et adoptée à l’unanimité des quinze (15) membres du
Conseil de sécurité à sa 5561e session du 1er novembre 20061412. Elle a été adoptée au
lendemain de la fin de la période de transition d’une année ouverte par la Résolution 1633
du 21 octobre 2005 à compter du 1er novembre 2006 pour assurer le fonctionnement des
institutions ivoiriennes après la fin du mandat constitutionnel du président GBAGBO le 31
octobre 2005. Eu égard aux rebondissements de la crise ivoirienne, cette Résolution
apparaissait comme celle de la dernière chance.

849. Face à l’échec de la Résolution 1633 qui n’a pas permis de tenir la feuille de route du
Gouvernement de la transition, la Résolution 1721 a apporté des innovations quant aux
pouvoirs du Premier ministre de crise, dont elle a prolongé le mandat d’une année
supplémentaire, soit jusqu’au 31 octobre 20071413. Si elle reprend les axes prioritaires du
programme du Gouvernement, la Résolution 1721 a dépassé le cadre constitutionnel
ivoirien en dotant directement le Premier ministre d’un pouvoir de décision. Il s’agit d’aller
au-delà des délégations du président, qui jusqu’alors ne conféraient qu’un pouvoir
d’initiative au Premier ministre, en évitant les blocages institutionnels auxquels était
confronté le Premier ministre de crise depuis la signature de l’ALN. C’est dans ce sens que
le paragraphe 8 stipule que « le Premier ministre… doit pouvoir prendre toutes les décisions
nécessaires, en toutes matières, en Conseil des ministres ou en Conseil de gouvernement,
par ordonnance ou décret-loi ».

850. Le paragraphe 8 de la Résolution 1721 attribue ainsi un pouvoir décisionnel au Premier

ministre qui dépasse à la fois le cadre des délégations de pouvoirs opérées par le président
par le décret du 10 mars 2003 et les décrets portant renouvellement et le cadre
constitutionnel ivoirien. C’est en cela que cet acte onusien a opéré une véritable révolution
dans l’architecture institutionnelle ivoirienne. En effet, depuis l’avènement du bicéphalisme
en 1990, le Premier ministre ivoirien n’a jamais disposé de pouvoirs décisionnels propres
et devrait se contenter de mettre en œuvre les pouvoirs délégués par le président, ou

1412
Voir le document ci-après : « Le conseil de sécurité proroge pour un an la période de transition en Côte d’ivoire
jusqu'à la tenue des élections », Communiqué de presse CS/8861 du 1er novembre 2006, en ligne sur
[Link] consulté le 7 juillet 2021.
1413
COTTEREAU (G.), « Côte d’Ivoire : l’impossible alternance pacifique », AFDI, vol. 57, 2011. pp. 23-55.

327
 d’assurer sa suppléance en cas d’absence ou d’empêchement. C’est uniquement dans ces
circonstances que le Premier ministre ivoirien pouvait être emmené à prendre des actes
règlementaires dans le cadre défini le président à qui il doit rendre compte de ses actions.
Ainsi, non seulement attribue-t-elle un pouvoir décisionnel au Premier ministre, mais aussi
la Résolution 1721 fixe le cadre d’application ce pouvoir, ce qui appelle quelques
observations.

851. D’abord, en disposant que « le Premier ministre doit pouvoir prendre toutes les
décisions, en toutes les matières », la Résolution 1721 décloisonne le domaine de
compétence du Premier ministre et l’étend indéfiniment. Cette disposition contredit le point
3-e de l’ALN et le paragraphe 8 de la Résolution 1633 qui limitaient le domaine de
compétence du Premier ministre dans les matières prévues dans le Gouvernement de
réconciliation nationale. Ce texte habilite également le Premier ministre à prendre des
« décisions » alors que suivant les délégations du président, le Premier ministre ne disposait
que de « l’initiative » ce qui constitue une véritable évolution dans l’exécutif de crise
ivoirien qui promeut le Premier ministre au rang de décideur.

852. Ensuite, ce texte fixe le cadre dans lequel le pouvoir décisionnel du Premier ministre
s’applique. Il s’agit du « Conseil des ministres » ou du « Conseil de Gouvernement ». On
peut alors se demander comment cela se fait-il que le Premier ministre puisse prendre des
décisions en Conseil des ministres alors que la présidence de cette instance
gouvernementale échoit au président conformément à l’article 51 de la Constitution ?

853. La prise de décisions par le Premier ministre en Conseil des ministres n’est pas inédite
en Afrique puisqu’il en a été ainsi pour certains Premiers ministres de transition issus des
CNS au début des années quatre-vingt-dix. Toutefois, contrairement au Premier ministre
ivoirien de crise, les Premiers ministres de transition, notamment au Togo, présidaient le
Conseil des ministres auquel ne participait pas le président, ce qui correspondait à la logique
de déprésidentialisation des exécutifs transitionnels. Mais en Côte d’Ivoire, la présidence
du Conseil de ministres par le président rendait hypothétique la possibilité pour le Premier
ministre de décider au sein de cette instance. C’est donc pour contourner ces blocages
éventuels du président, que le texte onusien a prévu l’alternative du Conseil de
Gouvernement.

854. Si contrairement au Conseil des ministres, le Conseil de Gouvernement est présidé par
le Premier ministre et que le président n’y participe pas, il paraissait également surprenant
d’habiliter le Premier ministre à y prendre des décisions alors qu’en principe, il ne s’agissait
que d’un organe informel. S’il a été constitutionnalisé par la Constitution du 8 novembre

328
 2016, le Conseil de Gouvernement n’était prévu par aucun texte législatif ou constitutionnel
en Côte d’Ivoire à cette époque et ne disposait ainsi d’aucune attribution formelle. En
permettant au Premier ministre de prendre des décisions en Conseil de Gouvernement, la
Résolution 1721 a ainsi institué un organe extraconstitutionnel concurrent au Conseil des
ministres, ce qui n’est pas sans soulever des problèmes juridiques quant à la nature des
décisions qui y seraient prises.

855. Enfin, le paragraphe 8 précise la nature des décisions du Premier ministre : il s’agit
d’« ordonnance » et de « décret-loi ». Juridiquement ces deux types d’actes désignent la
même chose, ce qui fait qu’on retrouve dans les Constitutions l’un ou l’autre et pas les deux
en même temps comme l’a prévu le texte onusien.

856. L’article 75 de la Constitution ivoirienne de 2000 dispose à cet effet que « le Président
de la République peut, pour l'exécution de son programme, demander à l'Assemblée
nationale l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures
qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des
ministres après avis éventuel du Conseil constitutionnel […] ». Ce texte, inspiré de l’article
38 de la Constitution française de 1958, pose deux principes : Sur la forme, c’est le président
qui est compétent pour signer les ordonnances en Conseil des ministres sur autorisation de
l’Assemblée nationale après avis du Conseil constitutionnel et sur le fond, les ordonnances
portent sur des matières relevant du domaine de la loi énumérées à l’article 71 de la
Constitution. Ainsi, en habilitant le Premier ministre à prendre des ordonnances, la
Résolution 1721 semblait avoir ignorer les dispositions constitutionnelles ivoiriennes
précités et permis au Premier ministre de cumuler les pouvoirs règlementaire et
législatif1414, ce qui paraît problématique du point de vue de la théorie de la séparation des
pouvoirs.

857. En définitive, il s’avère que la Résolution 1721 est « la manifestation la plus

tangible 1415» de « l’ambition clairement affichée de donner au Premier ministre la
prééminence au sein de l’exécutif 1416» depuis le déclenchement de la crise ivoirienne. Eu
égard aux textes qui ont organisé sa condition, le Premier ministre de crise en Côte d’Ivoire
s’est ainsi présenté comme « l’alter égo du président », ce qui a révolutionné l’exécutif,
voir le régime ivoirien tout entier fondé sur la prépondérance du chef de l’Etat.

1414
MELEDJE (D.-F.), « Faire, défaire et refaire la Constitution en Côte d’Ivoire : un exemple d’instabilité
chronique », [Link].
1415
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », op. cit.
1416
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien », [Link].

329
 Conclusion chapitre 2

858. L’exemple du Premier ministre ivoirien offre une autre facette du Premier ministre
africain venant se confronter à l’exemple togolais. Cet archétype du Premier ministre
comme un instrument de déconcentration de l’exécutif permet de se rendre compte que le
Premier ministre est « une fonction à géométrie variable dans les différents pays 1417»
d’Afrique noire francophone et qu’il est difficile pour le chercheur d’en dégager une théorie
universelle. Néanmoins, les développements qui précèdent nous permettent de dégager les
caractéristiques essentielles du Premier ministre ivoirien dont certaines s’appliquent
également aux Premiers ministres de la IIIe République nigérienne (1996-1999), des IVe et
Ve République guinéenne (2010-2020, puis à partir de 2020) et aux Premiers ministres non
constitutionnalisés de la IIIe République guinéenne (1996-2008) et de la VIIe République
béninoise (1996-1998, 2011-2013 et 2015-2016). On retrouve également certaines
caractéristiques du Premier ministre ivoirien dans certains régimes qui se présentent comme
des régimes mixtes empruntant des éléments du régime semi-présidentiel et du régime
présidentiel tels que le Sénégal, le Cameroun, le Burkina-Faso, etc. Il s’agit principalement
d’Etats qui n’ont pas organisé de CNS.

859. Le Premier ministre ivoirien procède du président de la République. Son statut tel que
prévu par les Constitutions de 2000 et 2016 le rend entièrement dépendant du président, qui
dispose de tous les leviers de l’exécutif. Pour paraphraser Alain CLAISSE, on pourrait dire
que le destin du Premier ministre ivoirien se trouve entre les mains du président 1418. Il
nomme et révoque discrétionnairement le Premier ministre qui est exclusivement
responsable devant lui. Si on s’en tient à la conception classique du Premier ministre
considérée comme un instrument du régime parlementaire, on serait tenté de considérer le
Premier ministre ivoirien comme un Premier ministre atypique, mais au regard de l’histoire
constitutionnelle des Etats d’Afrique noire francophone, il ne s’agit pas d’une réelle
nouveauté puisqu’il n’est qu’un clonage du Premier ministre de la deuxième génération.

860. En procédant du président, le Premier ministre ivoirien n’est qu’un instrument de mise
en œuvre de l’action publique. Il ne dispose pas ainsi de pouvoirs propres dans la mesure
où le chef de l’Etat est désigné comme « le détenteur exclusif du pouvoir exécutif » et ne
peut exercer le pouvoir exécutif que sur délégation du président ou comme suppléant du
président en son absence, ce qui renforce sa dépendance vis-à-vis du président. Toutefois,

1417
NGWE (L.), « Le Premier ministre dans les mutations politiques des Etats d’Afrique noire francophone »,
[Link].
1418
CLAISSE (A.), Le Premier ministre de la Ve République, Paris, LGDJ, 1972

330
 les mécanismes de délégation et de suppléance ont été strictement encadrés par les
Constitution ivoiriennes, ce qui, dans la pratique anéantit les possibilités pour le Premier
ministre de disposer de réels pouvoirs. Le bicéphalisme ivoirien est ainsi considéré comme
« annihilé 1419» ou de « façade 1420» car le pouvoir exécutif demeure en réalité monocéphale
dans la pratique.

861. Procédant du président et sans attributions propres, le Premier ministre ivoirien est
subordonné au président. Il doit tout au président qui seul, dispose de la faculté de lui donner
la marge de manœuvre qu’il voudrait lui donner. Le Premier ministre ivoirien se présente
ainsi dans l’absolu comme un membre ordinaire du Gouvernement dans la mesure où son
statut et ses attributions ne sont pas fondamentalement différents de ceux des ministres. Il
reçoit ainsi du président comme tous les autres ministres un portefeuille ministériel dont il
doit rendre compte de la gestion devant le président. Toutefois, les Constitutions ivoiriennes
ont compensé cette sujétion primo-ministérielle par la reconnaissance à son profit d’un
leadership gouvernemental en le chargeant de l’animation et de la coordination de l’action
gouvernementale, ce qui lui permet de se présenter comme le « primus inter pares 1421».

862. Ces différentes caractéristiques du Premier ministre ivoirien, décrivant sa situation

dépendante du président en temps normal, ont été renversés pendant la période de crise par
la logique de déprésidentialisation de l’exécutif portée par les différents instruments
juridiques de sortie de crise. Cette période a été particulièrement étudiée ici car, elle a non
seulement marqué une grande partie de la IIe République ivoirienne, mais aussi révélé une
autre facette du Premier ministre ivoirien.

863. Cette période illustre également la capacité d’adaptation du Premier ministre africain en
général et du Premier ministre ivoirien en particulier. Ce dernier, constitutionnellement dans
l’ombre du président, a été révélé et exposé par l’ALN et les Résolutions de l’ONU,
notamment 1633 et 1721 qui en ont voulu faire « l’alter ego du président 1422». Il en a été
ainsi parce que le président, dont la légitimité était contestée au plan interne, a été mis en
marge de l’application des instruments de sortie de crise, au profit du Premier ministre, dont
le statut et les compétences ont été remodelés par ces instruments afin de le rendre autonome
vis-à-vis du président, protagoniste de la crise, qui ne pouvait être juge et partie.

1419
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien », [Link].
1420
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1421
MELEDJE (D.-F.), « Faire, défaire et refaire la Constitution en Côte d’Ivoire : un exemple d’instabilité
chronique », [Link].
1422
OURAGA (O.), « Constitution et autonomie du politique », [Link].

331
864. Si le Premier ministre de crise a révélé le bicéphalisme ivoirien et s’est présenté comme
« un Premier ministre à part entière 1423» pour paraphraser Albert BOURGI, il faut
cependant se garder d’en exagérer la portée car il ne s’agissait que d’un Premier ministre
conjoncturel comme on l’a déjà vu avec les Premiers ministres issus des CNS. Cette
réhabilitation conjoncturelle du Premier ministre s’est également faite en marge de la
Constitution ivoirienne et par des instruments dont la juridicité dans l’ordre interne ivoirien
ont fait débat, ce qui en réduit la portée.

865. En définitive, le Premier ministre ivoirien demeure un instrument de déconcentration de

l’exécutif qui ne peut prétendre concurrencer le président dont il dépend en raison de la
permanence de la nature présidentielle ou présidentialiste du régime ivoirien depuis
l’indépendance. Il illustre ainsi parfaitement la situation du Premier ministre dans les
régimes présidentiels ou présidentialistes africain.

1423
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière », [Link].

332
 Conclusion Titre 2

866. Le nouveau constitutionnalisme africain a consolidé le bicéphalisme inauguré ou

réhabilité dans les Etats d’Afrique noire francophone à l’occasion des transitions
démocratiques. Pour paraphraser Sérigne DIOP, on pourrait considérer cette période
comme celle de « la renaissance du bicéphalisme exécutif 1424» en Afrique noire
francophone grâce au Premier ministre. C’est à ce titre que les auteurs ont classé le Premier
ministre parmi les tendances du nouveau constitutionnalisme africain1425, certains allant
jusqu’à le classer parmi les « tendances positives 1426».

867. Si le Premier ministre de la troisième génération est considéré comme une tendance du
nouveau constitutionnalisme africain, c’est parce que sa création s’est imposée dans tous
les Etats1427, contrairement à celui de la deuxième génération qui a été réfuté par certains
Etats dont nos Etats témoins1428 dans le cadre de cette étude, et qu’il a bouleversé
l’architecture institutionnelle des Etats à des degrés variables. Cela nous conduit à procéder
à des classifications résultant d’une part de la manière dont le poste de Premier ministre a
été créé dans les Etats et d’autre part des différents profils présentés par le Premier ministre
qui ont fortement influencé l’entreprise périlleuse de classification des régimes politiques
africains dans le nouveau constitutionnalisme.

868. Tous les Etats d’Afrique noire francophone ont connu le poste de Premier ministre dans
le nouveau constitutionnalisme africain. On distingue ainsi les Etats qui ont
constitutionnalisé le poste de Premier ministre et des Etats qui ont institué le Premier
ministre en dehors du texte constitutionnel. Ainsi si la majorité des Etats qui ont adopté une
nouvelle Constitution ont institué un poste de Premier ministre, seuls la Guinée et le Bénin
n’en ont pas institué. Toutefois, force est de constater que malgré le choix du
monocéphalisme, ces Etats ont eu recours conjoncturellement au poste de Premier ministre
pour des raisons politiques et/ou administratives en servant du pouvoir discrétionnaire du
chef de l’Etat dans la détermination de la nomenclature gouvernementale.

1424
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link].
1425
AHADZI-NONOU (K.), « Les nouvelles tendances du constitutionnalisme africain », [Link]., BOURGI (A.),
« Le constitutionnalisme africain : du formalisme à l’effectivité », [Link]. ; MOYEN (G.), « L’exécutif dans le
nouveau constitutionnalisme africain », [Link]., etc.
1426
ONDO (T.), « Réflexions sur les tendances (positives) du Néo-constitutionnalisme africain : morceaux
choisis », RFDC, n°4, 2016, pp. 365-396.
1427
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, op. cit. ; BALDE (S.), La
convergence des modèles constitutionnels…, [Link].
1428
Le Togo et la Côte d’Ivoire n’ont pas institué de poste de Premier ministre de l’indépendance jusqu’au
renouveau démocratique.

333
869. Tout compte fait, qu’il soit prévu par la Constitution ou institué par décret, le poste de
Premier ministre procède d’un même et unique objectif : la rationalisation du
présidentialisme africain. C’est en ce sens que cette classification paraît moins pertinente
que celle relative aux profils variables1429 présentés par le Premier ministre qui permet à la
fois d’étudier le degré de rationalisation voulu par chaque Etat et de dégager une typologie
des régimes politiques.

870. Le degré de rationalisation du présidentialisme par le Premier ministre dans le nouveau

constitutionnalisme africain est relatif l’organisation du statut du Premier ministre, à la
définition de ses compétences au sein de l’exécutif par les différentes constitutions et dans
ses relations avec le chef de l’Etat qui est demeuré « la clé de voûte des institutions 1430»
pour paraphraser Michel DEBRE. C’est en nous fondant sur ces éléments que nous sommes
parvenus à la conclusion selon laquelle le Premier ministre est institué soit pour équilibrer
les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif, soit pour permettre au chef de l’Etat de
déconcentrer son pouvoir pour modérer son influence politique et administrative.

871. Le cas togolais illustre la tendance d’équilibre institutionnel à travers le Premier

ministre. Les caractéristiques de ce Premier ministre sont relatives à la parlementarisation
de son statut et à l’autonomisation de ses compétences. Ces caractéristiques mettent le
Premier ministre en concurrence avec le chef de l’Etat dont les pouvoirs de nomination et
de révocation à son endroit sont conditionnés juridiquement et/ou politiquement par la
majorité parlementaire et qui est obligé par la Constitution de partager certains de ses
pouvoirs avec lui. Ce Premier ministre est calqué sur le modèle celui de la Ve République
française et reflète l’attractivité du régime semi-présidentiel à la française1431 en Afrique
noire francophone.

872. Le cas ivoirien illustre la tendance de déconcentration de l’exécutif par le Premier

ministre qui se rapproche du Premier ministre de la deuxième génération. Ce Premier
ministre n’est pas l’alter ego du président1432. Il est conçu pour être au service du président,
son collaborateur le plus proche à qui il peut déléguer des tâches et des pouvoirs quand il le
juge nécessaire. Il n’a ainsi pas vocation à prétendre à un quelconque partage du pouvoir

1429
NGWE (L.), « Le Premier ministre dans les mutations politiques des Etats d’Afrique noire francophone »,
[Link].
1430
Michel DEBRE parlait ainsi du président de la République de la Ve République lors de son discours de
présentation de la Constitution devant le Conseil d’Etat le 29 août 1958.
1431
GAUDUSSON (J. du Bois de), « Sur l’attractivité du modèle de la Constitution de 1958 en Afrique, cinquante
ans après », [Link]. ; CABANIS (A.), MARTIN (M-L.), « Le nouveau cycle constitutionnel ultra-méditerranéen
francophone et la Constitution du 4 octobre 1958 », [Link]., etc.
1432
KOUAO (G.-J.), Le Premier ministre, un prince nu : Repenser la nature du régime politique ivoirien, Abidjan,
2018.

334
 exécutif, celui-ci relevant exclusivement du président. Le Premier ministre de
déconcentration procède ainsi entièrement du président, qui dispose d’un pouvoir
inconditionné pour le nommer et le révoquer, et ne dispose pas de liens institutionnels
formels avec le pouvoir législatif. Cette tendance de présidentialisation de la fonction
primo-ministérielle a figuré dans toutes les Constitutions ivoiriennes à ce jour, et qui n’a
été que conjoncturellement mis de côté pendant la crise politico-militaire des années
20001433, a été ou est également expérimenté au Niger, au Bénin ou en Guinée.

873. Si les deux tendances ci-dessus analysées permettent de dégager un essai de typologie
du Premier ministre africain, on ne peut pas occulter le cas des Etats, qui ont institué un
Premier ministre au statut hybride, ni-parlementarisé – ni-présidententialisé, ou mi-
parlementarisé – mi-présidentialisé, suivant la conjoncture politique. Ces Etats empruntent
ainsi certains aspects des deux tendances sans pour autant que l’on puisse les classer dans
l’une ou l’autre tendance. Suivant les règles constitutionnelles établies, on peut évoquer les
cas du Sénégal, du Cameroun, du Burkina-Faso, etc. qui relèvent d’un présidentialisme
modéré1434 caractérisé par la double responsabilité du Premier ministre, l’existence d’un
pouvoir discrétionnaire de révocation du Premier ministre au profit du président, une
hiérarchisation des rapports au sein de l’exécutif, etc. Toutefois, nous avons estimé que
cette tendance ne nécessite pas la création d’une troisième catégorie dans la mesure où ces
différents aspects se retrouvent déjà dans les deux grandes catégories déjà distinguées.

874. Somme toute, il paraît difficile d’établir une typologie du Premier ministre africain en
raison des spécificités constitutionnelles de chaque Etat malgré des dénominateurs
communs. Malgré tout, il s’agit d’une vraie tendance du nouveau constitutionnalisme
africain et qui ne peut aujourd’hui être ignoré dans l’étude du droit public institutionnel
africain et dans la classification des régimes politiques1435.

1433
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1434
MANANGOU (V.-R.), « Le néo-présidentialisme africain : entre paternalisme et superposition », RFDC, n°3,
2015, pp. 26-53.
1435
NGANDO-SANDJE (R.), « Le renouveau du droit constitutionnel et la question des classifications en Afrique
: quel sort pour le régime présidentialiste ? », RFDC, n° 93, 2013, pp. 1-26.

335
336
 2 E PARTIE : L’ECHEC DU PREMIER
MINISTRE DANS LA
RATIONALISATION DU
PRESIDENTIALISME EN AFRIQUE
NOIRE FRANCOPHONE

« La fonction ainsi que l'ordre démocratique qu'il

annonçait ont connu des fortunes différentes. Ces
trajectoires différenciées tiennent à une
combinaison de plusieurs facteurs opérant
différemment dans chaque pays ».

NGWE (L.), « Le Premier ministre dans les mutations

politiques des Etats d’Afrique francophone… », [Link].

875. Contrairement à la dimension conjoncturelle de ses prédécesseurs des deux premières

générations, le Premier ministre de la troisième génération est réellement ancré dans
l’ordonnancement juridico-politique des Etats d’Afrique noire francophone. Toutefois, il
n’a pas pour autant réussi à rationaliser le présidentialisme comme l’ont voulu les tenants
du nouveau constitutionnalisme africain. Confronté à des difficultés relatives à son statut et
à ses rapports avec le président de la République et aux vicissitudes du nouveau
constitutionnalisme africain1436, le Premier ministre africain est toujours en quête de
reconnaissance de son rôle et de sa place au sein de l’exécutif. S’il est mis en échec, le
Premier ministre reste malgré tout un élément fondamental dans l’étude du
constitutionnalisme africain1437.

876. Au-delà des considérations textuelles qui illustrent les tentatives de rationalisation du
présidentialisme, il est important d’analyser la pratique et le fonctionnement des
institutions1438 et l’évolution du nouveau constitutionnalisme africain1439 pour déterminer

1436
KPODAR (A.), « Bilan d’un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire francophone », [Link].
1437
KONABEKA-EKAMBO-APETO (L.-D.), « Le premier ministre dans le renouveau du constitutionnalisme
africain : cas du Congo, du Gabon et du Togo », Revue Réflexions constitutionnelles, 2020.
1438
DOSSO (K.), « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et
incohérences », [Link].
1439
CABANIS (A.), MARTIN (M.-L.), « L’évolution des normes constitutionnelles dans les pays francophones
du sud », in KRYNEN (J.), HECQUARD-THERON (M.), (dir.), Regards critiques sur quelques (r)évolutions
récentes du droit, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2015, pp. 639-650.

337
 les tenants et les aboutissants de l’échec du Premier ministre africain. Il s’agit ici de faire
un essai de bilan du Premier ministre de la troisième génération en Afrique noire
francophone près de trois décennies après la renaissance du bicéphalisme de l’exécutif en
nous servant toujours des exemples togolais et ivoirien. Cela nous permet de voir que
l’échec du Premier ministre africain n’est pas lié à la nature du régime politique mais aux
pratiques et à l’évolution du droit public africain.

877. Les vicissitudes du processus de démocratisation dans les Etats africains ont dévoyé la
fonction de Premier ministre. La mise en œuvre des nouvelles règles constitutionnelles
posées dans le cadre du renouveau démocratique réhabilitant le bicéphalisme de l’Exécutif
a posé de nombreux problèmes ayant conduit à l’échec de l’objectif de rationalisation du
présidentialisme africain porté par la réintroduction du poste de Premier ministre en Afrique
francophone. En effet, le dévoiement de la fonction primo-ministérielle en Afrique noire
francophone résulte premièrement de l’échec des tentatives de déprésidentialisation de
l’Exécutif notamment pendant les périodes de transition ou de crise (Titre 1er).

878. Impuissant face à la prépondérance consubstantielle de la figure présidentielle dans les

régimes politiques africains1440, le Premier ministre s’est également vu malmené par
l’inefficacité des outils constitutionnels mis à sa disposition et l’adoption de nouvelles
règles taillées sur mesure pour le président1441. La fonction primo-ministérielle a été ainsi
affaiblie par la pratique et les réformes constitutionnelles opérées dans l’évolution du
nouveau constitutionnalisme africain (Titre 2).

1440
HOURQUEBIE (F.), « Quel statut constitutionnel pour le chef de l'État africain ? Entre principes théoriques
et pratique du pouvoir », [Link].
1441
OUEDRAOGO (S.-M.), La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique francophone, Thèse de droit
public, [Link].

338
Titre 1 er : L’échec des tentatives de
déprésidentialisation de l’Exécutif

« Dans certains Etats africains, les dirigeants en place ont

ouvert les portes à la discussion (…) mais très vite, sentant
la maîtrise du processus leur échapper, ces derniers ont
amorcé la reprise en mains d’un changement dont ils
n’avaient, à aucun moment, envisagé de sortir perdants ».

EUZET (C.), « Les chefs d’Etats face aux exigences démocratiques 1442»,

879. Longtemps considéré comme incompatible avec les réalités africaines1443, le

bicéphalisme exécutif a été restauré avec exaltation1444 en Afrique noire francophone dans
le cadre du renouveau démocratique comme un rempart juridique et politique contre les
dérives du présidentialisme. Cette restauration de l’exécutif bicéphale ou dualiste a pris
d’abord des allures révolutionnaires, avec la vague des Conférences nationales, avant d’être
entériné par les Constitutions post-transition. Toutefois, cet enchantement de la fonction
primo-ministérielle1445 a rapidement cédé la place au désenchantement1446 en raison des
difficultés rencontrés par le Premier ministre sur l’échiquier institutionnel, ce qui a
provoqué son échec dans sa mission de rationalisation du présidentialisme.

880. L’échec du Premier ministre dans certains Etats, notamment au Togo, a commencé dès
la phase d’expérimentation de la période de transition1447, où le Premier ministre a été conçu
comme un instrument de déprésidentialisation de l’Exécutif. Malheureusement, au cours de
cette période particulière sur les plans politiques et juridiques, le Premier ministre s’est
rapidement retrouvé confronté aux tentatives de restauration autoritaire de la prééminence

1442
in BLANC (P.), et al. (dir.), Le chef de l’Etat en Afrique…Entre traditions, état de droit et transition
démocratique, [Link]., pp. 507-519
1443
Voir notamment BUCHMANN (J.), « La tendance au présidentialisme dans les nouvelles Constitutions négro-
africaines », [Link]. ; DUBOUIS (L.), « Le régime présidentiel dans les nouvelles constitutions des Etats africains
d’expression française », [Link]., etc.
1444
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière », [Link].
1445
AHADZI-NONOU (K.), « Le Premier ministre en Afrique noire francophone : étude de quelques exemples
récents », [Link]. ; NCHOUWAT (A.), « La nouvelle génération des Premiers ministres en Afrique noire
francophone ».
1446
MOYEN (G.), « L’exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain », op. cit.
1447
La transition togolaise s’est déroulée entre la fin de la Conférence nationale (fin août 1992) et l’adoption de la
Constitution du 14 octobre 1992.

339
 présidentielle auxquelles il n’a pas pu résister. C’est ainsi qu’au Togo et dans la majorité
des Etats ayant organisé une CNS, le Premier ministre de transition a échoué (Chapitre 1er).

881. Si l’échec du Premier ministre de transition au Togo et dans certains d’Afrique noire
francophone est une illustration de l’échec de la déprésidentialisation de l’Exécutif, on peut
en dire autant du Premier ministre de crise en Côte d’Ivoire, dont la condition au sein de
l’Exécutif, notamment dans ses rapports avec le chef de l’Etat ressemblait à celle du Premier
ministre togolais de la transition. En effet, ce Premier ministre atypique1448, au statut
déprésidentialisé et aux compétences revalorisées1449, s’est heurté à la résistance du
président avide de retrouver la plénitude de ses prérogatives originelles1450. L’échec du
Premier ministre de crise en Côte d’Ivoire (Chapitre 2) illustre également l’échec des
tentatives de déprésidentialisation de l’Exécutif par le Premier ministre.

1448
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1449
Le statut et les compétences du Premier ministre ivoirien ont été façonnés par l’Accord de Linas-Marcoussis
du 24 janvier 2003 et les Résolutions 1633 du 21 octobre 2005 et 1721 du 1 er novembre 2006.
1450
Voir DJEHOURY (A.), Marcoussis : les raisons d’un échec. Recommandations pour une bonne médiation,
Paris, L’Harmattan, 2005.

340
Chapitre 1er : L’échec du Premier ministre de
transition au Togo

« Le fait de n’avoir pas entériné certains actes et

décisions de la Conférence nationale souveraine (CNS)
constituait un signe « prémonitoire » négligé, semble-t-il
par le gouvernement de transition dirigé par Joseph
Kokou Koffigoh ».

AKINDES (F.), Les mirages de la démocratie en Afrique

francophone subsaharienne, op. cit., p. 69

882. Si la création du poste de Premier ministre est l’un des dénominateurs communs1451 des
Etats d’Afrique noire francophone dans le cadre du renouveau démocratique amorcé au
début des années quatre-vingt-dix, les crises institutionnelles1452 relatives notamment aux
collaborations conflictuelles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre1453 ont provoqué
l’échec de la rationalisation du présidentialisme africain. Présenté comme le principal
instrument de démythification de la fonction présidentielle comme ce fut le cas au Togo et
dans les Etats qui ont organisé une CNS, ou comme un instrument de modération du
présidentialisme ou de déconcentration de l’Exécutif en Côte d’Ivoire et dans certains Etats
n’ayant pas organisé de CNS, la fonction primo-ministérielle n’a pas résisté aux velléités
de la « représidentialisation » des institutions amorcée dès la phase de transition.

883. L’échec du Premier ministre africain est ainsi lié à la personnalité des chefs d’Etat et
leur pratique des institutions. Au Togo, le président EYADEMA, qui a réussi à conserver
son poste malgré la démythification de son pouvoir opérée par la CNS, a souhaité prendre

1451
AHADZI-NONOU (K.), « Les nouvelles tendances du constitutionnalisme africain : le cas des Etats d’Afrique
noire francophone », op. cit. ; BOURGI ( A.), BOURGI (A.), « L'évolution du constitutionnalisme en Afrique : du
formalisme à l'effectivité », [Link]. ; KPODAR (A.), « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique
noire francophone », [Link]., etc.
1452
KEUTCHA-TCHAPNGA (C.), « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les États francophones
d'Afrique noire », [Link]. ; DOSSO (K.), « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire
francophone : cohérences et incohérences » ; etc.
1453
SALL (A.), « Le bicéphalisme du pouvoir exécutif dans les régimes politiques d'Afrique noire : crises et
mutations » ; MOYEN (G.), « L’Exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain : Les cas du Congo, du
Bénin et du Togo », [Link]. ; etc.

341
 sa revanche sur la CNS1454 dont il n’a pas apprécié la proclamation de la souveraineté1455 et
la marginalisation dont il a fait l’objet dans la mise en place des institutions
transitionnelles1456. Le Premier ministre de transition a ainsi été rapidement mise à l’épreuve
de la restauration autoritaire de la prééminence présidentielle (Section 1ère) dont il est sorti
structurellement affaibli (Section 2).

Section 1ère : Le Premier ministre à l’épreuve de la restauration

autoritaire de la prééminence présidentielle

« Eyadéma a plusieurs fois rebondi. Alors qu’on le disait fini.

Petit à petit, il a fini par recouvrer l’essentiel des prérogatives
dont l’avait dépossédé, il y a moins de deux ans, la conférence
nationale souveraine ».

KPATINDE (F.), « Le système Eyadema », Jeune Afrique, 4 au 10 janvier 1993, p. 22.

884. Les difficultés de l’institution primo-ministérielle à se faire une place sur l’échiquier
institutionnel des Etats d’Afrique noire francophone sont rapidement apparues dans la
période de transition en raison des conflits récurrents entre le chef de l’Etat et le chef du
Gouvernement, comme l’illustrent l’exemple togolais, ce qui a provoqué l’échec du régime
primo-ministériel de la transition.

885. Rares ont été les Etats d’Afrique noire francophone qui ont connu une transition
démocratique apaisée1457. Dans la majorité des Etats, la transition s’est révélée périlleuse1458

1454
TOULABOR (C.), HEILBRUM (C.), « Une si petite démocratisation pour le Togo », op. cit
1455
La Conférence nationale togolaise s’est proclamée souveraine le 16 juillet 1991 (Acte n°1 de la CNS) contre
l’avis du chef de l’Etat. Les deux parties se fondaient sur une interprétation de l’accord du 12 juin 1991 qui avait
décidé de l’organisation de la Conférence nationale. Voir DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit,
[Link]., pp. 102 et suivants.
1456
La CNS a suspendu la Constitution du 9 janvier 1980 (Acte n°1) et adopté la loi constitutionnelle du 23 août
1991 (Acte n°7) organisant les pouvoirs publics pendant la période de transition. C’est cette loi qui a institué le
poste de Premier ministre élu par la CNS et confié le pouvoir législatif au Haut-commissariat de la République
(HCR) dont les membres ont été cooptés par la CNS.
1457
Les auteurs comparatistes qui ont étudié cette période citent généralement le cas du Bénin comme la seule
transition réussie issue d’une conférence nationale en Afrique. Voir notamment, BESSE (M.), Les transitions
constitutionnelles démocratisantes…, [Link]. ; BANEGAS (R.), « Action collective et transition politique en
Afrique. La conférence nationale du Bénin », [Link]. ; etc., BOURMAUD (D.), QUANTIN (P.), « Le modèle et
ses doubles. Les conférences nationales en Afrique noire », [Link]., etc.
1458
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique subsaharienne, [Link].

342
 notamment dans le fonctionnement des nouvelles institutions mises en place. Il en a été
ainsi des rapports entre les chefs d’Etat, dont le pouvoir, jadis omnipotent, a été fortement
réduit au profit d’une nouvelle génération de Premiers ministres1459, présentés comme les
porte-étendards du renouveau démocratique à travers la désacralisation ou la
démythification de la fonction présidentielle1460.

886. Au Togo, le Premier ministre de transition, élu par la CNS1461 et doté de la quasi-totalité
des compétences de l’Exécutif1462 a été confronté à la revanche du clan présidentiel et des
militaires dont l’objectif était de restaurer de manière autoritaire la prééminence du chef de
l’Etat1463. Ce faisant, l’autorité du Premier ministre s’est retrouvée remise en cause
(paragraphe 1er), ce qui a provoqué son affaiblissement politique et juridique (paragraphe
2).

Paragraphe 1er : La fragilité originelle de l’autorité

du Premier ministre de transition

887. Si l’autorité du Premier ministre KOFFIGOH élu par la CNS a été facilement remise en
cause malgré l’étendue de ses compétences, c’est d’abord parce que cette autorité était très
fragile dès le départ. La CNS n’a pas mis à sa disposition les moyens nécessaires pour
l’exercice des compétences importantes qui lui ont été conférées par l’Acte constitutionnel
transitoire.

888. Eu égard à ces insuffisances de l’Acte constitutionnel dans la détermination du statut et

des compétences du Premier ministre, le statut d’« homme fort de la transition » qui lui a
été conféré par la CNS est rapidement apparu illusoire dès le début de la transition (A). En
effet, certains faits intervenus au cours de cette transition ont démontré la fragilité de
l’autorité du Premier ministre, notamment dans ses rapports avec le président que la CNS
pensait avoir affaibli. Dès les premiers jours du gouvernement de transition, la contestation

1459
IGUE (J.-O.), « Une nouvelle génération de leaders en Afrique : quels enjeux ? », Revue internationale de
politique de développement, 2010, n°1, pp. 119-138 ; NCHOUWAT (A.), « La nouvelle génération des Premiers
ministres en Afrique noire francophone… », [Link].
1460
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]. ; MOMO (C.-F.),
GATSI (E.-T.), « L’exécutif dualiste dans les régimes politiques des États d’Afrique noire francophone », [Link].
1461
Actes n°10 et 15 de la CNS, [Link].
1462
Actes n°1 et 7 de la CNS, [Link].
1463
THIRIOT (C.), « La place des militaires dans les régimes post-transition d'Afrique subsaharienne : la difficile
resectorisation », RIPC, 2008/1, Vol. 15, pp. 15-34.

343
 véhémente de certaines mesures, jugées imprudentes, prises par le Premier ministre mettant
directement en cause le chef de l’Etat en particulier et le camp présidentiel en général a mis
l’autorité du Premier ministre en difficulté en grande difficulté (B).

A. Les insuffisances de l’Acte constitutionnel transitoire

889. En proclamant la souveraineté de la Conférence nationale1464 contre l’avis du président

de la République1465, la CNS s’est dès le début positionné contre l’autorité du président et
les acquis de son régime. En effet, chaque camp interprétant à sa manière l’accord du 12
juin 1991 avait sa conception de la Conférence nationale1466 eu égard aux précédents
béninois1467 et gabonais1468. Pour le président EYADEMA qui a fini par convoquer la
Conférence nationale après s’y être opposé au départ, il s’agirait d’un forum national de
dialogue sur le modèle gabonais, ce qui lui permettrait d’être maître de la transition et de la
mise en œuvre des orientations de la Conférence nationale. Pour l’opposition, il ne pouvait
s’agir que d’un clonage du modèle béninois de la Conférence nationale souveraine qui seule,
garantirait l’autonomie de la CNS et l’effectivité de la transition.

890. Il ne s’agit pas ici de revenir sur les circonstances de la proclamation de la souveraineté
de la Conférence nationale1469 ou de trancher le débat sur la question, mais d’analyser ses
répercussions sur le Premier ministre de transition. En effet, c’est en se fondant sur l’Acte
n°1 de la CNS proclamant la souveraineté que la CNS s’est transformée en assemblée

1464
Acte n°1 d la CNS du 15 juillet 1991, [Link].
1465
Confère l’extrait de la déclaration du Gouvernement suite à l’adoption de l’Acte n°1 de la CNS reproduit par
DAVID (P.), Togo 1990-1994 : Le droit maladroit, [Link]., pp. 106-107.
1466
Voir DAVID (P.), Togo 1990-1994 : Le droit maladroit, [Link]., pp. 47 et suivants.
1467
Pionnier de l’organisation des Conférences nationales dans le renouveau démocratique africain, le Bénin avait
tenu sa Conférence nationale du 18 au 27 février 1990 et celle-ci s’est déclarée souveraine dès l’ouverture des
travaux. Cette souveraineté a été acté par le président Mathieu KEREKOU, ce qui pour certains auteurs a
conditionné la réussite de la transition béninoise souvent citée en modèle. Voir BESSE (M.), Les transitions
constitutionnelles démocratisantes…, [Link]. ; RAYNAL (J.-J.), « Le renouveau démocratique béninois : modèle
ou mirage ? », Afrique contemporaine, n° 160, 4e trimestre 1991, pp. 3-25.
1468
Suivant l’exemple béninois sur la forme, le Gabon a été tenu sa Conférence nationale du 23 mars au 19 avril
1990, mais sans aller au bout du modèle béninois. La Conférence nationale, organisée et contrôlée par le président
Omar BONGO, n’a pas été souveraine, ce qui a permis au président de contrôler la transition en interprétant à sa
manière les orientations de la Conférence nationale qui sont demeurées de simples propositions d’un forum de
discussion. Voir NDOMBET (W.-A.), Renouveau démocratique et pouvoir au Gabon (1990-1993), Paris,
Karthala, 2009 ; M’BA (C.), « La « Conférence nationale » gabonaise : du congrès constitutif du Rassemblement
social-démocrate gabonais (RSDG) aux assises pour la démocratie pluraliste », Afrique 2000, n°7, 1991, pp. 75-
90.
1469
Voir DAVID (P.), Togo 1990-1994 : Le droit maladroit, [Link]., pp. 102 et suivants ; TETE (G.), « Togo : la
Conférence nationale souveraine (CNS), juillet-août 1991 », [Link].

344
 constituante1470 pour suspendre la Constitution et les institutions de la IIIe République et
adopté l’Acte n°7 portant loi constitutionnelle devant régir les institutions pendant la
période de transition en attendant l’adoption d’une nouvelle Constitution. C’est donc de
cette « petite-constitution » que découlent le statut et les compétences du Premier ministre
et ses rapports avec les autres institutions transitoires que sont le président de la République
et le HCR. Cependant le régime primo-ministériel issu de l’Acte n°7 est rapidement apparu
non viable eu égard à ses imperfections.

1. Les points de désaccord entre la CNS et le président Eyadéma

891. Le Premier ministre de la transition est conçu par l’Acte n°7 de la CNS comme le chef
de l’exécutif transitoire. Son statut et ses compétences ont été façonnés par ce texte pour le
rendre à la fois indépendant vis-à-vis du chef de l’Etat et maître du jeu dans la mise en
œuvre des compétences qui lui ont été attribuées. Mais la définition des règles régissant le
statut et les compétences du Premier ministre comportent des insuffisances qui se sont
révélées rédhibitoires pour la réussite de la transition.

892. Elu par la Conférence nationale, qui a en amont décidé, après des débats houleux de
maintenir le président EYADEMA dans ses fonctions, le Premier ministre KOFFIGOH
disposait d’un statut entièrement déprésidentialisé en ce sens que l’Acte constitutionnel n’a
pas prévu de liens de dépendance entre lui et le président. Toutefois, en retenant la formule
du bicéphalisme à l’allemande contre la position de ceux qui voudraient instaurer un régime
primo-ministériel monocéphale sur le modèle du régime parlementaire de la période de
décolonisation, la CNS devrait clarifier les rapports entre le président et le Premier ministre
qui doivent cohabiter. Mais cela n’a pas été le cas dans l’Acte constitutionnel transitoire
adopté par la CNS qui s’est révélé insuffisant dans l’organisation des rapports au sein de
l’exécutif.

893. Dès le départ, le divorce entre la CNS et le président semblait consommé avec l’auto-
proclamation de la souveraineté de la CNS que le président avait qualifié de « coup d’état
civil 1471». La rupture aura définitivement lieu avec l’adoption de l’Acte n°7 portant loi

1470
Sur le pouvoir constituant des Conférences nationales, voir KAMTO (M.), « La Conférence nationale ou la
création révolutionnaire des Constitutions », [Link].
1471
KAIROUZ (M), « Ce jour-là : le 8 juillet 1991, les togolais placent leur espoir dans une Conférence nationale,
in Jeune Afrique », [Link].

345
 constitutionnelle qui a entériné la marginalisation du chef de l’Etat. C’est alors que le chef
de l’Etat sortit de sa réserve relative pour s’opposer ouvertement à la CNS.

894. Les dispositions de l’Acte n°7 objets de la discorde, dont il ne s’agit pas de faire
l’inventaire ici, sont répertoriés par Philippe DAVID dans son ouvrage1472. Nous nous
contenterons d’analyser les plus marquantes qui sont des dispositions relatives la présidence
du Conseil des ministres par le Premier ministre1473, à la destitution du président et du
Premier ministre par le HCR1474 et surtout à l’article 61 qui dispose que « les membres de
l’Exécutif de la période de transition, garants du déroulement impartial de toutes les
élections, ne peuvent être candidats aux élections présidentielles suivant immédiatement la
période transitoire ».

895. En confiant la présidence du Conseil des ministres au Premier ministre avec toutes les
prérogatives que cela comporte, la CNS a entériné la marginalisation du président qui
devrait se contenter d’observer de loin les travaux du Gouvernement de transition sans
pouvoir donner son avis. Alors qu’au Bénin, son homologue Mathieu KEREKOU, bien que
mis à l’écart par la CNS pendant ses travaux s’est vu intégrer au processus de décision du
Gouvernement de transition par l’Acte constitutionnel transitoire, le président EYADEMA
devrait se contenter d’être informé par le Premier ministre des actions du Gouvernement tel
« un roi qui règne mais ne gouverne pas 1475». Il s’agit d’un coup dur pour celui qui avait
monopolisé la totalité des pouvoirs depuis son arrivée au pouvoir en 1967, qui non
seulement s’est vu dépossédé de ses pouvoirs, mais aussi soumis à la surveillance du HCR
qui peut le destituer à tout moment, « en cas de haute trahison » conformément à l’article
59. Il s’agit d’une démythification à l’excès de la fonction présidentielle.

896. Déjà échaudé par les dispositions de l’article 35 et de l’article 59, le président
EYADEMA l’a encore été plus par celles de l’article 61 qui lui interdit de se présenter à
l’élection présidentielle post-transition. Cette disposition est une spécificité togolaise parmi
les Etats qui ont organisé une CNS et qui peut à la fois se justifier et être contestée. Pour
justifier cette disposition, on peut évoquer la méfiance vis-à-vis du président EYADEMA
qui malgré sa marginalisation par l’Acte n°7 disposait toujours de certains leviers du
pouvoir et la volonté d’empêcher le Premier ministre de se servir des instruments du pouvoir
pour organiser sa propre élection. Toutefois, il s’agit d’une méfiance excessive qui n’était
pas forcément nécessaire car cela pouvait paraître antidémocratique puisque conformément

1472
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., p. 166.
1473
Art. 35 de l’Acte n°7 CNS
1474
Art. 59 de l’Acte n°7 CNS
1475
Expression attribuée à Adolphe THIERS en 1830 et souvent utilisée pour caractériser les souverains de
monarchie constitutionnelles.

346
 à l’article 4 de l’Acte n°7, seul le peuple souverain peut choisir ses dirigeants. C’est ainsi
qu’au Bénin, le président KEREKOU, affaibli par la CNS, mais autorisé à se présenter à
l’élection présidentielle, n’a pas pu convaincre le peuple, qui a choisi de confier la
présidence au Premier ministre Nicéphore SOGLO.

897. Comme on pouvait s’y attendre, ces dispositions le visant plus ou moins
personnellement n’ont pas reçu l’adhésion du président EYADEMA qui s’est
immédiatement opposé à leur entrée en vigueur. Philippe DAVID affirme dans ce sens que
« mécontent de l’Acte n°7 qui, selon lui, ne fait qu’aggraver la dérive politique et juridique
de la CNS entamée dès le premier jour, Eyadéma a commencé à se fâcher dès le
lendemain… 1476».

2. La riposte du président Eyadema contre la CNS

898. Si l’Acte n°1 proclamant la souveraineté de la Conférence nationale constitue le point

de départ des désaccords entre le président et la CNS, l’Acte n°7 portant loi constitutionnelle
a davantage crispé les positions des deux parties au point que le président Eyadema ait
entrepris de prendre des mesures contre la CNS pour riposter contre ce qu’il considérait
comme « une logique pré-révolutionnaire 1477». Ces mesures prises dès le lendemain de
l’adoption de l’Acte n°7 et avant l’élection du Premier ministre et des membres du HCR,
constituent le premier tournant négatif de la transition à venir.

899. Par décret en date du 26 août 1991, le président EYADEMA décida de suspendre
provisoirement les travaux de la CNS « afin qu’un compromis soit trouvé pour dénouer
cette crise et favoriser une transition pacifique 1478» et « en attendant un accord définitif
sur les institutions de la transition 1479».

B. L’imprudence liminaire du Premier ministre vis-à-vis du

président

1476
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., p. 167.
1477
Discours du président EYADEMA à la télévision togolaise du 26 août 1991, cité par Ibid.
1478
Ibid.
1479
Article 1er du décret n°91-202 du 26 août 1991.

347
900. L’événement déclencheur du conflit au sein de l’Exécutif transitionnel est la décision
du Premier ministre KOFFIGOH mettant le président EYADEMA, en tant que militaire, en
position de non activité. Cette décision relevant du pouvoir règlementaire du Premier
ministre est formalisée par un décret du 26 septembre 1991 1480. Il s’agit de la première
mesure d’envergure prise par le Premier ministre, une mesure intervenue quelques jours
après la formation du Gouvernement de transition à laquelle le président n’a pas participé
conformément à l’Acte constitutionnel. Si le décret du 26 septembre 1991 paraît régulier
sur le plan juridique, il n’a pas manqué de soulever des problèmes politiques.

901. Sur la forme, ce décret s’inscrit dans le cadre de l’exercice du pouvoir règlementaire
attribué au Premier ministre par l’article 36 de l’Acte n°7 et la loi n°91-1 du 25 septembre
1991 portant exercice du pouvoir règlementaire du président de la République et du Premier
ministre.

902. Sur le fond, l’article 1er de ce décret primo-ministériel dispose que « le général d’armée
Gnassingbé Eyadema est mis à compter du 27 septembre 1991, avec les conséquences de
droit en position de non activité ». Cette décision trouve son fondement juridique dans les
dispositions de l’article 31 de l’Acte constitutionnel selon lesquelles « les fonctions de
président de la République sont incompatibles avec toute fonction…tout emploi privé ou
public, civil ou militaire ou toute autre activité professionnelle ». En l’espèce, cette
disposition pose un principe d’incompatibilité des fonctions de président de la République
avec les fonctions militaires qui s’inscrit dans un principe général d’incompatibilité entre
les mandats politiques notamment nationaux et les fonctions militaires que l’on retrouve
dans les grandes démocraties occidentales1481.

903. Maintenu dans ses fonctions présidentielles malgré sa marginalisation dans les
institutions transitionnelles, le général EYADEMA se devait donc de se conformer aux
nouvelles dispositions constitutionnelles régissant sa fonction. L’idée des rédacteurs de la
loi constitutionnelle transitoire, en inscrivant cette disposition, était de démilitariser le
pouvoir exécutif au Togo1482, afin d’opérer une transition impartiale et apaisée. La volonté
de démilitarisation des régimes politiques africains pendant la transition démocratique1483

1480
Décret n° 91-11 du 26 septembre 1991 mettant en position de non-activité le Général d’Armée Gnassingbé
Eyadema, in JORT, n°34, numéro spécial, 6e année, 9 octobre 1991, p.1
1481
PAPAZIAN (P.), La séparation des pouvoirs civil et militaire en droit comparé, Thèse de doctorat en droit
public, Université Panthéon-Assas, 2012. Ce principe a été récemment assoupli pour les élections locales en
France, voir VIDELIN (J.-C.), « L'incompatibilité des fonctions de militaire avec le mandat de conseiller
municipal jugée inconstitutionnelle : note sous Cons. const., 28 nov. 2014, déc. n° 2014-432 QPC, Dominique de
L. », Juris Data n° 2014-029305, Droit administratif, LexisNexis, 2015, p.15.
1482
Depuis 1967, le Togo est dirigé par un régime militaire et les militaires occupaient les postes les plus importants
au sein du gouvernement et même dans l'administration publique.
1483
THIRIOT (C.), « La place des militaires dans les régimes post-transition d’Afrique subsaharienne », [Link].

348
 n’est pas seulement l’apanage de la CNS togolaise, car il s’agissait partout d’un gage du
renouveau démocratique prôné au début des années quatre-vingt-dix1484. Le décret du
Premier ministre ne souffrait donc d’aucun motif d’illégalité ni sur la forme, ni sur le fond.
Le problème soulevé par ce décret ne pouvait donc qu’être politique.

904. Certains observateurs de la scène politique togolaise ont estimé que si l’acte du Premier
ministre est juridiquement régulier, il reste politiquement problématique notamment en
raison de son timing qui pouvait être perçu comme provocateur ou imprudent vis-à-vis du
président1485. En effet, cet acte est intervenu dès la mise en place du Gouvernement de
transition et constitue la première mesure importante prise par le Premier ministre. Cet acte
revêt un caractère individuel puisque visant directement et nommément le président
EYADEMA, ce qui peut être perçu comme un acharnement contre sa personne alors qu’il
aurait été plus symbolique pour la transition que le Gouvernement de transition débutât sa
mission par quelques mesures d’apaisement social et de réconciliation nationale dans une
société togolaise clivée de longue date et qui a payé un lourd tribut dans ce processus de
démocratisation.

905. On a également mis en cause l’improvisation de la CNS qui n’a pas mis à la disposition
du Premier ministre des moyens coercitifs pour contraindre le président à exécuter la
décision contestée1486. Le décret du 26 septembre 1991 paraît donc politiquement maladroit
et imprudent selon ces observateurs. Il remet ainsi en cause la cohésion entre le président et
les institutions transitionnelles, notamment le Premier ministre, dans la mesure où il est
intervenu même au moment où le président, opposé au départ à la mise en œuvre de l’Acte
constitutionnel et à la collaboration avec les institutions transitionnelles, était en passe de
revoir sa position1487.

906. Pour le chef de l’Etat et certains hauts dignitaires de l’armée, le décret du 26 septembre
1991 était jugé comme un affront du Premier ministre, auquel il fallait riposter par la force.
Alors que le Premier ministre voulait sans doute, à travers ce décret, démontrer dès le départ
sa suprématie au sein de l’Exécutif, le refus d’exécution de ce décret par le chef de l’Etat a
fait renverser la tendance, surtout que le Premier ministre ne disposait pas de moyens
d’exécution efficaces pour contraindre le chef de l’Etat à exécuter ce décret et à accepter

1484
THIRIOT (C.), Démocratisation et démilitarisation du pouvoir : Etude comparative à partir du Burkina-Faso,
Congo, Gabon, Mali et Togo, [Link].
1485
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, op. cit., pp.76 et suivants
1486
Ibid, p. 77
1487
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, op. cit., pp. 201 et suivants. L’auteur fait cas d’une
rencontre entre le Premier ministre KOFFIGOH et le président EYADEMA, le 26 septembre, soit le jour même
de la signature du décret contesté. A cette occasion, le tandem exécutif se serait convenu de la mise en application
de l’Acte n°7 portant loi constitutionnelle.

349
 son autorité. C’est le début de l’épreuve de force entre les institutions transitionnelles à
savoir le Premier ministre et le HCR d’un côté et le président et l’armée de l’autre. Cette
épreuve de force orchestrée par l’armée togolaise loyale au président Eyadema a tourné à
l’avantage de ce dernier contre le Premier ministre qui a pâti de la militarisation de la
transition.

Paragraphe 2 : La militarisation de la transition

« Il [le président] a excellé dans le recours au stratagème du pompier

pyromane […] … tel un chef d’orchestre clandestin, le « timonier
national » a inspiré les différents coups de force qui ont déstabilisé ses
adversaires, tout en se tenant en retrait. Au mieux, il apparaît aux yeux
de la communauté internationale comme une victime. Au pire, comme un
arbitre, tiraillé entre une armée réfractaire à toute démocratisation et
une opposition « irresponsable ». Il a lui-même organisé le désordre,
pour démontrer qu’il est finalement le seul à pouvoir maintenir l’ordre ;
au besoin, dans un environnement démocratique ; une technique de la
mise en scène parfaitement rodée ».

KPATINDE (F.), « Le système Eyadéma », [Link].

907. Ces propos décrivent le mode opératoire du président EYADEMA pour militariser la
transition et asservir les institutions transitoires notamment le Premier ministre qui a choisi
maladroitement la voie du duel avec le chef de l’Etat. Les imperfections de l’Acte
constitutionnel combinées avec la confrontation inaugurale entre le Premier ministre et
président au sujet du décret du 26 septembre 1991 ont favorisé la détérioration des relations
entre les institutions transitoires et le chef de l’Etat dès le début de la transition.

908. L’épreuve juridico-politique de la transition s’est alors transformée en une épreuve de

force orchestrée par l’armée togolaise instrumentalisée par le chef de l’Etat en face du
Premier ministre qui ne pouvait compter que sur le HCR, lui-même neutralisé par l’armée.
C’est ainsi que le duo président-armée a facilement remporté cette épreuve de force face au
duo Premier ministre-HCR provoquant ainsi l’échec de la transition résultant de la CNS.
Cette militarisation de la CNS s’est ainsi matérialisée par la révolte de l’armée contre les

350
 institutions transitoires (A) qui a favorisé la prise de contrôle de la transition par le chef de
l’Etat (B).

A. La révolte de l’armée contre les institutions

transitoires

909. Le refus de la transition1488 par le président EYADEMA au Togo a enrayé la dynamique

démocratisante que la CNS a voulu insuffler aux institutions transitionnelles. En effet, si
après les débats houleux sur le maintien ou non du président à son poste pendant la
transition1489, un consensus est né quant à son maintien avec des pouvoirs honorifiques1490,
l’intéressé n’a jamais avalisé l’organisation de la transition résultant de l’Acte
constitutionnel transitoire et la mise en place des institutions transitionnelles. Alors qu’il a
tenté à plusieurs reprises sans succès de mettre fin autoritairement aux travaux de la CNS
pour protester contre sa marginalisation, le président a presqu’aussitôt après la fin de la
CNS, remis en cause l’autorité du Premier ministre avec lequel il devrait cohabiter, en se
servant de l’appui de l’armée dont il est demeuré « le chef suprême1491 ».

910. Les différends entre le président EYADEMA et la CNS, qui ont été révélés au grand
jour dès l’ouverture de la CNS, et n’ayant pas connu de dénouement avant la mise en place
des institutions transitoires, ont été à l’origine de l’échec de la transition. Après l’échec de
ces tentatives juridiques pour prendre le contrôle de la transition, le président togolais a
engagé une épreuve de force avec le Premier ministre et le HCR en se servant de l’armée
togolaise, « une armée « tribale et familiale » aux ordres d’Eyadema qui fait peur 1492».

911. Prenant prétexte du mauvais traitement infligé par la CNS et les institutions transitoires
à leur chef et à son parti le RPT, les militaires togolais, discrètement encouragés par le
président, qui avaient déjà refusé de siéger à la CNS pour les mêmes motifs1493, s’en sont
pris à plusieurs reprises au Premier ministre et au HCR pour favoriser le « grand retour du

1488
ESPLUGAS-LABATUT (P.), « Les obstacles à la démocratie : le refus de la transition », in ROUSSILLON
(H.), (dir.), Les nouvelles Constitutions africaines…, [Link]., pp. 37-40.
1489
Confère supra ; TETE (G.), « Togo : la Conférence nationale souveraine (CNS), juillet-août 1991 », [Link].
1490
Voir les articles 5 et suivants de l’Acte n°1 de la CNS du 16 juillet 1991 et les articles 26 et suivants de l’Acte
n°7 du 23 août 1991.
1491
Article 26 al. 2 de l’Acte n°7/CNS du 23 août 1997.
1492
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., p. 102.
1493
L’armée, qui disposait de seize (16) sièges à la CNS a boycotté les assises après la proclamation de la
souveraineté et pour protester contre les accusations dont elle faisait l’objet de la part des conférenciers. Elle s’est
signalée par quelques apparitions sporadiques pendant les travaux.

351
 général »1494. S’ils en sont arrivés à leurs fins, c’était surtout lié à la faiblesse de l’autorité
militaire du Premier ministre.

1. La faiblesse de l’autorité militaire du Premier ministre

912. La définition des prérogatives du Premier ministre vis-à-vis de l’armée n’a pas été
opérée de manière claire par l’Acte constitutionnel, notamment dans l’articulation de ces
prérogatives avec celles du président. Ce manquement juridique eut des conséquences
politiques puisqu’il fut exploité par le chef de l’Etat à son profit.

913. Trois dispositions de l’Acte constitutionnel prêtaient à confusion. En effet, alors que le
Premier ministre « dispose de l’armée » selon l’article 35 al. 2, le président de la République
est désigné comme « le chef suprême des armées » par l’article 26 al. 2 alors même que
l’article 31 posait le principe d’incompatibilité entre la fonction présidentielle et les emplois
militaires. Or, même s’il peut être mis en réserve de l’armée par le Premier ministre en vertu
de son pouvoir règlementaire, le général-président conserve son titre militaire et ses
prérogatives de chef suprême de l’armée, qui ne sont au demeurant pas définies par l’Acte
constitutionnel. A cet effet, on peut considérer que les prérogatives militaires du président
EYADEMA, résultant de l’article 26 al.2 de l’Acte n°7/CNS et son statut de militaire ont
neutralisé l’autorité militaire du Premier ministre résultant de l’article 35 al.2.

914. En refusant d’exécuter le décret du 26 septembre, le président a conservé son statut de

militaire actif, en complément de celui de « chef supérieur des armées » que lui confère
l’article 26 de l’Acte constitutionnel. Comment peuvent donc s’articuler les prérogatives du
Premier ministre à l’égard de cette armée « composée majoritairement de Kabyés, l’ethnie
du président Eyadema 1495» et dont le président demeure constitutionnellement le chef ? Il
est fait état du fait que le Premier ministre KOFFIGOH ne disposait dans la pratique
d’aucune autorité sur cette armée tribale vouée à la cause de son chef suprême1496, le général
EYADEMA. Ce dernier s’en est alors servi pour neutraliser militairement le Premier
ministre.

915. Pour riposter contre le décret du 26 septembre 1991, le clan présidentiel a préféré utiliser
la voie de la force, ce qui paraît problématique pour l’édification de l’Etat de droit voulu

1494
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link].
1495
ESSONO-EVONO (A.), « Armée et démocratie en Afrique, une relation ambivalente à normaliser », Afrique
contemporaine, 2012/2 n° 242, p. 120-121
1496
TOULABOR (C.), « Violence militaire, démocratisation et ethnicité au Togo », [Link].

352
 par le vent de démocratisation. Cette riposte a pris l’allure d’attaques répétées de militaires
contre les institutions transitoires. Sans être exhaustif, nous nous contenterons ici d’analyser
celles visant le Premier ministre tout en évoquant sporadiquement celles visant le HCR dans
la mesure où la neutralisation du HCR a également beaucoup joué dans l’affaiblissement
du Premier ministre.

916. Le 1er octobre 1991, un groupe de militaires a pris d’assaut, les locaux de la radio et de
la télévision nationale pour exiger la dissolution des institutions transitionnelles1497. Au
départ, le chef de l’Etat s’est mis en retrait des agissements de l’armée1498, prétextant qu’ils
n’étaient que l’œuvre d’éléments « incontrôlés ». Face au tollé provoqué par ce coup de
force aussi bien au plan national qu’international, le président, chef suprême des armées, a
voulu sauver la face en appelant timidement les militaires insurgés à regagner les
casernes1499. Après avoir échoué à faire dissoudre les institutions transitoires à partir de cet
épisode, les militaires insurgés ont récidivé quelques jours plus tard, cette fois-ci, pour
attenter directement à la vie du Premier ministre1500.

917. Ces attaques répétées des insurgés de l’armée démontrent l’impuissance militaire du
Premier ministre de la transition. Cette impuissance se révèle à travers son incapacité à
prendre les mesures nécessaires, notamment des sanctions disciplinaires à l’encontre des
militaires récalcitrants. Pourtant l’Acte n°7 a attribué aux Premier ministre les compétences
nécessaires pour mettre fin aux exactions des militaires. Mais politiquement, il ne pouvait
rien faire, en raison de l’impuissance du droit à régir les situations conflictuelles de la
transition et pour des raisons personnelles liées à l’insécurité grandissante autour des
institutions transitoires.

918. S’il a démontré son impuissance à maîtriser l’armée togolaise déterminée à réhabiliter
son chef déchu par la CNS, le Premier ministre n’avait d’autre alternative que d’user de ses
compétences en matière de politique internationale pour solliciter l’aide militaire des Etats
voisins et des puissances étrangères impliquées dans l’organisation de la transition. Il en
était résolu à penser que seule une intervention militaire étrangère fondée sur les accords de

1497
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., pp. 210 et suivants
1498
AFP, « Brève rébellion militaire au Togo », Le Monde, 2 octobre 1991, en ligne sur
[Link]
consulté le 21 juillet 2021 ; « Après s'être emparés de la radio et de la télévision Des militaires remettent en cause
le processus de démocratisation au Togo », Le Monde, 2 octobre 1991, en ligne sur
[Link]
militaires-remettent-en-cause-le-processus-de-democratisation-au-togo_4038953_1819218.html, consulté le 21
juillet 2021.
1499
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p.78. L’auteur affirme que le chef de l’Etat aurait affirmé
n’être au courant de rien de ces gesticulations militaires et exigé des militaires « de ne plus quitter les casernes
sans l’autorisation de leurs supérieurs ».
1500
Ibid.

353
 coopération militaire pouvait permettre de canaliser les pulsions belliqueuses des troupes
du président EYADEMA.

919. Le Premier ministre sollicita ainsi l’intervention militaire française 1501. En effet, le
Premier ministre a décidé de faire jouer l’accord militaire de défense signé entre les deux
Etats depuis 19631502 et révisé dans les années 701503. Face à l’insoumission de l’armée
togolaise, réfractaire à l'autorité primo-ministérielle, le Premier ministre a demandé
l’intervention militaire de l’armée française stationnée au Bénin1504, mais le Président
MITTERRAND lui a adressé une fin de non-recevoir, refusant de « faire jouer par son pays
le rôle de gendarme des démocraties africaines 1505».

920. Opposé à une intervention militaire qui serait diversement interprétée par l’opinion
nationale et internationale, le Gouvernement français ne s’est toutefois pas désolidarisé de
la transition togolaise. Il a préféré intensifier sa pression sur le président EYADEMA sur
les plans politique et économique par des rappels à l’ordre et des menaces de rupture de la
coopération franco-togolaise.

921. Roland DUMAS, ministre français des affaires étrangères, expliquait ainsi la position
du Gouvernement français sur le sujet :

« Il n’est pas question pour nous de nous transformer en

gendarmes de l’Afrique (…). Nous devons faciliter le processus
démocratique, l’encourager et faire comprendre aux dirigeants
qu’ils y ont intérêt. Nous disposons pour ce faire de moyens
diplomatiques, économiques et financiers, et notre coopération
peut être arrêtée du jour au lendemain 1506».

1501
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 188 ; GUILLEREZ (B.), « Afrique - Au Togo, les ratés
du processus démocratique », Revue Défense nationale, n°528, février 1992, pp. 200-203.
1502
Accord de défense entre la République française et la République togolaise, signé à Paris le 10 juillet 1963.
Ratification autorisée en France par la loi n° 63-1253 du 21 février 1963, publiée au JORF le 22 février 1963 et
au Togo par la loi n°63-10 du 6 novembre 1963, autorisant le Gouvernement à ratifier les accords conclus entre la
République togolaise et la République française, JORT, 1er décembre 1963, pp.728-729.
1503
POSSIO (T-S.), Les évolutions récentes de la coopération militaire française en Afrique, Publibook, 2007,
452 p. ; FEUER (G.), « La révision des accords de coopération franco-africains et franco-malgaches », AFDI,
1973, Vol. 19, n°1, pp. 720-739
1504
« TOGO : menacé par l'armée Le premier ministre a demandé l'envoi d'" urgence " de troupes françaises », Le
Monde, 30 novembre 1991, en ligne sur [Link]
armee-le-premier-ministre-a-demande-l-envoi-d-urgence-de-troupes-francaises_4033307_1819218.html,
consulté le 21 juillet 2021.
1505
CONAC (G.), « Le processus de démocratisation en Afrique », in CONAC (G.), (dir.), L’Afrique en transition
vers le pluralisme politique, Paris, Economica, pp. 11-42
1506
« TOGO "Notre coopération peut être arrêtée du jour au lendemain " affirme M. Roland Dumas », Le Monde,
en ligne sur [Link]
jour-au-lendemain-affirme-m-roland-dumas_3928186_1819218.html, consulté le 21 juillet 2021

354
922. S’il s’agissait d’une position cohérente de la France en conformité avec « Le discours
de la Baule1507 », elle n’a pas empêché de mettre en lumière encore une fois l’ambiguïté de
sa politique africaine1508. Par son refus d’aider militairement la transition togolaise
fragilisée par l'insubordination de l'armée aux autorités transitionnelles, la France a paru
couvrir l’ex-soldat de son armée coloniale1509 qui a toujours été dans les bonnes grâces des
différents chefs d’Etat français1510. Ainsi, la cordialité des relations entre le général et l’ex-
puissance coloniale1511 faisait obstacle à une quelconque intervention militaire française au
Togo.

923. Certains auteurs ont révélé plus tard que la raison principale de la fin de non-recevoir
adressée au Premier ministre togolais résidait dans une conversation entre les présidents
EYADEMA et MITTERRAND après la demande du Premier ministre. Le Président
français aurait alors répondu au Premier ministre togolais « qu’il ne peut faire fonctionner
les accords de défense militaire liant les deux pays qu’à la demande expresse de son
homologue togolais 1512».

924. Si cet argument reste soutenable juridiquement en ce que le président EYADEMA

demeurait le chef de l’Etat togolais et le garant de son intégrité conformément à l’Acte
constitutionnel, la demande d’intervention militaire française du Premier ministre était tout

1507
Dans le discours de La Baule, le président Mitterrand déclarait ce qui suit à propos de la position de la France
dans le processus démocratique dans lequel il appelait les régimes africains à s’engager, comme conditionnalité
de la coopération : « nous ne voulons pas intervenir dans les affaires intérieures. Pour nous, cette forme subtile
de colonialisme qui consisterait à faire la leçon en permanence aux Etats africains et à ceux qui les dirigent, c'est
une forme de colonialisme aussi perverse que tout autre ». Voir BERRAMDANE (A.), « Le discours de la Baule
et la politique africaine de la France », RJP, n°3, septembre-décembre 1999, pp. 247-268 ; BLANCHET (A.), « Le
sommet de La Baule », Afrique contemporaine, n°155, 1990, p.82
1508
VERSCHAVE (F.-X.), La Françafrique, le plus long scandale de la République, Stock, Paris, 1998 ; PESNOT
(P.), Les dessous de la Françafrique, Paris, Nouveau monde, DL 2010 ; BAYART (J-F.), La politique africaine
de François Mitterrand, Karthala, Paris, 1984 ; etc. Ces auteurs dénoncent les soutiens tacites ou expresses de la
France pour les dictateurs africains et le rôle joué dans le cadre des coups d’Etat militaires pendant la période
postindépendance
1509
Il avait notamment fait partie des troupes militaires françaises pendant les guerres d’Indochine et d’Algérie.
Sur le parcours militaire du président EYADEMA, voir FEUILLET (C.), Le Togo en général : La longue marche
de Gnassingbé Eyadéma, [Link]., BONIN (A.-N.), Le Togo du sergent en général, Paris, Lescaret, 2004 ;
TOULABOR (C.), Le Togo sous Eyadéma, [Link].
1510
GAILLARD (Ph.), « Eyadéma vu de l’Élysée », Jeune Afrique, 14 février 2005, publié en ligne sur
[Link] consulté le 6 mai 2021.
1511
GAILLARD (Ph.), « Foccart parle », Paris, Fayard/Jeune Afrique, 1997. S'appuyant sur des sources officielles,
l'auteur décrit la qualité des relations entre le Chef de l'Etat togolais et et les officiels français. Il affirme ainsi que
le chef de l’Etat togolais entretenait des relations amicales avec plusieurs personnalités françaises proches de
l’Elysée. Les noms les plus fréquemment cités sont ceux de l’ancien Président Valery GISCARD D’ESTAING (Il
aurait adressé une lettre de soutien en date du 28 janvier 1993 au Général), l’ancien ministre Charles PASQUA
(Au cours d’une visite au Togo en plein c?ur de la transition, il aurait réaffirmé son admiration sans bornes et son
soutien au chef de l’Etat, s’attirant ainsi la foudre de l’opposition togolaise), l’ancien conseiller aux affaires
africaines de l’Elysée Jacques FOCCART (il s’est proclamé ami personnel du général) et Jean-Christophe
MITTERRAND, fils du président François.
1512
TOULABOR (C.), HEILBRUM (C.), « Une si petite démocratisation pour le Togo », op. cit

355
 autant justifiée, puisqu’elle reposait sur l’article 68 de l’Acte constitutionnel qui dispose
qu’ « en cas de coup d’Etat, d’agression par des mercenaires ou de coup de force
quelconque, tout membre d’un organe constitutionnel a le droit et le devoir de faire appel
à tous les moyens pour rétablir la légitimité constitutionnelle y compris le recours aux
accords de coopération militaire ou de défense existants ». Cette disposition
constitutionnelle donne ainsi une base légale à la demande du Premier ministre et
décrédibilise ainsi la position du président français. Officiellement, d’autres arguments non
convaincants sont avancés par le Gouvernement français pour motiver son refus. On retient
celle du ministre de la défense Pierre JOXE qui a affirmé qu’« on a rarement vu la
démocratie s’installer par la force des baïonnettes1513 ».

925. Le refus de l’intervention militaire française, largement critiqué par la doctrine 1514, est
un échec diplomatique pour le Premier ministre de la transition qui venait s’ajouter à son
échec militaire au plan interne. La tentative de coup d’Etat du 3 décembre 1991 a confirmé
la fragilité de l’autorité du Premier ministre.

2. L’attaque du 3 décembre 1991, la tentative de renversement du

Premier ministre

926. Malmené par l’armée et en échec sur le plan diplomatique depuis sa prise de fonction,
le Premier ministre de la transition a fait l’objet d’une tentative de coup d’Etat opérée par
des militaires insurgés se réclamant cette fois-ci ouvertement du président de la République
le 3 décembre 19911515. Cet acte intervenu moins de trois mois après le début de la
transition, facilité par la faiblesse militaire du Premier ministre décrite ci-dessus et le refus
du Gouvernement français de porter son aide militaire au Gouvernement de transition,
marque l’échec du régime primo-ministériel instauré par la CNS.

927. Pourtant, la CNS semblait avoir accordé des garanties sécuritaires aux institutions
transitionnelles. En effet la mise en garde de l’article 67 de l’Acte constitutionnel, qui
dispose que « toute tentative de renversement du régime constitutionnel mis en place par le
présent acte par les personnels des forces armées ou de sécurité publique sera considérée

1513
SUBTIL (M-P.), « L’attitude de Paris face aux putschistes », Le Monde, 6 décembre 1991, cité par Ibid.
1514
Voir notamment la « Lettre ouverte à François Mitterrand, président de la République française. Mourir pour
La Baule », Politique africaine, n°44, décembre 1991, p. 3.
1515
Sur les causes des évènements du 3 décembre 1991, voir TCHATCHIBARA (Y.), 1990-1994 : le Togo face à
lui-même, Lomé, Editogo, 1994, pp.132 et suivants

356
 comme un crime contre la nation et sanctionnée conformément aux lois de la République »,
sonnait comme une mise en garde pour les militaires fidèles au président EYADEMA qui
devrait les dissuader de porter atteinte aux institutions transitionnelles.

928. Tout semble faire croire au final que cette mesure voulue dissuasive par la CNS vis-à-
vis de l’armée n’a pas eu l’effet escompté, car elle n’a pas pu empêcher les militaires
insurgées de prendre en otage le Premier ministre au siège du Gouvernement après des
heures de scènes de guerre sur les lieux faisant des victimes1516 et le conduire manu militari
chez le chef de l’Etat1517. L’enlèvement de celui qui était censé être l’homme fort de la
transition démontre toute la fragilité de l’institution primo-ministérielle pendant la
transition. Reprochant à l'opposition d'avoir opéré « un coup d'Etat civil » contre son
chef1518, en proclamant unilatéralement la souveraineté de la Conférence nationale, le camp
présidentiel tenait ainsi sa revanche.

929. L’on peut se demander quelle était la position du HCR, l’organe législatif transitoire
dont émane le Premier ministre, pendant que l’autorité de ce dernier est contestée par le
président et bafouée par les militaires ? On peut, sans rentrer dans les détails, mentionner
que les militaires putschistes ont pris soin de neutraliser les membres du HCR1519 avant de
mener l’assaut sur le siège du Gouvernement pour enlever le Premier ministre. Somme
toute, il s’agissait d’un coup d’Etat orchestré contre les institutions transitionnelles dans
leur ensemble marquant ainsi l’échec non seulement du Premier ministre et du
Gouvernement mais la transition démocratique togolaise.

930. Ces attentats de l’armée togolaise contre le processus démocratique se rapprochent de

celles opérées dans d’autres Etats africains1520 ayant connu une CNS, comme au Niger1521,

1516
Pour plus de détail, voir DEGLI (J-Y.), Togo, la tragédie africaine, Éditions Nouvelles du Sud, 1996, 262 p. ;
TETE (T.), op. cit. pp.76 et suivants ; DAVID (P.), op. cit., pp. 218 et suivants ; TOULABOR (C.), HEILBRUM
(C.), « Une si petite démocratisation pour le Togo », op. cit., etc.
1517
« TOGO : le général- président Eyadéma ayant refusés de les condamner, les militaires ont arrêté le premier
ministre de la "transition démocratique », Le Monde, 4 décembre 1991, publié en ligne sur
[Link]
condamnes-les-militaires-ont-arrete-le-premier-ministre-de-la-transition-democratique_4026715_1819218.html,
consulté le 7 mai 1991.
1518
BAKARY (T.), « Des militaires aux avocats : une autre forme de coup d’Etat, la Conférence nationale
souveraine », Géopolitique africaine, n°15, sept.-oct. 1992
1519
Voir TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., pp. 124 et suivants.
1520
LEYMARIE (P.), « Les militaires africains face à l’explosion démocratique », Le Monde diplomatique, mars
1993, pp. 18-19.
1521
LAOUEL (K-M.), DODO (A-M.), « Les lacunes juridiques de l'Acte fondamental n° 21 portant organisation
des pouvoirs publics au Niger », RJPIC n° 47, janv.-mars 93, pp. 109-119.

357
 au Congo1522 et au Zaïre1523. Dans ces Etats, l’autorité du Premier ministre de transition a
également été contestée par des militaires insurgés favorables aux présidents, bloquant la
mise en œuvre des orientations de la CNS par le Gouvernement de transition. Il s’avère
ainsi que l’issue des CNS a été militarisée1524 dans la moitié des Etats qui l’ont connu, ce
qui relativise la tentative de rationalisation du présidentialisme par le Premier ministre de
transition et de façon générale l’outil même de la CNS comme instrument de
démocratisation1525.

931. Ce constat de militarisation des transitions démocratiques mettant en cause la réputation

des armées africaines1526 peut toutefois être nuancé par l’exemple malien1527. Au Mali,
l’armée a joué un grand rôle dans le processus de démocratisation1528 en s’opposant aux
velléités antidémocratiques du président Moussa TRAORE1529, prenant même la direction
de la transition1530 par l’intermédiaire du Colonel Amadou Toumani TOURE1531. Grâce à
l’armée qui a organisé et dirigé les travaux de la Conférence nationale du Mali, la transition
malienne1532 est régulièrement citée comme le seul exemple de réussite avec le modèle
béninois1533. Albert BOURGI considère à cet effet que « parmi tous les pays d’Afrique
subsaharienne, le Mali est sans contexte l’un de ceux qui ont le mieux réussi leur entrée en
1522
MENGA (G.), Congo : la transition escamotée, Paris, L’Harmattan, 1993, 217 p. ; BRETON (J-M.), « La
transition vers la démocratie au Congo », Revue congolaise de droit, juil.-déc. 91, pp. 13-40 ; PHILIPPE (C.), « La
démocratie au Congo : la transition difficile », Défense nationale n°48, mai 92, pp. 43-56.
1523
NZUZI (L.), « Zaïre : quatre années de " transition ", bilan provisoire », in Afrique politique, 1995, pp. 253-
265
1524
GUEYE (B.), « La démocratie en Afrique : Succès et résistances », [Link].
1525
EDDY (A.), « La Conférence nationale est-elle une solution », Parlements et Francophonie, n°85, avril-juin
1992, pp. 47-53
1526
AYISSI (A.), « Ordre militaire et désordre politique en Afrique », Le Monde Diplomatique, janvier 2003, pp.
20-21, publié en ligne sur [Link] consulté le 7 mai 2021.
1527
BOILLEY (P.), « La démocratisation au Mali : un processus exemplaire », Relations internationales et
stratégiques, n° 14, 1994, pp. 119-121.
1528
DIARRA (A.), Démocratie et droit constitutionnel dans les pays francophones d’Afrique noire. Le cas du Mali
depuis 1960, Paris, Karthala, 2010, 372 p.
1529
Coup d'Etat militaire du 26 mars 1991 dirigé par le Colonel TOURE contre le président Moussa TRAORE qui
refusait d'engager son pays dans la voie de la démocratisation. Voir COQUERY-VIDROVITCH (C.), « Les
convulsions de la chute de la dictature malienne », Le Monde diplomatique, n°445, avril 1991, p.27.
1530
NZOUANKEU (J.-M.), « La transition démocratique au Mali », Alternative démocratique dans le Tiers Monde
(3-4-5), janv. 91-juin 92, pp. 123-136 ; BERTRAND (M.), « Un an de transition politique : de la révolte à la
troisième République », in Politique africaine n°47, oct. 9, pp. 9-22.
1531
Dès sa prise de pouvoir, le Colonel Amadou Toumani TOURE s'engagea à ne pas s'éterniser au pouvoir comme
c'est le cas des putschistes africains. Il déclara notamment : « Etre soldat et démocrate n’est pas contradictoire.
En occident, l’armée est un des remparts de la démocratie. De plus, il existe aujourd’hui en Afrique une nouvelle
génération de militaires qui, eux, savent ce que la démocratie veut dire. Après les changements en Europe de l’Est
et surtout après la lutte que notre peuple a menée pour la démocratie, la mission de notre armée était connue :
renverser le régime et instaurer la démocratie ». Il mit en place un Comité de réconciliation nationale (CNR)
composé de civils et de militaires, qu'il présidât. Le CNR organisa la Conférence nationale au terme de laquelle le
Colonel ATT se retira du pouvoir, comme il l'avait promis, laissant s'installer les institutions de la III e République
malienne.
1532
BERTRAND (M.), « Mali, un an de transition politique : de la révolte à la IIe République », [Link].
1533
NZOUNAKEU (J-M.), « The Role of the National Conference in the Transition to the Democracy in Africa :
The case of Benin and Mali », Journal of opinion, 21, n°1-2, 1993, pp.44-50

358
 démocratie 1534». Le Mali est le prototype même de la démocratisation par les armes selon
la typologie des voies d’accès à la démocratie en Afrique noire francophone1535. L’exemple
malien démontre l’ambivalence des armées africaines dans le processus de
démocratisation1536. Cette ambivalence s’est également vérifiée dans la phase de
consolidation du nouveau constitutionalisme africain dans la typologie des coups d’Etat
militaire1537 auxquels plusieurs Etats du continent ont dû faire face.

932. Ne pouvant compter sur le HCR neutralisé par l’armée, le Premier ministre togolais
paraissait très isolé politiquement1538, et livré à lui-même face au chef de l’Etat, dont
l’objectif n’était rien d’autre que d’affaiblir le Premier ministre et de le retourner en sa
faveur pour s’affirmer comme le véritable chef de l’Exécutif togolais. Il apparaît ainsi que
« les nombreuses incursions des militaires dans la vie politique ont permis le retour en force
du Président Eyadema...1539».

B. La mésentente PM/HCR favorable à la restauration de

l’autorité présidentielle

933. Nonobstant le fait qu’il ait pu conserver le poste de Premier ministre après la tentative
de coup d’Etat du 3 décembre 1991, le Premier ministre KOFFIGOH est sorti politiquement
affaibli de sa prise en otage chez le président. Reconduit dans ses fonctions par le président,
qui venait de prendre la direction effective de la transition1540 en violation de l’Acte
constitutionnel, le Premier ministre devrait se résoudre à partager les pouvoirs qu’il détenait
de la CNS avec le chef de l’Etat. C’était le prix à payer par les institutions
transitionnelles1541 pour que le général-président demandât à ses hommes de ne plus quitter
les casernes et se livrer à des exactions contre le Premier ministre et les membres du HCR.

1534
BOURGI (A.), Mali : la démocratie à l’épreuve des réalités et sociales, Centre d’étude rémois des relations
internationales, Faculté de droit et de science politique, Reims, CERI, avril 1998, P.2
1535
AKINDES (F.), Les mirages de la démocratie en Afrique subsaharienne francophone, [Link].,
1536
ESSONO-EVONO (A.), « Armée et démocratie en Afrique, une relation ambivalente à normaliser », [Link]. ;
BANGOURA (D.), « Armées et défis démocratiques en Afrique », Afrique 2000, février 1993, n° 12, pp. 111-122.
1537
CHOUALA (Y.-A.), « Contribution des armées au jeu démocratique en Afrique », Revue juridique et politique
des États francophones, 2004, n° 4, pp. 548-574 ; KOUMASSI (K.-A.), Réflexions sur la problématique du coup
d'état en Afrique, Mémoire de DEA droit public fondamental, Université de Lomé, 2015.
1538
FALL (E.), « Koffigoh : la plus haute des solitudes », Jeune Afrique, n°1615, 11 au 17 décembre 1991, p. 15.
1539
SOGLO (C-K.), « Les hésitations au Togo : Les obstacles de la transition », in ROUSSILLON (H.), (dir), Les
nouvelles Constitutions africaines : la transition démocratique, [Link]. pp. 163-172.
1540
FAES (G.), « Comment Eyadema a reconquis le pouvoir », Jeune Afrique n° 1665, p.19
1541
ALIDJINOU (A.-D.), « Droit constitutionnel et changement politique au Bénin et au Togo. Les paradoxes de
la doxa juridique », [Link].

359
934. Le retour aux affaires du général EYADEMA a donc mis fin au régime parlementaire
primo-ministériel voulu par le CNS pendant la transition1542. La décision du président de
reconduire le Premier ministre dans ses fonctions a de quoi surprendre politiquement. En
décidant de reconduire KOFFIGOH dans ses fonctions, le Chef de l'Etat togolais voulait
envoyer un message précis en direction du HCR : Il a retourné la situation en sa faveur et
KOFFIGOH, qui était l'homme HCR, qui lui a été imposé par la CNS, dépend désormais
de lui. Ce message n’a pas été bien reçu par le HCR décidé à reprendre le contrôle de la
transition qui semblait lui échapper. Le couple « PM-HCR » destiné à conduire le Togo vers
le renouveau démocratique va ainsi montrer des signes de rupture favorisant ainsi la
présidentialisation de l’Acte II de la transition.

935. Le Premier ministre de la transition émane du HCR qui a pris le relais institutionnel de
la CNS. En effet, le HCR est l’organe législatif transitoire, composé de personnalités
cooptées par la CNS pour poursuivre la mission de démocratisation du Togo à travers la
production législative, et le contrôle de l’action du Gouvernement de transition. Dans tous
les Etats où a eu lieu une CNS, une institution de ce type1543 a vu le jour en remplacement
des Assemblées monopartisanes1544 dissoutes1545.

936. Le Premier ministre de transition devrait donc collaborer avec le HCR pour la mise en
œuvre des orientations de la CNS. L’Acte constitutionnel donne également la possibilité au
HCR de démettre le Premier ministre en cas de haute trahison. Un régime de responsabilité
politique minimal est ainsi instauré se manifestant par le contrôle de l’action du
Gouvernement de transition par le biais de l’interpellation. Le contrôle de l’action du
Gouvernement s’effectue par rapport à la mise en œuvre des orientations de la CNS, qui
constituent de facto le programme du Gouvernement de transition. Le Premier ministre n’a
donc pas la liberté de définir son propre programme, mais il se doit d’exécuter le programme
défini par la CNS dans ses différents Actes et Résolutions. Ainsi peuvent être résumés
décrits les rapports entre le HCR et le Premier ministre de transition tels qu’organisés par
l’Acte n°7/CNS.

937. Ce bref rappel nous permet de voir que tout était fait par la CNS pour harmoniser les
rapports entre le HCR et le Premier ministre, ce qui demeure indispensable pour la réussite
de la transition et pour faire face efficacement aux velléités revanchardes du chef de l’Etat.
1542
ALOU (M-T.), « Les modalités de la transition démocratique et les processus d'élaboration des constitutions
», in LOADA (A.) et WHEATLEY (J.), (dir.), Transitions démocratiques en Afrique de l'Ouest : Processus
constitutionnels, société civile et institutions démocratiques, op. cit, 2014, p.9
1543
SEELY (J.), The Legacies of Transition Governments in Africa: The Cases of Benin and Togo, [Link].
1544
TALL (M.), Les Parlements dans les Etats d’Afrique noire francophone. Essai sur le Burkina-Faso, la Côte
d’Ivoire, le Sénégal et le Togo, [Link].
1545
ENDONG (M-A.), « Les parlements africains à l’heure des transitions démocratiques », Revue de l’ENA
d’Algérie, vol.10, n°1, 2000, pp.93-106

360
 Mais le contexte politique togolais marqué par des évènements dramatiques1546 n’a pas
favorisé une entente au sein du couple transitionnel, ce qui a d’une part, favorisé le retour
aux affaires du chef de l’Etat, et d’autre part précipité l’échec du régime primo-ministériel
transitionnel censé incarner l’objectif de la démythification de la fonction présidentielle.

938. La discorde entre le Premier ministre et le HCR a véritablement débuté à partir de la

reconduction du Premier ministre KOFFIGOH par le chef de l’Etat après le coup d’Etat du
3 décembre 1991. Alors que son enlèvement par les militaires a suscité beaucoup
d’inquiétudes chez les togolais et au plan international, le Premier ministre est subitement
apparu aux écrans de la télévision nationale en compagnie du chef de l’Etat. Ce dernier
annonça à la surprise générale qu'il reconduit le Premier ministre dans ses fonctions afin de
former « un gouvernement provisoire d'union nationale ». Il s'agissait d'un acte symbolique
du chef de l'Etat destiné à montrer à l'opposition et à l'opinion nationale et internationale
que le Premier ministre s'est rangé désormais de son côté, au détriment du HCR. Les
observateurs considèrent qu’à partir de cet instant, « Koffigoh ne sera plus le Premier
ministre de la transition, il devient l’homme du général Eyadema 1547».

939. La constitution du duo EYADEMA-KOFFIGOH au sortir de ce putsch semblait avoir

mis le HCR hors du jeu politique de la transition, car l’organisation de la transition n’a pas
prévu une collaboration au sein de l’Exécutif, mais était plutôt fondée sur une collaboration
étroite entre le Premier ministre et le HCR au détriment du président marginalisé. Le chef
de l’Etat, privé de prérogatives exécutives, devrait se contenter d’un rôle honorifique et ne
devrait en principe pas intervenir dans le jeu politique, un rôle qui pouvait paraître
inconcevable pour quelqu’un qui a concentré tous les pouvoirs depuis plus de deux
décennies, mais qui été assumé avec beaucoup d’humilité et d’efficacité par son homologue
Mathieu KEREKOU au Bénin. C’est la raison pour laquelle on met souvent au crédit du
président béninois la réussite de la transition béninoise1548.

940. Les prises de position favorables du Premier ministre vis-à-vis du chef de l’Etat et
contradictoires par rapport à celles du HCR qui ont suivi les évènements du 3 décembre
1991 ont précipité la rupture entre les deux institutions transitionnelles. Les hauts-
conseillers ont ainsi reproché au Premier ministre sa passivité face aux exactions répétées

1546
KADANGA (K.), Le changement politique au Togo : abrégé des évènements de la période pré transition,
Lomé, Editogo, 1992, 169 p.
1547
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 86.
1548
BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes…, [Link]., p. 23 ; BANEGAS (R.), BANEGAS
(R.), La démocratie à pas de caméléon…, [Link]., pp. 177 et suivants ; GBADAMASSI (F.), « Bénin : Mathieu
Kérékou, l’homme de la Conférence nationale », [Link] Afrique, 17 octobre 2015, publié en ligne sur
[Link]
nationale_3067493.html, consulté le 7 mai 2021, etc.

361
 des militaires contre les membres du HCR1549. Après avoir réussi à rallier le Premier
ministre à la cause du président, les militaires ont changé de cible, forçant même certains
hauts-conseillers à l’exil. Le « calvaire des Hauts conseillers 1550» a complètement paralysé
les travaux de cet organe central de la transition1551.

941. La mésentente entre le Premier ministre et le HCR fut révélé au grand jour au moment
de la composition du Gouvernement de « « la transition-bis 1552» marquant le retour aux
affaires de plusieurs proches du président désavoués par le Conférence nationale1553. Des
témoignages d’hommes politiques togolais, proches du Premier ministre de transition,
feront plus tard l'écho d’un « accord secret » entre le chef de l’Etat et le Premier ministre
aux termes duquel ce dernier devrait aider le chef de l’Etat à se débarrasser du HCR, et en
contrepartie, il garderait le poste de Premier ministre, pendant et après la transition1554.

942. En effet, pour replacer les choses dans leur contexte, on peut dire que le HCR
apparaissait comme l’ennemi commun du couple exécutif. Cette inimitié résulte notamment
de la récusation par le duo EYADEMA-KOFFIGOH de l’article 61 de l’Acte
constitutionnel qui dispose que « les membres de l’Exécutif de la période de transition,
garants du déroulement impartial de toutes les élections, ne peuvent être candidats aux
élections présidentielles suivant immédiatement la période transitoire ». Cette disposition
particulière de la transition togolaise qui anéantit les ambitions présidentielles du Premier
ministre, constitue la pierre d’achoppement avec le HCR, car le Premier ministre
souhaiterait qu’il soit révisé après la CNS pour lui permettre de viser la magistrature
suprême. Cette révision aurait également été favorable au président EYADEMA, qui a
contesté cette disposition dès le départ1555. Mais face à l’inflexibilité du HCR malgré les
actes d’intimidation des militaires, le couple EYADEMA-KOFFIGOH s’est formé de
fait1556 avec pour objectif commun de se débarrasser du HCR.

1549
DEGLI (J.-Y.), Togo : la tragédie africaine, [Link]., pp. 166 et suivants.
1550
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 124.
1551
BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes…, [Link]., p. 659.
1552
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 119.
1553
On peut citer les cas de Agbéyomé KODJO, l’un des plus fidèles compagnons du président, qui a eu l’audace
d’intervenir pendant la Conférence nationale pour se défendre d’accusations dont il faisait l’objet, mais acculé par
les reproches des conférenciers, il n’a pas pu contenir ses larmes.
1554
DEGLI (J-Y.), Togo : la tragédie africaine, [Link]., p.142. L'auteur était membre du Gouvernement transition
et ami personnel du Premier ministre KOFFIGOH avec qui il avait notamment créé la Ligue togolaise des droits
de l’Homme (LTDH).
1555
On se rappelle notamment que le président EYADEMA avait tenté de mettre fin à la Conférence nationale
avant de se raviser. Voir notamment les Décrets n°s 91-202 du 26 août 1991 portant suspension de la Conférence
nationale et 91-203 du 26 août 1991 rapportant le décret n°91-202 du 26 août 1991 portant suspension de la
Conférence nationale, [Link].
1556
ALIDJINOU (A-D.), « Droit constitutionnel et changement politique au Bénin et au Togo. Les paradoxes de
la doxa juridique », [Link].

362
943. En soupçonnant le Premier ministre de faire son jeu personnel et celui du président
plutôt que celui de la transition, après les évènements susmentionnés, le HCR s’est
rapidement rendu compte « de l’erreur commise sur la personne de Joseph
KOFFIGOH1557 » et s’est désolidarisé de l’action de son Gouvernement.

944. Vivant mal le changement d’orientation politique du Premier ministre, les principaux
leaders politiques membres du HCR, qui avaient contribué à l’élection du Premier ministre
par la CNS, ont institué « un Comité de défense de la transition » dirigé par Me Yaovi
AGBOYIBO, et réclamé en vain la démission du Premier ministre1558. Le Chef de l'Etat de
son côté, profitait de la brouille entre les anciens alliés, pour phagocyter de plus en plus le
Premier ministre, anéantissant les possibilités d’une réconciliation du couple HCR-PM qui
aurait pu sauver la transition.

945. Eu égard à cette mésentente, l’on peut se demander pourquoi le HCR n’a pas démis le
Premier ministre de ses fonctions lorsqu’elle a constaté qu’il se décale des objectifs de la
transition ? Juridiquement, le HCR disposait de la compétence de mettre fin aux fonctions
du président et du Premier ministre, conformément à l’article 59 de l’Acte n°7 de la CNS,
qui dispose que « le Président de la République et le Premier ministre peuvent être destitués
en cas de haute trahison, par le Haut Conseil de la République statuant à la majorité des
2/3 de ses membres ». Cette disposition n’a pu être appliquée par le HCR surtout par peur
de représailles de l’armée dont le Premier ministre est devenu un allié de circonstances
depuis le putsch du 3 décembre 1991. Aussi, l’on pouvait estimer que toute tentative de
destitution du président et/ou du Premier ministre serait vouée à l’échec puisque, non
seulement cela aurait davantage suscité la colère du président et des militaires insurgés qui
disposaient de tous les moyens de contrainte au contraire du HCR.

946. Pourtant ce n’était pas faute d’avoir essayé. Mais les tentatives frileuses de destitution
du Premier ministre KOFFIGOH par le HCR sont restées logiquement vaines. En effet, la
composition hétéroclite du HCR1559 ne permettait pas à ce dernier d’adopter une position
commune à l’égard du Premier ministre et de son Gouvernement. Aussi, avec la chasse à
l’homme dont ont fait l’objet les hauts-conseillers de la part des militaires, le HCR n’a
jamais réussi à siéger avec le quorum constitutionnellement requis pour délibérer au sujet

1557
BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes…, [Link]., p. 328.
1558
« TOGO : contraint au compromis avec le président Eyadema et les putschistes Le premier ministre Me
Koffigoh est lâché par ses amis politiques », Le Monde, 7 décembre 1991, en ligne sur
[Link]
les-putschistes-le-premier-ministre-me-koffigoh-est-lache-par-ses-amis-politiques_4028609_1819218.html,
consulté le 21 juillet 2021.
1559
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., p. 297 ; ALIDJINOU (A-D.), « Droit
constitutionnel et changement politique », [Link].

363
 du Premier ministre. On pourrait affirmer sur ce point que le climat d’insécurité dans lequel
les militaires ont plongé les membres du HCR a profité au Premier ministre.

947. Ces remous avec le HCR à cause de ses ambitions personnelles ont donc favorisé la
phagocytose du Premier ministre par le président, ce qui loin de le renforcer, l’a
complètement affaibli sur le plan politique. En témoigne, la manière dont son autorité a été
malmenée au sein du Gouvernement par les protégés du président, qui lui-même, ne ratait
aucune occasion pour avilir davantage l’autorité politique du Premier ministre.

Section II : L’affaiblissement structurel du Premier ministre de

la transition

« Depuis le 3 décembre1991, les leaders de l’opposition cèdent

régulièrement à ce chantage de la terreur, confortant Eyadema dans sa
certitude qu’il a choisi la bonne stratégie. Par peur ou par calcul, parce
qu’ils voulaient croire au dialogue, parce qu’ils redoutaient des
massacres... Ou peut- être simplement parce que, face aux armes des
militaires, ils n’avaient rien à proposer. Et à trop céder, l’opposition a
perdu tout ce que la Conférence nationale souveraine avait obtenu en août
1991 »

FAES (G.), « Comment Eyadéma a reconquis le pouvoir », [Link].

948. Le basculement de la transition togolaise entre les mains du chef de l’Etat après le coup
d’Etat militaire du 3 décembre 1991 contre le Premier ministre a ressuscité les éléments du
présidentialisme autoritaire au Togo quelques mois après la mise en place des institutions
transitoires anéantissant le grand travail de démythification de la fonction présidentielle et
de déprésidentialisation effectué par la CNS. La restauration autoritaire de l’hégémonie
présidentielle par l’armée marquant la présidentialisation de l’exécutif transitoire a eu pour
conséquence d’affaiblir structurellement les institutions transitoires notamment le Premier
ministre dont le maintien au poste par le chef de l’Etat et l’armée était en soi un aveu de
faiblesse.

949. Privé du soutien du reliquat du HCR, le Premier ministre devrait désormais faire face à
la fois au « diktat » du camp présidentiel et aux récriminations des hauts-conseillers et d’une

364
 partie du peuple togolais qui n’a pas compris ou n’a pas voulu comprendre les mobiles de
sa transhumance politique. Auréolé de sa victoire politique et profitant de l’affaiblissement
des institutions transitoires, le président EYADEMA exigea le partage du pouvoir en
contrepartie de la sécurisation des institutions transitoires, ce qui a contraint le HCR à
réviser en sa faveur l’Acte n°7 marquant ainsi l’affaiblissement juridique du Premier
ministre (paragraphe 1er). Cette nouvelle phase de la transition résultant de la révision de
l’Acte n°7 a scellé l’échec de la tentative de déprésidentialisation de l’exécutif togolais, ce
qui a eu pour conséquence d’affaiblir le Premier ministre sur le plan politique face au clan
présidentiel (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : L’affaiblissement constitutionnel du

Premier ministre de transition

950. L’affaiblissement constitutionnel du Premier ministre de la transition résulte de la

réforme de l’Acte n°7 de la CNS par le HCR le 27 août 1992. Cette réforme est intervenue
à la veille de la fin de la durée constitutionnelle de la transition d’un an fixée par l’article
66 al. 2 de l’Acte n°7 originel. Elle a consacré la fin du régime primo-ministériel et entériné
la réhabilitation du président EYADEMA au cœur du processus de démocratisation1560.

951. Eu égard aux circonstances dans lesquelles cette réforme s’est opérée, elle paraît forcée
pour le HCR (A) qui n’avait visiblement d’autres solutions que d’accepter de réhabiliter le
président EYADEMA que la CNS avait marginalisé, en réduisant les compétences du
Premier ministre en sa faveur (B).

A. La réforme forcée de l’Acte constitutionnel

952. Le régime primo-ministériel de transition ouverte au Togo par la CNS qui trouvait son
fondement juridique dans l’Acte constitutionnel adopté par celle-ci n’a pas résisté aux
attaques des militaires et à la personnalité autoritaire du président EYADEMA. Ce régime,
presque mort-né, en raison du refus initial du président de promulguer l’Acte
constitutionnel, n’a pas réussi à poursuivre le travail de déprésidentialisation des institutions

1560
« Togo : à l'issue d'un long débat parlementaire Le président Eyadéma remis en selle », Le Monde (archives),
28 août 1992, en ligne sur [Link]
parlementaire-le-president-eyadema-remis-en-selle_3902484_1819218.html, consulté le 24 juillet 2021.

365
 togolaises amorcé par la CNS. Usant de son savoir-faire, le président togolais, qui a réussi
à revenir au-devant de la scène par des stratagèmes anticonstitutionnels, a tout fait pour
retarder la mise en œuvre des orientations de la CNS avant la fin de la durée fixée par l’Acte
constitutionnel. Dans l’impasse1561, les institutions transitoires ont dû se résoudre à négocier
avec le président pour légaliser son retour au détriment du Premier ministre.
953. Des pourparlers entre les partis politiques représentés au HCR et le président
EYADEMA ont été organisés en vue de donner une nouvelle direction à la transition
démocratique. Ces pourparlers ont abouti d’abord à la conclusion d’un accord politique
servant ensuite de base à la révision de l’Acte constitutionnel qui paraissait en apparence
consensuelle, mais en réalité forcée.

1. L’accord mixte paritaire (AMP), prélude à la réforme

954. L’accord mixte paritaire (AMP) signé entre le camp présidentiel et les partis de
l’opposition le 28 juillet 19921562 constitue le prélude à la réforme de l’Acte n°7 affaiblissant
constitutionnellement le Premier ministre puisqu’elle a servi de mouture à la loi
constitutionnelle adoptée par le HCR. Si l’accord du 12 juin 1991 avait servi de cadre à
l’ouverture de la transition primo-ministérielle par la CNS, celle du 28 juillet 1992, plaide
pour son infléchissement au profit du chef de l’Etat. Il convient, pour mieux cerner les
tenants et les aboutissants de cet accord, de le replacer dans son contexte politique et
juridique.

955. L’objectif de l’armée, en se livrant aux attaques contre le Premier ministre et le HCR,
était de contraindre par la terreur les institutions transitionnelles à négocier avec le chef de
l’Etat, afin de permettre à ce dernier de retrouver une partie des pouvoirs dont il avait été
dépossédé par la CNS au profit du Premier ministre. Face à l’impossibilité de tenir le
calendrier de la transition du fait des blocages du camp présidentiel et du climat de terreur
instauré par l’armée dans tout le pays, les partis politiques représentés au sein du HCR se
sont résolus, pour éviter l’impasse, à négocier avec le président, d’autant plus qu'après sa
libération1563, le Premier ministre KOFFIGOH surprit plus d'un par ses prises de position

1561
PILON (M.), « La transition togolaise dans l’impasse », Politique africaine, n°049, 1992, pp. 136-139.
1562
Sur le déroulement des négociations voir TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., pp. 111 et
suivants.
1563
Enlevé par les militaires le 3 décembre 1991 après une scène de guérilla devant la primature, puis conduit chez
le chef de l'Etat dans la foulée, le Premier ministre KOFFIGOH est libéré le lendemain.

366
 en faveur du Chef de l'Etat1564.

956. En effet, alors que l’esprit initial qui guidait la mise en place des institutions
transitionnelles était de déprésidentialiser l’exécutif, en créant et en dotant le poste de
Premier ministre d’importantes prérogatives, et le soustrayant à toute responsabilité devant
le chef de l’Etat, ce dernier réussit à reprendre militairement les choses en main. La stratégie
mise en place par le chef de l'Etat togolais est élucidée par un auteur qui considère qu' «
après un bref passage à vide, il a, avec une habileté consommée, admirablement joué de la
terreur que certains militaires suscitent et entretiennent 1565». L'auteur poursuit la
description du mode opératoire du président EYADEMA en affirmant que « le climat
permanent de tension qui règne au Togo fait partie d'un scénario minutieusement élaboré
depuis l'assaut contre la primature le 3 décembre 1991 1566».

957. Faisant fi des dispositions de l’Acte fondamental transitoire, il a réussi, par les armes, à
imposer au Premier ministre sa prééminence au sein de l'exécutif. Le régime primo-
ministériel issu de la CNS est ainsi avorté de fait 1567. Le nouveau régime de partage du
pouvoir entre le président et le Premier ministre qui naît alors du prétendu accord secret1568
entre les deux hommes n'est en réalité qu'un régime de fait, dans la mesure où elle s'inscrit
en marge de la loi constitutionnelle transitoire.

958. Mais, face à l’intrépidité des hauts-conseillers, décidés à s’opposer au duo contre-nature
PM-PR pour sauver la transition, le chef de l’Etat et ses alliés ont saboté la suite de la
transition en semant la terreur dans le pays. L’insécurité grandissante autour des membres
du HCR et de certains membres du Gouvernement de transition n’a pas permis au
Gouvernement de transition d’exécuter son programme : Adoption d’une nouvelle
Constitution, rédaction d’un nouveau code électoral, organisations d’élections
présidentielles, législatives et locales pluralistes…rien n’y fit !

959. De son côté, le chef de l’Etat n’attendait que la fin programmée de la transition pour
recouvrer l’intégralité de ses pouvoirs et déposséder le Premier ministre. A cet effet, une
polémique éclata entre l’opposition et la mouvance présidentielle à propos de la fin de la
période transitoire, quant à l’interprétation des dispositions de l’article 66 de l’Acte
constitutionnel, chaque partie prenant sur un alinéa de cet article. Pour l’opposition, c’est

1564
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., pp.217 et suivants.
1565
FAES (G.), « Comment Eyadema a reconquis le pouvoir », Jeune Afrique n° 1665, p.19
1566
Ibid.
1567
ALOU (M-T.), « Les modalités de la transition démocratique et les processus d'élaboration des constitutions »,
in LOADA (A.) et WHEATLEY (J.), (dir.), Transitions démocratiques en Afrique de l'Ouest : Processus
constitutionnels, société civile et institutions démocratiques, L'Harmattan, 2014, P.9
1568
DEGLI (J.-Y.), Togo : la tragédie africaine, [Link].

367
 l’al. 1er qui dispose selon lequel « la mission des organes de la transition prend fin à la date
de la mise en place des nouvelles institutions » qui doit s’appliquer face à cette situation, ce
qui devrait donc prolonger la mission des institutions transitoires. Pour la mouvance
présidentielle, la transition ouverte par la CNS prend fin automatiquement de jure le 28 août
1992, soit un an jour pour jour après la clôture de la CNS conformément à l’al.1er de l’Acte
n°7 qui dispose que « en tout état de cause, cette mission ne saurait dépasser un (1) an à
compter de la date de clôture de la Conférence Nationale Souveraine ».

960. Face à ces deux positions qui se voulaient toutes légalistes, il convenait de faire appel à
l’esprit de la CNS pour mieux comprendre les dispositions de l’article 66 de l’Acte
constitutionnel qui doit être interprété dans son ensemble et non par alinéa. En effet, la CNS
n’a pas entendu enfermer la transition dans une durée prédéfinie mais son objectif était
d’éviter que la transition s’enlise. Le plus important résidait donc dans la mise en place
rapide des nouvelles institutions et non dans l’obligation pour les institutions transitoires de
se démettre après un (1) an si cette mission n’a pas été accomplie. Tout compte fait, l’Acte
constitutionnel n’ayant pas prévu ce qui devrait se passer après le 28 août 1992, il revenait
au pouvoir constituant transitoire dérivé de prendre les mesures qui s’imposent en tenant
compte du contexte politique et des rapports de force du moment.

961. Les divergences de vues entre les deux camps sur la fin de la transition et la dégradation
des conditions sécuritaires autour des membres du HCR constituaient de sérieux blocages
à l’avancement du processus démocratique. Sous la pression de la Communauté
européenne1569, le président EYADEMA accepta l'idée d'une table-ronde avec l'opposition
dans le cadre d'un dialogue inter-togolais, réfutant les propositions de médiation
étrangère1570.

962. Il débuta donc des pourparlers avec l’opposition le 28 juillet 1992 dans le cadre d’une
« Commission mixte paritaire », composée de délégations des partis de l’opposition1571 et
du RPT, parti présidentiel. A noter l’absence du Premier ministre lors des négociations, due
plutôt à des motifs politiques qu’institutionnels. En effet, seuls les partis politiques étaient
représentés aux assises et le Premier ministre, à cette époque n’était officiellement membre
d’aucun parti politique1572. Ainsi, les institutions transitoires, le HCR et le Gouvernement

1569
PILON (M.), « La transition togolaise dans l’impasse », [Link].
1570
Ces propositions émanaient des chefs d'Etat des pays voisins, notamment le Ghana, le Burkina Faso et le Bénin,
où la situation politique était relativement stable à cette époque.
1571
Vingt-quatre (24) personnalités représentants les huit (8) principaux partis de l'opposition.
1572
Avant son élection par la CNS, le Premier ministre KOFFIGOH était président de la Ligue togolaise des droits
de l'Homme (LTDH), une association de la société civile. Il créa plus tard son parti politique, la Convention
des forces nouvelles (CFN), dans la perspective des échéances électorales post-transition.

368
 n'y étaient pas officiellement représentés, mais « associés en qualité d'observateurs1573 ».

963. Les assises de la Commission mixte paritaire (CMP) ont débouché sur un accord qui
entérine la restauration du pouvoir présidentiel et la fin du régime primo-ministériel
transitoire. En effet, en contrepartie de la prorogation consensuelle de la durée de la
transition jusqu’au 31 décembre 1992 et de promesses de garanties sécuritaires, l’opposition
a consenti au chef de l’Etat la réhabilitation de certaines de ses prérogatives, perdues au
profit du Premier ministre dans le cadre de la transition1574. Il s’agissait en réalité de
constitutionnaliser la pratique institutionnelle imposée par le chef de l’Etat depuis les
évènements du 3 décembre 1991 visant à affaiblir constitutionnellement le Premier ministre,
qui l’était déjà bien sur le plan politique.

2. L’adoption de la loi constitutionnelle du 27 août 1992

964. Dans une course contre-la-montre1575, les recommandations formulées par la CMP,
visant à la modification de certaines dispositions de la loi constitutionnelle, sont transmis
au Gouvernement qui « en prend acte1576 » lors du Conseil des ministres du 26 août 1991,
et les transmet au HCR pour adoption. Ce dernier vota sans grand débat les modifications
nécessaires, qui concernent en tout six (6) articles1577 de la loi constitutionnelle. Il faut
préciser que l’organe législatif transitoire se retrouvait sur ce point investi d’un mandat
impératif.

965. Aussitôt promulguée par le Chef de l'Etat1578, cette révision de la loi constitutionnelle
transitoire met juridiquement fin à l'hégémonie primo-ministérielle instaurée par le CNS.
Le Président obtient désormais les droits d'intervenir dans la formation du gouvernement,
de présider le Conseil des ministres « en fonction de l'importance des sujets inscrits à l'ordre

1573
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., p. 282
1574
« Togo : la période de transition prolongée de quatre mois », Le Monde, 18 août 1992, archives en ligne publié
sur [Link]
mois_3899686_1819218.html, consulté le 24 juillet 2021.
1575
Les parties, surtout l'opposition, voulaient à tout prix trouver un accord avant la date butoir du 28 août 1992,
craignant les scenarii possibles.
1576
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]. p. 288
1577
Il s’agit des articles 19, 26, 34, 35, 39 et 66.
1578
Loi n°92-001/PR du 27 août 1991 portant modification de l’Acte 7 de la Conférence nationale souveraine du
23 août 1991 portant loi constitutionnelle organisant les pouvoirs durant la période de transition, JORT, 37ème
année, n° 29 (numéro spécial), 28 août 1992, pp. 2-3 ; AKPATCHA (Z.-D.), Recueil des textes
constitutionnels…, [Link]., pp. 175-178.

369
 du jour », de représenter le Togo à l’extérieur, de signer les décrets de nomination
conjointement avec le Premier ministre, etc… en bref, il retrouve l'exercice du pouvoir
exécutif. Pour couronner le tout, il obtient, tout comme le Premier ministre, la levée de
l'interdiction de se présenter à la prochaine élection présidentielle. Eu égard à l’ampleur des
modifications effectuées, l'on peut alors s'accorder sur le fait qu'à l'issue de la Commission
mixte paritaire, « sans être complètement dénaturée, la transition issue de la CNS... a
terriblement changé de visage sinon de contenu1579 ».

966. Toutefois, les nombreuses et importantes concessions faites par les parties prenantes à
la CMP au Chef de l'Etat n'ont pas fait l'unanimité au sein de la classe politique. L'aile
radicale de l'opposition, qui s'était déjà fait manifestée à la CNS en prônant la destitution
pure et simple du Chef de l'Etat, n'a pas manqué l'occasion de monter une nouvelle au
créneau, critiquant de manière très véhémente ce qu'elle considère comme « une
trahison »1580. Cette frange de l'opposition fustigeait notamment l'anéantissement des
prérogatives du Premier ministre de transition.

967. Au nom du Collectif de l'opposition démocratique (COD) regroupant les principaux

partis de l'opposition ayant pris part à la CMP, Edem KODJO1581, s’en était défendu sans
réellement convaincre en affirmant que « les attributions du Premier ministre n’ont pas été
substantiellement réduites. Le Premier ministre continue de présider le conseil des ministres
(…). Je crois qu’il vaut mieux que le chef de l’Etat ait son mot à dire et puisse garantir la
sécurité actuellement, puisque la sécurité est la préoccupation n°1 des togolais 1582». Si
juridiquement la teneur de cet argument n’est pas soutenable au regard de l’analyse des
dispositions constitutionnelles révisées, elle peut se comprendre politiquement. Le
pragmatisme politique, qui commande d’éviter l’impasse1583, l’a donc emporté sur les
objectifs de transition qui prend alors une nouvelle tournure à partir du 29 août 1992. Une
tournure marquée par l’affaiblissement du Premier ministre dont la tentative de
rationalisation du présidentialisme pendant la transition a échoué.

968. L’on pouvait alors se demander si les énormes concessions faites par l’opposition au
chef de l’Etat étaient guidées par des impératifs sécuritaires, pourquoi n’avait-elle pas

1579
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., p.282
1580
Ibid, p. 289 ; TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link].
1581
Président de l’Union togolaise pour la démocratie (UTD), il fut membre fondateur du RPT, l’ancien parti
unique et plusieurs fois ministres du général Eyadema. C’est d’ailleurs ce dernier qui l’aida à devenir Secrétaire
général de l’Organisation de l’Union Africaine (1979-1983), l’ancêtre de l’Union africaine (UA).
1582
Cité par TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 119 ;
1583
PILON (M.), « La transition togolaise dans l’impasse », [Link].

370
 renforcé les prérogatives du Premier ministre sur l’armée ?1584 Était-elle obligée de partager
les pouvoirs de la transition avec le chef de l’Etat ? A cette dernière question, le même Edem
KODJO répondit qu’ « il vaut mieux partager le pouvoir aujourd’hui que de risquer le 29,
de le voir récupéré par une tendance1585 ». Ces propos sont révélateurs du fait que la voie
des armes a primé sur celle du droit pendant la transition togolaise. Ceci étant dit, les
analyses juridiques liées à cette période deviennent pratiquement sans intérêt. C’est « le
droit maladroit » comme en a intitulé son ouvrage, Philippe DAVID, fonctionnaire
international français, en poste au Togo durant cette période.

969. La nouvelle configuration politique issue de la modification de la loi constitutionnelle

consacre désormais le partage du pouvoir exécutif entre le Premier ministre et le président
de la République. Quels seront alors les rapports entre les deux hommes dans la mise en
œuvre de leurs prérogatives ? En tout état de cause, cette loi constitutionnelle a redéfini les
pouvoirs au sein de l’exécutif dans le cadre de ce qui peut être considéré comme l’Acte III
de la transition togolaise.

B. La redéfinition des pouvoirs au sein de l’Exécutif

970. La révision de la loi constitutionnelle met juridiquement fin à l'hégémonie primo-

ministérielle instaurée par le CNS. Sur la forme, la quantité d’articles révisées, soit six (6)
sur les soixante-huit (68) de l’Acte n°7 ne témoigne pas a priori de l’ampleur de cette
réforme, mais c’est surtout dans le fond que se situe l’importance de cette réforme. Sur les
six (6) articles révisés, cinq (5) sont relatifs à l’Exécutif dont il convient d’analyser le
contenu pour se rendre compte de la situation nouvelle du Premier ministre.

1. Le véto présidentiel sur la composition du Gouvernement

971. La modification de l’article 19 met fin au monopole du Premier ministre sur la

composition du Gouvernement. Un nouveau tiret est ajouté à cette disposition permettant
désormais au président de « donner son avis sur le Gouvernement formé par le Premier
ministre ». Le nouveau libellé de cet article fait désormais de la composition du

1584
L'article 35 de la loi constitutionnelle disposait pourtant que « le Premier ministre dispose de l'armée », mais
l'article 25 fait du Chef de l'Etat « le chef suprême des armées »
1585
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, p. 120.

371
 Gouvernement, une compétence partagée entre le président et le Premier ministre. Le
monopole primo-ministériel dans la composition du Gouvernement, une disposition
caractéristique de la déprésidentialisation de l’exécutif transitoire dans la version originaire
de l’Acte constitutionnel était une marque de l’autorité gouvernementale du Premier
ministre et d’autonomie du Gouvernement vis-à-vis du président.

972. Il s’avère désormais que l’avis du président est nécessaire pour le choix des membres
du Gouvernement, mais en réalité, il ne s’agit pas d’une réelle nouveauté. Il en est ainsi
depuis la reconduction du Premier ministre dans ses fonctions par le président après le
putsch du 3 décembre 1991. C’est à partir de ce moment, que même si le texte
constitutionnel ne l’exigeait pas, ou s’y opposait tacitement, le président a son mot à dire
sur la composition du Gouvernement, ce qui lui a d’ailleurs permis de faire entrer ses
collaborateurs dans le Gouvernement post-putsch du 2 janvier 19921586.

973. La modification de l’article 19 a également entrainé celle de l’article 34 dont le premier

alinéa précise le partage des compétences pour la formation du Gouvernement en disposant
que « le Premier ministre forme le Gouvernement en entente avec le président… ». La
lecture croisée des nouveaux articles 19 et 34 révèle que la nature de l’avis du président sur
la composition du Gouvernement. Il ne s’agit pas d’un avis simple mais d’un véritable véto
présidentiel sur le choix des ministres.

974. C’est la raison pour laquelle le dernier alinéa de l’article 34 dispose que « les décrets de
nomination des membres du Gouvernement sont signés par le président de la République et
le Premier ministre ». La signature conjointe des deux autorités exécutives permet de
s’assurer de leur entente sur la composition du Gouvernement, mais on voit bien que c’est
désormais le président qui contrôle la situation. Ce faisant, la réforme des articles 19 et 34
a affaibli l’autorité gouvernemental du Premier ministre, un affaiblissement amplifié dans
la direction du Gouvernement par le partage de la présidence du Conseil des ministres.

2. La présidence partagée du Conseil des ministres

975. L’affaiblissement gouvernemental du Premier ministre est amplifié par la modification

des articles 26 et 35. En effet, premièrement un 6e alinéa est ajouté à l’article 26 attribuant
la compétence au président de présider « les conseils des ministres en fonction de

1586
Décret n°92-001 du 2 janvier 1992 portant composition du Gouvernement d’union nationale de la République
togolaise, JORT, n°2, numéro spécial, 37e année, 3 janvier 1992, p. 1

372
 l’importance des sujets inscrits à l’ordre du jour ». Ensuite l’article 35 modifiée, dispose
désormais que « le Premier ministre préside les Conseil des ministres en tenant compte des
dispositions de l’article 26 al.6 ».

976. Il convient d’analyser le sens et la portée de ces nouvelles dispositions. Elles signifient
tout simplement que le Premier ministre perd sa compétence exclusive de présidence du
Conseil des ministres au profit du président qui peut décider de participer et présider le
Conseil des ministres quand il le souhaite. En réalité il ne s’agit pas d’un partage de la
présidence du Conseil des ministres qu’ont opéré les nouveaux articles 26 et 35, mais d’une
hiérarchisation de cette compétence, puisqu’ils accordent une préséance au président à qui
il revient de juger de l’opportunité ou non de présider le Conseil des ministres. Il en résulte
que lorsque le président décider de se présenter au Conseil, le Premier ministre en perd la
présidence, ce qui revient à considérer que la présidence du Conseil des ministres par le
Premier ministre dépend désormais de la volonté du président.

977. Il s’agit d’un véritable tournant dans l’exercice du pouvoir exécutif transitoire. En effet,
le Conseil des ministres est l’instance de la transition où sont préparées et délibérées et
adoptés les actes règlementaires et les projets de loi à soumettre au vote du HCR. C’est
également dans cette instance qu’est arrêté le projet de Constitution de la IVe République,
dont le chef de l’Etat s’est opposé ouvertement aux premières moutures élaborées par la
Commission constitutionnelle créée par le Premier ministre et adopté par le Gouvernement.
La portée de cette disposition réside dans le fait que la présidence du Conseil des ministres
lui permet désormais de participer au processus constituant et d’avoir son mot à dire sur les
réformes à opérer, ce qui n’est pas un gage de réussite pour cette transition déjà mal
engagée.

978. Le partage de la présidence du Conseil des ministres emporte également celle de

l’exercice du pouvoir règlementaire. Le Premier ministre perd ainsi le monopole du pouvoir
règlementaire qui s’exerce dans le Conseil des ministres, notamment en matière de
nomination, puisqu’un nouvel alinéa inséré à l’article 36 dispose que « …toutes les
nominations en Conseil des ministres font l’objet de décrets signés par le Premier ministre
et le président de la République ».

979. Il faut souligner que le libellé de cette disposition reste très vague. En effet, il ne dit pas
que chaque décret de nomination doit être conjointement signé et dans quel ordre doit
intervenir les signatures, ou s’il en s’agit pour l’un et l’autre de signer les décrets lorsqu’il
lui revient de présider le Conseil au cours duquel la nomination a lieu. Il faudrait analyser
les décrets de nomination signés après la révision de l’Acte constitutionnel pour voir qu’ils

373
 portent la signature conjointe du président et du Premier ministre, et même si ce n’est pas
mentionné sur les actes, l’ordre des signatures montre que la signature du premier ministre
fait figure de contreseing, ce qui dénote une nouvelle fois de la prééminence du président
de la République.

980. Le Premier ministre de la transition se retrouve ainsi soumis à l’autorité du président

qui contrôle désormais la transition. Le président devient de jure l’homme fort de la
transition non seulement au plan national mais aussi international puisqu’ il récupère la
compétence de représenter l’Etat togolais à l’étranger. Ainsi, le Premier ministre ne peut
désormais représenter le Togo à l’étranger que si le président lui délègue cette compétence,
ce qui est problématique dans le contexte de la transition1587.

981. Si toutes ces réformes susmentionnées ont affaibli considérablement le Premier ministre
sur le plan constitutionnel, la réhabilitation du président EYADEMA et le retour aux affaires
de ses collaborateurs conjuguées à la neutralisation du HCR l’ont également beaucoup
affaibli politiquement.

Paragraphe 2 : L’affaiblissement politique du Premier

ministre

982. A partir du 29 août 1991, la transition démocratique togolaise a changé de cadre

constitutionnel, notamment en ce qui concerne la répartition des compétences au sein de
l’Exécutif. Le régime primo-ministériel instauré par l’Acte n°7 de la CNS a été dénaturé,
voire anéanti par la Loi constitutionnelle du 27 août 1991. La répartition des compétences
au sein de l’exécutif révèle désormais bicéphalisme à dominance présidentielle, mettant le
Premier ministre sous l’autorité du président.

983. Ce déséquilibre institutionnel imposé par les armes, puis constitutionnalisé par le HCR
sous pression, a complètement affaibli le Premier ministre, notamment dans l’exercice de
son autorité gouvernementale. Au-delà de cet aspect fonctionnel, la personnalité même du
Premier ministre KOFFIGOH, qui s’est inféodé au président, a contribué à l’affaiblissement
politique de l’institution primo-ministérielle.

1587
Voir par exemple les décrets de nomination publiés dans le JORT, n°35, 37e année, 16 octobre 1992, pp.792
et suivants.

374
 A. L’amenuisement de l’autorité gouvernementale du Premier
ministre

984. L’application du nouvel Acte constitutionnel issu de la réforme du 27 août 1992 a révélé
les difficultés éprouvées par le Premier ministre dans la direction du Gouvernement et dans
ses rapports avec les autres institutions. Ces difficultés ont d’abord été perçues dans la
composition du nouveau Gouvernement, une compétence qu’il devrait désormais partager
avec le président et sous le contrôle de HCR. Perdant toute marge de manœuvre dans ce
domaine, le Premier ministre s’est retrouvé, du fait des diverses influences, à la tête d’une
équipe ministérielle hétéroclite, composée de membres du parti présidentiel et des partis
signataires de l’AMP représentés au HCR.

985. Pris en étau entre ces diverses sensibilités dans cette lutte acharnée pour le pouvoir, le
Premier ministre a vu son leadership affecté par des crises gouvernementales, dont celle de
novembre 1992 qui a paralysé son autorité gouvernementale.

1. La composition hétéroclite du Gouvernement d’union nationale

986. Le nouvel acte de la transition togolaise marquant constitutionnellement le retour du

président EYADEMA, a débuté avec la nomination d'un nouveau gouvernement, dit
« d’union nationale ». Le Premier ministre KOFFIGOH est maintenu dans ses fonctions au
nom de la stabilité institutionnelle. En vertu des recommandations de la CMP, il reçoit sans
encombre l’investiture du HCR1588. Conformément aux articles 19 et 34 de l’Acte
constitutionnel révisé, il doit former le nouveau Gouvernement, dit d’« union nationale »
en entente avec le président, alors qu’auparavant il était seul maître de la composition du
Gouvernement. C’est dans la composition de ce Gouvernement qu’on a retrouvé les
premiers éléments de l’affaiblissement politique du Premier ministre.

987. La composition de ce nouveau gouvernement, dit d' « union nationale » n’a pas été une
mission facile pour le Premier ministre. Pour preuve, malgré sa reconduction rapide par le
chef de l’Etat et le HCR le 27 août 1992, le Premier ministre KOFFIGOH n’a acté la
formation du nouveau gouvernement que le 14 septembre. En effet, la répartition des
portefeuilles ministériels entre les différents partis politiques n’ayant pas été décidé, ni
orienté par l’AMP, elle a fait l’objet de discussions interminables entre le Premier ministre

1588
Loi n° 92-004 du 27 août 1992 portant maintien du Premier ministre dans ses fonctions, JORT, n°29, numéro
spécial, 37e année, p.3

375
 et le président. Au cœur de ces discussions se trouvait un enjeu de leadership au sein de
l’Exécutif. Même s’il s’est rallié au président, le Premier ministre KOFFIGOH pouvait
encore prétendre jouer son rôle de chef de Gouvernement dans sa plénitude.

988. Au final, c’est le président EYADEMA qui a affirmé sa suprématie, en imposant ses
hommes à la majorité des postes ministériels et aux portefeuilles clés1589. La moitié des
portefeuilles a échu aux collaborateurs du président, soit dix (10) sur dix-neuf (19),
notamment les portefeuilles dits de souveraineté1590. II s’avère ainsi que le Premier ministre
a subi le diktat du président dans la composition de ce Gouvernement, ce qui démontre que
ce n’est plus le Premier ministre, mais le président qui contrôle le Gouvernement de
transition. C’est l’une des premières manifestations de l’amenuisement de l’autorité
gouvernementale du Premier ministre.

989. Aussitôt la composition du nouveau Gouvernement dévoilée, les contestations ont fait
jour de la part des partis signataires de l’AMP qui ont reproché au Premier ministre son
apathie face au chef de l’Etat. Un communiqué conjoint de ces partis dénonce
l’interprétation abusive de l’AMP par le président, dans la mesure où il apparaît clairement
que la composition du Gouvernement est politiquement déséquilibrée à son profit, ce qui
suppose que le Premier ministre n’a pas pu fait le contrepoids dans les négociations sur la
répartition des portefeuilles. Les partis signataires se sont adressés « au Premier ministre et
au chef de l’Etat, concernant l’interprétation abusive par la partie présidentielle, des
accords du 24 août 1992, … ce qui transforme la gestion consensuelle des affaires de l’Etat
décidée par la commission mixte paritaire en une gestion unilatérale, partisane et
1591
arbitraire… ». Le ton acerbe de ce communiqué témoigne de l’incapacité du Premier
ministre à servir de contrepoids à la suprématie présidentielle regénérée dans ce nouvel acte
de de la transition.

990. Nonobstant les récriminations de l’opposition, la composition du Gouvernement a été

entérinée par le couple exécutif. Dès lors, la seule voie de blocage dont disposaient les
contestataires était le HCR, maintenu dans sa composition originelle issue de la CNS par
l’AMP1592. Le Gouvernement conjointement formé par le Premier ministre et le président

1589
AFP, « Togo : Retour en force de l'ancien parti unique », Le Monde, 16 septembre 1992, archives en ligne sur
[Link]
unique_3900595_1819218.html, consulté le 31 juillet 2021.
1590
Affaires étrangères (Ouattara F. NATCHABA), Défense (Inoussa BOUREIMA), Administration territoriale
et sécurité (Agbéyomé KODJO), Justice (Aregba POLO), etc.
1591
Extrait de la déclaration du 13 septembre 1992, cité par TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, op. cit.,
p.121
1592
Loi n° 92-003 du 27 août 1992 portant maintien du Haut Conseil de la République dans sa composition actuelle,
JORT, n°29, numéro spécial, 37e année, p.2

376
 de la République devrait donc recevoir l'investiture du HCR pour être effectif,
conformément à l’article 34 al. 2 de l’Acte constitutionnel.

991. Mais le contexte socio-politique marqué par l’affaiblissement des institutions

transitoires n’a pas permis au HCR de restaurer l’autorité du Premier ministre en s’opposant
au Gouvernement. En effet, faisant l'objet d'attaques de tout genre de la part des
militaires1593, la majorité de ses membres sont physiquement agressés, assassinés, enlevés,
ou en exil. Dans cette atmosphère de terreur, le reliquat du HCR, qui avait auparavant
entériné malgré lui l’AMP, a approuvé « les baïonnettes dans le dos 1594», la composition
du gouvernement1595. Défenseur des premières heures de l’AMP, Edem KODJO, porte-
parole des partis de l’opposition signataires de l’AMP, ne pouvait plus feindre de ne pas se
rendre compte du retournement de situation. Il reconnut, sous forme d'un aveu d'échec, que
« le gouvernement actuel, même s'il a reçu l'aval du HCR (…) ne saurait constituer le
gouvernement dont nous rêvions1596 ».

992. Cet épisode relatif à la composition du Gouvernement démontre à quel point l’autorité
du Premier ministre s’est amenuisée face au chef de l’Etat. Un autre épisode, viendra cette
fois-ci illustrer la faiblesse du Premier ministre vis-à-vis des ministres dans la direction du
Gouvernement dont il est censé être le chef.

2. La crise gouvernementale de novembre 1992

993. L’entrée de plusieurs proches collaborateurs du président EYADEMA au

Gouvernement sonnait comme la revanche de l’ancien ordre politique, désavoué par la
CNS, sur le nouvel ordre qu’a voulu instaurer la CNS. Plusieurs de ces personnalités, prises
pour cibles par les délégués, qui avaient profité de la libération de la parole pour faire leur
procès public à la CNS, n’attendait que cette occasion pour faire payer au Premier ministre
et aux membres du HCR leur indélicatesse. Il était ainsi clair dès le départ que le
Gouvernement serait confronté à des conflits de leadership, ce qui se révéla quelques
semaines après.

1593
A titre d’exemple, Tavio AMORIN, un jeune haut-conseiller qui s’est toujours distingué par ses prises de
position radicales vis-à-vis du chef de l’Etat et des militaires, a été assassiné le 23 juillet 1992 par des militaires
sans que cet assassinat soit officiellement condamné par le chef de l’Etat.
1594
Expression utilisée par la déclaration conjointe des partis de l’opposition du 13 septembre 1992
1595
Lors du vote, la composition du gouvernement fut approuvée par 36 voix contre 24.
1596
Cité par Jeune Afrique n°1658, 15-21 octobre 1992.

377
994. Une crise gouvernementale éclate en novembre 1992 entre le Premier ministre et deux
ministres d’obédience présidentielle1597. Le premier, celui de l’intérieur, Agbeyomé
KODJO, aurait tenu des propos désobligeants à l’encontre du Premier ministre sur des
médias internationaux1598. Le second, celui de la communication, Komlan AGBEKA aurait
privé le Premier ministre de droit de réponse aux propos du ministre de l’intérieur, en
censurant son intervention sur les médias publics nationaux et internationaux1599.

995. Voulant manifester son autorité sur le Gouvernement dont il était encore
constitutionnellement le chef, le Premier ministre KOFFIGOH a décidé de mettre fin aux
fonctions des deux ministres réfractaires1600, en se fondant sur l'article 44 de l’Acte
constitutionnel transitoire qui dispose que « le Premier ministre pourvoit, en cas de besoin,
au remplacement d'un ministre ».

996. Cette disposition, qui apparaît subitement comme une bouée de sauvetage pour
l’autorité du Premier ministre malmenée depuis les évènements du 3 décembre 1991, n’a
pas été retouchée par la révision constitutionnelle du 27 août 1992 redéfinissant les
compétences du Premier ministre et du président. La nomination des membres du
Gouvernement étant devenue une compétence partagée entre le Premier ministre et le
président, l’on aurait pu imaginer qu’il en aurait été de même pour leur révocation et leur
remplacement. De plus, cet article semble donner la compétence au Premier ministre de
désigner unilatéralement le successeur du ministre qu’il aura révoqué, ce qui reste en
contradiction avec les articles 19 et 34 de la loi constitutionnelle. Eu égard à ces ambigüités,
on peut considérer qu’il s’agit d’un oubli de l’AMP, qui est également passé inaperçu lors
de la révision constitutionnelle, d’où ces incohérences, qui auraient pu profiter au Premier
ministre dont l’autorité est mise à rude épreuve.

997. Toutefois, la décision du Premier ministre révoquant les deux ministres RPT du
Gouvernement, qui aurait pu permettre de rétablir, ne serait-ce que partiellement son
autorité, a été immédiatement remise en cause par le chef de l’Etat, devenu légaliste pour la
circonstance. Si le Premier ministre a les dispositions de l’article 44 en sa faveur, le chef de
l’Etat fonde son opposition sur l’article 34 de l’Acte constitutionnel, qui exige son avis pour
la composition du Gouvernement.

1597
« Togo : Le limogeage de deux ministres provoque une nouvelle crise institutionnelle », Le Monde, 12
novembre 1992, en ligne (archives) sur [Link]
de-deux-ministres-provoque-une-nouvelle-crise-institutionnelle_3934793_1819218.html, consulté le 23 juillet
2021.
1598
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 127
1599
Ibid.
1600
Décrets n°92-227 et 92-228/PMRT du 9 novembre 1992 non publiés au JORT

378
998. Le Chef de l'Etat a ainsi tenté de neutraliser l’autorité du Premier ministre en arbitrant
la crise en faveur de « ses ministres », en s’opposant à leur renvoi. La position du chef de
l'Etat est exprimée dans un communiqué produit par la présidence à cet effet, qui stipule
notamment que « le président de la République déclare anticonstitutionnelle la décision du
Premier ministre (et)...renouvelle sa confiance aux deux ministres et les maintient dans
leurs fonctions1601». On se rend compte que sous l’apparence d’une bataille juridique
relative à l’interprétation divergente des dispositions constitutionnelles, il s’agissait surtout
d’un conflit de leadership politique entre le Premier ministre et le chef de l’Etat sur le renvoi
de ses ministres.

999. Face à l’opposition du chef de l’Etat qui semblait avaliser l’insoumission des ministres
révoqués, le Premier ministre, qui s’est rendu compte de son incapacité à gagner cette
bataille sur le plan politique, a tenté de trouver une issue juridique à ce problème politique.
Fort d’un soudain soutien populaire recouvré grâce à cet acte d’autorité qu’attendait la
population depuis l’après 3 décembre 19911602, il saisit la Cour suprême pour trancher le
conflit de compétence qui est né entre lui et le président sur l’interprétation des articles 34
et 44 de l’Acte constitutionnel1603.

1000. C’est une situation inédite au Togo depuis l’indépendance. En effet, une chambre
constitutionnelle est créée auprès de la Cour suprême du Togo depuis l’indépendance1604
mais elle n’a jamais connu de contentieux constitutionnel. Mais quelle est sa marge de
manœuvre dans la résolution de conflit de compétences au sein de l’Exécutif ? L’article 16
de la loi du 30 mars 1981 limite les compétences de la chambre constitutionnelle en matière
contentieuse au contrôle de constitutionnalité des lois avant leur promulgation et en matière
consultative sur les projets de textes législatifs ou règlementaires à la demande du
Gouvernement. Il ressort que si le Premier ministre peut saisir cette chambre, sa saisine ne
peut intervenir que dans le dernier domaine de compétence évoqué. Mais il s’agit là encore
d’un péché de la transition qui n’a pas tiré les conséquences de la cohabitation qu’elle a
instauré entre le président et le Premier ministre. Le bicéphalisme pouvant engendrer des

1601
Extrait du Communiqué de la Présidence de la République, Togo-Presse du 10 novembre 1992, cité par
DAVID (P.), [Link]., p. 308
1602
« TOGO : des milliers de personnes ont manifesté leur soutien au premier ministre », Le Monde, 13 novembre
1992, archives en ligne sur [Link]
ont-manifeste-leur-soutien-au-premier-ministre_3934837_1819218.html, consulté le 24 juillet 2021.
1603
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 127
1604
Loi n°61-26 du 16 août 1961instituant la Cour suprême, JORT, 1er septembre 1961, pp. 536 et suivants (I ère
République) ; Loi n°64-11 du 31 octobre 1964, relative à l’organisation de la Cour suprême (II e République),
JORT, 1er décembre 1964, p. 784; Loi n°81-4 du 30 mars 1981 déterminant l’organisation et le fonctionnement de
a Cour suprême, JORT, 6 mai 1981, p.2.

379
 conflits de compétence au sein de l’Exécutif, notamment lorsque les textes sont obscurs ou
incohérents comme dans le cas de la transition togolaise, il convenait d’instaurer un arbitre.

1001. Si la légalité externe de la saisine du Premier ministre ne se fonde sur aucun

texte, il aurait quand même été nécessaire pour clarifier les compétences au sein de
l’Exécutif, notamment sur l’articulation des articles 34 et 44 de l’Acte constitutionnel, que
la Cour suprême se prononçât par un avis sur sa légalité interne. Or, l’avis tant attendu de
la chambre constitutionnelle n’a jamais été rendu, et il n’y jamais eu de position
juridictionnelle sur la question. En effet, ce qui n’était au départ qu’un conflit juridique, n’a
pas eu un dénouement juridique, mais militaire, puisque sous la pression de l’armée1605, la
Cour suprême a ignoré la saisine du Premier ministre.

1002. Même s’ils n’ont pas été publiés au journal officiel, les deux décrets du Premier
ministre n’ont jamais été rapportés. Les deux ministres ont été maintenus dans leurs
fonctions par un simple communiqué de la présidence de la République1606, qui n’engage
pas juridiquement le Premier ministre.

1003. La voix prépondérante du chef de l’Etat dans cette crise gouvernementale

témoigne de la perte par le Premier ministre de son leadership gouvernemental. Confortés
par l’issue politique de cette crise gouvernementale, les ministres proches du chef de l’Etat
ont sans cesse remis en cause l'autorité du Premier ministre. On peut citer à titre
d’illustration l’exemple du ministre de l’intérieur1607 qui a menacé pendant la crise de
procéder à l’arrestation du Premier ministre et celui des affaires étrangères qui « va
multiplier aussitôt des voyages à l'étranger sans daigner en rendre compte au PM ...1608 ».

1004. Le dénouement politique de cette crise a scellé la fin du leadership

gouvernemental du Premier ministre. Confronté à l’autoritarisme du chef de l’Etat et à
l’insoumission de certains membres du Gouvernement, le Premier ministre ne pouvait non
plus compter sur le HCR qui s’est désolidarisé de son action depuis la composition du
Gouvernement faisant la part belle aux proches du chef de l’Etat. Pour survivre
politiquement, et même physiquement, le Premier ministre a préféré se rapprocher
davantage du chef de l’Etat.

1605
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 127. L’auteur affirme qu’après être saisi par le Premier
ministre de la crise gouvernementale, le président de la Cour suprême, Jacques APALOO « recevra des menaces
de mort ».
1606
Communiqué publié dans le quotidien national Togo-Presse du 10 novembre 1992.
1607
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 127
1608
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., p. 294

380
 B. L’inféodation définitive du Premier ministre au chef de
l’Etat

1005. La constitution inattendue du duo EYADEMA-KOFFIGOH, jamais envisagé

par la CNS, est un facteur politique déterminant dans l’échec de la rationalisation du
présidentialisme par le Premier ministre au Togo pendant la transition. Ce duo, que l’Acte
constitutionnel adopté à la CNS a voulu éviter en soustrayant le Premier à toute
responsabilité devant le président, s’est constitué politiquement après les évènements
dramatiques du 3 décembre 1991, et entériné par la révision constitutionnelle du 27 août
1992 instituant l’exercice conjoint du pouvoir exécutif par les deux hommes. Mais c’est
réellement à partir du 1er janvier 1993, que le Premier ministre a assumé son inféodation au
chef de l’Etat mettant ainsi fin au régime transitoire.

1. L’imbroglio autour de la fin de la transition

1006. Le HCR, en suivant les recommandations de l’AMP, a prorogé la transition

jusqu’au 31 décembre 1992 au détriment de l’article 66 de l’Acte constitutionnel qui dispose
que « la mission des organes de la transition prend fin à la date de la mise en place des
nouvelles institutions », et s’est fait prendre au piège. En effet, dès le 1er janvier 1993, le
président EYADEMA décrète la fin de la transition, et estime avoir recouvré tous les
pouvoirs qu’il possédait avant la CNS.

1007. Il s’agit là encore d’une dérive anticonstitutionnelle de la part du président, car

la Constitution togolaise de la IVe République a été entre-temps adoptée le 14 octobre
19921609 et prévoit un régime transitoire à l’article 152 qui dispose que « les organes de la
transition continuent d’exercer leurs prérogatives…prévus à l’Acte n°7 modifié et ce,
jusqu’à la mise en place des institutions nouvelles prévues par la présente Constitution ».
Juridiquement, la Constitution du 14 octobre 1992 proroge la transition et le mandat des
institutions transitionnelles et abroge de jure l’article 66 de l’Acte constitutionnel qui fixait
le terme du mandat des institutions transitoires au 31 décembre 1992.

1008. Toutefois, le Premier ministre a suivi le président EYADEMA dans sa dérive

anticonstitutionnelle scellant la fin de la transition. Donnant raison au président au moment
où ses ex-alliés du HCR défendaient la prorogation de leur mandat, KOFFIGOH présente

1609
Adopté par référendum le 27 septembre 1992 (99% de « oui ») et promulgué par le chef de l’Etat le 14 octobre
1992.

381
 aussitôt sa démission au président1610, alors même que sa mission est censée continuer
jusqu’aux nouvelles élections prévues par la nouvelle Constitution. Cette démission du
Premier ministre n’est pas juridiquement recevable en la forme, dans la mesure où l’Acte
n°7 qui continuait à s’appliquer conformément à l’article 152 de la Constitution du 14
octobre 1992, n’a pas prévu la possibilité pour le Premier ministre de rendre sa démission
au président. S’il voulait quitter ses fonctions, il devrait le signifier au HCR à qui il revient,
conformément à l’article 44 al. 1er de l’Acte constitutionnel transitoire, de pouvoir à son
remplacement.

1009. Malgré les protestations du HCR et des leaders de l’opposition, le président

EYADEMA a non seulement accepté la démission du Premier ministre, mais l’a reconduit
dans ses fonctions1611. Un fondement constitutionnel est-il invoqué pour justifier un tel
procédé ? La lecture du décret du 18 janvier 1993 portant nomination du Premier
ministre1612 révèle que le visa comporte l’Acte n°7 de la CNS modifié par la loi
constitutionnelle du 27 août 1992, et la Constitution du 14 octobre 1992. Chose rare, le visa
du décret tente également de motiver l’acte du président en deux temps : « Constatant que
le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompu » et « constatant qu’il
appartient au président de la République d’assurer la continuité de l’Etat et de prendre
toutes les mesures exigées par les circonstances … ». Les textes constitutionnels visés et
les motivations appellent quelques observations.

1010. D’abord, Conformément à l’article 44 al.1er l’Acte n°7, il appartient au HCR

d’élire un nouveau Premier ministre à la majorité des 2/3 de ses membres en cas de vacance,
et non au président de le nommer. Au regard des agissements du président EYADEMA et
du Premier ministre KOFFIGOH, tout s’était passé comme si le Togo était tombé dans un
régime de fait au 1er janvier 1993, ce qui n’est pas l’avis du HCR qui a dénoncé la violation
de la Constitution du 14 octobre 1992 prorogeant la mission des institutions transitoires
jusqu’à la mise en place des nouvelles institutions. Dans le cas où le président fonderait son
acte sur l’article 66 al. 1er de cette nouvelle Constitution qui lui donne la compétence de
nomination du Premier ministre, cette disposition ne pouvait pas encore être appliquée, car
conformément à l’article 152 de la même Constitution, la transition se poursuit sur la base

1610
AFP, REUTER, « Togo : le président Eyadéma a dissout le gouvernement de Me Koffigoh », Le Monde, 15
janvier 1993, archives en ligne sur [Link]
eyadema-a-dissout-le-gouvernement-de-me-koffigoh_3930700_1819218.html, consulté le 24 juillet 2021.
1611
AFP, « Togo : l'Assemblée dénonce la confirmation de M. Koffigoh à la tête du gouvernement », Le Monde,
21 janvier 1993, archives en ligne sur [Link]
denonce-la-confirmation-de-m-koffigoh-a-la-tete-du-gouvernement_3933929_1819218.html, consulté le 31
juillet 2021.
1612
Décret n°93-001/PR du 18 janvier 1993, portant nomination du Premier ministre, JORT, n°5, numéro spécial,
38e année, 18 février 1993, p.1

382
 des dispositions de l’Acte n°7 de la CNS modifié. Seul le président élu conformément à
cette nouvelle Constitution pouvait ainsi user de cette prérogative.

1011. Ensuite, le fait de motiver ce décret par des considérations politiques dénote de
toutes les difficultés éprouvées par le fonder juridiquement. Si le président « incarne la
continuité de l’Etat » conformément à l’article 26 de l’Acte n°7, le fait d’arguer de
l’interruption du fonctionnement des pouvoirs publics par la seule démission du Premier
ministre, pour justifier ce qui ressemble à une mesure exceptionnelle, n’est pas fondée, dans
la mesure où cette éventualité est régie par la Constitution. Il n’y avait donc pas de vide
juridique pouvant justifier des mesures d’exception.

1012. En dehors de son inconstitutionnalité flagrante, la décision du président de

reconduire le Premier ministre dans ses fonctions a de quoi surprendre sur le plan politique
également. On a en mémoire le rapprochement entre les deux hommes a eu lieu depuis le 3
décembre 1991, mais l’on aurait pu croire également qu'une fois ayant décrété
unilatéralement la fin de la transition, le Chef de l'Etat qui avait sollicité et obtenu la
démission du Premier ministre, allait en profiter pour prendre sa revanche contre le Premier
ministre de la CNS. Mais force est de constater qu’au lieu de confier ce poste important à
l'un de ses proches pour mieux le contrôler, il prit la décision, sans doute politiquement
stratégique, de reconduire KOFFIGOH dans ses fonctions. Il voulait par cette décision
révéler ouvertement au HCR et à l’opinion nationale et internationale qu’il a retourné la
situation en sa faveur et KOFFIGOH, qui était l'homme de l'opposition, qui lui a été imposé
par la CNS, est désormais son allié.

2. Le duo Eyadema-Koffigoh contre le HCR

1013. La question qui se posait alors était de savoir si le Premier ministre reconduit
dans ses fonctions par le président allait solliciter l’investiture du HCR. Devenu le Premier
ministre du président, KOFFIGOH ne sollicite plus l’investiture du HCR. Se sentant
marginalisé par le duo EYADEMA-KOFFIGOH, le HCR dénonce « un coup d'Etat
constitutionnel » opéré par le chef de l'Etat et le Premier ministre1613. Toutefois, elle s’est
également rendu compte de son incapacité politique et juridique pour s’opposer à ce duo en
renversant la situation.

1613
PILON (M.), « La transition togolaise dans l’impasse », op. cit.

383
1014. Politiquement isolé par la constitution du tandem exécutif, le HCR s’en est remis
à faire appel à la Communauté internationale1614, pour tenter de trouver une issue
consensuelle à l’impasse. Les différentes tentatives de négociation entreprises pour
contraindre le duo au respect des règles constitutionnelles sont restées sans succès 1615. Ce
duo aura donc méprisé les dispositions constitutionnelles jusqu’au bout, ce qui a plus
desservi le Premier ministre, qui se retrouve désormais sous l’autorité du Président.

1015. Au demeurant, l'expérience rocambolesque de la transition a montré qu'au Togo,

il y avait d'un côté « le droit » et de l'autre « le Général » et que la volonté de ce dernier
prime sur toutes les considérations juridiques. Cette expérience togolaise donne raison au
professeur GONIDEC qui se demandait à juste titre « à quoi servent les Constitutions en
Afrique 1616» ?

Conclusion Chapitre 1er

« Le premier ministre a constitué l'un des points d'achoppement

important dans le processus politique […]. Bénéficiant d'un accord
minimal entre les différents acteurs politiques comme modalité de
fondation de l'ordre démocratique, la fonction a été au cœur des
affrontements entre acteurs politiques sur la transition. Et les trajectoires
du rôle et de l'ordre politique qu'il annonçait ont varié… ».

NGWE (L.), « Le Premier ministre dans les mutations politiques des Etats d’Afrique
francophone », [Link].

1016. Le Premier ministre de la transition a échoué dans sa mission de rationalisation

du présidentialisme dans les Etats où il est issu d’une CNS à l’exception notable du Bénin,

1614
On peut citer les pourparlers de Colmar entre le clan présidentiel et l’opposition à Colmar (France) en février
1993, sous la médiation franco-allemande
1615
HEILBRUNN (J-R.), TOULABOR (C.), « Une si petite démocratisation pour le Togo… », [Link]. Les auteurs
considèrent que l'échec des pourparlers de Colmar « est essentiellement dû à l’intransigeance et l’arrogance
affichées du ministre des Affaires étrangères et ancien collaborateur d’Eyadéma, représentant les (faucons) du
RPT, Ouattara F. Natchaba. I1 rejeta dès son ouverture les modalités de la rencontre, bloquant intentionnellement
toute recherche de solution à la crise
1616
GONIDEC (P-F.), « À quoi servent les Constitutions africaines ? Réflexion sur le constitutionnalisme africain
», RJPIC, oct.-déc.1988, n° 4, p. 849.

384
 berceau de ce modèle de démocratisation, et qui a su offrir à son Premier ministre, les
moyens nécessaires et le mettre dans les conditions idoines pour atteindre les objectifs de
la CNS. Le cas togolais illustre à merveille cet échec dont les causes et les conséquences
sont presque partagées par les autres Etats où le Premier ministre de transition présente le
même bilan notamment au Niger1617, au Zaïre1618 et au Congo1619.

1017. Les causes de cet échec sont multiples mais restent étroitement liées à la
personnalité des chefs d’Etat en place et au rôle déterminant joué par les armées respectives
de ces Etats dans le fonctionnement des institutions transitoires. Les chefs d’Etat togolais,
nigérien, zaïrois et congolais en place pendant les CNS et la transition dans leurs Etats
respectifs ont en commun d’être des militaires, d’être des autocrates au pouvoir pendant au
moins dix (10) ans1620 avant le déclenchement de la transition et d’avoir organisé la CNS
contre leur gré1621. Ces différentes caractéristiques de la personnalité de ces chefs d’Etat ont
beaucoup joué dans leurs relations avec les institutions transitoires en général et le Premier
ministre de transition en particulier. S’il partage les mêmes caractéristiques que ses
homologues précités, Mathieu KEREKOU du Bénin est l’exception qui confirme le
principe de l’échec du Premier ministre dans les Etats ayant organisé une CNS1622.

1018. Ces chefs d’Etat, comme l’illustre le cas de Gnassingbé EYADEMA au Togo,
ont mal accueilli l’idée de partager ou d’être dépossédé de leurs pouvoirs au profit d’un
Premier ministre qu’ils n’ont pas choisi. La logique de rationalisation du présidentialisme
poussée à l’extrême par les CNS et qui réside dans la volonté de déprésidentialisation de
l’exécutif s’est ainsi logiquement heurtée à la résistance des chefs d’Etat1623, qui

1617
APARD (E.), « Les modalités de la transition démocratique au Niger : l’expérience de la conférence
nationale », in SALVAING (B.), (dir.), Pouvoirs anciens, pouvoirs modernes de l'Afrique d'aujourd'hui, Rennes,
PUR, 2015, pp. 153-167 ; NIANDOU-SOULEY (A.), « La démocratisation au Niger : bilan critique », in KIMBA
(I.), (dir.), Le Niger, État et démocratie, Paris, L’Harmattan, 2001, p. 308 ; LAOUEL (K.), et al., « Les lacunes
juridiques de l'Acte fondamental n° 21 portant organisation des pouvoirs publics au Niger », [Link].
1618
NGOLONGOLO (A.), Congo : Bravo ou fiasco « depuis la Conférence nationale ? », Paris, Autoédition,
1993 ; NZUZI (L.), « Zaïre : quatre années de " transition ", bilan provisoire », Afrique politique, 1995, pp. 253-
265, etc.
1619
MENGA (G.), Congo : la transition escamotée, Paris, L’Harmattan, 1993 ; QUANTIN (P.), « Congo : les
origines politiques de la décomposition d'un processus de libéralisation (août 1992-décembre 1993) », Afrique
politique, 1994, pp. 167-190 ; PHILIPPE (C.), « La démocratie au Congo : la transition difficile », Défense
nationale, n°48, mai 92, pp. 43-56, etc.
1620
Gnassingbé EYADEMA (Togo, 1967), Joseph MOBUTU (Zaïre, 1965), Dénis SASSOU-NGUESSO (Congo,
1979), le cas nigérien est un peu particulier puisque Seyni KOUNTCHE (1974) est décédé à la veille du processus
de démocratisation (1987) et remplacé par son chef d’Etat-major Ali SAÎBOU dans la continuité de sa politique.
1621
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique subsaharienne francophone, [Link]. ;
AKINDES (F.), Les mirages de la démocratie en Afrique subsaharienne francophone, [Link].
1622
NWAJIAKU (K.), « The National Conferences in Benin and Togo revisited », Journal of Modern African
Studies, n°32 (3), sept. 94, pp. 429-447 ; ALIDJINOU (A.-D.), « Droit constitutionnel et changement politique au
Bénin et au Togo », [Link]. ; ROY (M.-P.), « Le Bénin : un modèle de sortie de dictature et de transition
démocratique en Afrique noire », RRJ, droit prospectif, n° 17 (50), 3e trim. 92, pp. 585-60
1623
GUEYE (B.), « La démocratie en Afrique : succès et résistances », [Link].

385
 n’entendaient pas être réduits à inaugurer les chrysanthèmes, mais voulaient rapidement
restaurer leur autorité. C’est ainsi que les antagonismes créés et entretenus par les chefs
d’Etat sont nés au sein des exécutifs transitoires paralysant l’action gouvernementale et
affaiblissant le Premier ministre. La voie autoritaire choisie par le président EYADEMA
qui a tout au long du processus méprisé l’Acte constitutionnel transitoire au profit de la
violence et de la manipulation politique1624 n’a pas eu de réel rempart de la part des
institutions transitionnelles au pouvoir mais dépourvus de moyens de contrainte d’exécution
de leurs décisions.

1019. La résurgence de l’autoritarisme présidentiel dont le seul but est de prendre la

revanche contre les CNS et d’affaiblir les Premiers ministre de transitoire a été favorisée en
grande partie par le rôle stratégique joué par les armées1625 ayant pris fait et cause dès le
départ pour leurs chefs démythifiés et déchus par les CNS. C’est dans ce sens que les
incursions de l’armée togolaise contre les institutions transitoires ont instauré un climat de
terreur dont l’apothéose sanglante du 3 décembre 1991 au Togo a dévitalisé le Premier
ministre.

1020. Si la résistance des chefs d’Etat avec le soutien de l’armée a été déterminant dans
l’échec du Premier ministre de transition, les conflits internes aux institutions transitoires
elles-mêmes, comme ce fut le cas entre le Premier ministre et le HCR au Togo a affaibli
davantage celles-ci et favorisé la « représidentialisation » des institutions. Il ne faut
toutefois pas perdre de vue que ces crises internes sont souvent orchestrées par le chef de
l’Etat, qui, comme au Togo, s’est appuyé sur le Premier ministre après l’avoir inféodé, pour
anéantir le HCR, qu’il avait réussi à faire croire au Premier ministre comme étant leur
ennemi commun. C’est en ce sens que la personnalité même du Premier ministre
KOFFIGOH a été mise en évidence au Togo comme l’un des facteurs de l’échec de sa
mission et de la transition démocratique dans son ensemble.

1021. L’échec du Premier ministre issu des CNS constitue au demeurant une occasion
manquée pour trouver une alternative à l’hégémonie présidentielle et au présidentialisme
car s’il avait réussi dans un cadre entièrement déprésidentialisé, il aurait pu donner des idées
aux constituants africains pour expérimenter d’autres types de régimes dans le nouveau
constitutionnalisme africain. Cet échec démontre toute la difficulté à se passer de la fonction

1624
TOULABOR (C.), « Violence militaire, démocratisation et ethnicité au Togo », [Link].
1625
ESSONO-EVONO (A.), « Armée et démocratie en Afrique, une relation ambivalente à normaliser », [Link]. ;
LUCKAM (R.), « The military, militarization and democratization in Africa : a survey of literature and issues »,
African Studies Review, n° 37 (2), sept. 94, pp. 13-75 ; MOUKOKO MBONJO (P.), « Régimes militaires et
transition démocratique en Afrique : à la recherche d'un cadre d'analyse théorique », Afrique 2000, n°13, avr-juin
93, pp. 39-58.

386
présidentielle en Afrique par des tentatives de déprésidentialisation de l’exécutif. L’échec
des Premiers ministres de transition en Côte d’Ivoire, que ce soit à la fin du règne
d’HOUPHOUËT-BOIGNY ou pendant la crise des années 2000 dénote également de
l’incapacité du Premier ministre à s’imposer en période de transition eu égard à l’échec des
tentatives de modération du présidentialisme.

387
388
Chapitre 2 : L’échec des tentatives de modération
du présidentialisme ivoirien

1022. La création du poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire en 1990 a pour objectif
de modérer le présidentialisme ivoirien afin de favoriser une transition dans la continuité.
Il s’agissait d’une l’alternative à la transition de rupture par la Conférence nationale qui
était redoutée par le président HOUPHOUËT-BOIGNY qui ne pouvait pas supporter que
l’ordre politique ivoirien soit bouleversé par ses opposants.
1023. Afin de sauvegarder la prééminence présidentielle malgré l’avènement du
bicéphalisme, la réforme constitutionnelle du 6 novembre 1990 est apparue trop calculée,
ce qui a posé de nombreux problèmes juridiques et politiques quant à la répartition des rôles
au sein de l’exécutif. Les limites de cette réforme combinées à une pratique déformée de
l’institution primo-ministérielle par Alassane OUATTARA ont conduit à l’échec de la
transition politique dans la continuité du présidentialisme par le Premier ministre (Section
1ère).

1024. Si HOUPHOUËT-BOIGNY a pu contrôler le processus de révision ayant

conduit à la modération de son pouvoir, cela n’a pas pu être le cas pour Laurent GBAGBO
pendant la crise politique des années 2000 où la Constitution ivoirienne de 2000 a été
malmenée par des accords politiques et résolutions de l’ONU destinées à revaloriser le
Premier ministre. Mais le régime présidentiel instauré par la Constitution de 2000 n’ayant
pas été suspendu, il s’avère que le Premier ministre ne pourrait contrebalancer la
prééminence du chef de l’Etat. C’est à ce titre que les instruments de sortie de crise s’en
sont remis au chef de l’Etat pour modérer son pouvoir au profit du Premier ministre.

1025. La métamorphose conjoncturelle du Premier ministre ivoirien1626 en la faveur de

cette crise n’a pas fait entrer cette fonction dans une nouvelle dimension dans un Etat où le
président de la République est l’élément central de l’architecture institutionnelle. La
tentative de réhabilitation du Premier ministre ivoirien par l’Accord de Linas-Marcoussis et
ses différents accords complémentaires et les différentes résolutions de l’ONU s’est heurtée
dans la pratique à plusieurs facteurs d’ordre juridique et politique qui ont conduit à l’échec
du Premier ministre de consensus (2003-2005) et du Premier ministre acceptable par toutes
les parties (2005-2007). Beaucoup d’auteurs ont souligné l’échec de l’ALN1627 ou de la

1626
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1627
DJEHOURY (A.), Marcoussis : les raisons d’un échec. Recommandations pour une bonne médiation, [Link]. ;
COTTEREAU (G.), « Côte d’Ivoire : l’impossible alternance pacifique », [Link]. ; N’GUESSAN (M.-B.), « Les

389
 médiation internationale dans la résolution de la crise ivoirienne, ce qui emporte également
l’échec du Premier ministre résultant de ces différents instruments car il été le pilier central,
Section 2).

Section 1ère : L’échec de la transition dans la continuité du

présidentialisme ivoirien

1026. Contrairement aux Etats ayant organisé une CNS ou la création du poste de
Premier ministre procède d’une remise en cause totale de l’ordre politico-juridique
préétabli, il s’est agi en Côte d’Ivoire d’inclure cette création dans la continuité de cet ordre
ancien qui a longtemps réfuté le bicéphalisme1628. Il en a été ainsi parce que comme au
Sénégal et au Cameroun, la réforme constitutionnelle introduisant le poste de Premier
ministre a été initiée par le chef de l’Etat pour anticiper la remise en cause du
présidentialisme, ce qui leur a permis à la fois d’éviter la CNS et de sauvegarder leur
hégémonie1629.

1027. Ce faisant, le président HOUPHOUËT-BOIGNY qui a été pendant longtemps

hostile au bicéphalisme n’attendait pas admettre de son propre fait un concurrent à son
pouvoir. C’est la raison pour laquelle il a minutieusement calculé la réforme de 1990, mais
un peu trop, ce qui a conduit à une mauvaise articulation des règles encadrant la fonction
du Premier ministre. La réforme constitutionnelle du 6 novembre 1990 comportait ainsi des
limites constitutionnelles relatives au Premier ministre (paragraphe 1er), ce qui a révélé
beaucoup de confusion dans le fonctionnement du régime. Néanmoins, le Premier ministre
Alassane OUATTARA, aidé par la maladie du président, a réussi à exploiter ces limites
constitutionnelles en sa faveur pour instaurer une pratique déformée de l’institution primo-
ministérielle qui a conduit à la crise de succession de 1993 (paragraphe 2).

accords de sortie de crise en Côte d’Ivoire : De Lomé à Marcoussis (2002-2003) », Revue d’histoire et
d’archéologie africaines, n°25, 2014, pp. 106-119.
1628
La Côte d’Ivoire n’a pas connu de bicéphalisme depuis l’indépendance jusqu’en 1990. La seule tentative de
bicéphalisme par la création d’un poste de vice-président en 1980 a été avortée en 1985 sans que le poste n’ait
jamais été pourvu.
1629
AKINDES (F.), Les mirages de la démocratie en Afrique subsaharienne francophone, op. cit., pp. 78 et
suivants.

390
Paragraphe 1er : Les limites constitutionnelles de la
création du poste de Premier ministre

1028. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 créant le poste de Premier ministre

en Côte d’Ivoire n’a modifié que deux articles de la Constitution ivoirienne de 1960. Cela
témoigne de l’esprit parcimonieux qui a guidé le constituant ivoirien qui n’a pas voulu
bouleverser l’architecture institutionnelle existante par l’introduction du bicéphalisme. Or
cette architecture institutionnelle était fondée sur le monocéphalisme et la prépondérance
du chef de l’Etat, ce qui aurait nécessité une réforme de plus grande envergure pour
permettre au Premier ministre de se faire une place valorisante au sein de l’exécutif.

1029. Cette réforme trop calculée par le président ivoirien1630 qui n’a porté que sur les
articles 12 et 24 de la Constitution n’a d’ailleurs pas créée de dispositions spécifiques au
Premier ministre, se contentant de retoucher des dispositions qui s’appliquaient jusque-là
aux ministres. Le Premier ministre était pratiquement logé à la même enseigne que les autres
membres du Gouvernement, ce qui en soi lui était insuffisant pour assumer son statut de
chef du Gouvernement (A) dans la mesure où ses compétences sont également très limitées
(B).

A. Les limites relatives au statut du Premier ministre

1030. Juridiquement, le Premier ministre ivoirien issu de la loi constitutionnelle de

1992 ne peut être autre que « le premier des ministres1631 ». En effet, il souffre d’une
faiblesse constitutionnelle originelle qui émane de la volonté du président d’en faire
simplement un exutoire et un instrument de mise en œuvre de sa politique. Dès lors, le
Premier ministre ivoirien est une institution dévoyée au service d’un président
politiquement affaibli par les mouvements sociaux, la crise financière et son état de santé.
Si finalement, le Premier ministre a pu profiter de ce dernier élément pour renverser cette
tendance à sa faveur, cela relève d’une circonstance exceptionnelle qui ne reflète pas la
réalité juridique et politique du bicéphalisme ivoirien.

1630
GHAHOUA (A-R.), La crise du système ivoirien…, [Link]., p. 42
1631
MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, [Link].

391
1031. Les insuffisances constitutionnelles du Premier ministre ivoirien sont
premièrement liées au statut de chef du Gouvernement que lui attribue l’article 12 issu de
la loi constitutionnelle de 1990. Cette disposition sépare pour la première fois en Côte
d’Ivoire les fonctions de chef d’Etat et de Gouvernement, ce qui fait théoriquement penser
à une dyarchie institutionnelle1632. Mais en réalité il n’en était rien1633 car « les changements
opérés dans le sens de la déconcentration de l’exécutif n’ont pas bouleversé le statut et les
pouvoirs du chef de l’Etat1634 ».

1032. La séparation des fonctions de chef de Gouvernement et de chef de l’Etat est une
caractéristique du régime parlementaire et une manifestation du bicéphalisme ou de la
dyarchie du pouvoir exécutif1635. Dans le régime présidentiel ou des régimes qui s’en
rapprochent, les deux fonctions sont cumulées par le chef de l’Etat en raison du
monocéphalisme de l’exécutif. Il en a été ainsi dans les régimes présidentialistes africains
des deux premiers cycles constitutionnels, notamment dans la Constitution ivoirienne de
19601636 jusqu’à sa révision en 1990.

1033. En créant le poste de Premier ministre en 1990, le constituant ivoirien lui a

attribué le titre de chef de Gouvernement, malgré la volonté manifeste de ne pas rompre
avec le présidentialisme. Il en résulte que la création du poste de Premier ministre en Côte
d’Ivoire n’a pas instauré une dyarchie au sommet de l’Etat ivoirien, ce qui vide son titre de
chef du Gouvernement de sa substance, dans la mesure où la séparation des fonctions de
chef de l’Etat et de chef du Gouvernement n’a pas conduit à un partage du pouvoir exécutif
mais a seulement pour but de permettre au président de déconcentrer son pouvoir s’il le
souhaite par la voie de la délégation de pouvoirs.

1034. Plusieurs obstacles d’ordre constitutionnel se présentaient alors en face du

Premier ministre pour l’empêcher d’être le véritable chef du Gouvernement. L’article 12 al.
1er fait du président ivoirien « le détenteur exclusif du pouvoir exécutif ». Cette disposition,
qui date de la rédaction de la Constitution de 1960 et qui caractérise le présidentialisme
monocéphale ivoirien, n’a pas été révisée en 1990 malgré la création du poste de Premier
ministre et son statut de chef de Gouvernement. Il en ressort que le constituant ivoirien de
1990 n’a guère entendu contrarier les prérogatives exécutives du président malgré

1632
Sur la dyarchie, voir ARDANT (P.), DUHAMEL (O.), « la dyarchie », Pouvoirs, n°91, pp. 5-24.
1633
MELEDJE (D.-F.), « La révision des Constitutions dans les Etats africains, esquisse de bilan », [Link].
1634
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1635
CERDA-GUZMAN (C.), Cours de droit constitutionnel et des institutions de la Ve République 2016-2017,
Paris, Gualino Editeur, 2016, § 748.
1636
SIMONET (T.), « Les composantes du pouvoir de Félix Houphouët-Boigny en Côte d'Ivoire (1958-1965) »,
Outre-mers, tome 97, n°368-369, 2e semestre 2010, pp. 403-420.

392
 l’existence de Premier ministre. Son statut de chef du Gouvernement paraît plus formel que
réel dans la mesure où il ne dispose pas de pouvoir exécutif autonome.

1035. Dans la configuration institutionnelle ivoirienne, le chef de l’Etat demeure alors

le véritable chef du Gouvernement, car il est le seul organe de l’exécutif à disposer de
compétences autonomes et d’un pouvoir de décision. Ceci montre qu’« il n’est pas dans
l’intention du constituant ivoirien de rechercher un quelconque équilibre entre le Président
et le Premier ministre d’autant que la logique du régime politique ivoirien impose le
1637
Président comme le seul organe d’État au sein de l’exécutif ». A ce titre, l’exécutif
ivoirien tel qu’il résulte de la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 paraît plus proche
de l’exécutif monocéphale béninois institué par la Constitution du 11 décembre 1990 que
des exécutifs bicéphales des autres Etats d’Afrique noire francophone.

B. Les limites relatives aux compétences du Premier ministre

1036. Si le bicéphalisme ivoirien résultant de la création du poste de Premier ministre

en Côte d’Ivoire en 1990 est considérée comme simplement de façade, c’est aussi surtout
parce que la Constitution ivoirienne n’a pas attribué suffisamment de compétences au
Premier ministre. Il en a été ainsi parce que le sacrosaint article 12 al. 1er de la Constitution
de 1960 attribuant l’exclusivité du pouvoir exécutif au président y faisait obstacle et que le
président, initiateur de la réforme de 1990, n’a pas voulu se doter d’un concurrent, mais
simplement d’un collaborateur.

1037. C’est dans cette optique que le Premier ministre ivoirien ne pouvait pas disposer
de compétences autonomes qui l’aurait conduit à concurrencer le président. Les seules
compétences dont peut disposer le Premier ministre ne peuvent résulter que de délégations
expresses du président ou de la suppléance de ce dernier, conformément à l’article 24 de la
Constitution. Cependant, la rédaction de la loi constitutionnelle de 1990 trop calculée, a
laisser planer beaucoup d’incertitudes juridiques et politiques sur les contours de la
suppléance1638 qui se sont révélées dans la pratique.

1. Un Premier ministre sans compétences autonomes

1637
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme », [Link].
1638
WODIE (F.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 351

393
1038. Théoriquement, ce qui différencie le Premier ministre des autres membres du
Gouvernement, c’est qu’il dispose de compétences propres lui donnent une autorité
politique certaine. Mais force est de constater, qu’en Côte d’ivoire après la réforme
constitutionnelle de 1990, qu’« au dualisme organique ne répond pas un véritable partage
du pouvoir exécutif 1639».

1039. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 n’a pas attribué de compétences

propres au Premier ministre ivoirien. Alors que théoriquement le bicéphalisme implique
que les compétences de l’Exécutif soient partagées entre le chef de l’Etat et le chef du
Gouvernement, le constituant ivoirien s’est contenté d’attribuer au Premier ministre le statut
de chef du Gouvernement sans lui attribuer les compétences relevant traditionnellement de
ce statut.

1040. A priori, l’attribution du statut de chef de Gouvernement au Premier ministre par

l’article 11 al.2 devrait être précédée de la suppression ou de la réécriture du premier alinéa,
qui disposait que « le président de la République est le détenteur exclusif du pouvoir
exécutif ». Or, il n’en a rien été, cette disposition ayant été maintenue en l’état, ce qui pour
certains auteurs, « annihile le bicéphalisme » en Côte d’Ivoire1640. Sur ce point, la réforme
constitutionnelle ivoirienne introduisant le poste de Premier ministre que celle sénégalaise,
qui, tout en réitérant expressément la nature présidentialiste de la Constitution1641, a attribué
au Premier ministre des compétences autonomes d’un chef du Gouvernement en ce qui
concerne la direction de l’action du Gouvernement. Le Premier ministre sénégalais
disposait ainsi d’un pouvoir règlementaire résiduel pour l’exécution des lois et du pouvoir
de contreseing des actes du président1642, ce qui n’était pas le cas du Premier ministre
ivoirien.

1041. Il s’agissait pour le constituant ivoirien de faire en sorte que le Premier ministre
puisse assister le président sans lui faire ombrage, raison pour laquelle la loi
constitutionnelle de 1990 n’a pas mis à la disposition du Premier ministre des pouvoirs
propres afin d’éviter qu’il ne concurrençât point la prééminence présidentielle
consubstantielle au régime ivoirien. Il apparaît ainsi que « le bicéphalisme de l’exécutif

1639
BLEOU (M.), « Le système constitutionnel ivoirien », [Link].
1640
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’Exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].
1641
Exposé des motifs de la loi n° 91-25 du 5 avril 1991 portant révision de la Constitution, in FALL (I.-M.),
Textes constitutionnels du Sénégal, [Link]., p. 122.
1642
Article 37 al. 2 et 3 de la Constitution sénégalaise de 1963 issu de la loi constitutionnelle du 5 avril 1991.

394
 ivoirien traduit bien plus un dualisme (organique) confortant, en réalité, un monisme de
l’exécutif 1643».

1042. En l’absence de pouvoirs autonomes attribuées par la Constitution, les seules

compétences susceptibles d’être exercées par le Premier ministre sont celles que veut bien
lui déléguer par le président. Toutefois, même déléguées comme ce fut le cas de la politique
économique déléguée à ADO, ces compétences appartiennent toujours au président qui peut
les reprendre à tout moment. C’est aussi à ce titre que le Premier ministre et le
Gouvernement sont responsables devant le président, car ils doivent rendre compte de la
mise en œuvre de ces compétences et recevoir les instructions pour orienter la politique
dans un sens donné. Par conséquent il se doit d’être soumis au président en toute
circonstance, ce qui hiérarchise les rapports au sein de l’exécutif. Comme dans l’exercice
de tout pouvoir hiérarchique, le président peut être emmené à sanctionner le Premier
ministre en cas d’insubordination, et dans ce cas, ce dernier ne peut se maintenir contre la
volonté du président, dans la mesure où il ne peut constitutionnellement s’appuyer sur le
Parlement. On comprend alors mal le fait que l’article 12 al. 2 issu de la loi constitutionnelle
de 1990 conditionne le départ du Premier ministre à la présentation de sa démission. Comme
l’affirme le professeur WODIE, les dispositions relatives au Premier ministre relèvent
« d’incohérences et d’incongruités juridiques et politiques 1644».

1043. Il en résulte que dans tous les cas le Premier ministre ivoirien ne dispose pas
d’une liberté d’action, ce qui limite fortement son utilité fonctionnelle. La loi
constitutionnelle ivoirienne de 1990 paraît ainsi limitée car « les pouvoirs du Premier
ministre, à les supposer existant, demandent à être spécifiés 1645» pour justifier l’utilité du
Premier ministre dans un tel régime. Il en est ainsi surtout parce que l’article 24, qui est la
seule disposition constitutionnelle à attribuer des compétences résiduelles au Premier
ministre laisse planer beaucoup d’incertitudes juridiques et politiques.

2. Les contours imprécis de l’article 24 de la Constitution

1044. Beaucoup d’insuffisances constitutionnelles relatives à l’instauration du poste de

Premier ministre en Côte d’Ivoire résident dans la rédaction de l’article 24 qui est l’autre
disposition concernée par la révision constitutionnelle du 6 novembre 1990. Cet article traite

1643
MEL (A.-P.), « « La réalité du bicéphalisme de l’Exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].
1644
WODIE (F.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 140
1645
WODIE (F.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 349

395
 de la possibilité pour le président de déléguer ses pouvoirs au Premier ministre et des
conditions de la suppléance. Il s’agit des seules hypothèses dans lesquelles le Premier
ministre peut prétendre exercer le pouvoir exécutif, mais même dans ces hypothèses, le
Premier ministre ne dispose pas d’une autonomie d’action digne d’un chef de
Gouvernement.

1045. Concernant la délégation de pouvoirs, il ne s’agit que d’une simple faculté pour
le président et non une obligation dans la mesure où l’article 24 al.1 er dispose que « le
président de la République peut déléguer… ». Il en résulte que le président peut ne pas
déléguer de pouvoirs au Premier ministre qui dans ce cas, n’a d’autre alternative que
d’espérer que le président se décide à lui déléguer des pouvoirs, ce qui le rend dans une
position d’extrême dépendance vis-à-vis du président. C’est pour éviter que le Premier
ministre ne soit trop tributaire des délégations présidentielles sans lesquelles il ne serait
qu’un « prince nu 1646», que le président lui confie généralement un portefeuille
ministériel1647 en mettant à sa disposition un ou des ministres délégués.

1046. Si la délégation de pouvoirs est le principal outil de la déconcentration

administrative, on se rend compte qu’il s’avère très dévalorisant de réduire la fonction de
Premier ministre à un rang de délégataire, ce qui est un facteur de dépréciation de cette
fonction en Côte d’Ivoire. Si dans d’autres Etats, le Premier ministre est également
délégataire du président, son existence n’est pas réduite à ce statut. Que ce soit au Togo1648,
au Mali1649, au Burkina-Faso1650, etc. la délégation vient en appoint aux compétences
classiques du Premier ministre, ce dont ne dispose pas le Premier ministre ivoirien.

1047. Concernant la suppléance du chef de l’Etat, il faut avant tout relever les
insuffisances de la rédaction du texte de l’article 24 al.2 par le constituant de 1990. Ce texte
dispose que « le Premier ministre supplée le président de la République lorsque celui-ci est
absent du territoire national ». Cette disposition, a priori sans grand incidence sur le
fonctionnement de l’exécutif ivoirien, s’est avérée problématique dans sa mise en œuvre
par le Premier ministre OUATTARA pendant l’hospitalisation en fin de vie du président
HOUPHOUËT.

1646
KOUAO (G.-J.), Le Premier ministre, un prince nu : Repenser la nature du régime politique ivoirien, [Link].
1647
Alassane OUATTARA s’est vu confié le portefeuille de ministre de l’économe et des finances, ce qui dénote
de l’axe prioritaire de la politique du Gouvernement.
1648
Article 70 al. 3 de la Constitution togolaise de 1992.
1649
Article 55 al. 5 de la Constitution malienne de 1992.
1650
Article 64 de la Constitution burkinabè de 1991.

396
1048. En effet, en ne définissant pas avec précision les contours de la suppléance, le
constituant a laissé une grande marge de manœuvre au Premier ministre suppléant, ce qui a
d’ailleurs permis à OUATTARA de revaloriser de fait la fonction de Premier ministre. En
effet, ce dernier s’est arrogé le droit d’exercer tout le pouvoir présidentiel en l’absence de
textes limitant sa suppléance, ce qui a eu pour effet positif de lui permettre de changer la
vocation initiale du Premier ministre ivoirien mais aussi de mettre ce poste en danger par
cette pratique institutionnelle biaisée. Comme l’affirme Francis WODIE, « une telle
absence prolongée tend à effacer la frontière entre la suppléance et l’intérim menaçant de
subvertir, par le flou juridique qu’elle crée, l’ordre des pouvoirs et des hiérarchies 1651».

1049. Profitant des imprécisions juridiques autour de la suppléance du président et de

la situation conjoncturelle d’absence prolongée du président pour cause de maladie,
Alassane OUATTARA s’est révélé comme le Premier ministre ivoirien qui exercé la
plénitude de cette fonction mais également celui qui a déformé son image à travers la crise
de succession de 1993.

Paragraphe 2 : Le Premier ministre et la crise de

succession de 1993

1050. La crise de succession de 1993 en Côte d’Ivoire est un conflit politique né après
l’annonce décès du président HOUPHOUËT-BOIGNY le 7 décembre 1993 ayant opposé
le Premier ministre d’alors Alassane OUATTARA au président de l’Assemblée nationale
Henri KONAN-BEDIE à propos de la succession du défunt président1652. Cette crise,
malgré sa brièveté, a profondément influencé le régime ivoirien et la vie politique1653 mais
aussi la place de l’institution primo-ministérielle sur l’échiquier politique et institutionnel
ivoirien.

1051. Il s’est agi d’une guerre de succession entre la légalité constitutionnelle du

président de l’Assemblée nationale, Henri KONAN-BEDIE, et la légitimité politique du
Premier ministre Alassane OUATTARA. Elle opposait ainsi le « dauphin constitutionnel
qui est le président de l’Assemblée nationale et le Premier ministre qui avait pris l’habitude

1651
WODIE (F.), Institutions politiques et droit constitutionnel, [Link]., p. 351.
1652
Le Monde, « Côte d’Ivoire : La mort de Félix Houphouët-Boigny Une succession problématique », Le Monde,
9 décembre 1993, archives en ligne sur [Link]
de-felix-houphouet-boigny-une-succession-problematique_3972732_1819218.html, consulté le 13 août 2021.
1653
BAULIN (J.), La succession d’Houphouët-Boigny, [Link]. ; HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne : De Félix
Houphouët-Boigny à la chute de Laurent Gbgabo, [Link]. ; DOZON (J.-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, [Link].,
etc.

397
 de remplacer le « vieux » à chacune de ses nombreuses longues absences durant les trois
dernières années de sa vie 1654». Cette guerre résulte du fait que les dispositions juridiques
imprécises de la Constitution relatives à la succession du président ont souffert de
manœuvres politiques de part et d’autre (A). Mais l’issue de cette guerre s’est révélée
défavorable pour le Premier ministre (B), ce qui a entamé à la fois l’image personnelle
d’Alassane OUATTARA et celle de l’institution primo-ministérielle en Côte d’Ivoire.

A. Les dispositions juridiques et les manœuvres politiques

1052. Juridiquement, cette guerre de succession n’avait pas lieu d’être puisque l’article
11 de la Constitution de 1960 dans sa dernière rédaction issue de la loi constitutionnelle du
6 novembre 1990 avait déjà tout réglé. Il dispose qu’

« en cas de vacance de la présidence de la République par décès,

démission ou empêchement absolu, constaté par la Cour suprême saisie
par le Gouvernement, les fonctions de président de la République sont
dévolues de plein droit au président de l’Assemblée nationale.
Les fonctions du nouveau président cessent à l’expiration du mandat
présidentiel en cours ».

1053. Cette disposition attribue ainsi la succession du président au président de

l’Assemblée nationale qui se trouvait être Henri KONAN-BEDIE. Eu égard aux termes
explicites de cette disposition on pourrait se demander ce que vient faire le Premier ministre
dans sa mise en œuvre ? Un bref rappel des faits nous permettra de mieux comprendre la
situation.

1054. Au pouvoir depuis l’accession de la Côte d’Ivoire à l’indépendance en 1960,

HOUPHOUËT-BOIGNY s’est distingué dans l’art de déjouer les pronostics sur son
successeur en instaurant à chaque fois une compétition entre les candidats potentiels à sa
succession afin de brouiller les pistes1655. Il n’a pas ainsi cédé à la mode du dauphinat
constitutionnel1656 utilisé par ses pairs des autres Etats notamment les présidents
SENGHOR du Sénégal, AHIDJO du Cameroun ou Léon MBA du Gabon dans les années
soixante-dix pour régler la question de leur succession en créant à cet effet des postes de

1654
KOUASSI (K.-S.), « Regard rétrospectif sur les crises ivoiriennes de 1993 à la fin de la crise postélectorale de
2010 », [Link].
1655
DOZON (J.-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, [Link]., p. 36.
1656
KAMTO (M.), « Le dauphin constitutionnel dans les régimes politiques africains », [Link]. ; MBODJ (E.-H.),
La succession du chef d’Etat en droit constitutionnel africain, [Link].

398
 Premiers ministres ou de vice-président taillés sur mesure pour leur dauphin désigné1657.
C’est à ce titre que l’article 11 de la Constitution ivoirienne organisant l’intérim du président
en cas de vacance du pouvoir1658 a été plusieurs fois modifiées1659 jusqu’au décès du
président.

1055. L’âge avancé du président et son état de santé déclinant ont commencé par
susciter des interrogations sur sa succession à la fin des années quatre-vingt1660 à la même
période où la transition démocratique venait d’être amorcée1661. Si Henri KONAN-BEDIE,
le président de l’Assemblée nationale est considéré comme le dauphin naturel du président
sur le fondement de la nouvelle mouture de l’article 11 de la Constitution adoptée par la loi
constitutionnelle du 6 novembre 1990, l’irruption sur la scène politique d’Alassane D.
OUATTARA en tant que Premier ministre a mis à jour d’autres perspectives1662. Certains
auteurs ont même considéré qu’HOUPHOUËT-BOIGNY, fidèle à son habitude, voulait
susciter une compétition entre ses deux protégés, comme il l’avait fait il y a quelques années
entre KONAN-BEDIE et YACE1663. A priori, eu égard à son statut, le Premier ministre ne
devrait pas être un candidat à la succession présidentielle. Mais l’évolution de la vie
politique ivoirienne a changé la donne.

1056. Décidé à contrarier les plans du président de l’Assemblée nationale, le Premier

ministre, qui a gouverné l’Etat ivoirien depuis sa nomination, en raison des nombreux
voyages du président à l’étranger pour ses soins, a profité de la suppléance du président
pour exercer les fonctions de chef de l’Etat. Il en a profité pour se positionner pour la
succession1664 en tentant notamment de convaincre le président pour modifier l’article 11
de la Constitution en sa faveur1665. Henri KONAN-BEDIE, constatant les manœuvres de
son rival pour l’évincer de la succession, mena de son côté une campagne de presse pour
rappeler le Premier ministre au respect de la légalité constitutionnelle1666. C’est dans ce
contexte qu’HOUPHOUËT-BOIGNY décéda le 7 décembre 1993. Suite à ce décès le duel

1657
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 196
1658
TOGBA (Z.), « L’article 11 de la Constitution de 1960 dans le système politique ivoirien », [Link].
1659
Cette disposition a été successivement modifiée en 1975, 1980, 1985, 1986 et 1990.
1660
TOGBA (Z.), « L’intérim de la présidence de la République », Penant, n°797, juin-oct. 1988, pp. 205-231
1661
BIGO (D.), « La succession en Côte d’Ivoire : une transition politique stable ? », RJPIC, n°1, jan-avril 1996,
pp. 18-40.
1662
KONATE (Y.), « Le destin d’Alassane Dramane Ouattara », [Link].
1663
GNAHOUA (A.-R.), La crise du système ivoirien. Aspects politiques et juridiques, [Link].
1664
HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne : De Félix Houphouët-Boigny à la chute de Laurent Gbgabo, [Link]., p.
34
1665
N’DA (P.), Le drame démocratique africain sur scène en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 104
1666
Ibid., p. 101

399
 entre le Premier ministre et le président de l’Assemblée nationale pour la succession a pris
un tournant décisif.

B. Le duel final et la défaite du Premier ministre

1057. Tout est d’abord parti sur les polémiques relatives à la constatation de la vacance
du pouvoir1667. Très tôt le 7 décembre 1993, les médias ivoiriens relayés par certains médias
internationaux ont annoncé le décès du président HOUPHOUËT-BOIGNY dont l’état de
santé s’est gravement détérioré depuis plusieurs mois1668. Mais l’annonce officielle de cet
évènement par les autorités ivoiriennes s’est fait attendre jusqu’à ce que le Premier ministre
OUATTARA se soit présenté à la télévision nationale à la mi-journée pour annoncer la
nouvelle au peuple ivoirien. La succession du « père du miracle ivoirien 1669» devrait alors
s’ouvrir mais cela s’annonçait problématique eu égard à la « bataille des héritiers 1670».

1058. Avant la guerre de succession BEDIE-OUATTARA, l’application pure et simple

de l’article 11 de la Constitution pour régler la question de la succession avait déjà
commencé par être l’objet de plusieurs polémiques au sein de la classe politique ivoirienne
avant même le décès du président, ce qui démontre de l’ampleur de la situation. Le principal
opposant Laurent GBAGBO avait ainsi appelé à la mise à l’écart de cette disposition qu’il
considérait comme ayant institué « un processus de succession de type héréditaire et non
républicain 1671» au profit d’un Gouvernement de transition, une position sans doute
partagée, sans le dire, par le Premier ministre OUATTARA, mais qui se verrait bien à la
tête de ce Gouvernement de transition. Au sein même du parti au pouvoir, des positions
discordantes commençaient par s’élever au profit du Premier ministre en face des soutiens
au président de l’Assemblée nationale1672.

1667
BLEOU (M), « Les problèmes juridiques posés par la disparition du Président Felix Houphouët-Boigny », in
Mélanges en l’honneur du Doyen Paul ISOART, Paris, Pedone, 1996, pp.207-220
1668
OUATTARA (M.-J.), « Ce jour-là : le 7 décembre 1993, la mort d’Houphouët-Boigny », Jeune Afrique, 6
décembre 2004, archives en ligne sur [Link]
houphou-t-boigny-2/, consulté le 13 août 2021.
1669
BASTIEN (D.), « Le père du miracle ivoirien », Les Echos, 8 décembre 1993, archives en ligne sur
[Link] consulté le 13 août 2021.
1670
PANARA (M.), « Côte d'Ivoire : du règne du « Vieux » à la guerre des héritiers », Le [Link], 7 août 2020en
ligne sur [Link]
2386975_3826.php, consulté le 13 août 2021.
1671
N’DA (P.), Le drame démocratique africain sur scène en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 99
1672
FALL (E.), Côte d’Ivoire : Ouattara-Bédié, le duel », Jeune Afrique, n°1664, 26 nov.-22 déc. 1992, pp. 21-24.

400
1059. Entre défenseurs de la légalité constitutionnelle, donc favorables à KONAN-
BEDIE, et ceux d’une transition politique avec le Premier ministre, la guerre est lancée. Ces
derniers tiennent pour argument principal les résultats économiques obtenus par Alassane
OUATTARA depuis qu’il a été nommé Premier ministre et la manière dont il a dirigé le
pays sur le plan politique pendant l’absence du président. Ainsi, alors qu’il devrait être un
Premier ministre effacé soumis aux ordres du président comme le voudrait la loi
constitutionnelle du 6 novembre 1990, Alassane OUATTARA a su profiter des lacunes du
texte constitutionnel et des circonstances favorables liées à la santé du président pour
s’imposer comme le véritable chef de l’Exécutif ivoirien. Ce faisant, il a donné à ce poste
une dimension qui ne devrait pas être la sienne et qui suscite des débats qui n’avaient pas
lieu d’être en face des partisans de KONAN-BEDIE qui eux, ne juraient que par
l’application de l’article 11 de la Constitution.

1060. Ironie du sort, OUATTARA était soutenu dans son entreprise par Philippe
YACE, un haut-dignitaire du PDCI, qui fut pendant longtemps le dauphin incontestable du
président HOUPHOUËT-BOIGNY avant d’être congédié au profit de KONAN-BEDIE1673.
En soutenant le nouveau rival de son ancien rival, YACE voudrait par la même occasion
faire son retour au premier plan sur la scène politique ivoirienne, car il était pressenti pour
diriger l’éventuel Conseil de transition envisagé par OUATTARA1674, et prendre sa
revanche sur KONAN-BEDIE. Par conséquent, cette lutte pour le pouvoir, n’était pas
réellement une guerre institutionnelle mais un vrai conflit de personnes. En résumé, cette
guerre de succession provoqua une scission au sein du parti au pouvoir qui a longtemps été
uni derrière son leader HOUPHOUËT-BOGNY, entre « d’un côté, les partisans de la
légalité qui soutienne Bédié et souhaitent l’application de l’article 11, et de l’autre,
beaucoup de dignitaires du PDCI qui ne croient pas en la légitimité de Bédié et lui préfère
Alassane D. Ouattara 1675».

1061. Suite à l’annonce du décès du président par le Premier ministre, la Cour suprême
est saisie conformément à l’article 11 al.2 pour constater la vacance du pouvoir et organiser
la succession. C’est alors que, sans attendre le verdict de la Cour, KONAN-BEDIE s’est
empressé de prendre le pouvoir qu’il considérait que lui revenant de droit au cours d’une
allocution à la télévision nationale ivoirienne le soir même de l’annonce du décès du
président. Il s’est alors instauré un mini « bras de fer » entre le nouveau président auto-
proclamé et le Premier ministre qui annonça aussitôt après la prise du pouvoir de son rival

1673
Philipe YACE est un compagnon de lutte du président HOUPHOUET qui a participé à la création du PDCI et
occupé la fonction de Président de l’Assemblée nationale de l’indépendance jusqu’en 1980.
1674
N’DA (P.), Le drame démocratique africain sur scène en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 102.
1675
Ibid., p. 103

401
 qu’il n’avait pas l’intention de démissionner1676. Juridiquement il n’en était pas obligé mais
pouvait-il résister politiquement ?

1062. L’article 12 al. 3 de la Constitution subordonne le départ du Premier ministre à

la présentation de sa démission. Cette disposition est l’une des incohérences
constitutionnelles introduites par la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 car en
contradiction avec la responsabilité exclusive du Premier ministre devant le président et
l’esprit même du régime présidentiel ivoirien qui voudrait que le Premier ministre soit un
simple collaborateur du président. En empêchant ainsi le président de révoquer
discrétionnairement un Premier ministre dont il ne voudrait plus, la loi constitutionnelle a
introduit un élément du parlementarisme incompatible avec le présidentialisme ivoirien.
C’est donc grâce à cette disposition qui le protège juridiquement qu’Alassane OUATTARA
est parti au duel avec KONAN-BEDIE en refusant de démissionner.

1063. Finalement la résistance juridique de OUATTARA s’est heurtée aux manœuvres

politiques de KONAN-BEDIE, qui a usé de tous ses réseaux nationaux et internationaux
pour sortir victorieux de ce duel1677. En effet, il fait état des pressions des hauts officiers de
l’armée1678 ivoirienne et de la diplomatie française sollicités par KONAN-BEDIE pour
négocier le départ du Premier ministre et légitimer sa prise de pouvoir. C’est ainsi que le 8
décembre 1993, OUATTARA politiquement affaibli, a annoncé la démission de son
Gouvernement1679 mettant ainsi fin à la guerre de succession1680.

1064. Quant à la Cour suprême saisie en amont par le Premier ministre pour constater
la vacance du pouvoir, elle ne s’est prononcée que le 9 décembre 19931681 après la démission
du Premier ministre. Elle valida, par un raisonnement alambiqué1682, le coup de force de
KONAN-BEDIE en procédant à une interprétation biaisée de l’article 11. La haute Cour
ivoirienne considéra qu’« il n’y a pas lieu de constater la vacance de la présidence de la
République » car cette constatation n’est requise qu’en cas d’empêchement absolu et « tel

1676
Ibid., p. 105.
1677
Ibid., p. 104
1678
YAO-N’DRE (P.), « Le rôle de l’armée dans le processus démocratique en Côte d’Ivoire », Revue Nord-Sud,
Genève, 1993, p. 93
1679
Le Monde, « Côte-d’Ivoire : Démission du premier ministre en désaccord avec le nouveau président », archives
en ligne sur [Link]
desaccord-avec-le-nouveau-president_3973967_1819218.html, consulté le 13 août 2021.
1680
Le Monde, « Côte d’Ivoire : La démission du premier ministre semble mettre fin à la querelle de succession »,
Archives en ligne sur [Link]
ministre-semble-mettre-fin-a-la-querelle-de-succession_3974082_1819218.html, consulté le 13 août 2021.
1681
Arrêt n°1 de la Chambre constitutionnelle du 9 décembre 1993, Vacance de la présidence de la République.
Voir MELEDJE (D.F.), Les grands arrêts de la jurisprudence constitutionnelle ivoirienne, Abidjan, Centre
nationale de la documentation juridique, pp 71-85.
1682
Voir FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 204

402
 n’est pas le cas en cas de décès ». Cette solution à connotation très politique de la haute
Cour ne convainc pas juridiquement1683 mais a pour mérite de mettre officiellement fin à la
crise de succession.

1065. Malgré la victoire d’Henri KONAN-BEDIE dans la guerre de succession l’ayant

opposé au Premier ministre, il s’est servi de de ce fait pour procéder à des réformes
constitutionnelles renforçant le présidentialisme ivoirien, dont celle du 2 juillet 1998 qui a
dévalorisé juridiquement la fonction de Premier ministre en Côte d’Ivoire1684.

Section 2 : L’échec des Premiers ministres de crise

1066. La métamorphose du Premier ministre ivoirien1685 en la faveur de la crise

institutionnelle issue de l’attaque rebelle du 19 septembre 2002 n’a pas fait entrer cette
fonction dans un nouvelle dimension dans un Etat où le président de la République est
l’élément central de l’architecture institutionnelle. La tentative de réhabilitation du Premier
ministre ivoirien par l’Accord de Linas-Marcoussis et ses différents accords
complémentaires et les différentes résolutions de l’ONU s’est heurtée dans la pratique à
plusieurs facteurs d’ordre juridique et politique qui ont conduit à l’échec du Premier
ministre de consensus (2003-2005) et du Premier ministre acceptable par toutes les parties
(2005-2007). Beaucoup d’auteurs ont souligné l’échec de l’ALN1686 ou de la médiation
internationale1687 dans la résolution de la crise ivoirienne, ce qui emporte également l’échec
du Premier ministre résultant de ces différents instruments

1683
Voir MELEDJE (D.-F.), « Commentaire de l’arrêt n°1 de la Chambre constitutionnelle de la Cour Suprême de
Côte d’ivoire (9 décembre 1993), vacance de la Présidence de la République de Côte d’Ivoire », Revue ivoirienne
de droit, n° 36, 2004, p. 79 et s.
1684
Confère infra.
1685
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1686
DJEHOURY (A.), Marcoussis : les raisons d’un échec. Recommandations pour une bonne médiation, [Link]. ;
COTTEREAU (G.), « Côte d’Ivoire : l’impossible alternance pacifique », [Link]. ; N’GUESSAN (M.-B.), « Les
accords de sortie de crise en Côte d’Ivoire : De Lomé à Marcoussis (2002-2003) », [Link].
1687
BONI-TEIGA (M.), « Côte d’Ivoire : Un aveu d’échec de la communauté internationale », Courrier
international, 14 septembre 2005, en ligne sur [Link]
d-echec-de-la-communaute-internationale, consulté le 26 août 2021 ; BERGAMASCHI (I.), DEZALAY (S.), «
Dilemmes et ambiguïtés de la sortie de crise par la voie multilatérale en Afrique : le cas de l’Organisation des
Nations unies en Côte-d’Ivoire », [Link]. ; REMI (J.-P.), « Cinq accords de paix ont abouti à un blocage, à chaque
fois prélude à la reprise de la violence », Le Monde Afrique, 31 août 2005, archives en ligne sur
[Link]
prelude-a-la-reprise-des-violences_684047_3212.html, consulté le 27 août 2021.

403
1067. Si la condition du Premier ministre de crise ivoirien est proche de celle des
Premiers ministre de transition au Togo en raison de la volonté dans les deux cas de
déprésidentialisation de son statut et de renforcement de ses compétences, il apparaît que
leur issue a été identique avec la restauration autoritaire de la prééminence présidentielle.
Alors que l’Accord de Linas Marcoussis du 23 janvier 2003 et les Résolutions 1633 du 21
octobre 2005 et 1721 du 1er novembre 2002 ont voulu créer un « super Premier ministre »
en Côte d’Ivoire pour mettre en œuvre la feuille de route de sortie de crise, force est de
constater que le Premier ministre de crise ivoirien est demeuré en fait un Premier ministre
ordinaire1688, dépendant du chef de l’Etat, ou même parfois, lorsqu’il s’est retrouvé en
conflit avec le chef de l’Etat, un Premier ministre marginalisé sans grande utilité.

1068. L’échec du Premier ministre de crise en Côte d’Ivorien est avant tout relatif à la
contestation de sa légitimité en raison des interférences extérieures dans sa désignation et
dans la détermination de ses compétences (paragraphe 1er). Le statut extra-constitutionnel
conféré au Premier ministre par les différents instruments de sortie de crise n’a pas été
accepté par tous les acteurs politiques avec lesquelles il doit composer, d’où des résistances
politiques et juridiques qui ont eu des conséquences néfastes à la fois sur son ancrage
institutionnel et sur l’accomplissement de sa mission (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : La remise en cause de la légitimité

des Premiers ministres de crise

1069. Malgré la revalorisation de leurs statuts et de leurs compétences, les Premiers

ministres de crise ivoirien Seydou DIARRA et Charles KONAN-BANNY souffraient d’une
faiblesse congénitale dont ils n’ont pas su se débarrasser pour s’imposer au sein de l’exécutif
ivoirien. Cette faiblesse est liée aux conditions dans lesquelles ils ont été désignés. En effet,
les deux Premiers ministres ont été désignés sous l’influence de chefs d’Etat étrangers
notamment du président français Jacques CHIRAC, voire imposés par ce dernier1689.

1070. Ces interférences extérieures dans la désignation du Premier ministre qui ont été
analysées comme de l’ingérence extérieure dans les affaires internes de la Côte d’Ivoire ont
été vivement contestées par la doctrine et une partie de la classe politique et la société

1688
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link].
1689
MARSHALL (R.), « La France en Côte d'Ivoire : l'interventionnisme à l'épreuve des faits », Politique
africaine, n° 2, 2005, pp. 21-41 ; D’ERSU (L.), « La crise ivoirienne, une intrigue franco-française », [Link]. ; etc.

404
 ivoirienne (A). Sur le terrain, les deux Premiers ministres se sont heurtés, dans la mise en
œuvre de la politique du Gouvernement de réconciliation nationale, à des résistances
multiformes qui ont freiné la mise œuvre de l’ALN et conduit à l’échec même du Premier
ministre de crise (B).

A. La contestation des interférences extérieures dans la

désignation des Premiers ministres

« Il était politiquement très délicat que ces pourparlers aient lieu

en France, d’autant plus que J. Chirac a cru bon de présenter lui-
même le nouveau Premier ministre de la Côte d’Ivoire aux
diplomates étrangers réunis…1690»

MARSHALL (R.), « La France en Côte d'Ivoire : l'interventionnisme à l'épreuve

des faits », [Link].

1071. Les Premiers ministres de crise ont dû payer les conséquences de la trop forte
implication de la communauté internationale en général, et de la France en particulier dans
la résolution de la crise ivoirienne. Les critiques souvent acerbes relatives à l’atteinte à la
souveraineté de l’Etat ivoirien par la signature de l’ALN sous une médiation française jugée
partiale1691 et les différentes Résolutions de l’ONU le plus souvent initié par la diplomatie
française touchaient directement à la légitimité des Premiers ministres DIARRA et
KONAN-BANNY qui émanent directement de ces instruments de sortie de crise dont ils
sont chargés de la mise en œuvre.

1072. Désigné en France au lendemain de la signature de l’ALN, Seydou DIARRA est

dénoncé comme ayant été « choisi et imposé 1692» par le Gouvernement français, en raison
de la trop forte influence exercée par ce Gouvernement pour la conclusion de l’ALN et dans
le choix du Premier ministre. Son successeur Charles KONAN-BANNY a également

1690
MARSHALL (R.), « La France en Côte d'Ivoire : l'interventionnisme à l'épreuve des faits », [Link].
1691
Beaucoup d’auteurs ont relevé le soutien du Gouvernement français et du médiateur aux revendications des
rebelles au cours de ces assises. Voir ONANA (C.), « Côte d’Ivoire, le coup d’Etat », [Link]., pp. 115 et suivants ;
HOFNUNG (T.), La crise ivoirienne…, [Link]., pp. 77 et suivants, etc.
1692
KOBY (A.-B.), « Démocratie et gouvernance politique », in KIMOU (J.-C.-A.), et al., État de la gouvernance
en Afrique de l’Ouest : Côte d’Ivoire, Dakar, CODESRIA, 2011, pp. 19-49.

405
 souffert de cette accusation rédhibitoire en raison de l’influence française sur l’adoption des
Résolutions 1633 et 1721 de l’ONU dont il est l’émanation.

1. L’influence française dans la désignation de Seydou Diarra

1073. Opposés à l’influence tutélaire de la France dans le règlement de la crise

ivoirienne, les jeunes proches du président ivoirien n’ont pas hésité à considérer Seydou
DIARRA, le Premier ministre dit de « consensus » après la signature de l’ALN, de
« Premier ministre par la volonté de la France 1693». En effet, le film du déroulement des
négociations post-Marcoussis à Paris pour la désignation du Premier ministre de consensus
prévu par le point 3-c de l’ALN semble donner raison aux partisans du président ivoirien.

1074. Les négociations pour la désignation du Premier ministre de consensus ont eu

lieu au Centre Kléber à Paris en marge de la Conférence des chefs d’Etat africain qui s’est
tenue à Paris du 25 au 26 janvier 2003. Absent à Linas-Marcoussis dans la mesure où seuls
les partis politiques y étaient invités, le président GBAGBO, présent à Paris pour participer
à la Conférence des chefs d’Etat, s’est joint aux délégations présentes à Linas-Marcoussis
pour décider de la désignation du Premier ministre de consensus sous les auspices du
président français Jacques CHIRAC.

1075. Une première phase de négociations officieuses menées par le ministre français
des affaires étrangères, Dominique de VILLEPIN qui a pris le relais de Pierre MAZEAUD,
dès les premières heures suivant la signature de l’ALN, n’a pas permis de dégager un
consensus à soumettre à la Conférence des chefs d’Etat. Ces négociations n’ont réellement
concerné que les acteurs de premier plan impliqués dans la crise ivoirienne. Il s’agit en plus
du président Laurent GBAGBO, du chef politique de la rébellion Guillaume SORO, de
l’ancien président Henri KONAN-BEDIE et de l’ancien Premier ministre Alassane
Dramane OUATTARA.

1076. Chacune de ces personnalités dont l’implication directe dans la crise ivoirienne
n’était plus à démontrer1694, estimait légitime voire indispensable que le Premier ministre
de consensus soit issu de leur parti. Il s’agissait pour chacun d’entre eux d’imposer son

1693
BANEGAS (R.), « Côte d’Ivoire : les jeunes « se lèvent en hommes » Anticolonialisme et ultranationalisme
chez les Jeunes patriotes d’Abidjan », Les Etudes du CERI, n° 137, juillet 2007.
1694
Voir BAYLE (B.), Côte d’Ivoire 1993-2003 : Autopsie d’une déchirure, Presses universitaires de la
Méditerranée, 2007, 302 p.

406
 leadership sur la scène politique ivoirienne en cette période de crise1695. C’est ce qui est
décrit par le journaliste Marwan BEN YAHMED :

« L’un après l’autre, les participants proposent leurs candidats. Henri

Konan Bédié cite son ancien Premier ministre Daniel Kablan Duncan ;
Alassane Ouattara, le numéro deux du RDR Henriette Diabaté. Laurent
Gbagbo, lui, choisit Amara Essy, le président intérimaire de la
Commission de l’Union africaine. Guillaume Soro… estime que ce choix
doit revenir au MPCI…s’il y a un problème, des trois noms cités seul
celui de Diabaté peut convenir. La discussion traîne en longueur… 1696».

1077. Comme on peut le remarquer, le nom de Seydou DIARRA ne fut mentionné par
aucun acteur politique au cours de cette phase de négociations, ce qui montre déjà que s’il
est devenu plus tard le Premier ministre de consensus c’est parce qu’il a dû y avoir à un
moment donné des influences extérieures. C’est exactement ce qui s’est passé au cours de
la deuxième phase de négociations.

1078. Face à l’inflexibilité des protagonistes, cette première phase de négociations fut
un mini-échec. C’est alors que le président français Jacques CHIRAC, assisté du Secrétaire
général de l’ONU Kofi ANNAN et du président gabonais Omar BONGO présents à Paris,
a décidé de prendre personnellement les choses en main. Il récusa immédiatement Amara
ESSY, le choix du président GBAGBO1697 tout en se montrant favorable aux personnalités
proposées par les autres partis avec une préférence pour Henriette DIABATE, la candidate
d’Alassane D. OUATTARA. Le président GBAGBO récusa à son tour cette proposition,
mais « en guise de compromis, Jacques Chirac avance le nom de Seydou Diarra, qui était
le deuxième choix de Laurent Gbagbo (après Amara Essy) 1698» afin d’éviter l’impasse dans
laquelle se dirigeaient les discussions.

1695
Henri Konan Bédié cite son ancien Premier ministre Daniel Kablan Duncan ; Alassane Ouattara, le numéro
deux du RDR Henriette Diabaté. Laurent Gbagbo, lui, choisit Amara Essy, le président intérimaire de la
Commission de l’Union africaine. Quant à Guillaume Soro, après s’être proposé sans succès, il a apporté son
soutien à la candidature d’Henriette Diabaté.
1696
Pour en savoir plus sur le déroulement des négociations, voir BEN YAHMED (M.), « Accords de Linas-
Marcoussis : la vraie histoire du « oui » de Gbagbo à Chirac », Jeune Afrique l’Intelligent, n°2199, 4 mars 2003,
disponible en ligne sur [Link]
histoire-du-oui-de-gbagbo-chirac/, consulté le 29 juillet 2019.
1697
PIGEAUD (F.), France-Côte d’Ivoire : une histoire tronquée, [Link]., p. 53
1698
SMITH (S.), « Comment Laurent Gbagbo, acculé au sommet de Paris, a réussi à se rétablir au pouvoir à
Abidjan... », Le Monde, 30 janvier 2003, archives en ligne sur
[Link]
reussi-a-se-retablir-au-pouvoir-a-abidjan_307347_1819218.html, consulté le 27 août 2021.

407
1079. Acculé par le président français, qui le prit à part pour l’obliger à accepter ce
choix ultime, GBAGBO accepta finalement cette solution de compromis, ce que le
président CHIRAC s’empressa d’annoncer aux autres leaders, puis à l’ensemble des
participants à la Conférence des chefs d’Etat africain1699. Mais ce n’était pas fini,
puisqu’aussitôt la réunion terminée, le président ivoirien fut conduit avec la même pression
à l’Ambassade de Côte d’Ivoire pour entériner la désignation de Seydou DIARRA par la
signature du décret portant nomination1700.

1080. Si elle s’est révélée en fin de compte efficace, la méthode CHIRAC dans le cadre
de ces négociations a été très critiquée. On a notamment remis en cause le fait que ce soit
le président français qui annonce la nomination du Premier ministre avant même que le
décret portant nomination du Premier ministre n’ait encore été signé et surtout la signature
en France de ce décret. Il est notamment avancé qu’« en obligeant le président Laurent
Gbagbo à nommer, dans la foulée de ces accords, un Premier ministre en France et non en
Côte d’Ivoire, est confirmé cette volonté de la France de parachever la tentative de coup
d’Etat de la rébellion ivoirienne 1701». Dans cette même logique, l’anthropologue ivoirien
Jean-Pierre DOZON, releva que « les autorités françaises…se mêlèrent directement…de la
composition du Gouvernement de réconciliation nationale et des pouvoirs renforcés du
Premier ministre, affaiblissant ainsi très fortement la fonction présidentielle de Laurent
Gbagbo 1702». Ces différentes prises de position remettant en cause la trop forte influence
de la France sur le choix du Premier ministre ivoirien ont entamé la légitimité de ce dernier
qui se présentait finalement comme le symbole d’une diplomatie française trop
interventionniste dans le conflit ivoirien1703.

1081. La méthode chiraquienne fut contestée même au sein de la classe politique

française, notamment par le socialiste Guy LABERTIT, proche du président ivoirien, qui,
non sans arrière-pensées politiques, s’en est pris au président CHIRAC dont il considère
que la méthode a uniquement pour objectif de « bouter hors de son fauteuil un Président
africain élu, issu de la famille socialiste et qui à l’outrecuidance de revendiquer de
nouveaux rapports entre les Etats d’Afrique et la France 1704». Cette prétendue aversion du
Gouvernement français pour le président ivoirien est corroborée par Francis WODIE,

1699
BEN YAHMED (M.), « Accords de Linas-Marcoussis : la vraie histoire du « oui » de Gbagbo à Chirac »,
[Link].
1700
Décret n° 2003-44 du 25 janvier 2003 portant nomination du Premier ministre, JORCI, 45e année, n°5, 30
janvier 2005
1701
GBALLOU (R.), Côte d’Ivoire : Le crépuscule d’une démocratie orpheline, Paris, L’Harmattan, 2011, p. 40.
1702
DOZON (J.-P.), Les clefs de la crise ivoirienne, [Link]., p.60.
1703
MARSHALL (R.), « La France en Côte d'Ivoire : l'interventionnisme à l'épreuve des faits », [Link].
1704
LABERTIT (G.), Adieu Abidjan-sur-seine : Les coulisses du conflit ivoirien, Paris, Autres Temps, 2008, 305
p.193

408
 constitutionnaliste et homme politique ivoirien, membre de l’opposition ivoirienne et
présent à la table des négociations parisiennes qui a relaté et déploré les nombreuses scènes
d’humiliation dont a été victime Laurent GBAGBO de la part du président français et du
ministre des affaires étrangères Dominique de VILLEPIN1705.

1082. Enfin, si DIARRA coche toutes les cases du profil du Premier ministre de
consensus recherché par rapport à sa personnalité et à son parcours politique1706, il lui est
également reproché d’être au service de la France, car s’il était présent à Paris pour les
négociations de Marcoussis, c’est parce que « l’ambassade de France à Abidjan a fait appel
à lui comme conseiller 1707». C’est ainsi que « venu en facilitateur à Paris, il en repartira
Premier ministre 1708», ce qui aux dires de ses détracteurs montre qu’il était déjà pressenti
par la France pour occuper ce poste.

1083. Alors que l’image très francisée de l’ALN et du Premier ministre de consensus
posait problème sur le terrain, force est de constater que « la France s’est octroyée un droit
de regard politique et de veille » sur le fonctionnement du Gouvernement de réconciliation
nationale et l’application de l’ALN. C’est ainsi que « pour sa première visite de travail en
France après les accords de Marcoussis, le Président français a demandé au Premier
ministre Seydou Diarra d’appliquer totalement « l’esprit et la lettre de Marcoussis
» 1709» alors que cet accord posait des problèmes juridiques et politiques1710.

1084. Cette influence française trop manifeste sur la signature de l’ALN et la

nomination de Seydou DIARRA a constitué un sérieux handicap à la réussite de la mission
du Premier ministre de consensus et du Gouvernement de réconciliation nationale jusqu’au
départ du Premier ministre. Son successeur Charles KONAN-BANNY fut également
victime de cette faiblesse rédhibitoire.

1705
Voir notamment WODIE (F.), Mon combat pour la Côte d’Ivoire, Abidjan, NEI-CEDA, 2010, p. 217
1706
Voir SMITH (S.), « Seydou Diarra, caméléon politique », Le Monde, 27 janvier 2003, archives en ligne sur
[Link]
consulté le 27 août 2021.
1707
ROUX (B.), La France et la crise ivoirienne : le processus des décisions françaises d'engagement militaire et
de conclusion de l'Accord de Linas-Marcoussis (septembre 2002 - février 2003), Thèse de doctorat en Histoire
contemporaine, Université Bretagne-Loire, 2017, p. 428.
1708
Ibid.
1709
N’GUESSAN (M.-B.), « Les accords de sortie de crise en Côte d’Ivoire : De Lomé à Marcoussis (2002-2003)
», [Link].
1710
KPODAR (A.), « « Politique et ordre juridique : les problèmes constitutionnels posés par l’accord de Linas-
Marcoussis du 23 janvier 2003 », [Link]. ; GAUDUSSON (J. du Bois de), « L’Accord de Marcoussis : entre droit
et politique », [Link].

409
 2. La désignation controversée de Charles KONAN-BANY par les chefs
d’Etat étrangers

1085. La désignation de Charles KONAN-BANNY faisait suite à la démission de

Seydou DIARRA au terme de son mandat fixé par l’ALN, face à l’impossibilité du
Gouvernement de réconciliation nationale d’organiser l’élection présidentielle avant le 31
octobre 2005, date de la fin du mandat constitutionnel de Laurent GBAGBO. La Résolution
1633 du Conseil de sécurité de l’ONU du 21 octobre 2005, adoptée pour régir la période de
transition devant s’ouvrir à compter du 1er novembre 2005, « prie instamment le Président
de l’Union africaine, le Président de la CEDEAO et le Médiateur de l’Union africaine de
consulter immédiatement toutes les parties ivoiriennes en vue de la nomination, d’ici au 31
octobre 2005, d’un nouveau premier ministre acceptable pour toutes les parties ivoiriennes
signataires de l’Accord de Linas-Marcoussis…. ».

1086. Comme on peut le remarquer, même si elle a rappelé son attachement à l’ALN
et à ses accords complémentaires qui devraient rester en vigueur, la Résolution 1633 opère
un changement quant a la procédure de désignation du Premier ministre. Sur le plan
terminologique, il ne s’agit plus d’un « Premier ministre de consensus », mais d’un
« Premier ministre acceptable par toutes les parties », ce qui a changé la procédure de
désignation puisqu’il ne s’agit plus aux partis signataires de s’accorder sur la personne du
Premier ministre, mais d’être simplement consultés par les médiateurs.

1087. C’est ainsi qu’en procédant par élimination sur une liste élargie de seize (16)
personnalités ivoiriennes, les médiateurs ont procédé par élimination au fil des consultations
menées par le président nigérian et président en exercice de l’Union Africaine, Olusegun
OBANSAJO1711, pour aboutir à la désignation de Charles KONAN-BANNY suivant des
méthodes autoritaires qui ont été très contestées. En effet, l’implication des acteurs
internationaux, notamment des facilitateurs désignés par la Résolution 1633 a été jugée trop
forte au point de mettre en péril la souveraineté de l’Etat ivoirien et de ses institutions1712.
En effet, alors qu’en temps normal la nomination d’un Premier ministre provient d’un décret
présidentiel publié au journal officiel et rendu public par les organes d’information de la

1711
EHUENI-MANZAN (I.), Les accords politiques dans la résolution des conflits armés internes en Afrique,
[Link]., p. 88.
1712
GALY (M.), « Qui gouverne la Côte d’Ivoire ? Internalisation et internationalisation d’une crise politico-
militaire », [Link].

410
 présidence, la désignation de Charles KONAN-BANY est annoncé par une décision des
médiateurs internationaux. Cet acte stipule :

« Nous, chefs d’État… se basant sur la résolution 1633 du Conseil

de sécurité de l’ONU et après larges consultations, décidons de
ce qui suit : le Premier ministre de la période de transition, dont
la fin est fixée au 31 octobre 2006, est Monsieur Charles Konan
Banny 1713».

1088. Le ton affirmatif, voire autoritaire, emprunté par cet acte dépasse le simple cadre
d’un acte consultatif d’autant plus qu’il stipule in fine que « cette décision sera publiée au
journal officiel de la République de Côte d’Ivoire ». Les chefs d’Etat étrangers mandatés
par la Résolution 1633 ne sont-ils pas accordés trop de pouvoirs dans le cadre de cette
mission et pourquoi le président GBAGBO s’est-il laissé faire ? La réponse à ces questions
est simple. Les chefs d’Etat ont profité de la position de faiblesse du président GBAGBO
pour lui imposer un Premier ministre. En effet, s’il a pu peser sur la désignation du Premier
ministre de consensus en revendiquant la légitimité qu’il détient de son élection au suffrage
universel direct et de son mandat constitutionnel, le président ne disposait plus des mêmes
armes pour faire face aux médiateurs internationaux puisque son mandat a expiré au
moment des consultations.

1089. On s’est alors rendu compte que pour le président GBAGBO, dont on connaît la
ténacité par rapport à l’exercice de ses prérogatives constitutionnelles1714, accepter un
Premier ministre qui lui est imposé de l’extérieur ne serait en réalité qu’une contrepartie à
son maintien au poste de président pendant la période de transition comme l’a précisé le
paragraphe 3 de la Résolution 1633. Le président ne disposait finalement d’aucune marge
de manœuvre dans le choix du Premier ministre au contraire de ce qu’a pu laisser croire
l’éviction de la notion de « consensus » dans la résolution 1633. Il en résulte que le Premier
ministre acceptable par tous n’est en fin de compte qu’un Premier ministre imposé par la
Communauté internationale1715.

1090. Déjà critiquée pour son rôle trop interventionniste dans la désignation de Seydou
DIARRA en 2003, la France est encore mise en cause dans la désignation de Charles

1713
Extrait cité par Jeune Afrique l’Intelligent, « Les trois jours qui ont changé la Côte d’Ivoire », [Link].
1714
KPODAR (A.), « Politique et ordre juridique : les problèmes constitutionnels posés par l’accord de Linas-
Marcoussis du 23 janvier 2003 », [Link].
1715
MELEDJE (D.-F.), « Le système politique ivoirien dans la géopolitique ouest-africaine », RDP, 2006, pp. 701-
714.

411
 KONAN-BANNY selon plusieurs sources1716. Ainsi, malgré la mise en avant du rôle des
médiateurs africains, il est révélé que Charles KONAN-BANNY « est propulsé au poste de
Premier ministre sur l’insistance de Jacques Chirac 1717» lors du 23e sommet France-
Afrique de Bamako du 4 décembre 2005. Cette assertion, confirmée par plusieurs
auteurs1718, montre qu’en fin de compte « l’élu des présidents africains, (…) est en fait
[encore une fois] celui de la France 1719». La coïncidence entre la tenue de ce sommet et
l’annonce par les médiateurs de l’identité du Premier ministre permet de corroborer
l’influence exercée par le président français sur cette décision.

1091. Désigné suite à la Résolution 1633 de l’ONU par des chefs d’Etat africains sous
le regard directif de la France, KONAN-BANNY porta les stigmates de la mise sous tutelle
de l’Etat ivoirien par la Communauté internationale. Sa désignation et la mise à sa
disposition de compétences en marge des règles constitutionnelles ivoiriennes fut
notamment mise en exergue et critiquée car « lorsqu’il… fut nommé le 4 décembre, après
des semaines de consultation, c’est au nom des résolutions du Conseil de sécurité et non de
la Constitution de Côte d’Ivoire que celui-ci se vit confier ses prérogatives 1720».

1092. Cette inscription du Premier ministre en marge de la Constitution se révèle

également à travers le fait que « la résolution 1633 opère un renversement des prérogatives,
en confiant l’essentiel de tous les pouvoirs et de toutes les ressources au premier ministre
internationalement choisi et en confinant le Président de la République dans un rôle
presqu’honorifique 1721». Eu égard aux mesures institutionnelles contenues dans ce texte,
notamment en ce qui concerne la répartition des prérogatives au sein de l’exécutif, il a été
reproché à juste titre à l’ONU de « s’immiscer dans la politique intérieure ivoirienne 1722».

1093. Cette internationalisation du statut et des prorogatives du Premier ministre

ivoirien résultant de la Résolution 1633 destinée à affaiblir le président ivoirien et à mettre
entre parenthèses la Constitution ivoirienne1723 fut confirmée par la Résolution 1721 du 1er

1716
TUQUOI (J.-P.), « Le nouveau premier ministre ivoirien est nommé avec l'appui de la France », Le Monde
Afrique, 7 décembre 2005, en ligne sur [Link]
ministre-ivoirien-est-nomme-avec-l-appui-de-la-france_717515_3212.html, consulté le 20 août 2021.
1717
D’ERSU (L.), « La crise ivoirienne, une intrigue franco-française », [Link].
1718
PIGEAUD (F.), France-Côte d’Ivoire : une histoire tronquée, [Link]., p. 72
1719
D’ERSU (L.), « La crise ivoirienne, une intrigue franco-française », [Link].
1720
BANEGAS (R.), « Côte d’Ivoire : les jeunes « se lèvent en hommes » Anticolonialisme et ultranationalisme
chez les Jeunes patriotes d’Abidjan », [Link].
1721
NDJIMBA (K.-F.), L’internationalisation des Constitutions des Etats en crise : réflexions sur les rapports
entre Droit international et Droit constitutionnel, Thèse de droit, Université Nancy 2, 2011, pp. 166-167.
1722
ZEEBROEK (X.), Côte d’Ivoire : La paix malgré l’ONU, Bruxelles, Groupe de recherche et d’information sur
la paix et la sécurité (GRIP), 2008, p.9.
1723
TETANG (F.-P.), « De quelques bizarreries constitutionnelles relatives à la primauté du droit international
dans l'ordre juridique interne : la Côte d'Ivoire et « l'affaire de l'élection présidentielle », RFDC, n°3, 2012, pp. 45-
66.

412
 novembre 20061724. Constatant l’échec de l’application de la Résolution 1633, la nouvelle
Résolution onusienne est allée plus loin dans « l’internationalisation du droit
constitutionnel ivoirien 1725» en attribuant directement des compétences au Premier ministre
Charles KONAN-BANNY au mépris des compétences que la Constitution ivoirienne de
2000 reconnaît au président ivoirien.

1094. Cette Résolution, initiée par la France1726, visait initialement à suspendre les
institutions ivoiriennes, notamment à mettre de côté le président GBAGBO au profit du
Premier ministre qui devrait hériter de toutes les prérogatives de l’exécutif. Mais face à
l’opposition des membres permanents du Conseil de sécurité tels que la Chine et la
Russie1727, c’est finalement un dualisme juridique1728 associant l’ordre international dont
relève le Premier ministre et l’ordre national dont relève le président qui a été retenu, avec
la primauté affirmée de l’ordre international sur l’ordre national ivoirien. Dès lors, « les
partisans de Laurent Gbagbo auront dès lors le sentiment que leur pays est mis sous la
tutelle de la Communauté internationale 1729», ce qui provoqua des résistances multiformes
en Côte d’Ivoire contre l’application de ces instruments1730.

1095. Face aux résistances internes, ces « nouveaux arrangements institutionnels et de

gouvernance (…) supprimant les ambiguïtés et renforçant de manière décisive l’exercice
des pouvoirs attribués au Premier ministre 1731» ont une nouvelle fois échoué marquant
ainsi l’échec du Premier ministre de crise en Côte d’Ivoire.

B. La résistance des acteurs politiques au fonctionnement

des Gouvernements de crise

1724
BIVILLE (S.), « Résolution 1721 : Une nouvelle phase dans la transition politique », RFI, 02 novembre 2006,
[Link] consulté le 28 août 2021.
1725
BASTAT (H.), Constitutions et transitions démocratiques en Côte d’Ivoire de 1990 à 2012, [Link]., p. 137
1726
KONADJE (J.-J.), L’ONU et le conflit ivoirien : Les enjeux géopolitiques de l’intervention 2002-2010, op.
cit., pp. 278 et suivants
1727
SECK (C.-Y.), « L’impossible attelage », Jeune Afrique, 13 novembre 2006, en ligne sur
[Link] consulté le 28 août 2021.
1728
NDJIMBA (K.-F.), L’internationalisation des Constitutions des Etats en crise : réflexions sur les rapports
entre Droit international et Droit constitutionnel, [Link].
1729
BOUQUET (C.), Géopolitique de la Côte d’Ivoire, Paris, Armand Colin, 2005, p. 9
1730
TOH (A.), BANEGAS (R.), « La France et l'Onu devant le « parlement » de Yopougon. Paroles de « jeunes
patriotes » et régimes de vérité à Abidjan » », Politique africaine, n° 4, 2006, pp. 141-158.
1731
Extrait du Communiqué final de la Xe réunion ministérielle du Groupe de Travail International (GTI) sur la
Côte d’Ivoire, cité par BANEGAS (R.), « Côte d’Ivoire : les jeunes « se lèvent en hommes » Anticolonialisme et
ultranationalisme chez les Jeunes patriotes d’Abidjan », [Link].

413
1096. Souffrant de faiblesses originelles liées à l’internationalisation de leurs
conditions de désignation et de leurs compétences, les Premiers ministres DIARRA et
KONAN-BANNY ont dû composer sur le terrain avec la résistance des acteurs politiques
ivoiriens et des partisans du président ivoirien décidés à empêcher le fonctionnement du
Gouvernement de crise. En effet, l’implication trop forte de la Communauté internationale
dans le règlement du conflit ivoirien à travers la désignation des Premiers ministres de crise
suite à des négociations ou consultations menées par des chefs d’Etat étranger a été perçu
en Côte d’Ivoire comme un complot contre le président ivoirien.

1097. Les motifs de cette résistance résidaient dans le fait que « la formation d’un
Gouvernement de réconciliation nationale et la désignation d’un Premier ministre
inamovible exerçant les fonctions de président constituent, en soi, et sans évoquer son
caractère contradictoire avec la Constitution, un mécanisme politique dont l’objectif est de
dépouiller Gbagbo de ses pouvoirs 1732». Ce dernier, était en première ligne de cette
résistance dans la mesure où il devrait cohabiter avec des Premiers ministres qu’il n’a pas
choisis et avec lesquels il doit partager les compétences dont il a l’exclusivité. Il réussit
ainsi par une habilité minutieuse à entraver l’action des Premiers ministres de crise et à
restaurer progressivement son autorité et ses prérogatives.

1098. Pour restaurer son autorité, le président ivoirien s’est appuyé sur les figures de
son parti qui ont opposé une résistance aux Premiers ministres en entravant leurs actions
par une opposition médiatique et institutionnelle grâce aux blocages initiés par la majorité
parlementaire.

1. La résistance du chef de l’Etat

1099. Les bouleversements institutionnels introduits par l’ALN et ses accords

complémentaires ainsi que les Résolutions 1633 et 1721 de l’ONU n’ont pas été favorables
au président GBAGBO1733 qui se devait toutefois d’appliquer ces instruments en laissant la
gestion des affaires de l’Etat entre les mains des Premiers ministres qu’il a été contraint de
nommer du fait de ces instruments. S’il est apparu à chaque fois juridiquement affaibli par
ces différents instruments, il a s’est toujours rattrapé sur le plan politique grâce à la

1732
BLE-KESSE (A.), La Côte d’Ivoire en guerre : Le sens de l’imposture française, Paris, L’Harmattan, 2005,
pp. 165-166
1733
Voir GBALLOU (R.), Côte d’Ivoire : Souveraineté bafouée, Paris, L’Harmattan, 2011.

414
 résistance qu’il a toujours su opposer aux Premiers ministres et à la Communauté
internationale dont ils émanent. Ces résistances ont pris plusieurs formes.

1100. Alors que certains de ses partisans les plus radicaux lui reprochaient d’avoir trop
facilement accepté de soumettre à l’ALN, le président ivoirien s’en est défendu en ces
termes : « si j’avais gagné la guerre, il n’y aurait pas eu Paris (...). La stabilité de la Côte
d’Ivoire d’aujourd’hui et de demain commande qu’on comprenne l’esprit du texte de
l’accord1734 ». Mais derrière cette apparence de résignation se cachait la ruse d’un homme
avide de prendre sa revanche, ce qui lui permit de convaincre ses irréductibles.

1101. Alors qu’il faisait mine d’accepter le verdict de Marcoussis lui enjoignant
d’abandonner la direction de l’exécutif au Premier ministre, le président ivoirien livra une
appréciation présidentialiste de la situation dès son retour de Paris, ce qui permit de voir
que sa cohabitation avec Seydou DIARRA serait tendue. Il affirme :

« Je vais travailler à l'application des accords de Marcoussis tant

que ce n'est pas en contradiction avec l'application de la
Constitution (…). C'est à moi, chef d'Etat, d'assumer ce qui a été
fait à Marcoussis. A chaque fois qu'il y aura contradiction,
j'appliquerai la Constitution. Je suis votre dernier rempart. La
dernière signature, c'est toujours moi. Un document que je n'ai
pas signé n'est pas valable 1735».

A partir de cette mise au point à l’allure de revanche, la résistance du président ivoirien s’est
organisée par séquences.

1102. Déjà dès la fin des assises de Paris, Mohamadou SAVANE, un délégué du
mouvement rebelle MPCI se montrait déjà sceptique sur la volonté réelle du président de
partager son pouvoir avec le Premier ministre en affirmant qu’« il accepte la désignation
de Seydou Diarra à condition qu’il fasse le boulot tel que lui l’entend et non pas tel que les
1736
accords de Marcoussis l’ont défini ». Les ennuis de Seydou DIARRA ont commencé
avec le président GBAGBO à partir de la formation du Gouvernement de réconciliation
nationale prévu par le point 3-a de l’ALN et dont la composition est prévue par le point 3-
d. Les points d’achoppement entre le président et le Premier ministre résidaient dans

1734
Cité par N’GUESSAN (M.), « Les accords de sortie de crise en Côte d’Ivoire : De Lomé à Marcoussis (2002-
2003) », [Link].
1735
Ibid.
1736
Cité par COMARIN (E.), « Gbagbo : « j’accepte l’esprit de Marcoussis, mais… » », RFI, 8 février 2003,
archives en ligne sur [Link] consulté le 27 août 2021.

415
 l’attribution aux rebelles des portefeuilles de la défense et de l’intérieur qui ont été
négociées en même temps que la désignation du Premier ministre au Centre Kléber. Ainsi,
le chef rebelle Guillaume SORO, qui réclamait au départ que le poste de Premier ministre
revienne aux rebelles ou à Henriette DIABATE a renoncé finalement à cette demande et a
accepté la désignation de Seydou DIARRA contre la garantie de disposer de ces deux
portefeuilles de souveraineté1737. Toutefois, dès son retour au pays, le président GBAGBO,
qui a accepté cette attribution à Paris, s’est ravisé à son retour à Abidjan en s’opposant à ce
que les ministres issus des mouvements rebelles obtiennent ces portefeuilles1738.

1103. En s’adressant à ses partisans qui ont pris d’assaut les rues d’Abidjan pour
protester contre l’annonce par les rebelles eux-mêmes de l’obtention de ces portefeuilles
ministériels1739, le président ivoirien a tenu à les rassurer sur son rôle de chef de l’exécutif.
Il affirme : « Je n’ai pas encore formé de gouvernement. Il n'est donc pas question de dire
que tel ministère appartient à untel. Les ministères sont attribués lorsque le président de la
République signe le décret nommant le gouvernement1740». Il montre ainsi clairement son
opposition à l’attribution de ces deux ministères aux rebelles et qu’il comptait résister.

1104. Face aux blocages engendrés par la position du président pour la composition du
Gouvernement par le Premier ministre, il a fallu qu’une délégation de chefs d’Etats africains
fasse le déplacement d’Abidjan pour s’entretenir avec le couple exécutif afin de débloquer
la situation1741. Mais c’était peine perdue, car malgré les consultations menées par le
Premier ministre, il lui était toujours difficile de trouver un terrain d’entente entre le
président et les mouvements rebelles sur la répartition des postes.

1105. C’est dans cette impasse sur la composition du Gouvernement qu’un autre point
de résistance a surgi. Il s’agit de la question délégations de compétences que le président
doit consentir au Premier ministre conformément au point 3-e de l’ALN. Cette question
était cruciale dans ma mesure où le Premier ministre ne disposant pas d’attributions

1737
BEN YAHMED (M.), « Accords de Linas-Marcoussis : la vraie histoire du « oui » de Gbagbo à Chirac »,
[Link].
1738
SAMSON (D.), « Côte d’Ivoire : Un Premier ministre sans Gouvernement », RFI, 26 février 2003, archive en
ligne sur [Link] consulté le 39 août 2021.
1739
COMARIN (E.), « Côte d’Ivoire : Abidjan rejette Marcoussis », RFI, 29 janvier 2003, archive en ligne sur
[Link] consulté le 30 août 2021, DUVAL (P.), « Pourquoi
l’accord passe mal », Le Parisien, 27 janvier 2003, en ligne sur [Link]
[Link], consulté le 30 août 2021.
1740
Cité par Le Monde & AFP, « Le président ivoirien accepte l'"esprit" du texte de Marcoussis », Le Monde, 7
février 2003, archives en ligne sur [Link]
accepte-l-esprit-du-texte-de-marcoussis_308499_1819218.html, consulté le 27 août 2021.
1741
Le Monde & AFP, « Le premier ministre ivoirien doit former un gouvernement comprenant "tous les partis" »,
Le Monde, 10 février 2003, archives en ligne sur [Link]
ministre-ivoirien-doit-former-un-gouvernement-comprenant-tous-les-partis_308771_1819218.html, consulté le 29 août
2021.

416
 constitutionnelles autonomes, seules les délégations consenties par le président pourraient
lui permettre de mettre en œuvre le programme du Gouvernement de réconciliation
nationale annexé à l’ALN. Mais le président GBAGBO n’était pas disposé à céder quelques
parcelles de pouvoir au Premier ministre qui lui a été imposé. C’est ainsi que plus d’un mois
après la signature de l’ALN et la nomination du Premier ministre, il n’y avait ni
Gouvernement, ni de délégations de compétences au Premier ministre, ce qui a conduit la
médiation internationale à offrir une nouvelle fois ses bons offices aux protagonistes
ivoiriens pour trouver une issue à l’impasse.

1106. C’est une nouvelle bataille politique et juridique qui s’engage entre les différents
acteurs, cette fois à Accra, la capitale du Ghana voisin où avait débuté le 29 septembre
20021742 les tentatives de règlement de cette crise. Le sommet d’Accra des 6 & 7 mars 2003
initié par le président John KUFFUOR du Ghana, président en exercice de la CEDEAO, se
présentait comme des pourparlers correctifs ou complémentaires aux assises parisiennes,
destinés à anéantir les résistances du président ivoirien et à débloquer par la même occasion
la mise en place et le fonctionnement du Gouvernement de réconciliation nationale1743.

1107. L’accord conclu entre les différents protagonistes le 7 mars 2003 à la fin de ces
assises, dit « Accra II », se présentait ainsi comme le nouveau cadre de la répartition des
compétences au sein de l’exécutif ivoirien pendant le mandat du Gouvernement de
réconciliation nationale. Premièrement, il fallait rassurer le président en réhabilitant
juridiquement et politiquement son autorité aux yeux du monde entier, après les
humiliations qu’il a subies à Paris. C’est ainsi que le point 5 stipule que « la Table Ronde
réaffirme … l'autorité du Président Laurent GBAGBO, en sa qualité de Chef de l'Etat, Chef
suprême des Armées, garant de la Constitution et des institutions républicaines ».

1108. Cette reconnaissance des autres protagonistes notamment des rebelles devant ses
pairs de la sous-région ouest-africaine constitue une victoire politique pour le président
ivoirien qui pourrait ainsi envisager plus sereinement l’application de l’ALN. C’est ce que
traduit le point 6 qui stipule que la Table Ronde

« salue la volonté du Chef de l'Etat d'appliquer l'Accord de Marcoussis,

notamment par la mise en œuvre, avant le 14 mars 2003, des dispositions
pertinentes relatives à :

1742
Voir NDIAYE (P.-S.), Les organisations internationales africaines et le maintien de la paix : l’exemple de la
CEDEAO : Liberia, Sierra Leone, Guinée-Bissau, Côte d’Ivoire, Paris, L’Harmattan, 2014, p. 252 ; SADA (H.),
« Le conflit ivoirien : enjeux régionaux et maintien de la paix en Afrique », op. cit. ; etc.
1743
BAPIDI-MBOM (D.-F.), La CEDEAO dans la crise ivoirienne (2002-2007), [Link].

417
 a) la délégation des pouvoirs au Gouvernement ;
b) la formation d'un Gouvernement de Réconciliation Nationale ».

1109. Si le point 6 reprend les prescriptions du point 3 de l’ALN, il opère une évolution
notable en prévoyant une date butoir pour la réalisation de ces actions, ce qui engage le
président GBAGBO qui ne pouvait plus tergiverser. La date butoir du 14 mars fixé par
l’accord équivalait ainsi à un délai de sept (7) jours pour la mise en œuvre du point 6. C’est
ainsi que tout s’est accéléré au retour en Côte d’Ivoire avec la délégation des compétences
au Premier ministre le 10 mars1744 et la formation du Gouvernement le 13 mars1745.
Toutefois, sur le cas de la délégation de compétences, le décret du 10 mars s’est avéré
insuffisant pour le Premier ministre, ce qui nécessitât qu’un décret modificatif soit pris le
11 avril1746.

1110. La formation du Gouvernement et les délégations de compétences et de pouvoirs

au Premier ministre ont permis de débloquer l’action du Gouvernement de réconciliation
nationale mais c’était sans compter avec la détermination du président ivoirien à restaurer
ses prérogatives et à freiner à tout prix l’application de l’ALN1747. C’est ainsi qu’après plus
de deux ans de tergiversations, le gouvernement de réconciliation nationale n’a pas pu
réaliser sa feuille de route, ce qui provoqua l’échec de l’ALN et par conséquent celui du
Premier ministre DIARRA1748.

1111. S’il n’a pas ménagé Seydou DIARRA à qui il a opposé une résistance acharnée
jusqu’au bout de son mandat fin octobre 2005, le président GBAGBO a réitéré cette
résistance contre Charles KONAN-BANNY, désigné suite à l’adoption de la Résolution
1633 de l’ONU, puis reconduit par la Résolution 1721. S’il a accepté de se soumettre au
« diktat » de l’ONU et de la France en acceptant la désignation du Premier ministre par des
chefs d’Etat étranger pour conserver son poste de chef de l’Etat après l’expiration de son
mandat constitutionnel le 31 octobre 2005, Laurent GBAGBO ne comptait toutefois pas

1744
Décret n°2003-62 du 10 mars 2003, portant délégation de compétences au Premier ministre, JORCI, n°12, 20
mars 2003.
1745
Décret n°2003-65 du 13 mars 2003, portant nomination des membres du Gouvernement, JORCI, n°11, 13 mars
2003, p. 167
1746
Décret n° 2003-90 du 11 avril 2003 modifiant et complétant le décret n° 2003-62 du 10 mars 2003 portant
délégation de compétences au Premier ministre, [Link].
1747
HOFNUNG (T.), « Le président ivoirien freine les accords de Marcoussis », Libération, 17 juin 2003, en ligne
sur [Link] consulté
le 30 août 2021.
1748
Voir DJEHOURY (A.-M.), Marcoussis : les raisons d’un échec…, [Link].

418
 laisser les clefs du pouvoir exécutif à KONAN-BANNY comme le prescrivait les
Résolutions 1633 et 1721. La situation se résume ainsi :

« Le chef de l’Etat, s’appuyant sur une lecture strictement présidentialiste de la

Constitution et sur ses partisans mobilisés pour « défendre les institutions de la
République », réussit à conserver l’essentiel de ses attributions et à rester maître
du processus politique, comme cela avait déjà été le cas avec le précédent chef
du gouvernement, Seydou Diarra, nommé après les accords de Marcoussis 1749».

1112. Si les relations entre le couple exécutif ont paru apaisées au départ, ce qui a
favorisé la formation plus rapide du Gouvernement de transition, dont tous les acteurs se
sont félicités1750, elles sont devenues tendues au fil de la cohabitation et quelques épisodes
de ces tensions méritent d’être relevés. C’est surtout « la Résolution 1721 va accroître les
tensions entre Gbagbo et banny, dont les rapports sont déjà difficiles1751 »

1113. Sur le plan juridique, l’articulation des dispositions onusiennes élargissant les
compétences du Premier ministre avec les dispositions de la Constitution du 23 juillet 2000
désignant le président comme le seul organe de l’exécutif a posé a été à l’origine de tensions
au sein de l’exécutif. En effet, en permettant au Premier ministre de « prendre toutes les
décisions nécessaires, en toutes matières, en Conseil des ministres ou en Conseil de
gouvernement, par ordonnance ou décret-loi 1752», la Résolution 1721 a créé un conflit
juridique avec les dispositions de l’article 50 de la Constitution ivoirienne, ce qui fut
habilement exploité par le président GBAGBO pour s’opposer au Premier ministre.

1114. Dans cette situation, « pour le président Gbagbo et ses partisans n’ayant guère
apprécié cette résolution, et n’étant pas davantage disposés à lui laisser quelques parcelles
de pouvoir, Charles Konan-Banny dut, d’abord, se tailler un périmètre d’intervention1753».
C’est ainsi que le président mit tout en œuvre pour empêcher l’application des dispositions
de la Résolution 1721 comme il l’avait fait pour la Résolution 1633 et l’ALN auparavant
en s’accrochant à la légalité constitutionnelle.

1749
BANEGAS (R.), « Côte d’Ivoire : les jeunes « se lèvent en hommes » Anticolonialisme et ultranationalisme
chez les Jeunes patriotes d’Abidjan », [Link].
1750
Le Monde & AFP, « La Côte d'Ivoire se dote d'un gouvernement de transition », Le Monde Afrique, 28
décembre 2005, en ligne sur [Link]
gouvernement-de-transition_725392_3212.html, consulté le 30 août 2021.
1751
PIGEAUD (F.), France-Côte d’Ivoire : une histoire tronquée, [Link]., p. 75
1752
Paragraphe 8 de la Résolution 1721 du 1er novembre 2006 du Conseil de sécurité de l’ONU
1753
KONADJE (J.-J.), L’ONU et le conflit ivoirien : Les enjeux géopolitiques de l’intervention 2002-2010, [Link].,
p. 276

419
1115. Il est ainsi apparu que « décidé à ne pas se laisser dépouiller de ses prérogatives
- et fort du soutien de l'armée -, M. Gbagbo n'a eu de cesse de combattre la résolution 1721,
symbole, selon lui, d'ingérence étrangère dans les affaires ivoiriennes, en lui opposant les
vertus d'un dialogue direct avec les rebelles 1754». Dans ce contexte, « Charles Konan
Banny, qui ne parvint jamais à imposer son autorité face au Chef de l'État 1755» jusqu’à la
conclusion le 4 mars 2007 de l’Accord de Ouagadougou1756 lors d’un dialogue direct entre
le président et les rebelles provoquant l’éviction de Charles KONAN-BANNY1757 et son
remplacement par le chef rebelle Guillaume SORO1758, ce qui permit au président
GBAGBO de reprendre la main sur la Communauté internationale dans la résolution de la
crise1759.

1116. Si la résistance du président GBAGBO face aux Premiers ministres désignés

sous l’égide de la Communauté internationale a fin par payer, ce qui lui a permis de restaurer
son autorité et ses prérogatives après la signature de l’accord de Ouagadougou, c’est aussi
grâce à l’appui d’autres personnalités proches du président qui ont monté un front de
résistance contre le Premier ministre au Parlement ivoirien.

2. La résistance des parlementaires

1117. La déchéance de leur leader au profit de Premiers ministres choisis par la

Communauté internationale n’a pas été du tout appréciée par les partisans du président
ivoirien qui ont dénoncé aussitôt les arrangements parisiens de janvier 2003 ainsi que les
Résolutions onusiennes du 21 octobre 2005 et 1er novembre 2006. Dès lors, à la suite du
président, de nombreuses personnalités du parti présidentiel ont par leurs déclarations
médiatiques ou d’autres types d’action paralysant le fonctionnement des différents

1754
TUQUOI (J.-P.), « Le président ivoirien Gbagbo reprend la main face à Paris », Le Monde Afrique, 15 janvier
2007, [Link]
paris_855479_3212.html, consulté le 30 août 2021.
1755
BOUQUET (C.), « La crise ivoirienne par les cartes », Geoconfluences, 4 juin 2007, en ligne sur
[Link] consulté le 30 août 2021.
1756
Voir ASSOUMAN (K.-A.), Le rôle des Nations Unies dans la résolution de la crise ivoirienne, Tome 2 :
Soutien à l’accord politique de Ouagadougou, Paris, L’Harmattan, 2011, pp. 25 et suivants.
1757
Le Monde & AFP, « Un accord est intervenu pour désigner Guillaume Soro premier ministre de Côte
d'Ivoire », Le Monde Afrique, 27 mars 2007, en ligne sur [Link]
cote-d-ivoire-pour-designer-guillaume-soro-premier-ministre_888230_3212.html, consulté le 30 août 2021.
1758
ALAIN-HANDY (S. P.), CHARLES (T.), « L’Accord politique de Ouagadougou : vers une sortie de crise en
Côte d’Ivoire », AFRI, 2008, Vol. IX, pp. 653- 667
1759
TUQUOI (J.-P.), « Le président ivoirien Gbagbo reprend la main face à Paris », [Link].

420
 gouvernements de crise. Pour ce faire, ils ont fait du Parlement ivoirien une caisse de
résonnance du soutien au président profitant de la majorité parlementaire qu’ils détenaient.

1118. En principe, la Constitution ivoirienne n’a pas prévu de rapports entre le

Gouvernement et le Parlement, ce qui se traduit par l’irresponsabilité du Premier ministre
devant l’Assemblée nationale. Les seuls rapports résiduels entre l’exécutif et le pouvoir
législatif ivoirien sont entretenus par le président, ce qui procède de la nature présidentielle
du régime ivoirien.

1119. C’est l’ALN qui a introduit dans le régime ivoirien les rapports entre le Premier
ministre et le Parlement. Ces rapports sont prévus par le point 3-e qui stipule que « les partis
politiques représentés à l’Assemblée Nationale et qui ont participé à la Table Ronde
s’engagent à garantir le soutien de leurs députés à la mise en œuvre du programme
gouvernemental ». En effet, le Gouvernement ne dispose pas de l’initiale législative dans la
Constitution ivoirienne de 2000, celle-ci relevant concurremment du président et des
députés. Toutefois, à travers la mise en œuvre du programme annexé à l’ALN, le
Gouvernement s’est vu doté d’une initiative législative particulière sans laquelle certaines
de ses actions ne pourraient être réalisées. C’est dans ce cadre que le Premier ministre est
emmené à collaborer avec le Parlement pour la présentation de projets de lois.

1120. Les sorties médiatiques de certaines personnalités influentes du parti présidentiel

à l’Assemblée nationale ont lancé le ton sur la relation qui s’annonçait houleuse entre le
Premier ministre et la majorité parlementaire, dont il a besoin pour la réussite de sa mission.
En première ligne de la fronde parlementaire, se trouvaient le président de l’Assemblée
nationale Mamadou KOULIBALY et la président du groupe parlementaire du FPI à
l’Assemblée, Simone EHIVET-GBAGBO, la première dame.

1121. Le président de l’Assemblée, présent à la table de négociations à Marcoussis,

s’est déjà signalé par un coup d’éclat en claquant la poste lors des discussions, indiquant
qu’il avait « constaté que M. Pierre Mazeaud était en train de faire un coup d’Etat
constitutionnel 1760». Ces propos remettant en cause l’impartialité du médiateur français ont
été relayés par Paul YAO-N’DRE, une autre personnalité du FPI présent à la table des
négociations qui a repris, tel un leitmotiv des proches du président ivoirien, l’expression de
« coup d’Etat constitutionnel » et considérant l’attribution des ministères de la défense et
de l’intérieur aux rebelles dans le futur Gouvernement de réconciliation nationale comme
« un acte d'humiliation nationale pour le président et les forces armées nationales de Côte

1760
Cité par DJEHOURY (A.-M.), Marcoussis : Les raison d’un échec. Recommandations pour une bonne
médiation, [Link]., p. 59 et PIGEAUD (F.), France-Côte d’Ivoire : une histoire tronquée, [Link]., pp. 50-51.

421
 d'Ivoire 1761». Le président de l’Assemblée nationale, se posant ainsi en rempart contre
l’application de l’ALN n’a pas hésité à faire appel au peuple ivoirien à descendre dans les
rues pour s’opposer aux ministres rebelles1762 et par conséquent au Gouvernement de
réconciliation nationale, ce qui saboterait ainsi la mission du Premier ministre.

1122. De son côté, Mme GBAGBO ne comptait pas non plus baisser les bras en voyant
son mari-président être dépossédé de ses prérogatives par l’ALN au profit du Premier
ministre. Membre très influente du parti présidentiel, elle s’en est également prise aux
accords parisiens en s’attaquant à la diplomatie française, indiquant que la France a placé
les rebelles « au gouvernement, en imposant au Président les accords de Marcoussis 1763».
Dès lors, elle s’est attelée à tout mettre en œuvre pour remettre son mari au cœur du
pouvoir1764 en s’appuyant notamment sur le groupe FPI qu’elle contrôle à l’Assemblée
nationale pour bloquer ou ralentir le vote des projets de loi déposés par le Gouvernement,
retardant ainsi la mise en œuvre de l’ALN et des différentes Résolutions de l’ONU.

1123. Ces prises de position médiatiques de ces figures du parti présidentiel ont été
traduit par une résistance institutionnelle des députés. En effet, après avoir contesté la
composition du Gouvernement jugée trop favorable aux rebelles et le transfert des
compétences du président au Premier ministre, les députés du FPI se sont élevés contre la
lettre et l’esprit du point 3-e de l’ALN, qui selon eux, les condamne à transformer
l’Assemblée nationale en une chambre d’enregistrement des décisions du Gouvernement.
En effet, le constitutionnaliste Jean du Bois de GAUDUSSON, analysant cette disposition
souligne à juste titre que le « Parlement…se trouve en quelque sorte investi d’un mandant
impératif condamné par la Constitution1765 ».

1124. Décidé à exercer leurs prérogatives constitutionnelles, les députés de la majorité

parlementaire n’attendaient pas accorder un blanc-seing au Gouvernement. Dès lors, les
projets de loi déposés par le Gouvernement ont fait l’objet de discussions interminables
retardant leur vote, et surtout leur exécution par le Gouvernement pour aboutir à
l’organisation de l’élection présidentielle.

1761
Cité par L’Obs, « Les accords de Marcoussis de plus en plus rejetés », L’obs-Monde, 30 janvier 2003, archives
en ligne sur [Link]
[Link], consulté le 27 août 2021.
1762
HOFNUNG (T.), « Le président freine les accords de Marcoussis », [Link].
1763
Ibid.
1764
TOURE (M.), « Côte d'Ivoire : Simone Gbagbo prend le pouvoir », Politique africaine, , n° 3, 2004, pp. 32-
36.
1765
GAUDUSSON (J. du Bois de), « L’accord de Marcoussis, entre droit et politique », [Link].

422
1125. Face à ces blocages parlementaires retardant l’évolution du processus du paix,
et après un dernier rappel de l’Accord de Pretoria du 6 avril 2005 à l’endroit des députés
pour soutenir les projets de loi du Gouvernement, le président sud-africain Thabo MBEKI
suggéra à son homologue ivoirien Laurent GBAGBO d’utiliser les prérogatives que lui
confère l’article 48 de la Constitution. Cette disposition qui confère au président des
pouvoirs exceptionnels en période de crise a permis au président de se mettre au-dessus des
rivalités entre l’Assemblée et le Gouvernement pour prendre plusieurs mesures importantes.
L’utilisation de cette disposition jusqu’ici non évoquée par les différents instruments de
crise est révélatrice de la résistance du Parlement ivoirien, ce qui est ainsi exprimé par un
auteur :

« Si le Président sud-africain pousse Laurent Gbagbo à se servir de

l’article 48, c’est qu’il estime que le processus d’adoption faisait l’objet
de blocages mettant en péril le processus de paix. Blocages qui
s’expliquent notamment par les clivages au sein du Front populaire
ivoirien (au pouvoir), majoritaire au parlement. Ils sont en effet nombreux
à déclarer qu’ils ne veulent pas se contenter d’obéir aux ordres extérieurs.
La promulgation de lois, pour certaines sensibles (nationalité), et pour
lesquelles le Président voulait un référendum, a donc dû en froisser plus
d’un 1766».

1126. Enfin, le dernier évènement qui a provoqué l’ire des parlementaires ivoiriens est
relative à l’abstention par l’ONU de proroger expressément le mandat constitutionnel des
députés qui prenait fin le 15 décembre 2005 alors qu’il l’a fait pour celui du président qui
s’expirait au 31 octobre 2005. Considérant avoir été mis hors-jeu de la période transitoire
qui s’ouvrait à partir du 1er novembre 2005 sur le fondement de la Résolution 1633 de
l’ONU, les parlementaires ivoiriens étaient décidés à rester en fonction jusqu’aux
prochaines élections, ce que le Conseil constitutionnel ivoirien, saisie d’une demande d’avis
par le président, a confirmé, en interprétant l’article 59 de la Constitution ivoirienne de
20001767.

1127. Pour l’ONU, « l’occasion était parfaite pour « liquider » juridiquement la

représentation nationale, qui de par son activisme, s’est imposée comme un obstacle à

1766
BANGRE (H.), « Côte d’Ivoire : Marcoussis promulgué sans les députés », Le [Link], 18 juillet
2005, en ligne sur [Link] consulté le 27
août 2021.
1767
Avis n°2005-013/CC/SG du 15 Décembre 2005, demandé par le Président de la République.

423
 l’application des Accords 1768». Il n’est alors pas étonnant que le paragraphe VIII de la
Résolution 1721 habilitât le Premier ministre à prendre « des ordonnances ou des décrets-
lois », exerçant ainsi une compétence dévolue à l’Assemblée nationale et donnant la
possibilité au Premier ministre de légiférer. De même, le président légiférant sur le
fondement de l’article 48 de la Constitution, l’existence du Parlement ivoirien semblait
sérieusement remise en cause.

1128. C’est dans cette atmosphère d’incertitudes pour les parlementaires ivoiriens que
Pierre SCHORI, le président du Groupe de travail international (GTI) a choisi d’annoncer
la dissolution de l’Assemblée1769 alors qu’aucune disposition de la Résolution 1721 n’a
attribué cette compétence au GTI. Cette annonce maladroite du président du GTI provoqua
des manifestations dans les rues d’Abidjan1770. Elle détériora davantage les relations entre
la Communauté internationale et le Parlement ivoirien, ce qui entraîna une nouvelle
paralysie des institutions. Pour apaiser la tension et relancer le processus de transition, il a
fallu que le président nigérian Olusegun OBASANJO fasse machine arrière en précisant
que « le GTI n’a pas le pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale 1771».

1129. Pris en tenaille par le président et les députés qui par leur résistance constituaient
un obstacle majeur à la réussite de sa mission, le Premier ministre de crise ivoirien devrait
également se battre sur le font gouvernemental pour empêcher que son autorité ne soit
remise en cause.

Paragraphe 2 : La remise en cause de l’autorité

gouvernementale des Premiers ministres de crise

1768
KPRI (A.-K.), Le Conseil constitutionnel ivoirien et la suprématie de la Constitution : étude à la lumière des
décisions et avis, Thèse de droit public, Université Bourgogne Franche-Comté & Université Félix Houphouët-
Boigny (Abidjan, Côte d’Ivoire), 2018, p. 208.
1769
MAS (M.), « Côte d’Ivoire : Députés sans mandats », RFI, 16 janvier 2006, archive en ligne sur
[Link] consulté le 30 août 2021 ; Le Monde, « Côte d’Ivoire :
L’Assemblée nationale est dissoute », Le Monde, 16 janvier 2006, en ligne sur
[Link]
consulté le 30 août 2021.
1770
BERNIER-OULLET (S.), « La Côte d’Ivoire plonge à nouveau dans la crise », Perspective du Monde, 29
janvier 2006, en ligne sur [Link]
consulté le 30 août 2021 ; BASSOMPIERRE, (K.), « Les patriotes de Gbagbo paralysent Abidjan », Le Figaro,
n°19115, 17 janvier 2006, p.3.
1771
PIGEAUD (F.), France-Côte d’Ivoire : une histoire tronquée, [Link]., p. 73

424
1130. L’autorité gouvernementale du Premier ministre est indispensable à la cohérence
de l’action gouvernementale. En effet, l’ALN n’eut pas besoin d’insister sur le statut de chef
du Gouvernement du Premier ministre ivoirien dans la mesure où celui-ci est déjà affirmé
par la Constitution ivoirienne1772, même si dans les faits et eu égard à la nature présidentielle
du régime, c’est le président qui est le véritable chef du Gouvernement1773. Il revenait ainsi
aux Premiers ministres de crise ivoirien, eu égard aux compétences qui leur sont attribuées
par les instruments de sortie de crise, de recouvrer la plénitude de leur statut de chef du
Gouvernement pour pourvoir imposer leur autorité.

1131. L’autorité gouvernementale du Premier ministre relève d’abord de son influence

sur la composition du Gouvernement. Or, la répartition préalable des portefeuilles
ministérielles aux parties prenantes dans les Gouvernements de crise1774 ne permet pas au
Premier ministre d’exercer une véritable influence sur leur composition. C’est ce qui s’est
passé à Paris, et tout au long de la crise ivoirienne, où les Premiers ministres DIARRA et
KONAN-BANNY se sont trouvés à la tête de Gouvernements hétéroclites dont il est
difficile d’assurer la coordination (A).

1132. Dans ce type de Gouvernement, il n’est pas rare que surviennent plusieurs crises,
qu’il appartient au Premier ministre de gérer presque quotidiennement pour sauvegarder
son autorité et assurer la cohérence de l’action gouvernementale. Les Gouvernements de
réconciliation nationale ou de transition ivoiriens n’ont pas échappé à cet aspect avec des
crises récurrentes paralysant l’action gouvernementale et mettant en cause l’autorité du
Premier ministre (B).

A. La composition hétéroclite des Gouvernements de crise

« Ce gouvernement sera composé de représentants désignés par chacune

des délégations ivoiriennes ayant participé à la Table Ronde.
L’attribution des ministères sera faite de manière équilibrée entre les
parties pendant toute la durée du gouvernement »

Point 3-d de l’Accord de Linas-Marcoussis du 24 janvier 2003.

1772
Article 41 de la Constitution ivoirienne de 2000.
1773
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien », [Link].
1774
Voir EHUENI-MANZAN (C.), Les accords politiques dans la résolution des conflits armés internes en
Afrique, [Link]., pp. 195 et suivants.

425
1133. Cette stipulation du point 3-d de l’ALN constitue la feuille de route du Premier
ministre DIARRA pour la composition du Gouvernement. Toutefois, beaucoup de
questions restaient encore en suspens et étaient relatives notamment à ma répartition
quantitative et qualitative des portefeuilles ministérielles entre les différents partis et au sens
de l’équilibre voulu par l’ALN. S’agit-il d’un équilibre numérique ou politique ?

1134. A la lecture des stipulations du point 3-d on croirait que toute la faculté était
laissée au Premier ministre pour résoudre ces questions eu égard à son statut de chef du
Gouvernement, de concert avec le président comme le prévoit l’article 41 de la Constitution,
mais certains accords informels postérieurs sur la répartition des portefeuilles ont compliqué
la tâche au Premier ministre. Ce premier accroc est lié à la nécessité pour le Premier
ministre, qui se trouvait presque parachuté ex-nihilo à la tête du Gouvernement de concilier
les désiderata des partis politiques appelés à entrer au Gouvernement, ce qui rendit très
difficile et très long l’accouchement du Gouvernement. C’est finalement à Accra que les
différents protagonistes sont parvenus à un compromis sur la formation du Gouvernement.

1. La conciliation difficile des desiderata des partis politiques

1135. La composition des Gouvernements de crise n’est pas toujours chose aisée. Le
Gouvernement de réconciliation nationale obéit à une logique de partage du pouvoir, ce qui
conduit généralement les acteurs à négocier en amont la composition du Gouvernement à
travers une répartition équilibrée des portefeuilles ministériels.

1136. La répartition des portefeuilles ministériels du Gouvernement de réconciliation

nationale ivoirien n’a pas été prévu par l’ALN. Cette question devrait donc être réglée en
aval tout comme celle de la désignation du Premier ministre. Le fait que l’ALN n’ait

« pas prévu la répartition nominative des postes ministériels et laissant la

question être traitée en marge du sommet de Kléber à Paris qui a suivi les
négociations (…) a créé un réel blocage dans la formation du gouvernement du
Premier ministre Seydou ELIMANE DIARRA … dont la composition butait
notamment sur l'attribution des portefeuilles de la Défense et de l'Intérieur, que

426
 le MPCI affirmait avoir obtenu au cours de négociations en marge du sommet
des chefs d'Etat africains organisé à Paris les 25 et 26 janvier 2003 1775».

1137. C’est donc en marge des négociations pour la désignation du Premier ministre
que la répartition des postes au sein du Gouvernement a également été négociée. Chaque
parti a ainsi tenté de faire peser de tout son poids sur cette répartition car c’est un véritable
enjeu de pouvoir. Après de longues discussions à rebondissements sous l’égide du président
français, les différents protagonistes ont fini par se mettre d’accord sur les critères du
partage. Ainsi, à Paris, « le principe est le suivant : deux ministères d’État et cinq ministères
pour chacune des quatre principales formation (FPI, PDCI, RDR et MPCI). Un dernier
ministère d’État sera attribué pour l’ensemble des autres formations politiques 1776». Si tout
semblait ainsi réglé pour la composition du Gouvernement à Paris, ce qui devrait en principe
faciliter la tâche au Premier ministre, des problèmes ont surgi dès la fin des assises retardant
ainsi la nomination des membres du Gouvernement.

1138. L’obstacle initial auquel le Premier ministre fut confronté pour la formation du
Gouvernement réside dans le duel ayant opposé le président aux chefs rebelles à propos des
ministères de la défense et de l’intérieur. Aussitôt la désignation du Premier ministre
annoncée à Paris, les rebelles annoncent également de leur côté avoir obtenu les
portefeuilles de la défense et de l’intérieur, deux portefeuilles très stratégiques dans ce
contexte de guerre qui devrait leur permettre de prendre la direction des forces armées et de
la police ivoirienne. Mais après avoir concédé la primature à Seydou DIARRA, le président
ivoirien ne comptait pas se passer de ces deux ministères les plus importants, ce qui le
réduirait à être spectateur du processus de désarmement crucial pour la sortie de crise, d’où
la résistance.

1139. L’annonce des rebelles a provoqué un véritable tollé auprès du parti au pouvoir
qui prit cela comme une ultime humiliation orchestrée par la France à l’endroit du président,
des forces armées et de la société ivoirienne toute entière. C’est ainsi qu’il eut spontanément
à Abidjan un soulèvement populaire à Abidjan contre la diplomatie française 1777. Ce
soulèvement a été défendu par le président lui-même qui considéra qu’« il était insoutenable
de voir un rebelle apparaitre à la télévision et dire qu’il est ministre de la défense et son

1775
EHUENI-MANZAN (C.), Les accords politiques dans la résolution des conflits armés internes en Afrique,
[Link]., pp. 191-192
1776
BEN YAHMED (M.), « Accords de Linas-Marcoussis : la vraie histoire du « oui » de Gbagbo à Chirac »,
[Link].
1777
Voir BAYLE (B.), Côte d’Ivoire 1993-2003 : Autopsie d’une déchirure, Publications de Montpellier III, 2007,
pp. 201 et suivants ; Le Monde, « Côte d'Ivoire : la diplomatie française critiquée », Le Monde, 30 janvier 2003,
archives en ligne sur [Link]
critiquee_307469_1819218.html, consulté le 27 août 2021.

427
 ami ministre de l’intérieur. C’est ce qui a mis le feu aux poudres 1778». Pour aller au bout
de sa logique, le président a fait savoir au Premier ministre qu’il n’était pas favorable à
l’entrée des rebelles au Gouvernement1779, ce qui sonnait comme un rejet pur et simple de
l’ALN. Cette position tranchée du président n’allait pas arranger les choses pour le Premier
ministre pris en tenaille entre les deux principaux protagonistes au conflit dont il « ne
parvient pas à rapprocher les position 1780».

1140. Pour éviter que l’ALN soit aussitôt enterré sans être appliqué et une reprise de
la guerre, la pression internationale s’est ainsi intensifiée sur le président ivoirien afin de
l’obliger à appliquer les compromis de Paris. Dans le même temps, confronté à l’impasse
de sa mission, le Premier ministre Seydou DIARRA envisagea de démissionner 1781, ce qui
constituerait un échec pour la communauté internationale qui l’a désigné, et un gros risque
pour le président GBAGBO face à la menace de reprise des armes par les rebelles.

1141. Face à cette pression, la position présidentielle s’adoucit alors progressivement.

Après avoir dans un premier temps refusé que les chefs rebelles fassent partie du
Gouvernement1782, le président GBAGBO a dans un second temps accepté la présence des
chefs rebelles à condition qu’ils renoncent aux ministères de la défense et de l’intérieur1783.

1142. Toutefois, s’il permet au Premier ministre de reprendre les consultations dans un
climat beaucoup plus serein, ce signe d’ouverture du président n’a pas résolu tous les
problèmes, puisque le Premier ministre devrait obtenir l’accord des rebelles par rapport aux
conditions posées par le président. Malheureusement, cette phase de consultation n’a pas
abouti face à la ténacité des rebelles qui ont à leur tour posé un ultimatum au président pour
la mise en œuvre des accords de Paris sous peine de reprise des combats1784.

1778
Soir Info n°2538 du lundi 10 et mardi 11 février 2003, p.8., cité par N’GUESSAN (M.-B.), « Les accords de
sortie de crise en Côte d’Ivoire : De Lomé à Marcoussis (2002-2003) », [Link].
1779
TUQUOI (J.-P.), « Le président Gbagbo ne veut aucun ministre issu de la rébellion », Le Monde, 11 février
2003, archives en ligne sur [Link]
aucun-ministre-issu-de-la-rebellion_308805_1819218.html, consulté le 6 septembre 2021.
1780
BAYLE (B.), Côte d’Ivoire 1993-2003 : Autopsie d’une déchirure, [Link]., p. 206.
1781
AFP, « Le premier ministre ivoirien menace de démissionner », Le Monde, 5 mars 2003, archives en ligne sur
[Link]
demissionner_4269470_1819218.html, consulté le 7 septembre 2021.
1782
TUQUOI (J.-P.), « Laurent Gbagbo accepterait l’accord de paix sans chefs rebelles au gouvernement », Le
Monde, 5 février 2003, p.3
1783
TUQUOI (J.-P.), « Le premier ministre ivoirien obtient un début de compromis de Laurent Gbagbo », Le
Monde, 13 février 2003, archives en ligne sur [Link]
ministre-ivoirien-obtient-un-debut-de-compromis-de-laurent-gbagbo_309091_3210.html, consulté le 6 septembre
2021.
1784
AFP, Reuters, « L'ultimatum des rebelles ivoiriens expire sans reprise des hostilités », Le Monde, 18 février
2003, archives en ligne sur [Link]
ivoiriens-expire-sans-reprise-des-hostilites_4269946_1819218.html, consulté le 7 septembre 2021.

428
1143. Face à ces blocages retardant la formation du Gouvernement et la mise en œuvre
de l’ALN, c’est la CEDEAO, l’organisation sous-régionale qui a pris le devant d’une
nouvelle phase de médiation entre les protagonistes1785 avec l’appui de la diplomatie
française, qui cette fois-ci, est restée en retrait eu égard aux velléités anti-françaises en Côte
d’Ivoire depuis les accords parisiens. Après une tentative de conciliation infructueuse à
Yamoussoukro en février 2003, les différents protagonistes ont été invités par le président
ghanéen John KUFFUOR, président en exercice de la CEDAO. Cette rencontre a permis
dégager un compromis permettant la formation du Gouvernement.

2. Le compromis d’Accra sur la formation du Gouvernement

1144. La Table Ronde des forces politiques ivoiriennes signataires de l'Accord de

Linas- Marcoussis qui s’est réunie à Accra du 6 au 7 mars 2003 s’inscrivait dans un contexte
post-Marcoussis délicat avec un Premier ministre sans Gouvernement, ni pouvoirs depuis
sa nomination le 25 janvier 2003. Il s’agissait d’une part d’emmener le président GBAGBO
et les forces rebelles à adoucir leurs positions quant à la composition du Gouvernement, et
d’autre part à inciter le président à déléguer les pouvoirs nécessaires au Premier ministre
pour la mise en œuvre du programme du Gouvernement de réconciliation nationale.

1145. C’est une nouvelle bataille politique et juridique qui s’est engagée entre les
différents acteurs, cette fois à Accra, la capitale du Ghana voisin où avait débuté le 29
septembre 20021786 les tentatives de règlement de cette crise. L’accord conclu entre les
différents protagonistes le 7 mars 2003 à la fin de ces assises, dit « Accra II », se présentait
ainsi comme le nouveau cadre de la répartition des compétences au sein de l’exécutif
ivoirien pendant le mandat du Gouvernement de réconciliation nationale.

1146. Premièrement, il fallait rassurer le président en réhabilitant juridiquement et

politiquement son autorité aux yeux du monde entier, après les humiliations qu’il a subies
à Paris. C’est ainsi que le point 5 stipule que « la Table Ronde réaffirme … l'autorité du
Président Laurent GBAGBO, en sa qualité de Chef de l'Etat, Chef suprême des Armées,
garant de la Constitution et des institutions républicaines ». Cette reconnaissance des autres

1785
BAPIDI-MBOM (D.-F.), La CEDEAO dans la crise ivoirienne (2002-2007), [Link].
1786
Voir NDIAYE (P.-S.), Les organisations internationales africaines et le maintien de la paix : l’exemple de la
CEDEAO : Liberia, Sierra Leone, Guinée-Bissau, Côte d’Ivoire, Paris, L’Harmattan, 2014, p. 252 ; SADA (H.),
« Le conflit ivoirien : enjeux régionaux et maintien de la paix en Afrique », op. cit. ; etc.

429
 protagonistes notamment des rebelles devant ses pairs de la sous-région ouest-africaine
constitue une victoire politique pour le président ivoirien après « l’humiliation » parisienne,
ce qui lui permit d’envisager plus sereinement l’application de l’ALN. C’est ce que traduit
le point 6 qui stipule :

« La Table Ronde (…) salue la volonté du Chef de l'Etat d'appliquer

l'Accord de Marcoussis, notamment par la mise en œuvre, avant le 14
mars 2003, des dispositions pertinentes relatives à :

a) la délégation des pouvoirs au Gouvernement ;

b) la formation d'un Gouvernement de Réconciliation Nationale ».

1147. Si le point 6 reprend les prescriptions du point 3 de l’ALN, il opère une évolution
notable en prévoyant une date butoir pour la réalisation de ces actions, ce qui engage le
président GBAGBO qui ne pouvait plus tergiverser. La date butoir du 14 mars fixé par
l’accord équivalait ainsi à un délai de sept (7) jours pour la mise en œuvre du point 6.

1148. Dans un second temps, l’Accord règle la question principale des blocages
relative à l’entrée au Gouvernement des rebelles et à l’attribution des portefeuilles de la
défense et de l’intérieur1787. Grâce à la médiation, les rebelles acceptent de renoncer à ces
portefeuilles et reçoivent en retour le Ministère de l'Administration du Territoire et le
Ministère de la Communication. Ils obtiennent également la garantie que ces deux
portefeuilles ne seraient pas attribués aux proches du président. Dans cette optique, le point
7-a de l’Accord recommande :

« La création d'urgence d'un Conseil National de Sécurité de quinze (15)

membres comprenant, le Président de la République, le Premier Ministre,
un représentant de chacune des forces politiques signataires de l'Accord
de Marcoussis, un représentant des F ANCI, un représentant de la
Gendarmerie Nationale et un représentant de la Police Nationale pour
concourir à la bonne gestion des Ministères de la Défense et de la Sécurité
Intérieure. Sur proposition de ce Conseil, le Premier Ministre soumettra,

1787
TUQUOI (J.-P.), JACQUENS (A.), « Accord à l'arraché pour un gouvernement d'union nationale en Côte
d'Ivoire », Le Monde, 10 mars 2003, archives en ligne sur [Link]
a-l-arrache-pour-un-gouvernement-d-union-nationale-en-cote-d-ivoire_312270_1819218.html, consulté le 7 septembre
2021.

430
 dans les plus brefs délais, au Président de la République, en vue de leur
nomination aux postes de Ministre de la Défense et de Ministre de la
Sécurité, des personnalités choisies sur une base consensuelle ».

Cette disposition règle ainsi, provisoirement l’épineuse question des ministères objets de la
discorde, ce qui a permis au Premier ministre de reprendre les consultations dans un atmosphère
beaucoup plus détendu.

1149. C’est ainsi que tout s’est accéléré au retour en Côte d’Ivoire avec la délégation
des compétences au Premier ministre le 10 mars1788 et la formation du Gouvernement le 13
mars1789. Toutefois, sur le cas de la délégation de compétences, le décret du 10 mars s’est
avéré insuffisant pour le Premier ministre, ce qui a conduit le président à prendre un décret
modificatif le 11 avril1790.

1150. Le Gouvernement de réconciliation nationale prévu par l’ALN est composé

d’une équipe pléthorique de quarante-et-un (41) membres, ce qui est souvent le cas pour les
Gouvernements de crise. La publication rapide de la liste des membres du Gouvernement
après l’accord d’Accra est rendue possible à la fois par l’échéance de sept jours prévu dans
l’accord et la stipulation du point 7-c qui exige du président « le respect des choix faits par
les forces politiques de leurs représentants au gouvernement ». Cette stipulation, qui se
présente comme la contrepartie de l’abandon par les rebelles des portefeuilles de la défense
et de l’intérieur, a favorisé au demeurant l’entrée au Gouvernement de Guillaume SORO et
d’autres chefs rebelles, mettant ainsi en échec l’opposition initiale du président GBAGBO.

1151. La formation du Gouvernement et les délégations de compétences et de pouvoirs

au Premier ministre ont permis de débloquer l’action du Gouvernement de réconciliation
nationale mais c’était sans compter avec la détermination du président ivoirien à restaurer
ses prérogatives et à freiner à tout prix l’application de l’ALN1791. En face, les rebelles et
les partis politiques dont les membres sont présents au Gouvernement ont également par
des actions ou des prises de position entraver le fonctionnement du Gouvernement soumis
à des crises récurrentes.

1788
Décret n°2003-62 du 10 mars 2003, portant délégation de compétences au Premier ministre, JORCI, n°12, 20
mars 2003.
1789
Décret n°2003-65 du 13 mars 2003, portant nomination des membres du Gouvernement, JORCI, n°11, 13 mars
2003, p. 167
1790
Décret n° 2003-90 du 11 avril 2003 modifiant et complétant le décret n° 2003-62 du 10 mars 2003 portant
délégation de compétences au Premier ministre, [Link].
1791
HOFNUNG (T.), « Le président ivoirien freine les accords de Marcoussis », Libération, 17 juin 2003, en ligne
sur [Link] consulté
le 30 août 2021.

431
 B. Les crises gouvernementales récurrentes

1152. La formation laborieuse du Gouvernement de réconciliation nationale dû aux

multiples tergiversations des protagonistes a affaibli dès le départ l’autorité
gouvernementale du Premier ministre. Celle-ci sera davantage affaiblie dans le
fonctionnement même du Gouvernement eu égard aux nombreuses crises politiques qui ont
provoqué une instabilité gouvernementale rédhibitoire à la réussite de la mission du Premier
ministre. Certaines crises méritent d’être particulièrement scrutées.

1. L’instabilité gouvernementale chronique

1153. La première crise à laquelle fut confronté le Premier ministre DIARRA est
intervenue juste après la formation du Gouvernement de réconciliation nationale après le
sommet d’Accra. Le premier Conseil des ministres convoqué à Yamoussoukro le 13 mars
2003 a été boycotté par les ministres issus des mouvements rebelles et ceux du RDR
d’Alassane OUATTARA ainsi que certains ministres issus des autres partis1792. C’est
amputé de la moitié des membres du Gouvernement que s’est tenu ce premier conseil qui
devrait constituer le lancement solennel des activités du Gouvernement sous la présidence
du chef de l’Etat Laurent GBAGBO assisté du Premier ministre Seydou DIARRA.

1154. Pour justifier l’absence de leur ministre, les différents partis politiques et
mouvements rebelles ont mis en avant des mobiles sécuritaires1793. En effet, Yamoussoukro,
la capitale administrative de la Côte d’Ivoire où se tenait le Conseil des ministres se trouve
en zone gouvernementale du fait de la partition de l’Etat ivoirien en deux zones, la moitié
sud contrôlée par le Gouvernement et l’autre moitié nord contrôlée par les mouvements
rebelles. Les craintes des ministres sont également amplifiées par les manifestations
violentes des partisans du président dans la zone gouvernementale qui contestent toujours

1792
SAMSON (D.), « Côte d’Ivoire : La transition est mal partie », RFI, 9 avril 2003, archives en ligne sur
[Link] consulté le 10 septembre 2021.
1793
AFP, Reuters, « Premier conseil des ministres en Côte d'Ivoire sans les rebelles ni le principal parti
d'opposition », Le Monde, 13 décembre 2003, archives en ligne sur
[Link]
rebelles-ni-le-principal-parti-d-opposition_312830_1819218.html, consulté le 7 septembre 2021.

432
 la présence des ministres rebelles au Gouvernement. Certains ministres, notamment du
RDR, se trouvaient même toujours en exil en ce moment1794.

1155. C’est dans ce contexte particulier que Seydou DIARRA a lancé les travaux du
Gouvernement en l’absence de la moitié des ministres. Malheureusement, cet épisode ne
resta pas isolé puisque les ministres issus des mouvements rebelles ont décidé de boycotter
le second Conseil des ministres du 20 mars pour d’autres motifs. En effet, ils reprochent
cette fois-ci au président GBAGBO d’avoir violé l’ALN et l’accord d’Accra en ne déléguant
pas les pouvoirs qu’il fallait au Premier ministre et en nommant unilatéralement des
ministres intérimaires de la défense et de la sécurité1795.

1156. Finalement, l’accalmie du début du mois d’avril 2003 a permis au Premier

ministre de réunir pour la première fois le Gouvernement au complet lors du Conseil des
ministres du 3 avril 2003 à Yamoussoukro1796. La délégation de pouvoirs complémentaires
par le président au Premier ministre le 11 avril et la tenue d’un Conseil des ministres à
Bouaké, le fief des rebelles, le 23 mai ont définitivement permis de conforter et rassurer le
Premier ministre sur l’effectivité de sa mission. Mais eu égard aux péripéties entourant la
composition du Gouvernement et la tenue des premiers conseils des ministres, la mission
du Premier ministre paraissait déjà périlleuse, ce qu’ont confirmé les crises suivantes.

1157. Après une formation et une entrée en matière laborieuse, le Gouvernement a vu

son fonctionnement émaillé par des crises politiques à répétition. Ces différentes crises ont
affaibli l’autorité du Premier ministre qui n’avait pas non plus les moyens pour prendre les
mesures nécessaires au bon fonctionnement du Gouvernement. Il s’agit de la suspension de
la participation au Gouvernement des ministres issus du PDCI d’Henri KONAN-BEDIE et
la révocation de trois ministres dont Guillaume SORO, le chef rebelle, par le président
GBAGBO. Il est ainsi apparu que « le mode de désignation des membres du Gouvernement
de réconciliation nationale est un facteur de blocage de la solution Linas-Marcoussis (…),
la participation des ministres de la rébellion et des partis d’opposition aux conseils des
ministres dépend des humeurs de leurs leaders…1797 »

1794
TUQUOI (J.-P.), « En Côte d'Ivoire, l'opposition a boycotté le conseil des ministres », Le Monde, 14 mars
2003, archives en ligne sur [Link]
boycotte-le-conseil-des-ministres_312878_1819218.html, consulté le 7 septembre 2021.
1795
AFP, Reuters, « Les rebelles se disent prêts à siéger dans le gouvernement ivoirien », Le Monde, 2 avril 2003,
archives en ligne sur [Link]
dans-le-gouvernement-ivoirien_315174_1819218.html, consulté le 7 septembre 2021.
1796
BAYLE (B.), Côte d’Ivoire 1993-2003 : Autopsie d’une déchirure, [Link]., p. 211
1797
BLE-KESSE (A.), La Côte d’Ivoire en guerre : Le sens de l’imposture française, [Link]., p. 172.

433
1158. L’instabilité chronique du Gouvernement de réconciliation nationale provient le
plus souvent des mouvements d’humeur des ministres issus de la rébellion qui à plusieurs
reprises ont déserté les rangs du Conseil des ministres. La désertion la plus retentissante est
celle qui a eu lieu de septembre 2003 à janvier 2004 où pour protester contre les blocages
du processus de paix qu’ils imputaient au président GBAGBO1798, le MPCI et les autres
mouvements rebelles ont décidé de suspendre la participation de leurs ministres au Conseil
de Gouvernement et au Conseil des ministres. Pour illustrer leur mécontentement, les
rebelles évoquent les limites du partage de l’exécutif entre le président et le Premier ministre
du fait de l’insuffisance des prérogatives déléguées au Premier ministre et surtout la
nomination le 12 septembre 2003 des ministres de la défense et de l’intérieur1799, postes qui
avaient été gelés par l’Accord d’Accra II, puis auxquelles le président GBAGBO a désigné
des ministres intérimaires pour assurer la continuité de l’Etat. Cette désertion des rebelles a
pendant plus de trois (3) mois paralysé l’action gouvernementale notamment les actions de
désarmement et de démobilisation qui sont restées léthargiques.

1159. En mars 2004, c’est autour du PDCI de KONAN-BEDIE de provoquer un duel

avec le chef de l’Etat portant atteinte au fonctionnement du Gouvernement. En effet, « en
signe de protestation contre le refus du chef de l’Etat de nommer un membre issu de ses
rangs à la direction du port autonome d’Abidjan, qui relève du Ministère des
Infrastructures économiques, département qui lui a été attribué, le PDCI-RDA a suspendu,
le 5 mars 2004, la participation de ses sept ministres au gouvernement 1800».

1160. En réalité, ce qui ressemblait un mouvement d’humeur politique est en réalité

le reflet du manque de cohésion d’une équipe gouvernementale hétéroclite sur laquelle le
Premier ministre ne disposait d’aucune autorité. En effet, une autre version révèle qu’à
l’origine de cette crise se trouvait un duel entre deux ministres, celui de l’économie
d’obédience présidentielle et celui des infrastructures maritimes issu du PDCI, à propos de
la concession du port autonome d’Abidjan au Groupe français Bolloré1801. Le ministre des
infrastructures reprochait à son collègue de l’économie d’avoir géré unilatéralement le
dossier avec le chef de l’Etat sans l’associer. Ce conflit n’a pu être arbitré par le Premier
ministre, lui-même tenu à l’écart du dossier personnellement géré par le président à qui le
ministre de l’économie rendait directement compte. Les limites de l’autorité
1798
LELOUP (C.), « Chronologie africaine 2002-2005 », Outre-Terre, n° 2, 2005, pp. 545-564.
1799
SAMSON (D.), « Côte d’Ivoire : Les ministres de la discorde », RFI, 15 septembre 2003, archives en ligne sur
[Link] consulté le 10 septembre 2021.
1800
Rapport du président de la Commission de l’Union africaine (UA) sur la situation en Côte d’Ivoire, Cinquième
session du Conseil de paix et de sécurité, Addis-Abeba, 13 avril 2004, p. 2
1801
HOFNUNG (T.), « Bolloré jette l'ancre à Abidjan », Libération, 8 mars 2003, en ligne sur
[Link] consulté le 10 septembre
2021.

434
 gouvernementale du Premier ministre apparaissent ainsi clairement, ce qui constitue un
handicap certain pour la réussite de sa mission.

1161. Alors qu’elle pouvait paraître excessive au regard des enjeux, la position du
PDCI a été soutenue par les autres partis politiques et mouvements rebelles présents au
Gouvernement, ce qui a paralysé le fonctionnement du Gouvernement. Cette paralysie s’est
renforcée après les évènements dramatiques du 25 mars où une marche des militants de
l’opposition, bravant un décret du président interdisant les manifestations1802, a été
violemment réprimée par les forces de l’ordre1803. Pour protester contre la répression
sanglante de leurs militants dont ils attribuaient la responsabilité au chef de l’Etat, tous les
partis politiques et mouvements rebelles ont décidé de suspendre leur participation au
Gouvernement1804. Le Premier ministre Seydou DIARRA, incapable de concilier les
différents protagonistes pour relancer le Gouvernement et le processus de paix, s’est ainsi
retrouvé marginalisé à la tête d’un Gouvernement qui n’existait plus que de nom.

1162. Pour ne pas arranger les choses, c’est le moment choisi par le président
GBAGBO pour « régler ses comptes avec ses opposants » et provoquer un conflit avec le
Premier ministre. En effet, le président décida par décret de mettre fin aux fonctions de trois
ministres1805 réfractaires à ses yeux, dont le ministre de la communication, Guillaume
SORO, le chef politique de la rébellion et un de ses compagnons Youssouf SOUMAHORO,
ministre de l’enseignement professionnel1806. Le ministre des infrastructures économiques,
Patrick ACHI qui avait critiqué ouvertement la décision présidentielle de concession du port
autonome d’Abidjan au Groupe Bolloré et provoqué le boycott des ministres de son parti
politique, complète la liste des ministres révoqués. L’intérim des ministres révoqués est
confié à trois aux membres du Gouvernement membres du parti présidentiel1807. Par ces
décisions retentissantes, le président GBAGBO voulait restaurer son autorité émasculée

1802
HOFNUNG (T.), « La Côte d’Ivoire toujours sous-tension : Le processus de paix de plus en plus menacé »,
Libération, 27 mars 2004, en ligne sur [Link]
sous-tension_473973/, consulté le 10 septembre 2021.
1803
HOFNUNG (T.), « Chasse à l’homme à Abidjan », Libération, 29 mars 2004, en ligne sur
[Link] consulté le 10 septembre
2021.
1804
DANSKI (J.), « La Côte d’Ivoire dans l’impasse », Diplomatie, n°9, juin-juillet 2004, pp. 21-22, 24.
1805
Décret n° 2004-318 du 18 mai 2004 mettant fin aux fonctions des ministres d'Etat, Guillaume Kigbafori Soro,
Patrick Achi et du ministre Youssouf Soumahoro, JORCI, 46e année, n°27, 1er juillet 2004, p. 402
1806
DUVAL (P.), « Gbagbo limoge le chef de la rébellion », Le Parisien, 20 mai 2004, en ligne sur
[Link] consulté
le 11 septembre 2021.
1807
Décret n° 2004-319 du 19 mai 2004 portant intérim du ministère d'Etat, ministère de l'a Communication ;
décret n° 2004-319 du 19 mai 2004 portant intérim du ministère d'Etat, ministère de la Communication ; décret n°
2004-321 du 19 mai 2004 portant intérim du ministère de l'Enseignement technique de la Formation
professionnelle, tous publiés au JORCI, 46e année, n°27, 1er juillet 2004, p. 403.

435
 depuis le début de la crise. Mais il a surtout attisé les tensions politiques notamment avec
le Premier ministre qui sortit de sa réserve.

1163. Dans une lettre adressée au président, le Premier ministre Seydou DIARRA s’est
positionné contre les décrets présidentiels de révocation des ministres et de nomination de
leurs remplaçants sur la forme et sur le fond1808.

1164. Sur la forme, le Premier ministre reproche au président de ne pas avoir été
consulté par le président avant la signature desdits décret dont il n’a découvert la teneur
qu’en même temps que tous les ivoiriens à la télévision nationale. Or, l’article 41 al.3 de la
Constitution de 2000 subordonne la nomination et la révocation des ministres à la
proposition du Premier ministre. C’est à ce titre que les deux décrets visent la proposition
du Premier ministre, mais ce dernier, dans sa lettre, estime n’avoir jamais fait de telles
propositions, ce qui devrait normalement conduire à l’invalidité des deux décrets pour
inconstitutionnalité.

1165. Sur le fond, le Premier ministre relève que ces décisions sont contraires à l’ALN
et à l’Accord d’Accra II. Cette contradiction est surtout relative à la nomination de trois
membres du parti présidentiel en remplacement des ministres révoqués, dont deux sont issus
de la rébellion et un du PDCI, est contraire à l’ALN. En effet, le point 3-d de l’ALN et le
point 4 de l’Accord d’Accra II ont prévu que le Gouvernement soit composé de manière
équilibrée entre les différents partis. Par conséquent, les portefeuilles des ministres révoqués
devraient en principe revenir à d’autres membres de leurs partis politiques et non aux
proches du président.

1166. La lettre du Premier ministre fait ainsi état d’un véritable malaise au sein du
couple exécutif dont le Premier ministre est la grande victime dans la mesure où il devrait
porter la responsabilité de l’échec du Gouvernement. C’est la raison pour laquelle il est fait
état de sa volonté de démissionner suite à ces évènements1809, ce qui aurait été logique du
point de vue politique car entre les boycotts des ministres et les décisions unilatérales sur le
fonctionnement du Gouvernement, l’autorité du Premier ministre semblait complètement
annihilée. Toutefois, une démission du Premier ministre à un moment où la crise s’est
encore enlisée aurait constitué un échec retentissant pour la communauté internationale
notamment la France, l’ONU, la CEDEAO, l’UA, etc. qui sont restés très engagés dans le
règlement de ce conflit. Elle a donc tenu à dissuader le Premier ministre de démissionner

1808
SAMSON (D.), « Côte d’Ivoire : Le blocage politique », RFI, 25 mai 2004, archives en ligne sur
[Link] consulté le 11 septembre 2021.
1809
Ibid.

436
 tout en le rassurant de trouver une issue à l’impasse. Dès lors plusieurs tentatives de solution
ont été envisagées pour renforcer l’autorité gouvernementale du Premier ministre de crise
en Côte d’Ivoire.

2. Les tentatives de solution

1167. Que ce soit Seydou DIARRA ou Charles KONAN-BANNY, les Premiers

ministres de crise ivoiriens ont souffert d’un déficit rédhibitoire de leadership
gouvernemental qui a été à la principale cause de leur échec. Ils ne sont jamais parvenus à
se mettre dans le costume de « super Premier ministre » que les instruments de sortie de
crise ont confectionné pour eux en raison d’une part de la ténacité du chef de l’Etat décidé
à conserver la plénitude de ses prérogatives gouvernementales et d’autre part de
l’indiscipline des membres du Gouvernement qui a porté atteinte à la cohérence du
Gouvernement. A partir de la crise gouvernementale de mai 2004, la communauté
internationale s’est attelée à trouver des solutions à ce problème en tentant en chaque fois
de renforcer l’autorité gouvernementale du Premier ministre. Il en a été ainsi des accords
d’Accra III et de Prétoria, puis des Résolutions 1633 et 1721 de l’ONU.

1168. La crise gouvernementale de mai 2004 a révélé au grand jour les limites de la
configuration de l’exécutif ivoirien décidée par l’ALN et l’Accord d’Accra II et plongé le
processus de paix dans une impasse politique. Pour désamorcer la crise, les différents
protagonistes ont été conviés une nouvelle fois à Accra au Ghana par le président John
KUFUOR où « les forces politiques ivoiriennes ont examiné les différents obstacles qui se
posent à la mise en œuvre totale des accords de Linas Marcoussis et d'Accra II 1810». Cette
rencontre, présentée comme celle la « dernière chance » avait notamment pour triple enjeu
de ressusciter le Gouvernement de réconciliation nationale qui n’existait plus que de nom,
de conforter le Premier ministre Seydou DIARRA et de lui donner les garanties nécessaires
pour l’effectivité de son autorité gouvernementale et l’exercice du pouvoir exécutif.
L’accord signé par les protagonistes le 30 juillet 2004, dit « Accra III » a tenté de résoudre
ces difficultés1811.

1169. Sur la question de la reprise des activités du Gouvernement, le point 12 de

l’accord précise que « le Président de la République, le Premier Ministre et les forces
politiques ivoiriennes ont convenu de l'urgence de reprendre les activités du Gouvernement
1810
Point 2 de l’Accord d’Accra du 30 juillet 2004
1811
DAOUDI (M.), « Accra III : Un accord a été signé », RFI, 10 août 2004, en ligne sur
[Link] consulté le 13 septembre 2021.

437
 de Réconciliation Nationale en vue de lui permettre de jouer son rôle vital pour un retour
à un ordre normal dans le pays et d'assurer une mise en œuvre durable de l'Accord de Linas
Marcoussis » et « de convoquer une réunion du Conseil des Ministres une semaine après
la signature de cet accord ». Si ces stipulations sont pleines de bon sens et d’espoir pour la
reprise de l’action gouvernementale, la question qui pourrait se poser est de savoir avec
quels ministres le Gouvernement reprendrait-elle ses activités ? Si elle a sans doute été
abordé au cours des discussions, la question des trois ministres révoqués par le président en
mai 2004 n’a pas été expressément inscrite dans l’accord, ce qui n’est pas fait pour rassurer
les sceptiques.

1170. Le Conseil des ministres prévu par Accra III a eu lieu le 9 août 2004 avec une
équipe gouvernementale au complet y compris les trois révoqués que le président annonça
à l’issue du conseil avoir réintégré grâce à l’engagement pris à Accra1812. C’est donc dans
sa configuration initiale issu d’Accra II que le Gouvernement de réconciliation nationale a
repris ses activités à partir de ce 9 août 2004 mais avec quelles garanties pour le Premier
ministre ?

1171. Après s’être confronté au président puis envisager de démissionner suite aux
derniers évènements et décisions, le Premier ministre Seydou DIARRA est finalement
maintenu à son poste par la Communauté internationale malgré la pression des partisans du
président qui réclamaient sa démission pour avoir contrarié l’autorité du président. Sa
position a été confortée par Accra III dont le point 11 préconise qu’il reçoive de nouvelles
délégations de pouvoirs de la part du président pour « mettre en œuvre toutes les
dispositions de l'Accord de Linas Marcoussis jusqu'à la tenue des élections prévues en
octobre ». Toutefois, le décret portant délégation de pouvoirs n’a jamais vu le jour, d’autant
plus que l’application de l’Accord d’Accra III, qui a suscité de grands espoirs à ses
débuts1813, s’est heurtée à une nouvelle crise politique née du bombardement de Bouaké
visant les positions rebelles celles de la force d’interposition française « Licorne » par
l’armée loyaliste1814. Cet assaut a créé de nouveaux blocages gouvernementaux et des
incidents diplomatiques entre le France et la Côte d’Ivoire1815 retardant le processus de paix.

1812
HOFNUNG (T.), « Côte d’Ivoire : Gbagbo réintègre l’opposition », Libération, 10 août 2004, en ligne sur
[Link] consulté le
13 septembre 2021.
1813
SECK (C.-Y.), « Que vont-ils faire d’Accra III », Jeune Afrique, 10 août 2004, archives en ligne sur
[Link] consulté le 13
septembre 2021.
1814
D’ERSU (L.), « La crise ivoirienne, une intrigue franco-française », [Link].
1815
GUESSAN (K.), « La crise franco-ivoirienne de novembre 2004 », Africa LXI, n°1, 2006, p. 66-93,
MARSHALL (R.), « La France en Côte d'Ivoire : l'interventionnisme à l'épreuve des faits », [Link].

438
 Un nouveau sommet est organisé, cette fois-ci à Pretoria en Afrique du Sud pour relancer
le fonctionnement du Gouvernement.

1172. Les pourparlers de Pretoria du 3 au 6 avril 2005 convoqués par le président sud-
africain Thabo MBEKI, médiateur de l’Union africaine (UA) ont pour objectif de lever les
derniers obstacles auxquels le Gouvernement de réconciliation nationale est confronté
depuis l’échec de l’application d’Accra III à la suite des velléités de reprise de la guerre par
les forces loyalistes, qui ont causé une nouvelle impasse gouvernementale à partir de
novembre 20041816. Ils marquent la prise de contrôle de la médiation de l’Union africaine1817
qui a pris le relai de la CEDEAO dont les deux derniers accords signés sous son égide à
Accra ont échoué dans leur application.

1173. L’accord signé le 6 avril 20051818 constatant que « le Premier Ministre du

Gouvernement de réconciliation nationale a besoin d'une autorité exécutive nécessaire
pour accomplir convenablement sa mission (…) réaffirme l'autorité du Premier Ministre ».
Le point 8 de cet accord semble ainsi réhabiliter le Premier ministre dans son statut de
Marcoussis et d’Accra mais l’énoncé ressemble davantage à une proclamation politique
solennelle qu’à un véritable acte normatif contraignant destiné revaloriser le Premier
ministre. Il n’est donc pas étonnant que le Premier ministre n’ait pas recouvré son autorité
après la signature de cet accord, les blocages ayant toujours été persistant jusqu’au départ
de Seydou DIARRA en novembre 2005 après l’échec du Gouvernement d’organiser
l’élection présidentielle.

1174. La situation du Premier ministre ne connut guère d’amélioration avec Charles

KONAN-BANNY et la mise sous tutelle de l’Etat ivoirien par l’ONU. Si on note un change
de ton au plan normatif avec les Résolutions 1633 du 21 octobre 2005 et 1721 du 1er
novembre 2006 qui ont dépassé le ton déclaratoire des accords pour imposer de véritables
règles contraignantes destinées à rétablir l’autorité gouvernementale du Premier ministre,
la pratique est demeurée décevante avec des résistances et blocages persistants.

1175. Tirant les leçons de l’échec de Seydou DIARRA qui ne disposait pas de
véritables moyens pour imposer son autorité sur l’équipe gouvernementale en raison du

1816
RUEFF (J.), « Gbagbo relance le processus de guerre en Côte d’Ivoire », Libération, 6 novembre 2004, en
ligne sur [Link]
ivoire_498539/, consulté le 15 septembre 2021, GRAMIZZI (C.), « La paix s’éloigne de Côte d’Ivoire », GRIP,
10 novembre 2004, Note d’analyse.
1817
METOU (B.-M.), « La médiation de l’Union africaine dans la résolution des crises internes de ses Etats
membres », RQDI, n°31, 2018, pp. 39-69.
1818
THIJS (V.), « Accord à Pretoria sur la crise ivoirienne », Libération, 7 avril 2005, en ligne sur
[Link] consulté le 15
septembre 2021.

439
 refus du président GBAGBO de lui déléguer les pouvoirs décisionnels, la Résolution 1633
marque un tournant juridique en attribuant expressément au Premier ministre les moyens
d’actions nécessaires. C’est ce qui résulte du paragraphe VII qui « réaffirme combien il
importe que tous les ministres participent pleinement au Gouvernement de réconciliation
nationale, … considère donc que, si un ministre ne participe pas pleinement audit
gouvernement, son portefeuille doit être repris par le Premier Ministre… ». Cette
disposition vise ainsi les situations intempestives d’absentéisme ou de boycott du Conseil
des ministres pour les motifs politiques de toute part auxquelles le Premier ministre
DIARRA a été confronté. Pour la première fois, le Premier ministre dispose d’une sorte de
pouvoir de sanction des membres du Gouvernement réfractaires ce qui est un signe de
revalorisation de son autorité.

1176. Toutefois, cette revalorisation n’est que textuelle dans la mesure où le contexte
politique ivoirien et la configuration du Gouvernement de réconciliation nationale ne
favorisaient pas l’autorité d’un Premier ministre « estampillé communauté internationale ».
Le premier test du Premier ministre KONAN-BANNY marqué par le retrait des ministres
du parti présidentiel le FPI qui dénonçait la dissolution de l’Assemblée nationale comme
« un coup d’Etat international1819» a montré les limites politiques de la revalorisation
juridique de l’autorité du Premier ministre de crise.

1177. C’est dans cette optique que la Résolution 1721 a durci le ton en réaffirmant non
seulement le paragraphe VII de la Résolution 1633 mais en y ajoutant au paragraphe X que
« le Premier Ministre exercera sa pleine autorité sur le gouvernement qu’il constituera ».
Malheureusement, l’accord politique de Ouagadougou signé le 4 mars 20071820 a écourté
l’application de la Résolution 1721, ce qui ne permet pas de juge de son impact sur le
fonctionnement du Gouvernement et sur le statut du Premier ministre de crise, dont l’image
gardée est celle du Premier ministre le plus valorisé en Côte d’Ivoire mais en même celui
dont l’autorité a été le plus affaiblie dans la pratique.

1819
MAS (M.), « Côte d’Ivoire : Bras de fer international », RFI, 18 janvier 2006, en ligne sur
[Link] consulté le 27 août 2021.
1820
Voir ALAIN HANDY (S. P.), CHARLES (T.), « L’Accord politique de Ouagadougou : vers une sortie de
crise en Côte d’Ivoire », AFRI, 2008, pp. 653- 667.

440
 Conclusion chapitre 2

1178. L’utilité du poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire a toujours suscité des
interrogations en raison de la nature présidentialiste des différents régimes ivoiriens. Les
différentes Constitutions ivoiriennes ont institué un Premier ministre dépendant du chef de
l’Etat répondant à un simple souci de déconcentration de l’exécutif ou de modération du
présidentialisme ivoirien. La présidentialisation de la condition du Premier ministre ivoirien
le dévalorise sur les plans juridiques et politiques dans la mesure où il apparaît comme le
« Premier des ministres » et le « second du président ». Cependant, certaines circonstances
ont propulsé à des moments donnés le Premier ministre au-devant de l’exécutif notamment
à la fin du règne du président HOUPHOUËT-BOIGNY au début des années 90 ou pendant
la crise politico-militaire des années 2000. Ces tentatives de revalorisation du Premier
ministre ivoirien de fait ou de droit ont toutefois échoué à chaque fois pour des raisons
politiques et juridiques. Ces raisons sont particulièrement liées à la personnalité des acteurs
politiques et aux insuffisances des règles juridiques.

1179. A la fin du règne d’HOUPHOUËT-BOIGNY, la pratique du poste de Premier

ministre par Alassane OUATTARA a un peu terni l’image de cette fonction. Il a voulu, aidé
en cela par les circonstances, donner une dimension politique à cette fonction, qui n’a été
conçue que dans sa dimension administrative. En effet, la loi constitutionnelle du 6
novembre 1990 n’a pas voulu faire du Premier ministre un concurrent du chef de l’Etat mais
seulement mettre à sa disposition un collaborateur à qui il peut déléguer des tâches
administratives et la conduite de sa politique.

1180. Toutefois, les insuffisances de l’article 24 de la Constitution relatif à la

suppléance du chef de l’Etat ont été exploitées par le Premier ministre à son profit pour
s’affirmer comme le détenteur du pouvoir exécutif en prenant des décisions à portée
politique. Toutefois cette irruption la scène politique sous couvert de la suppléance du chef
de l’Etat a été mal perçue au sein du parti présidentiel au sein de laquelle il n’était pas bien
ancré. On lui reprochait une certaine « imposture » politique1821 amplifiée par son
implication dans la guerre de succession. Par conséquent, si la personne même d’Alassane
OUATTARA a été disqualifiée par son passage à la primature1822, c’est la fonction même
de Premier ministre qu’il a inauguré en Côte d’Ivoire qui s’en est trouvée affaiblie.

1821
Voir HOUDIN (B.), Les Ouattara, une imposture politique, [Link].
1822
Voir DIABY (M.-B.-I.), Alassane Ouattara : vingt ans de combat, Abidjan, [Link].

441
1181. Pendant la crise politico-militaire des années 2000, la fonction de Premier
ministre, que la Constitution ivoirienne de 2000 a gardé dépendant du chef de l’Etat, s’est
retrouvée revalorisé par les différents instruments juridiques et politiques de sortie de crise.
Il en était ainsi de l’ALN et des Résolutions 1633 et 1721 de l’ONU qui ont déprésidentialisé
le statut et les compétences du Premier ministre à travers l’internationalisation de sa
procédure de désignation et la mise à sa disposition de compétences autonomes. Toutefois,
le Premier ministre de crise s’est heurté à des obstacles juridiques et politiques qui ont
conduit à son échec.

1182. Sur le plan juridique, le Premier ministre de crise a souffert du conflit permanent,
savamment entretenu par le président GBAGBO, entre la Constitution ivoirienne et les
accords politiques dont la nature juridique a fait débat 1823d’une part, et entre le droit interne
ivoirien et le droit international en particulier les Résolutions de l’ONU1824.

1183. Sur le plan politique, les causes de l’échec du Premier ministre de crise réside
dans son déficit de légitimité et la personnalité du président GBAGBO. Les conditions de
désignation, que ce soit à Paris pour Seydou DIARRA ou par les chefs d’Etat africains sous
mandat de l’ONU pour Charles KONAN-BANNY ont constitué un lourd handicap pour la
légitimité politique des Premiers ministres de crise, ce qui a favorisé les résistances
politiques, notamment du chef de l’Etat et du Parlement. Affaibli par ces résistances dont il
n’avait pas les moyens pour triompher, le Premier ministre a également subi les
conséquences de l’instabilité gouvernementale chronique du fait de son déficit d’autorité.
Toutes les tentatives de renforcement de l’autorité politique et de la capacité fonctionnelle
du Premier ministre de crise sont restées vaines, en raison de la personnalité du président
GBAGBO et surtout du contexte politique marqué par la militarisation du débat politique.

1184. L’échec du Premier ministre de transition et du Premier ministre de crise en Côte

d’Ivoire comporte un dénominateur commun qui réside dans l’incapacité du Premier
ministre à s’ériger en alter ego du président en dépit des circonstances de fait et/ou de droit.
Si Alassane OUATTARA a échoué du fait de l’insuffisance des règles juridiques et de sa
propre personnalité, Seydou DIARRA et Charles KONAN-BANNY se sont quant à eux
heurtés aux fondements du présidentialisme ivoirien et à la personnalité du chef de l’Etat.

1823
Voir MAMBO (P.), « Les rapports entre la constitution et les accords politiques dans les États africains :
Réflexion sur la légalité constitutionnelle en période de crise », [Link]. ; ATANGANA-AMOUGOU (J.-L.), « Les
accords de paix dans l’ordre juridique interne en Afrique », [Link]. ; CISSE (B.), « L'ineffectivité de la Constitution
au regard des accords politiques dans les pays d'Afrique noire francophone », RDP, n°6, 2020, pp. 1639-1662, etc.
1824
Voir TETANG (F.-P.), « De quelques bizarreries constitutionnelles relatives à la primauté du droit international
dans l'ordre juridique interne », [Link].

442
 Conclusion Titre 1er

1185. Les exemples togolais et ivoiriens révèlent les tentatives de déprésidentialisation

de l’exécutif de fait ou de droit pendant les périodes de transition politique ont échoué, ce
qui dénote de l’inefficacité du Premier ministre comme un instrument de rationalisation du
présidentialisme africain. Ainsi lorsque le Premier ministre ne procède pas du chef de l’Etat
et lui est imposé par d’autres acteurs, les rapports au sein de l’exécutif ont souvent été
conflictuels comme ce fut le cas pendant la période de transition au Togo et dans la majorité
des Etats ayant organisé une CNS et pendant la crise ivoirienne. Même lorsqu’il propulsé
au-devant de l’exécutif par les circonstances, le Premier ministre OUATTARA a été
confronté aux limites de la déprésidentialisation de fait du fait de l’opposition d’autres
acteurs et de sa propre personnalité.

1186. Au Togo, le régime primo-ministériel instauré par l’Acte n°7 de la CNS était
fondé sur une réelle volonté de faire du Premier ministre le chef de l’exécutif transitoire en
cantonnant le président démythifié par la CNS dans un rôle protocolaire. Mais, les
insuffisances des textes transitoires se sont révélées très tôt défavorables au Premier
ministre dont le statut et les prérogatives ont été mal définies. Par conséquent le droit n’a
pas pu constituer un rempart efficace contre les manœuvres politiques du chef de l’Etat qui
s’est appuyé sur l’armée pour restaurer son autorité allant même jusqu’à contraindre les
institutions transitoires à infléchir les règles juridiques en sa faveur et au détriment du
Premier ministre. La restauration de l’autorité du président lui a finalement permis de
phagocyter le Premier ministre, ce qui a eu pour conséquence de donner une mauvaise
image de ce dernier accusé d’avoir mis ses ambitions personnelles

1187. En Côte d’Ivoire, on peut reprocher à Alassane OUATTARA d’en avoir trop fait
au mépris des règles constitutionnelles qui le cantonnaient dans un rôle de figurant. Mais il
est également vrai que ce rôle de figurant n’est pas compatible avec sa personnalité. On
peut donc à ce titre reprocher au président HOUPHOUËT-BOIGNY d’avoir commis une
erreur sur la personne du Premier ministre. Le poste de Premier ministre tel qu’il résultait
de la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 revêt un caractère purement administratif et
devrait être occupé par une personnalité exclusivement vouée aux tâches administratifs, en
bref, un haut-fonctionnaire et non une personnalité politique. C’est l’une des raisons pour
laquelle le président a préféré Alassane OUATTARA aux figures de son parti le PDCI et
de l’opposition qui se sont positionnés pour ce poste. Mais s’il n’a jamais occupé de poste
politique ou n’a jamais dévoilés ses ambitions politiques, le Premier ministre est rapidement

443
 apparu comme un homme de pouvoir qui ne pouvait pas se cantonner dans un rôle purement
administratif. C’est la raison pour laquelle il n’a eu aucune hésitation à se présidentialiser
au point de prétendre à la succession constitutionnelle du président défunt alors que la
Constitution ne lui reconnaissait pas cette prérogative.

1188. Contrairement à OUATTARA, les Premiers ministres de crise étaient

juridiquement valorisés mais politiquement impuissants. En effet, aussi bien l’ALN et ses
accords complémentaires que les Résolutions 1633 et 1721 de l’ONU avaient entendu
accorder la prééminence au Premier ministre par leurs stipulations réduisant la marge de
manœuvre du chef de l’Etat, mais cette volonté de déprésidentialisation de l’exécutif
ivoirien s’est heurtée à la personnalité du président GBAGBO dont la capacité de résistance
a été sous-estimée.

444
Titre 2 : L’affaiblissement du
Premier ministre par la pratique et
les réformes constitutionnelles

« Une Constitution, c'est un esprit, des institutions et une pratique »

Charles De GAULLE, Conférence de presse du 31 janvier 19641825

1189. Cette affirmation légendaire du général de GAULLE qui lui a permis de justifier
le tournant présidentialiste pris par le régime français après la réforme constitutionnelle de
19621826 peut être empruntée pour caractériser la pratique institutionnelle et
l’infléchissement du droit dans le nouveau constitutionnalisme africain.

1190. En effet, portés par l’esprit de rationalisation du présidentialisme africain, les

nouvelles Constitutions adoptées après les transitions démocratiques mitigées ont introduit
de nouvelles tendances fondées sur le partage du pouvoir exécutif entre le président et le
Premier ministre et la réhabilitation des instruments du parlementarisme pour servir à la fois
d’appui institutionnel au Premier ministre et de contrepoids à la prééminence présidentielle.
Toutefois, l’application de ces nouvelles règles s’est révélée périlleuse dès le départ en
fonction de l’évolution de la vie politique des Etats.

1191. La pratique des institutions1827 a perverti l’esprit des nouvelles Constitutions

africaines. En effet, après des transitions parfois tumultueuses comme au Togo, les Etats
ont été très rapidement confrontés à des situations politiques inédites qu’ils ont eu beaucoup
de mal à gérer sous l’égide des nouvelles Constitutions. La tendance générale de l’imitation
du régime semi-présidentiel à la française a ainsi favorisé la survenance de situations
inédites de cohabitation ou contradiction de majorité dans ces Etats.

1192. Face à l’incapacité des acteurs politiques à trouver des solutions

constitutionnelles à ces situations, de nombreux blocages résultant de la confrontation entre
le chef de l’Etat et le Premier ministre1828 ont porté atteinte à la stabilité des nouveaux

1825
Voir MAITROT (J.-C.), SICAULT (J.-D.), Les conférences de presse du Général de Gaulle, Paris, PUF, 1969.
1826
FRANCOIS (B.), Le régime politique de la Ve République, [Link]., pp. 63 et suivants
1827
DOSSO (K.), « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et
incohérences », [Link].
1828
MOMO (C.-F.), GATSI (E.-T.), « L’exécutif dualiste dans les régimes politiques des États d’Afrique noire
francophone », [Link].

445
 régimes entraînant une « représidentialisation » de fait ou de droit des institutions. Il en a
été ainsi au Togo où le régime semi-présidentiel mis en place par la Constitution du 14
octobre 1992 a été confronté dans la pratique une situation conflictuelle entre le président
et le Premier ministre issu des premières élections législatives. Ce conflit ayant été remporté
par le président, la fonction de Premier ministre s’en est trouvé affaibli de fait par la
présidentialisation, puis de droit de l’exécutif (chapitre 1er).

1193. Lorsque le Premier ministre est dépendant du président comme en Côte d’Ivoire
et dans les régimes de type présidentiel qui ont parfois recours au poste de Premier ministre,
la pratique semble beaucoup plus conforme aux textes constitutionnels soumettant le
Premier ministre à l’autorité du président. Si dans ces régimes, la création du poste de
Premier ministre est beaucoup plus motivée par l’idée de modération du présidentialisme
que par celle de contrepoids au chef de l’Etat, la volonté de sauvegarder à tout prix la
tradition présidentialiste à la fois dans la pratique et dans les réformes constitutionnelles
entraîne la dépréciation du Premier ministre au sein de l’exécutif (chapitre 2).

446
Chapitre 1er : La présidentialisation de l’Exécutif

« Le dualisme de l’exécutif est de façade en raison de la tendance

centralisatrice des pouvoirs du Chef de l’État, le Premier ministre
n’étant qu’un « procédé du Président » ou l’outil d’une domination
présidentielle sans partage ».

ONDO (T.), « Splendeurs et misères du parlementarisme… », [Link].

1194. Alors que les nouvelles Constitutions sont pour la plupart calquées sur le modèle
de la Ve République française instaurant un régime semi-présidentiel1829, les relations au
sein de l’Exécutif n’ont pas été assainies entre des présidents, avides de restaurer la
plénitude les pouvoirs dont ils avaient l’exclusivité auparavant, et des Premiers ministres,
dotés de réels pouvoirs, mais qui ont eu du mal à se faire une place au sein de l’Exécutif.

1195. L’esprit d’équilibre institutionnel découlant de la réhabilitation des instruments

du parlementarisme rationalisé1830 à la française qui a guidé les travaux des constituants
togolais, gabonais, nigérien, etc. n’a pas pu servir de boussole à la pratique institutionnelle
qui s’est instaurée dès les premières élections. La prépondérance présidentielle a rapidement
supplanté le partage du pouvoir exécutif en raison notamment de l’élection du chef de l’Etat
au suffrage universel1831 et de la personnalité de ces derniers1832 qui ont infléchi la courbe
institutionnelle dans le sens du déséquilibre présidentialiste. Ce faisant, « les régimes
parlementaires n’ont pas survécu à la vague du présidentialisme 1833».

1196. Si ce virage vers le déséquilibre présidentialiste dans les Etats ayant instauré le
régime semi-présidentiel n’est en rien surprenant lorsqu’on observe la pratique
institutionnelle française, il est amplifié en Afrique noire francophone par des facteurs
politiques et juridiques. En effet, beaucoup d’auteurs ont critiqué dès le départ l’attrait des
Etats africains pour le régime français car favorisant la cohabitation et les crises

1829
Voir toute la littérature sur le mimétisme constitutionnel franco-africain, notamment GAUDUSSON (J. du
Bois de), « Sur l’attractivité du modèle de la Constitution de 1958 en Afrique, cinquante ans après », [Link]. ;
CABANIS (A.), MARTIN (M-L.), « Le nouveau cycle constitutionnel ultra-méditerranéen francophone et la
Constitution du 4 octobre 1958 », [Link]., etc.
1830
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain, [Link].
1831
FALL (I.-M.), « Quelques réserves sur l'élection du président de la République au suffrage universel », [Link].
1832
HOURQUEBIE (F.), « Quel statut constitutionnel pour le chef de l’Etat africain », [Link].
1833
DARGENT (F.), « Les échecs du mimétisme constitutionnel en Afrique noire francophone », RDP, n°5, 2017,
pp. 1347-1374.

447
 institutionnelles1834 dont la gestion requiert de la maturité politique. Ces critiques se sont
avérées très tôt lorsque « les cohabitations togolaise et nigérienne … entre le Président de
la République et le Premier ministre ont montré la fragilité des principes du
parlementarisme dualiste et l’intransposabilité textuelle du modèle parlementaire français
dans des régimes favorables à l’unification et à la centralisation du pouvoir 1835». On note
ainsi aujourd’hui l’échec du mimétisme constitutionnel1836 justifiant ainsi l’échec du
Premier ministre dans les régimes semi-présidentiels africains.

1197. L’issue favorable des situations conflictuelles survenues dans les exécutifs
africains pour le chef de l’Etat comme ce fut le cas au Togo, a ainsi conduit à
l’affaiblissement politique du Premier ministre amplifié par l’évolution de la vie politique
favorable au président qui a présidentialisé de fait l’exécutif en réussissant à soumettre le
Premier ministre (section 1ère). Afin d’éviter que les situations conflictuelles déjà vécues au
sein de l’exécutif ne se reproduisent, certains chefs d’Etat, à l’instar du président
EYADEMA au Togo se sont ensuite employés à constitutionnaliser la pratique
présidentialiste par des facteurs juridiques présidentialisant l’exécutif de droit (section 2).

Section 1ère : La présidentialisation de fait

« Les situations de cohabitation conflictuelle au sein de l’Exécutif

entre un président de la République élu au suffrage universel et
un Premier ministre responsable devant l’Assemblée législative,
rendues possibles par les Constitutions s’inspirant du modèle
français, sont…particulièrement périlleuses ».

CONAC (G.), « Succès et crises du constitutionnalisme africain », [Link].

1198. La majorité des Constitutions africaines instaurant un équilibre institutionnel au

sein de l’exécutif, avec un Premier ministre choisi dans la majorité parlementaire et
responsable devant le Parlement et un chef de l’Etat élu au suffrage universel direct qui doit

1834
BADIE (B.), L’État importé. Essai sur l’occidentalisation de l’ordre politique, [Link]. ; DARBON (D.), « A
qui profite le mime ? Le mimétisme institutionnel confronté à se représentations en Afrique », [Link]. ; etc.
1835
ONDO (T.), « splendeurs et misères du parlementarisme… », [Link].
1836
DARGENT (F.), « Les échecs du mimétisme constitutionnel en Afrique noire francophone », [Link].

448
 partager l’exercice du pouvoir exécutif avec le Premier ministre qu’il n’est pas assuré de
contrôler, se sont avérées difficilement applicables dans la pratique. En effet, marqués par
la cohabitation difficile avec les Premiers ministre issus des CNS, la plupart des chefs
d’Etat, qui ont réussi à conserver leur poste après la transition, et qui ont recouvré leur
autorité malgré le bicéphalisme par l’effet des nouvelles Constitutions, n’attendaient plus
se faire concurrencer par le Premier ministre. Profitant d’une légitimité recouvrée grâce à
leur élection, parfois tronquée, au suffrage universel, ils ont imposé une pratique
présidentialiste des institutions dont le grand perdant est le Premier ministre.

1199. C’est ainsi que les crises institutionnelles, résultant de rapports conflictuels entre
le président et le Premier ministre sont rapidement apparues au sein des Exécutifs africains
affaiblissant politiquement le Premier ministre. Il en est ainsi parce que l’issue des duels au
sein de l’Exécutif est toujours favorable au chef de l’Etat, qui profite de l’affaiblissement
du Premier ministre pour « représidentialiser » l’exécutif. La collaboration antagonique
entre le président EYADEMA et le Premier ministre Edem KODJO au Togo ayant conduit
à un duel entre les deux hommes pour l’exercice du pouvoir exécutif remporté par le
président illustre parfaitement ce constat (paragraphe 1er).

1200. La prééminence présidentielle devient ainsi incontestable dans ces Etats et

constitue un véritable obstacle à toute tentative de rationalisation ou d’équilibre
institutionnel. Au Togo, si la Constitution a prévu des contre-pouvoirs au profit du
Parlement pour assurer la parlementarisation de la condition du Premier ministre, ils se sont
avérés ineffectifs dans la pratique en raison de la faiblesse du parlementarisme (paragraphe
2).

Paragraphe 1er : Les rapports conflictuels au sein de

l’exécutif : l’exemple du duel Eyadéma-Kodjo

« Les affrontements qui se nouent au Togo en 1994 …et

l'attribution du poste de premier ministre suite aux
alliances post-électorales…mettent en scène la faiblesse
et les incohérences des règles instituées, les codes moraux
et les pratiques qui fondent l'ordre démocratique ».
NGWE (L.), « Le premier ministre dans les mutations politiques des
Etats d'Afrique francophone », [Link].

449
1201. Après une transition tumultueuse considérée comme échouée en raison de
l’incap acité du Premier ministre et du Gouvernement de transition à réaliser les objectifs
fixés par la CNS, la IVe République togolaise instaurée par la Constitution du 14 octobre
1992 a connu une évolution particulière lors de la première législature qui a créé un
précédent fâcheux dans les rapports entre le Premier ministre et le président de la
République. Après l’échec du Premier ministre de la transition face à la témérité du
président EYADEMA, ce dernier, confronté dès la première législature post-transitionnelle
à une situation politique particulière marquée par la configuration pluraliste et hétéroclite
de l’Assemblée nationale en sa défaveur, ne s’est une nouvelle fois pas avoué vaincu.

1202. Contraint de nommer un Premier ministre issu de l’opposition, il a usé de

stratagèmes politiciens pour déstabiliser cette opposition, qui semblait pourtant avoir toutes
les cartes en main pour contrarier la prééminence présidentielle. Si les manœuvres
politiciennes peu orthodoxes lui ont permis d’éviter la cohabitation, le président
EYADEMA n’a pas malgré tout réussi à empêcher le duel avec le Premier ministre KODJO.
L’origine de ce duel (A) et son issue favorable au chef de l’Etat (B) permettent de se rendre
compte de l’échec de la fonction primo-ministérielle au Togo.

A. L’origine du duel

1203. L’origine de la collaboration conflictuelle est liée aux élections législatives de

1994, les premières de la IVe République, qui ont dégagé des majorités contradictoires. Eu
égard au contexte politique dans lequel se sont déroulées ces élections et de la situation
politique qui prévalait après les élections en raison des résultats, la nomination du Premier
ministre a donc été controversée par rapport aux dispositions de l’article 66 al. 1er de la
Constitution qui exige qu’il soit désigné dans la majorité parlementaire.

1. Les élections législatives de 1994

1204. Les élections législatives de 1994 ont été les premières de la IV e République.
Elles se sont déroulées dans un contexte politique particulier qu’il convient d’analyser pour
mieux comprendre les implications sur la vie politique et sur le fonctionnement du régime

450
 togolais. Les résultats de ces élections ont ainsi conditionné le choix du Premier ministre et
la marge de manœuvre dont il dispose au sein de l’exécutif.

a. Un contexte politique particulier

1205. Le Togo s’est doté d’une nouvelle Constitution le 14 octobre 1992 pour tourner
la page du présidentialisme autoritaire des années EYADEMA. Cette Constitution a été
adoptée dans le cadre d’une transition démocratique orchestrée par la CNS et dirigée dans
par des institutions transitionnelles dans des conditions rendues difficiles par le chef de
l’Etat et l’armée. Cette Constitution, qui a mis fin à la transition, a instauré un régime semi-
présidentiel avec un exécutif bicéphale1837. La mise en place des institutions prévues par la
nouvelle Constitution devrait permettre de lui donner une pleine effectivité. C’est dans ce
contexte qu’ont été organisées l’élection présidentielle en 1993 et les élections législatives
en 1994. Pour la première fois au Togo, le destin de ces deux élections est lié car elles
devraient décider de la nouvelle configuration de l’exécutif bicéphale togolais.

1206. L’élection présidentielle de 19931838 n’a pas été démocratique1839 comme

voulue, car les principaux partis de l’opposition ont lancé un appel au boycott contestant les
conditions d’organisation du scrutin1840. Le Président EYADEMA, renforcé par l’échec de
la transition, s’est retrouvé en lice face à des concurrents de moindre envergure politique1841
pour la conquête du fauteuil présidentiel. A l'issue de ce scrutin 25 août 1993 qui a lieu dans
« la confusion 1842», le chef de l’Etat sortant fut réélu sans difficulté au premier tour1843,

1837
KOUPOKPA (T.-E.), Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre du
renouveau constitutionnel : le cas du Bénin, du Niger et du Togo, [Link].
1838
TOULABOR (C.), « La bataille finale du Général Eyadema au Togo », Le Monde diplomatique, mars 1993,
pp. 18-19
1839
AFFO-SABI (K.), La transparence des élections en droit public africain, à partir des cas béninois, sénégalais
et togolais, Thèse de droit public, Universités de Bordeaux & Lomé, 2013, p. 40
1840
VON TROTHA (T.), « C’est la pagaille. Quelques remarques sur l’élection présidentielle et son observation
internationale au Togo », Politique Africaine, n°52, 1993, pp. 152-159 ; PILON (M.), « L’observation des
processus électoraux : enseignements de l’élection présidentielle au Togo (août 1993), Politique africaine, n°56,
1994, pp. 137-143, « L’élection présidentielle d’août 1993 : cacophonie chez les observateurs », in Rapport 1997
: la coopération judiciaire, l'observation internationale des élections, la coopération militaire, Paris, Karthala, pp.
89-109.
1841
Il s'agissait des candidats indépendants Jacques AMOUZOU et Adani IFE, sans ancrage politique, comme en
témoigne les résultats obtenus (le score cumulé des deux n’atteint pas 4%).
1842
GAUDUSSON (J. du Bois de) et al. (dir), Les Constitutions africaines publiées en langue française, Tome II,
[Link]., p. 374
1843
Les résultats officiels proclamés par la Cour suprême le 9 septembre 1993 attribuent 96,49% des suffrages
exprimés au chef de l'Etat sortant, selon un taux de participation de 36,16%.

451
 devenant ainsi le premier Président de la IVe République et de l’ère démocratique au
Togo1844.

1207. Après l’échec de l’élection présidentielle, les élections législatives prévues pour
l’année suivante présentaient alors plusieurs enjeux politiques et institutionnels. Sur ce
dernier plan, ces élections devraient permettre d’assurer la volonté d’équilibre institutionnel
établie par le constituant, en faisant, d’une part de l’Assemblée nationale le contrepoids de
l’exécutif, et d’autre part, du Premier ministre l’instrument de rationalisation du
présidentialisme. Au plan politique, il s’agissait pour les partis d’opposition ayant boycotté
la présidentielle d’empêcher le parti présidentiel de contrôler tous les arcanes du pouvoir en
ayant la mainmise sur le pouvoir législatif.

1208. Ces enjeux électoraux, dont dépendent la viabilité de la toute nouvelle IV e

République, ont ainsi contraint les acteurs politiques à se remobiliser pour la conquête des
quatre-vingt-et-un (81) sièges de l’Assemblée nationale. Sans épiloguer sur le contexte
politique et les conditions d'organisation du scrutin législatif1845, on peut juste relever qu’au
départ, il y avait un débat au sein de l’opposition entre les partisans de la participation et
ceux du boycott.

1209. Léopold GNININVI, président de la Convention démocratique des peuples

africains (CDPA) et coordonnateur du Collectif de l'opposition démocratique (COD)
soutenu par le président de l’Union des forces du changement (UFC) Gilchrist OLYMPIO
prônaient un boycott total pour être en cohérence avec l’idée directrice de la lutte de
l’opposition. Cette position est soutenu par le Comité togolais de Résistance-France, qui,
dans une Lettre au peuple togolais datée du 20 septembre 1993, déclarait que « participer
aux élections législatives, c'est valider ipso-facto l'élection présidentielle du 25 août
1993 1846».

1210. A cette position radicale s’est opposée la position modérée participationniste de

deux grands partis d’opposition le Comité d’action pour le renouveau (CAR) de Me Yaovi
AGBOYIBOR et de l'Union togolaise pour la démocratie (UTD) d’Edem KODJO qui ont
décidé cette fois d’affronter le parti présidentiel dans les urnes. Le leader du CAR se justifie
en ces termes : « Selon la Constitution de la IVe République, les présidentielles récentes

1844
MACE (P.), « Politique et démocratie au Togo », [Link].
1845
Voir ATTISSO (F-S.), La problématique de l’alternance politique au Togo, L’Harmattan, 2001, 175 p. ;
DEGLI (J-Y.), Togo, la tragédie africaine, Éditions Nouvelles du Sud, 1996, 262 p., etc.
1846
Cité par TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 155.

452
 n’ont rien à voir avec les législatives à venir (…). Après les législatives, les présidentielles
seront remises en cause…1847 ».

1211. Finalement, les deux positions sont restées irréconciliables puisque le CAR et
l’UTD ont rejoint le processus électoral1848 à l’inverse de la CDPA et de l’UFC qui ont
maintenu leur position quant au boycott du scrutin. Il s’agissait de l’une des premières
manifestations de la division de l’opposition togolaise qui balisa la voie à la pratique
présidentialiste des institutions par le président EYADEMA.

1212. La participation du CAR et de l’UTD combinée à celle de quelques petits partis

de l’opposition et d’indépendants face au RPT du président EYADEMA et ses alliés
constitue le premier scrutin pluraliste organisé au Togo depuis l’indépendance1849, ce qui a
suscité divers intérêts, d’autant plus que les résultats devraient avoir des enjeux politico-
institutionnels importants sur le fonctionnement de la très jeune IVe République togolaise.
Les élections se sont déroulées les 6 et 20 février 1994 au scrutin majoritaire uninominal à
deux tours, conformément à l’article 151 du Code électoral de 19921850.

1213. A l'issue du premier tour de scrutin du 6 février 1994 1851, le RPT parti
présidentiel s’est adjugé trente-cinq (35) des quatre-vingts-et-un (81) sièges. Le CAR (19
sièges) et l'UTD (3 sièges) sont arrivés loin derrière mais se sont retrouvés en ballottage
dans treize (13) circonscriptions. Les deux partis se retrouvaient également chacun en
ballottage avec le RPT dans onze (11) circonscriptions. Le CAR et l'UTD ont alors de
constituer un front commun de l’opposition face au RPT1852. Cette stratégie s’est avérée au
final payante, puisque l'opposition a remporté tous ses face-à-face contre le RPT lors du
second tour du 20 février 19941853. Le CAR (33 sièges) et l'UTD (6 sièges) ont obtenu la
majorité face aux RPT et ses alliés (38 sièges).

1214. Fait notable qu’il convient de signaler, on retrouve parmi les alliés du RPT, le
Premier ministre de la transition Joseph KOFFIGOH qui s’est fait élire dans sa
circonscription dans les rangs de son nouveau parti politique la Convention des forces

1847
Entretien dans Le crocodile, n°29, 24 février 1994, p.8, Cité par ibid, p. 156.
1848
AFP, « Togo : une partie de l'opposition disposée à participer aux élections législatives », Le Monde, 16 octobre
1993, archives en ligne sur [Link]
disposee-a-participer-aux-elections-legislatives_3942470_1819218.html, consulté le 28 juillet 2021.
1849
KOFFI (K.), « Les élections au Togo : cinquante ans de passions politiques », Afrique contemporaine, 1998,
n° 185, pp. 35-52
1850
Loi n°92-003 du 8 juillet 1992 portant code électoral, JORT, 10 juillet 1992, p. 2
1851
Arrêt n°14-94 du 16 février 1994 de la Cour suprême portant proclamation des résultats du 1 er tour des élections
législatives
1852
TETE (T.), op. cit., p. 156
1853
Arrêt n°15-94 du 14 mars 1994 de la Cour suprême portant proclamation des résultats du 2 e tour des élections
législatives

453
 nouvelles (CFN), grâce au désistement du candidat du RPT contre lequel il était pourtant
en ballotage défavorable. Son ralliement au camp présidentiel, considéré comme l’un des
facteurs politiques de l’échec de la transition1854, est donc officialisé par son alliance
parlementaire. Cela n’a pour autant pas empêché le CAR et l’UTD de détenir à eux seuls la
majorité absolue des sièges de l’Assemblée nationale.

1215. Cette majorité parlementaire acquise à l’opposition est cependant à relativiser

dans la mesure où seulement soixante-dix-sept (77) des quatre-vingt-et-un (81) sièges ont
été pourvus. Chose inédite, le parti présidentiel a contesté la victoire de l’opposition1855 par
des voies légales. Le RPT saisit la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême1856 qui
invalide les scrutins dans quatre (4) circonscriptions1857, remportés par l'opposition, pour
fraudes1858. En réaction à l’arrêt de la Cour suprême qu’elle jugeait partial, l’opposition a
suspendu dans un premier temps sa participation à l’Assemblée nationale à l’ouverture de
session parlementaire avant de se raviser1859. La tenue d'élections partielles dans lesdites
circonscriptions est prévue sine die. La première législature de la IVe République a ainsi
débuté avec soixante-dix-sept (77) députés. Le nombre de siège requis pour la majorité
absolue est donc de trente-neuf (39) sièges, ce qu’ont mathématiquement obtenu le CAR et
l'UTD.

1216. L’enjeu principal et immédiat de cette majorité parlementaire est l’assurance

pour le CAR et l’UTD de voir le nouveau Premier ministre sortir de leur rang,
conformément à l’article 66 al. 1er de la Constitution qui contraint le président à choisir le
Premier ministre « dans la majorité parlementaire ». On s’acheminait ainsi vers une
cohabitation inédite dès la première législature de la IVe République, ce qui aurait permis
de rééquilibrer les pouvoirs d’une part entre le président et l’Assemblée nationale, et d’autre

1854
Confère supra
1855
« Togo : Le gouvernement conteste la victoire de l'opposition aux élections législatives », Le Monde, 24 février
1994, archives en ligne sur [Link]
la-victoire-de-l-opposition-aux-elections-legislatives_3798566_1819218.html, consulté le 28 juillet 2021.
1856
La Cour constitutionnelle sur le modèle du Conseil constitutionnel prévu par la Constitution du 14 octobre
1992 n’avait pas encore été installée. Son rôle d’arbitrage électoral était alors dévolu à la Chambre constitutionnelle
de la Cour suprême par les articles 185 et suivants du Code électoral. La Cour constitutionnelle a finalement été
instituée la Loi organique n°97-001 du 8 janvier 1997, JORT, 9 janvier 1997, pp. 15 et suivants.
1857
Il s’agit des circonscriptions de Wawa (2 sièges), Haho (1 siège), Lomé Commune (1 siège).
1858 Arrêt n°16 du 25 mars 1994, recours en annulation contre le premier tour du scrutin du 6 février 1994 dans
21 circonscriptions électorales, JORT, numéro spécial, 8 avril 1994.
1859
AFP, « Togo : l'opposition boycotte l'Assemblée nationale », Le Monde, 7 avril 1994, archives en ligne sur
[Link]
nationale_3826909_1819218.html, consulté le 28 juillet 2021.

454
 part au sein même de l’exécutif entre le président et le Premier ministre, comme l’ont
démontré les cohabitations françaises1860.

1217. Toutefois, pour voir le Premier ministre sortir des rangs de l’opposition, il
faudrait que le CAR et l'UTD formalisassent leur coalition électorale au sein de l’hémicycle
pour qu'elle devienne une coalition parlementaire majoritaire face au RPT du président
EYADEMA et ses alliés mis en minorité à une voix près. La nomination du Premier ministre
constituait donc le principal enjeu postélectoral. Loin de s’avouer vaincu, le président
EYADEMA va une nouvelle fois retourner cette situation qui semblait lui échapper à son
profit en opérant un choix controversé au poste de Premier ministre.

b. La désignation controversée du Premier ministre

1218. Le régime juridique de la nomination du Premier ministre au Togo, défini par

l’article 66 al. 1er de la Constitution togolaise de 1992, devrait être rendu effectif après les
élections législatives de février 1994. Jusqu’à ces élections, c’est le Premier ministre de la
transition, Joseph KOFFIGOH qui a été maintenu en fonction par le chef de l’Etat au
lendemain de l’élection présidentielle controversée du 25 août 1993. En se ralliant au
président pendant les législatives, KOFFIGOH espérait garder la primature, mais la victoire
de la coalition de l’opposition a changé la donne.

1219. Le pouvoir de nomination du président est conditionné par la majorité

parlementaire. C’est ainsi que logiquement, KOFFIGOH a été contraint de remettre sa
démission au chef de l’Etat après la proclamation des résultats des élections législatives. Si
ces élections de 1994 ont créé une situation politique inédite au Togo en mettant le président
en minorité, elles ne permettaient pas pour autant mathématiquement de se faire une idée
précise de l’identité du Premier ministre, car si la Constitution fait obligation au président
de le nommer dans la majorité parlementaire, cette majorité n’a pas été clairement dégagée
dans les urnes. L’absence d’une majorité claire et stable devrait ainsi pousser les partis de
l’opposition à se coaliser pour obtenir le choix du Premier ministre dans leurs rangs. Il
convient de présenter les rapports de force pour mieux comprendre la situation.

1860
Les cohabitations françaises ont fait l’objet d’une littérature abondante. Voir FOURNIER (A-X.), La
dynamique du pouvoir exécutif sous la Ve République : cohabitation et avenir des instituions, Presses de
l'Université du Québec, 2008; COHENDET (A-M.), Cohabitation : les leçons d’une expérience, [Link].;
DUVERGER (M.), Bréviaire de la cohabitation, Paris, PUF, 1986, 150 p. ; GOUAUD (C.), La cohabitation, Paris,
Ellipses, 1996, 127 p.

455
1220. Avec trente-quatre (34) des soixante-dix-sept (77) sièges pourvus, le CAR de
Me AGBOYIBOR ne pouvait prétendre constituer cette majorité parlementaire à lui seul
puisqu’il faudrait trente-neuf (39) sièges pour constituer la majorité au sein de laquelle doit
être issu le Premier ministre pour pouvoir être investi par les députés après sa nomination
par le chef de l’Etat. Le CAR avait ainsi tout intérêt à constituer une coalition parlementaire
avec les six (6) députés de l’UTD.

1221. De son côté, le RPT, parti présidentiel, avec ses trente-cinq (35) sièges remportés
avait mathématiquement besoin du ralliement d’au moins quatre (4) députés pour éviter la
cohabitation. Mais seul l’ancien Premier ministre KOFFIGOH, seul élu de son parti, et les
deux (2) sièges remportés par des candidats indépendants lui semblait acquis, ce qui lui
ferait manquer la majorité d’une voix. Pour ce faire, le président pourrait tenter de jouer au
« trouble-fête » en approchant l’un ou l’autre des deux partis de l’opposition dans l’objectif
de casser leur alliance pour en profiter.

1222. Eu égard aux rapports de force entre les deux partis arrivés en tête, l’UTD avec
ses six (6) sièges, arrivé en troisième position, avait un rôle fondamental à jouer puisque
l’un et l’autre des deux premiers avaient besoin de ses députés pour obtenir la majorité
absolue. Dans ces circonstances, le positionnement de l’UTD d’Edem KODJO en tant que
« parti charnière » ou « parti balancier »1861, s’avérait décisif car la constitution d’une
majorité parlementaire par l’un ou l’autre des deux premiers partis doit passer par lui.

1223. Telles sont les données de l’équation que devrait résoudre la classe politique
togolaise pour la nomination du Premier ministre. La solution ne pouvait passer que par le
jeu des alliances politiques. Si le CAR et l’UTD sont liés par un accord électoral qui leur a
permis d’empêcher le président d’avoir la majorité parlementaire, la transformation de cette
alliance électorale en alliance parlementaire obligerait le chef de l’Etat à choisir le candidat
dégagé par cette coalition au poste de Premier ministre. Dans ce cas, la nomination du
Premier ministre au sein de la majorité parlementaire devrait déboucher sur une cohabitation
à a la française.

1224. Le positionnement d’Edem KODJO était alors particulièrement scruté.

Convaincu de la valeur politique de ses six députés et courtisé par son allié électoral Me
AGBOYIBOR et le président EYADEMA, il n’attendait pas voir son parti se faire aspirer
facilement par l’un et l’autre mais voulait jouer sa partition jusqu’au bout. En effet, le
marchandage de ses six (6) députés auprès du RPT lui permettrait d’accéder à la fonction
de Premier ministre, Edem KODJO s’est très tôt désolidarisé de son alliance avec

1861
HAYWARD (J.), « Un Premier ministre pour quoi faire ? », [Link].

456
 AGBOYIBOR à travers ses déclarations et prises de position. Hésitant à apporter son
soutien à AGBOYIBOR, Edem KODJO déclara être « au-dessus de la mêlée 1862». Profitant
des ces hésitations qui annonçaient une friction dans les rangs de l’opposition, des
personnalités du parti présidentiel se sont empressés d’évoquer la formation d’un
gouvernement d’union nationale dans la mesure où « personne ne peut faire la
majorité 1863».

1225. On retrouvait ainsi confrontés deux idées de Gouvernement : Celle du

Gouvernement de cohabitation défendue par AGBOYIBOR contre celle du Gouvernement
d’union nationale défendue par le camp présidentiel. Entre ces deux positions, Edem
KODJO apparaissant comme l’arbitre dont le positionnement devrait permettre de trancher
en faveur de l’une ou l’autre partie.

1226. Dans un premier temps, après les signes de rupture résultant des hésitations
d’Edem KODJO après une première rencontre avec le chef de l’Etat, les deux partis de
l’opposition ont clamé leur réconciliation dans un communiqué conjoint dans lequel ils
déclarent que « c'est unies que les forces démocratiques, consacrées majoritaires, entendent
gérer la victoire du peuple togolais et conduire le changement tant souhaité 1864». Grâce à
cette unité retrouvée, les deux partis se sont attendus pour soutenir le leader du CAR, Yaovi
AGBOYIBOR et proposer sa nomination au président.

1227. L’absence d’une majorité parlementaire homogène sortie des urnes a conduit le
président EYADEMA à entamer des consultations auprès des principaux partis représentés
à l’Assemblée nationale pour s’accorder sur le choix du Premier ministre afin d’éviter une
impasse institutionnelle. Ces consultations préalables à la nomination du Premier ministre,
qui ne reposent sur aucune disposition constitutionnelle, constituent une pratique politique
usitée dans beaucoup d’Etats confrontés à des situations de ce genre. Elles cachaient
toutefois mal au Togo la volonté du président EYADEMA de reprendre la main sur une
situation qui semblait lui échapper. C’est à cette occasion qu’il en profité pour provoquer la
rupture définitive de l’alliance CAR-UTD et posé les fondations d’une nouvelle alliance
RPT-UTD déterminante pour le choix du Premier ministre.

1862
« Togo : Un gouvernement d'union nationale devrait être formé », Le Monde, 17 mars 1990, archives en ligne
sur [Link]
forme_3798095_1819218.html, consulté le 28 juillet 2021
1863
Ibid.
1864
Communiqué du 17 mars 1993, cité par AFP, « Togo : l’opposition à nouveau unie », Le Monde, 19 mars
1994, archives en ligne sur [Link]
unie_3828119_1819218.html, consulté le 28 juillet 2021.

457
1228. Alors que la coalition CAR-UTD lui a soumis la nomination de Yaovi
AGBOYIBOR le leader du CAR, le président EYADEMA refusa et demanda à la coalition
de lui proposer une liste de plusieurs noms1865, ce que la coalition refusa. Usant des
prérogatives que lui confèrent l’article 66 al. 1er de la Constitution, le président EYADEMA
a ainsi décidé de nommer Edem KODJO1866, le leader de l’UTD au poste de Premier
ministre alors que l’alliance CAR-UTD lui a proposé de nommer Yaovi AGBOYIBOR.
Cette nomination a priori surprenante est motivée par des facteurs juridiques et politiques
qui ont suscité beaucoup de débats.

1229. En droit, si l’article 66 de la Constitution de 1992 contraint le chef de l’Etat à

nommer le Premier ministre dans la majorité parlementaire, il n’enlève pas lui a pas ôté tout
pouvoir son pouvoir discrétionnaire. Il disposait donc d’un pouvoir conditionné et non
d’une compétence liée comme ce fut le cas pendant la transition où il ne pouvait pas remettre
en cause le Premier ministre élu par la CNS. Par conséquent, le président EYADEMA
n’était pas lié par le choix de l’opposition. Si jusqu’à la nomination d’Edem KODJO
l’alliance CAR-UTD tenait encore, le président EYADEMA disposait de la faculté de
nommer l’un et l’autre des leaders des deux partis ou un membre de son parti en espérant
obtenir le ralliement de députés de l’opposition pour l’investir. Cependant, cette analyse qui
se fonde uniquement sur la lettre de l’article 66 al. 1er et qui semble donner au raison au
président n’est pas suffisante pour interpréter cette disposition, il convient également de
s’en référer à son esprit.

1230. En obligeant le président à choisir le Premier ministre dans la majorité

parlementaire, le constituant togolais de 1992 semblait vouloir viser l’hypothèse d’une
contradiction de majorités, comme c’était le cas au Togo, en contraignant le président à
tenir compte du résultat des élections législatives. Il s’agit d’éviter la possibilité de blocages
institutionnels pouvant surgir au moment de l’investiture du Premier ministre en s’assurant
en amont de cette investiture. Dans ce cas, le président devrait tenir compte du choix de la
majorité et non tenter de la disloquer par des manœuvres politiques. Alioune SALL faisait
observer dans cette optique qu'en désignant Edem KODJO au poste de Premier ministre,
« le Président EYADEMA a cherché à faire prévaloir la lettre de la Constitution sur son
esprit pour ne pas désigner le leader du principal parti d'opposition Me AGBOYIBOR dont
le parti a remporté 36 des 43 sièges de la nouvelle majorité parlementaire1867 ».

1865
AMEGANVI (C.), Pour l’avenir du Togo, Lomé, Nyawo, 1998, p. 176
1866
Décret n°92-028/PR du 24 avril 1994 portant nomination du Premier ministre
1867
SALL (A.), « Le bicéphalisme du pouvoir exécutif dans les régimes politiques d'Afrique noire : crises et
mutations », [Link].

458
1231. Eu égard aux difficultés juridiques résultant de la confrontation entre la lettre et
l’esprit de la Constitution pour fonder l’acte du président, on se rend compte que le choix
d’Edem KODJO relevait avant tout d’une stratégie politique savamment orchestrée par le
président EYADEMA. En effet, la nomination du leader du parti minoritaire de la majorité
parlementaire est analysée par certains auteurs comme une entreprise machiavélique du chef
de l’Etat destinée à faire éclater cette majorité hétérogène1868 censée lui être hostile. Ils
considèrent également que le chef de l’Etat a choisi le Premier ministre en fonction de ses
affinités avec l’un ou l’autre des deux candidats qui s’étaient clairement positionné.

1232. Philippe DAVID présente synthétiquement le profil des deux candidats au poste
de Premier ministre en considérant que qu’EYADEMA a préféré « Edem KODJO qu’il
connaît aussi de longue date, qui fut l’un de ses meilleurs ministres entre 1973 et 1978, et
dont il peut-être moins à redouter que d’un bâtonnier intrépide et vindicatif qui lui taille
des croupières depuis sept ans 1869». En effet, si l’avocat Yaovi AGBOYIBOR est considéré
comme l'un des fossoyeurs1870 du régime autoritaire du président EYADEMA, Edem
KODJO, est en revanche un ancien fidèle collaborateur du chef de l'Etat, tombé en disgrâce,
et à qui le président a déjà tenté de se rapprocher pendant l'entre-deux-tours1871. Economiste
de formation et membre fondateur du RPT, le parti présidentiel, il a occupé de nombreuses
responsabilités ministérielles dans les gouvernements du président EYADEMA et sur le
plan international1872 jusqu’à son exil en France au milieu des années quatre-vingt suite à
des divergences avec le président. Malgré son engagement auprès des forces démocratiques
au début des années quatre-vingt-dix pour contester l’autoritarisme du président
EYADEMA, il a toujours été considéré comme un « opposant modéré 1873».

1233. Il apparaît que même si le chef de l’Etat togolais est contraint de tenir compte de
la configuration politique de l’organe législatif pour désigner le Premier ministre, il a su
exploiter la marge de manœuvre que lui laissait la Constitution pour éviter la cohabitation.
A titre de comparaison, son homologue congolais, appelé uniquement à entériner le choix
du Premier ministre opéré par la majorité parlementaire, ne disposait pas de la même marge

1868
TETE (T.), Démocratisation à la togolaise, [Link]., p. 159
1869
DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, op. cit., p. 330
1870
IWATA (T.), « Un parti politique dans la transition démocratique au Togo : le cas du Comité d'Action pour le
Renouveau (CAR) », disponible en ligne sur [Link]
consulté le 22 février 2016. L'auteur retrace ainsi le parcours du leader du CAR : Avocat, il avait obtenu du chef
de l'Etat la création de la Commission togolaise des droits de l'Homme (CNDH) en 1987, dont il fut le premier
président, avant d'être le leader du FAR, regroupement d'associations ayant joué un rôle prépondérant dans le
déclenchement de la transition démocratique
1871
Jeune Afrique, n°1726, 3-9 fév. 1994, p. 16. Le chef de l'Etat déclarait au sujet de KODJO : « Il sait que ma
porte est ouverte à tous ceux qui partent et reviennent »
1872
Secrétaire général de l’Organisation de l’unité africaine (OUA), actuel Union africaine (UA) du 21 juillet 1978
au 12 juin 1983
1873
« Un opposant modéré nommé premier ministre au Togo », Le Monde, 10 juin 2005.

459
 de manœuvre, ce qui avait provoqué une mini-crise institutionnelle après les élections
présidentielle et législatives de 19921874.

1234. Comme on pouvait s’y attendre, la nomination d'Edem KODJO provoqua la

discorde au sein de l'opposition togolaise1875. Le leader du CAR s’est ouvertement opposé
à cette nomination. D’une part, il reprochait à son ancien allié, désormais Premier ministre
du président EYADEMA, d’avoir violé leur accord initial allant jusqu’à l’accuser de
« malhonnêteté 1876». En réalité, s’il n’était pas surpris par le rejet par le chef de l’Etat de la
proposition de son nom par la coalition, AGBOYIBOR, l’était par Edem KODJO lorsqu’il
accepta la nomination du chef de l’Etat. Le leader du CAR s’attendait à ce que son allié de
l’UTD déclinât la proposition du chef de l'Etat au nom de leur alliance électorale1877.
D’autre part, il estime que le chef de l’Etat n’a pas pris en compte l’expression du suffrage
universel, en nommant le leader d’un parti minoritaire à l’Assemblée au poste de Premier
ministre. Le mécontentement du CAR s’est concrétisé par le refus de participer au
Gouvernement dirigé par KODJO1878.

1235. Après la nomination du Premier ministre, il revenait à la majorité parlementaire

de confirmer ou d'infirmer le choix du président par l’investiture. Le divorce étant
consommé avec le CAR dès sa nomination, le Premier ministre est convaincu qu’il ne
pourra pas compter sur les députés du CAR pour être investi. Toutefois, il est aussi
convaincu que s’il dispose de toutes les voix du RPT, il n’aurait pas besoin du CAR pour
être investi. C’est d’ailleurs fort de ce calcul politicien qu’il s’est positionné pour être
Premier ministre et n’a pas décliné le choix du président.

1236. Logiquement après la présentation du Gouvernement conformément à l’article

78 al.2 de la Constitution, les députés du CAR ont refusé la confiance sollicitée par le
nouveau Gouvernement en s’abstenant tout simplement de participer au vote de confiance.
C’est alors que la nouvelle alliance RPT-UTD prenait forme pour la constitution d’une
majorité parlementaire autre que celle dans laquelle le Premier ministre a été nommé. Le

1874
Les élections législatives de 1992 n’ont pas dégagé une majorité parlementaire homogène. Le président Pascal
LISSOUBA fraîchement élu, eut beaucoup de mal à réunir une majorité autour de lui en raison de l’éclatement
des sièges de l’Assemblée nationale entre les différents partis. Après quelques jours de tractations infructueuses,
il nomme BONGHO-NOUARRA, le leader d’un petit parti qui lui était proche. Mais les autres partis, mécontents
du choix du président, se sont rassemblés pour censurer le nouveau Gouvernement au moment de son investiture.
En réaction, le président dissout l’Assemblée nationale, qui venait d’être élu quelques semaines auparavant s’en
remettant ainsi au peuple pour trancher le conflit. La nouvelle Assemblée élue quelques mois plus tard a dégagé
une majorité favorable au président mettant ainsi fin à la crise.
1875
MACE (P.), « Politique et démocratie au Togo 1993-1998 : De l’espoir à la désillusion », [Link].
1876
IWATA (T.), « Un parti politique dans la transition démocratique au Togo : le cas du Comité d'Action pour le
Renouveau (CAR) », [Link].
1877
AGBOYIBOR (Y.), Combat pour un Togo démocratique. Une méthode politique, Paris, Karthala, 1999.
1878

460
 nouveau Premier ministre fut alors obligé de constituer une alliance de circonstances avec
le parti du chef de l’Etat pour obtenir l'investiture de l’Assemblée nationale. Ainsi, la
nouvelle majorité parlementaire qui s’est dessinée avec les six (6) députés de l’UTD et les
trente-cinq (35) du RPT contraint le CAR avec ses trente-quatre (34) sièges à se contenter
d'un rôle d'opposition parlementaire.

1237. L’investiture du Premier ministre KODJO grâce aux députés du RPT illustre un
phénomène de « glissement de majorité 1879», car on voit qu’au départ l’application de
l’article 66 al. 1er par le chef de l’Etat qui oblige le chef de l’Etat à nommer le Premier
ministre dans la majorité parlementaire a été rendue possible par une majorité qui n’est pas
celle qui au final a investi le Premier ministre. L’application de cette disposition présente
ici une limite démocratique car, si son esprit est de faire élire le Premier ministre par le
suffrage universel afin de maintenir l’équilibre au sein de l’exécutif, son application peut
être problématique lorsqu’une majorité concrète ne se dégage pas des urnes, voire est
détournée au profit d’intérêts politiques.

1238. Si la nomination d’un leader de l’opposition au poste de Premier ministre peut

faire penser à une cohabitation au sein de l’exécutif comme l’ont d’ailleurs relevé certains
constitutionnalistes africanistes1880 à propos du Togo, cela n’est pas le cas en réalité. S’il est
vrai que « la Constitution togolaise de 1992, calquée sur la Constitution française de 1958,
favorise une cohabitation à la tête de l’exécutif1881 », une analyse minutieuse de la situation
politique de la première législature de la IVe République conduit à réfuter cette appréciation
en ce moment donné en s’appuyant sur les éléments théoriques de ce phénomène politique
consacré en France.

1239. En effet, la doctrine française désigne la cohabitation comme « le fait que le

Président de la République ait été élu par une certaine majorité et que le Premier ministre
1882
soit le chef d'une toute autre majorité qui est celle de l'Assemblée nationale » ou en
d’autres termes, « la coexistence d'un chef d'Etat élu au suffrage universel sur un
programme politique et d'un Premier ministre s'appuyant sur une majorité parlementaire
1883
élue pour soutenir une politique opposée ». Ces définitions mettent en perspective la
nécessité d'une contradiction entre les majorités présidentielle et parlementaire pour qu'on

1879
LEBRETON (G.), « Les alternances sous la Ve République », RDP n°4, 1989, pp. 1063-1064
1880
GAUDUSSON (J. du Bois de) et al. (dir.), Les Constitutions africaines publiées en langue française, Tome 2,
[Link]., p .374 ; FALL (I.-M.), « « La construction des régimes politiques africains, [Link]., etc.
1881
KOUPOKPA (E-T.), « Quels régimes politiques pour les États africains : cas du Togo », Afrika focus, Vol. 27,
n° 1, 2014, pp. 31-45
1882
LUCHAIRE (F.), CONAC (G.), Le droit constitutionnel de la cohabitation, Paris, Economica, 1989, p.1
1883
MASSOT (J.), Alternance et cohabitation sous la Ve République, Paris, La Documentation française, 1997,
P.16

461
 puisse parler de cohabitation. Mais cela n’a pas été le cas au Togo après les législatives de
1994.

1240. En effet, si au départ, la majorité parlementaire était constituée par la coalition

CAR-UTD dans le prolongement de l'alliance électorale, et opposée à la majorité
présidentielle du RPT, il aurait fallu ensuite que le Premier ministre désigné par le chef de
l'Etat ait été investi par cette même majorité parlementaire CAR-UTD pour que l'on puisse
parler de cohabitation. Or, à l'arrivée, cette majorité s'est délitée après la nomination d'Edem
KODJO en raison de rivalités personnelles entre les deux leaders, au profit d'une nouvelle
majorité de circonstances RPT-UTD. Le Premier ministre n'est pas le chef de cette nouvelle
majorité dans laquelle son parti est d'ailleurs très minoritaire et en plus cette majorité n'est
pas opposée à la majorité présidentielle.

1241. Cette situation n'est alors pas révélatrice d'une cohabitation. Le seul fait pour le
chef de l'Etat de désigner un Premier ministre dans les rangs de l'opposition ne saurait être
assimilé à une situation de cohabitation institutionnelle. Au demeurant, l'on peut y voir une
cohabitation de personnes au niveau du pouvoir exécutif, sans qu’il y ait une contradiction
entre les majorités présidentielle et parlementaire. Il s’agissait d’une alliance de
circonstance entre le parti présidentiel et un parti d'appoint de l’opposition pour la formation
d’un Gouvernement assuré d'être investi par l'Assemblée nationale.

1242. Les conditions controversées dans lesquelles a eu lieu la nomination du Premier

ministre ne lui assuraient pas une réelle autonomie dans l’exercice du pouvoir exécutif telle
que voulue par l’esprit et la lettre de la Constitution de 1992. L’on s’est d’ailleurs rendu
compte très rapidement que sa marge de manœuvre restait très limitée.

2. Le déroulement du duel

1243. S’il s’est officiellement déclenché après près de deux (2) ans de collaboration,
le duel au sein de l’exécutif togolais a commencé dès le départ avec la marginalisation du
Premier ministre dans la composition du Gouvernement et dans la mise en œuvre de l’action
gouvernementale.

a. La marginalisation du Premier ministre

462
1244. En préférant KODJO à AGBOYIBOR au poste de Premier ministre, le président
EYADEMA a une nouvelle fois fait preuve de ruse politique en profitant des faiblesses
structurelles et l’immaturité politique de l’opposition parlementaire1884, dont la victoire
initiale s’est transformée en défaite au final1885. Cette décision, aux conséquences politiques
non négligeables, a permis au président à la fois de récupérer la majorité à l’Assemblée
nationale et de soumettre le Premier ministre à son autorité.

1245. L’équilibre institutionnel voulu par le constituant à travers le bicéphalisme s’en

est ainsi trouvé contrasté car malgré sa position déterminante quant à la composition de la
nouvelle majorité parlementaire RPT-UTD, le Premier ministre KODJO n’était pas dans
une position confortable pour contrebalancer la suprématie du chef de l’Etat1886. Il ne
pouvait pas non plus s’appuyer sur la majorité parlementaire dans la mesure où celle-ci était
acquise à la cause du chef de l’Etat dont le parti disposait d’une supériorité numérique de
députés sur celui du Premier ministre au sein de la majorité.

1246. Conformément à la Constitution du 14 octobre 1992, le Premier ministre est le

chef du Gouvernement qui détermine et conduit la politique de la nation. Il n’est responsable
que devant l’Assemblée nationale et ne peut être révoqué ad nutum par le président. Il
dispose d’un pouvoir réglementaire autonome important et contresigne l’essentiel des actes
du Président. Toutes ces garanties statutaires et fonctionnelles devraient permettre au
Premier ministre de ne pas subir l’autorité du président au sein de l’exécutif, mais la réalité
politique fut tout autre entre EYADEMA et KODJO. Ce dernier, affaibli sur le plan
parlementaire en raison du faible nombre de députés qu’il dispose, le sera encore plus dans
l’exercice du pouvoir exécutif où il est complètement marginalisé par le président.
Toutefois, il n’a pas hésité à revendiquer l’exercice des pouvoirs que lui confère la
Constitution, créant ainsi une crise institutionnelle au sein de l’exécutif.

1247. Ainsi dès le départ, le Premier ministre s’est trouvé affaibli dans la composition
du Gouvernement1887. Son ralliement de circonstance au parti présidentiel lui a certes
permis d’obtenir le poste de Premier ministre, mais en contrepartie, il perd son autorité
gouvernementale au profit du président, dont les proches sont titulaires de la majorité des
postes du Gouvernement et même des postes les plus importants.

1884
DEGLI (J-Y.), Togo : A quand l’alternance politique, op. cit., pp. 47 et suivants
1885
MACE (P.), « Politique et démocratie au Togo 1993-1998 : De l’espoir à la désillusion », [Link].
1886
GAILLARD (Ph.), Foccart parle 2, Paris, Fayard/Jeune Afrique, 1997, p. 404. Dans cet ouvrage, Jacques
FOCCART, le Monsieur-Afrique de l'Elysée affirme qu'en s'alliant avec « le parti d'Eyadema qui est cinq fois plus
fort que le sien », Edem KODJO a permis au Président de la République de « retrouver l'essentiel de ses pouvoirs »
1887
Décret n°94-035/PR du 25 mai 1994 portant composition du Gouvernement, JORT, Année 39, n°15 bis,
numéro spécial, 26 mai 1994, p.1

463
1248. La composition du premier Gouvernement de l’ère KODJO reflète ainsi sa
subordination au chef de l’Etat. Si l’on s’attendait à ce que ce Gouvernement ne soit
composé que des membres des deux partis qui ont investi le Premier ministre à savoir l’UTD
et le RPT, le CAR ayant fait savoir très tôt qu’il ne participerait pas à ce Gouvernement, la
répartition des portefeuilles ministériels entre les deux partis laisse perplexe sur les plans
quantitatif et qualitatif. Quantitativement, en plus du poste de Premier ministre, l’UTD n’a
obtenu que trois portefeuilles ministériels1888 sur les dix-neuf (19) que compte le
Gouvernement. Les autres portefeuilles ministériels sont donc dévolus aux membres du
RPT ou assimilés1889, ce qui ne peut être que la résultante du marchandage politique entre
les deux partis. Qualitativement, tous les postes régaliens sont dévolus aux personnalités
proches du président1890 alors que les deux portefeuilles réservés à l’UTD du Premier
ministre sont subsidiaires.

1249. Il paraît ainsi étonnant de voir un Premier ministre issu de l’opposition à la tête
d’un Gouvernement composé essentiellement des personnalités proches du président. L’on
peut alors se demander si le Premier ministre disposait réellement d’une marge de
manœuvre dans la composition du Gouvernement ? Dans la mesure où il se retrouve dès le
départ dans une position de faiblesse vis-à-vis du président et de l’Assemblée, il ne peut en
être autrement s’il voudrait obtenir l’investiture des membres du RPT. Cette faiblesse
originelle étant assumée par le Premier ministre dans la composition du Gouvernement, l’on
pourrait s’interroger sur l’exercice effectif des compétences que lui reconnaît la
Constitution et sur la nature de la politique gouvernementale qui sera mise en œuvre. Les
relations personnelles entre les deux hommes étaient également particulièrement scrutées.

b. Le déclenchement du duel entre le Premier ministre et le

président

1250. Même s’il a voulu masquer les apparences pendant les premiers mois du
Gouvernement en indiquant que « la cohabitation avec le président Eyadema se déroule
bien 1891», le Premier ministre KODJO a fini par admettre très tôt son mal-être politique
notamment vis-à-vis du au président. En effet, le Premier ministre KODJO paraissait dès le

1888
Il s’agit des Ministères de l’intérieur, de la communication et des droits de l’Homme
1889
AFP, « Togo : Edem Kodjo a formé son Gouvernement », Le Monde, 27 mai 1994, archives en ligne sur
[Link]
consulté le 29 juillet 2021.
1890
Il s’agit des Ministères de la défense, des affaires étrangères, des finances, de la justice, etc.
1891
« Kodjo : un an avec Eyadéma », Jeune Afrique n°1794 du 25 au 31 mai 1995, p. 56.

464
 départ isolé sur le plan parlementaire ou il n’est pas le chef de la majorité et doit faire face
à l’opposition du CAR, et au sein même de l’exécutif, d’abord au sein du Gouvernement
dominé par les membres du parti présidentiel, ensuite vis-à-vis du président lui-même qui
n’attendait pas lui laisser les clefs du navire gouvernemental. Il s’est ainsi rapidement rendu
compte que le président EYADEMA l’a utilisé pour ne pas être obligé de nommer
AGBOYIBOR.

1251. Marginalisé dès le départ dans l’exercice du pouvoir exécutif par le président,
Edem KODJO a ainsi subi dans un premier temps l’autorité du président avant de s’être
décidé à revendiquer ses pouvoirs, ce qui provoqua le duel avec le président EYADEMA.
En réaction contre la marginalisation dont il fait l’objet depuis sa nomination, le Premier
ministre provoque un duel avec le président, qui, même s’il s’en est sorti perdant, aura
marqué l’histoire politico-institutionnel de la IVe République togolaise.

1252. C’est un échange de lettres1892 entre le Premier ministre et le président qui

provoqua le duel. D’abord, le chef de l’Etat adressa une lettre circulaire le 17 avril 1996 aux
membres du Gouvernement en même temps qu'au Premier ministre, dans laquelle

« il rappela aux ministres qu’en vertu de l’article 70 de la constitution, la

nomination des directeurs de l’administration centrale lui revenait, et par
conséquent, les nominations qui étaient intervenues en violation de cette
disposition étaient nulles et de nul effet et devaient être immédiatement
rapportées (…). Il ajouta plus loin qu’en sa qualité du Président du conseil des
ministres, il lui appartenait d’arrêter l’ordre du jour, de formuler et de
formaliser les décisions prises après délibération1893 ».

1253. La réaction du Premier ministre ne s’est pas fait attendre. En réplique à la lettre
circulaire du président aux membres du Gouvernement, le Premier ministre KODJO saisit
l'occasion pour exprimer son ras-le-bol face à la marginalisation dont il fait l'objet de la part
du chef de l'Etat. Après s'être évertué pendant près de deux ans à sauver les apparences d’un
duo harmonieux avec le chef de l'Etat, il se décide enfin à sortir de sa réserve, en adressant
deux correspondances aux contenus très véhéments au chef de l'Etat.

1254. Dans un premier courrier daté du 22 avril 1996, le Chef du gouvernement

revendique d'une part, l'effectivité de son pouvoir de nomination sur la base de l'article 79

1892
KAÏDI (H.), « Les lettres de la discorde », Jeune Afrique n°1852 du 3 au 9 juillet 1996, p. 27.
1893
Cité par KOUPOKPA (E-T.), « Quels régimes politiques pour les États africains : cas du Togo », op. cit.

465
 de la Constitution, que le chef de l'Etat a semblé méconnaître dans sa correspondance du 17
avril, et d'autre part, sur la question de la présidence du Conseil des ministres, il écrit :

« S’il est exact que le Président de la République, en sa qualité du

Président du conseil des ministres, arrête l’ordre du jour du conseil, il
appartient au chef de Gouvernement d’en établir le projet conformément
à l’article 77 de la constitution qui veut que le Gouvernement détermine
et conduise la politique de la nation1894».

1255. Dans un second courrier daté du 23 avril 1996, le Premier ministre revendique
clairement son statut de Chef du Gouvernement en ces termes :

« J’ai le regret de vous informer que votre circulaire en date du 17 avril

1996, adressée aux membres du Gouvernement, est irrecevable dans sa
forme, dans la mesure où vous n’êtes pas le chef du Gouvernement. Si
vous avez des observations à formuler sur les questions évoquées par
votre lettre circulaire, vous devez les adresser au chef du Gouvernement
qui se chargera d’en répercuter le contenu aux ministres… ».

1256. Cette partie de passe d'armes entre le chef de l'Etat et le chef du Gouvernement
togolais est le signe d'une guerre déclarée entre les deux têtes de l'exécutif togolais, décidés
chacun de son côté à ne plus se cacher derrière les apparences d'un couple parfait. On peut
s’étonner de voir les deux têtes de l’exécutif togolais passer par la voie de correspondances
interposées pour évoquer des questions institutionnelles alors que la Constitution met à leur
disposition des moyens plus officiels pour communiquer. Cette affaire aurait pu être réglée
en Conseil des ministres, une instance collégiale qui réunit le président et le Gouvernement
afin d’instaurer une cohésion au sein de l’exécutif. L’échange de lettres montre que le
conflit institutionnel est suffisamment grave.

1257. La crise au sein de l’exécutif togolais entre le Président et le Premier ministre a

conduit à une situation d’impasse gouvernementale. Les divergences de vues entre le couple
exécutif sur la détermination de l’ordre du jour du Conseil des ministres et les compétences
susceptibles d’y être exercées a eu pour conséquence d’empêcher la tenue de Conseils des
ministres pendant les semaines qui ont suivi l’échange de lettres. La paralysie de cette

1894
Cité par ibid.

466
 instance indispensable à la conduite des affaires de l’Etat démontre l’ampleur de cette crise
à laquelle il faudrait trouver rapidement une issue.

1258. Si pendant la transition, le président EYADEMA avait l’habitude d’opter pour

la voie de la violence1895 pour arbitrer les conflits qui l'opposaient au Premier ministre
KOFFIGOH, il eut cette fois-ci la bonne idée de privilégier celle du droit. Convaincu que
sa conception présidentialiste de la répartition des compétences au sein de l’exécutif est
conforme à la Constitution de la IVe République, le chef de l'Etat togolais saisit la Cour
suprême pour donner son avis sur l’interprétation des dispositions constitutionnelles
concernées par la crise1896. Dans son avis du 4 juin 19961897, la Chambre constitutionnelle
de la Cour suprême s'est prononcée en faveur du Président de la République, en entérinant
la conception présidentialiste du pouvoir exécutif telle que prônée par le chef de l’Etat. Cet
avis a considérablement contribué à l’affaiblissement de la fonction primo-ministérielle.
Elle a fortement influencé l’issue du duel.

B. L’issue politique du duel

1259. Le duel qui a opposé le président EYADEMA au Premier ministre Edem

KODJO au début de la IVe République togolaise a eu des conséquences importantes sur le
fonctionnement du régime politique togolais. Il a provoqué presque dans l’immédiat la
démission du Premier ministre KODJO, ce qui est un signe de la victoire du président
EYADEMA, qui après avoir neutralisé le régime primo-ministériel de la transition, a réussi
a présidentialisé politiquement la IVe République. La fonction de Premier ministre s’en est
alors trouvé complètement affaiblie, marquant ainsi l’échec de la rationalisation du
présidentialisme.

1260. La démission du Premier ministre Edem KODJO au lendemain des élections

législatives partielles d’août 1996 a mis définitivement fin au conflit qui l’opposait au
président EYADEMA.

1. L’impasse gouvernementale

1895
SOGLO (K.), « Les hésitations au Togo : Les obstacles de la transition », op. cit.
1896
KEUTCHA-TCHAPNGA (C.), « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les États francophones
d'Afrique noire », [Link].
1897
Confère infra.

467
1261. Malgré l'arbitrage du conflit par la Cour suprême au profit du chef de l'Etat, qui
semblait avoir gagné son duel avec le Premier ministre1898, le malaise institutionnel a
persisté et s’est traduit par la non-convocation des Conseils des ministres. En effet, le
Conseil étant une instance collégiale, et même si la Cour suprême a donné au Président
toute la latitude pour en déterminer l'ordre du jour, l'accord du Premier ministre demeure
indispensable pour contresigner les décisions du chef de l'Etat. Ainsi, lorsque le Premier
ministre n'est que « le chef d'Etat-major chargé d’appliquer sur le terrain la stratégie
décidée par le généralissime1899 », la question ne se pose pas dans la mesure où il lui revient
d'avaliser les décisions du chef de l'Etat. Mais en période de cohabitation, ou lorsque le
Premier ministre ne procède pas entièrement du Président comme au Togo entre 1994 et
1996, un compromis entre les deux semble nécessaire pour l'exercice des attributions
attachées au Conseil des ministres1900.

1262. La paralysie des activités gouvernementales1901 due à la non convocation des

Conseils des ministres n’a été que très partiellement résolue par l’avis de la Cour. Des
décisions politiques s’imposent alors pour remédier à l’impasse gouvernementale. Dès le
départ, la rupture du lien de confiance nécessaire à la collaboration au sein de l’exécutif
entre le président et le Premier ministre aurait pu trouver une solution politique immédiate
avec le départ du Premier ministre. Toutefois, la Constitution ne permettait pas au président
de le révoquer de sa propre initiative. Son départ reste lié à sa volonté ou à l’aptitude du
Parlement à l’obliger à partir, ce qui n’a pas été le cas pendant la crise togolaise.

1263. En effet, pour obliger le Premier ministre à démissionner, il aurait nécessité

l’Assemblée une censure de l’Assemblée nationale avec une majorité qualifiée des deux
tiers des députés, soit cinquante-deux (52) des soixante-dix (77) membres. Or, le président
de la République ne disposait que de trente-huit (38) députés acquis à sa cause au sein de
l’hémicycle, ce qui restait largement insuffisant pour censurer le Premier ministre. Le parti
présidentiel n’aurait pu censurer le Premier ministre qu’en comptant sur les trente-trois (33)
députés du CAR, mais ces derniers, même s’ils n’avaient pas voté l’investiture du Premier
ministre et leur inimitié vis-à-vis de ce dernier, n’avaient en revanche aucun intérêt politique
à se ranger du côté des députés du RPT pour censurer le chef du Gouvernement.

1898
KOUPOKPA (T-E.), « Quels régimes politiques pour les États africains : cas du Togo », op. cit.
1899
DUVERGER (M.), « L’expérience française du régime semi-présidentiel », in DUVERGER (M.), Les régimes
semi-présidentiels, [Link]., p. 50
1900
TURPIN (D.), « La présidence du conseil des ministres », RDP 1987, pp. 873-898
1901
AHADZI-NONOU (K.), « Le Premier ministre en Afrique noire francophone : étude de quelques exemples
récents », op. cit.

468
1264. Face à l’intransigeance des leaders du CAR, le RPT va tenter de débaucher
individuellement des députés1902 appartenant au parti de Me AGBOYIBOR. Toutefois,
malgré la défection de certains députés du CAR qui ont rejoint le RPT, le quorum requis
pour renverser le Premier ministre n’a pas pu être atteint. Malgré la faible représentation de
son parti à l’Assemblée nationale, le Premier ministre semblait politiquement protégé contre
une censure parlementaire, ce qui l’a conforté, car le président ne pouvait pas le révoquer.

1265. On retrouve ici les éléments de la rationalisation du présidentialisme dans le

nouveau constitutionnalisme africain, car, malgré les relations conflictuelles entre le
président et le Premier ministre, le chef de l’Etat ne dispose d’aucun moyen pour le
révoquer. Toutefois, cela pourrait être source d’impasse dans la mise en œuvre de l’action
gouvernementale. Malgré sa volonté de rationalisation du présidentialisme, la Constitution
togolaise manque un peu de pragmatisme sur ce point, contrairement à la Constitution
burkinabè par exemple qui permet au président de révoquer le Premier ministre « dans
l’intérêt supérieur de la nation 1903». La réflexion de certains observateurs selon laquelle le
régime semi-présidentiel n’est pas adapté aux Etats africains1904, car il peut faire naître,
surtout en période de cohabitation un affrontement entre le chef de l’Etat et le Premier
ministre conduisant au blocage des institutions, paraît se vérifier avec les cas togolais1905.

1266. Pendant la cohabitation nigérienne de 1996, les mêmes blocages institutionnels

résultant de la mésentente entre le chef de l’Etat et le Premier ministre appuyé par
l’Assemblée nationale ont malheureusement servi de prétexte à l’armée pour faire irruption
sur la scène politique avec le coup d’Etat du 27 janvier 19961906. Ce scénario apocalyptique,
qui a mis un frein au processus démocratique nigérien et à la Constitution du 26 décembre
1992, a été évité au Togo, car le Premier ministre KODJO a fini par démissionner.

2. La démission du Premier ministre

1902
SOTINEL (T.), « Le président togolais a réussi à reconstituer peu à peu son pouvoir », Le Monde, 17 septembre
1996, archives en ligne sur [Link]
reconstituer-peu-a-peu-son-pouvoir_3720904_1819218.html, consulté le 30 juillet 2021.
1903
Article 46 de la Constitution burkinabè de 1991.
1904
MANGA (P.), « Réflexion sur la dynamique constitutionnelle en Afrique », op. cit.
1905
AHADZI-NONOU (K.) « Les nouvelles tendances du constitutionnalisme africain : le cas des Etats d’Afrique
noire francophone », op. cit.
1906
Ce coup d’Etat est dirigé par le colonel Ibrahim Baré MAINASSARA a mis fin à deux ans de crise
institutionnelle résultant de la cohabitation conflictuelle entre le président Mahamane OUSMANE et le Premier
ministre Hama AMADOU.

469
1267. Malgré la crise, le sort du Premier ministre ne dépendait que de lui. Seule sa
démission peut le faire quitter ses fonctions, ce qu’il n’était pas disposé à accorder
facilement au président. Toutefois, les élections législatives partielles d’août 1996 vont
changer la donne. En effet, les quatre (4) sièges de l’Assemblée non pourvus en 1994 à la
suite de l’invalidation par la Cour suprême sur recours du RPT des élections dans certaines
circonscriptions favorables à l’opposition1907 n’ont été remis en jeu que deux (2) ans après
le début de la législature. Ce retard est dû aux contestations de l’opposition relatives au
manque de transparence dans l’organisation de ces élections, qui seront reportées à maintes
reprises, pour finalement avoir lieu les 4 et 18 août 19961908. Les enjeux de ces élections à
cette époque de la vie politique togolaise sont très importants à la fois pour le pouvoir
législatif que pour le pouvoir exécutif.

1268. Si elles ne pouvaient pas permettre au CAR d’obtenir à lui seul la majorité
absolue et récupérer le poste de Premier ministre, elles pouvaient en outre permettre au RPT
est ses alliés d’acquérir à eux seuls la majorité absolue et ne plus avoir besoin de s’allier
avec l’UTD, le parti du Premier ministre, pour investir un nouveau Premier ministre plus
favorable au président. L’enjeu pour le CAR et l’UTD, lors de ces élections partielles,
chacun à son niveau restait donc d’empêcher le RPT d’arriver à ses fins et d’avoir une
mainmise totale sur l’ensemble de l’appareil étatique.

1269. Les quatre (4) sièges de ce scrutin partiel, qui avaient été remportés par le CAR
avant d’être invalidés par la Cour suprême, sont cette fois-ci remportés par le RPT, malgré
les protestations du CAR contre les conditions d’organisation du scrutin. On comprend bien
que tout était mis en œuvre pour offrir la majorité absolue au parti présidentiel. Crédité des
quatre (4) nouveaux députés, le RPT compte désormais avec ses alliés quarante-deux (42)
députés, ce qui était suffisant pour détenir la majorité absolue, sans le parti du Premier
ministre, qui se retrouve ainsi mis en dehors de la majorité parlementaire1909.

1270. Dès le lendemain de ces élections, le Premier ministre KODJO a présenté sa

démission au président. En droit, rien n’obligeait le Premier ministre à quitter ses fonctions.
En effet, même en détenant désormais la majorité absolue à l’Assemblée nationale, le parti
présidentiel ne pouvait pas censurer le Premier ministre, car il faudrait pour cela une
majorité qualifiée de cinquante-quatre (54) députés. Il manquait donc une dizaine de
députés au RPT, mais avec les députés transfuges du CAR dont on ignorait réellement le
nombre, il se pourrait que ce seuil soit atteint si les députés se décidaient à voter une motion

1907
Confère supra.
1908
Décret n°96-070/PR du 12 juin 1996 portant organisation d'élections législatives partielles et convoquant le
corps électoral dans trois circonscriptions électorales, JORT, 41e année, n°16, 26 juin 1996, p. 11.
1909
SOTINEL (T.), « Le président togolais a réussi à reconstituer peu à peu son pouvoir », [Link].

470
 de censure contre le Gouvernement. C’est peut-être, au vu de cette configuration et selon
les éléments qu’il avait sa disposition, que le Premier ministre a décidé de s’en aller de son
propre chef, en évitant d’être obligé à démissionner. Le professeur FALL qualifie la
démission du Premier ministre KODJO d’un « acte de maturité politique 1910», mais en
avait-il vraiment le choix ?

1271. Tout compte fait, le départ de KODJO après deux ans de collaboration
conflictuelle avec le président marque véritablement la fin de la crise et l’échec de la
rationalisation du présidentialisme par le Premier ministre. Un auteur présente de façon
caricatural le divorce entre du couple exécutif en affirmant qu’EYADEMA s’est débarrassé
« de l’orange Kodjo après en avoir tiré tout le jus1911 ». Cette métaphore illustre bien l’usure
du Premier ministre pendant la crise qui l’opposait au président.

1272. Aussitôt après avoir accepté la démission du Premier ministre, le président

EYADEMA nomme un fidèle collaborateur, Kwasi KLUTSE1912 pour prendre la succession
de KODJO. La nomination de cet inconnu de la vie politique togolaise marque selon
certains observateurs la réhabilitation du présidentialisme majoritaire. D’ailleurs les trois
(3) dernières années de la législature ont vu le Président absorber progressivement les
attributions du Premier ministre. Il fut aidé en cela par la passivité du Premier ministre
KLUTSE submergé par sa subordination excessive au chef de l’Etat. Le président aurait
choisi cet « honnête et tranquille technocrate1913 » pour son profil d’exécutant que de
gouvernant.

[Link] l’issue favorable de cette crise pour le chef de l’Etat a permis de mettre fin à la
paralysie gouvernementale et d’éviter un règlement à la nigérienne, elle a eu pour
inconvénient de dévoyer la fonction primo-ministérielle. En effet, en disposant désormais
de la majorité parlementaire, le président s’est employé à affaiblir le Premier ministre pour
récupérer ses compétences allant à l’encontre de l’esprit de la Constitution de 1992, favorisé
en cela par la nomination de ses proches, fidèles collaborateurs dociles et disposés à
demeurer dans son ombre. Ce dévoiement politique de la fonction primo-ministérielle, qui
s’est observé dans les autres Etats africains dans la phase de consolidation du nouveau
constitutionnalisme africain jusqu’à nos jours est surtout favorisé par la faiblesse du
parlementarisme africain ;

1910
FALL (I-M), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., pp. 252-253.
1911
KODJO (K.) (Pseudonyme), « Les élections au Togo : 50 ans de passions politiques », Afrique contemporaine,
n°185, jan-mars 1998, p.51
1912
Décret n°96-96/PR du 20 août 1996 portant nomination du Premier ministre, JORT, n°20 bis, 40e année, 27
août 1991, p. 11
1913
DAVIP (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, op. cit., p. 330

471
Paragraphe 2 : La faiblesse du parlementarisme

1274. Si le parlementarisme est souvent présenté comme un gage d’équilibre

institutionnel à travers la collaboration entre les pouvoirs exécutif et législatif et leurs
moyens de révocabilité mutuelle, il s’avère aussi que sa rationalisation par le droit et la
pratique, parfois à l’excès comme dans les régimes semi-présidentiels, peut déboucher sur
une présidentialisation des institutions. En effet, le parlementarisme rationalisé à la
française qui a inspiré les constituants africains pour rationaliser le présidentialisme rend
illusoire la responsabilité politique du Premier ministre devant le Parlement en raison non
seulement de la rigidité des mécanismes d’engagement de la responsabilité du
Gouvernement, mais aussi de la prégnance de la discipline partisane qui conduit, lorsque
les majorités parlementaire et présidentielle coïncident, à une immunité de fait du Premier
ministre.

1275. La revalorisation des institutions parlementaires dans le nouveau

constitutionnalisme africain participe de la volonté de mettre fin à l’absolutisme présidentiel
en le mettant en concurrence avec le Premier ministre dont le statut est parlementarisé pour
lui servir de contrepoids. Toutefois, dans la pratique, la réalité politique est toute autre.
Comme en France, la permanence du fait majoritaire sous la IVe République togolaise et
dans la plupart des Etats d’Afrique noire francophone dans le nouveau constitutionnalisme
africain (A) annihile de ce fait la responsabilité du Premier ministre devant le Parlement, le
laissant phagocyté par le chef de l’Etat (B).

A. La permanence du fait majoritaire

1276. Le fait majoritaire désigne un phénomène politique né en France à partir de

l’introduction de l’élection du président de la République au suffrage universel direct en
1962 qui se manifeste par « l’existence d’une majorité parlementaire stable et disciplinée
qui, la plupart du temps, est de la même couleur politique que le président de la

472
 République 1914». Ce phénomène politique s’est répandu dans les Etats d’Afrique noire
francophone, d’abord grâce à l’institution du parti unique après les indépendances, et
ensuite dans le nouveau constitutionnalisme africain, malgré la restauration du
multipartisme. Sa permanence a négativement influencé l’évolution de la fonction primo-
ministérielle aussi bien en France1915 que dans les Etats d’Afrique noire francophone1916.

1277. La condition du Premier ministre dans les régimes semi-présidentiels, comme

celui instauré par la Constitution togolaise de 1992, dépend très fortement de la couleur
politique de la majorité parlementaire. Lorsque cette majorité est favorable au président,
comme cela a toujours été le cas au Togo, le Premier ministre émane, non pas de la majorité
parlementaire comme prévue par la Constitution, mais du chef de l’Etat, qui contrôle cette
majorité parlementaire. Ce faisant, le Premier ministre se trouve phagocyté par le président
qui le détourne de sa mission de rationalisation du présidentialisme dans la mesure où
l’équilibre institutionnel se retrouve neutralisée par la prééminence présidentielle.

1278. Cette permanence du fait majoritaire, qui est un facteur politique explicatif de
l’échec du Premier ministre africain, s’explique elle-même au Togo par un calendrier
électoral aléatoire et par l’absence d’alternance politique.

1. Le caractère aléatoire du système électoral

1279. Dans le régime semi-présidentiel qui consacre deux élections au suffrage

universel direct, le calendrier de l’élection présidentielle et des élections législatives est
déterminant pour la configuration politique de l’exécutif.

1280. Les calendriers électoraux établis par les CNS et entérinés par les institutions
transitoires et les constituants originaires donnaient la préséance aux élections
législatives1917. Celles-ci, comme prévu au Togo, devraient avoir lieu avant la présidentielle

1914
FRANÇOIS (B.), « La Ve République confrontée au « fait majoritaire » », in CHEVRIER (M.), GUSSE (I.),
(dir.), La France depuis De Gaulle : La Ve République en perspective, Presses de l’Université de Montréal, 2010,
pp. 23-46.
1915
Voir ARDANT (P.), Le Premier ministre en France, [Link]. ; RIALS (S.), Le Premier ministre, 2e éd., Paris,
PUF, 1985, etc.
1916
MELEDJE (F.-D.), « Principe majoritaire et démographie en Afrique », Revue ivoirienne de droit, n° 39, 2008,
p. 12
1917
Au Togo, le calendrier électoral a prévu la tenue des élections législatives le 21 juin et le 5 juillet, et une
élection présidentielle à deux tours, les 9 et 23 août. Voir « Afrique : Les rendez-vous électoraux », Le Monde, 25
avril 1992, archives en ligne sur [Link]
electoraux_3913744_1819218.html, consulté le 31 juillet 2021.

473
 afin d’empêcher que l’élection des députés dépende du président tout comme le choix du
Premier ministre.

1281. Toutefois, cette configuration, qui a finalement été inversée au Togo par le
Gouvernement, présente l’inconvénient de créer des blocages institutionnels dès le départ,
comme cela est arrivé au Congo. En effet, au Congo, les élections législatives des 24 juin
et 19 juillet 1992 n’ont pas dégagé une majorité parlementaire homogène avec la
représentation à l’Assemblée de députés provenant de plusieurs partis. Elu au second tour
de l’élection présidentielle du 16 août 1992, le président Pascal LISSOUBA dont le parti ne
disposait que d’une majorité relative à l’Assemblée, a eu toutes les difficultés pour nommer
un Premier ministre, dans la mesure où ce dernier devrait être issu de la majorité
parlementaire. Son choix est finalement récusé par l’Assemblée, ce qui a provoqué une crise
institutionnelle marquée par la censure du Gouvernement, la dissolution de l’Assemblée,
l’élection d’une nouvelle assemblée, etc. Si on ne peut pas entièrement expliquer la crise
congolaise par le calendrier électoral, il est vrai qu’il en a joué un grand rôle.

1282. Ce calendrier électoral a également été remis en cause en France pour justifier
la récurrence des périodes de cohabitation à a partir de 19861918. En effet, si les trois périodes
de cohabitation connues par la France n’ont pas toute la même cause, les deux premières
ont en commun le fait d’être la résultante d’élections législatives organisées entre le milieu
et la fin du mandat présidentiel. La troisième, intervenue deux ans après le début du mandat
du président, montre également que les élections de mi-mandat favorisent le phénomène de
la cohabitation. C’est pour ces raisons que des mesures institutionnelles telles que le passage
du septennat présidentiel au quinquennat1919 et la réforme du calendrier électoral1920 rendant
concomitant les deux élections a été opérée. Si depuis cette réforme, qui a été rendu
effective par les élections de 2002, la France n’a plus connu de cohabitation, le fait
majoritaire est devenu permanent1921, permettant ainsi une stabilité institutionnelle mais
aussi une présidentialisation du régime1922 et de la condition du Premier ministre.

1918
DUHAMEL (O.), Le quinquennat, Paris, Presses de sciences po, 2008, pp. 105 et suivants
1919
Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 relative à la durée du mandat du président de la
République, JORF, n° 229, 3 octobre 2000, p. 15582, adopté par référendum constitutionnel le 24 septembre 2000.
1920
Loi organique n° 2001-419 du 15 mai 2001 modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée
nationale, JORF, n°113, 16 mai 2001
1921
DENQUIN (J.-M.), « Constitution politique et fait majoritaire », Jus Politicum, n° 24, mai 2020, pp. 171-180,
en ligne sur [Link] consulté le 31
juillet 2021.
1922
FOUCAULT (M.), « La Constitution de la Ve République va dans le sens du Président », Titre VII, n° 1, Le
sens d'une constitution, septembre 2018, en ligne sur [Link]
vii/la-constitution-de-la-ve-republique-va-dans-le-sens-du-president, consulté le 31 juillet 2021.

474
1283. Au Togo et dans certains Etats africains, le calendrier électoral demeure toujours
aléatoire, car dépendant de la volonté du chef de l’Etat, ce qui a pour conséquence de lui
permettre de contrôler le déroulement des élections. En effet, si les élections présidentielles
sont souvent tenues conformément au calendrier électoral établi, en raison de la volonté des
chefs d’Etat, souvent assurés d’être réélus, de renouveler leur légitimité populaire, il n’en
est rien pour les élections législatives, qu’on a souvent beaucoup plus de mal à organiser.

1284. Il en résulte une désorganisation du calendrier électoral parfois illisible, ce qui

le rend aléatoire. Ainsi, au Togo, après la mascarade électorale de 1999, boycottée par
l’opposition et les différents pourparlers qui s’en sont suivis1923, les élections législatives
ont toujours été, soit anticipées1924, soit décalées1925, ce qui ne permet pas d’en mesurer les
enjeux et d’en dégager les conséquences sur la vie politique notamment sur le choix du
Premier ministre. Il s’avère toutefois que tout est toujours mis en œuvre par le pouvoir
togolais pour désorganiser les élections législatives afin d’anéantir toute velléité de
cohabitation au sein de l’exécutif. Si cette désorganisation du calendrier électoral favorise
le fait majoritaire, il en est de même de l’absence d’alternance politique au Togo et dans
beaucoup d’Etats africains depuis l’amorce du processus démocratique1926.

2. L’absence d’alternance politique

1285. L’affaiblissement du Premier ministre résulte de l’absence ou du refus

d’alternance1927 dans beaucoup d’Etats d’Afrique noire francophone, dont le Togo est une
illustration. Il n’y a pas eu d’alternance politique, ni présidentiel, ni parlementaire au Togo

1923
FRITSCHER (F.), « Le Togo sort de la crise politique », Le Monde, 31 juillet 1999, archives en ligne sur
[Link]
consulté le 31 juillet 2021
1924
Il en a été ainsi des élections législatives de 2002 organisées deux ans avant la fin du mandat des députés à la
suite de la dissolution de l’Assemblée par le chef de l’Etat conformément à l'Accord-cadre de Lomé (ACL) signé
en juillet 1999 entre le pouvoir et l'opposition.
1925
Les élections législatives de 2007 initialement prévues le 24 juin ont été reportés pour être finalement tenues
le 14 octobre. Celles de 2013, initialement prévues pour octobre 2012 conformément à l’article 52 de la
Constitution qui fixe à 5 ans la durée du mandat des députés, a été reporté une première fois au 21 juillet 2013
avant d’avoir finalement eu lieu le 25 juillet 2013, prorogeant de près d’une année le mandat des députés. Celles
de décembre 2018 ont également eu lieu après plusieurs reports prorogeant de trois mois le mandat des députés.
1926
ETEKOU (B.-Y.-S.)., L’alternance démocratique dans les Etats d’Afrique noire francophone, Thèse de droit
public, Université Paris Est & Université de Cocody-Abidjan, 2013.
1927
SOSSOU (P.), « Refus d’alternance dans l’espace ouest africain : La fin des systèmes dictatoriaux, un casse-
tête chinois pour l’ancrage de la démocratie », Le Triangle des enjeux, n°413, 20 mai 2020.

475
 sous la IVe République1928. Hormis la parenthèse du début de la première législature (1994-
1999) ou la victoire de l’opposition a empêché le RPT de disposer à lui seul de la majorité
parlementaire jusqu’aux élections partielles de 1996, ce parti dirigé par le chef de l’Etat, a
toujours été majoritaire à l’Assemblée. Dans le même temps, ce parti a toujours gagné,
malgré les protestations de l’opposition, l’élection présidentielle, jusqu’au décès du
président EYADEMA en 2005 et depuis lors par son fils Faure GNASSINGBE, jusqu’à ce
jour. Seul le nom du parti a changé entre-temps pour devenir Union pour la République
(UNIR) à partir de 2012. Dans ce contexte, le pouvoir de nomination du Premier ministre
n’est soumis à aucune contrainte et ce dernier n’a d’autre alternative que de se soumettre
ou se démettre. On retrouve les mêmes phénomènes au Gabon, au Cameroun, etc.

1286. La longévité au pouvoir des chefs d’Etat leur assure une totale maîtrise de
l’appareil exécutif et une leur assure le contrôle du Parlement1929. C’est pourtant pour
empêcher cette longévité nuisible pour les institutions que le nouveau constitutionnalisme
a dès l’origine fait de la limitation des mandats présidentiels l’une de ses tendances1930.
MONTESQUIEU prônait déjà plusieurs siècles auparavant la nécessité d’une limitation du
mandat de l’exécutif comme un contre-pouvoir démocratique en affirmant que « dans toute
magistrature, il faut compenser la grandeur de la puissance par la brièveté de sa
durée 1931».

1287. Suivant cette logique, la majorité des Constitutions d’Afrique noire francophone
adoptés dans le cadre du renouveau démocratique ont de ce fait limité à un mandat
renouvelable une fois la durée au pouvoir du chef de l’Etat1932, bien même avant que la
France n’en fasse autant en 20081933. L’intention des constituants africains à travers ce
mouvement de limitation du mandat présidentiel et de favoriser l’alternance, ce qui est
conforté par la restauration du multipartisme1934 pour que les élections soient désormais
disputées1935. Toutefois, le maintien au pouvoir parfois grâce à des manœuvres

1928
ATTISSO (F.-S ;), La problématique de l’alternance politique au Togo, [Link]., DEGLI (J.-Y.), Togo : A quand
l’alternance politique ?, [Link]. ; AYIDA (D.), Togo : Le prix de la démocratie, Ed. [Link], 2017, SILIADIN
(J.), Togo : démocratie impossible ?, Paris, L’Harmattan, 2014.
1929
FOUCHER (V.), « Difficiles successions en Afrique subsaharienne : persistance et reconstruction du pouvoir
personnel », Pouvoirs, n° 2, 2009, pp. 127-137.
1930
LOADA (A.), « La limitation de nombre de mandats présidentiels en Afrique francophone », Afrilex, n°3,
2003, pp. 139-174.
1931
MONTESQUIEU (C.), L’esprit des lois, nouvelle édition, Paris, Garnier, 1878, p.15
1932
art. 42 (Bénin, 1991) ; Art. 68 (Congo, 1992) ; art. 9 (Gabon, 1992) ; art. 30 (Mali, 1992) ; art. 59 (Togo, 1992),
etc.
1933
BACHELIER (G.), « La Constitution et les élections présidentielles », Les nouveaux cahiers du Conseil
constitutionnel, n°43, janvier 2012, en ligne sur [Link]
conseil-constitutionnel/la-constitution-et-les-elections-presidentielles, consulté le 31 juillet 2021.
1934
SOUARE (C.-I.), Les partis politiques de l’opposition en Afrique : la quête du pouvoir, Montréal, PUM, 2017.
1935
KOKOROKO (D.), « Les élections disputées : réussites et échecs », Pouvoirs, n° 2, 2009, pp. 115-125.

476
 frauduleuses1936 ou par la force1937 de la majorité des chefs d’Etat de l’ancien ordre
politique, a rapidement mis fin aux rêves d’alternance1938.

1288. Ayant réussi à survivre à la nouvelle vague de démocratisation, ces chefs d’Etat
se sont attelés à épurer des Constitutions élaborées par les CNS, les dispositions les
empêchant de demeurer éternellement au pouvoir, notamment en révisant les dispositions
relatives à la limitation de mandat1939. C’est ainsi qu’au Togo, la révision constitutionnelle
du 31 décembre 20021940 a permis au président EYADEMA de se représenter à l’élection
présidentielle de 20031941 alors qu’il venait d’achever son second mandat sous la IVe
République. Ses homologues du Gabon, Omar BONGO1942, du Cameroun Paul BIYA1943,
du Tchad Idriss DEBY1944, etc. en firent autant consacrant un retour en arrière du nouveau
constitutionnalisme africain1945.

1289. En verrouillant l’appareil électoral par la détermination unilatérale des règles

électorales et le contrôle de l’administration électorale, les chefs d’Etat africain sont presque
toujours assurés d’être réélus lorsqu’ils se représentent. Face à ce « néo-
1946
patrimonialisme », les oppositions le plus souvent désorganisées et impuissantes face au
désir d’éternité des chefs d’Etat, gardent souvent espoir que les législatives leur permette

1936
DARRACQ (V.), MAGNANI (V.), « Les élections en Afrique : un mirage démocratique ? », Politique
étrangère, n° 4, 2011, pp. 839-850 ; QUANTIN (P.), « Pour une analyse comparative des élections africaines »,
Politique africaine, n°69, 1998, pp. 12-28.
1937
MAGNANI (V.), VIRCOULON (T.), « Vers un retour de l’autoritarisme en Afrique ? », Politique étrangère,
n°2, 2019, pp. 11-23.
1938
Voir notamment ESSONO-NGUEMA (J.-M.), L’impossible alternance au pouvoir en Afrique centrale, Paris,
L’Harmattan, 2010 ; ATTISSO (F.-S ;), La problématique de l’alternance politique au Togo, [Link]., DEGLI (J.-
Y.), Togo : A quand l’alternance politique ?, [Link]., etc.
1939
ABEBE (A.-K.), « Limitation du nombre de mandats présidentiels en Afrique : la route est encore longue »,
Le Monde Afrique, 28 août 2020, en ligne sur [Link]
nombre-de-mandats-presidentiels-en-afrique-la-route-est-encore-longue_6050204_3212.html, consulté le 31
juillet 2021 ; TCHOUPIE (A.), « La suppression de la limitation du nombre de mandats présidentiels au Cameroun
: analyse de la bifurcation de la trajectoire d’une politique institutionnelle », Revue africaine des relations
internationales, Vol. 12, n°s 1 & 2, 2009, pp. 5–37.
1940
SMITH (S.), « Au Togo, la présidence à vie devient constitutionnelle », Le Monde, 31 décembre 2002, archives
en ligne sur [Link]
constitutionnelle_303834_1819218.html, consulté le 31 juillet 2021.
1941
SMITH (S.), « Scrutin présidentiel au Togo pour prolonger 36 ans de règne : Le général Eyadéma veut se
succéder à la faveur d'une élection sans garantie d'équité », Le Monde, 31 mai 2003, archives en ligne sur
[Link]
regne_322242_1819218.html, consulté le 31 juillet 2021.
1942
Révision constitutionnelle du 19 août 2003 (Loi n°13/2003)
1943
Révision constitutionnelle du 14 avril 2008, (Loi n° 2008/001 du 14 avril 2008)
1944
Révision constitutionnelle du 23 mai 2004, entérinée par le référendum constitutionnel du 6 juin 2005.
1945
BANKOUNDA-MPELE (F.), « Repenser le président africain », [Link].
1946
BACH (D.-C.), GAZIBO (M.), (dir.), L’État néo-patrimonial : Genèse et trajectoires contemporaines, Ottawa,
Presses de l’Université d’Ottawa, 2011.

477
 de limiter l’absolutisme présidentiel dans l’espoir d’une cohabitation qui ferait dépendre le
Premier ministre du Parlement.

1290. Au Togo, la nostalgie de la victoire de l’opposition avec la coalition CAR-UTD

qui au final a été retournée par le président EYADEMA en sa faveur, a servi pendant
longtemps de source de motivation à l’opposition, qui a toujours espéré faire autant ou
mieux qu’en 1994 pour rétablir l’esprit de la Constitution de 1992 fondé sur l’équilibre
institutionnel. Mais malheureusement, confrontés à la mainmise du parti présidentiel sur
l’appareil électoral, les calculs politiciens des uns et des autres, les rivalités politiques, les
erreurs stratégiques, le manque de ressources, etc. constituent des facteurs récurrents de
l’échec systématique de l’opposition togolaise aux élections législatives. Les élections
législatives de 2007 et de 2013 ont ainsi été facilement remportées par le parti au pouvoir
malgré la participation de l’opposition, qui, confrontée à ses incohérences
organisationnelles, a boycotté celles de 20181947.

1291. Pour refuser l’alternance et consacrer le monolithisme, le président EYADEMA

et son parti ont su user de stratagèmes politiques destinés à affaiblir l’opposition pour
s’assurer du contrôle de tous les pouvoirs. La stratégie politique de la majorité présidentielle
est ainsi décrite par un auteur :

« Dans ce pays, les dirigeants du RPT ont tout mis en œuvre pour
neutraliser l’opposition soit par des manœuvres d’intimidation et de
répression, soit par une détermination unilatérale des règles du jeu
démocratique […]. Dans ce champ politique monopolisé, le RPT pour
faire droit aux injonctions démocratiques des bailleurs de fonds
internationaux, a la particularité de susciter la création de partis satellites
destinés à lui servir de caution démocratique lors des élections souvent
boycottées par les partis traditionnels de l’opposition 1948».

On comprend à travers ces propos les vraies raisons de l’absence d’alternance parlementaire au
Togo.

1292. Ces échecs récurrents de l’opposition aux élections législatives est un facteur
aggravant de la permanence du fait majoritaire qui laisse au chef de l’Etat toute la latitude

1947
HELFT (A.), « Au Togo, des législatives boycottées par l’opposition », La Croix, 20 décembre 2018, publié
en ligne sur [Link]
1200990796, consulté le 15 octobre 2021.
1948
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain…, [Link]., p. 35

478
 pour le choix du Premier ministre et l’assurance de le contrôler grâce à une majorité
parlementaire souvent écrasante très disciplinée et loyale jusqu’au bout. De même, le
président EYADEMA a profité des boycotts successifs de l’opposition pour les élections
législatives de 1999 et 2002, qui ont laissé à son parti et ses alliés la totalité des sièges de
l’hémicycle, pour s’imposer comme « le véritable sélectionneur du personnel
parlementaire 1949». Ces assemblées, qualifiée de « monocolores » doivent tout au chef de
l’Etat qui apparaît souvent comme le véritable chef de la majorité parlementaire, voire du
Parlement tout entier en raison des pratiques qui ont révélé « lors des élections législatives
de 1999 et de 2002 que le RPT écartât certaines candidatures au motif que les candidats
ont des accointances réelles ou supposées avec certains hommes politiques de
l’opposition 1950».

1293. Ces différents facteurs expliquant la permanence du fait majoritaire au Togo et

dans les Etats d’Afrique noire francophone ont des conséquences sur la condition du
Premier ministre dans le nouveau constitutionnalisme africain.

B. Les conséquences négatives du fait majoritaire sur la

condition du Premier ministre

1294. Le fait majoritaire résulte de « la conjonction de deux éléments indissociables

que sont le présidentialisme politique et le parlementarisme rationalisé 1951». Suivant cette
approche, le présidentialisme politique, qui a pour origine l’élection au suffrage universel
direct du président, anéantit les effets du parlementarisme rationalisé, en renforçant les
prérogatives du président de la République et en affaiblissant par la même occasion celles
du Parlement.

1. La « déparlementarisation » de fait du statut du Premier

ministre

1949
Ibid., p. 363
1950
Ibid. pp. 363-364.
1951
KERLEO (J.-F.), « Le fait majoritaire, chronique d’une mort annoncée ? », Jus Politicum, n° 18, juillet 2017,
[Link] consulté le 2 août
2021.

479
1295. Le statut du Premier ministre togolais est parlementarisé par la Constitution de
1992. Cette parlementarisation, dont l’objectif est de soustraire le Premier ministre à
l’autorité du président, se traduit par l’obligation faite au chef de l’Etat de le choisir dans la
majorité parlementaire, de recevoir l’investiture des députés, et l’existence des mécanismes
de contrôle de l’action du Gouvernement par les députés pouvant déboucher sur la
démission du Premier ministre et du Gouvernement.

1296. Mais force est de constater que cette parlementarisation est dévoyée par l’effet
de la pratique résultant de la soumission des parlementaires au président, ce qui a pour
conséquence de démunir le Premier ministre face au président. Face à un Parlement
complètement soumis au Président et incapable d’exercer sa mission, le statut du Premier
ministre se trouve « déparlementarisé » et présidentialisé. Cette « déparlementarisation » du
statut du Premier ministre au Togo depuis 1996 et dans les autres Etats se traduit par le
choix inconditionné du Premier ministre par le président et par l’affaiblissement du lien
entre le Premier ministre et le Parlement.

1297. Si la permanence décrite ci-dessus du fait majoritaire dans le système politique

togolais favorise d’un part, la stabilité institutionnelle, elle annihile d’autre part l’effectivité
des mécanismes de contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement. Désignés au sein
de son parti par le président, le Premier ministre et les autres membres du Gouvernement
bénéficient de la clémence, voire du manque d’audace des députés de leur parti pour mettre
en jeu leur responsabilité.

1298. Le fait majoritaire faisant dépendre les députés du président, chef du parti, le
Premier ministre n’est plus l’émanation du Parlement, mais procède du président1952. A cet
effet, l’obligation du choix du Premier ministre dans la majorité parlementaire posée par
l’article 66 de la Constitution togolaise ne devient plus qu’anecdotique car le président
dispose de la faculté de choisir le Premier ministre parmi ses proches ou en dehors sans que
ce pouvoir de nomination ne soit point contrarié.

1299. C’est ainsi qu’au Togo, depuis que le RPT est assuré d’avoir à lui la majorité
parlementaire après les élections législatives partielles d’août 19961953, le président
EYADEMA qui a retrouvé par la même occasion la plénitude de son pouvoir de nomination,
s’est révélé dans l’art de nommer des Premiers ministres qui ne peuvent pas que lui être

1952
SAMUELS (D-J.), SHUGART (M.), « La nomination et la révocation du Premier ministre en régime semi-
présidentiel … », [Link].
1953
SOTINEL (T.), « Le président togolais a réussi à reconstituer peu à peu son pouvoir », [Link].

480
 soumis1954. Les nominations de Kwasi KLUTSE en 19961955 et de Koffi SAMA en 20021956,
deux membres non influents du parti et presqu’inconnus de la classe politique participent
ainsi à cette volonté de phagocyter le poste de Premier ministre et de s’assurer de la
plénitude du pouvoir exécutif.

1300. Par contre, eu égard aux profils de Premiers ministres privilégiés par le président,
la nomination d’Agbéyomé KODJO en 20011957 peut surprendre dans la mesure où il était
un membre très influent du parti au pouvoir qui se présentait d’ailleurs à cette époque
comme le numéro 2 du pouvoir, un potentiel dauphin du président1958. Il n’est d’ailleurs pas
étonnant que la collaboration entre les deux hommes se soit au final mal terminée 1959. On
pourrait penser qu’avec Agbéyomé KODJO, le fin stratège président EYADEMA s’est pour
une fois fourvoyé mais certains observateurs considèrent qu’en le nommant, le président
avait encore une nouvelle fois tout calculé pour mettre fin à ses ambitions présidentielles1960.

1301. Tout compte fait, depuis la démission d’Edem KODJO en 1996 à son décès en
2005, le président EYADEMA a démontré qu’il avait toute la maîtrise de son pouvoir de
nomination et que l’Assemblée nationale n’est qu’une chambre d’enregistrement de ses
choix. Il s’est même permis de nommer Eugène Koffi ADOBOLI, un Premier ministre
technocrate qui n’est pas membre de son parti en 1999, alors que son parti venait de prendre
le contrôle total de l’Assemblée lors des législatives de mars 19991961, sans que la nouvelle
majorité parlementaire ne puisse l’obliger à nommer le Premier ministre en son sein comme
l’exige l’article 66 de la Constitution. Bien que n’étant pas issu du parti et inconnu de la
majorité des parlementaires, ADOBOLI fut royalement investi à l’unanimité, ce qui dénote
du degré de soumission des parlementaires au président.

1302. Incapables de contrebalancer le pouvoir de nomination des Premiers ministres

par le président par loyauté ou faiblesse politique, les députés togolais, qui, eu égard aux

1954
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain…, [Link].
1955
MACE (P.), « Politique et démocratie au Togo 1993-1998 : De l’espoir à la désillusion », [Link].
1956
Discret ministre de l’éducation nationale dans le précédent Gouvernement, il fut un fidèle serviteur du président
Eyadéma.
1957
Décret n°2000-78/PR du 29 août 2000 portant nomination du Premier ministre, JORT, 45e année, n°03, numéro
spécial, 30 août 2000, p. 2
1958
Voir SIGNOURET (M.), « La fin du calvaire pour Agbéyomé Kodjo », Jeune Afrique, 12 septembre 2005,
archives en ligne sur [Link]
kodjo/, consulté le 2 août 2021.
1959
MARIO (G.), « Le président Eyadéma limoge son Premier ministre », RFI, 28 juin 2002, archives en ligne sur
[Link] consulté le 02 août 2021.
1960
« Eyadema guette les dauphins », Africa Intellligence, 26 juillet 2001, archives en ligne sur
[Link]
dauphins,2170103-art, consulté le 2 août 2021.
1961
Selon les résultats du scrutin, le RPT s’est adjugé 79 sièges, les 2 sièges restants ont été attribués aux
indépendants proches du parti. Pour rappel, les partis d’opposition ont boycotté le scrutin pour protester contre les
conditions d’organisation et le hold-up électoral du président EYADEMA lors de la présidentielle de 1998.

481
 conditions d’organisation des élections législatives de 1999 et 2002, étaient choisis par le
président lui-même, ne pouvaient non plus se targuer de contrôler l’action du Gouvernement
malgré les moyens mis à leur disposition par la Constitution. On assiste par conséquent à
l’affaiblissement de leur mission de contrôle, ce qui a pour conséquence à la fois de faire
dépendre le Premier ministre du chef de l’Etat et de dévaloriser l’institution parlementaire.

2. L’affaiblissement du contrôle parlementaire du Gouvernement

1303. La responsabilité du Premier ministre devant le président n’est pas mentionnée

dans la Constitution togolaise de 1992. Celle-ci ne retient que la responsabilité devant le
Parlement dans le sens d’un régime parlementaire moniste1962 comme il en existe en Grande
Bretagne1963 et en Allemagne1964. Le souci d’équilibre institutionnel à travers l’instauration
du bicéphalisme recommande ainsi, en séparant les fonctions de chef de l’Etat et de chef du
Gouvernement, d’éviter que les deux fonctions ne relèvent soit directement ou
indirectement du président. A l’instar du Togo, la Constitution malienne de 1992 retient
également le monisme parlementaire. Le Togo et le Mali se sont fortement inspirés de la
Constitution française de 1958 sur cet aspect.

1304. Toutefois, la consécration constitutionnelle du monisme parlementaire ne suffit

pas à garantir son efficacité dans un système majoritaire, comme l’a démontré la pratique
de la Ve République française. La domination systématique du président sur la majorité
parlementaire conduit à l’émergence d’une responsabilité de fait du Premier ministre devant
le président affaiblissant ainsi sa responsabilité constitutionnelle devant le Parlement.

1305. En effet, force est de constater que dans le régime semi-présidentiel, l’élection
au suffrage universel direct du chef de l’Etat1965, fait de lui le personnage central des
institutions1966. Incapable d’être au-dessus du jeu partisan, le chef de l’Etat n’est plus
seulement l’arbitre rêvé et consacré1967, mais aussi un capitaine, un acteur incontournable

1962
Sur la théorie du régime parlementaire moniste en Europe, voir DELCAMP (A.), Les régimes politiques
européens en perspective, Paris, La Documentation française, 1994, 104 p. ; QUERMONNE (J-L.), Les Régimes
politiques occidentaux, Paris, Le Seuil, 2016, 347 p.
1963
CHALVIDAN (P-H.), TRNKA (H.), Les régimes politiques de l'Europe des Douze, Paris, Eyrolles, 1990, pp.
5 et suivants
1964
LE DIVELLEC (A.), Le gouvernement parlementaire en Allemagne : Contribution à une théorie générale,
Paris, LGDJ, coll. « Thèses », 624 p.
1965
ALLIOT (L.), L'élection du président de la cinquième république au suffrage universel direct, Paris, Guibert,
2003, 336 p.
1966
GEVART (P.), Le président de la République et les institutions françaises, Paris, L’Etudiant, 2007, 164 p. ;
LAMING (C.), Expliquez-moi le président de la République, Paris, NANE éditions, 2013, 48 p.
1967
FRANGI (M.), Le président de la République : arbitrer, diriger, négocier, Paris, L’Harmattan, 2012, 216 p.

482
 du jeu politique1968. Non seulement il contrôle tout l’appareil exécutif en réduisant le
Premier ministre en un simple collaborateur, mais aussi exerce-t-il une influence importante
sur la majorité parlementaire, entravant ainsi le contrôle que cette dernière doit exercer sur
l’Exécutif à travers la responsabilité du Gouvernement. Au final, le monisme parlementaire
ne revêt qu’un aspect théorique car, en réalité, le Premier ministre et le Gouvernement ne
sont responsables que devant le président, ce qui produit un phénomène d’inversion du
monisme.

1306. Les conséquences de l’émergence de cette responsabilité de fait du Premier

ministre devant le président réside d’une part, dans sa subordination fonctionnelle et d’autre
part dans l’existence d’un pouvoir discrétionnaire de révocation de fait 1969. De même, face
à l’inefficacité des moyens de contrôle du Parlement sur l’Exécutif, le curseur de la
responsabilité politique du Gouvernement semble se déplacer vers un « monisme
présidentiel majoritaire 1970». En effet, s’il est acquis que le régime semi-présidentiel
conduit inexorablement avec la permanence du fait majoritaire vers le dualisme, c’est-à-
dire la double responsabilité du Gouvernement devant le président et le Parlement, ce
dualisme n’est que de façade car dans la réalité seule la responsabilité devant le président
reste effective. Ces manifestations du déséquilibre institutionnel résultant de la permanence
du fait majoritaire en France, sont rapidement apparues dans les Etats africains qui se sont
inspirés de la Constitution française et amplifiées par la personnalité des acteurs politiques
et le contexte politique.

1307. Par l’effet du fait majoritaire et eu égard aux circonstances dans lesquelles ils
sont élus, « les députés ont une obligation d’obéissance à l’égard de leur gouvernement,
c'est-à-dire en définitive à l’égard de leur parti 1971». Par conséquent, la discipline
partisane1972 épargne l’exécutif des velléités parlementaires, car remettre en cause la
politique du Gouvernement reviendrait dans leur imaginaire à remettre en cause l’autorité
du chef du parti. Ce faisant, « le développement du phénomène majoritaire produit comme
conséquence la remise en cause du pilier fondamental de la séparation des pouvoirs : le
contrôle de l’action gouvernementale par l’Assemblée parlementaire 1973».

1968
MASSOT (J.), L'arbitre et le capitaine : essai sur la responsabilité présidentielle, [Link].
1969
SAMUELS (D-J.), SHUGART (M.), « La nomination et la révocation du Premier ministre en régime semi-
présidentiel … », [Link].
1970
DUHAMEL (O.), « Les logiques cachées de la cinquième République », RFSP, 34ᵉ année, n°4-5, 1984. pp.
615-627.
1971
Ibid. p. 364.
1972
DIOP (O.), Partis politiques et processus de transition démocratique en Afrique noire : recherches sur les
enjeux juridiques et sociologiques du multipartisme dans quelques pays de l'espace francophone, Publibook, 2006,
p. 406
1973
GUEYE (B.), « La démocratie en Afrique : Succès et résistances », [Link].

483
1308. La Constitution togolaise de 1992 a pourtant tenté de réhabiliter la fonction de
contrôle de l’Assemblée nationale1974 en mettant à la disposition des députés des
mécanismes du parlementarisme conséquents. Cette réhabilitation de l’institution
parlementaire, qui est une tendance du nouveau constitutionnalisme africain1975, a pour but
de rétablir un régime de responsabilité politique de l’exécutif1976, absent de
l’ordonnancement constitutionnel togolais depuis l’indépendance1977, dans la, mesure où il
est apparu que l’irresponsabilité politique de l’exécutif est l’une des principales causes de
l’autoritarisme et de la personnalisation des pouvoirs.

1309. Erigé en contre-pouvoir1978, le Parlement participe ainsi au pouvoir exécutif1979

en partageant le pouvoir de nomination du Premier ministre par le président, et en votant le
programme du Gouvernement et le budget, ce qui lui permet d’interpeller les membres sur
la mise en œuvre de ce programme ou l’exécution du budget. Toutefois, cette vision
théoriquement élogieuse de démocratisation de l’exécutif africain est ternie dans la pratique
par la permanence du fait majoritaire qui soumet les députés à l’autorité du président
anéantissant ainsi le contre-pouvoir constitutionnel qu’ils devraient représenter. On parle
ainsi de plus en plus du « présidentialisme majoritaire », de « présidentialisme
démocratique » ou de « néo-présidentialisme » pour caractériser les régimes politiques
africains1980 en raison des « misères » du parlementarisme africain1981.

1310. Dans le néo-présidentialisme africain résultant de l’absorption de l’institution

parlementaire par l’exécutif, c’est le président qui est désormais le dépositaire des pouvoirs
du Parlement vis-à-vis du Gouvernement et du Premier ministre. Déjà handicapé dans sa
mission de contrôle par la rationalisation excessive des mécanismes d’engagement de la
responsabilité du Gouvernement, le Parlement soumis à l’autorité du président, chef du

1974
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain…, [Link].
1975
Ibid. ; ONDO (T.), « Splendeurs et misères du parlementarisme en Afrique noire francophone », [Link]. ;
OSSOMBO-YOMBO (R.), « Le pouvoir législatif dans le nouveau constitutionnalisme africain : un pouvoir
concurrence », Annales de l’Université Marien Ngouabi, Vol. 21, n° spécial, p. 118-53.
1976
THIAM (K.), Le contrôle de l’exécutif dans la création de l’Etat de droit en Afrique francophone, [Link]., pp.
189 et suivants.
1977
TALL (M.), Le parlement dans les Etats d'Afrique noire francophone : essai sur le Burkina Faso, la Cote
d'Ivoire, le Togo, le Sénégal, [Link].
1978
HOUQUERBIE (F.), « De la séparation des pouvoirs aux contre-pouvoirs : « l’esprit » de la théorie de
Montesquieu », [Link]. ; MANANGOU (V-R.), « Contre-pouvoirs, tiers-pouvoirs et démocratie en Afrique »,
[Link]. ; etc.
1979
Sur la participation du pouvoir législatif à l’exercice du pouvoir exécutif dans le régime parlementaire, voir
par exemple SÄGESSER (C.), « Législatif, exécutif et judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs », Dossiers
du CRISP, vol. 87, n° 2, 2016, pp. 9-71.
1980
MANANGOU (V.-R.), « Le néo-présidentialisme africain : entre paternalisme et superposition », RFDC, n°
2015, pp. 26-53 ; MISCOIU (S.), et al., (dir.), Recul démocratique et néo-présidentialisme en Afrique Centrale et
Occidentale, Iaşi, Institutul European, 2015, 261 p., etc.
1981
ONDO (T.), « Splendeurs et misères du parlementarisme en Afrique noire francophone », [Link].

484
 parti, la majorité parlementaire ne peut plus enclencher la procédure d’engagement de la
responsabilité du Premier ministre de son propre chef.

1311. Par conséquent le Premier ministre africain bénéficie d’une inviolabilité

parlementaire, ce qui renforce son autorité sur les parlementaires au profit du président avec
qui il constitue désormais un duo. Ce faisant, le Premier ministre devient un instrument de
domination de l’exécutif sur le législatif, tout en étant soumis à son tour au président, ce qui
ne le protège pas d’une révocation discrétionnaire du président, ou de l’enclenchement de
la procédure parlementaire en son encontre, sur demande du président.

1312. En effet, dans la mesure où entre 1992 et 2002 la Constitution togolaise de 1992
ne permettait pas au président de révoquer discrétionnairement le Premier ministre, son
autorité sur les parlementaires lui permet d’utiliser politiquement l’institution à son profit,
lorsqu’il souhaite mettre fin aux fonctions d’un Premier ministre dont il ne parvient pas à
obtenir la démission. Il s’agit d’une dérive du parlementarisme car dans ce système, c’est
le Premier ministre qui est censé contrôler la majorité parlementaire dont il est issu, et dont
il devrait être en principe le chef et qui devrait le protéger contre le chef de l’Etat.

1313. Cette dérive a été confirmée l’unique fois où la responsabilité politique d’un
Premier ministre a été engagée au Togo alors qu’il a été nommé par le président dont les
hommes disposaient de la totalité des sièges de l’Assemblée nationale. En effet, le Premier
ministre Eugène Koffi ADOBOLI, nommé en 1999 à la fin de la première législature, a été
renversé une année plus tard par l’Assemblée nationale1982 « sur instruction du chef de
l’Etat 1983 » qui voulait obtenir son départ à partir du moment où des frictions entre les deux
hommes ont commencé par apparaître. Il ne faut ainsi pas voir dans cette censure
parlementaire une marque d’autonomie des députés mais plutôt une manifestation encore
plus flagrante de leur soumission au chef de l’Etat. L’explication suivante de Koffi
SOMALI dans sa thèse a pour mérite de lever l’équivoque sur cet épisode controversé de la
IVe République togolaise :

« Loin d’être une manifestation parlementaire contre la politique menée

par le gouvernement, cette motion a été voulue et obtenue par le chef de

1982
La motion de censure a été adoptée le 24 août 2000 à l’unanimité des quatre-vingt-et-un (81) députés de
l’Assemblée nationale, ce qui témoigne du degré de soumission des députés au chef de l’Etat. Il a été remplacé par
Agbéyomé KODJO, qui a d’ailleurs dirigé le débat et le vote de la motion en sa qualité de président de l’Assemblée
nationale, ce qui est interprété comme un coup monté par ce dernier contre son prédécesseur ( Voir « AGBEYOME
KODJO : Le parcours sombre et sulfureux d’un surdoué », Focus Infos, 18 mars 2013, en ligne sur [Link]
[Link]/files/2013/03/Polit-Afr-Togo-2013.03.18-A-Kodjo-Le-parcours-sombre-et-sulfureux-d-un-
[Link], consulté le 3 août 2021).
1983
KOUPOKPA (T.-E.), Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre du
renouveau constitutionnel : le cas du Bénin, du Niger et du Togo, [Link]., p. 129.

485
 l’Etat. Ne pouvant pas le limoger directement au risque de rencontrer
l’opposition des institutions financières internationales qui le lui avait
imposé, le Président de la République a préféré passer par son parti et
ses députés au parlement pour se débarrasser d’un Premier Ministre de
plus en plus encombrant et dont il n’a jamais en vérité voulu 1984».

1314. Eu égard à la présidentialisation de l’institution parlementaire et à la crainte

d’une dissolution pouvant déboucher sur des représailles et une déchéance politique,
l’engagement de la responsabilité politique du Gouvernement par le Parlement reste au
demeurant une procédure très exceptionnelle en Afrique noire francophone1985, car hormis
le cas togolais, il en existe très peu dans l’histoire. On peut donner l’exemple lointain du
renversement de Mamadou DIA au Sénégal en 1962 qui constituait le seul précédent avant
l’avènement du nouveau constitutionnalisme au début des années quatre-vingt-dix et qui
avait été également à l’époque orchestré par le président SENGHOR1986. Depuis lors, seuls
les exemples congolais de 19921987, nigériens de 19941988 de 20071989 sont notables. Mais à
chaque fois, « la censure du Gouvernement est utilisée dans un sens dévoyé 1990». Il en
résulte que « le fait majoritaire consécutif au quasi-monolithisme des Parlements africains
et la servilité des députés de la majorité gouvernementale font de la sanction politique du
gouvernement par le Parlement un cas exceptionnel, voire une hypothèse d’école 1991».

1315. On note ainsi en règle générale l’ineffectivité de la parlementarisation du statut

du Premier ministre africain du fait de la permanence du fait majoritaire provoquant un
déséquilibre institutionnel au profit du président. Cette dérive présidentialiste résultant à
l’origine de la pratique, est aujourd’hui ancré dans les régimes politiques africains, du fait
de sa consécration progressive par le droit.

1984
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain…, [Link]., pp. 362-363.
1985
Ibid., p. 354.
1986
Pour une synthèse de cette crise, voir par exemple DIOP (B.), « Mamadou Dia : Retour sur la crise de décembre
1962 », Le Quotidien, 21 décembre 2020, Conférence prononcée le 17 décembre 2020 à l’Université Cheikh-Anta
Diop de Dakar, en ligne sur [Link] consulté
le 3 août 2020. Pour plus de détails, voir par exemple ROCHE (C.), Léopold Sédar Senghor et Mamadou Dia :
Rupture d’une amitié, Paris, L’Harmattan, 2017, 215 p.
1987
Voir KOULA (Y.), La démocratie congolaise « brûlée » au pétrole, Paris, L’Harmattan, 2000, p. 22.
1988
Voir GREGOIRE (E.), « Cohabitation au Niger », [Link]. ; TANKOANO (A.), « La cohabitation dans un
régime semi-présidentiel africain : le cas du Niger », [Link]. ;
1989
Voir SOUMANA (B.), Le Parlement au Niger, Thèse de droit public, Université de Lyon Lumière II, 2016,
p. 610.
1990
KOUPOKPA (T.-E.), Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre du
renouveau constitutionnel : le cas du Bénin, du Niger et du Togo, [Link]., p. 128.
1991
MOMO (C.-F.), GATSI (E.-T.), « L’exécutif dualiste dans les régimes politiques des États d’Afrique noire
francophone », [Link].

486
Section II : La présidentialisation de droit

1316. La rationalisation du présidentialisme africain par le Premier ministre est une

réalité dans les Constitutions adoptées à partir des années quatre-vingt-dix. Toutefois, cette
réalité est demeurée textuelle, ce qui en fait un mythe, une illusion dans la pratique. En effet,
il existe un grand décalage entre les principes constitutionnels régissant le bicéphalisme et
la séparation des pouvoirs consacrés par le nouvel ordre juridico-politique, en raison du
désir des chefs d’Etat africain, dont la plupart ont été écartés des processus constituants
pendant les transitions démocratiques, de restaurer leur hégémonie en prenant par la même
occasion une « revanche sur la Conférence nationale 1992».

1317. Si ces velléités de (re) présidentialisation des régimes déprésidentialisés par les
nouvelles Constitutions résultaient au départ de dérives politiques orchestrés par les chefs
d’Etat, comme le président EYADEMA au Togo pour écarter toute concurrence dans
l’exercice du pouvoir, force est de constater que la présidentialisation n’est plus seulement
de fait, mais relève aujourd’hui de l’ordonnancement juridique même des Etats. En effet, la
juridicisation du néo-présidentialisme africain relève d’abord de l’interprétation
présidentialiste des Constitutions africaines (paragraphe 1er).

1318. Cette interprétation fondée sur un déséquilibre présidentialiste des institutions,

qui a réussi à s’imposer contrairement à l’esprit d’équilibre institutionnel sur lequel sont
fondées la plupart des Constitutions, dont la Constitution togolaise de 1992, est aujourd’hui
la norme. Mais après avoir réussi à reconquérir le pouvoir et à affaiblir les autres institutions
notamment le Premier ministre et le Parlement, les chefs d’Etat se sont attelés à imposer
leur vision constitutionnelle en procédant à des réformes constitutionnelles consacrant la
pratique et l’interprétation présidentialiste qu’ils ont instauré. C’est notamment le cas au
Togo, où le président EYADEMA a, par la réforme constitutionnelle du 31 décembre 2002,
instauré une nouvelle configuration de l’exécutif contraire à celle qui découlait de la
Constitution originelle (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : L’interprétation présidentialiste de

la Constitution togolaise de 1992

1992
ABDOU-SALAMI (M.-S.), « La révision constitutionnelle du 31 décembre 2002 : une revanche sur la
Conférence nationale de 1991 », RBSJA, n° 19, 2007, p. 53-94

487
 « L’expérience des quelques années qui viennent de s’écouler
montre que plusieurs des difficultés et crises politiques
rencontrées sont d’ordre institutionnel ; elles ont pour origine les
imperfections des textes constitutionnels en quelque sorte
inachevés, faute de prévoir certaines situations et en raison de
dispositions trop sommaires et trop rigides ».

GAUDUSSON (J. du Bois de), « Point d’actualité sur les modalités de

production du droit constitutionnel dans les États africains francophones 1993»,

1319. En s’inspirant de la Constitution française de 1958, les constituants africains du

renouveau démocratique croyaient enfin tenir la formule gagnante du constitutionnalisme
africain. Mais ces Constitutions ou du moins certaines de leurs dispositions se sont avérés
rapidement inapplicables dans le contexte politique africain, notamment celles qui
définissent la répartition des pouvoirs au sein d’un exécutif devenu bicéphale, ce qui a
conduit à des interprétations divergentes entre les différents acteurs résultant de l’obscurité
de certaines dispositions constitutionnelles.

1320. En disant qu’« il faut qu’une Constitution soit courte et obscure 1994», Napoléon
Bonaparte voudrait que la Constitution soit propice à l’interprétation des gouvernants afin
qu’ils puissent l’adapter aux circonstances politiques et sociales afin d’éviter des blocages
institutionnels pouvant entraver le fonctionnement de l’exécutif. C’est dans cette logique
qu’il poursuit en disant qu’« elle doit être faite de manière à ne pas gêner l'action du
gouvernement 1995». Si l’Empereur français, homme d’action, semblait être hostile à
l’encadrement strict de son action par le droit, il en était de même pour les chefs d’Etat
africains qui ont toujours voulu tout contrôler.

1321. Les premiers blocages institutionnels du nouveau constitutionnalisme africain

fatals au Premier ministre sont liés aux interprétations divergentes des Constitutions entre
d’une part les chefs d’Etat, dont la plupart au pouvoir depuis très longtemps, n’ont pas perdu
l’habitude du pouvoir personnel monolithique, et d’une part la nouvelle génération de
Premiers ministres1996, dont certains ont participé à la démythification de la fonction

1993
Mélanges Patrice Gélard, Droit constitutionnel, Paris, Montchrestien, 1999, pp. 341-346
1994
Napoléon Bonaparte cité par DAVOST (C.), « Une Constitution doit être courte…. », Le Monde, 11 septembre
1946, archives en ligne sur [Link]
courte_1879465_1819218.html, consulté le 4 août 2021.
1995
Ibid.
1996
NCHOUWAT (A.), « La nouvelle génération des Premiers ministres en Afrique noire … », [Link].

488
 présidentielle pendant les CNS, et qui attendaient être des « Premiers ministres à part
entière 1997» en refusant d’être soumis au chef de l’Etat et en voulant exercer la plénitude
de la fonction de chef du Gouvernement.

1322. C’est ainsi que la Constitution togolaise de 1992 a été soumise à rude épreuve
par l’interprétation divergente de certaines de ces dispositions entre le président
EYADEMA et le Premier ministre Edem KODJO, « premier » Premier ministre de la IVe
République (A), résultant de la confrontation entre les deux hommes sur la répartition de
leurs compétences respectives. L’intervention de la juridiction constitutionnelle qui a donné
une interprétation prétorienne censée restaurer le sens de l’esprit et de la lettre de ces
dispositions litigieuses s’est avérée tendancieuse (B) au profit du chef de l’Etat contre
l’esprit de la Constitution, ce qui a contribué à affaiblir la fonction de Premier ministre.

A. Le conflit de compétences entre le président Eyadéma et

le Premier ministre Edem KODJO

1323. Il est désormais classique dans l’étude du régime semi-présidentiel français de

s’interroger sur les rapports entre le binôme exécutif notamment dans l’exercice de leurs
compétences respectives1998. La collaboration de circonstance entre le Président
EYADEMA et le Premier ministre KODJO n’échappe pas à cette interrogation d’autant
plus que c’est la première fois qu’une véritable dyarchie semblait être instaurée au Togo.

1324. Très tôt, cette collaboration de circonstance s’est révélée conflictuelle lorsque le
Premier ministre, estimant avoir perdu sa marge de manœuvre au sein de l’exécutif du fait
de l’absorption de ses compétences par le chef de l’Etat, a manifesté son désir de s’imposer
comme le véritable chef de l’Exécutif. Ce conflit de compétences résulte d’une
interprétation divergente des articles 70 et 79 de la Constitution par les deux hommes, ce
qu’ils ont exprimé par lettres interposées1999.

1997
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière ! », [Link].
1998
DEBBASCH (Ch.), « Président de la République et premier ministre dans le système politique de la V ème
République. Duel ou duo ? », RDP n° 5, 1982, p. 1175 ; Voir également certains articles du dossier thématique
« Qui Gouverne la France », Pouvoirs, n°68, 1994, 192 p. notamment les articles de COLLIARD (J.-C.), « Que
peut le président », pp. 15-29 et CARACASSONNE (G.), « Ce que fait Matignon », pp. 31-44.
1999
KAÏDI (H.), « Les lettres de la discorde », [Link].

489
 1. Les lettres du chef de l’Etat aux membres du Gouvernement et au
Premier ministre au sujet des articles 66 al.3 et 70 de la
Constitution

1325. Les articles 66 al.3 et 70 visées par le président EYADEMA dans ces lettres sont
relatifs respectivement à la présidence du Conseil des ministres et à l’exercice du pouvoir
de nomination du président dans l’administration. Ces deux dispositions ont été source à
conflit entre le président et le Premier ministre à propos de la détermination de l’ordre du
jour du Conseil des ministres et des nominations opérées par le Premier ministre
parallèlement à celles opérées par le président. Ne supportant pas de voir ses pouvoirs
concurrencés par un Premier ministre de plus en plus encombrant, le président EYADEMA
a tenu à imposer son autorité sur le Gouvernement en se fondant sur une vision
présidentialiste de ces dispositions, contraire à l’esprit de la Constitution.

1326. Par une lettre circulaire en date du 17 avril 1996 adressée aux membres du
Gouvernement et une autre lettre confidentielle adressée au Premier ministre, le président
EYADEMA a donné sa vision de la répartition des compétences entre lui, le Premier
ministre et les autres membres du Gouvernement telle qu’opérée par la Constitution de
1992. La synthèse de ces missives est ainsi présentée par T. Elisée KOUPOKPA qui écrit
dans sa thèse que le président rappela

« aux ministres qu’en vertu de l’article 70 de la constitution, la

nomination des directeurs de l’administration centrale lui
revenait, et par conséquent, les nominations qui étaient
intervenues en violation de cette disposition étaient nulles et de
nul effet et devaient être immédiatement rapportées (…). Il ajouta
plus loin qu’en sa qualité du Président du conseil des ministres,
il lui appartenait d’arrêter l’ordre du jour, de formuler et de
formaliser les décisions prises après délibération2000 ».

Ces lettres appellent deux observations, l’une de forme et l'autre de fond.

1327. Sur la forme, le fait pour le Chef de l'Etat de s'adresser directement aux membres
du Gouvernement en dehors du Conseil des ministres, peut s'analyser en une
marginalisation politique du Premier ministre à travers la méconnaissance de son statut de

2000
KOUPOKPA (E-T.), Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre du
renouveau constitutionnel : le cas du Bénin, du Niger et du Togo, op. cit., p. 78

490
 chef du Gouvernement. En vertu de ce statut, c’est le Premier ministre qui « dirige l'action
du Gouvernement et coordonne les fonctions des autres membres2001 ». En adressant
directement des injonctions aux membres du Gouvernement sans passer par le Premier
ministre, le Président de la République s'est comporté comme le chef du Gouvernement,
violant ainsi les dispositions de l’article 78. Sa démarche est donc contraire à l’esprit et la
lettre de la Constitution togolaise de 1992.

1328. Sur le fond, le contenu de cette lettre circulaire dénie le pouvoir de nomination
de droit commun reconnu au Premier ministre en dehors du Conseil des ministres par la
Constitution. En effet, si l’article 70 de la Constitution attribue expressément au président
le pouvoir de nomination qui s’exerce dans le cadre du Conseil des ministres, l’article 79
fait du Premier ministre le titulaire du pouvoir de nomination de droit commun, en disposant
que « sous réserve des dispositions de l’article 70, le Premier ministre nomme aux emplois
civils et militaires ». C’est la raison pour laquelle l’article 70 dont se prévaut le président
énumère les postes auxquels s’applique le pouvoir de nomination du président2002.

1329. Si cette énumération est non exhaustive dans la mesure où l’article 70 al.3
prévoit qu’ « une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en
Conseil des ministres ». Toutefois, aucune loi organique n’a pu être adoptée entre la prise
de fonction du Premier ministre et le déclenchement du conflit, ce qui suppose que l’étendue
du pouvoir de nomination du président reste confinée aux deux premiers alinéas de l’article
70. Par conséquent, en dehors du Conseil des ministres, et conformément à l’article 79, c’est
le Premier ministre qui nomme à tous les autres emplois.

1330. Quant au Conseil des ministres, il est une instance collégiale qui « symbolise
l’unité du pouvoir exécutif2003 ». S’il est présidé par le président de la République
conformément à l’article 66 al.3, l’organisation du Conseil des ministres n’est pas
prédéfinie, ni par la Constitution, ni pas d’autres textes. Cela relève donc de la discrétion
du chef de l’Etat2004. Cependant, suivant les pratiques et eu égard aux prérogatives du
Premier ministre et du Gouvernement dans l’élaboration des actes à délibérer et au
contreseing de ce actes, la détermination de l’ordre du jour est une prérogative conjointe du

2001
Article 78 de la Constitution togolaise de 1992 (version originale).
2002
Le pouvoir de nomination du président s’exerce exclusivement en Conseil des ministres. Une première
catégorie d’emplois comprenant « le grand chancelier de l’Ordre du Mono, les ambassadeurs et envoyés
extraordinaires, les préfets, les officiers commandants des armées de terre, de mer et de l’air et les directeurs des
administrations centrales » est nommée après délibération du Conseil des ministres (art. 70 al.1 er). Une deuxième
catégorie comprenant « les présidents d’universités élus par les collèges électoraux des universités, les professeurs
inscrits sur une liste d’aptitude reconnue par les Conseils des universités, et les officiers généraux » est nommée
sans délibération du Conseil (art. 70 al. 2) dans la mesure où il s’agit seulement d’entériner ces nominations ;
2003
GICQUEL (J.), GICQUEL (J-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p. 670
2004
Ibid., p. 684

491
 président et du Premier ministre2005. Il n’appartient donc pas au président d’imposer l’ordre
du jour du Conseil comme l’attend le président EYADEMA dans sa lettre d’autant plus que
le Secrétariat général du Gouvernement, l’organe administratif qui assure la préparation et
le secrétariat du Conseil est sous l’autorité du Premier ministre2006.

1331. La nécessité d’une collaboration entre le président et le Premier ministre au sein

du Conseil des ministres dans le régime semi-présidentiel est mise en exergue par Jean
MASSOT qui considère que « s'il est une institution qui, par nature, rend nécessaire un
minimum de coopération entre le Président de la République et le Premier ministre, puisque
chacun n'y peut rien sans l'autre, c'est bien le Conseil des ministres2007».

1332. En bref, le contenu des lettres du 17 avril 1996 paraît donc juridiquement et
politiquement irrégulier sur la forme et sur le fond. A travers sa conception ainsi dévoilée
de la répartition des compétences avec le Premier ministre, le président togolais s’est livré
à une lecture présidentialiste institutionnellement déséquilibrée de la Constitution togolaise
de 1992 contraire à son esprit qui repose sur un équilibre au sein de l’exécutif. Il paraît donc
normal que le Premier ministre KODJO, déjà politiquement affaibli par les conditions de sa
nomination2008, soit excédé par cette lecture présidentialiste qui méconnaît l’étendue de ses
compétences, d’où sa réplique.

2. La réplique du Premier ministre fondée sur les articles 77 et

79 de la Constitution

1333. En réplique aux deux lettres du président EYADEMA du 17 avril 1996, le

Premier ministre KODJO saisit l'occasion pour faire « des remontrances publiques envers
le président2009 ». Après s'être évertué pendant près de deux ans à sauver les apparences
d’un duo harmonieux avec le chef de l'Etat2010, il se décide enfin à sortir de sa réserve, en
adressant deux correspondances aux contenus très véhéments au chef de l'Etat.

2005
Sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil des ministres en France, voir DENOIX DE SAINT MARC
(R.), « Le fonctionnement du Conseil des ministres et du Gouvernement », in AVRIL (P.), VERPEAUX (M.)
(dir.), Les Règles et principes non écrits en droit public, Actes du colloque des 28 et 29 mai1998 au Sénat, éd.
Panthéon-Assas, 2000, pp. 221-234 ; SAUVE (J.-M.), « Le Conseil des ministres », in Mélanges en l'honneur de
Jean Gicquel, Constitutions et pouvoir, Paris, Montchrestien, Paris, 2008, pp. 497-536 ; GOUAUD (C.), « Le
conseil des ministres sous la Ve République », RDP 1988, p. 423-498, etc.
2006
Décret n° 92-013/PMRT du 23 janvier 1992 portant réorganisation des services du Premier ministre, JORT,
37e année, n°8, 28 février 1992, p. 2
2007
MASSOT (J.), L'arbitre et le capitaine…, op. cit, p.286
2008
Confère supra.
2009
SOTINEL (T.), « Le président togolais a réussi à reconstituer peu à peu son pouvoir », [Link].
2010
SOUDAN (F.), « Eyadéma-Kodjo, jusqu’à quand ? », Jeune Afrique n°1815 du 19 au 25 octobre 1995, p. 38

492
1334. Dans un premier courrier daté du 22 avril 1996, le Chef du gouvernement
revendique d'une part, l'effectivité de son pouvoir de nomination sur la base de l'article 79
de la Constitution, que le chef de l'Etat a semblé méconnaître dans sa correspondance du 17
avril, et d'autre part, sur la question de la présidence du Conseil des ministres, il écrit que «
s’il est exact que le Président de la République, en sa qualité du Président du conseil des
ministres, arrête l’ordre du jour du conseil, il appartient au chef de Gouvernement d’en
établir le projet conformément à l’article 77 de la constitution qui veut que le Gouvernement
détermine et conduise la politique de la nation2011».

1335. Dans un second courrier daté du 23 avril 1996, le Premier ministre revendique
clairement son statut de Chef du Gouvernement, que semblait méconnaître le président, en
se permettant de prodiguer une leçon de droit administratif au chef de l’Etat. Il écrit :

« J’ai le regret de vous informer que votre circulaire en date du 17 avril

1996, adressée aux membres du Gouvernement, est irrecevable dans sa
forme, dans la mesure où vous n’êtes pas le chef du Gouvernement. Si
vous avez des observations à formuler sur les questions évoquées par
votre lettre circulaire, vous devez les adresser au chef du Gouvernement
qui se chargera d’en répercuter le contenu aux ministres… 2012».

Au-delà de son caractère acerbe, la réplique du Premier ministre revêt un double intérêt
politique et juridique.

1336. Sur le plan politique, il s’agissait pour le Premier ministre de restaurer son
autorité gouvernementale d’une part, et de contester l’hégémonie présidentielle d’autre part.
En effet, Edem KODJO, qui a été nommé à la tête d’un Gouvernement composé en grande
partie des partisans du président EYADEMA qui occupait également les portefeuilles les
plus importants, a vu son autorité sur l’équipe gouvernementale bafoué dès le départ. Il s’est
ainsi mis en quête de cette autorité indispensable à sa survie politique d’autant plus qu’il
devrait également faire face à une majorité parlementaire dominée par les proches du
président dont son parti n’est que l’appoint. En revendiquant ouvertement son statut de chef
du Gouvernement, le Premier ministre recadrait indirectement les « super-ministres » qui
négligeraient son autorité pour recevoir des instructions et rendre directement compte aux
présidents. Par la même occasion, il s’est érigé en véritable concurrent du président, qui

2011
Cité par KOUPOKPA (E-T.), Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre
du renouveau constitutionnel : le cas du Bénin, du Niger et du Togo, [Link].
2012
Ibid.

493
 recouvrait petit-à-petit les pouvoirs qu’il avait perdu du fait de la CNS et de la Constitution
de 1992.

1337. Sur le plan juridique, en s’opposant à la lecture présidentialiste que le président

faisait de la Constitution, le Premier ministre a révélé les clés de la dyarchie instaurée par
la Constitution de 1992. En effet, celle-ci est fondée sur un partage équilibré du pouvoir
exécutif dont l’intérêt est de permettre au président et au Premier ministre de gouverner en
étroite collaboration pour se contrôler mutuellement. Par conséquent, le fait pour le
président de s’arroger l’exclusivité du pouvoir de nomination et la détermination de l’ordre
du jour du Conseil relevait d’une volonté de restauration du pouvoir personnel en
affaiblissant le Premier ministre.

1338. Ces divergences d’interprétation ont permis à la fois de relever les ressources et
les faiblesses de la Constitution de 1992. Une troisième voix s’imposait alors pour trancher
ce conflit afin d’éviter la paralysie de l’action gouvernementale, dans la mesure où à partir
de cet échange de courriers, le Conseil des ministres n’était plus convoqué. Mais
l’intervention de la Cour suprême sollicitée pour trancher ce conflit n’a offert qu’une
interprétation tendancieuse des dispositions sur lesquelles se fonde le litige.

B. L’avis controversé de la Cour suprême du 4 juin 1996

1339. Si pendant la transition, le président EYADEMA a choisi la voie de la

2013
violence pour arbitrer le conflit qui l'opposait au Premier ministre KOFFIGOH, il eut
cette fois-ci la bonne idée de privilégier celle du droit. Convaincu que sa conception
présidentialiste de la répartition des compétences au sein de l’exécutif est conforme à la
Constitution de la IVe République, le chef de l'Etat togolais saisit la Cour suprême pour
donner son avis sur l’interprétation des dispositions constitutionnelles qui font griefs2014. Il
s'agit des articles 66, 70, 77 et 79 relatifs notamment à la présidence du Conseil des
ministres, et à la détermination de l'étendue des pouvoirs de nomination respectifs du
président et du Premier ministre au sein et en dehors du Conseil des ministres.

1340. C'est bien évidemment pour éviter que les crises institutionnelles ne conduisent
à une impasse, que la plupart des Constitutions africaines de la troisième vague, ont prévu

2013
SOGLO (K.), « Les hésitations au Togo : Les obstacles de la transition », op. cit.
2014
KEUTCHA-TCHAPNGA (C.), « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les États francophones
d'Afrique noire », in RFDC 2005/3 n° 63, pp. 451-491

494
 la mise en place d'une juridiction constitutionnelle2015 censée arbitrer les conflits entre les
institutions, en interprétant la Constitution dans le sens du droit. Le modèle retenu
généralement dans ces Etats est celui du Conseil constitutionnel français avec quelques
spécificités relatives à chaque Etat2016, même si la dénomination diffère et d'un État à un
autre2017.

1341. Mais au moment du duel EYADEMA-KODJO, la Cour constitutionnelle prévue

par la Constitution de 19922018 en tant qu’« organe régulateur du fonctionnement des
institutions (…) chargée de veiller au respect des dispositions de la Constitution 2019»,
n'était pas encore installée, faute de l’adoption de la loi organique prévue par la Constitution
pour régir son organisation et son fonctionnement. Ses attributions étaient donc
provisoirement exercées par la Cour suprême, la plus haute juridiction de droit commun,
qui disposait d’une chambre constitutionnelle2020. C’est à ce titre que cette juridiction a été
saisie par le président EYADEMA pour donner son avis sur l’interprétations des
dispositions objets de son duel avec le Premier ministre.

1342. La Cour suprême rendit son avis le 4 juin 1996. Avant d’analyser le contenu de
cet avis, il faut se rappeler que lorsqu’elle a été saisie par le Premier ministre KOFFIGOH
pour trancher le conflit qui l’opposait au président EYADEMA relatif à l’éviction des
ministres réfractaires à l’autorité du Premier ministre, la même Cour, a été empêchée de
donner son avis par les actes d’intimidation de l’armée favorable au président2021. Si deux
ans plus tard, la même Cour saisie, une nouvelle fois sur un conflit de compétence entre un
autre Premier ministre et le même président EYADEMA a pu se prononcer librement, c’est
parce que d’une part, elle a été saisie par le chef de l’Etat lui-même et non plus par le
Premier ministre, et d’autre part, parce qu’après l’épisode de novembre 1993, elle est rentrée
dans les bonnes grâces du président.

2015
Le caractère novateur de l’institution des juridictions constitutionnelles dans le nouveau constitutionnalisme
africain et leur rôle dans l’instauration de l’Etat de droit a fait l’objet d’une étude doctrinale abondante. Voir
MBORANTSUO (M-M.), La contribution des cours constitutionnelles à l’Etat de droit en Afrique, Paris, LGDJ,
2007, 366 p. ; DIOMPY (A-H.), « Les dynamiques récentes de la justice constitutionnelle en Afrique », in Afrilex,
fev. 2014 ; ABDOURAHMANE (B-I), Les Cours constitutionnelles dans le processus de démocratisation en
Afrique, Thèse de droit public, Bordeaux, octobre 2002 ; HOLO (T.) « Emergence de la justice constitutionnelle
» in, Pouvoirs n°29, 2009,129, etc…
2016
DIALLO (I.), « A la recherche d’un modèle africain de justice constitutionnelle », Annuaire International de
Justice Constitutionnelle, XX- 2004, pp.93-120
2017
Cour constitutionnelle au Togo, Bénin, Mali, etc. et Conseil constitutionnel au Sénégal, Côte d’Ivoire,
Cameroun, etc.
2018
Titre VI, articles 99 et suivants de la Constitution de 1992.
2019
Combinaison des articles 99 et 104 de la Constitution togolaise de 1992
2020
Loi n°81-4 du 30 mars 1981 déterminant l’organisation et fonctionnement de la Cour suprême, JORT, 26e
année, n°13, 6 mai 2021, p. 2
2021
Confère supra.

495
1343. Dans son avis du 4 juin 1996, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême
s'est prononcée en faveur du Président de la République, en entérinant sa conception
présidentialiste du régime togolais. Ce positionnement partial de la juridiction
constitutionnelle togolaise2022 méconnait la volonté de rationalisation du présidentialisme
qui a conduit le constituant de 1992 à instaurer une dyarchie au somment de l’Etat, ce qui
est regrettable, car cela révèle que cette Cour n’est qu’« un instrument politique aux mains
du chef de l’Etat 2023». Il soulève en général le problème de la légitimité et de
l’indépendance des juridictions constitutionnelles africaines qui fait l’objet de beaucoup de
débats au sein de la doctrine africaniste2024. L’institution primo-ministérielle subit ainsi un
nouvel échec dans la rationalisation du présidentialisme après celui de la transition.

1344. Sur la question de l'article 66 relative à la présidence du Conseil des ministres,

la Cour argumente que c'est le Président de la République qui

« … arrête définitivement l’ordre du jour du conseil, c’est lui qui décide

des sujets à débattre. C’est lui qui dirige les débats et oriente les travaux
(…) et conclut les discussions. La présidence du conseil des ministres est
une fonction effective qui confère au Président de la République des
pouvoirs réels dans la détermination de la politique de la nation ; le
Gouvernement la conduit conformément aux orientations du chef de l’Etat,
sous le contrôle du Parlement ».

Si la question de la fixation de l'ordre jour du Conseil des ministres par le Président relève
d’un usage classique et n’est pas susceptible de débat, la Cour devrait également se
prononcer sur la détermination de cet ordre du jour comme l’avait fait son homologue
nigérien lorsque la même question lui a été posée.

1345. En effet, pendant la cohabitation nigérienne en 1995, la tension était montée

entre le président OUSMANE et le Premier ministre AMADOU quant à la répartition de
leurs prérogatives respectives2025. Dès qu’il s’est rendu compte d’avoir perdu les élections

2022
MOMO (C.-F.), GATSI (E.-T.), « L’exécutif dualiste dans les régimes politiques des États d’Afrique noire
francophone », [Link]., note n°16.
2023
KOUPOKPA (E-T.), Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre du
renouveau constitutionnel : le cas du Bénin, du Niger et du Togo, [Link]., p. 81
2024
Voir notamment DIAKHITE (M.), « Les ambiguïtés de la juridiction constitutionnelle dans les États de
l'Afrique noire francophone », RDP, n°3, 2015, pp. 785-828 ; MASSINA (P.), « Le juge constitutionnel africain
francophone : entre politique et droit », RFDC, vol. 111, n°3, 2017, pp. 641-670 ; KOKOROKO (D.), « L’apport
de la jurisprudence constitutionnelle africaine à la consolidation des acquis démocratiques », RBSJA, 2007, n° 18,
pp. 87-128, etc.
2025
GREGOIRE (E.), « Cohabitation au Niger », [Link]. ; TANKOANO (A.), « La cohabitation dans un régime
semi-présidentiel africain : le cas du Niger », [Link]., etc.

496
 législatives, le président s’est empressé de créer un Secrétariat général du Conseil des
ministres rattaché à la présidence2026 et lui a attribué des compétences qui relevaient du
Secrétariat général du Gouvernement2027, organe chargé de la préparation du Conseil des
ministres rattaché au Premier ministère. Estimant que « cette réforme est…une manœuvre
supplémentaire destinée à empêcher l’alternance politique 2028», la majorité parlementaire
saisitla Cour suprême qui prononça l’inconstitutionnalité des deux décrets. Privé de sa
structure concurrente au Gouvernement qui devrait lui permettre de contrôler l’organisation
du Conseil des ministre et la mise en œuvre de ses décisions, le président décida de « faire
la grève du Conseil des ministres 2029» en refusant de le présider sur un ordre du jour établi
par le Gouvernement.

1346. Pour éviter l’impasse, la Cour suprême, tout en recadrant une nouvelle fois le
président sur son obligation de présider le Conseil des ministres, tenta une solution de
compromis en invitant le président et le Premier ministre à se « mettre d’accord sur les
points à inscrire à l'ordre du jour du conseil des ministres 2030» et qu’ « en cas de
désaccord, l'ordre du jour définitif doit être arrêté en conseil des ministres 2031». Si
cette solution de compromis n’a finalement pas fonctionné au Niger, elle aurait pu être
également être envisagée par la Cour suprême togolaise au lieu d’accorder un blanc-seing
au président pour la détermination de l’ordre du jour du Conseil et de lui reconnaître le droit
de déterminer la politique de la nation déniant ainsi au chef du Gouvernement, une
prérogative constitutionnelle. L’interprétation extensive que fait la Cour de la fonction de
président du Conseil des ministres nécessite ainsi quelques observations.

1347. En effet, dans son avis, la Cour suprême du Togo semblait conférer au Président
des prérogatives, que ne lui reconnaît pas la Constitution, dans le cadre de la direction de
l'action gouvernementale, et donc de l'exercice du pouvoir exécutif. Dans l'esprit et la lettre
de la Constitution de 1992, le Premier ministre est le détenteur du pouvoir exécutif sa qualité
de Chef du gouvernement auquel l'article 77 attribue la compétence de définir et de conduire
la politique de la nation. L’interprétation que fait la Cour est très surprenante, car elle ne
repose sur aucun fondement constitutionnel. Le fait pour la Cour de se positionner en faveur
d'un élargissement des compétences du Président au détriment de celles du Premier ministre
2026
Décret n° 95-090/PRN du 3 février 1995, portant organisation Secrétariat général du Conseil des ministres,
JORN, 15 février 1995.
2027
Décret n° 95-091/PRN du 3 février 1995 fixant les attributions du Secrétariat général du Conseil des ministres,
JORN, 15 février 1995.
2028
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique : Analyse institutionnelle et stratégique,
[Link]., p. 187
2029
Ibid., p. 197
2030
Arrêt n°95/06 du 05 décembre 1995 cité par KOUPOKPA (T.-E.), Le modèle constitutionnel des Etats
d'Afrique noire francophone dans le cadre du renouveau constitutionnel…, [Link]., p. 75
2031
Ibid.

497
 est révélatrice d'une tendance à la présidentialisation du régime togolais, dont elle nie le
caractère parlementaire2032.

1348. La conclusion de la Cour selon laquelle « la constitution, en confiant au

Président de la République la présidence du conseil des ministres, entend lui conférer ainsi
la prééminence sur le Premier ministre », résonne ainsi comme la consécration d'une
hiérarchisation des rapports entre le Président et le Premier ministre réfutant ainsi toute idée
d’équilibre institutionnel. Or, il n’a jamais été dans l’esprit du constituant de conférer au
président une quelconque prééminence ou autorité sur le Premier ministre, qui n’est
d’ailleurs pas responsable devant lui.

1349. Sur la question de la répartition du pouvoir de nomination par les articles 70 et

79, la Cour estime que

« le pouvoir de nomination du Premier ministre est un pouvoir

résiduel qui s’étend aux domaines non couverts par l’article 70
de la constitution et la loi organique à laquelle renvoie cet article
».
Il s’agit d’une interprétation erronée des articles 70 et 79 de la Constitution car le Premier
ministre dispose du pouvoir de nomination de droit commun, qui lui permet de nommer à
tous les postes autres que ceux énumérés à l’article 70 au profit du président qui dispose
ainsi d’un pouvoir de nomination d’attribution qui peut d’ailleurs être considéré comme
résiduel par rapport la compétence de principe du Premier ministre. En élargissant le
pouvoir de nomination du Président au détriment de celui du Premier ministre, avec une
argumentation alambiquée, va toujours dans le sens de présidentialiste dans laquelle
s’inscrit son avis.

1350. On peut rapprocher, avec quelques réserves contextuelles, l’argumentation de la

Cour de la jurisprudence du Conseil d'Etat en France sur le pouvoir réglementaire du
Président. En effet, dans l'arrêt MEYET du 10 septembre 19922033, le Conseil d'Etat a
également fait une interprétation extensive du pouvoir réglementaire du Président en
estimant à propos de décrets signés par le Président « que les décrets attaqués ont été
délibérés en conseil des ministres ; que, par suite, et alors même qu'aucun texte n'imposait
cette délibération, ils devaient être signés, comme ils l'ont été, par le Président de la
République ». Il ressort de cet arrêt qu'en sa qualité de Président du Conseil des ministres,

2032
KOUPOKPA (T.-E.), Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre du
renouveau constitutionnel…, p. 80.
2033
CE, Ass., 10 septembre 1992, Meyet, n° 140376, Rec. p. 327, concl. KESSLER, AJDA 1992, p. 643.

498
 il est loisible au Président de la République d'inscrire les matières qu'il veut à l'ordre du jour
du Conseil des ministres, même en dehors des matières mentionnées dans la Constitution.
Cette solution qui consacre également, mais sans le dire expressément, la prééminence du
chef de l'Etat en transformant sa compétence résiduelle en vertu de l’articulation des articles
13 et 21 de la Constitution, en une compétence de principe, peut être tempérée par
l’exigence du contreseing2034, qui permet au Premier ministre et aux membres du
Gouvernement d'être co-auteurs des actes signés par le chef de l'Etat en Conseil des
ministres et de rétablir une sorte d’équilibre.

1351. Malgré le caractère partial de l’avis de la Cour suprême togolaise, on peut quand
même se satisfaire du fait que le duel entre le président et le Premier ministre a pu trouver
une issue pacifique alors qu’il en a été autrement quelques mois plus tôt au Niger, où la
crise institutionnelle née de la cohabitation2035 entre le président Mahamane OUSMANE et
le Premier ministre Hama HAMADOU, qui plongeait le pays dans l'impasse, a été arbitrée
par l'armée en la faveur du coup d'Etat militaire du 27 janvier 19962036, interrompant du
coup le processus démocratique2037 engagé depuis 1991 et engageant l’Etat nigérian dans
un cycle de coup d’Etats2038. Ces pratiques anticonstitutionnelles montrent que l’Etat de
droit, demeure encore au stade des proclamations solennelles2039 en Afrique, son effectivité
est une quête perpétuelle2040.

1352. Même si l’avis de la Cour suprême du 4 juin 1996 n’est pas obligatoire dans la
mesure où il ne relève que du pouvoir consultatif de cette institution, il s’est imposé comme
une exégèse de la Constitution togolaise de 1992 en consacrant la pratique présidentialiste
du pouvoir instauré par le président EYADEMA. En ayant réussi à imposer sa vision du
régime togolais même à la plus haute juridiction du pays, le président EYADEMA a
parachevé son initiative de présidentialisation du régime en constitutionnalisant sa pratique.

2034
MONTAY (B.), « Le pouvoir de nomination de l'Exécutif sous la Ve République », [Link].
2035
ABDOURAHMANE (B-I.), Crise institutionnelle et démocratisation au Niger, [Link].
2036
QUANTIN (P.), « Niger : retour sur l’analyse d’un coup d’Etat », Politique africaine, n°62, mai 1996, pp.
113-116
2037
GAZIBO (M.), Les paradoxes de la démocratisation en Afrique. Analyse institutionnelle et stratégique,
[Link]. ; MAIGNAN (J-C.), La difficile démocratisation du Niger, Paris, Centre de Hautes Etudes sur l’Afrique et
l’Asie modernes, 2002, 192 p.
2038
ABDOURAHMANE (B-I.), « Alternances militaires au Niger », Politique africaine, n°74, 1999, pp. 85-94
2039
BAKARY (T.), « La vie politique en Afrique noire francophone entre pesanteurs et métamorphoses »,
communication présentée au symposium international de Bamako, tenu du 01 au 03 nov 2000, p 326.
2040
BOUMAKANI (B.), « L’Etat de droit en Afrique », in RJPIC, n°4, 2003, pp.445-472

499
Paragraphe 2 : L’achèvement de la présidentialisation
du régime togolais par la révision constitutionnelle
du 31 décembre 2002

« Une partie de l’Afrique noire francophone s’est abîmée dans une fièvre
des révisions. A la Constitution de précaution a succédé la Constitution de
la réaction. Sauf exceptions, le pouvoir de révision est intervenu pour re-
constitutionnaliser certains instruments du présidentialisme
déconstitutionnalisées au début de la décennie 1990 et pour en introduire
de nouveaux. Les constituants de la réaction ont rivalisé d’ingéniosité,
dissimulant le noyau dur de chaque révision dans une batterie
d’amendements disparates ou refondant la Constitution sous couvert de
révision. C’est une loi fondamentale transgressée dans son esprit voire
défigurée qui est sortie de ce minutieux travail de sape 2041».

BOLLE (S.), « Des Constitutions « made in » Afrique », [Link].

1353. La volonté de rationalisation du présidentialisme impulsée par le nouveau

constitutionnalisme africain avec la réhabilitation du poste de Premier ministre a été mise
en mal par les vicissitudes de l’évolution des régimes politiques établis après la transition.
2042
Politiquement affaibli par la pratique institutionnelle impulsés par des chefs d’Etat
nostalgiques du passé monolithique, le Premier ministre a également été la cible privilégiée
des réformes constitutionnelles2043 qui ont permis d’entériner juridiquement le
fonctionnement présidentialiste des institutions.

1354. Ces révisions qualifiées d’« opportunistes2044» en raison des contextes dans
lesquels elles sont opérées, ont sous prétexte d’ajustements constitutionnels destinés à tirer
les leçons des expériences passées2045 ou pour mettre fin à une crise persistante2046, justifié

2041
BOLLE (S.), « Des Constitutions « made in » Afrique », [Link].
2042
DOSSO (K.), « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et
incohérences », [Link].
2043
ATANGANA-AMOUGOU (J-L.), « Les révisions constitutionnelles dans le nouveau constitutionnalisme
africain », AJP, n° 2, Juillet 2006, pp. 44-84
2044
SAMBOU (S.), « Afrique subsaharienne francophone. Des textes constitutionnels en vigueur à
leur(s)révision(s) », Afrique contemporaine, 2012, n° 242, p. 115-116
2045
CABANIS (A.), MARTIN (M-L.), Le constitutionnalisme de la troisième vague…, op. cit., pp.11-12
2046
GAUDUSSON (J. du Bois de), « Les solutions constitutionnelles… », op. cit.

500
 l’intervention du pouvoir constituant dérivé2047 dans plusieurs Etats d’Afrique noire
francophone2048 pour pervertir l’esprit du constituant originaire2049. Si la création d’un poste
de Premier ministre a été l’une des tendances positives du début du nouveau
constitutionnalisme africain, son affaiblissement, voire sa suppression est une illustration
de l’instabilité constitutionnelle chronique actuelle2050.

1355. L’une des principales illustrations de l’Acte II du nouveau constitutionnalisme

africain, celui des révisions ou des changements constitutionnels, est la révision
constitutionnelle du 31 décembre 2002 au Togo2051 qui a bouleversé l’architecture
institutionnelle instauré par la Constitution de 19922052. Après avoir réussi à la fois à se
maintenir au pouvoir en usant de tous les artifices nécessaires et à affaiblir le poste de
Premier ministre avec la caution de la Cour suprême, le président EYADEMA a fini par
imposer sa vision constitutionnelle en profitant des erreurs stratégiques d’une opposition
désorganisée et résignée2053 et d’un pouvoir législatif totalement acquis à sa cause2054.

1356. Sans revenir en détail sur les circonstances politiques dans lesquelles cette
réforme est intervenue2055, nous pouvons retenir qu’elle a été opérée par une Assemblée
« monocolore », qui a mis fin à l’équilibre institutionnel instauré par la Constitution de 1992
en consacrant un déséquilibre institutionnel favorable au président. Ce déséquilibre résulte
de la présidentialisation du statut du Premier ministre togolais (A) et de la dévalorisation de
ses compétences (B).

2047
DIARRA (A.), Démocratie et droit constitutionnel dans les pays francophones d’Afrique noire. Le cas du Mali
depuis 1960, [Link]., p. 259 ; DIALLO (I.), « Pour un examen minutieux de la question des révisions de la
constitution dans les états africains francophones », Afrilex, 2015.
2048
On peut citer les cas du Gabon (Loi n°01/94 du 18 mars 1994). Quant au Niger (Constitution du 12 mai 1996)
et au Congo (Constitution du 20 janvier 2002), ils ont adopté une nouvelle Constitution d’inspiration
présidentialiste après des coups d’Etat opérés par l’armée pour mettre fin à des crises persistantes au sein de
l’exécutif.
2049
OUEDRAOGO (S-M.), La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique francophone, [Link].
2050
DJEDJRO-MELEDJE (F.), « Faire, défaire et refaire la Constitution en Côte d'Ivoire : l'exemple d'une
instabilité chronique », [Link].
2051
Loi n°2002-029 du 31 décembre 2002 portant modification des dispositions du préambule et des articles 4, 5,
… de la Constitution du 14 octobre 1992, JORT, n°41, n° spécial, 47e année, 31 décembre 2002, p. 2
2052
Au total, 47 articles sur les 159 articles de la Constitution ont été concernés par cette révision, soit presque le
tiers de la Constitution. Voir AKPATCHA (Z.-D.), Recueil des textes constitutionnels de la République togolaise,
[Link]., pp. 249-276.
2053
Après avoir échoué à imposer une cohabitation au président en 1994, les partis de l’opposition ont décidé
purement et simplement de boycotter les élections législatives de mars 1999 pour protester contre la réélection
controversée du président EYADEMA lors de la présidentielle de 1998 et les conditions d’organisation du scrutin
législatif. Une stratégie risquée qui s’est révélée être une erreur politique puisqu’elle a été fatale pour la
Constitution de 1992.
2054
L’Assemblée nationale de la IIe législature de la IVe République élue en mars 1999 est composée entièrement
des membres du RPT et alliés (79 députés du RPT et 2 indépendants)
2055
Voir ABDOU-SALAMI (M-S.), « La révision constitutionnelle du 31 décembre 2002 : Une revanche sur la
conférence nationale de 1991 », [Link].

501
 A. La présidentialisation du statut du Premier ministre

1357. Si l’Acte I du nouveau constitutionnalisme africain a été marquée sur le plan

institutionnel par la « déprésidentialisation » ou la parlementarisation de l’Exécutif2056,
l’Acte II, qui est celle des révisions constitutionnelles « opportunistes2057 »,
« dangereuses 2058» ou « revanchardes2059 » est celle de la « représidentialisation ». On
peut en conclure à l’échec du bicéphalisme2060 ou du Premier ministre puisque le président
de la République redevient l’élément central et incontournable de l’Exécutif.

1358. Au Togo, la révision de 2002 a mis fin à la parlementarisation du statut du

Premier ministre en présidentialisant sa nomination et sa révocation, et en le rendant
responsable devant le président.

1. La présidentialisation de la nomination et de la révocation du

Premier ministre

1359. L’article 66 al. 1er de la Constitution togolaise dispose depuis 2002 que « le
président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions ». Cette
révision présidentialise ainsi le statut du Premier ministre togolais qui procède désormais
du président. En effet, la nomination du Premier ministre, facteur de la parlementarisation
du statut du Premier ministre dans la version originelle de la Constitution de 19922061, est
devenue une compétence discrétionnaire du président. Ce dernier peut également révoquer
discrétionnairement le Premier ministre.

2056
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link].
2057
SAMBOU (S.), « Afrique subsaharienne francophone. Des textes constitutionnels en vigueur à
leur(s)révision(s) », [Link].
2058
BOLLE (S.), « Les révisions dangereuses. Sur l'insécurité constitutionnelle en Afrique », in MABAKA (P-
M.), (dir.), Constitution et Risque(s), Paris, L'Harmattan, 2010, p. 253
2059
ABDOU-SALAMI (M-S.), « La révision constitutionnelle du 31 décembre 2002 : Une revanche sur la
conférence nationale de 1991 », [Link].
2060
MANGA (Ph.), « Réflexion sur la dynamique constitutionnelle en Afrique », [Link].
2061
La version originelle de l’article 66 disposait que « le président de la République nomme le Premier ministre
dans la majorité parlementaire. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du
Gouvernement ».

502
 a. La marge de manœuvre importante du Président dans la
désignation du Premier ministre

1360. L’exigence de la nomination du Premier ministre dans la majorité parlementaire,

qui faisait la spécificité de la Constitution togolaise de 1992, disparaît désormais de l’article
66 al. 1er. L’obligation constitutionnelle pour le chef de l’Etat de choisir le Premier ministre
dans la majorité parlementaire n’est donc plus d’actualité et devient ainsi une simple faculté
pour le président au gré de la conjoncture politique.

1361. Cette réforme est sans doute liée au précédent de la première législature, où le
président EYADEMA s’est retrouvé en face d’une majorité parlementaire d’opposition et
qu’il lui a fallu user de manœuvres machiavéliques pour éviter la cohabitation. Avec la
révision de 2002, le président dispose désormais d’une marge de manœuvre dans la
désignation du Premier ministre, mais celle-ci revêt une portée relative.

1362. La disparition de la mention relative à la majorité parlementaire peut paraître

sans grande conséquence juridique, dans la mesure où cette mention qui faisait jusqu'alors
l'une des particularités de la Constitution togolaise était considérée comme superfétatoire.
En effet, l'absence de cette mention dans les Constitutions française, malienne, burkinabè,
etc. ne dispensent cependant pas le chef de l'Etat de tenir compte dans ces États de la
composition du Parlement pour le choix du Premier ministre. Il en est ainsi parce que le
Premier ministre est responsable devant le Parlement qui doit approuver ultérieurement le
choix du chef de l'Etat en accordant sa confiance au Premier ministre. En supprimant
l’obligation constitutionnelle pour le chef de l’Etat de choisir le Premier ministre dans la
majorité parlementaire, le constituant togolais aligne le régime juridique de la nomination
du Premier ministre sur celui des autres Etats d’Afrique noire francophone.

1363. La Constitution togolaise, plus contraignante que les Constitutions précitées, fait
obligation au Premier ministre à l'article 78 de solliciter la confiance de l'Assemblée
nationale sur son programme avant son entrée en fonction. Cette disposition était liée à
l'obligation faite au chef de l'Etat par l'article 66 de choisir le Premier ministre dans la
majorité parlementaire. Logiquement l'on pourrait s'attendre à ce que la modification de
l'article 66 rendant discrétionnaire le pouvoir présidentiel de nomination du Premier
ministre débouchât sur la suppression de l'investiture préalable prévue à l'article 78. Or il
n'en fut pas ainsi. En effet, le texte de l’article 78 n’a pas été modifié et est maintenu dans
sa rédaction originelle contrairement à ce qui est mentionné dans l’intitulé de la loi.

503
1364. Le maintien de l’investiture préalable du Premier ministre par l’Assemblée
nationale relativise la portée de la modification de l'article 66 al. 1er dans la mesure où
l'obligation pour le chef de l'Etat de nommer le Premier ministre dans la majorité
parlementaire disparaît formellement de la Constitution mais demeure tacitement en
référence à l'article 78. Il en résulte que si le chef de l'Etat dispose d'une grande marge de
manœuvre dans la désignation du Premier ministre, le dernier mot revient toujours aux
représentants du peuple, mais encore faudrait-il que ces derniers aient les moyens et
l’audace nécessaires pour s'opposer au choix du Président, ce qui ne paraît pas envisageable
dans un régime où règne le fait majoritaire depuis 1996.

1365. En effet, lorsque le Président dispose d'une majorité favorable à l'Assemblée

nationale, comme cela a toujours le cas sous la IVe République, il est difficile de voir dans
l'article 78 un contrepoids de l'article 66. Les parlementaires se contentent de ratifier le
choix du Président sans grande opposition dans la mesure où « le fait majoritaire, la
démocratie partisane, l'émergence d'une partitocratie ambiante et la discipline de groupes
parlementaires, ainsi que la généralisation d'une ploutocratie corruptive...2062 » ont
considérablement atténué le rôle de contre-pouvoirs des Parlements africains2063, de telle
sorte que le Premier ministre émane entièrement du Président.

1366. On peut interpréter la nouvelle rédaction de l’article 66 comme voulant assurer

une marge de manœuvre au Président dans le cas où, par l’effet d’un bouleversement pour
le moment hypothétique de l’ordre politique togolais, le parti présidentiel ne disposerait
plus à lui seul de la majorité absolue à l'Assemblée nationale. Dans ce cas, aucune règle
constitutionnelle n'oblige plus le Président à choisir le Premier ministre dans la majorité
parlementaire, ce qui lui permettrait de marchander le poste de Premier ministre avec des
petits partis qui servirait d'appoint au parti présidentiel, comme ce fut le cas avec l’UTD en
1994. Il s’est donc agi de constitutionnaliser la pratique de 1994 qui a vu le chef de l'Etat
défaire la majorité CAR-UTD en proposant le poste de Premier ministre à Edem KODJO
qui ne disposait que de six (6) députés à l'Assemblée nationale. Mais hormis l’épisode de
1994, la vie politique de la IVe République togolaise a toujours été largement dominée par
le parti présidentiel, ce qui consolide le pouvoir discrétionnaire présidentiel de nomination

2062
TRIMUA (C-E.), « L'idée républicaine de Constitution en Afrique francophone », Afrilex, janvier 2014, en
ligne sur [Link] consulté le 6
août 2021.
2063
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain, op. cit., p. 123

504
 du Premier ministre au point qu’aujourd’hui l’alternance politique relèverait presque d’une
vue de l’esprit2064.

1367. Avant le Togo, d’autres Etats d’Afrique noire francophone ont également
renforcé la marge de manœuvre du président dans le choix du Premier ministre à travers
des réformes constitutionnelles. On peut citer le cas du Gabon où la Constitution du 26 mars
1991 dont les règles relatives à la nomination du Premier ministre étaient proches de celles
prévues par la Constitution togolaise de 1992. L’article 15 al. 1 er de cette Constitution
disposait que « le président de la République nomme le Premier ministre qui doit obtenir
l’investiture de l’Assemblée nationale… ». Cette formulation qui est une marque importante
du parlementarisme et qui contraint le chef de l’Etat à choisir le Premier ministre dans la
majorité parlementaire a été modifiée après seulement trois (3) ans par la révision
constitutionnelle du 18 mars 19942065. La nouvelle version de l’article 15 al.1er supprime
l’obligation d’investiture du Premier ministre par l’Assemblée nationale en disposant
désormais tout simplement que « le Président de la République nomme le Premier
ministre ». En supprimant l’investiture, l’Assemblée nationale perd ainsi son droit
d’intervention dans la désignation du Premier ministre, ce qui permet au président gabonais
comme à son homologue togolais depuis 2002 d’être exclusivement maître du choix du
Premier ministre2066.

1368. Depuis les élections législatives partielles d’août 1996 qui ont permis au RPT,
parti présidentiel de disposer à lui seul de la majorité absolue à l’Assemblée nationale, cette
hégémonie parlementaire du RPT, devenu UNIR, n’a jamais été contestée lors des
législatives organisées jusqu’alors. Impuissants face à cette domination, la plupart des
principaux leaders de l’opposition en manque de stratégie politique, attirés par l’appât du
gain facile découlant de la conception clientéliste du pouvoir2067 ont fini par rallier la
mouvance présidentielle pour prétendre à la primature ou à des postes ministériels pour

2064
Ce pessimisme au sujet de l’alternance politique au Togo est u sentiment très partagé au sein de la doctrine.
Voir ATTISSO (F.-S.), La problématique de l’alternance politique au Togo, [Link]. ; Le Togo sous la dynastie des
Gnassingbé, [Link]., DEGLI (J.-Y.), Togo : A quand l’alternance politique, [Link]., COURTIN (C.), « L’échec de
l’alternance au Togo par la voie des urnes », Fondation Jean Jaurès, 18 juin 2015, en ligne sur [Link]
[Link]/publication/lechec-de-lalternance-au-togo-par-la-voie-des-urnes/, consulté le 7 août 2021, etc.
2065
Loi n°01/94 du 18 mars 1994 portant révision de la Constitution
2066
ONDO (T.), « Essai d'analyse sur la révision de la Constitution gabonaise du 26 mars 1991", in RJPEP, n°2,
avril-juin 2005, pp. 155-184 ; NGUEMA-OVONO (S.-F.), « Les révisions de la Constitution au Gabon : essai
d'analyse critique », RJPEF, Vol. 62, n°1, 2008, pp. 95-110.
2067
MEDARD (J.-F.), « Nouveaux acteurs sociaux, permanence et renouvellement du clientélisme politique en
Afrique sub-saharienne », Cadernos de Estudos Africanos, 2007, n°s 13-14, pp. 11-26 ; VAN DE WALLE (N.), «
Presidentialism and clientelism in Africa’s emerging party’s systems », in QUANTIN (P.) (dir.), Voter en Afrique,
comparaisons et différenciations, Paris, L’Harmatan, 2004, pp. 105-128, etc.

505
 leurs partisans2068. La conséquence en ce qui concerne la nomination du Premier ministre
réside dans le fait que le président dispose d’une grande marge de manœuvre et ce pouvoir
n’a jamais été concurrencé par le Parlement complètement acquis à sa cause.

1369. Déjà, après la démission d’Edem KODJO en 1996, le président EYADEMA a

repris la main sur la désignation du Premier ministre, en nommant Kwasi KLUTSE, un de
ses proches collaborateurs à ce poste. Hormis l’intermède d’ADOBOLI, il en a été ainsi
respectivement avec Agbeyomé KODJO et Koffi SAMA, 2069 qui étaient des personnalités
politiquement inféodées au président au moment de leur nomination. L’investiture
parlementaire ne remplit alors plus que le rôle d’une simple formalité à l’entrée en fonction
du Premier ministre. Elle est devenue comme pour le vote de confiance en France, un
« rituel sans grand suspense2070 », passant même totalement inaperçu et moins médiatisé
que le décret présidentiel portant nomination qui retient plus l’attention.

1370. De même, depuis son arrivée au pouvoir en 2005, l’actuel président Faure
GNASSINGBE2071, fils du président EYADEMA, n’a guère vu en période normale son
pouvoir de nomination du Premier ministre contrarié. S’appuyant sur la domination sans
partage de son parti à l’Assemblée nationale, il s’est bien accommodé des nouvelles
dispositions de l’article 66 al.1er pour nommer ses Premiers ministres à sa convenance2072.
Les seuls accrocs à son pouvoir de nomination du Premier ministre ont été observés au

2068
Le cas plus marquant est celui de l’opposant historique Gilchrist OLYMPIO qui après trois plusieurs tentatives
vaines de prise du pouvoir a fini par conclure un accord de gouvernement controversé avec le parti au pouvoir en
2010, provoquant la scission de son parti l’Union des forces du changement (UFC) en 2010. Les dissidents de ce
parti, opposés à cet accord ont créé l’Alliance nationale du changement (ANC) sous la houlette de Jean-Pierre
FABRE. Depuis lors, l’UFC obtient à chaque fois un ou plusieurs postes au sein du Gouvernement.
2069
Le président EYADEMA est décédé le 5 février 2005 au cours de son 3 e mandat de cinq (5) ans entamé en
2002 sous la IVe République. Il a dirigé le Togo pendant 38 ans (1967-2005).
2070
WOITIER (C.), « Le vote de confiance, un rituel sans grand suspense », Le Figaro, 8 avril 2014, en ligne sur
[Link]
[Link], consulté le 7 août 2021.
2071
Fils du président EYADEMA, il lui a succédé en remportant l’élection présidentielle d’avril 2005
2072
KATASSOLI (P.), « Faure Gnassingbé ou l’art de choisir les Premier ministres », Togo Réveil, n° 74, 27 juil.
2012, p.3

506
 début de son premier mandat en raison des circonstances dans lesquelles sa prise de pouvoir
s’est déroulée2073.

1371. Après son élection controversée de 20052074, il a été obligé par la Communauté
internationale de choisir un Premier ministre issu de l’opposition pour favoriser le dialogue
avec celle-ci. C’est à ce titre qu’il a choisi Edem KODJO2075, l’ancien Premier ministre, qui
d’ailleurs apparaissait comme le plus modéré de l’opposition traditionnelle à cette
époque2076. De même après l’Accord politique global (APG) de Ouagadougou du 20 août
20062077 qui préconisait la formation d’un Gouvernement d’union nationale2078, le président
a porté son choix sur Yaovi AGBOYIBOR2079, à défaut de pouvoir reconduire Edem
KODJO. Les deux opposants historiques et anciens rivaux apparaissant comme les plus
modérés à cette époque, ces choix qu’il semblait avoir été contraint d’opérer ne l’étaient
que sur la forme, puisqu’en réalité, s’il avait été obligé de choisir le Premier ministre dans
l’opposition, c’est le président qui a choisi à chaque fois de façon discrétionnaire l’opposant
avec lequel il voulait collaborer2080. On voit bien que malgré l’influence des facteurs
politiques sur son pouvoir de nomination, le président togolais a conservé sa marge de
2073
Faure GNASSINGBE n’a pas succédé à son père dans les règles de l’art. Dès l’annonce surprise du décès du
président EYADEMA le 5 février 2005, certains officiers de l’armée togolaise ont intronisé Faure, el lui faisant
allégeance alors que la Constitution confiait l’intérim du président décédé au président de l’Assemblée nationale
pour une durée n’excédant pas 60 jours au cours de laquelle une élection présidentielle devrait être organisée.
Alors que le président de l’Assemblée nationale Fambaré Ouattara NATCHABA était en mission en Europe au
moment de l’annonce du décès du chef de l’Etat, il fut destitué par l’Assemblée qui élit Faure GNASSINGBE qui
a quelques heures plus tôt démissionné de son poste de Premier ministre pour retrouver son siège de député à
l’Assemblée nationale. La même nuit du 5 au 6 février, l’Assemblée nationale révise l’article 65 de la Constitution,
au mépris de l’article 144 al. 4 qui interdit toute révision en période de vacance ou d’intérim, en permettant à Faure
GNASSINGBE d’aller au bout du mandat entamé par le président EYADEMA, soit jusqu’en 2008 (Loi n° 2005-
002 du 6 février 2005 portant modification des articles 65 et 144 de la Constitution, JORT, 50ème année, n° 5
(numéro spécial), 16 février 2005, pp. 1 et s.). Mais face à la réprobation de la classe politique togolaise par des
manifestations de rue et de la communauté internationale condamnant le coup d’Etat, Faure et l’Assemblée durent
rétropédaler en rétablissant la légalité constitutionnelle (Loi n° 2005-006 du 24 février 2005 modifiant les articles
65 et 144 de la Constitution, JORT, 50ème année, n° 8 (numéro spécial), 24 février 2005, pp. 2 et .). Voir TUQUOI
(P.), « Au Togo, après la mort de Gnassingbé Eyadéma, l'armée porte l'un de ses fils au pouvoir », Le Monde
Afrique, 22 avril 2005, en ligne sur [Link]
gnassingbe-eyadema-l-armee-porte-l-un-de-ses-fils-au-pouvoir_641779_3212.html, consulté le 7 août 2021 ;
DIOP (E.-H.-O.), « Autopsie d'une crise de succession constitutionnelle du chef de l'État en Afrique. L'expérience
togolaise (5-26 février 2005) », Politeia, n° 7, 2005, pp. 115-173.
2074
HOFNUNG (T.), « Togo: la succession d'Eyadéma entachée de violences », Libération, 25 avril 2005, en ligne
sur [Link]
consulté le 7 août 2021 ; TOULABOR (C.), « Election à hauts risques dans un Togo déchiré », Le Monde
diplomatique, avril 2005, pp. 20-21.
2075
Décret n°2005-056/PR du 8 juin 2005 portant nomination du Premier ministre, JORT, 50e année, n°26, 2005,
p. 4.
2076
« Au Togo, l'opposant modéré Edem Kodjo a été nommé premier ministre », Le Monde Afrique, 9 juin 2005,
archives en ligne sur [Link]
a-ete-nomme-premier-ministre_659961_3212.html, consulté le 7 août 2021.
2077
Confère supra.
2078
CHEIKH (Y-S.), « Togo, les dessous d’un accord », [Link].
2079
Décret n°2006-119/PR du 16 septembre 2006 portant nomination du Premier ministre, JORT, 51e année, n°26,
n° spécial, 16 septembre 2006, p.1
2080
KATASSOLI (P.), « Faure Gnassingbé ou l’art de choisir les Premier ministres », [Link].

507
 manœuvre résultant du nouvel article 66 pour garder la main sur le Gouvernement à chaque
fois dominé par ses proches.

1372. Après avoir concédé ses deux premières nominations de Premier ministre à
l’opposition pour des raison politiques, le président a, à partir des élections législatives de
2007, qui lui ont à la fois assuré la majorité parlementaire2081 et de conforter sa légitimité
nationale et internationale, il est devenu le véritable maître du choix des Premiers ministres.
L’étude du profil des quatre cinq Premiers ministres qu’il a nommés depuis 2007 nous
permet d’avoir une idée de ce que Faure GNASSINGBE attend de ce poste.

1373. Premièrement, on constate que comme son père, il n’est pas enclin à confier ce
poste à des personnalités politiques de premier plan de son parti. Il a un penchant pour les
Premiers ministres au profil plus administratif que politique. Ainsi, sur les cinq, seul Komi
Selom KLASSOU, numéro 2 du parti, vice-président de l’Assemblée nationale au moment
de sa nomination et plusieurs fois ministre sous le président EYADEMA, apparaît comme
une personnalité politique de premier plan. Les quatre autres Premiers ministres de l’ère
FAURE que sont Komlan MALLY, Gilbert HOUNGBO, Kwesi AHOOMEY-ZUNU, et
Victoire TOMEGAH-DOGBE sont connus plus pour leur profil administratif que politique.

1374. Deuxièmement, même s’il n’a pas toujours nommé des personnalités politiques
de premier plan qui viendrait concurrencer son pouvoir, le président semble guider ses choix
au gré du contexte politique. En effet, en nommant Komlan MALLY 2082 à la surprise
générale après les législatives de 2007, le président togolais qui a été contraint de collaborer
avec deux opposants depuis son élection en 2005, voudrait montrer à travers le caractère
effacé du Premier ministre que c’est lui-même qui gouverne désormais. D’ailleurs le
Premier ministre MALLY, un énarque inconnu de la classe politique malgré son apparition
dans les gouvernements KODJO et AGBOYIBOR est resté dans l’ombre du président
jusqu’à son remplacement en 2008 par Gilbert HOUNGBO2083, un fonctionnaire du système
des Nations Unies.

1375. Avec un profil rappelant celui d’Eugène Koffi ADOBOLI, HOUNGBO était
encore plus inconnu que son prédécesseur. Sa nomination se situait dans un contexte de
reconquête de la notoriété internationale lancé par le président après la reprise de la

2081
Selon les résultats du scrutin, le RPT parti présidentiel s’est adjugé 50 sièges, contre 27 pour l’UFC qui
participait à sa première élection législative et 4 pour le CAR.
2082
Décret n°2007-131/PR du 3 décembre 2007 portant nomination du Premier ministre
2083
Décret n° 2008-121/PR du 07 septembre 2008 portant nomination du Premier ministre, JORT, 53e année, n°26
ter, numéro spécial, 15 septembre 2008, p. 2

508
 coopération avec les bailleurs de fonds internationaux suspendue depuis 19942084. C’est
ainsi que ce fonctionnaire international a été choisi pour piloter les nombreuses réformes
administratives2085 et politiques2086 lancées par le président pour rentrer dans les bonnes
grâces de la Communauté internationale.

1376. Son successeur AHOOMEY-ZUNU, nommé en 20122087 n’était pas non plus
une personnalité politique de premier plan. Mais sa nomination répondait au souci du
président de reprendre la main sur la politique nationale dans un contexte de mobilisation
de son nouveau parti UNIR, qui a pris la succession du RPT, pour les élections législatives
de 2013. Ce choix se justifie par le fait qu’AHOOMEY-ZUNU, ancien membre de l’UTD,
un parti d’opposition est soit entré dans les faveurs du président grâce à son mentor Edem
KODJO pendant que celui-ci était à la primature de 2005 à 2007. Il avait ainsi œuvré à la
création du nouveau parti du chef de l’Etat et apparaissait comme une personnalité pouvant
faire le lien entre ce nouveau parti et certaines personnalités de l’opposition modérée en vue
de faciliter la politique de débauchage instaurée par le nouveau parti.

1377. Le remplacement d’AHOOMEY-ZUNU en 2015 par Komi Selom

2088
KLASSOU n’avait non plus rien d’anodin sur le plan politique. En effet, cette
nomination qui représentait le retour d’une figure du défunt RPT s’inscrivait dans un
contexte politique décisif marqué par des manifestations de l’opposition contre le troisième
mandat du président et les réformes politiques et institutionnelles devant être opérées. En
faisant appel à cette figure politique bien marquée, qui a d’ailleurs battu le record de
longévité à ce poste sous la IVe République, le président avait opéré un savant calcul
politicien lui permettant à la fois de remettre les anciens dignitaires du RPT dans le jeu eu
égard aux remous consécutifs à la création du nouveau parti et de mettre en face de
l’opposition une grande figure politique pouvant leur tenir tête pendant les discussions pour
les réformes politiques et institutionnelles.

1378. Enfin, la nomination de l’actuel Premier ministre Victoire TOMEGAH-

DOGBE2089 représente quant à elle un symbole politique et social. En effet, première femme

2084
ABALO (J.-C.), « Lomé renoue définitivement avec l’Union européenne », Le nouvel [Link], 30 novembre
2007, en ligne sur [Link] consulté le 7 août
2021.
2085
Les réformes de l’administration publique, des finances publiques, de la justice, etc… étaient inscrits dans le
programme du Gouvernement et financées en grande partie par les bailleurs de fonds internationaux.
2086
Il était notamment question des réformes constitutionnelles et institutionnelles inscrits dans l’Accord politique
global du 20 août 2006.
2087
Décret n° 2012-051/PR du 19 juillet 2012 portant nomination du Premier ministre
2088
Décret n° 2015-038/PR du 05 juin2015 portant nomination du Premier ministre
2089
Décret n° 2020-076/PR du 28/09/2020 portant nomination du Premier ministre, JORT, 65e année, n°34 quarto,
n° spécial, 3 octobre 2020, p.3

509
 nommée à ce poste au Togo, n’était pas une inconnue de la classe politique, mais présente
un profil beaucoup plus administratif que politique. Membre de tous les Gouvernements
depuis 2008, cette ancienne fonctionnaire des Nations Unies, proche de l’ancien Premier
ministre HOUNGBO, souvent considérée même par les médias proches de l’opposition
comme le membre le plus actif des gouvernements successifs2090, incarne le symbole de la
féminisation des postes politiques et administratives au Togo2091. Mais au-delà de cet aspect
symbolique qui n’entame en rien les compétences de l’actuelle Première ministre, le fait
d’avoir été la directrice de cabinet du président de la République, poste qu’elle cumulait
avec celui de ministre pendant plus de dix ans, n’est pas étranger à sa promotion au rang de
chef du Gouvernement.

1379. Disposant désormais de la compétence exclusive de nomination du Premier

ministre, le président de la République s’est également vu conférer un pouvoir
discrétionnaire dans sa révocation.

b. La révocation discrétionnaire du Premier ministre par le

président

1380. Dans la version originelle de la Constitution de 1992, l’article 66 al. 1 er soumet

la fin des fonctions du Premier ministre à la présentation de la démission de son
Gouvernement. Cette disposition qui prémunissait le Premier ministre contre la révocation
du chef de l’Etat a été retoqué par la loi constitutionnelle du 31 décembre 2002 qui dispose
tout simplement qu’« Il [le président] met fin à ses [le Premier ministre] fonctions ». La
nouvelle rédaction de l’article 66 al. 1er dispose in fine que permet au président de révoquer
le Premier ministre, qui perd ainsi son statut d’indéboulonnable devant le chef de l’Etat.

1381. Cette nouvelle donne est radicalement à l’opposé de l’esprit et de la lettre de la

version originale de l’article 66 al.1er qui ne lient la fin des fonctions du Premier ministre
qu’à sa démission de sa propre initiative ou par le fait des députés. En effet, l'exclusion du
pouvoir discrétionnaire du Président dans la révocation du Premier ministre constituait dans
la version originelle de 1992 une marque essentielle du caractère moniste du

2090
Voir DJADE (C.), « Togo : qui est Victoire Tomegah Dogbe, la nouvelle Première ministre ? », Jeune Afrique,
5 octobre 2020, en ligne sur [Link]
dogbe-la-nouvelle-premiere-ministre/, consulté le 7 août 2021.
2091
Outre la Première ministre, l’Assemblée nationale est également dirigée par une femme. On note également la
présence d’une dizaine de femmes dans le Gouvernement. Sur la féminisation des postes politiques au Togo, voir
GIRARD (G.), La féminisation contrainte : Le cas du recrutement politique au Togo et au Bénin (1990-2010),
Thèse de doctorat en science politique, Université Paris I, 2014.

510
 parlementarisme togolais. Elle constituait également une garantie juridique nécessaire
contre la résurgence des dérives présidentialistes2092. L'esprit de la Constitution de 1992
telle qu'il en résulte des discussions autour de la forme du régime politique à la Conférence
nationale2093 est de prémunir le Premier ministre, le chef du Gouvernement, vecteur de
l’équilibre institutionnel, contre l'autorité du chef de l’État. C'est dans cette perspective qu'il
était prévu que le Premier ministre ne pouvait quitter ses fonctions que sur présentation de
sa démission, soit de sa propre initiative, soit si le Parlement lui retire la confiance.

1382. La réforme constitutionnelle de 2002 ne lie plus uniquement le départ du Premier

ministre à sa démission ou à son renversement par l’Assemblée nationale, mais à la volonté
du président, qui peut le démettre quand il veut. Il s’agit en quelque sorte de la négation de
la dyarchie instaurée par la Constitution de 1992 au profit de la proclamation de la
prééminence du chef de l’Etat sur le Premier ministre.

1383. Tout comme pour la nomination, la présidentialisation de la révocation du

Premier ministre par la révision de 2002 est liée à la pratique antérieure du régime. En effet,
confronté à l'inamovibilité du Premier ministre pendant ses conflits successifs avec les
Premiers ministres KOFFIGOH et surtout KODJO, protégés par la Constitution contre la
révocation présidentielle, l'heure est venue pour le président EYADEMA d'affirmer sa
suprématie au sein de l'exécutif. Si au final Edem KODJO a quitté volontairement ses
fonctions après les législatives partielles de 1996 pour ne pas se faire renverser par la
nouvelle majorité parlementaire issue du RPT, il est clair que le président a vu son autorité
vaciller sur le fait de ne pas pouvoir mettre fin lui-même aux fonctions d’un Premier
ministre encombrant.

1384. Le nouvel article 66 al.1er bouleverse ainsi l'équilibre du régime politique

instauré par la Constitution de 1992 en offrant un chef de l'Etat un pouvoir discrétionnaire
de révocation du Premier ministre. C’est ce qui est prévu aujourd’hui dans presque toutes
les Constitutions africaines qui consacrent toujours le bicéphalisme. Il s'agit en fait de la
naissance, sans le nommer, d'une responsabilité politique du Premier ministre devant le chef
de l'Etat qui vient doubler celle devant le Parlement, même si la Constitution ne prévoit
toujours que le monisme. Le régime politique de la IVe République togolaise bascule ainsi
juridiquement vers le présidentialisme car « le Premier ministre reste dans une situation de
dépendance politique par rapport au chef de l’État2094 ».

2092
BOLLE (S.), « Des Constitutions made-in Afrique », [Link].
2093
Voir DAVID (P.), Togo 1990-1994 ou le droit maladroit, [Link]., pp.267 et suivants.
2094
BOURGI (A.), « L'évolution du constitutionnalisme en Afrique... », [Link].

511
1385. Dans la pratique, le président Faure GNASSINGBE au pouvoir depuis 2005 n’a
pas encore formellement fait usage de ce pouvoir de révocation discrétionnaire, qui, même
s’il est prévu par la Constitution, est très délicat à utiliser du point de vue politique. En effet,
généralement, derrière une révocation directe du Premier ministre par le président, se cache
toujours une crise qui pourrait affecter les acteurs. Par conséquent, pour masquer les
apparences d’une révocation discrétionnaire, les chefs d’Etat préfèrent provoquer la
démission du Premier ministre, ce qui arrange tout le monde.

1386. La révocation directe apparaît ainsi comme relevant d’un pouvoir exceptionnel
du président en période de crise, lorsqu’il ne parvient pas à obtenir la démission du Premier
ministre. Si on peut constater avec le professeur FALL qu’on assiste aujourd’hui à « un flux
des démissions et un reflux des révocations présidentielles 2095», ce constat est à relativiser
car ces démissions ne sont que des révocations présidentielles déguisées. Eu égard au fait
que les relations au sein de l’exécutif ont toujours été apaisées en raison de la permanence
du fait majoritaire et choix minutieux du profil de ses Premiers ministres depuis 2005, tous
les départs de Premier ministre ont été présentés comme des démissions et non des
révocations du chef de l’Etat.

1387. En consacrant au profit du président un pouvoir de révocation discrétionnaire du

Premier ministre, l’article 66 révisé s’est conformé à la tendance générale du néo-
présidentialisme africain relatif à la consécration de la prééminence constitutionnelle du
chef de l’Etat par la soumission du Premier ministre à son autorité. Ce faisant, le constituant
togolais a institué, sans le dire la responsabilité du Premier ministre devant le président en
affaiblissant également certains instruments du parlementarisme consacrés en 1992.

2. La présidentialisation de la responsabilité du Premier ministre

1388. La loi constitutionnelle du 31 décembre 2002 a institué, sans l’énoncer, la

responsabilité du Premier ministre devant le président. Celle-ci est venu s’ajouter à celle
devant le Parlement qui est expressément prévu par la Constitution, ce qui met ainsi fin au
monisme instauré par la Constitution de 1992. Depuis 2002, le Togo semble s’être engagé
dans la voie du parlementarisme dualiste ou orléaniste2096, caractérisé par la double
responsabilité du Gouvernement devant le Président et l'Assemblée nationale2097. Mais eu

2095
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 223
2096
ROBERT (H.), L’orléanisme, [Link].
2097
LE ROY (P.), Les Régimes politiques du monde contemporain, tome 2, Grenoble, Presses universitaires de
Grenoble, 1992, p. 87.

512
 égard à la permanence du fait majoritaire pour les raisons déjà invoquées, la responsabilité
devant le Parlement s’efface devant celle devant le président lorsque les deux coexistent de
droit ou de fait. Il s’agit d’une marque de la présidentialisation du statut du Premier ministre.
Cette présidentialisation se remarque également à travers la révision des conditions de mise
en jeu de la responsabilité du Premier ministre devant l’Assemblée nationale.

a. La responsabilité dualiste du Premier ministre

1389. Entre 1992 et 2002, le Premier ministre togolais n’était constitutionnellement

responsable que devant l’Assemblée nationale, dans la mesure où il procédait de la majorité
parlementaire. Ce monisme résulte de l’article 77 al.2 qui dispose que « le Gouvernement
est responsable devant l’Assemblée nationale ». Il en est de même à l’article 54 de la
Constitution malienne. Mais pour être effectif, le monisme parlementaire doit exclure la
possibilité pour le président de mettre fin discrétionnairement aux fonctions du Premier
ministre. C’est ce que ces deux Constitutions ont fait, en empêchant constitutionnellement
président de révoquer discrétionnairement le Premier ministre, dont le statut est ainsi
parlementarisé.

1390. Dans le cas togolais, on peut même affirmer que la responsabilité du Premier
ministre devant l’Assemblée nationale est restée très théorique en raison du manque
d’audace des parlementaires qui ne s’imaginent pas remettre en cause le choix du président,
chef du parti auquel ils doivent tout2098. Ce faisant, il n’y a plus que la responsabilité
politique devant le président qui fonctionne dans la mesure où même les parlementaires sont
soumis au président. On passe ainsi du dualisme à un « monisme inversé, puisque dans les
faits la responsabilité devant l’Assemblée disparaît2099 ». Ce constat de Philippe ARDANT
à propos du régime français s’applique également au régime togolais et des autres Etats
d’Afrique noire francophone.

1391. Comme au Togo depuis 2002, certaines Constitutions africaines, sans consacrer
formellement le dualisme, permettent cependant au président de révoquer le Premier
ministre discrétionnairement, alors que ce dernier demeure uniquement responsable devant
l’Assemblée nationale selon la lettre de la Constitution. C’est le cas notamment de la
Constitution camerounaise, dont l’article 11-2 prévoit la responsabilité du Premier ministre

2098
SOMALI (K.), Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme africain, [Link].
2099
ARDANT (P.), « Responsabilité politique et pénale des chefs d'État, des chefs de gouvernement et des
ministres », RIDC, Vol. 54, n°2, Avril-juin 2002. pp. 465-485

513
 devant l’Assemblée nationale et l’article 10-1 al.3 permet au président de révoquer le
Premier ministre. Il en est de même de la combinaison des dispositions des articles 46 et 62
de la Constitution burkinabè de 1991. La Constitution togolaise révisée de 2002 se
rapproche du régime mis en place par les Constitutions camerounaise et burkinabè, en
affaiblissant juridiquement et politiquement le Premier ministre.

1392. Les Constitutions sénégalaise de 2001 et gabonaise de 1991 ont quant à elles
expressément consacré le dualisme2100 en allant au bout de l’esprit de présidentialisation du
statut du Premier ministre. Ces Constitutions disposent respectivement en leur article 53 et
28 al.3 que « le Gouvernement est responsable devant le Président de la République et
l'Assemblée nationale… ». C'est dans cet esprit dualiste que s'inscrit également dans ces
États la consécration d'un pouvoir présidentiel discrétionnaire de révocation du Premier
ministre, qui s'ajoute à la mise en cause de sa responsabilité devant l'Assemblée nationale.
Le constituant togolais de 2002 aurait également pu aller au bout de sa logique en admettant
expressément que le Premier ministre togolais est responsable devant le président. Ainsi, en
donnant désormais la possibilité au Président de révoquer discrétionnairement le Premier
ministre, malgré le maintien des mécanismes de mise en cause de sa responsabilité devant
l'Assemblée nationale, la Constitution togolaise révisée en 2002 consacre, sans le nommer,
le parlementarisme ou le régime semi-présidentiel dualiste.

1393. Si la constitutionnalisation de la responsabilité du Premier ministre devant le

chef de l’Etat est une marque de la présidentialisation de son statut, la réforme de la motion
de censure qui affaiblit davantage un parlementarisme déjà léthargique accentue cette
présidentialisation.

b. La réforme de la motion de censure

1394. Dans sa logique de présidentialisation des institutions de la IV e République, la

révision de 2002 a également remodelé les conditions de mise en cause de la responsabilité
du Gouvernement par le Parlement.

1395. La principale modification à ce sujet concerne l'article 98 al. 2 qui détermine les
conditions de recevabilité de la motion de censure. En effet, ce texte consacrait la motion

2100
FALL (I.-M.), Évolution constitutionnelle du Sénégal : de la veille de l'indépendance aux élections de 2007,
Paris, Karthala, 2009, p.105.

514
 de défiance constructive à l’allemande2101 en disposant notamment qu' « une telle motion,
pour être recevable, doit être signée par un tiers au moins des députés composant
l'Assemblée nationale, et indiquer le nom du successeur éventuel du Premier ministre ».
Cette disposition qui était singulière dans la Constitution togolaise par rapport aux
constitutions des autres Etats d’Afrique noire francophone, a subi une modification majeure
avec l'amputation de la mention « indiquer le nom du successeur éventuel du Premier
ministre ». Ainsi, la défiance constructive, qui est une marque importante de la
parlementarisation de la condition du Premier ministre, disparaît de la Constitution
togolaise.

1396. La condition de recevabilité de la motion de censure se limite désormais à la

signature d'un tiers des députés. Si la consécration de la défiance constructive à l'allemande
soumettait le chef de l'Etat à la volonté du Parlement dans le choix du Premier ministre, en
ce que l'article 98 al. 5 disposait que « le Président de la République nomme le Premier
ministre désigné », et montrait que c'est le Parlement qui conduit la procédure de la motion
de censure jusqu'à son terme, sa suppression peut s'analyser comme une limitation des
prérogatives parlementaires et une intervention du chef de l'Etat dans la procédure de la
motion de censure.

1397. En effet, les prérogatives de l'Assemblée nationale se limitent désormais au

renversement du Premier ministre, et il revient au Président de choisir discrétionnairement
le nouveau Premier ministre, dans la mesure où l'article 98 al. 5 qui obligeait le Président à
nommer le Premier ministre désigné dans la motion de censure est également révisée. Il
dispose désormais que « le Président de la République nomme un nouveau Premier
ministre ». Il est clair qu’il ne peut en être autrement dans la mesure où l’esprit de la loi
constitutionnelle de 2002 est d’assurer au président une grande liberté dans le choix du
Premier ministre. Ce pouvoir ne saurait donc être contrarié par le Parlement. Ainsi, il
convient d’harmoniser ce pouvoir de nomination qui résulte de l’article 66 al.1er avec celle
de l’article 98 al.5 lorsque l’Assemblée nationale contraint le Premier ministre à
démissionner.

1398. Toutefois, avec la réforme de l’article 98 de la Constitution, on pourrait se

retrouver dans l’hypothèse où le Président reconduit le Premier ministre censuré par
l'Assemblée nationale, dans la mesure où aucune disposition constitutionnelle ne l’interdit.
La Constitution camerounaise autorise même formellement le président reconduire un
Premier ministre censuré en disposant à l’article 34-6 que « le président de la République

2101
Sur la motion de défiance constructive à l’allemande, voir GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit
constitutionnel et institutions politiques, [Link]., p. 412

515
 peut reconduire le Premier ministre dans ses fonctions et lui demander de former un
nouveau Gouvernement ». La Constitution camerounaise renforce ainsi l’autorité du
président sur l’Assemblée nationale dans la mesure où s’il le président reconduit un Premier
ministre mis en minorité par les députés, cela relèverait d’une sanction politique du
président contre la majorité parlementaire, ce qui logiquement devrait s’accompagner d’une
dissolution de l’Assemblée nationale comme ce fut le cas en France en 19622102.

1399. Au Togo, théoriquement si le nouveau Premier ministre désigné par le Président

ne convient pas à l'Assemblée nationale, il ne pourra pas obtenir l'investiture prévue à
l'article 78 al. 2 et pourrait même faire l'objet d'une nouvelle motion de censure, dans la
mesure où l'article 98 al. 5 limitant le dépôt d'une motion de censure par les mêmes
signataires à une par session parlementaire, ne s'applique qu'au cas où la première motion
est rejetée. Ainsi, s'il décide de maintenir le Premier ministre renversé par l'Assemblée
nationale, le Président de la République pourrait user de son pouvoir de dissolution de
l'Assemblée nationale2103, pour se doter d'une majorité parlementaire favorable. Ainsi, dans
tous les cas, le dernier mot revient toujours au Président.

1400. Au final, avec la révision constitutionnelle de 2002 a complètement bouleversé

le statut du Premier ministre. Ce dernier n’est plus un instrument d’équilibre institutionnel,
mais se retrouve complètement phagocyté par le président, qui a absorbé l’essentiel des
compétences autonomes que lui a attribuées la Constitution de 1992.

B. La présidentialisation des attributions du Premier

ministre

1401. Dans la version originelle de la Constitution togolaise de 1992, le Premier

ministre disposait de compétences autonomes importantes dans l’exercice du pouvoir
exécutif. En plus de ses compétences autonomes qui font pratiquement de lui le chef de
l’exécutif, il disposait également de nombreuses compétences partagées avec le chef de
l’Etat qui lui permettaient de limiter ses pouvoirs. En bref, il était le chef de l’Exécutif, alors
que le président ne devrait veiller qu’au bon fonctionnement des institutions comme dans
un régime parlementaire en plus de ses pouvoirs propres qui sont les mêmes qu’en France.
C’est dans cette perspective que les pouvoir réglementaire général et de nomination de droit

2102
Confère supra
2103
Article 68 de la Constitution togolaise

516
 commun ont été confiés au Premier ministre, qui devrait contresigner également l’essentiel
des actes règlementaires du président pris en Conseil des ministres2104.

1402. Mais après l’épisode conflictuel de la première législature entre le président

EYADEMA et le Premier ministre KODJO sur l’exercice de ces compétences, la réforme
constitutionnelle de 2002 a constitutionnalisé la lecture présidentialiste qu’en avaient fait le
président et avalisée par la Cour suprême. Par conséquent, cette réforme a en quelque sorte
constitutionnalisé l’interprétation de la Cour suprême2105 résultant de son avis du 4 juin
1996 en consacrant la « prééminence du chef de l’Etat » au sein de l’exécutif. Ce faisant,
les modifications introduites par la loi constitutionnelle du 31 décembre 2002, ont rompu
l’équilibre institutionnel instauré par la Constitution de 1992 en hiérarchisant les rapports
au sein de l’exécutif au profit du chef de l’Etat, ce qui résulte de l’érosion du pouvoir
règlementaire du Premier ministre.

1. Le Premier ministre placé sous l’autorité hiérarchique du chef

de l’Etat

1403. Le premier révélateur de la présidentialisation des attributions gouvernementales

hiérarchisant les rapports au sein de l’exécutif résulte de la modification substantielle de
l'article 77 al. 1er. En effet, ce texte qui disposait que « le Gouvernement détermine et
conduit la politique de la nation. Il dirige l'administration civile et militaire... » était perçu
comme la marque de l'indépendance du Premier ministre, chef du Gouvernement, vis-à-vis
du chef de l'Etat dans l'exercice du pouvoir exécutif. Il incarnait la « déprésidentialisation »
du régime et assurait au Premier ministre le contrôle de l’appareil exécutif.

1404. La nouvelle version de l'article 77 al. 1er résultant de la révision de 2002 fait
précéder cette disposition de la mention « sous l'autorité du Président de la République... ».
On constate alors que la dyarchie instaurée par la Constitution de 1992 est altérée au profit
de la hiérarchisation des rapports au sein de l’exécutif. Toutefois, le fonctionnement de cette
« dyarchie hiérarchisée 2106» peut s’avérer problématique en fonction de la conjoncture
politique.

2104
Articles 76, 77, 78, 79 et 80 de la Constitution togolaise de 1992.
2105
ANDZOKA-ATSIMOU (S.), « La participation des juridictions constitutionnelles au pouvoir constituant en
Afrique », RFDC, vol. 110, n° 2, 2017, pp. 279-316.
2106
MASSOT (J.), Chef de l’Etat et chef du Gouvernement : la dyarchie hiérarchisée, Paris, La Documentation
française, 2008, 204 p.

517
 a. La dyarchie hiérarchisée

1405. Il en résulte de l’article 77 al. 1er révisé que si le Premier ministre demeure
formellement le chef du Gouvernement2107, il perd son autonomie dans la détermination et
même dans la conduite de la politique de la nation. Il ne peut désormais rien faire sans en
recourir au chef de l’Etat. Le Premier ministre est alors obligé de se mettre dans une position
de soumission au chef de l'Etat2108. Ce faisant, la dyarchie instaurée par la Constitution de
1992 est annihilée au profit d’un rapport hiérarchique. On constate alors que la restauration
du présidentialisme, « réfractaire à toute idée réelle de dyarchie au sommet de l’Etat2109 »
est constitutionnellement consacré au Togo depuis la révision de 2002.

1406. La loi constitutionnelle de 2002 entérine l’échec de la rationalisation du

présidentialisme par le Premier ministre, en mettant expressément ce dernier sous l’autorité
du président. Certains auteurs évoquent même l’idée de l’échec du bicéphalisme2110, dans
la mesure où le Premier ministre est réduit à un rôle d’exécutant du président, au même titre
que les ministres. Ainsi le second alinéa de l'article 77 qui consacre toujours la
responsabilité exclusive du Gouvernement devant l'Assemblée nationale paraît inopérant
dans la mesure où l'exercice du pouvoir exécutif « sous l'autorité du chef de l'Etat » induit
naturellement la responsabilité devant le chef de l'Etat. Le monisme parlementaire auquel
fait référence l'article 77 al. 2, tout comme le bicéphalisme, ne sont donc que de façade 2111
car, le fonctionnement d'un tel régime ne peut être que dualiste, voire présidentialiste2112.

1407. On peut penser encore une fois que la raison fondamentale de cette modification
réside dans la collaboration conflictuelle entre le président EYADEMA et le Premier
ministre KODJO entre 1994 et 1996. En effet, l’interprétation des dispositions de l’article
77 a été au centre du duel entre les deux hommes, et qui s’est soldé par la victoire politique
et juridique du président2113. En effet, le raisonnement alambiqué de la Cour suprême dans
son avis du 4 juin 1996 selon lequel il appartient au président de définir la politique de la
nation et au Premier ministre de la conduire a renforcé le président dans la lecture

2107
Article 78 de la Constitution togolaise.
2108
BOURGI (A.), « L'évolution du constitutionnalisme en Afrique... », [Link].
2109
ONDO (T.), Plaidoyer pour un nouveau régime politique au Gabon, Paris, Publibook, 2012, p. 61
2110
MANGA (Ph.), « Réflexion sur la dynamique constitutionnelle en Afrique », op. cit.
2111
HOUQUERBIE (F.), « Quel statut constitutionnel pour le chef de l'Etat africain », [Link].
2112
NGANDO-SANDJE (R.), « Le renouveau du droit constitutionnel et la question des classifications en Afrique
: quel sort pour le régime présidentialiste ? », [Link].
2113
KOUPOKPA (E-T.), Le modèle constitutionnel des Etats d'Afrique noire francophone dans le cadre du
renouveau constitutionnel : le cas du Bénin, du Niger et du Togo, op. cit., pp. 77 et suivants.

518
 présidentialiste qu’il faisait de cette disposition. Il en était alors ainsi depuis la démission
d’Edem KODJO en 1996 jusqu’à la réforme de 2002, et jusqu’alors en raison de la docilité
des différents Premiers ministres dont aucun n’a ouvertement revendiqué son statut
constitutionnel de chef du Gouvernement au risque de se faire révoquer par le président qui
dispose aujourd’hui d’un pouvoir de révocation discrétionnaire.

1408. Pourtant il était parfaitement clair que c’est au Premier ministre, chef du
Gouvernement que la Constitution confiait ces deux missions qui en fait ne font qu’une
dans la pratique. En ne distinguant pas la détermination de la conduite de la politique de la
nation comme la Cour suprême l’a fait en 1996, le constituant de 2002 a mis le Premier
ministre dans une position de totale subordination vis-à-vis du président, dont il n’est plus
qu’un procédé. En effet, selon la formulation retenue par le constituant de 2003, il s’avère
désormais qu’aussi bien la détermination que la conduite de la politique de la nation relèvent
du président, car le Premier ministre est constitutionnellement sous son autorité.

1409. Si certaines Constitutions, comme celles du Burkina-Faso2114 ou du

Cameroun2115, ont eu à distinguer dès le départ la « détermination » relevant du chef de
l'Etat, de la « conduite » de la politique de la nation relevant du chef du Gouvernement afin
de clarifier les compétences au sein de l'exécutif2116, le constituant dérivé togolais de 2002
renforce encore plus considérablement les prérogatives du chef de l'Etat. Le Premier
ministre apparaît ici comme « le Premier des ministres2117 » ou « un primus inter pares2118 »
dans la mesure où l'accord du chef de l'Etat est nécessaire pour la mise en œuvre de toutes
ses prérogatives.

1410. La Constitution togolaise rejoint ainsi celle du Gabon dont l’article 8 al.3 dispose
que le président « détermine, en concertation avec le Gouvernement, la politique de la
nation » et l’article 28 al. 1er ajoute que « le Gouvernement conduit la politique de la nation,
sous l’autorité du Président de la République et en concertation avec lui ». Même si le
constituant gabonais comme ses homologues burkinabè et camerounais distingue également
la détermination de la conduite de la nation et les confie respectivement au président et au
Premier ministre, il s’avère que la portée est la même qu’au Togo, dans la mesure où le
Premier ministre agit constitutionnellement sous son autorité.

2114
C'est notamment le cas de la Constitution burkinabè de 1991 dont l'article 36 affirme que le Président de la
République « fixe les grandes orientations de la politique de l'Etat » et l'article 61 dispose que le Gouvernement
« conduit la politique de la nation »
2115
Article 11-1 de la Constitution camerounaise de 1972 modifiée en 1996.
2116
ROUX (A.), « La clarification des pouvoirs au sein de l’Exécutif », Revue politique et parlementaire, n° 1045,
octobre / décembre 2007, pp. 20-32
2117
CLAISSE (A.), Le Premier ministre de la Ve République, [Link]., p. 55
2118
POMPIDOU (G.), Le nœud gordien, Paris, Plon, 1974, p. 63

519
1411. En altérant la dyarchie, la modification de l’article 77 al. 1er conduit
naturellement à une hiérarchisation des rapports2119 au sein de l’Exécutif. En effet, il s'avère
que le Premier ministre ne dispose plus d'aucune liberté vis-à-vis du chef de l'Etat, ce qui
semble même anéantir son pouvoir de contreseing, dans la mesure où il agit désormais
« sous l'autorité du chef de l'Etat ». Pour contresigner les actes du chef de l'Etat, il agit en
position de subordination, de sorte qu'il ne peut remettre en cause ces actes. Le contreseing
n’est aujourd’hui qu’un procédé de ratification des actes du président par le Premier
ministre.

1412. Somme toute, le Président de la République est devenu le supérieur hiérarchique

du Premier ministre au Togo après la révision constitutionnelle de 2002, ce qui est
totalement contraire à l’esprit de la Constitution de 1992. Si cette hiérarchisation
constitutionnelle des rapports au sein de l’Exécutif est un facteur de l’échec de la
rationalisation du présidentialisme par le Premier ministre, il n’en demeure pas moins que
sa mise en œuvre peut s’avérer problématique voire conflictuelle dans certaines situations.

b. Une hiérarchisation potentiellement problématique dans certaines

situations

1413. La prééminence du Président de la République au sein de l’Exécutif togolais est

consacrée par la révision constitutionnelle de 2002. Si cette présidentialisation de l’exécutif
reflète la vision du président EYADEMA découlant de sa lettre circulaire du 17 avril 1996,
elle imite également la pratique de l’« hyperprésidentialisme de la Ve République
française2120» qui met le Premier ministre sous l’autorité du Président. Si le fait majoritaire
assure au président la subordination du Premier ministre, il peut en être autrement lorsque
celui-ci dispose d’une forte personnalité pouvant concurrencer l’omnipotence du président.
Le cas Agbeyomé KODJO illustre bien au Togo la tentative de mise en échec de la
hiérarchie au sein de l’exécutif. De même, le fonctionnement de ce type de régime peut
s’avérer périlleux en période de cohabitation dont l’hypothèse n’est pas à écarter l’évolution
de la vie politique togolaise.

1414. S’il a fallu attendre le 31 décembre 2002 pour qu’elle soit constitutionnalisée, la
hiérarchisation des rapports au sein de l’Exécutif était effective dans la pratique depuis 1996

2119
FOURNIER (A-X.), « Le partage des pouvoirs entre le président et le premier ministre sous la Ve République
», [Link].
2120
LANG (J.), Un nouveau régime politique pour la France, Paris, Odile Jacob, 2004, pp. 151 et suivants

520
 où le président togolais s’est réellement réapproprié l’exercice du pouvoir exécutif au
détriment du Premier ministre2121. Pour assurer son autorité gouvernementale, il s’est ainsi
doté de Premiers ministres technocrates soumis et effacés susceptibles de ne pas remettre
en cause son autorité. Les Premier ministres KLUTSE et ADOBOLI ont ainsi accepté sans
rechigner la domination du président qui se présentait comme le seul maître à bord du navire
gouvernemental.

1415. Mais la nomination d’Agbeyomé KODJO2122 en 2000 a fait entorse à la pratique.

En effet, si comme ses deux prédécesseurs il était membre du parti présidentiel et même un
très proche collaborateur du président, il était un homme politique très ambitieux de premier
plan, qui se prenait même déjà pour le dauphin du président EYADEMA2123. D’ailleurs
avant sa nomination, plusieurs fois ministres, il était président de l’Assemblée nationale, et
aurait œuvré en coulisses pour le départ de son prédécesseur, censuré par l’Assemblée
nationale. Eu égard à la personnalité d’Agbeyomé KODJO, le choix porté sur lui par le
président pouvait surprendre dans la mesure où ce dernier s’est jusqu’alors distingué par
une certaine malice dans le choix de ses Premier ministres, pour éviter justement d’être
concurrencé.

1416. S’accommodant au jeu de la soumission au chef de l’Etat pendant les premières

années de leur collaboration, le Premier ministre KODJO n’a pas mis longtemps à se
révolter contre l’omnipotence du président. Cet épisode n’est pas s’en rappeler le duel qu’il’
y a eu quelques années auparavant entre un autre Premier ministre portant le même
patronyme et le président EYADEMA. On parle ici de « révolte » et non de « duel » dans
la mesure où les deux hommes avaient jusqu’alors entretenu des relations plutôt cordiales
voire filiales et appartenaient au même parti, qui domine également l’Assemblée nationale.

1417. En 2002, un conflit politique inattendu est né entre les deux hommes du fait du
refus du Premier ministre de condamner une sortie médiatique divergente d’un autre poids
lourd du parti, Dahuku PERE, ex-président de l’Assemblée nationale, comme le lui
demandait le président. En réponse, il avait plutôt apporté son soutien à l’ex-président de
l’Assemblée nationale qui dénonçait des pratiques monolithiques autoritaires dans le
fonctionnement du parti au pouvoir en prenant position contre la réforme de la limitation
du mandat présidentiel qui se profilait. Le président EYADEMA n’a pas apprécié cette

2121
AHADZI-NONOU (K.), « Le Premier ministre en Afrique noire francophone : étude de quelques exemples
récents », op. cit. ; SALL (A.), « Le bicéphalisme du pouvoir exécutif dans les régimes politiques d'Afrique noire
: crises et mutations », [Link]. ; KOUPOKPA (E-T.), « Quels régimes politiques pour les États africains : cas du
Togo », [Link].
2122
Décret n°00-78/PR du 29 août 2000 portant nomination du Premier ministre, JORT, 30 août 2000, p. 2
2123
DEGLI (J-Y.), Togo : A quand l’alternance…, op. cit., p. 232

521
 marque d’indépendance d’un Premier ministre qui était censé lui être soumis et a é tenu à
sanctionner la rébellion de son protégé. C’est ainsi que les médias ont annoncé la démission
et le départ en catastrophe du Premier ministre et son exil en France. Aucune raison
officielle n’a été avancée par la présidence pour justifier le départ du Premier ministre, mais,
c’est ce dernier, une fois hors du pays, qui a dévoilé les motifs de sa rupture avec le
président.

1418. En effet, le Premier ministre a déclaré s’être frontalement opposé à la sujétion

dont lui, les membres du Gouvernement et les chefs de service de l’administration font
l’objet de la part du président. Il estime que l’efficacité de l’action publique est affectée par
« … la forte allégeance requise des membres du Gouvernement…envers la personne du
président de la République, ce qui les oblige à ne rendre compte de leurs actes qu’au chef
de l’Etat, faisant ainsi de la fonction du Premier ministre un ersatz administratif au mépris
des dispositions de la loi fondamentale… 2124». Ces propos sonnent comme un aveu d’échec
de l’institution primo-ministériel face à l’omnipotence du président, alors même qu’à
l’époque, le Premier ministre n’était pas encore mis constitutionnellement dans une position
de subordination vis-à-vis du président.

1419. Il s’avère ainsi que c’est exactement cette position de subordination du Premier
ministre et de l’appareil exécutif dans son ensemble que dénonçait le Premier ministre
Agbéyomé KODJO qui a été constitutionnalisée par la révision de 2002. Même si on ne
peut pas considérer cet évènement comme un facteur déterminant dans la révision, en ce
qu’il s’est produit alors même que l’idée de cette révision était déjà arrêtée par le
Gouvernement du même Agbéyomé KODJO, il s’agit tout de même d’une illustration de
« la restauration du présidentialisme autoritaire2125 » dans la mesure où au final c’est le
président qui sort encore une fois victorieux de ce conflit en obtenant le départ du Premier
ministre.

1420. Au moment des faits, le président ne disposait pas encore juridiquement d’un
pouvoir discrétionnaire de révocation du Premier ministre, dans la mesure où on était encore
sous le régime de la Constitution de 1992, mais il a fait usage de son influence politique
pour contraindre le Premier ministre à quitter ses fonctions. On voit bien que le régime

2124
Extrait de la Déclaration du 27 juin 2002 cité par DEGLI (J-Y.), Togo : A quand l’alternance politique…, op.
cit., p. 232, note n°254
2125
ONDO (T.), Plaidoyer pour un nouveau régime…, op. cit., p. 155

522
 semi-présidentiel, exalté par la CNS, ne met pas les Etats qui l’ont adopté à l’abri des
« dangers d’un dérive présidentialiste 2126».

1421. L’Assemblée nationale, quant à elle, est restée totalement en marge de ce conflit,
apportant ainsi implicitement son soutien au président et fragilisant de facto le Premier
ministre. Ceci est l’illustration même du déséquilibre institutionnel que connaît la IV e
République togolaise depuis 1996, avec un pouvoir législatif spectateur passif des dérives
autoritaires du président vis-à-vis du Premier ministre dont le statut était pourtant
parlementarisé. Composée uniquement de députés du parti présidentiel en raison du boycott
par l’opposition des élections législatives de 1999, cette Assemblée monocolore s’est
contentée d’entériner le choix du remplaçant du Premier ministre démissionnaire pour
montrer sa loyauté au président du parti. C’est la manifestation même de ce que certains
observateurs du fonctionnement de la Ve République française appellent « le
présidentialisme majoritaire 2127».

1422. Après cet épisode conflictuel avec une personnalité politique affirmée de son
parti, le président EYADEMA n’a pas commis la même erreur dans le choix de son
successeur. Il choisit, comme en 1996, un Premier ministre doté d’une personnalité effacée
et qu’il pouvait contrôler. En effet, en choisissant Koffi SAMA, un membre moins influent
de son parti, qui est plus un technocrate, qu’une personnalité politique affirmée, le président
s’est assuré de son autorité sur le Gouvernement.

1423. Si la hiérarchisation des rapports au sein de l’Exécutif n’est pas assurée d’être
toujours effective en période de concordance des majorités, comme l’illustre les
développements précédents, elle peut s’avérer encore plus périlleuse en période de
cohabitation. Si elle assure la soumission du Premier ministre au président, la révision
constitutionnelle de 2002 n’a cependant pas exclu le risque de cohabitation, qui demeure
toujours politiquement latent. On peut alors se demander comment un Premier ministre issu
de l’opposition, avec un programme différent de celui du président et disposant d’une
majorité parlementaire pourra-t-il accepter d’exercer ses compétences sous l’autorité du
président ?

1424. Si la cohabitation relève à ce jour d’une hypothèse d’école au Togo et dans la

majorité des Etats africains, la question relative aux rapports entre le président et le Premier
ministre dans cette hypothèse mérite d’être étudié par rapport aux règles constitutionnelles

2126
BOURGI (A.), « Les chemins difficiles de la démocratie en Afrique de l’Ouest », La Revue socialiste, n°35,
oct. 2009, en ligne sur [Link]
afrique-de-l%E2%80%99ouest/, consulté le 4 février 2017.
2127
VEDEL (J.), « Variations et cohabitations », Pouvoirs, n°83, nov. 1997, pp. 101-129

523
 qui hiérarchisent les rapports au sein de l’exécutif. La nouvelle rédaction de l’article 77 al.
1er de la Constitution togolaise comporte ainsi un danger dans son application en période de
cohabitation. En effet, il est clair que si l’opposition dispose d’une majorité parlementaire
à l’Assemblée nationale, le président ne peut se dérober de l’obligation de choisir le Premier
ministre dans cette majorité. Même si cette obligation ne figure plus dans la Constitution,
elle devient politique. Dans la mesure où l’investiture du Premier ministre par l’Assemblée
nationale et les mécanismes d’engagement de la responsabilité du Gouvernement n’ont pas
été effacés de la Constitution, la cohabitation serait inévitable dans ce cas et des blocages
pourraient apparaître dans le fonctionnement du Gouvernement.

1425. La Constitution togolaise dans sa version actuelle n'est viable qu'en période de
concordance de majorité, ce qui a toujours été le cas jusqu'alors et masque les risques de
blocage en cas d'une éventuelle cohabitation. Il est illusoire de penser qu’un Premier
ministre issu de l’opposition et disposant d’une majorité parlementaire qui le soutient se
soumette à l’autorité du président dans l’exercice de ses fonctions comme le font les
Premiers ministres issus du parti présidentiel. Dans ce cas, le président pourrait être tenté
d’user de son pouvoir de révocation pour mettre fin aux fonctions du Premeir ministre, mais
la majorité parlementaire s’opposerait aussitôt à la nomination d’un autre Premier ministre,
ce qui pourrait provoquer une dissolution de l’Assemblée. Ce scénario relève pour le
moment de la fiction mais démontre les imperfections de la nouvelle architecture
institutionnelle qui n’est pas à l’abri de crises.

1426. En plaçant le Premier ministre sous l’autorité hiérarchique du président, la loi

constitutionnelle de 2002 l’a également dépouillé de ses compétences au profit du chef de
l’Etat en affaiblissant son pouvoir règlementaire.

2. L’érosion du pouvoir règlementaire du PM

1427. Si la révision de l'article 77 al. 1er a fait perdre au Premier ministre sa

prééminence dans l'exercice du pouvoir exécutif, le renforcement des prérogatives
présidentielles dans ce domaine est encore plus marqué par la révision de l'article 79, qui
avait été source de conflit entre le Président EYADEMA et le Premier ministre Edem
KODJO. Cette disposition est relative au pouvoir de nomination du Premier ministre et qui
doit être croisée ave l’article 70 pour déterminer l’étendue de ce pouvoir.

524
1428. En effet, l'article 79 al. 1er accordait le pouvoir de nomination de droit commun
au Premier ministre en disposant que « sous réserve des dispositions de l'article 70, le
Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires ». L'article 70 dont il est fait réserve
dans l'article 79 al. 1er déterminait une liste de postes de la haute fonction publique dont la
nomination relève du président en Conseil des ministres. Ainsi, il était clair que si le pouvoir
de nomination du chef de l'Etat ne s’appliquait que pour les postes énumérés à l'article 70,
le reste des nominations relevant du Premier ministre, ce qui en fait le titulaire de droit
commun du pouvoir de nomination. Ce pouvoir de nomination résulte en fait de l'article 77
qui dispose que « le Gouvernement dirige l'administration civile et militaire ». Ainsi, dans
la version originelle de la Constitution de 1992, le pouvoir de nomination était partagé entre
le Président et le Premier ministre, ce qui était conforme à la logique du régime semi-
présidentiel2128.

1429. Toutefois, les divergences d’interprétation des articles 70 et 79 entre le président

EYADEMA et le Premier ministre KODJO autour de la répartition de ce pouvoir de
nomination en 1996 ont sans doute conduit le constituant de 2002, dans la lignée de la
chambre constitutionnelle de la Cour suprême qui avait tranché en faveur du chef de l'Etat,
à présidentialiser entièrement le pouvoir de nomination. Ainsi, l'article 79 al. 1er révisé en
2002 ne fait plus mention du pouvoir de nomination du Premier ministre. Désormais tout le
régime juridique du pouvoir de nomination est ramené au niveau de l'article 70, où est
conservée la liste des postes auxquels il est pourvu par le chef de l'Etat en Conseil des
ministres. La principale nouveauté résulte de la création d'un quatrième alinéa qui dispose
qu' « il est pourvu aux autres emplois par décret du Président de la République qui peut
déléguer ce pouvoir de nomination au Premier ministre ». On voit clairement que
désormais tout le pouvoir de nomination est accordé au président, la seule distinction
relevant des nominations en Conseil des ministres, celle relative aux hauts-fonctionnaires,
et celles effectuées en dehors du Conseil et sans délibérations.

1430. La modification des articles 70 et 79 produit trois conséquences juridiques qu’il

convient de relever. D'abord, le Président de la République devient la seule autorité de
nomination reconnue par la Constitution aussi bien en Conseil des ministres qu'en dehors,
ensuite le Premier ministre ne dispose plus de pouvoir de nomination autonome, et enfin le
Premier ministre ne peut disposer d’un pouvoir de nomination que si le président lui délègue
ce pouvoir. Il en ressort que désormais le seul pouvoir de nomination du Premier ministre
résulte de la volonté du chef de l'Etat qui peut décider discrétionnairement de lui déléguer
tel ou tel pouvoir de nomination. Au demeurant, seul le contreseing des actes du président

2128
JOBERT (M.), « Le partage du pouvoir exécutif », Pouvoirs, n° 4, jan. 1978, pp. 7-15

525
 permet encore au Premier ministre d’être associé au pouvoir de nomination du président,
mais cette prérogative a bien changé de dimension, puisque le Premier ministre agit
désormais sous l’autorité du président. Le Premier ministre ne peut donc aujourd’hui
nommer que ses propres collaborateurs ayant un rang inférieur à celui de directeur
d’administration centrale comme cela relève également des autres membres du
Gouvernement pour les nécessités du service en leur qualité de chef de service2129.

1431. La restauration du présidentialisme sur ce point est plus forte au Togo que dans
les autres Etats où le Premier ministre est responsable devant le président. Au Gabon par
exemple, l’article 29 conserve le pouvoir règlementaire et le pouvoir de nomination du
Premier ministre, en dehors des emplois auxquels il est pourvu par le président. Il en est de
même au Cameroun. Si dans les faits, ces compétences sont très théoriques en raison du fait
que le pouvoir règlementaire du président en Conseil des ministres est en principe illimité,
ces dispositions ont le mérite de respecter le principe du partage du pouvoir exécutif entre
le président et le Premier ministre en régime semi-présidentiel.

1432. Somme toute, la révision constitutionnelle du 31 décembre 2002 a dévoyé

l’esprit de la Constitution de 1992 à tel point qu’on pourrait se demander s’il n’aurait pas
été plus utile de changer de Constitution d’autant plus que la nature du régime instauré par
le pouvoir constituant originaire a été complètement changée.

2129
Ce principe est consacré en France par l’arrêt du CE, 7 février 1936, Jamart, n°43321, Rec. 172 ; Sirey 1937,
n°3, p. 113, note Rivero.

526
 Conclusion chapitre 1er

« À quoi servent les constitutions africaines ?»

GONIDEC (P-F.), « À quoi servent les Constitutions africaines ? Réflexion sur le

constitutionnalisme africain », [Link].

1433. Cette interrogation du professeur GONIDEC sur l’utilité des Constitutions

africaines lorsqu’il faisait le bilan des deux premiers cycles constitutionnels africains reste
malheureusement d’actualité aujourd’hui s’il faut tenter de faire le bilan du nouveau
constitutionnalisme africain. Il en ressort que les Constitutions africaines ont perdu leur
normativité2130 en étant dévoyé par la pratique2131 et les réformes2132 dont elles font l’objet
régulièrement. C’est à ce titre que certaines institutions notamment le Premier ministre et
le Parlement dans les régimes où ces deux institutions sont censées collaborer pour limiter
le pouvoir présidentiel afin d’instaurer un équilibre institutionnel ont été affaiblies parfois
au mépris des règles constitutionnelles pour restaurer les éléments du présidentialisme.

1434. Les pratiques constitutionnelles des Etats africains dans le nouveau

constitutionnalisme ont représidentialisé les régimes qui ont été déprésidentialisés par les
CNS et les constitutions post-transition. La grande victime de ces pratiques est le Premier
ministre qui a souffert à la fois de la pratique institutionnelle et des réformes
constitutionnelles. A travers le cas togolais, on constate ainsi que le Premier ministre a été
considérablement affaibli durant les deux étapes de la IVe République, aussi bien lorsqu’ils
bénéficiaient de règles constitutionnelles favorables entre 1992 et 2002 que lorsqu’elles ces
règles ont été modifiées au profit du chef de l’Etat à partir de 2002.

1435. Entre 1992 et 2002, sous l’égide du régime semi-présidentiel originel qui peut
être considéré comme l’Acte I de la IVe République togolaise, le Premier ministre togolais
avait tout pour réussir. Son statut parlementarisé et ses compétences autonomes et partagées
avec le chef de l’Etat devraient lui permettre à la fois de s’imposer comme le véritable chef
de l’exécutif et de tempérer l’hégémonie présidentielle. Toutefois, l’évolution de la vie
politique togolaise a très rapidement mis fin à cette vision en raison de plusieurs facteurs
politiques et juridiques. Sur le plan politique, la personnalité autoritaire du président

2130
AÏVO (F.-J.), « La crise de la normativité de la Constitution en Afrique », RDP 2012, n°1, pp. 141-172.
2131
DOSSO (K.), Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et
incohérences », [Link].
2132
ATANGANA-AMOUGOU (J.-L.), « Les révisions constitutionnelles dans le nouveau constitutionnalisme
africain », [Link].

527
 EYADEMA et les erreurs stratégiques de l’opposition togolaise ont causé beaucoup de tort
à la fonction primo-ministérielle. Sur le plan juridique, les imperfections de la Constitution
togolaise de 1992 qui ont conduit à des divergences d’interprétation résolues par l’avis
controversé de la Cour suprême du 4 juin 1996 ont mis le Premier ministre dans une
situation de subordination vis-à-vis du chef de l’Etat contraire à l’esprit de la Constitution.
Sur la même période, on a constaté les mêmes vicissitudes de l’institution primo-
ministérielle au Gabon, au Congo et au Niger, ce qui remet en cause le choix originel du
régime semi-présidentiel dans ces Etats.

1436. L’Acte II de la IVe République qui a débuté avec la modification de la

Constitution togolaise le 31 décembre 2002, le Premier ministre a complètement vu son
utilité dévoyée. En effet, cette réforme qui a constitutionnalisé la pratique qui a perverti le
sens et l’esprit de la Constitution de 1992 a relégué le Premier ministre dans un rôle
d’exécutant de la politique présidentielle en faisant de lui un assistant politique et
administratif du chef de l’Etat.

1437. Si la question du « régime politique, de la nomination et des prérogatives du

Premier ministre 2133» figure dans les réformes institutionnelles et constitutionnelles
prévues par l’accord politique global (APG) du 20 août 2006, elle n’a malheureusement
jamais été inscrit à l’agenda politique par manque de volonté politique2134. C’est à ce titre
que la révision constitutionnelle du 15 mai 20192135, qui est la deuxième plus grande
révision constitutionnelle opérée depuis 19922136 presque dans les mêmes conditions que
celle de 20022137, n’a pas abordé la question. Elle s’est contentée de renforcer l’hégémonie
présidentielle dénotant au passage de la place centrale qu’occupe cette fonction en Afrique.

1438. Cette tendance constitutionnelle d’affaiblissement du poste de Premier ministre

est depuis lors devenue la règle dans tous les régimes africains marqués par le néo-
présidentialisme2138. Si « la quasi-totalité des Etats a opté pour un régime de type
parlementaire avec la mise en place d’un Premier ministre dans le but de tempérer

2133
Point III. 2 de l’APG
2134
LAGNEBLE (P.), « L’échec des réformes institutionnelles et constitutionnelles au Togo: entre alternance ratée
et stabilité politique procrastinée, ce qu’il faut comprendre », Thinking Africa, NAP n°28, mars 2015, en ligne sur
[Link] consulté
le 11 août 2021.
2135
Loi constitutionnelle n°2019-003 du 15 mai 2019 portant modification des dispositions des articles 13, 52, 54,
55, 59,60, 65, 75, 94, 100, 101, 104, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 115, 116, 117, 120, 125, 127, 128, 141, 145,155
et 158 de la constitution du 14 octobre 1992, JORT, 64ème année, n° 11 ter (numéro spécial), 15 mai 2019, pp. 1 et
suivants.
2136
Cette révision a concerné vingt-neuf (29) articles. 47 articles étaient concernés en 2002.
2137
Comme en 2002, cette réforme a été opérée par une assemblée nationale élue lors des élections législatives
(décembre 2018) boycottées par les principaux partis de l’opposition.
2138
MANANGOU (V.-R.), « Le néo-présidentialisme africain : entre paternalisme et superposition », [Link].

528
 l’omniprésence du Chef de l’Etat dans le domaine politique 2139», on peut aujourd’hui
affirmer que le Premier ministre a échoué dans sa mission de rationalisation du
présidentialisme. Le Premier ministre est devenu même dans les régimes d’inspiration
parlementaire, un simple instrument de déconcentration du pouvoir présidentiel. Si
certaines Constitutions conservent toujours les instruments du parlementarisme, ils sont
inopérants en raison de la permanence du fait majoritaire qui renforce davantage
l’hégémonie présidentielle. Eu égard à « l’écart…considérable entre la réalité politique et
la lettre de la Constitution 2140» de telle sorte qu’il n’existe plus de « Premiers ministres à
part entière2141 » en Afrique.

1439. L’échec du Premier ministre dans les régimes d’inspiration parlementaire qui les
rapproche davantage du Premier ministre dans les régimes présidentiels africains ne
constitue pas non plus un gage de leur utilité dans le fonctionnement de ces régimes. En
effet, force est de constater que même quand il n’est qu’un instrument de déconcentration
de l’exécutif, la place du Premier ministre n’est pas acquise aux côtés du chef de l’Etat
comme le révèle la dépréciation dont il est victime dans le régime ivoirien.

2139
KONABEKA-EKAMBO-APETO (L.-D.), « Le premier ministre dans le renouveau du constitutionnalisme
africain : cas du Congo, du Gabon et du Togo », [Link].
2140
DOSSO (K.), Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et
incohérences », [Link].
2141
BOURGI (A.), « Enfin des Premiers ministres à part entière… », [Link].

529
TABLEAU RECAPITULATIF DES PREMIERS MINISTRES AU TOGO A PARTIR
DE LA REFORME CONSTITUTIONNELLE DE 2002

Premier Date de prise Date de départ Parti politique Président

ministre de fonction

Gnassingbe
EYADEMA
Koffi SAMA 29 juin 2002 9 juin 2005 RPT
(RPT)

20 septembre
Edem KODJO 9 juin 2005 CPP
2006

Yawovi 20 septembre 6 décembre

CAR
AGBOYIBO 2006 2007

Komlan 6 décembre 8 septembre

RPT
MALLY 2007 2008

Gilbert Fossoun 8 septembre

23 juillet 2012 Non affilié
HOUNGBO 2008 Faure Essozimna
GNASSIGBE
Kwesi
Séléagodji (RPT, puis
23 juillet 2012 10 juin 2015 RPT
AHOOMEY- UNIR)
ZUNU

Komi Selom 26 septembre

10 juin 2015 UNIR
KLASSOU 2020

Victoire
6 septembre
TOMEGAH- En fonction UNIR
2020
DOGBE

530
Chapitre 2 : La dépréciation du Premier ministre
dans les régimes présidentiels

« … A dire vrai, il est plutôt curieux d’envisager le Premier

ministre dans le régime de type présidentiel 2142».

MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].

1440. Si la création du poste de Premier ministre dans le régime présidentiel ivoirien

en 1990 n’est pas en soi une nouveauté en Afrique eu égard aux expériences précédentes
du Premier ministre de la deuxième génération2143, cela suscite tout de même des
interrogations quant à l’articulation des principes de ce régime et les règles du bicéphalisme.
On peut ainsi s’interroger sur la place et l’utilité du Premier ministre dans un tel régime où
tout revient au président. Cette interrogation est d’autant plus légitime que le Premier
ministre est un instrument du parlementarisme2144 et que le concevoir en dehors de ce type
de régime est un vrai mystère pour le constitutionnaliste.

1441. La restauration du poste de Premier ministre dans le nouveau

constitutionnalisme africain n’a pas emprunté une voie unique. Elle s’est faite de différentes
manières, d’abord eu égard aux différentes formes de transition, et ensuite par rapport au
régime politique choisi par chaque Etat. C’est ainsi que si la plupart des Etats ont choisi le
régime semi-présidentiel à la française en inscrivant le Premier ministre dans une logique
parlementaire devant permettre d’instaurer un équilibre institutionnel, d’autres Etats,
notamment ceux qui n’ont pas connu de CNS comme la Côte d’Ivoire, le Sénégal, le
Cameroun, etc. ont inscrit le Premier ministre dans une logique de continuité du
présidentialisme à des degrés divers.

1442. Il se pose alors la question de la place du Premier ministre dans ce régime où il

ne devrait y avoir de la place que pour le président. Cette place n’est pas du tout aisée à
définir, ce qui en soit déprécie la fonction de Premier ministre qui est réduit par la
Constitution et la pratique en un « primus inter pares » comme l’illustre le cas ivoirien.

2142
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].
2143
Voir DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link]. ; TCHIVOUNDA (G.-P.), « Essai de synthèse sur le
Premier ministre africain », [Link].
2144
Voir ZILEMENOS (C.), Naissance et évolution de la fonction de Premier ministre dans le régime
parlementaire, op. cit.

531
 Hormis pendant la période de crise, cette position dévalorisante du Premier ministre ivoirien
n’a connu guère d’évolution malgré les différentes réformes constitutionnelles si ce n’est
pour l’affaiblir davantage. Comme l’affirme le professeur FALL, « l’existence en Côte
d’ivoire et au Sénégal des Premiers ministres n’empêche pas cependant le chef de l’Etat
d’être le chef incontesté de l’exécutif 2145». Si la déconcentration de l’exécutif par le Premier
ministre a été perçu comme un instrument de modération du présidentialisme africain, cette
tentative a également échoué comme celle d’équilibre institutionnel en raison de plusieurs
facteurs politiques et juridiques.

1443. Placé sous l’autorité du président malgré son statut de chef du Gouvernement
depuis la révision constitutionnelle de 1990, le Premier ministre ivoirien ne jouit pas d’une
autonomie institutionnelle. Il en est de même pour le Gouvernement dans son ensemble, car
la Constitution ne lui consacre pas des dispositions spécifiques comme c’est le cas pour le
président et l’Assemblée nationale. Le Premier ministre ivoirien apparaît donc victime d’un
déséquilibre institutionnel qui n’a jamais été constitutionnellement remis en cause (Section
1ère).

1444. Déjà étouffé par la domination présidentielle, le Premier ministre ivoirien s’est
vu complètement muselé par la Constitution du 8 novembre 2016. Cette Constitution, qui
prévoit pour la première fois des dispositions spécifiques et quelques attributions autonomes
au profit du Premier ministre, n’en a pas moins réduit l’influence dans le régime politique
ivoirien, en optant pour un régime tricéphale, avec la création d’un poste de vice-président.
Il s’avère que les nombreux changements constitutionnels intervenus en Côte d’Ivoire2146,
un Etat jadis réputé pour sa stabilité, depuis le début des années quatre-vingt-dix, n’ont pas
ébranlé la nature présidentialiste du régime, mais n’ont fait que la consolider (Section II).

Section 1ère : La pérennisation du déséquilibre de l’exécutif

ivoirien

1445. Tous les régimes politiques ivoiriens depuis l’indépendance sont fondés sur la
prééminence constitutionnelle du président de la République2147. Qu’il soit monocéphale

2145
FALL (I.-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p. 19.
2146
DJEDJRO-MELEDJE (F.), « Faire, défaire et refaire la Constitution en Côte d'Ivoire : l'exemple d'une
instabilité chronique », [Link].
2147
NANDJUI-DANHO (P.), La prééminence constitutionnelle du Président de la République en Côte d’Ivoire,
[Link].

532
 jusqu’en 1990, ou formellement bicéphale à partir de 1990, le pouvoir exécutif ivoirien n’a
que seul et unique titulaire le président. Dans ce cadre, la présence du Premier ministre
depuis 1990 paraît anecdotique car sans influence sur la nature présidentialiste du régime.
Le Premier ministre ivoirien apparaît comme un simple instrument de réaménagement de
la nomenclature gouvernementale eu égard à son statut et ses attributions et ne peut
prétendre à l’exercice du pouvoir exécutif que si le président l’habilite à cet effet. Contraint
d’exister sous la tutelle du président, le Premier ministre ivoirien est victime du déséquilibre
institutionnel ivoirien dans la mesure où il ne peut non plus s’appuyer sur le pouvoir
législatif en aucune circonstance. Les réformes constitutionnelles intervenues jusqu’à ce
jour ont pérennisé ce déséquilibre à travers sa dévalorisation par la loi constitutionnelle du
2 juillet 1998 (paragraphe 1er) et la tentative manquée de rééquilibrage par la Constitution
du 23 juillet 2000 (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : La dévalorisation du Premier ministre

par la loi constitutionnelle du 2 juillet 1998

1446. La loi constitutionnelle du 2 juillet 19982148 adopté par les députés le 30 juin
1998 est considérée comme un facteur du « durcissement du présidentialisme ivoirien 2149».
C’est une réforme constitutionnelle de très grande envergure2150 initiée par le président
KONAN-BEDIE pour consolider le pouvoir qu’il a hérité d’HOUPHOUËT-BOIGNY à
l’issu d’une guerre de succession avec Alassane D. OUATTARA. Jamais la Constitution
ivoirienne du 3 novembre 1960 n’avait connu un tel bouleversement de sorte qu’on s’était
même demandé s’il s’agissait toujours de la même Constitution ou d’une nouvelle2151. Les
mesures présidentialistes contenues dans cette réforme taillée sur mesure pour le président
KONAN-BEDIE ont suscité beaucoup d’inquiétude dans la classe politique ivoirienne mais
« les doutes suscités jusqu'au sein de la majorité présidentielle par certaines dispositions

2148
Loi n° 98-387 du 2 juillet 1998 portant révision de la Constitution, JORCI, n° 29, 16 juillet 1998, pp. 694-699
2149
MELEDJE (D.-F.), « La révision constitutionnelle du 2 juillet 1998 en Côte d’Ivoire : Un réveil du
présidentialisme autoritaire ? », Diritto Publico Comparato Ed Europeo, Giappichelli Editore, Turin, 1999, pp.12
et 288-289.
2150
53 des 76 articles de la Constitution de la première République ont été concernés par cette révision.
2151
MELEDJE (D.-F.), « Faire et défaire la Constitution… », [Link].

533
 ont été balayés par M. Bédié, qui serait intervenu personnellement auprès de
parlementaires récalcitrants 2152»

1447. Cette réforme comporte une série de modifications constitutionnelles destinés à

assurer la pérennité du président au pouvoir et aussi à renforcer ce pouvoir2153 qui a vacillé
à ses débuts en raison du bicéphalisme. C’est ce second aspect qui nous intéressé
particulièrement car touchant aux statuts et compétences du Premier ministre en les
dévalorisant par rapport à la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990.

A. La réforme du statut du Premier ministre

1448. La loi constitutionnelle du 2 juillet 1998 a influencé le statut du Premier ministre

ivoirien en permettant désormais au président de le révoquer discrétionnairement. C’est ce
qui résulte de la modification de l’article 12 al. 2 de la Constitution de 1960 révisée par la
loi constitutionnelle de 1990. Alors que ce texte disposait que le président met fin aux
fonctions du Premier ministre « sur présentation par celui-ci de la démission du
Gouvernement », le nouveau texte dispose tout simplement qu’ « il met fin à ses fonctions ».
S’il procède d’une logique de renforcement du présidentialisme2154 qui a guidé toute cette
réforme, ce texte produit des conséquences juridiques importantes qu’il convient
d’analyser.

1449. Juridiquement la nouvelle mouture de l’article 12 al. 2 paraît plus en phase avec
le statut du Premier ministre ivoirien tel qu’il résulte de la loi constitutionnelle du 6
novembre 1990 ayant créé ce poste. En effet, le Premier ministre ivoirien procède du
président devant lequel il est exclusivement responsable. Si cette façon de concevoir le
Premier ministre dans une régime qui demeure présidentiel malgré la création de ce poste
qui relève en théorie du régime parlementaire a été considérée comme une dérive, il procède
du présidentialisme déconcentré à l’africaine inauguré par SENGHOR au Sénégal en
19702155. Par conséquent, en conditionnant le départ du Premier ministre à sa démission

2152
SOTINEL (T.), « Une révision constitutionnelle permet au président de Côte d'Ivoire de suspendre les élections
», Le Monde, 3 juillet 1998, [Link]
permet-au-president-de-cote-d-ivoire-de-suspendre-les-elections_3672610_1819218.html, consulté le 12 août
2021
2153
KOBY (A.-K.), « La révision constitutionnalisme du 2 juillet et le présidentialisme ivoirien », Revue tunisienne
de droit, 1999, p. 271.
2154
KPRI (A.-K.), Le Conseil constitutionnel ivoirien et la suprématie de la Constitution : étude à la lumière des
décisions et avis, Thèse de droit public, Université Bourgogne Franche-Comté & Université Félix Houphouët-
Boigny (Abidjan, Côte d’Ivoire), 2018, p. 145
2155
FALL (I-M.), Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des Etats d’Afrique, [Link]., p.16

534
 empêchant par la même occasion le président devant qui il est responsable d le révoquer
discrétionnairement, l’article 12 al. 2 paraissait incohérent avec le texte constitutionnel
ivoirien.

1450. Cette « incongruité juridique et politique 2156» dénoncée par Francis WODIE
nécessitait d’être corrigée par le constituant, soit en franchissant le pas du parlementarisme
en rendant le Premier ministre responsable devant le Parlement qui peut l’obliger à
démissionner par le biais de la motion de censure, soit en conformant cette disposition au
présidentialisme ivoirien, en permettant au président de révoquer discrétionnairement le
Premier ministre avec toutes les conséquences juridiques et politiques que cela comporte.
C’est cette dernière option qu’a finalement choisi le constituant ivoirien en consolidant le
présidentialisme ivoirien, ce qui a pour conséquence d’affaiblir le Premier ministre.

1451. Sur le plan politique, cette réforme est motivée par la volonté d’éviter de revivre
le scénario de la guerre de succession de 19932157 qui a vu le duel entre le nouveau président
et le Premier ministre nommé par son prédécesseur, du fait du refus du Premier ministre de
présenter sa démission, ce qui en soit est juridiquement fondé, mais politiquement absurde.
Cette situation paradoxale, impensée par le constituant de 1990, a mis à nu les incohérences
de l’ancien texte, mais aussi donné une mauvaise image de la fonction de Premier ministre,
dans la mesure où OUATTARA a été accusé par le clan BEDIE de d’atteinte à la sûreté de
l’Etat2158. Il n’a dû son salut qu’à sa démission à la suite des négociations avec l’armée et
le Gouvernement français dans la mesure où il se murmurait que KONAN-BEDIE avait
l’intention de le faire arrêter et le traduire devant la justice avant de se raviser 2159.

1452. Avec la réécriture de l’article 12 al. 2, le présidentialisme ivoirien est

complètement assumé2160 malgré le maintien du poste de Premier ministre. Cependant, le
statut du Premier ministre s’est retrouvé davantage dévalorisé puisqu’il est désormais logé
à la même enseigne que les autres membres du Gouvernement. En effet, tout comme il peut
décider discrétionnairement de mettre fin aux fonctions d’un membre du Gouvernement
sans avoir besoin de l’avis du Premier ministre, le président peut en faire autant avec le

2156
WODIE (F.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 140
2157
MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, Tome 2, [Link]., p. 289
2158
N’DA (P.), Le drame démocratique africain sur scène en Côte d’Ivoire, [Link]., p. 105
2159
BERNABE (V.), « Côte d’Ivoire/ 9 décembre 1993: le jour où Bédié a refusé de mettre Ouattara en prison »,
Afrikmag, 9 décembre 2020, en ligne sur [Link]
bedie-a-refuse-de-mettre-ouattara-en-prison/, consulté le 14 août 2021.
2160
KOBY (A.-K.), « La révision constitutionnalisme du 2 juillet et le présidentialisme ivoirien », [Link].

535
 Premier ministre sans avoir besoin de son accord, ni même celui du Parlement. On se rend
compte que « déjà inégalitaire, le bicéphalisme s’effrite davantage 2161» avec cette réforme.

1453. Le déséquilibre institutionnel de l’exécutif ivoirien résultant de la loi

constitutionnelle du 2 juillet 1998 s’observe également à travers la réforme des prérogatives
du Premier ministre.

B. La réforme des prérogatives du Premier ministre

1454. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 a été très parcimonieuse avec le

Premier ministre dans la détermination de ses prérogatives dans le souci de ne pas
bouleverser l’économie de l’article 12 al. 1er qui réserve l’exclusivité du pouvoir exécutif
au président. Par conséquent, le Premier ministre ne peut disposer que du pouvoir exécutif
que sur délégation du président ou comme l’a démontré la pratique de OUATTARA, en cas
de suppléance du président. C’est en ce sens que si l’article 12 al.2 attribuait le rôle de chef
du Gouvernement au Premier ministre, ce rôle ne peut pas être pourvu d’effet juridique car
c’est le président qui demeurait le véritable chef du Gouvernement. Néanmoins, ce rôle lui
conférait un leadership protocolaire sur les autres membres du Gouvernement, ce qui
permettait de distinguer son statut par rapport aux autres membres du Gouvernement.

1455. La loi constitutionnelle du 2 juillet 1998 dans sa logique de renforcement des

pouvoirs du président s’est également attaquée aux prérogatives du Premier ministre. C’est
ainsi que « le premier ministre, dont les pouvoirs étaient déjà restreints, se voit retirer le
titre de chef du gouvernement pour n'être plus que coordonnateur 2162». Si le retrait du titre
de chef du Gouvernement du Premier ministre paraît sans incidence sur la nature du régime
ivoirien, elle emporte cependant des conséquences juridiques et politiques puisque le « le
premier ministre devient en droit et en fait un primus inter pares2163 ».

1456. Sur le plan juridique, le retrait du titre de chef du Gouvernement au Premier

ministre rétablit en quelque sorte un monocéphalisme à la tête de l’Etat ivoirien. En effet,
le bicéphalisme suppose avant tout la séparation des fonctions de chef de l’Etat et de chef
du Gouvernement comme c’est le cas dans les régimes parlementaires contemporains et

2161
MELEDJE (D.-F.), Les institutions politiques de la Côte d’Ivoire, Abidjan, ABC Groupe, 2019, p. 22
2162
SOTINEL (T.), « Une révision constitutionnelle permet au président de Côte d'Ivoire de suspendre les élections
», [Link].
2163
MELEDJE (D.-F.), Les institutions politiques de la Côte d’Ivoire, [Link]., p. 22

536
 dans le régime semi-présidentiel à la française tel qu’adopté par la majorité des Etats
d’Afrique noire francophone dans le nouveau constitutionnalisme africain.

1457. Déjà en 1990, on peut considérer que c’est par un effet de mode que la loi
constitutionnelle du 6 novembre a attribué le titre de chef du Gouvernement au Premier
ministre ivoirien alors qu’il ne disposait d’aucun pouvoir propre. C’est alors qu’il y avait
un débat sur la nature réelle de l’exécutif ivoirien dont le bicéphalisme n’est que de droit et
inexistant en fait dans la mesure où c’est le chef de l’Etat qui demeurait le véritable chef du
Gouvernement. C’est ainsi que malgré la marge de manœuvre considérable qu’il a eu dans
la suppléance du président pendant sa maladie, Alassane OUATTARA s’était tout de même
rendu compte qu’il ne pouvait rien faire sans l’accord du président, « en témoignent les
allers-retours incessants du Premier ministre en Abidjan et l’Occident où le président se
faisait soigner 2164».

1458. Sur le plan politique, KONAN-BEDIE voudrait à travers cette réforme

démontrer qu’il est le seul chef de l’exécutif ivoirien et qu’à défaut de supprimer le poste
de Premier ministre, il voudrait en faire un simple collaborateur. Cette mesure combinée à
celles substituant le septennat au quinquennat ou permettant au président de suspendre les
élections et demeurer au pouvoir sine terminum marquent « le réveil du présidentialisme
autoritaire 2165» et « un recul du constitutionnalisme ivoirien 2166» selon Francisco
MELEDJE et font du président ivoirien « un monarque républicain 2167».

1459. Hanté par son duel avec OUATTARA, le président KONAN-BEDIE illustrant
« le constitutionnalisme de réaction 2168» des chefs d’Etat africain, a dévoyé la fonction de
Premier ministre la réduisant dans une position de servilité. Comme le souligne Agnéro
Privat MEL, « il apparaît…assez nettement à travers son rôle que le Premier ministre en
Côte d’Ivoire est un titre conféré au premier d’entre les ministres 2169». Plus précisément,
le Premier ministre ivoirien n’est que ministre chargé de la coordination de l’action
gouvernementale. En effet, l’une des innovations de la loi constitutionnelle a été d’inscrire
à l’article 12 al. 3 de la Constitution que « le premier ministre anime et coordonne l'action
gouvernementale ».

2164
MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, [Link]., p. 291, note 918.
2165
MELEDJE (D.-F.), « La révision constitutionnelle du 2 juillet 1998 en Côte d’Ivoire : Un réveil du
présidentialisme autoritaire ? », [Link].
2166
MELEDJE (D.-F.), « Faire et défaire la Constitution… », [Link].
2167
BOURGI (A.), « L’évolution du constitutionnalisme africain : Du formalisme à l’effectivité », [Link].
2168
BOLLE (S.), « Des Constitutions « made-in Afrique » », [Link].
2169
MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, [Link]., p. 291

537
1460. En chargeant le Premier ministre de l’animation et de la coordination de l’action
gouvernementale tout en lui ôtant le titre de chef du Gouvernement, le constituant ivoirien
de 1998 n’a fait que constitutionaliser une mission classique du Premier ministre sans
laquelle il ne serait même pas le premier des ministres. Mais en général, il n’est même pas
besoin d’un Premier ministre pour cette mission. En effet, on constate que dans les régimes
présidentiels le président, chef du Gouvernement, charge un formellement ou non un
membre du Gouvernement de l’animation et la coordination de l’action gouvernementale
sans pour autant lui attribuer le titre de Premier ministre. Il s’agit généralement d’un
ministre d’Etat, comme ce fut le cas au Bénin lorsque suite au départ du Premier ministre
Adrien HOUNGBEDJI en 1998, le président KEREKOU décida pour éviter toute
confusion, de ne plus nommer de Premier ministre, mais simplement un ministre d’Etat
chargé de la coordination de l’action gouvernementale en la personne de Bruno
AMOUSSOU.

1461. En réduisant l’utilité du Premier ministre à l’animation et la coordination de

l’action gouvernementale, le constituant ivoirien de 1998 a confirmé le caractère
administratif du Premier ministre ivoirien qui ne porte qu’un titre. Il n’est en réalité qu’un
ministre qu’on voudrait distinguer par le rang protocolaire d’où son maintien in statu quo
dans le texte constitutionnel de 2000 est surprenant2170. Ce texte est une occasion manquée
de rééquilibrage de l’exécutif ivoirien.

Paragraphe 2 : La Constitution de la IIe République,

une occasion manquée de rééquilibrage institutionnel

1462. La condition du Premier ministre ivoirien est quasiment identique dans la

Constitution ivoirienne du 23 juillet 2000 à celle qu’il avait déjà après les révisions
constitutionnelles du 6 novembre 1990 et 2 juillet 1998. Il en est ainsi parce que malgré ce
changement de Constitution, la Côte d’Ivoire est restée fidèle à sa tradition présidentialiste
de sorte que le Premier ministre ivoirien est demeuré le premier des ministres.

1463. La Constitution ivoirienne du 23 juillet 20002171 a remplacé celle du 3 novembre

1960 plusieurs fois modifiées dont la dernière révision opérée sous l’impulsion du président
KONAN-BEDIE en 1998 a fortement influencé la nature du régime en instaurant un régime

2170
MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, [Link]., p. 292
2171
Constitution ivoirienne du 23 juillet 2000 (Loi n°2000-513 du 1er août 2000, portant Constitution de la Côte
d’Ivoire, JORCI, n°30, 40e année, 3 août 2000, pp. 529 et suivants

538
 présidentialiste autoritaire dévalorisant le Premier ministre. Mais le président ivoirien n’a
pas eu le temps de jouir de ses nouvelles prérogatives absolutistes avant d’être évincé du
pouvoir à la suite du coup d’Etat militaire du 24 décembre 1999 dirigé par le général Robert
GUEÏ2172. La junte instaura un régime de transition fondée sur l’ordonnance du 27 décembre
19992173 qui n’a pas prévu de poste de Premier ministre. Néanmoins, Seydou Elimane
DIARRA est nommé Premier ministre quelques semaines plus tard pour assister le président
de la junte dans la direction du Gouvernement de transition sans réelle marge de manœuvre.

1464. La Constitution du 23 juillet 2000 adoptée à la suite de ce régime de transition

n’a pas opéré un bouleversement institutionnel en demeurant dans le même esprit que sa
devancière. Ce faisant, si le poste de Premier ministre est maintenu dans ce texte, ni son
statut, ni ses compétences n’ont significativement évolué malgré les nombreux débats
suscités par la question2174. Finalement, les hésitations liminaires du constituant ivoirien
(A), la Constitution de la IIe République a conservé le statu quo (B) quant à la condition du
Premier ministre.

A. Les hésitations liminaires sur la nature du régime

politique

1465. La rupture institutionnelle anticonstitutionnelle opérée par le coup d’Etat

militaire de 1999 a contraint la Côte d’Ivoire à s’engager dans la voie de la deuxième
République. Si la personnalité d’HOUPHOUËT-BOIGNY a beaucoup pesé pour empêcher
cette évolution constitutionnelle au début du processus de démocratisation, l’heure était

2172
Sur les causes et le déroulement du coup d’Etat, voir les articles de presse de PRIER (P.), « Les coulisses du
coup d’Etat », Le Figaro, 27 décembre 1999, p. 1 et 2 ; DUPONT (S.), « Côte d'Ivoire : un coup d'État surprise
met à bas sans peine un régime discrédité », Les Échos, 27 décembre 1999, en ligne sur
[Link]
discredite-783375, consulté le 21 août 2021 ; POMPEY (F.), « La mutinerie des jeunes militaires ivoiriens se
termine en coup d'Etat », Le Monde, 26 décembre 1999, archives en ligne sur
[Link]
coup-d-etat_3594944_1819218.html, consulté le 16 août 2021 ; et la doctrine avec N’GUESSAN (K.), « Le coup
d’État de décembre 1999 : espoirs et désenchantements », in LE PAPE (M.), VIDAL (C.), (dir.), Côte d'Ivoire.
L'année terrible 1999-2000, [Link]., pp. 51-80 ; BEUGRE (J.), Côte d’Ivoire, Coup d’Etat de 1999, la vérité enfin !,
Abidjan, Les éditions du CERAP, 2011 ; DE RAULIN (A.), « Le coup d’Etat du 24 décembre 1999 et la fin du
miracle ivoirien », RJPIC, 2000, n°2, pp. 123-132 ; SMITH (S.), « Côte d’Ivoire : Le général Père-Noël »,
Politique internationale, n°88, été 2000, pp. 307-321 ; etc.
2173
Ordonnance n°1/99 PR (Acte constitutionnel) du 27 décembre 1999, portant suspension de la Constitution et
organisation provisoire des pouvoirs publics, Tiré à part.
2174
LE PAPE (M.), VIDAL (C.), Côte d’Ivoire : L’année terrible, 1999-2000, Paris, Karthala, pp. 103 et suivants

539
 venue aux ivoiriens d’emboiter le pas aux autres citoyens d’Afrique noire francophone qui
se sont déjà prononcés pour de nouvelles Constitutions dans leurs Etats respectifs.

1466. C’est à cette occasion que l’ingénierie constitutionnelle ivoirienne s’est

prononcée sur le nouveau régime ivoirien après quatre décennies de présidentialisme
exacerbé, parfois autoritaire de fait ou de droit. Des débats politiques ont eu lieu en amont
de l’adoption de cette nouvelle Constitution, notamment sur la nature du régime et les
relations au sein de l’Exécutif. Si le maintien du Premier ministre dans la nouvelle
Constitution n’a pas été remis en cause, les débats ont surtout porté sur sa place et son rôle
dans le nouveau régime qui sera mis en place. C’est à ce titre que certains acteurs ont
proposé, afin de revaloriser le Premier ministre, un changement de régime. Une proposition
qui n’a pas été finalement retenue, ce qui a mis le Premier ministre ivoirien dans une
position identique à celle du passé avec quelques changements mineurs.

1. Les partisans du changement de régime politique

1467. La situation du régime politique ivoirien avant le coup d’Etat de 1999 laissait
entrevoir des relations de subordination poussées à l’extrême entre le président et le Premier
ministre. En effet, si au départ la révision constitutionnelle de 1990, instituant le poste de
Premier ministre dans un régime jadis ultra-dominé par le chef de l’Etat, n’a pas entendu
mettre fin à la prépondérance du chef de l’Etat au sein de l’Exécutif, malgré l’attribution du
titre de chef du Gouvernement au Premier ministre, la réforme constitutionnelle de 19982175
est venue entériner le caractère hyper présidentialiste de ce régime.

1468. L’association des forces vives de la nation ivoirienne2176, partis politiques et

acteurs de la société civile, ainsi que des experts constitutionnalistes au processus
constituant de la IIe République a permis de décloisonner pour une fois le débat
institutionnel en Côte d’Ivoire. Toutes ces entités représentatives avaient été regroupées au
sein d’une Commission consultative constitutionnelle et électorale (CCCE)2177 créée pour
la circonstance par le général Robert GUEÏ, président du Comité national de salut public

2175
Loi n° 98-387 du 2 juillet 1998 portant révision de la Constitution, in JORCI, n° 29, 16 juillet 1998, pp. 694-
699
2176
DOZON (J-P.), « La Côte d'ivoire entre démocratie, nationalisme et ethnonationalisme », Politique africaine,
n°78, 2000, pp. 45-62.
2177
Cette institution, chargé d’élaborer l’avant-projet de Constitution, et qui comporte 27 membres a été créée par
le décret n° 2000-13 du 21 janvier 2000 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la
Commission consultative constitutionnelle et électorale (C.C.C.E.).

540
 (CNSP)2178, qui a pris la direction de l’Etat et de la transition. Dans leurs propositions au
sein de cette commission, beaucoup de partis politiques avaient insisté sur un changement
de régime politique, estimant que le moment était venu d’opérer la rupture avec le
présidentialisme en Côte d’Ivoire.

1469. Les principaux partis politiques tenants d’un changement de régime étaient le
Parti ivoirien du travail (PIT) du professeur constitutionnaliste Francis WODIE, et le
Rassemblement des républicains (RDR), d’Alassane Dramane OUATTARA. Le point
d’orgue de leurs propositions était la redéfinition des rapports au sein de l’Exécutif afin
d’accorder plus d’autonomie au Premier ministre. Il s’agissait de soustraire le Premier
ministre à la subordination excessive au président qui loin de modérer le présidentialisme
tel qu’imaginé, ne fait que le renforcer. Ils voulaient à cet effet que la responsabilité
exclusive du Premier ministre devant le président de la République soit remplacée par sa
responsabilité devant le Parlement, et qu’il puisse disposer de compétences autonomes. En
somme, ils souhaitaient l’instauration d’un régime semi-présidentiel à la française2179,
comparable à celui qui a été institué au Togo (avant 2002), au Niger (avant 1996), au Mali,
etc. L’intérêt pour ces deux partis en proposant le changement de régime en Côte d’Ivoire
est le fruit d’expériences personnelles vécues par leurs dirigeants respectifs.

1470. Le professeur WODIE, constitutionnaliste réputé2180 en Côte d’Ivoire et en

Afrique noire francophone est l’auteur d’un manuel de droit constitutionnel ivoirien2181 au
début du processus démocratique, dans lequel il fustigeait déjà la prépondérance du
président de la République dans le régime ivoirien, malgré la création du poste de Premier
ministre. Engagé en politique2182, il espérait profiter de la tribune de la CCCE pour faire
passer ses idées constitutionnelles qui sont relayées par le RDR dont le président, Alassane
OUATTARA a inauguré le poste de Premier ministre dans la Côte d’Ivoire indépendante.
Il avait donné une dimension extra-constitutionnelle à cette fonction en raison des
circonstances politiques et économiques2183, mais en a laissé aussi une mauvaise image en
raison de son duel pour la présidence avec KONA-BEDIE.

2178
Le CNSP a été créé par l’Ordonnance n° 01-99 du 27 décembre 1999 portant suspension de la Constitution et
organisation provisoire des pouvoirs publics.
2179
Voir Jeune Afrique l’Intelligent, n°2062, 18 au 24 juillet 2000
2180
Il a d’ailleurs été nommé à la tête du Conseil constitutionnel ivoirien par le président OUATTARA en 2011.
Il démissionne en 2015.
2181
WODIE (F.), Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d'Ivoire, [Link].
2182
Plusieurs fois députés, et candidat à l’élection présidentielle en 1996 notamment.
2183
La maladie du président et le programme d’ajustement structurel.

541
1471. Au final, les idées novatrices de ces deux partis n’ont pas été retenues par la
CCCE maintenant ainsi le Premier ministre dans la condition qui était la sienne sous la
première République.

2. Le maintien du statu quo par la CCCE et le Gouvernement de

transition

1472. Dans l’avant-projet de Constitution élaboré par la CCCE et remis au

Gouvernement, la nature du régime proposé n’a pas évolué comme le souhaitaient
notamment Francis WODIE et ADO. Il en a été ainsi parce que la question du régime n’était
pas prioritaire par rapport aux autres questions relatives notamment à la nationalité et aux
conditions d’éligibilité à l’élection présidentielle. L’avant-projet de Constitution élaboré par
la CCCE, adopté par le Gouvernement puis soumis au référendum le 23 juillet 2000
maintien donc le statu quo institutionnel.

1473. Mais comme le soulignait Agnéro P. MEL, « maintenir un régime fortement

critiqué, ne peut manquer de surprendre 2184». En effet, le régime ivoirien manquait de
lisibilité depuis la création du poste de Premier ministre en 1990 en raison de la place
incertaine de ce dernier au sein d’un exécutif très exclusivement réservé au président. Les
aménagements présidentialistes introduits par KONAN-BEDIE en 1998 ont davantage
dévalorisé le Premier ministre en réaction à son duel avec OUATTARA pour la succession
du président HOUPHOUËT-BOIGNY.

1474. Le processus constituant de 2000 paraissait donc être l’occasion idoine pour
corriger les imperfections de l’ancien système, d’où les propositions émanant de leaders
politiques pour un rééquilibrage institutionnel devant permettre de clarifier la place du
Premier ministre. En optant finalement pour le statu quo, dans une Constitution censée
incarner le renouveau ivoirien, pour selon le général GUEÏ « en finir une fois pour toutes,
avec … l’exercice solitaire du pouvoir …2185», les institutions de la transition ivoirienne ont
montré que la question de la nature régime n’était pas fondamentale pour l’édification de la
IIe République ivoirienne.

2184
MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, Tome II, [Link]., p. 251.
2185
Extrait du discours présenté à l’ouverture des travaux de la CCCE, Le Patriote, n°173, p. 3, cité MEL (A.-P.),
Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, Tome I, [Link]., p. 12.

542
1475. La CCCE, dont les travaux se sont plus focalisés sur les conditions d’éligibilité
à la présidence de la République2186, sujet particulièrement clivant en Côte d’Ivoire, que sur
les questions institutionnelles, n’avait pas réellement débattu de la question du régime
politique. Il ne s’agissait que d’une question secondaire par rapport aux débats sur
l’éligibilité à l’élection présidentielle puisque « le constat de la monopolisation de tous les
lieux de discussion – de la Commission consultative constitutionnelle et électorale à la
presse et aux partis politiques – par la question de l’éligibilité à la présidence de la
République, avec celle, directement sous-jacente, de la recevabilité de la candidature
d’Alassane Ouattara, révèle l’ampleur du défi de la transition ivoirienne2187 ».

1476. Très intéressé par l’épineuse question de l’éligibilité à l’élection présidentielle

qui le touchait personnellement, Alassane OUATTARA n’a pas davantage défendu sa
proposition de passage au régime semi-présidentiel, ce qui aurait pu donner une autre
dimension au Premier ministre ivoirien. Ainsi comme au Sénégal, où le changement de
Constitution en 2001 n’a pas opéré de rupture institutionnelle avec le régime précédent2188,
en Côte d’Ivoire, l’essentiel était vraisemblablement ailleurs, ce qui contribue davantage à
déprécier le Premier ministre ivoirien.

1477. Néanmoins, en maintenant le statu quo institutionnel, la Constitution de 2000 a

introduit quelques changements apparents relatifs au Premier ministre qui n’ont toutefois
pas eu d’influence significative sur sa condition.

B. Les changements apparents relatifs au Premier ministre

dans la Constitution de 2000

1478. La Constitution ivoirienne de 2000 n’a pas fait mieux que les réformes
constitutionnelles précédentes dans la détermination du statut et des attributions du Premier

2186
Voir SOUMAREY (P.), « Côte d’Ivoire – Le débat sur l’éligibilité à l’élection présidentielle est inopérant,
pernicieux et dépassé », article publié en ligne le 11 février 2015 sur
[Link]
inoperant-pernicieux-et-depasse, consulté le 21 avril 2017
2187
LOSCH (B.), « La Côte d'Ivoire en quête d'un nouveau projet national », Politique africaine, n°78, 2000, pp.
5-25.
2188
Initié par Abdoulaye WADE à son arrivée au pouvoir, la Constitution de la IIIe République sénégalaise
promulguée le 7 janvier 2001, n’a pas changé la nature présidentielle du régime sénégalais. Voir par exemple
NDOYE (D.), La Constitution sénégalaise du 7 janvier 2001 commentée et ses pactes internationaux annexés :
Les perspectives politiques, juridiques et sociales, 1ère éd., Dakar, EDJA, 2001 ; FALL (I.-M.), Evolution
constitutionnelle du Sénégal de la veille des indépendances aux élections de 2007, [Link]., etc.

543
 ministre. La nouvelle Constitution n’inaugure donc pas un changement de régime 2189. Elle
s’est contentée d’entériner « la prééminence constitutionnelle du président de la République
en Côte d’Ivoire »2190 dont l’une des manifestations réside dans la hiérarchisation des
rapports au sein de l’Exécutif ivoirien, en reprenant presque religieusement les dispositions
de la Constitution précédente. Par conséquent, la dépréciation du Premier ministre ivoirien
paraît encore plus nette avec cette Constitution pour diverses raisons dans la mesure où les
changements opérés ne sont qu’apparents.

1479. La dépréciation du Premier ministre dans la Constitution de 2000 s’observe

d’abord sur le plan formel ou quantitatif d’un point de vue mathématique. En effet, le
Premier ministre n’apparaît qu’aux articles 41 et 53 de la Constitution et n’est mentionné
en tout que cinq (5) fois dans le texte constitutionnel. Si ce décompte mathématique révèle
aussitôt le caractère secondaire de l’institution primo-ministérielle dans la Constitution
ivoirienne de 2000, il confirme également le clonage de la constitution précédente puisque
dans ce texte, le Premier ministre n’apparaissait également qu’aux articles 12 et 24. Si ce
constat peut être contredit par la teneur même de ses dispositions, il n’en est rien, puisque
ces dispositions ne sont pas très prolixes d’où la dépréciation matérielle ou qualitative.

1480. Sur le fond, l’article 41 de la Constitution de 2000 définit le statut du Premier

ministre. Il reprend in extenso les dispositions de l’article 12 de la Constitution précédente,
dans sa version révisée du 2 juillet 1998. Il confie l’exclusivité du pouvoir exécutif au
président, qui nomme le Premier ministre, chef du Gouvernement, responsable devant lui,
et met fin à ses fonctions. Il s’avère ainsi que le statut du Premier ministre ivoirien reste le
même que précédemment. Il procède toujours du chef de l’Etat dont les pouvoirs de
nomination et de révocation demeurent discrétionnaires. La prééminence du président de la
République au sein de l’Exécutif et la subordination du Premier ministre sont ainsi
réaffirmées.

1481. Le seul changement notable dans le statut du Premier ministre réside dans la
réattribution du titre de chef du Gouvernement. En effet, ce titre lui avait été conféré à sa
création par la loi constitutionnelle du 6 novembre 1990 avant d’être supprimé par la loi
constitutionnelle du 2 juillet 19982191. Toutefois, comme précédemment analysé, ce titre
conféré au Premier ministre ivoirien est plus honorifique que fonctionnel car, en réalité c’est

2189
Sur les changements constitutionnels et les changements de régime voir ROUQUIE (A.), « Changement
politique et transformation des régimes », in GRAWITZ (M.), LECA (J.), (dir.), Traité de science politique, Vol.
2, Les régimes politiques contemporains, Paris, PUF 1985, pp. 599 et s.
2190
NANDJUI-DANHO (P.), La prééminence constitutionnelle du Président de la République en Côte d’Ivoire,
[Link].
2191
Confère supra.

544
 le président, détenteur exclusif du pouvoir exécutif, et devant qui tous les membres du
Gouvernement sont responsables qui dirige le Gouvernement.

1482. C’est la raison pour laquelle l’article 41 précise que « le Premier Ministre anime
et coordonne l’action gouvernementale ». Cette précision, qui a été introduite dans la
Constitution précédente par la révision constitutionnelle de 1998 rappelle la distinction
entre la direction du Gouvernement qui relève du président, et l’animation et la coordination
qui relèvent du Premier ministre. Ce faisant, on peut considérer que, le constituant de 2000
a tenté de donner une certaine effectivité au chef du Gouvernement, mais cela paraît plutôt
dévalorisant de réduire le rôle de chef du Gouvernement du Premier ministre à l’animation
et à la coordination de l’action gouvernementale.

1483. Au demeurant, cette compétence, est une marque d’un minimum de leadership
gouvernemental du Premier ministre ivoirien, ce qui le distingue des autres membres du
Gouvernement. En tout état de cause, privé de pouvoir autonome de décision, le Premier
ministre ivoirien demeure un instrument de déconcentration du pouvoir exécutif, et non
d’équilibre institutionnel2192.

1484. L’absence de pouvoirs autonomes du Premier ministre ivoirien est révélée par
l’article 53 de la Constitution de 2000 qui reprend les dispositions de l’article 24 de la
Constitution précédente. Cette disposition ne permet au Premier ministre d’exercer le
pouvoir exécutif que sur délégation du président. Elle permet également au Premier ministre
de suppléer le président en cas d’absence, mais en changeant désormais les prérogatives
relevant de la suppléance, afin de se prémunir contre toute application extensive comme ce
fut le cas avec Alassane OUATTARA sous l’ancienne Constitution. Si ce dernier avait
profité du manque de précision de l’article 24 de la Constitution précédente pour diriger des
Conseils des ministres en l’absence du président et après son décès, l’article 53 al. 2 de la
condition de 2000 précise que le Premier ministre ne peut présider le Conseil des ministres
que si le président le lui délègue et sur un ordre du jour précis. Il en résulte que le Premier
ministre ne peut ivoirien ne peut rien faire sans délégation du président, ce qui a pour intérêt
d’éviter qu’un Premier ministre puisse rééditer la pratique abusive de OUATTARA, mais
aussi pour inconvénient de porter atteinte à la continuité de l’Etat dans l’hypothèse où le
président ne serait pas en capacité de signer un acte portant délégation au Premier ministre,
notamment en cas de grave maladie ou de décès. Dans ce cas, l’intérim du président devrait
s’ouvrir immédiatement conformément à l’article 40 de la Constitution afin d’éviter des
blocages institutionnels.

2192
BOURGI (A.), « L’évolution constitutionnelle… », [Link].

545
1485. Au demeurant, la Constitution du 23 juillet 2000 n’a finalement pas eu le temps
d’être suffisamment appliquée pour qu’on puisse se rendre compte de l’effectivité des
changements qu’elle a opérés. En effet, le président Laurent GBAGBO, premier président
élu de la deuxième République ivoirienne en octobre 20002193 a été très tôt confronté à une
série de crises politico-militaires2194.

1486. L’internationalisation de la résolution de ces crises2195 ayant conduit à la

2196
prolifération d’accords de paix signés sous l’égide de la Communauté internationale et
2197
des Résolutions de l’ONU a mis la Constitution entre parenthèses jusqu’au dénouement
de 2010, avec l’élection d’Alassane OUATTARA2198. Ce dernier, qui avait promis lors de
sa campagne électorale de 2015 de procéder à la réforme de la Constitution2199 s’il est réélu,
a tenu sa promesse en dotant la Côte d’Ivoire d’une nouvelle Constitution instaurant la
troisième République ivoirienne. Toute en restant fidèle à la tradition présidentialiste
ivoirienne, la nouvelle Constitution s’est légèrement démarquée de ses prédécesseurs en
tentant de revaloriser l’institution primo-ministérielle, mais sans grand succès puisque cette
tentative frileuse est neutralisée par la complexification de l’Exécutif ivoirien.

Section II : La tentative manquée de revalorisation du Premier

ministre par la Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016

1487. La Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016, adoptée par référendum le 30

octobre 2016, est l’œuvre du président Alassane OUATTARA qui tenait là une promesse

2193
Voir KAUDJHIS – OFFOUMOU (F.), « Les Elections ivoiriennes de l'An 2000 », Journal of African
Elections, n°1, mai 2001, pp. 71-96.
2194
Confère supra.
2195
BERGAMASCHI (I.), DEZALAY (S.), « Dilemmes et ambiguïtés de la sortie de crise par la voie multilatérale
en Afrique : le cas de l’Organisation des Nations unies en Côte-d’Ivoire », [Link]. ; MARSHALL (R.), « La France
en Côte d'Ivoire : l'interventionnisme à l'épreuve des faits », Politique africaine, n° 2, 2005, pp. 21-41 ; ROUX
(B.), La France et la crise ivoirienne : le processus des décisions françaises d'engagement militaire et de
conclusion de l'Accord de Linas-Marcoussis (septembre 2002 - février 2003), op. cit. ; SADA (H.), « Le conflit
ivoirien : enjeux régionaux et maintien de la paix en Afrique », [Link]. ; METOU (B.-M.), « La médiation de l'union
africaine dans la résolution des crises internes de ses états membres », [Link]. ; BAPIDI-MBON (D.-P.), La
CEDEAO dans la crise ivoirienne : 2002- 2007, [Link]., etc.
2196
Parti de Lomé, les négociations ont conduit les acteurs politiques ivoiriens à Paris (Accord de Linas-
Marcoussis), Accra (Accords d’Accra I, II et III) ; Prétoria (Accord de Prétoria) ; Ouagadougou (Accord de
Ouagadougou), etc.
2197
On peut citer entre autres les Résolutions 1464 du 4 février 2003 ; 1633 du 21 octobre 2005 ; 1721 du 1er
novembre 2006 ; etc.
2198
Confère supra.
2199
BOLLE (S.), « Vers la Constitution Ouattara », La Constitution en Afrique, article publié le 18 octobre 2016
en ligne sur [Link] consulté le 20
avril 2017.

546
 de campagne lors de sa réélection controversée de 2015. Comme la précédente, elle n’a pas
ébranlé la tradition présidentialiste ivoirienne. En effet, le principal enjeu de cette nouvelle
Constitution réside une nouvelle fois dans la question des conditions d’éligibilité à
l’élection présidentielle2200 à laquelle la Constitution de 2000 n’avait pas pu trouver de
solution consensuelle et durable2201.

1488. Comme à chaque opération constituante en Côte d’Ivoire, la question du

changement de régime politique s’est encore posée, notamment en ce qui concerne la place
et le rôle du Premier ministre que les Constitutions précédentes ont dévalorisé. Mais une
fois encore, cette question a encore été reléguée au second plan, pérennisant ainsi la
continuité du présidentialisme en Côte d’Ivoire. Partisan d’un équilibre des relations au sein
de l’Exécutif lors du processus constituant de 20002202, le président OUATTARA semblait
avoir changé d’avis depuis lors, car il n’en a pas été question en 2016. Par contre, alors que
la réalité du bicéphalisme de l’Exécutif ivoirien en raison de l’inutilité du Premier ministre
dans un régime hyperprésidentialisé était déjà remise en question2203, l’ingénierie
constitutionnelle du président ivoirien n’a débouché que sur d’un poste de vice-président,
comme c’est le cas au Gabon de 1997 à 20092204, puis depuis 20172205.

1489. La création du poste de vice-président, qui inaugure un Exécutif tricéphale au

sommet de l’Etat ivoirien devrait conduire à la redéfinition du rôle et de la place du Premier
ministre dans ce régime afin de justifier son utilité dans cette architecture institutionnelle
complexifiée. C’est à ce titre que le constituant s’est employé à redéfinir les prérogatives
du Premier ministre dans la nouvelle Constitution, mais cette opération est marquée par une
certaine frilosité qui n’a pas permis de revaloriser davantage le Premier ministre
(paragraphe 1er) bridé par la complexification de l’Exécutif tricéphale (paragraphe 2).

Paragraphe 1er : La redéfinition frileuse des

prérogatives du Premier ministre

2200
AKPATCHA (D.), « Les conditions d’éligibilité à l’élection présidentielle dans la nouvelle Constitution
ivoirienne : La fin du concept d’ivoirité ? », Le blog du droit électoral, 3 janvier 2017, en ligne sur
[Link]
dans-la-nouvelle-constitution-ivorienne-la-fin-du-concept-divoirite-dodji-akpatcha/, consulté le 20 avril 2017.
2201
On se rappelle encore de la crise électorale de 2010 et ses conséquences.
2202
Confère supra.
2203
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif en Côte d’Ivoire », [Link].
2204
Le régime tricéphale est instauré au Gabon par la loi N° 1/97 du 22 avril 1997. Il a été pourvu par le président
Omar BONGO jusqu’à son décès en 2009. Son successeur, Ali BONGO, n’a pas souhaité nommer de vice-
président, ce qui a fait tomber le poste en désuétude, sans qu’il soit supprimé de la Constitution.
2205
La nomination d’un vice-président par Ali BONGO en 2017 a ressuscité le poste mis entre parenthèses depuis
2009.

547
1490. A chaque changement ou réforme constitutionnelle en Côte d’Ivoire, on
s’interroge sur la pertinence du maintien ou non du Premier ministre dans le régime ivoirien
dans la mesure où ce dernier les différents constituants ivoiriens depuis l’indépendance sont
des adeptes du présidentialisme. Mais depuis que le poste de Premier ministre a été créé par
Félix HOUPHOUËT-BOIGNY en 1990, son existence constitutionnelle n’a jamais été
remis en cause, ce qui lui a valu sa pérennité jusqu’à ce jour.
1491. Mais ce qui pose surtout problème, ce sont les compétences du Premier ministre
qui ont toujours été insignifiantes, voire inexistantes dans les différents textes
constitutionnels dans la mesure où la formule suivant laquelle « le président de la
République est le détenteur exclusif du pouvoir exécutif 2206» a été reprise dans toutes les
Constitutions ivoiriennes. La Constitution du 8 novembre 2016 s’est inscrite dans la même
logique de présidentialisation de l’exécutif ivoirien tout en tentant de revaloriser le Premier
ministre à travers la constitutionnalisation de ses prérogatives gouvernementales (A). Mais
cette tentative paraît très frileuse de la part du constituant ivoirien puisque le Premier
ministre reste toujours privé de pouvoir de décision. Ainsi en réalité, il s’est uniquement agi
de constitutionnaliser la pratique suivant laquelle le président, qui est le véritable chef du
Gouvernement, délègue le leadership gouvernemental au Premier ministre pour animer et
coordonner l’action gouvernementale. La seule nouveauté réside dans la possibilité donnée
au Premier ministre de s’ériger en dauphin du président (B).

A. La constitutionnalisation des prérogatives

gouvernementales du Premier ministre

1492. L’un des changements notables dans la Constitution ivoirienne de 2016 par
rapport à la loi constitutionnelle de 1990 et à la Constitution de 2000 réside dans le nombre
de dispositions consacrée au Premier ministre. En effet, alors que le Premier ministre
n’apparaissait que dans deux articles des Constitutions de 19602207 (révisée en 1990) et
20002208, ce nombre a doublé dans la Constitution de 2016 où le Premier ministre dans
quatre articles composés de plusieurs alinéas2209. Si ce constat formel paraît insuffisant pour
envisager une revalorisation du Premier ministre ivoirien, il présage toutefois de la

2206
Article 11 de la Constitution de 1960 ; article 41 de la Constitution de 2000, article 63 de la Constitution de
2016.
2207
Articles 12 et 24
2208
Articles 41 et 53
2209
Articles 62, 81, 82 et 83.

548
 redéfinition de ses attributions, en raison notamment de l’institutionnalisation du
Gouvernement qui dispose désormais d’un titre spécifique dans le Constitution.
1493. Il apparait ainsi nécessaire de définir avec un peu plus de précision les
prérogatives du chef du Gouvernement, dont la principale attribution comme dans la
précédente Constitution est l’animation et la coordination de l’action gouvernementale.
C’est à ce titre que le nouveau texte a constitutionnalisé le Conseil de Gouvernement qui
est l’instance au sein de laquelle s’opère l’animation et la coordination de l’action
Gouvernementale. Ce faisant, la Constitution attribue formellement la présidence de ce
Conseil au Premier ministre, dont les prérogatives sont limitées afin de ne pas concurrencer
le Conseil des ministres dont le président assure la direction.

1. La direction du Conseil de Gouvernement

1494. Pour renforcer le leadership gouvernemental du Premier ministre, la Constitution

ivoirienne de 2016 a institué un Conseil de Gouvernement. L’article 82 al. 2 dispose que « le
Premier ministre préside le Conseil de Gouvernement, réunion préparatoire du Conseil des
ministres ». Le Conseil de Gouvernement se présente ainsi comme l’instance
institutionnelle de coordination de l’action gouvernementale dont le Premier ministre est
chargé par l’article 82 al. 1er.

1495. Cette antichambre du Conseil des ministres est l’équivalent des Conseils de
cabinet2210 ou des conseils ministériels juridiquement institués dans certains Etats ou créés
de fait dans d’autres2211. Le Conseil de Gouvernement en tant que cadre de concertation et
de coordination joue un rôle important dans les décisions prises par le Conseil des ministres.
La direction de ce conseil met en exergue l’utilité administrative du Premier ministre
souvent mis en avant pour compenser son déficit politique.

1496. S’il n’a été constitutionnalisé qu’en 2016, le Conseil de Gouvernement existait
de façon informelle depuis la création du poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire
permettant au Premier ministre de « veiller à la cohérence et à l’efficacité de la politique
déterminée par le chef de l’État 2212». Ainsi, le constituant ivoirien de 2016 n’a pas
réellement innové en inscrivant cette instance dans la Constitution, mais il s’agit juste de
donner une existence formelle à la pratique afin de consolider le rôle administratif du

2210
Sur la notion de Conseil de cabinet, voir par exemple ROUSSELLIER (N.), La force de gouverner. Le pouvoir
exécutif en France, XIXe-XXIe siècles, Paris, Gallimard, 2015
2211
Sur les Conseils ministériels en France par exemple, voir GERARD (P.), L’administration de l’Etat, 2e éd.,
Paris, Leixinexis, 2016, pp. 86 et suivants.
2212
PRIVAT-MEL (A.), « La réalité du bicéphalisme de l’Exécutif ivoirien », [Link].

549
 Premier ministre. Cette instance peut être rapprochée également du Comité interministériel
institué par l’article 56 al.4 de la Constitution sénégalaise de 20012213 et des Conseils
interministériels et réunions interministérielles institués par l’article 53 al. 4 de la
Constitution guinéenne de 2010 présidés par le Premier ministre.

1497. On retrouve également un précédent de ce type de comité dans l’histoire de la

Côte d’Ivoire. En effet, le président HOUPHOUËT-BOIGNY institua par décret en 1990
un Comité Interministériel2214 de Coordination du Programme de Stabilisation et de Relance
Economique, qui ressemblait à une cellule de crise, dirigé par Alassane D.
OUATTARA2215, alors que ce dernier n’était même pas encore membre du Gouvernement.

1498. Certains auteurs ont considéré qu’en désignant celui qui allait devenir Premier
ministre plus tard à la tête de ce Comité le 30 avril 1990 et en lui donnant déléguant la
politique économique et une autorité sur les ministres impliqués dans la résolution de la
crise économique, le président HOUPHOUËT-BOIGNY avait nommé un Premier ministre
informel dans l’attente de la révision constitutionnelle instaurant le poste ce poste le 6
novembre 19902216. C’est ainsi que la création du poste de Premier ministre et la nomination
d’Alassane OUATTARA à ce poste mit fin de facto à l’existence de ce comité, puisque
désormais la coordination doit se faire au sein même du Gouvernement. On peut ainsi
considérer que OUATTARA était un Premier ministre avant l’heure, et qui s’est formé à la
tâche en dirigeant le Comité interministériel.

1499. L’institution du Conseil de Gouvernement en 2016 et l’attribution de sa direction

par le Premier ministre permet de constitutionnaliser le leadership gouvernemental du
Premier ministre ivoirien alors que sous les Constitutions précédentes, cela relevait d’une
délégation du président. Même si en définitive les décisions sont prises par le Conseil des
ministres présidé par le Président, il s’avère que tout sera ficelé au sein du Conseil de
Gouvernement, où le Premier ministre pourrait jouer un rôle d’arbitrage2217 entre les
demandes des différents ministères.

1500. L’organisation du Conseil de Gouvernement n’est pas prédéfinie par la

Constitution, ni par d’autres textes législatifs ou règlementaires et relève ainsi entièrement

2213
Abrogé par la loi constitutionnelle n°2009-10 du 14 mai 2019 portant révision de la Constitution. Cette loi a
également supprimé le poste de Premier ministre au Sénégal.
2214
Décret n° 90-334 du 18 avril 1990 portant création d’un Comité Interministériel de Coordination du
Programme de Stabilisation et de Relance Economique
2215
CHAMPIN (C.), « Portrait d’Alassane Ouattara », RFI, 11 mars 2015 (dernière version), en ligne sur
[Link] consulté le 9 avril 2017.
2216
HOUDIN (B.), Les Ouattara, une imposture ivoirienne, [Link].
2217
BONDUELLE (A.), Le pouvoir d’arbitrage du Premier ministre sous la V e République, Paris, LGDJ, coll.
« Thèses », 1999, 552 p.

550
 du Premier ministre. Pour ce faire, il s’appuie sur le Secrétariat général du Gouvernement,
service de coordination politique et administrative entre les différents départements et les
autres institutions, dirigé par un Secrétaire général2218, nommé par décret du président sur
proposition du Premier ministre2219.

1501. Les réunions du Conseil de Gouvernement se tiennent généralement la veille du

Conseil des ministres dans la mesure où elles ont pour tâche essentielle de préparer les
décisions du Conseil des ministres. Dans la pratique, ces réunions sont moins médiatisées
que le Conseil des ministres, ce qui permet sur le plan politique de ne pas trop mettre la
lumière sur le Premier ministre, d’où le manque d’informations sur leur déroulement. Elles
sont généralement sanctionnées par un Communiqué2220 signé par le Premier ministre, ou
en son absence, le ministre chargé de son intérim.

1502. Bien qu’elle soit devenue une instance constitutionnelle, le Conseil de

Gouvernement n’a pas vu ses prérogatives significativement renforcées, ce qui relativise la
portée de la tentative de revalorisation des attributions du Premier ministre à travers la
constitutionnalisation de sa présidence.

2. Les prérogatives limitées du Conseil du Gouvernement

1503. Selon l’article 81 al. 2 de la Constitution ivoirienne de 2016, « le Conseil de

Gouvernement … est une réunion préparatoire au Conseil des ministres ». Il s’agit de
l’unique attribution conférée par la Constitution ivoirienne à cette instance, ce qui ne change
pas fondamentalement par rapport à la période antérieure où elle existait de fait. Ce faisant,
la portée de cette constitutionnalisation n’est que formelle et ne sert qu’à justifier au
minimum le maintien du Premier ministre dans l’architecture institutionnelle ivoirienne
malgré la création du poste de Premier ministre.

1504. En sa qualité de réunion préparatoire, le Conseil de Gouvernement n’est ni une

instance délibérative, ni une instance décisionnelle, mais une simple instance de
concertation, de coordination et d’arbitrage. Elle permet à ce titre de décongestionner le
Conseil des ministres qui reste le seul et unique centre décision du pouvoir exécutif. En

2218
Cette structure existe dans tous les Etats d’Afrique noire francophone depuis l’instauration du bicéphalisme.
2219
L’organisation du Secrétariat général du Gouvernement en Côte d’Ivoire est régie par le Décret n° 2010-58 du
27 avril 2010 déterminant les attributions et l’organisation du Secrétariat général du Gouvernement et abrogeant
le décret n° 95-21 du 20 janvier 1995
2220
Voir par exemple le Communiqué du Gouvernement du 1 er février 2011, en ligne sur
[Link] consulté le 1er juillet 2021.

551
 confiant la direction du Conseil de Gouvernement au Premier ministre et celle du Conseil
des ministres au président, le constituant ivoirien formalise le caractère hiérarchisé de
l’exécutif ivoirien en faisant une nette distinction entre l’organe de préparation et l’organe
de décision2221. Cette distinction renforce la subordination du Premier ministre au président
en Côte d’Ivoire.

1505. La constitutionnalisation du Conseil de Gouvernement entérine également

l’absence de pouvoir décisionnel autonome au profit du Premier ministre en Côte d’Ivoire.
Il apparaît que même en l’absence ou en cas d’empêchement du président, le Premier
ministre, même dans l’urgence, ne peut prendre de décisions en Conseil de Gouvernement.

1506. On peut donc trouver surprenant que la Résolution 1721 du Conseil de sécurité
de l’ONU du 1er novembre 2006 ait attribué au Premier ministre la compétence de prendre
des ordonnances et des décrets-lois en Conseil de Gouvernement2222, alors que cet organe
n’avait même pas encore d’existence constitutionnelle à cette époque. Ce faisant, cette
Résolution qui érigeait ainsi le Conseil de Gouvernement en instance décisionnelle
concurrente au Conseil des ministres présidé par le chef de l’Etat, a violé les dispositions
de la Constitution ivoirienne de 20002223.

1507. En dirigeant le Conseil de Gouvernement, le Premier ministre ivoirien ne saurait

donc s’ériger en concurrent du chef de l’Etat. Ce faisant, même en cas d’absence ou
d’empêchement du président, seul le Conseil des ministres demeure l’organe compétent
pour prendre les décisions relevant du président. C’est à ce titre que l’article que la
Constitution a prévu que le président puisse déléguer la présidence du Conseil des ministres
au Premier ministre ou au vice-président lorsque l’un d’entre eux le supplée.

1508. Eu égard aux prérogatives limitées du Conseil de Gouvernement, qui malgré sa

constitutionnalisation demeure une structure purement administrative, la revalorisation du
Premier ministre dans la nouvelle Constitution reste en demi-teinte, ce qui est justifiée par
la volonté de ne pas renoncer à la tradition présidentialiste ivoirienne, d’où le maintien en
l’état du régime ivoirien. Toujours privé de compétences décisionnelles autonomes, le
Premier ministre peut malgré tout prétendre à la succession du président grâce à la
constitutionnalisation du dauphinat constitutionnel.

2221
Sur cette distinction dans la pratique en France, voir MASSOT (J.), L’arbitre et le capitaine, [Link]. ; Chef de
l’Etat et chef du Gouvernement : la dyarchie hiérarchisée, [Link].
2222
Paragraphes 8 de la Résolution 1721 du 1er novembre 2006.
2223
DOSSO (K.), « Le Premier ministre dans la crise ivoirienne », [Link]., MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième
République ivoirienne, [Link]., p. 291, note 920 ;

552
 B. Le Premier ministre, dauphin indirect du président

1509. L’une des innovations de la Constitution ivoirienne de 2016 réside dans la

constitutionnalisation du dauphinat constitutionnel, dont le Premier ministre est devenu l’un
des acteurs, ce qui permet de lui trouver une utilité, soit-elle subsidiaire ou résiduelle. En
mettant en place le dauphinat constitutionnel, la Constitution de 2016 a dépassé les
hésitations des Constitutions précédentes sur ce point. Toutefois, les dispositions organisant
ce dauphinat sont apparues imparfaites, ce qui a nécessité des réformes constitutionnelles
correctives

1. Les hésitations des Constitutions précédentes

1510. Le dauphinat constitutionnel est une modalité de succession monarchique du

chef de l’Etat2224 inaugurée en Afrique noire francophone après les indépendances qui
permet au président en exercice de choisir discrétionnairement son successeur sans qu’il
soit nécessaire que de nouvelles élections soient organisées en cas de vacance du
pouvoir2225. Le dauphin désigné est ainsi constitutionnellement assuré, en cas de succession,
d’aller au bout du mandat de son prédécesseur. Cette technique utilisée dans plusieurs Etats
africains constitue l’une des caractéristiques du second cycle constitutionnel africain et a
justifié la restauration du bicéphalisme dans les Etats africains au cours de ce cycle2226. Elle
a permis d’assurer la succession pacifique des chefs d’Etat au Gabon2227, au Sénégal2228, au
Cameroun2229, etc. à une époque où l’Afrique francophone rimait avec les coups d’Etat
militaires2230.

2224
MBODJ (E.-H.), La succession du chef d’Etat en droit constitutionnel africain, [Link].
2225
KAMTO (M.), « Le dauphin constitutionnel dans les régimes politiques africains », [Link].
2226
DIOP (S.), Le Premier ministre africain : La renaissance du bicéphalisme exécutif en Afrique à partir de 1969,
[Link].
2227
Entre Léon M’BA (président) et Omar BONGO (vice-président) en 1967.
2228
Entre Léopold Sédar SENGHOR (président) et Abdou DIOUF (Premier ministre) en 1981.
2229
Entre Ahmadou AHIDJO (président) et Paul BIYA (Premier ministre) en 1982.
2230
Voir PABANEL (J-P.), Les coups d’Etat militaires en Afrique noire, [Link]. ; VIGNON (Y.), « Le coup d’Etat
en Afrique noire francophone », [Link]. ; CHEVRIER (J.), « Crise des institutions, coups d’Etat, dépendance
accrue. L’échec des systèmes politiques africains », [Link]., etc.

553
1511. En Côte d’Ivoire, la question du dauphinat a toujours été très controversée2231.
En effet, HOUPHOUËT-BOIGNY s’y est pendant longtemps opposé afin de consolider son
pouvoir, d’où son hostilité au bicéphalisme jusqu’au début des années quatre-vingt-dix. La
tentative avortée de dauphinat constitutionnel par la création mort-née d’un poste de vice-
président dans les années quatre-vingt2232 et les multiples réformes de l’article 11 de la
Constitution ivoirienne de 19602233 est sont des illustrations. Le duel fratricide2234 pour sa
succession en 1993 entre OUATTARA et KONAN-BEDIE2235 donne ainsi raison à titre
posthume au « père de la nation ivoirienne 2236» sur les effets pervers de ce mode de
dévolution du pouvoir. Echaudé par ce duel malgré sa victoire, KONAN-BEDIE s’est alors
empressé de mettre fin au dauphinat en renforçant son hégémonie par les réformes
constitutionnelles de 19942237 et 19982238.

1512. La Constitution de 2000, tirant les leçons des différentes controverses sur le duel
de 1993, n’a pas retenu le dauphinat. Elle a mis en place, à l’instar de la majorité des Etats
d’Afrique noire francophone à cette époque un système d’intérim conformément à l’article
40 al. 1er qui dispose qu’« en cas de vacance de la présidence de la République par décès,
démission, empêchement absolu, l'intérim du président de la République est assuré par le
président de l'Assemblée nationale pour une période de quarante-cinq jours à quatre-vingt-
dix jours au cours de laquelle il fait procéder à l'élection du nouveau président de la
République ».

1513. Contre toute attente, alors que l’époque du dauphinat semblait révolue, la
Constitution de 2016 l’a remis à l’ordre du jour alors que le président OUATTARA s’y était
opposé à sa mise en œuvre au profit de KONAN-BEDIE en 1993, sans doute par intérêt
personnel que par conviction idéologique. L’analyse des dispositions relatives au dauphinat
ont révélé des imperfections qu’il convient de souligner.

2231
TOGBA (Z.), « L’intérim de la présidence de la République en Côte d’Ivoire : Analyse juridique et impact
politique », [Link]. ; WAUTHIER (C.), « Une délicate transition en Côte d’Ivoire : Grandes manœuvres en Côte-
d’Ivoire pour la succession de M. Houphouët-Boigny », [Link].
2232
KWAME (D.), « Côte d'Ivoire : réforme pour la succession. Peut-être un vice-président élu par le peuple ? »,
[Link].
2233
ACKA (F-S.), « Succession présidentielle : l’article 11 de la Constitution à l’épreuve du changement », [Link]. ;
TOGBA (Z.), « L’article 11 de la Constitution de 1960 », [Link].
2234
KONAN-BEDIE et OUATTARA ont toujours été présentés comme des fils spirituels d’HOUPHOUËT. Les
deux ont d’ailleurs toujours revendiqué son héritage politique. Voir COULIBALY (Z.), « L’héritage d’Houphouët-
Boigny ou l’avenir du RHDP », Géoéconomie, n° 1, 2015, pp. 121-134 ; CAGNOLARI (W.), « Côte d’Ivoire, les
héritiers maudits de Félix Houphouët-Boigny », Le Monde diplomatique, janvier 2011, pp. 14-15 ; etc.
2235
Confère supra.
2236
L’un des nombreux surnoms de Félix HOUPHOUËT-BOIGNY.
2237
Loi n° 94-438 du 16 août 1994 portant révision de la Constitution et création du Conseil constitutionnel,
JORCI, n°40, 29 septembre 1994, pp. 736-737
2238
Loi n° 98-387 du 2 juillet 1998 portant révision de la Constitution, [Link].

554
 2. Les imperfections du texte de 2016 relatif au dauphinat

1514. C’est l’article 62 qui pose le principe du dauphinat en disposant :

« En cas de vacance de la Présidence de la République par décès, démission ou

empêchement absolu du Président de la République, le vice-Président de la
République devient, de plein droit, Président de la République […]. Les fonctions
du nouveau Président de la République cessent à l'expiration du mandat
présidentiel en cours […]. En cas de décès, de démission ou d'empêchement
absolu du vice-Président de la République, alors que survient la vacance de la
Présidence de la République, les fonctions de Président de la République sont
exercées par le Premier ministre. Il ne peut faire usage des articles 70, 75 alinéa
1 et 177 de la Constitution ».

1515. Cette formulation qui reprend l’ancien article 11 de la Constitution de 1960

résultant de sa rédaction de 1990, fait du vice-président le dauphin constitutionnel du
président, alors que ce rôle était dévolu au président de l’Assemblée nationale en 1990.
Mais la Constitution de 2016 innove en intégrant le Premier ministre dans la chaîne de
succession. En effet, si le vice-président est le dauphin désigné du président, le Premier
ministre apparait comme le vice-dauphin, en ce qu’il ne peut prétendre à la succession qu’en
cas de vacance au cours de la succession.

1516. Le système de dauphinat instauré par l’article 62 de la Constitution ivoirienne

de 2016 à deux niveaux impliquant le vice-président et le Premier ministre paraît très
complexe et surtout imparfait. De nombreuses zones d’ombre sont rapidement apparus dans
la formulation de cette disposition. En effet, il n’est pas notamment précisé si le vice-
président devenu président peut nommer un nouveau vice-président ou si le Premier
ministre, exerçant les fonctions de président alors qu’une vacance survient au cours de la
vacance hérite-t-il du titre de président de la République comme le vice-président, etc. La
Constitution de 2016 a donc été très rapidement soumise à des réformes en vue de corriger
les imperfections du texte initial.

3. Les tentatives de correction du texte initial par la réforme

constitutionnelle du 19 mars 2020

555
1517. La loi constitutionnelle du 19 mars 20202239 a tenté de corriger les imperfections
de l’article 62. Si le vice-président demeure le premier dauphin du président, il est désormais
précisé « qu’il ne peut faire usage des articles 70, 75 alinéa 1 et 177 ». Cette limitation qui
ne s’appliquait qu’au Premier ministre dans la version originale de cette disposition est
désormais étendue au vice-président, et l’empêche en cas de succession de nommer un
nouveau Premier ministre, de soumettre une loi au référendum et de prendre l’initiative
d’une révision constitutionnelle.

1518. Cette nouvelle disposition tente ainsi d’uniformiser le régime du dauphinat qu’il
soit assuré par le vice-président ou le Premier ministre. Elle permet en outre au Premier
ministre en poste lors de la succession du président par le vice-président de conserver son
poste jusqu’à la fin du mandat du nouveau président. Elle instaure en quelque sorte
l’inamovibilité du Premier ministre en cas de succession ce qui peut être interprété comme
une volonté de sauvegarder la stabilité des institutions en cas de succession du président en
cours de mandat. Toutefois, cela peut susciter également des relations conflictuelles lorsque
le vice-président succédant au président n’est pas en bons termes avec le Premier ministre,
d’où l’intérêt pour le président de consulter le vice-président lors de la nomination du
Premier ministre afin de s’assurer de leur entente future.

1519. A ces restrictions, le nouvel article 62 ajoute que « le vice-Président de la

République exerçant les fonctions de Président de la République ne peut pas nommer de
vice-Président pendant la durée du mandat restant à courir ». Il en résulte que l’exécutif
tricéphale devra se muer en exécutif bicéphale pendant le reste du mandat à courir, ce qui
contredit l’article 53 de la Constitution.

1520. La dernière réforme de l’article 62 concerne le Premier ministre, dont le statut

de second dauphin est désormais affirmé par la formule suivant laquelle « il achève le
mandat du Président de la République élu ». Toutefois, il ne peut pas nommer un autre
Premier ministre, ce qui suppose qu’il devra cumuler ses fonctions avec celles dévolues au
vice-président et au président, ce qui pourrait conduire théoriquement au monocéphalisme.
Cette disposition crée encore une source de confusion qui rend encore plus illisible le
système de dauphinat instauré par la Constitution ivoirienne.

1521. Quoiqu’il en soit, malgré la réforme du 17 mars 2000 l’article 62 de la

Constitution ivoirienne demeure énigmatique. Sa mise en œuvre risquerait de conduire à
des complications alors qu’il est censé garantir la succession pacifique du président. Quant

2239
Loi constitutionnelle n°2020-348 du 19 mars 2020 portant modification de de la loi n°2016-886 du 8 novembre
2020 portant constitution de la République de Côte d’Ivoire, JORCI, 62e année, n°23, 19 mars 2020, p.329.

556
 au Premier ministre, sa position de second dauphin demeure très anecdotique car il lui
faudrait un concours de circonstances pour succéder au président. Il en résulte que malgré
les tentatives de revalorisation du Premier ministre par la nouvelle Constitution, il est bridé
par la nature tricéphale de l’exécutif ivoirien.

Paragraphe 2 : Le Premier ministre bridé par

l’exécutif tricéphale

1522. Une autre forme de dépréciation du Premier ministre dans le nouveau

constitutionnalisme africain réside dans son musellement institutionnel à travers la création
d’institutions concurrentes à son statut et à son pouvoir. C’est le cas de l’institution d’un
exécutif tricéphale inauguré en 1997 au Gabon et qui a inspiré le constituant ivoirien de
2016. Le caractère tricéphale de l’exécutif ivoirien est institué par l’article 53 de la
Constitution de 2016 qui dispose que « l'Exécutif est composé du Président de la
République, du vice-Président de la République et du Gouvernement ».

1523. Quels que soient les mobiles de sa création2240, le vice-président se présente au

sein de l’exécutif ivoirien comme un concurrent du Premier ministre (A). Alors que sa
suppression fut dans un premier temps invoqué2241, le Premier ministre ivoirien a été
finalement maintenu mais dévitalisé par le tricéphalisme qui se présente comme une
illustration du renforcement du présidentialisme ivoirien (B).

A. Le Premier ministre soumis à la concurrence du vice-

président

1524. Alors qu’il éprouvait déjà de nombreuses difficultés à cohabiter avec le président
au sein de l’exécutif en raison de ses compétences insignifiantes et de la prééminence
constitutionnelle du président, le Premier ministre devrait encore faire de la place au vice-

2240
LEPIDI (P.), « Zoom sur le projet de nouvelle Constitution ivoirienne », Le Monde Afrique, 6 octobre 2016,
en ligne sur [Link]
point_5009433_3212.html#oDIRoBkqIaHeGjmd.99, consulté le 17 août 2021.
2241
HG (pseudo), « Réforme constitutionnelle : CIVIS-Côte d’Ivoire demande la suppression du poste du Premier
ministre », L’intelligent d’Abidjan, 10 mai 2016, en ligne sur [Link]
constitutionnelle-civis-cote-divoire-demande-la-suppression-du-poste-du-premier-ministre, consulté le 17 août
2021.

557
 président dans ce ménage à trois. Les deux institutions se retrouvent en concurrence sur les
plans statutaire et fonctionnel. Cette concurrence institutionnelle a pour conséquence
d’affaiblir ces deux institutions, mais surtout le Premier ministre qui s’affaiblit davantage
en étant muselé par le couple président-vice-président, ce qui profite au chef de l’Etat pour
renforcer sa prééminence au sein de l’exécutif ivoirien.

1. Une concurrence statutaire

1525. S’il est vrai que « le Premier ministre et le vice-président ne se rencontrent …

qu’exceptionnellement dans un seul et même régime politique2242», le Gabon, puis la Côte
d’Ivoire ont introduit cette tendance en Afrique noire francophone depuis quelques années.
Généralement, comme on l’a retrouvé dans les Etats africains après les indépendances, le
chef de l’Etat est assisté soit d’un Premier ministre, soit d’un vice-président2243, ce qui
montre qu’il est original de faire coexister ces deux institutions au même moment. Même
lorsqu’il a voulu s’est laissé par la nécessité de déconcentrer son pouvoir monolithique en
1980, Félix HOUPHOUËT-BOIGNY a dû choisir entre le Premier ministre et le vice-
président, optant finalement pour ce dernier.

1526. La résurrection du vice-président sur la scène politique ivoirienne en 2016 s’est

faite au détriment du Premier ministre dont on se posait déjà des questions sur l’utilité dans
ce régime hyperprésidentialiste2244. Alors qu’il compensait sa faiblesse statutaire et
fonctionnelle par sa position de « collaborateur numéro 1 » auprès du président de la
République dans l’organisation hiérarchisée de l’exécutif ivoirien, le Premier ministre a vu
le vice-président d’intercaler dans sa relation avec le chef de l’Etat. Les similitudes
statutaires présentées par le Premier ministre et le vice-président reflètent la concurrence
statutaire qui s’instaure entre les deux, le vice-président se présentant comme un doublon
institutionnel du Premier ministre.

1527. Le statut du Premier ministre ivoirien est presque le même que celui du vice-
président. En effet, ils procèdent tous les deux du président qui les choisit
discrétionnairement. S’il n’est pas besoin de revenir sur le mode de désignation du Premier

2242
NGANDO-SANDJE, « Le vice-président et le Premier ministre dans la Constitution gabonaise : duo ou duel
? », RFDC, n°125, 2021, pp. 25-70.
2243
La Côte d’Ivoire avait déjà connu la création d’un poste de vice-président en 1980, non pourvu jusqu’à sa
suppression en 1985. D’autres Etats comme le Togo, le Bénin, le Gabon, etc. ont également expérimenté ce poste.
2244
Voir KOUAO (G.-J.), Le Premier ministre, un prince nu : Repenser la nature du régime politique ivoirien,
[Link]

558
 ministre ivoirien, celui du vice-président mérite quelques observations. Dans sa version
originale, la Constitution de 2016 avait prévu l’élection du vice-président dans le cadre d’un
ticket présidentiel à l’américaine. C’est ce qui résulte de la version originale de l’article 55
qui disposait qu’ « il [le président] choisit un vice-Président de la République, qui est élu
en même temps que lui ». L’intention du constituant originel était de conférer au vice-
président la légitimité du suffrage universel, ce qui justifiait l’instauration du dauphinat.

1528. Il convient tout de même de noter la dérogation constitutionnelle transitoire qui

permet au président de la République Alassane OUATTARA de nommer le vice-président
et de le révoquer discrétionnairement. L’article 179 dispose que « le Président de la
République en exercice à la date de la promulgation de la présente Constitution nomme le
vice-Président de la République, après vérification de ses conditions d’éligibilité par le
Conseil constitutionnel. Le Président de la République met fin à ses fonctions ». Par
conséquent, le premier vice-président de la République ivoirienne procéderait non d’un
ticket présidentiel, mais directement du président, comme c’est le cas pour le Premier
ministre. C’est à ce titre que peu de temps après la promulgation de la Constitution, le
président OUATTARA a décidé de nommer Daniel KABLAN-DUNCAN2245, vice-
président de la République ivoirienne. Ce dernier, abandonnant ainsi le poste de Premier
ministre qu’il occupait jusqu’alors à un autre fidèle du président, Amadou Gon
COULIBALY2246.

1529. La nomination du Premier ministre en fonction au moment de la réforme

constitutionnelle Daniel KABLAN-DUNCAN2247 au poste de vice-président par le
président OUATTARA permet de s’apercevoir que sur le plan protocolaire et politique, le
poste de vice-président paraît plus prestigieux que celui de Premier ministre. On peut en
déduire une sous-estimation du poste de Premier ministre, qui, aura moins d’enjeu dans les
années à venir que celui de vice-président, considéré comme le dauphin, le successeur
potentiel du président. Le Premier ministre, non seulement recule dans la hiérarchie de
l’Exécutif, mais aussi perd-il de son prestige.

1530. Ce recul de la place du Premier ministre dans l’exécutif ivoirien n’est pas que
statutaire. Il est également perceptible sur le plan fonctionnel.

2245
Décret n° 2017-11 du 10 janvier 2017 portant nomination de M. Daniel Kablan DUNCAN Vice-Président de
la République, JORCI, n°1, n° spécial, 11 janvier 2017.
2246
Décret n° 2017-12 du 10 janvier 2017 portant nomination de M. Amadou Gon COULIBALY Premier Ministre,
chef du Gouvernement, JORCI, n°1, n° spécial, 11 janvier 2017
2247
Cette nomination a été précédée de la dissolution du Gouvernement et d’une grande restructuration au sommet
de l’Etat. Voir JORCI, n°1, n° spécial, 11 janvier 2017

559
 2. Une concurrence fonctionnelle

1531. Si les statuts respectifs du Premier ministre et du vice-président sont concurrents

et constitutifs d’un doublon institutionnel au sommet de’ l’Etat ivoirien, il en est de même
au niveau de leurs compétences. En effet, si aucun des deux ne dispose ni d’attributions
constitutionnelles substantielles, ni de pouvoir règlementaire autonome, ils disposent de la
possibilité d’exercer le pouvoir exécutif par délégation du président, ou en assurant sa
suppléance.

1532. S’agissant de la délégation c’est l’article 76 qui prévoit que « le Président de la

République peut, par décret, déléguer certains de ses pouvoirs au vice-Président de la
République, au Premier ministre et aux autres membres du Gouvernement ». La délégation
prévue par l’article 76 revêt un caractère facultatif, ce qui en soi n’oblige pas le président.
On ne comprend dès lors pas pourquoi l’article 77 prévoit une autre forme de délégation,
toute autant facultative uniquement au profit du Premier ministre et des membres du
Gouvernement.

1533. Toute compte fait, en introduisant le vice-président dans la chaîne de délégation,

la Constitution ivoirienne de 2016 complexifie davantage la lisibilité de l’exécutif ivoirien
dans la mesure où l’on ne sait pas si le président peut choisir discrétionnairement entre ces
différentes autorités où s’il est obligé de respecter l’énumération retenue par l’article 76.
Quoiqu’il en soit, c’est le Premier ministre qui est perdant, dans la mesure où le président,
en voulant déléguer ses pouvoirs, doit désormais tenir compte de la présence du vice-
président qui ne serait pas anecdotique.

1534. Si la délégation des pouvoirs du président soumet le Premier ministre et le vice-

président à une rude concurrence, il en est de même dans la suppléance du chef de l’Etat,
dont le Premier ministre était jusqu’alors l’unique bénéficiaire. La nouvelle Constitution
hiérarchise clairement la chaîne de la suppléance comme elle l’a fait pour le dauphinat en
établissant une préséance, faisant du vice-président, le second du président, au détriment du
Premier ministre, qui, pour suppléer le président, doit aujourd’hui compter sur un grand
concours de circonstances.

1535. D’abord, l’article 79 dispose que « le vice-Président de la République supplée le

Président de la République lorsque celui-ci est hors du territoire national », puis l’article
82 al. 3 précise que « le Premier ministre supplée le Président de la République lorsque

560
 celui-ci et le vice-Président de la République sont hors du territoire national ». Alors qu’il
était auparavant le suppléant direct du président, le Premier ministre a perdu cette position
au profit du vice-président appelé à exercer le pouvoir exécutif en l’absence du président.
Il peut à ce titre, se voir déléguer par le président la présidence du Conseil des ministres, ce
qui le mettrait au-dessus du Premier ministre au sein de cette instance. Ce dernier ne peut
donc prétendre aujourd’hui exercer le pouvoir exécutif qu’en l’absence conjuguée du
président et du vice-président, ce qui paraît hypothétique, car il faudrait un grand concours
de circonstances pour que les deux soient absents ou empêchés simultanément.

1536. Si en mettant en concurrence le Premier ministre et le vice-président, le régime

tricéphale ivoirien rend encore plus incertaine la place au Premier ministre, c’est aussi parce
que ce régime renforce le présidentialisme ivoirien, d’où les critiques dont il a fait l’objet.

B. Le tricéphalisme de l’exécutif, facteur de renforcement

du présidentialisme ivoirien

1537. La création du poste de vice-président par la nouvelle Constitution ivoirienne

participe de cette tendance dans les régimes politiques africains à l’affaiblissement du
Premier ministre par les réformes constitutionnelles. Même si l’objectif affiché par le
pouvoir ivoirien n’est pas formellement d’affaiblir davantage le Premier ministre, ce dernier
se révèle être une victime collatérale de la création du poste de vice-président et de
l’instauration de l’Exécutif tricéphale.

1538. Hormis la concurrence du vice-président qui rend incertaine la place du Premier

ministre au sein de l’exécutif ivoirien, c’est surtout le renforcement du présidentialisme
ivoirien par la nouvelle Constitution qui soulève la question même de l’utilité du Premier
ministre au sein de ce régime. En effet, alors que la réalité bicéphalisme introduit depuis
1990 a toujours été remise en cause car simplement de façade2248, le tricéphalisme l’est
encore plus puisqu’il n’a jamais été dans l’intention du constituant ivoirien ni de changer la
nature du régime, ni de renforcer le Premier ministre ou le vice-président, ni d’affaiblir le
chef de l’Etat. Par conséquent, ce qui prévaut dans la nouvelle configuration de l’exécutif
ivoirien, c’est de renforcer le présidentialisme ivoirien. Par conséquent, il résulte de cette
nouvelle configuration que « le pouvoir exécutif est tricéphale dans la forme, mais de la

2248
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien », [Link].

561
 pratique le pouvoir exécutif est un pouvoir monocéphale, c’est-à-dire que c’est le président
de la République qui est le détenteur du pouvoir exécutif 2249».

1539. Hormis la Côte d’Ivoire, l’Exécutif tricéphale se retrouve aujourd’hui au Gabon

parmi les Etats d’Afrique noire francophone. C’est le fruit de la réforme constitutionnelle
du 22 avril 19972250 qui crée le poste de vice-président, aux côtés de ceux de président de
la République et de Premier ministre2251. Au Gabon, la réforme de 1997 s’inscrivait bien
dans une logique d’affaiblissement du Premier ministre2252, qui pourrait réellement
concurrencer la prééminence du président de la République par son statut et ses attributions
constitutionnelles2253. Or, ce n’est pas le cas en Côte d’Ivoire où le Premier ministre, malgré
son titre de chef du Gouvernement ne peut prétendre remettre en cause le leadership
institutionnel du président. D’ailleurs, l’histoire politico-institutionnelle de la Côte d’Ivoire
montre qu’en période normale, le Premier ministre n’a jamais pu s’ériger en concurrent du
président. On peut donc s’interroger sur l’opportunité de l’Exécutif tricéphale en Côte
d’Ivoire.

1540. Politiquement, la création du poste de vice-président a été critiquée de façon très

véhémente par l’opposition2254 qui le considère comme « une mascarade ». Le principal
leader de l’opposition ivoirienne à cette époque, Pascal Affi NGUESSAN, ancien Premier
ministre2255, s’est catégoriquement opposé à cette réforme, alors qu’elle était encore à
l’étape de projet, en affirmant son désaccord avec « la proposition du chef de l’Etat de
mettre en place un exécutif tricéphale 2256». Il va plus loin en s’interrogeant sur la nature du

2249
KOUAO (G.-J.), « Quel système politique pour la Côte d’Ivoire ? », Communication au Séminaire de
formation organisé par la Fondation Konrad Adenauer Stiftung à l’attention des parlementaires du PDCI le 6
novembre 2018, cité par KROU « Côte d’Ivoire - Système politique : les obstacles à la promotion de la démocratie
révélés », en ligne sur [Link]
promotion-de-la-democratie-reveles, consulté le 23 août 2021.
2250
Loi n° 1/97 du 22 avril 1997, portant révision de la Constitution (30 articles au total de la Constitution du 26
mars 1991).
2251
NGANDO-SANDJE, « Le vice-président et le Premier ministre dans la Constitution gabonaise : duo ou duel
? », [Link].
2252
MENGUE ME ENGOUANG (F.), « Où en est le processus de démocratisation au Gabon ? », Juris périodique
n°35, Juil.-août-sept. 1998, p. 97.
2253
ONDO (T.), Plaidoyer pour un nouveau régime politique au Gabon, [Link].
2254
C’est le cas de l’ancien Premier ministre Pascal Affi NGUESSAN (2000-2003), président du FPI, parti de
l’ancien président Laurent GBAGBO, cité par LEPIDI (P.), « Zoom sur le projet de nouvelle Constitution
ivoirienne », in Le Monde-Afrique, article publié en ligne le 6 octobre 2016 sur
[Link]
point_5009433_3212.html#XvAEZt2SXDKf8TgF.99, consulté le 22 avril 2017
2255
Il fut le Premier ministre de Laurent GBAGBO de 2000 jusqu’au déclenchement de la rébellion en 2002 et la
désignation de Seydou DIARRA après la signature de l’Accord de Linas-Marcoussis en janvier 2003.
2256
RFI, « L'opposition ivoirienne sceptique sur le projet de réforme constitutionnelle », article publié en ligne le
8 juin 2016, sur [Link]
constitution, consulté le 22 avril 2016.

562
 régime en estimant « qu’il faut mettre en place un mécanisme de collaboration entre les
différentes institutions, dans l’intérêt du pays 2257».

1541. En donnant la possibilité au président de nommer discrétionnairement le Premier

ministre et le vice-président et de se doter d’un dauphin constitutionnel, la Constitution
ivoirienne de 2016 a renforcé l’influence du chef de l’Etat sur le régime ivoirien que ne
l’ont fait ses prédécesseurs de 1960 et 2000. Ce faisant, on peut se poser la question de
l’utilité de cette « inflation institutionnelle 2258» dans la mesure où c’est du chef de l’Etat
que procède tout le pouvoir exécutif dans son ensemble. La pratique de ce régime permettra
de cerner davantage l’articulation du pouvoir entre ces différentes institutions, mais ce qui
paraît clair aujourd’hui c’est qu’en optant pour le tricéphalisme de l’Exécutif, le constituant
ivoirien de 2016 n’a fait qu’affaiblir le Premier ministre.

2257
Ibid.
2258
KOUAO (G.-J.), cité par ADAYE (J.), « Y'a-t-il des pilotes à bord de l'Etat ivoirien ? », article publié en ligne
le 26 février 2021 sur [Link]
consulté le 23 août 2021.

563
 Conclusion chapitre 2

1542. L’utilité de la fonction de Premier ministre dans le régime politique ivoirien a

toujours suscité des interrogations dans la mesure où les différentes Constitution ivoiriennes
l’ont perçu comme un simple instrument de mise en œuvre de l’action présidentielle dans
le cadre d’un régime hyperprésidentialisé. Il s’est révélé depuis son apparition dans
l’ordonnancement juridico-institutionnel ivoirien comme une institution dépréciée, ce que
les différentes constitutions ivoiriennes ont entériné et systématisé de telle sorte que sa
condition s’est trouvée de plus en plus dévalorisante à chaque réforme ou changement
constitutionnel2259. A l’heure du bilan, on peut donc légitimement s’interroger sur l’impact
de l’ingénierie constitutionnelle ivoirienne sur la place et l’utilité du Premier ministre.

1543. La première réforme constitutionnelle touchant au Premier ministre en Côte

d’Ivoire est la loi constitutionnelle du 2 juillet 1998. Cette loi initiée par le président
KONAN-BEDIE illustre le constitutionnalisme réactionnaire des chefs d’Etat africains
contre la fonction de Premier ministre lorsqu’ils souhaitent renforcer leurs prérogatives.
Comme ce fut le cas au Togo en 2002, la réforme constitutionnelle ivoirienne de 1998 est
intervenue en réponse à une crise institutionnelle au sein de l’exécutif, remportée au final
par le chef de l’Etat et qui a affaibli politiquement le Premier ministre.

1544. La révision constitutionnelle constitue ainsi la réponse juridique à la crise qui

témoigne de la prépondérance du chef de l’Etat, ce qui contribue à la restauration du
présidentialisme autoritaire2260 auquel le nouveau constitutionnalisme est censé constitué
un rempart. La crise de succession de 1993 entre le président KONAN-BEDIE et le Premier
ministre Alassane Dramane OUATTARA est ainsi présentée comme le fondement de la loi
constitutionnelle de 1998 par laquelle le président a voulu à la fois se prémunir comme une
nouvelle crise et renforcer par la même occasion son pouvoir au détriment du Premier
ministre dont l’utilité est encore une fois remise en question dans ce régime
hyperprésidentialiste.

2259
KOUAO (G.-J.), Le Premier ministre, un prince nu : Repenser la nature du régime politique ivoirien, [Link].
2260
MELEDJE (D.-F.), « La révision constitutionnelle du 2 juillet 1998 en Côte d’Ivoire : Un réveil du
présidentialisme autoritaire ? », [Link].

564
1545. Les changements constitutionnels de 2000 et 2016 ont constitué des occasions
manquées de revalorisation de la condition du Premier ministre ivoirien. En pérennisant le
présidentialisme ivoirien, elles ont davantage contribué à déprécier le Premier ministre en
dépit des débats sur le rééquilibrage institutionnel au cours des différents processus
constitutionnels.

1546. La Constitution de 2000 a été la principale occasion manquée de rupture avec le

présidentialisme en Côte d’Ivoire, ou du moins, sa rationalisation, dans la mesure où cette
Constitution a été adoptée dans un contexte d’instauration d’un nouvel ordre politico-
juridique après le coup d’Etat de 1999, ce qui aurait pu favoriser l’émergence d’une
nouvelle plus équilibrée du pouvoir. Justifiée sur le plan institutionnel par la remise en cause
du présidentialisme autoritaire instauré par Henri KONAN-BEDIE après son élection à la
présidence de la République en 1995, dont la loi constitutionnelle du 2 juillet 1998 est la
manifestation juridique, le coup d’Etat de 1999 qui a permis la réouverture du débat
politique en Côte d’Ivoire avec l’inclusion de tous les acteurs bannis du régime précédent
dont Alassane Dramane OUTTARA. Cette nouvelle donne aurait pu permettre à travers la
Constitution de 2000 d’instaurer un équilibre institutionnel semblable à ce qui s’est passé
dans les Etats ayant organisé une CNS au début des années quatre-vingt-dix.

1547. Malheureusement, cette idée de rééquilibrage institutionnel défendue

notamment par ADO, et qui aurait pu permettre de revaloriser la fonction primo-
ministérielle à travers un changement de régime politique, a été abandonnée au profit de la
reconduction du régime présidentiel considéré comme vecteur de l’unité de la nation
ivoirienne en phase de reconstruction2261. Mais l’évolution politique très tôt contrastée de
la jeune deuxième République ivoirienne avec la tentative de coup d’Etat du 19 septembre
2002 et longue période de crise politique qui s’en est suivie a contredit ce dessein initial.

1548. En 2016, c’est l’avènement du tricépéhalisme au sommet de l’Etat qui interroge

sur la place du Premier ministre au sein de l’exécutif ivoirien. En effet, avec la création du
poste de vice-président, dans un régime dont le caractère présidentiel est conservé, voire
renforcé, on assiste à un musellement institutionnel du Premier ministre ivoirien entre le
président dont il demeure entièrement dépendant, et le vice-président, qui le devance dans
la hiérarchie exécutive. A l’analyse, on se rend compte que la nouvelle configuration du

2261
Voir MEL (A.-P.), Les enjeux de la deuxième République ivoirienne, [Link].

565
pouvoir exécutif issue de la nouvelle Constitution procède uniquement de la volonté de
renforcer la position du président à travers surtout la faculté pour lui de choisir son
successeur soit de manière directe à travers le vice-président, soit de manière indirecte à
travers le Premier ministre. C’est cette volonté de résurrection du dauphinat constitutionnel,
procédé utilisé sous les cycles constitutionnels précédents au Gabon, au Sénégal et au
Cameroun notamment, qui justifie l’alourdissement institutionnel de l’exécutif ivoirien dont
le Premier ministre est la principale victime. Ce dernier, dont la situation était illisible au
sein de l’exécutif, se retrouve mis en concurrence avec le vice-président qui n’est que son
doublon institutionnel, ce qui conduit à s’interroger aujourd’hui sur l’utilité du Premier
ministre dans ce régime.

566
TABLEAU RECAPITULATIF DES PREMIERS MINISTRES DE CÔTE D’IVOIRE
DE 1990 A NOS JOURS

Premier Date de prise Date de départ Parti politique Président

ministre de fonction
Félix
Alassane
7 novembre 9 décembre Non affilié, puis HOUPHOUËT-
Dramane
1990 1993 PDCI BOIGNY
OUATTARA
(PDCI)
Daniel Henri KONAN-
15 décembre 24 décembre
KABLAN- PDCI BEDIE
1993 1999
DUNCAN (PDCI)
Robert GUEÏ
Seydou Elimane 24 décembre
26 octobre 2000 Non affilié (CNSP)
DIARRA 1999
Pascal AFFI-
30 octobre 2000 10 février 2003 FPI
NGUESSAN
Seydou Elimane 4 décembre
10 février 2003 Non affilié
DIARRA 2005 Laurent
Charles GBAGBO
4 décembre
KONAN- 4 avril 2007 PDCI (FPI)
2005
BANNY
6 décembre
Guillaume 4 avril 2007 FN
2010
SORO
11 avril 2011 13 mars 2012 Alassane
Dramane
Jeannot
14 novembre OUATTARA
KOUADIO- 13 mars 2012 PDCI
2012
AHOUSSOU
(RDR, puis
Daniel 21 novembre 10 janvier 2017 PDCI
RHDP)
KABLAN- 2012
DUNCAN
Amadou Gon 10 janvier 2017 8 juillet 2020 RDR, puis
COULIBALY RHDP
Hamed 8 juillet 2020 10 mars 2021 RHDP
BAKAYOKO
Patrick ACHI 10 mars 2021 En fonction RHDP

567
 Conclusion titre 2

1549. La contribution des réformes et changements constitutionnels à l’échec du

Premier ministre dans la rationalisation du présidentialisme à travers les cas togolais et
ivoirien est devenue l’une des tendances du nouveau constitutionnalisme africain. En effet,
si la réintroduction du poste de Premier ministre dans les Etats d’Afrique noire francophone
s’est présentée comme un outil de réorganisation des exécutifs africains dans l’optique
d’instaurer un équilibre institutionnel avec l’activation des contre-pouvoirs ou de
déconcentration de l’exécutif avec la délégation des pouvoirs présidentiels, force est de
constater que ces tentatives ont subi la loi d’une pratique institutionnelle biaisée servant
parfois de fondement à une redéfinition tronquée des règles juridiques.

1550. Au Togo où la rationalisation du présidentialisme dans le texte de la

Constitution du 14 octobre 1992 a été l’une des plus fortes en Afrique noire francophone
comme démontré dans le titre 2 de la première partie, la pratique présidentialiste instaurée
par le président EYADEMA qui s’est maintenu au pouvoir par des manœuvres politiques
peu orthodoxes, a enrayé la dynamique de l’équilibre institutionnel à l’issue de ses relations
conflictuelles avec le Premier ministre Edem KODJO. Sorti vainqueur du duel qui
l’opposait au Premier ministre qu’il a utilisé pour éviter de partager le pouvoir en ayant en
face de lui une majorité parlementaire opposée, le président togolais qui avait été écarté du
processus constituant a réussi à imposer sa lecture personnelle de la Constitution confortée
en cela par l’interprétation tendancieuse d’une juridiction constitutionnelle soumise et
incapable de freiner juridiquement les dérives politiques du président2262.

1551. Aidé par la passivité de la juridiction constitutionnelle et une évolution favorable

de la vie politique togolaise, le chef de l’Etat togolais qui a retourné le sens des règles
constitutionnelles et imposé sa vision des institutions dès 1996 a réussi à tourner le droit en
sa faveur dès qu’il en a eu l’occasion par la révision constitutionnelle du 31 décembre 2002.
Cette réforme constitutionnelle qui reste à ce jour la plus grande réforme opérée sous la IVe
République au Togo, a entériné juridiquement la « Constitution Eyadema » dont la
principale victime est le Premier ministre. Si cette fonction n’a pas opté pour la suppression

2262
ABOUDOU-SALAMI (M.-S.), « « La révision constitutionnelle du 31 décembre 2002 : une revanche sur la
Conférence nationale de 1991 », [Link].

568
 de cette fonction, le président togolais l’a complètement dénaturé à travers cette réforme
dont il était à l’initiative. Ce faisant, cette réforme a émasculé la fonction de Premier
ministre au Togo, en affaiblissant d’un part son statut avec la neutralisation de ses liens de
dépendance vis-à-vis du Parlement et la consécration d’un pouvoir discrétionnaire de
nomination et de révocation, et en dévalorisant d’autre part ses compétences afin de ne plus
concurrencer le président.

1552. On a assisté au même phénomène de « représidentialisation » institutionnelle

destinée à affaiblir la fonction primo-ministérielle par l’instauration d’un déséquilibre
institutionnel favorable au président au Gabon, au Congo et au Niger, qui comme le Togo,
avaient opté au départ pour une organisation équilibrée de l’exécutif. Dans ces Etats, comme
au Togo, les premières crises institutionnelles résultant de l’articulation entre l’application
de règles constitutionnelles audacieuses favorables au Premier ministre et une pratique
institutionnelle tendancieuse impulsée par le chef de l’Etat, ont conduit à des réformes
constitutionnelles enrayant la dynamique de rationalisation du présidentialisme. La loi
constitutionnelle du 18 mars 1994 au Gabon, la Constitution du 12 mai 1996 et celle du 20
janvier 2002 illustrent bien ce retour en arrière constitutionnel observé dans les Etats
d’Afrique noire francophone qui a mis fin aux tentatives de rationalisation du
présidentialisme par le premier ministre.

1553. Cette configuration constitutionnelle présidentialiste l’exécutif togolais

confortée par une pratique institutionnelle déséquilibrée des institutions reste en vigueur
aujourd’hui malgré le décès du président EYADEMA en 2005 qui aurait pu constituer un
facteur déterminant pour un rééquilibrage institutionnel. Après avoir été envisagé au départ,
notamment dans l’Accord politique global de 2006, cette question du rééquilibrage
institutionnel qui devrait permettre au Premier ministre de retrouver sa place et son utilité
première dans le régime togolais a été progressivement abandonnée sous l’effet de facteurs
politiques défavorables tels que la permanence du fait majoritaire et l’absence d’alternance
politique. Il apparaît ainsi que l’actuel président Faure GNASSINGBE, au pouvoir depuis
2005 s’est très bien accommodé du déséquilibre institutionnel de fait et de droit instauré par
son père dont il a hérité le pouvoir, à tel point qu’aujourd’hui la question de la revalorisation
de l’institution primo-ministérielle ne se pose plus comme l’illustre la dernière réforme
constitutionnelle du 15 mai 2019 qui n’a pas touché aux dispositions relatives au statut et
aux compétences du Premier ministre en vigueur depuis 2002. Cette réforme s’est plutôt

569
 attelée à renforcer l’hégémonie présidentielle, ce qui illustre parfaitement l’échec de la
rationalisation du présidentialisme par le Premier ministre qui n’est plus aujourd’hui qu’un
instrument de mise en œuvre de l’action présidentielle.

1554. Si les tentatives d’utilisation du Premier ministre comme un instrument

d’équilibre institutionnel ont échoué dans les Etats ayant opté pour un régime semi-
présidentiel à la française, le Premier ministre n’a pas connu un meilleur sort dans les Etats
où il est présenté comme un instrument de déconcentration du pouvoir exécutif. Le cas
ivoirien qui sert d’archétype de cette facette du Premier ministre qu’on retrouve dans les
Etats ayant opté pour un régime présidentiel comme au Sénégal, au Cameroun, en Guinée,
etc. permet de se rendre compte de l’impact de la pratique et des réformes constitutionnelles
sur la condition du Premier ministre

1555. En effet, si dès le départ le Premier ministre se trouve dans une position de
subordination vis-à-vis du président qui détient l’essentiel des prérogatives de l’exécutif,
l’objectif de déconcentration qui sous-tend la création du poste de Premier ministre dans
ces Etats s’est rapidement retrouvé illusoire dans la mesure où le bicéphalisme de l’exécutif,
comme le souligne Agnéro Privat MEL, n’est que « de façade »2263. Ce bicéphalisme
illusoire révélée par la pratique institutionnelle d’Etats dont le régime est le plus souvent
fondé, parfois avec des dérives, sur des textes constitutionnels consacrant l’hégémonie sans
partage du chef de l’Etat, ce qui est en soi est rédhibitoire à l’éclosion du Premier ministre.

1556. Ces Etats sont ainsi marqués par un déséquilibre institutionnel de droit et de fait
qui résiste aux réformes et changements constitutionnels. Il s’avère ainsi que si les réformes
constitutionnelles se sont révélées néfastes pour la condition du Premier ministre dans les
Etats ayant opté pour un équilibre institutionnel en ce qu’elles ont eu tendance à le
dévaloriser par une (re) présidentialisation des institutions, elles se sont révélées être des
occasions manquées de rééquilibrage institutionnel et de revalorisation du Premier ministre
dans les Etats ayant opté pour la déconcentration de l’exécutif. Au surplus ces réformes
dévalorisent davantage le Premier ministre. C’est le cas de la Côte d’Ivoire qui s’est engagée
par sa Constitution du 8 novembre 2016 dans la voie du tricépéhalisme en créant un poste
de vice-président doublant celui de Premier ministre dont on avait déjà du mal à se
convaincre de la place et de l’utilité dans ce régime. Cet empilement institutionnel ivoirien,

2263
MEL (A.-P.), « La réalité du bicéphalisme de l’exécutif ivoirien », [Link].

570
que l’on retrouve également au Gabon, n’a d’autre intérêt que d’affaiblir le Premier ministre
à défaut de le supprimer pour ne pas paraître anachronique. Mais le cas du Sénégal, qui a
défaut de revaloriser le Premier ministre, l’a supprimé par sa réforme constitutionnelle de
2019 est un contre-exemple qui permet de s’interroger sur l’utilité des réformes
constitutionnelles destinées à affaiblir le Premier ministre dans des Etats où sa place et son
utilité était déjà problématiques.

571
 Conclusion 2e partie

1557. Il s’agissait de démontrer dans cette partie que les différentes tentatives de
rationalisation du présidentialisme par le Premier ministre entreprises dans le cadre du
nouveau constitutionnalisme africain ont échoué dans les Etats d’Afrique noire
francophone. Cette hypothèse se confirme au terme de cette analyse qui s’est fondée sur la
mise en lumière des facteurs explicatifs de cet échec et leurs conséquences sur la condition
actuelle du Premier ministre de la troisième génération.

1558. La tendance générale au cours des périodes de transition est de mettre plus en
avant la fonction primo-ministérielle à travers la déprésidentialisation des institutions. La
transition démocratique dans les Etats ayant organisé une CNS a ainsi été dirigé par des
Premiers ministres dont la doctrine a célébré le degré d’autonomie vis-à-vis du chef de l’Etat
et l’importance des compétences. Le même type de Premier ministre a été usité pendant la
crise politico-militaire ivoirienne des années 2000 et plus généralement dans les Etats minés
par des conflits internes ou ayant subi un coup d’Etat militaire. Il en résulte que lorsque la
mise en retrait du président est en principe un facteur de valorisation du Premier ministre
dans la mesure où ce dernier, phagocyté par le président en période normale par le biais de
la pratique institutionnelle et de l’évolution de la vie politique, dispose d’une autonomie
statutaire et se voit doter de compétences élargies. Cette déprésidentialisation peut être de
droit, comme ce qu’a opéré par les CNS avec les actes constitutionnels transitoires et les
instruments juridiques de sortie de crise comme pendant la crise ivoirienne, ou de fait,
notamment en cas d’empêchement temporaire du président, comme pendant la maladie de
fin de règne de Félix HOUPHOUËT-BOIGNY en Côte d’Ivoire.

1559. Toutefois, ces tentatives de déprésidentialistaion de l’exécutif, qu’elles soient de

droit ou de fait, qui devraient normalement profiter au Premier ministre, ont montré leurs
limites pour différentes raisons. Au Togo et dans la majorité des Etats ayant organisé une
CNS, la déprésidentialisation a été très poussée à l’extrême en raison de la volonté de
rupture dont le Premier ministre de transition est censé incarner la réalisation, ce qui a
provoqué des tensions entre le Premier ministre, parfois livré à lui-même et le camp
présidentiel dont la capacité de réaction a été sous-estimée.

1560. Ces périodes de transition, mal préparées sur le plan juridique avec des textes
juridiques défectueux adoptés dans la précipitation, et sur le plan politique avec l’absence
de consensus politique autour de l’organisation et le fonctionnement des institutions

572
 transitoires, ont conduit à des duels au sein de l’exécutif, souvent remportés par le président.
C’est ce qui s’est notamment passé au Togo où les carences de l’Acte n°7 de la CNS portant
loi constitutionnelle sont vite apparues dans le fonctionnement de l’exécutif transitoire
notamment dans l’articulation des rapports entre le Premier ministre proclamé chef de
l’exécutif transitoire et le président avide de restaurer sa prééminence et les prérogatives
dont il a été dépouillé par la CNS au profit du Premier ministre. C’est ainsi que la bataille
rangée entre d’un côté le président EYADEMA appuyé par l’armée, et de l’autre le Premier
ministre KOFFIGOH appuyé par le HCR a rythmé toute la période de transition jusqu’à ce
que le Premier ministre, fragilisé dès le départ par les carences de l’acte constitutionnel et
les dissensions au sein du HCR se soit rallié au président pour se sauver physiquement et
politiquement. S’il paraît au final avoir fait prévaloir son intérêt personnel sur les intérêts
de la transition, le Premier ministre KOFFIGOH peut se voir également reconnaître des
circonstances atténuantes résultant des facteurs juridiques et politiques susmentionnés.

1561. Le même phénomène a été rencontré dans presque tous les Etats ayant organisé
une CNS, l’exception notable du Bénin qui, justement, avait retenu une approche différente
des relations au sein de l’exécutif transitoire en optant pour l’inclusion du président dans le
fonctionnement des institutions transitoires2264. S’il fait figure d’exception, le succès du
modèle béninois d’une déprésidentialisation concertée et modérée de l’exécutif transitoire,
révèle également les limites de la déprésidentialisation radicale et conflictuelle qui a
provoqué l’échec du Premier ministre de transition au Togo et dans les autres Etats ayant
opté pour cette approche révolutionnaire.

1562. Le cas du Premier ministre de crise en Côte d’Ivoire dans les années 2000 peut
être également rapproché de ce qui s’est passé dans les Etats ayant organisé une CNS au
début du processus démocratique. Ce Premier ministre, qualifié d’« atypique » en raison de
ses conditions de désignation et de détermination de ses compétences, s’s’inscrivait
également dans un objectif de déprésidentialisation radicale de l’exécutif ivoirien. C’est ce
qui résulte des stipulations de l’ALN et des Résolutions 1633 et 1721 du Conseil de sécurité
de l’ONU ouvertement dirigées contre le président GBAGBO dont la légitimité était au
centre du conflit qui s’est déclenché le 19 septembre 2002. L’exclusion du président ivoirien
de la table de négociations de Linas-Marcoussis pourrait être rapprochée de l’absence du
président EYADEMA pendant les travaux de la CNS au Togo où avaient été définis dans
l’un et l’autre cas, l’organisation et le fonctionnement des institutions transitoires. Il n’a
donc pas été étonnant que les Premiers ministres de crise Seydou DIARRA et Charles
KONAN-BANNY, imposés au président GBAGBO comme ce fut le cas de KOFFIGOH

2264
Voir BESSE (M.), Les transitions constitutionnelles démocratisantes…, [Link].

573
 au Togo, aient eu des rapports très conflictuels avec le chef de l’Etat ivoirien. Comme au
Togo, c’est le président ivoirien qui sortit vainqueur de cette épreuve de force grâce à sa
résistance face à des Premiers ministres forts en apparence, mais fragilisés en réalité par des
carences juridiques politiques des instruments de sortie de crise.

1563. Si on peut tenter d’expliquer l’échec des Premiers ministres de transition par le
contexte particulier dans laquelle s’inscrivaient leurs missions, l’échec des Premiers
ministres en période normal résulte quant à lui de facteurs affectant l’évolution du nouveau
constitutionnalisme africain. Ces facteurs sont fondés à la fois sur l’évolution du droit positif
et de la pratique gouvernant les rapports institutionnels notamment les relations entre le
Premier ministre et le chef de l’Etat.

1564. Le premier facteur de l’échec du Premier ministre en Afrique noire francophone

est lié à l’échec du parlementarisme. Beaucoup d’Etats, à l’instar du Togo, ont fondé la
valorisation du Premier ministre sur la restauration des mécanismes du parlementarisme
censés garantir l’autonomie du Premier ministre vis-à-vis du chef de l’Etat et une
collaboration fonctionnelle équilibrée des pouvoirs exécutif et législatif. Cette volonté
poussée de rationalisation du présidentialisme africain par la mise en valeur des mécanismes
du parlementarisme n’a malheureusement pas pu contenir la résurgence des éléments du
présidentialisme autoritaire sous l’impulsion de chefs d’Etat qui eux-mêmes ont su résister
à l’instauration du nouvel ordre politico-juridique. Ce faisant, la rupture prônée par les CNS
s’est trouvée confrontée au désir de revanche des tenants de l’ordre ancien. C’est ainsi qu’au
Togo par exemple, le président EYADEMA s’est très tôt montré hostile à l’application de
la Constitution de 1992 dont il s’est empressé de dénaturer d’abord l’esprit par une pratique
institutionnelle biaisée, puis la lettre par la révision constitutionnelle du 31 décembre 2002.
La principale victime de ce retour en arrière est le Premier ministre, phagocyté par le
président et éloigné des parlementaires. C’est ainsi que la condition et la physionomie du
Premier ministre togolais ont progressivement changé d’abord en fait, puis de droit. Conçu
pour se positionner en « alter ego du président », le Premier ministre togolais n’est plus
aujourd’hui qu’un « primus inter pares ».

1565. Le second facteur de l’échec du Premier ministre est lié à l’échec des tentatives
de déconcentration de l’exécutif par la modération du présidentialisme. L’utilisation du
Premier ministre comme un procédé de déconcentration de l’exécutif n’a pas été découvert
en Afrique noire francophone avec le Premier ministre de la troisième génération puisque
cela avait déjà été le cas avec celui de la deuxième génération. Si ce procédé paraît le plus
souple pour rationaliser le présidentialisme en ce qu’il se fonde sur une simple modération

574
 du présidentialisme sans volonté de rupture, il est en réalité rédhibitoire pour le
rayonnement du Premier ministre eu égard au déséquilibre institutionnel favorable au
président.

1566. Il résulte de l’analyse des différentes Constitutions ivoiriennes et de la pratique

que le principe de la déconcentration de l’exécutif repose sur trois piliers fondamentaux :
D’abord la centralisation du pouvoir exécutif au profit du chef de l’Etat, ce qui exclut toute
idée de partage, ensuite la délégation du pouvoir par le chef de l’Etat aux autres membres
de l’exécutif dont le Premier ministre, qui se trouve concurrencé depuis 2016 en Côte
d’Ivoire par le vice-président, et enfin la responsabilité exclusive des délégataires devant le
chef de l’Etat. Il résulte de la combinaison de ces éléments que la mise en œuvre ou non de
la déconcentration relève entièrement du pouvoir discrétionnaire du chef de l’Etat à qui il
revient de déterminer la marge de manœuvre qu’il voudrait laisser au Premier ministre.

1567. L’exemple ivoirien permet de voir qu’en général la déconcentration est plus
apparente que réelle dans la mesure où le fonctionnement de ce type de régime est en réalité
monocéphale, ce qui conduit le Premier ministre à être entièrement subordonné au président
qui l’utilise pour renforcer son autorité, notamment dans ses rapports avec le Parlement. On
se rend compte que si a priori les relations entre le Premier ministre et le président paraissent
plus apaisées dans les régimes présidentiels déconcentrés que dans les régimes semi-
présidentiels, elles annihilent dans la pratique le bicéphalisme de l’exécutif en ce que le
Premier ministre n’est réduit qu’à un exécutant de la politique présidentielle au même titre
que les autres ministres. Seul le rôle de coordination de l’action gouvernementale,
aujourd’hui constitutionnalisé en Côte d’Ivoire, mais qui ne lui confère aucun pouvoir
décision, permet aujourd’hui au Premier ministre ivoirien de se distinguer des autres
membres du Gouvernement dans le fonctionnement de l’exécutif.

1568. Au final, l’échec du Premier ministre de la troisième génération en Afrique noire

francophone est aujourd’hui une réalité à la fois sur les plans juridique et politique dans la
mesure où les dispositions constitutionnelles qui caractérisaient « la magnificence » du
Premier ministre au début du nouveau constitutionnalisme africain sont soit modifiées par
des réformes constitutionnelles tendancieuses, soit soumis à une application baisée au gré
de l’évolution de la vie politique des Etats.

575
576
 CONCLUSION GENERALE

« Le Premier ministre est la fois un ministre, le premier

des ministres et plus encore le chef des ministres ».

Philippe ARDANT, Le Premier ministre en France, [Link]., p. 48

1569. La présente étude se présente comme une synthèse du Premier ministre de la

troisième génération en Afrique noire francophone qui vient compléter celle effectuée par
Guillaume Pambou TCHIVOUNDA2265 et Sérigne DIOP2266 sur les Premiers ministres des
deux premières générations. Nous nous permettons ainsi d’emprunter la synthèse de
Philippe ARDANT sur le Premier ministre en France pour caractériser le Premier ministre
africain à la fin de la présente étude.

1570. Il importe au moment de conclure cette étude de faire appel à la problématique

de départ qui est de s’interroger sur l’utilité du Premier ministre en Afrique noire
francophone à partir des mutations constitutionnelles et institutionnelles de cette fonction
dans le nouveau constitutionnalisme africain. Pour résoudre cette problématique nous avons
adopté une démarche diachronique qui nous a permis suivre l’évolution de la fonction
primo-ministérielle dans les Etats d’Afrique noire francophone à partir des archétypes
togolais et ivoiriens au cours des trois dernières décennies. Cette démarche nous a permis
d’obtenir des résultats qui révèlent une utilité aléatoire du Premier ministre africain (I), ce
qui lui confère une place très limitée dans l’organisation et le fonctionnement des régimes
politiques africains. Il paraît donc nécessaire de refonder l’utilité du Premier ministre en
redéfinissant sa place au sein des régimes politiques africains (II).

I. L’utilité aléatoire du Premier ministre en Afrique noire

francophone

1571. Nous avons démontré dans le cadre de cette étude que le Premier ministre arbore
un double costume d’homme politique et d’autorité administrative tout comme le président.
Toutes les Constitutions africaines prévoyant le poste de Premier ministre lui confère ce
2265
TCHIVOUNDA (G.-P.), « Essai de synthèse sur le Premier ministre africain », [Link].
2266
DIOP (S.), Le Premier ministre africain…, [Link].

577
 dédoublement fonctionnel qui devrait lui permettre de s’affirmer comme un acteur
déterminant du fonctionnement des régimes politiques africains. Mais force est de constater
que l’utilité politique du Premier ministre n’est que conjoncturelle (A) et son utilité
administrative s’avère résiduelle (B).

A. L’utilité politique limitée du Premier ministre

1572. La présente étude a démontré que dans la majorité des Etats d’Afrique noire
francophone le Premier ministre a beaucoup de mal à s’affirmer sur le plan politique malgré
le statut et les compétences politiques que lui confère les différentes Constitutions. Il se
retrouve littéralement écrasé par le poids de la figure présidentielle résultant d’une lecture
et d’une pratique ultra-présidentialiste des Constitutions africaines.

1573. L’archétype togolais nous a montré que le Premier ministre devrait être un
instrument d’équilibre institutionnel devant s’affirmer sur le plan politique par un équilibre
des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif et un équilibre au sein même
de l’exécutif par la limitation des pouvoirs présidentiels.

1574. C’est au titre de l’équilibre institutionnel qu’est censé garantir le Premier

ministre entre l’exécutif, notamment le chef de l’Etat et le pouvoir législatif que la
Constitution togolaise de 1992 a prévu que le Premier ministre procédât du Parlement
devant lequel il est exclusivement responsable. Les Constitutions congolaise, gabonaise,
nigérienne, etc. de l’époque se sont inscrits dans la même logique de parlementarisation du
statut du Premier ministre à des degrés divers. Cette convergence constitutionnelle de la
majorité des Etats d’Afrique noire francophone au début du nouveau constitutionnalisme a
également concerné le partage équilibré du pouvoir exécutif entre le Premier ministre et le
président destiné à faire un Premier ministre un contrepoids du président afin d’éviter des
dérives autoritaires suivant la maxime attribuée à MONTESQUIEU, « le pouvoir tend à
corrompre, le pouvoir absolu corrompt absolument ». C’est à ce titre qu’on a connu des
Premiers ministres « à part entière »2267 disposant d’un pouvoir règlementaire autonome
concurrençant celui du président, et partageant le pouvoir règlementaire du président par
l’usage du contreseing. Ce type de Premier ministre qui tend vers celui d’un régime
parlementaire classique s’est présenté comme l’une des principales tendances du nouveau

2267
BOURGI (A.), « Le temps des Premiers ministres », [Link]. ; « Enfin des Premiers ministres à part entière »,
[Link].

578
 constitutionnalisme africain dont l’objectif principal est de rationaliser le présidentialisme
africain.

1575. Mais force est de constater que disposer de textes magnifiant le Premier ministre
n’est pas un gage de réussite car les textes ne reflètent pas forcément la réalité du droit
constitutionnel. C’est à ce titre que le constitutionnaliste s’intéresse de plus en plus à la
pratique institutionnelle reflétant l’interaction entre le droit et la politique. Nous avons
retenu cette approche pragmatique du droit constitutionnel qui à l’analyse nous a révélé un
grand décalage entre les textes et la pratique, ce qui a empêché le Premier ministre de
prétendre à la place qui lui est attribuée par la Constitution aux côtés du chef de l’Etat. Les
rapports au sein de l’exécutif sont devenus très tôt conflictuels dans les Etats où le Premier
ministre est défini par la Constitution comme un alter ego du président. Les cas des duels
EYADEMA-KODJO au Togo en 1996 et nigérien OUSMANE-AMADOU en 1995 sont
illustratifs.

1576. Si le Premier ministre se trouve écrasé au sein de l’exécutif par la trop forte
personnalité du chef de l’Etat, il appartenait au Parlement de rétablir l’équilibre par une
activation des mécanismes du parlementarisme. Malheureusement, c’est à ce moment-là
que ce sont également révélées les faiblesses du parlementarisme africain incapable de faire
échec aux velléités de (re) présidentialisation des institutions, d’abord de fait avec la
généralisation d’une pratique institutionnelle présidentialiste, puis de droit une
interprétation politique et prétorienne des institutions ayant conduit à des réformes
constitutionnelles initiées et taillées sur mesure pour les chefs d’Etat et dévalorisant le
Premier ministre. C’est à ce titre que les Constitutions faisant du Premier ministre un
instrument d’équilibre institutionnel ont été presque toutes modifiées ou remplacées par de
nouveaux textes marquant un retour en arrière de l’organisation institutionnelle désormais
déséquilibrée au profit du chef de l’Etat. C’est ce déséquilibre désormais assumé par les
textes et affermi par la pratique qui caractérise la majorité des Etats d’Afrique noire
francophone aujourd’hui, ce qui remet en cause l’utilité politique du Premier ministre dont
le dessein initial a échoué.

1577. L’archétype ivoirien de déconcentration de l’exécutif par le Premier ministre

dans un régime présidentiel s’inscrivait moins dans un objectif d’utilité politique du Premier
ministre qu’administratif. En effet, le Premier ministre dans ce type de régime n’est pas
censé jouer un rôle politique de premier plan dans la mesure où le régime présidentiel est
par nature fondé sur une séparation institutionnelle rigide et une collaboration fonctionnelle
entre un exécutif monocéphale et le pouvoir législatif. C’est à ce titre que la présence d’un

579
 Premier ministre dans ce type de régime, inauguré par Léopold Sédar SENGHOR au
Sénégal en 1970 a été perçu soit comme une dérive, soit comme un facteur de changement
de la nature du régime. Mais on s’est vite aperçu dans la pratique que le Premier ministre
dans un régime présidentiel, dont la Côte d’Ivoire a ressuscité les germes dans le nouveau
constitutionnalisme africain au même titre que le Sénégal, le Cameroun, le Niger entre 1996
et 1999 et la Guinée depuis 2010, sans oublier les expériences sporadiques béninoises d’un
Premier ministre non constitutionnalisé, ne constitue qu’un procédé de décongestionnement
administratif de la présidence.

1578. L’utilité politique du Premier ministre dans un régime présidentiel paraît donc
très limitée à juste titre. Il en va ainsi d’abord du profil même des Premiers ministres choisis
dans ce type de régime, qui sont moins de personnalités politiques de premier plan que des
technocrates voués aux tâches administratives sous l’autorité du président. Hormis les
Premiers ministre de crise dans les années 2000 et ceux nommés pendant le premier mandat
présidentiel d’Alassane Dramane OUATTARA, le profil des Premiers ministres ivoiriens
désignés depuis la création du poste en 1990 sont illustratifs à ce titre. D’Alassane Dramane
OUATTARA à Patrick ACHI, les Premiers ministres ivoiriens paraissent répondre
davantage au profil de haut-fonctionnaires missionnés par le chef de l’Etat que de véritables
chefs de Gouvernement pouvant prétendre donner l’impulsion politique.

1579. Cette vision dépolitisée du Premier ministre ivoirien semble être aujourd’hui le
dénominateur commun de tous les Premier ministres en Afrique noire francophone. La
pratique institutionnelle et les réformes constitutionnelles affaiblissant le Premier ministre
dans les régimes où il est censé jouer un rôle politique de premier plan l’ont réduit à un rôle
administratif qui rejoint la logique de déconcentration de l’exécutif. Le Premier ministre
tente de justifier aujourd’hui son utilité sur le plan administratif, mais cette utilité paraît très
résiduelle.

B. L’utilité administrative résiduelle du Premier

ministre

1580. Si le Premier ministre de la seconde génération a cristallisé le qualificatif peu

glorieux de « Premier ministre administratif », celui de la troisième génération ne saurait
aujourd’hui échapper au même jugement. Le rôle administratif du Premier ministre ne
devrait en principe pas servir à le délégitimer puisque toutes les Constitutions africaines

580
 consacrent ce rôle qui lui est reconnu aussi bien dans le régime parlementaire que dans le
régime présidentiel. Toutefois, si ce rôle s’accommode bien avec la situation du Premier
ministre dans un régime semi-présidentiel où il ne dispose presque pas de prérogatives
politiques, c’est le fait qu’il n’en soit réduit qu’à ce rôle dans les régimes où il est censé
garantir l’équilibre institutionnel qui interroge.

1581. Politiquement bridé par la trop forte personnalité des chefs d’Etat et une pratique
institutionnelle ultra-présidentialisée, le Premier ministre africain ne justifie aujourd’hui
son utilité que sur le plan administratif où non seulement ne peut-il pas concurrencer le chef
de l’Etat, mais aussi il devient son subordonné comme consacré par la Constitution togolaise
depuis la réforme constitutionnelle de 2002. En précisant que « sous l'autorité du Président
de la République, le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation et dirige
l'administration civile et militaire », l’article 77 de la Constitution togolaise issu de la loi
constitutionnelle du 31 décembre 2002 consacre clairement la subordination du Premier
ministre au président dans l’exercice de ses compétences administratives. Il en résulte une
organisation institutionnelle et fonctionnelle hiérarchisée de l’exécutif. Adapté à la situation
du Premier ministre dans le régime présidentiel où il n’est qu’un instrument de
déconcentration de l’exécutif, le rôle administratif du Premier ministre se révèle être
aujourd’hui celui dans lequel il s’illustre dans tous les Etats d’Afrique noire francophone
sous divers aspects.

1582. Dans la pratique, le Premier ministre se présente avant tout comme un simple
ministre.

1583. Sur le plan statutaire, la situation du Premier ministre ne semble pas

fondamentalement différente de celle des autres membres du Gouvernement. Les règles
relatives à la nomination et à la révocation du Premier ministre sont très proches de celles
prévues pour les ministres dans la mesure où elles consacrent le pouvoir discrétionnaire du
président. Il peut ainsi nommer et révoquer le Premier ministre comme il le ferait avec
n’importe quel ministre ou haut-fonctionnaire de l’administration. On constate d’ailleurs,
que ce soit au Togo ou en Côte d’Ivoire que les changements de Premier ministre,
discrétionnairement désignés par le président, n’ont que très peu ou pas d’influence sur la
composition du Gouvernement, la plupart des ministres conservant leur place au sein du
Gouvernement.

1584. Sur le plan fonctionnel, le Premier ministre, privé de compétences

constitutionnelles effectives, détient ses compétences du président qui détermine ses
attributions au même titre que celles des autres membres du Gouvernement. On observe à

581
 ce titre que parfois, c’est par le même acte que sont définis les attributions du Premier
ministre et des autres membres du Gouvernement, ce qui le met au même rang que les
ministres. C’est notamment le cas en Côte d’Ivoire du décret n°2017-45 du 25 janvier 2017
portant attributions des membres du Gouvernement. En outre, il est de plus en plus courant
en Afrique noire francophone que le Premier ministre se voit attribuer un portefeuille
ministériel, soit de façon temporaire en attendant de trouver un titulaire pour ce portefeuille
ou en cas de révocation ou de démission d’un ministre, soit de façon permanente,
notamment lorsque le président souhaite manifester le caractère prioritaire d’un axe de la
politique du Gouvernement. Cela renforce l’implication administrative du Premier ministre
qui comme tous les autres ministres, doit assurer la gestion quotidienne d’un département
ministériel. Dans cette hypothèse, le Premier ministre est le plus souvent assisté d’un ou de
plusieurs ministres délégués ou secrétaires d’Etat afin qu’il puisse s’occuper davantage du
volet interministériel.

1585. Malgré que son statut et ses compétences le rapprochent davantage de celui des
ministres, le Premier ministre reste en fin de compte le chef des ministres grâce au volet
interministériel de son action. Toutefois, il faut se garder d’exagérer la portée de sa qualité
de chef des ministres qui semble se limiter à un rôle d’animation et de coordination sans
réel pouvoir de décision. Il en résulte que si le Premier ministre peut à ce titre réaliser des
arbitrages entre les différents ministres, il ne peut le faire qu’en suivant les orientations du
chef de l’Etat et en s’en remettant à lui pour la décision finale en Conseil des ministres.
C’est à ce titre que si la plupart des Etats prévoient un organe interministériel à l’instar du
Conseil de cabinet ou du Conseil de Gouvernement dirigé par le Premier ministre, celui-ci
est limité à la préparation des projets de décision à soumettre au chef de l’Etat en Conseil
des ministres.

1586. Si ce rôle interministériel du Premier ministre fait de lui le chef des ministres, il
paraît très résiduel pour fonder son utilité dans la pratique dans la mesure où même dans les
Etats où il n’existe pas de Premier ministre comme au Bénin, ce rôle est dévolu à un
ministre. En réduisant l’utilité du Premier ministre à l’interministérialité, il apparaît comme
un ministre chargé de l’animation et de la coordination de l’action gouvernementale sans
grande influence sur la politique du Gouvernement. Il apparaît que l’utilité du Premier
ministre ne saurait être réduite à son rôle interministériel, d’où la nécessité de redéfinir la
place du Premier ministre dans les régimes politiques africains.

582
II. La nécessité d’une redéfinition de la place du Premier
ministre dans les régimes politiques africains

1587. La situation du Premier ministre de la troisième génération en Afrique noire

francophone a beaucoup évolué au cours de ces trente dernières années. Si cette évolution
ne permet pas de consacrer aujourd’hui la naissance du Premier ministre de la quatrième
génération dans la mesure où il n’y a pas eu de véritable rupture au sein de cette évolution,
elle recommande néanmoins de repenser sa place afin de se convaincre de son utilité. Pour
redéfinir la place du Premier ministre africain, il convient soit d’assumer davantage le
déséquilibre institutionnel en clarifiant son rôle dans les régimes actuels (A), soit de
rééquilibrer les rapports au sein de l’exécutif en réhabilitant le parlementarisme (B), soit, si
aucune des deux options n’est pas envisageable, de supprimer le poste de Premier ministre
pour une meilleure lisibilité des régimes politiques africains (C).

A. Clarifier le déséquilibre institutionnel

1588. La (re) présidentialisation de fait et de droit des régimes politiques africain au

cours de ces dernières années a mis fin aux tentatives de rationalisation du présidentialisme
africain par le Premier ministre. L’échec des tentatives d’équilibre institutionnel a enrayé la
dynamique du Premier ministre de la troisième génération avec l’affirmation de plus en plus
poussé d’un déséquilibre institutionnel affectant les rapports entre le président et le Premier
ministre d’un part, et les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, d’autre
part. Ce déséquilibre s’est accru dans les Etats où le Premier ministre est présenté comme
un instrument de déconcentration de l’exécutif avec la perception d’une hypertrophie
présidentielle annihilant le bicéphalisme de droit au profit d’un monocéphalisme de fait de
l’exécutif.

1589. L’existence du Premier ministre dans les régimes politiques africains pose
beaucoup de problèmes pour la lisibilité de l’organisation et du fonctionnement de ces
régimes, dans la mesure où un choix clair n’a pas été opéré dans les textes constitutionnels
entre le parlementarisme et le présidentialisme notamment au Togo où malgré la
présidentialisation de la condition du Premier ministre par le droit et la pratique, il subsiste
des éléments du parlementarisme faisant croire que le Premier ministre émane toujours du
Parlement. Il en est de même en Côte d’Ivoire où si le bicéphalisme n’est en réalité que de
façade dans la mesure où le chef de l’Etat demeure « le détenteur exclusif du pouvoir
583
 exécutif ». Ce contraste entre les règles constitutionnelles d’une part et entre et celle-ci et la
pratique d’autre part, recommande de clarifier la situation du Premier ministre.

1590. Au Togo, si la dernière réforme constitutionnelle du 15 mai 2019 a renforcé les

prérogatives du chef de l’Etat et n’a pas touché à la situation du Premier ministre, elle révèle
que la présidentialisation du régime est aujourd’hui assumée. Par conséquent, il faudrait
tirer les conséquences de cette présidentialisation par une harmonisation des règles relatives
aux rapports entre le président et le Premier ministre et entre l’exécutif et le législatif. Il
faudrait donc aller au bout de la réforme constitutionnelle de 2002 en mettant fin à la
parlementarisation du statut du Premier ministre. En effet, si l’article 66 de la Constitution
n’oblige plus expressément le chef de l’Etat à choisir le Premier ministre dans la majorité
parlementaire et lui permet de le révoquer discrétionnairement, l’on peut s’interroger sur
l’opportunité de consacrer la responsabilité moniste du Premier ministre devant
l’Assemblée nationale. Il en est de même de l’article 77 qui place le Premier ministre « sous
l’autorité du président » dans l’exercice de ses fonctions. Il aurait été plus lisible de
consacrer directement la responsabilité du Premier ministre devant le chef de l’Etat comme
le montre la pratique actuelle en raison de la permanence du fait majoritaire et de l’absence
d’alternance politique à la présidence et au Parlement.

1591. Toutefois, cette situation n’est pas immuable et cela peut s’avérer problématique
en cas de changement politique. En effet, en cas de changement de majorité politique à
l’Assemblée nationale, le président n’est-il pas tenu de choisir le Premier ministre dans la
majorité parlementaire ? Le Premier ministre choisi dans une majorité parlementaire autre
que la majorité présidentielle peut-il accepter de se soumettre à l’autorité du président pour
déterminer la politique de la nation ? En cas de conflit, le président peut-il révoquer
discrétionnairement un Premier ministre soutenu par une majorité parlementaire qui ne lui
est pas favorable ? Comme pendant les périodes de cohabitation en France, le président
peut-il accepter de s’effacer devant le Premier ministre lorsque les circonstances l’exigent ?
Si ces problématiques relèvent à l’heure actuelle de la science-fiction, elles sont bien réelles
et ne permettent pas aujourd’hui de juger de la place du Premier ministre dans le régime
togolais désormais présidentialisé.

1592. En Côte d’Ivoire, la situation du Premier ministre a également besoin d’une

clarification. Si les auteurs relèvent le fonctionnement monocéphale d’un régime censé être
bicéphale, puis tricéphale depuis 2016, c’est que le Premier ministre éprouve beaucoup de
difficultés à trouver sa place aux côtés du chef de l’Etat et désormais du vice-président.
Nous avons soulevé ces difficultés dans la conclusion du chapitre 2 de titre 2 de la deuxième

584
 partie, qui aujourd’hui rendent de plus en plus illisibles l’organisation et le fonctionnement
du régime ivoirien. Les hésitations de ces dernières sur la véritable place du Premier
ministre au sein de ce régime illustrent ce besoin de clarification qui passerait peut-être par
un rééquilibrage institutionnel.

B. Rééquilibrer les rapports institutionnels

1593. La nécessité d’une redéfinition de la place du Premier ministre pourrait

également passer par un rééquilibrage des rapports au sein de l’exécutif et entre l’exécutif
et le législatif. Il s’agirait par exemple au Togo de revenir à la situation antérieure à la
réforme constitutionnelle de 2002 et en Côte d’Ivoire de rompre avec le régime présidentiel
instauré depuis l’indépendance.

1594. Au Togo, la perspective d’un rééquilibrage institutionnel prenant en compte la

modification des règles relatives à la nomination et aux prérogatives du Premier ministre a
fait l’objet d’un consensus au sein de la clase politique formalisé au point 3.2 de l’Accord
politique global du 20 août 2006. L’idée était de revenir à la version originale de la
Constitution du 14 octobre 1992 où le Premier ministre, émanant de la majorité
parlementaire, disposait d’une autonomie institutionnelle vis-à-vis du chef de l’Etat et de
compétences autonomes et partagées avec le chef de l’Etat.

1595. En Côte d’Ivoire, la question du rééquilibrage institutionnel a surgi à chaque

changement constitutionnel mais a toujours été déclassée au final. Lors de l’opération
constituante de 2000, c’est l’actuel président Alassane Dramane OUATTARA qui s’était
fait le porte-voix de cette revendication auprès de la Commission consultative
constitutionnelle et électorale mise en place par la junte militaire. Il paraissait être le mieux
placé pour évoquer cette question de rééquilibrage institutionnel après avoir inauguré le
poste de Premier ministre en Côte d’Ivoire et subi les conséquences du déséquilibre
institutionnel lors de la crise de succession du président HOUPHOUËT-BOIGNY qui
l’avait opposé au dauphin Henri KONAN-BEDIE. Toutefois, hormis le timide soutien du
président du Parti ivoirien des travailleurs (PIT) et constitutionnaliste Francis WODIE, qui
avait relevé « les incohérences et incongruités juridiques et politiques » de la présence d’un
Premier ministre dans le régime présidentiel ivoirien dans son manuel Institutions politiques
et droit constitutionnel en Côte d’Ivoire, la problématique de la parlementarisation du
régime ivoirien portée par Alassane OUATTARA s’est heurtée à l’indifférence des autres
585
 acteurs politiques préoccupés par d’autres enjeux tels que les questions de nationalité, de
régime électorale, etc.

1596. En 2016, alors au pouvoir et maître de l’opération constituante, OUATTARA

semblait avoir changé d’avis puisque le projet de la nouvelle Constitution qu’il avait fait
rédiger et soumis au débat parlementaire puis au référendum n’a pas fait écho de ses idées
constitutionnelles de 2000 relatives à l’instauration d’un régime parlementaire devant
rééquilibrer les rapports au sein de l’exécutif et entre celui-ci et le pouvoir législatif.

1597. En l’absence de véritables débats parlementaires sur la question du régime

politique eu égard à la composition homogène du Parlement ivoirien, c’est la doctrine qui
s’est fait le porte-voix de la rupture avec le régime semi-présidentiel et de l’avènement du
régime parlementaire. C’est notamment le cas du constitutionnaliste Geoffrey-Julien
KOUAO, qui à travers ses essais et articles dont Le Premier ministre, un prince nu s’est
ouvertement positionné contre le présidentialisme ivoirien en faisant un plaidoyer pour
l’instauration d’un régime parlementaire et la valorisation du Premier ministre. Mais la
reconduction du régime présidentiel, encore plus renforcé, et la dépréciation du Premier
ministre par la création du poste de vice-président ont montré que le rééquilibrage
institutionnel n’est pas à l’heure actuelle une option constitutionnelle en Côte d’Ivoire.

1598. Comme en Côte d’Ivoire et au Togo, la tendance constitutionnelle dans les Etats
d’Afrique noire francophone n’est pas favorable à un rééquilibrage institutionnel. Cette
locution ne semble même pas faire partie du nouveau vocabulaire constitutionnel centré sur
le présidentialisme et dans lequel les locutions telles que « le présidentialisme
démocratique », « le néo-présidentialisme », « le présidentialisme modéré », etc. sont plus
courants. Dans ce contexte politique et juridique défavorable à la clarification du
déséquilibre institutionnel actuel ou à u rééquilibrage institutionnel, il ne reste qu’à
envisager l’option de la suppression du poste de Premier ministre.

C. Supprimer le poste de Premier ministre

1599. La suppression du poste de Premier ministre constituerait le point d’achèvement

de l’évolution de la transformation du Premier ministre de la troisième génération. Si elle
peut paraître a priori anachronique et trop radicale, elle pourrait mieux correspondre à
l’évolution actuelle du constitutionnalisme africain. Plusieurs facteurs militent aujourd’hui

586
 en faveur d’une suppression du Premier ministre dans les Etats d’Afrique noire
francophone.

1600. Le dessein initial du Premier ministre de la troisième génération est de limiter

l’hypertrophie présidentielle à travers le partage ou la déconcentration des prérogatives de
l’exécutif. Il s’agissait de faire en sorte que le président soit limité afin d’éviter la
personnalisation du pouvoir ou qu’il soit déchargé d’une partie de ses attributions s’il le
souhaite afin de modérer le présidentialisme. Mais force est de constater que quelques soient
les formules retenues, ce dessein a échoué partout en Afrique noire francophone. Les
facteurs ayant conduit à cet échec, analysés dans le cadre de cette étude, étant persistants,
les possibilités de voir la situation se retourner en faveur du Premier ministre paraissent très
faibles et relèvent davantage de la fiction que de la réalité.

1601. L’utilité politique du Premier ministre du Premier ministre est aujourd’hui un

leurre et son utilité administrative paraît trop résiduelle pour justifier son existence. Il a été
démontré que ce rôle administratif, auquel il s’accroche pour se légitimer, peut être dévolu
à un ministre comme cela se faisait par le passé ou actuellement dans les régimes
monocéphales. Par conséquent le Premier ministre administratif n’a pas forcément besoin
d’être institutionnellement un Premier ministre. Il peut être un ministre auquel un rang
protocolaire plus élevé est accordé comme celui de ministre d’Etat, ce qui aurait pour intérêt
de rendre plus lisible l’organisation et le fonctionnement des régimes politiques africains.

1602. A l’heure actuelle, la suppression du poste de Premier ministre paraît relever

d’un tabou dans la plupart des Etats d’Afrique noire francophone. Elle n’apparaît
pratiquement pas les discours politiques et les dernières réformes constitutionnelles opérées
dans ces Etats, que ce soit celles de 2016 et 2019 en Côte d’Ivoire ou celle de 2019 au Togo
ne l’ont pas inscrites au débat. Le même constat s’applique à la doctrine, qui tout en
reconnaissant les transformations dévalorisantes du Premier ministre de la troisième
génération n’envisage pratiquement pas dans ses pistes de solution la question de la
suppression du Premier ministre.

1603. A ce stade, seul le Sénégal a osé franchir le pas en supprimant le poste de Premier
ministre par la loi constitutionnelle n°2019-10 du 14 mai 2019. Cette réforme voulue et
initié par le président Macky SALL, qui fut lui-même Premier ministre de 2004 à 2007,
constitue la plus poussée dans l’évolution de la fonction de Premier ministre en Afrique
noire francophone et témoigne, outre les arrière-pensées politiques de son initiateur, de
l’utilité neutre du Premier ministre dans ces régimes. Faisant partie du groupe de juristes
ayant travaillé sur la réforme, le constitutionnaliste et ministre d’Etat auprès du président

587
 de la République sénégalais Ismaïla Madior FALL, a tenté d’expliquer cette réforme par
l’inutilité du Premier ministre dans un régime présidentiel tel que celui du Sénégal :

« En réalité, le chef du gouvernement, ce n’est pas le Premier ministre mais le

chef de l’État. Le Premier ministre ne fait que la première coordination de
l’action gouvernementale mais la vraie coordination de l’action
gouvernementale, c’est le président de la République (…) dans le régime
politique sénégalais, qui est un régime présidentiel, qu’il y ait Premier ministre
ou pas, la différence n’est pas fondamentale 2268 ».

1604. Si l’opposition sénégalaise avait vivement critiqué cette réforme qu’elle juge
taillée sur mesure pour le président et ouvrant la voie à la personnalisation du pouvoir, il
nous paraît d’un peu de vue strictement juridique qu’elle permet de clarifier la nature
présidentialiste du régime sénégalais. Eu égard à l’évolution synchronisée du
constitutionnalisme africain de la période des indépendances à nos jours, on pourrait se
demander si l’exemple sénégalais de la suppression du poste de Premier ministre ne
pourrait-il pas devenir le modèle à suivre pour les Etats et conduire ainsi à la fin du Premier
ministre de la troisième génération ?

2268
Cité par TERMON(A.), « Ismaïla Madior Fall se prononce sur la suppression du poste du Premier ministre »,
JournalduSéné[Link], 1er février 2021, en ligne sur [Link]
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V. Textes officiels
A. Textes constitutionnels togolais
1. La République autonome

665
Loi n° 56-2 du 18 septembre 1956 déterminant dans le cadre du décret du 24 août 1956 portant
statut au Togo, les pouvoirs du Gouvernement de la République Autonome du Togo et ceux
réservés à l'Assemblée Législative

Ordonnance n° 58-1876 du 30 décembre 1958 parlant statut de la République togolaise

Loi n° 60-10 du 23 avril 1960 modifiant l'organisation des institutions de la République

togolaise

2. Première République
Constitution du 9 avril 1961

3. Deuxième République
Constitution du 5 mai 1963

Loi constitutionnelle n°66-21 du 15 décembre 1966 portant révision de certains articles de la

constitution

4. Troisième République
Constitution du 9 janvier 1980

Loi constitutionnelle n°88-6 du 26 mai 1988 modifiant les articles 24 et 29

5. Transition
Acte n°7/CNS du 23 août 1991 portant loi constitutionnelle organisant les pouvoirs pendant la
période de transition

Loi n° 92-001 du 27 août 1992 portant modification de l’Acte 7 de la Conférence nationale

souveraine du 23 août 1991 portant loi constitutionnelle organisant les pouvoirs durant la
période de transition

6. Quatrième République
Constitution du 14 octobre 1992

666
Loi constitutionnelle n° 2002-025 du 10 octobre 2002, portant modification de l'article 52

Loi constitutionnelle n° 2002-029 du 31 décembre 2002, modifiant des dispositions du

Préambule et des articles 4, 5, 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 62, 64, 65, 66, 67, 70,
74, 77, 78, 79, 81, 91, 95, 96, 98, 100, 101, 104, 107, 127, 129, 132, 133, 144, 145, 152, 153,
154, 155, 156, 157, 158 et 159

Loi constitutionnelle n° 2005-02 du 6 février 2005 modifiant les articles 65 et 144 de la

Constitution

Loi constitutionnelle n° 2005-06 du 24 février 2005 modifiant les articles 65 et 144 de la

Constitution

Loi constitutionnelle n° 2007-08 du 7 février 2007 portant modification de l'article 52 alinéa

premier

Loi constitutionnelle n° 2019 - 003 du 15/05/19 portant modification des dispositions des
articles 13, 52, 54, 55, 59,60, 65, 75, 94, 100, 101, 104, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 115, 116,
117, 120, 125, 127, 128, 141, 145,155 et 158

B. Textes constitutionnels ivoiriens

1. La République autonome
Constitution du 26 mars 1959

Loi constitutionnelle n° 60-204 du 27 juillet 1960 fixant les conditions du recours au

référendum prévu aux articles 5 et 67 de la Constitution.

Loi constitutionnelle n° 60-205 du 27 juillet 1960 modifiant la loi n° 59-1 du 26 mars 1959
relative à la dévolution du rang, des pouvoirs et des prérogatives de chef de l'État au Premier
ministre et à l'érection de l'Assemblée législative en Assemblée nationale.

2. Première République
Constitution du 3 novembre 1960

Loi constitutionnelle n°63 - 1 du 11 janvier 1963

Loi constitutionnelle n° 75 - 365 du 31 mai 1975

Loi constitutionnelle n° 75 - 747 du 22 octobre 1975

667
Loi constitutionnelle 80 - 1038 du 1er septembre 1980

Loi constitutionnelle 80 - 1232 du 26 novembre 1980

Loi constitutionnelle 85 - 1072 du 12 octobre 1985

Loi constitutionnelle 86 - 90 du 31 janvier 1986

Loi constitutionnelle 90 - 1529 du 6 novembre 1990

Loi constitutionnelle 94 - 438 du 16 août 1994

Loi constitutionnelle 95 - 492 du 26 juin 1995

Loi constitutionnelle n° 98-387 du 2 juillet 1998

3. Deuxième République
Constitution du 23 juillet 2000

Accord de Linas-Marcoussis du 24 janvier 2003

Accord d’Accra du 7 mars 2003

Accord d’Accra du 30 juillet 2004

Accord de Pretoria du 6 avril 2005

Accord de Ouagadougou du 4 mars 2007

Résolution n°1464 du Conseil de sécurité de l’ONU du 4 février 2003

Résolution n°1633 du Conseil de sécurité de l’ONU du 21 octobre 2005

Résolution n°1721 du Conseil de sécurité de l’ONU du 1er novembre 2006

4. Troisième République
Constitution du 8 novembre 2016

Loi constitutionnelle n°2020-348 du 19 mars 2020

668
 Annexes
TOGO
Constitution du 14 octobre 1992 version
originale
PREAMBULE

Nous, peuple togolais, nous plaçant sous la protection de Dieu,

- Conscient que depuis son accession à la souveraineté internationale le 27 avril 1960, le Togo, notre pays, a
connu une évolution politique tourmentée, qui a conduit à la réunion des forces vives en une Conférence
Nationale Souveraine tenue du 8 juillet au 28 août 1991,
- Conscient de la solidarité qui nous lie à la communauté internationale et plus particulièrement aux peuples
africains,
- Décidé à bâtir un Etat de Droit dans lequel les droits fondamentaux de l'Homme, les libertés publiques et la
dignité de la personne humaine doivent être garantis et protégés,
- Convaincu qu'un tel Etat ne peut être fondé que sur le pluralisme politique, les principes de la Démocratie
et de la protection des Droits de l'Homme tels que définis par la Charte des Nations Unies de 1945, la
Déclaration Universelle des Droits de l'Homme de 1948 et les Pactes Internationaux de 1966, la Charte
Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples adoptée en 1981 par l'Organisation de l'Unité Africaine,
• Proclamons solennellement notre ferme volonté de combattre tout régime politique fondé sur l'arbitraire,
la dictature, l'injustice,
• Affirmons notre détermination à coopérer dans la paix, l'amitié et la solidarité avec tous les peuples du
monde épris de l'idéal démocratique, sur la base des principes d'égalité, de respect mutuel de la
souveraineté,
• Nous engageons résolument à défendre la cause de l'Unité africaine et à œuvrer à la réalisation de
l'intégration sous-régionale et régionale,
• Approuvons et adoptons, solennellement, la présente Constitution comme Loi Fondamentale de l'Etat
dont le présent préambule fait partie intégrante.

TITRE I - DE L'ETAT ET DE LA SOUVERAINETE

Article premier
La République Togolaise est un Etat de droit, laïc, démocratique et social. Elle est une et indivisible.
Article 2
La République Togolaise assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race, de
sexe, de condition sociale ou de religion.
Elle respecte toutes les opinions politiques, philosophiques ainsi que toutes les croyances religieuses.
Son principe est le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple.
Sa devise est : "Travail-Liberté-Patrie"
Article 3
L'emblème national est le drapeau composé de cinq bandes horizontales alternées de couleurs verte et jaune. Il
porte à l'angle supérieur gauche une étoile blanche à cinq branches sur fond carré rouge.
La fête nationale de la République Togolaise est célébrée le 27 avril de chaque année.
Le sceau de l'Etat est constitué par une plaque de métal en bas-relief de forme ronde de 50 millimètres de diamètre
et destiné à imprimer la marque de l'Etat sur les actes.
Il porte à l'avers pour type, les armes de la République, pour légende, "Au nom du Peuple Togolais ".
Les armoiries de la République Togolaise sont ainsi constituées :
- Ecu d'argent de forme ovale et à la bordure de sinople, en chef l'emblème national, deux drapeaux adossés et
devise sur banderole ; en cœur de sable les initiales de la République Togolaise sur fond d'or échancré ; en
pointe, deux lions de gueules adossés.
- Les deux jeunes lions représentent le courage du peuple togolais. Ils tiennent l'arc et la flèche, moyen de
combat traditionnel, pour montrer que la véritable liberté du peuple togolais est dans ses mains et que sa force
réside avant tout dans ses propres traditions. Les lions debout et adossés expriment la vigilance du peuple
togolais dans la garde de son indépendance, du levant au couchant.

669
L'hymne national est "Terre de nos aïeux".
La langue officielle de la République Togolaise est le français.
Article 4
La souveraineté appartient au peuple. Il l'exerce par ses représentants et par voie de référendum. Aucune section
du peuple, aucun corps de l'Etat ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.
L'initiative du référendum appartient, concurremment, au peuple et au Président de la République.
Le président de la République ne peut exercer ce droit qu’en matière de libertés publiques.
Une loi organique détermine les conditions d’exercice de ce droit par le peuple.
Article 5
Le suffrage est universel, égal et secret. Il peut être direct ou indirect. Sont électeurs dans les conditions fixées par
la loi, tous les nationaux togolais des deux sexes, âgés de dix-huit (18) ans révolus et jouissant de leurs droits civils
et politiques.
Article 6
Les partis politiques et regroupements de partis politiques concourent à la formation et à l'expression de la volonté
politique du peuple.
Ils se forment librement et exercent leurs activités dans le respect des lois et règlements.
Article7
Les partis politiques et les regroupements de partis politiques doivent respecter la Constitution.
Ils ne peuvent s'identifier à une région, à une ethnie ou à une religion.
Article 8
Les partis politiques et les regroupements de partis politiques ont le devoir de contribuer à l'éducation politique et
civique des citoyens, à la consolidation de la démocratie et à construction de l'unité nationale.
Article 9
La loi détermine les modalités de création et de fonctionnement des partis politiques.

TITRE II - DES DROITS, LIBERTES ET DEVOIRS DES CITOYENS

Sous-titre I : Des droits et libertés
Article 10
Tout être humain porte en lui des droits inaliénables et imprescriptibles. La sauvegarde de ces droits est la finalité
de toute communauté humaine. L'Etat a l'obligation de les respecter, de les garantir et de les protéger.
Les personnes morales peuvent jouir des droits garantis par la présente Constitution dans la mesure où ces droits
sont compatibles avec leur nature.
Article 11
Tous les êtres humains sont égaux en dignité et en droit.
L'homme et la femme sont égaux devant la loi.
Nul ne peut être favorisé ou désavantagé en raison de son origine familiale, ethnique ou régionale, de sa situation
économique ou sociale, de ses convictions politiques, religieuses, philosophiques ou autres.
Article 12
Tout être humain a droit au développement, à l'épanouissement physique, intellectuel, moral et culturel de sa
personne.
Article 13
L’Etat a l'obligation de garantir l'intégrité physique et mentale, la vie et la sécurité de toute personne vivant sur le
territoire national.
Nul ne peut être arbitrairement privé ni de sa liberté ni de sa vie.
Article 14
L'exercice des droits et libertés garantis par la présente Constitution ne peut être soumis qu'à des restrictions
expressément prévues par la loi et nécessaires à la protection de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé
publique, de la morale ou des libertés et droits fondamentaux d'autrui.
Article 15
Nul ne peut être arbitrairement arrêté ou détenu. Quiconque est arrêté sans base légale ou détenu au-delà du délai
de garde à vue peut, sur sa requête ou sur celle de tout intéressé, saisir l'autorité judiciaire désignée à cet effet par
la loi.
L'autorité judiciaire statue sans délai sur la légalité ou la régularité de sa détention.
Article 16
Tout prévenu ou détenu doit bénéficier d'un traitement qui préserve sa dignité, sa santé physique et mentale et qui
aide à sa réinsertion sociale.
Nul n'a le droit d'empêcher un prévenu ou un détenu de se faire examiner par un médecin de son choix.
Tout prévenu a le droit de se faire assister d'un conseil au stade de l'enquête préliminaire.
Article 17
Toute personne arrêtée a le droit d'être immédiatement informée des charges retenues contre elle.

670
 Article 18
Tout prévenu ou accusé est présumé innocent jusqu'à ce que sa culpabilité ait été établie à la suite d'un procès qui
lui offre les garanties indispensables à sa défense.
Le pouvoir judiciaire, gardien de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues
par la loi.
Article 19
Toute personne a droit en toute matière à ce que sa cause soit entendue et tranchée équitablement dans un délai
raisonnable par une juridiction indépendante et impartiale.
Nul ne peut être condamné pour des faits qui ne constituaient pas une infraction au moment où ils ont été commis.
En dehors des cas prévus par la loi, nul ne peut être inquiété ou condamné pour des faits reprochés à autrui.
Les dommages résultant d'une erreur de justice ou ceux consécutifs à un fonctionnement anormal de
l'administration de la justice donnent lieu à une indemnisation à la charge de l'Etat, conformément à la loi.
Article 20
Nul ne peut être soumis à des mesures de contrôle ou de sûreté en dehors des cas prévus par la loi.
Article 21
La personne humaine est sacrée et inviolable.
Nul ne peut être soumis à la torture ou à d'autres formes de traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Nul ne peut se soustraire à la peine encourue du fait de ces violations en invoquant l'ordre d'un supérieur ou d'une
autorité publique.
Tout individu, tout agent de l'Etat coupable de tels actes, soit de sa propre initiative, soit sur instruction, sera puni
conformément à la loi.
Tout individu, tout agent de l'Etat est délié du devoir d'obéissance lorsque l'ordre reçu constitue une atteinte grave
et manifeste au respect des droits de l'homme et des libertés publiques.
Article 22
Tout citoyen togolais a le droit de circuler librement et de s'établir sur le territoire national en tout point de son
choix dans les conditions définies par la loi ou la coutume locale.
Aucun Togolais ne peut être privé du droit d'entrer au Togo ou d'en sortir.
Tout étranger en situation régulière sur le territoire togolais et qui se conforme aux lois en vigueur a la liberté d'y
circuler, d'y choisir sa résidence et le droit de le quitter librement.
Article 23
Un étranger ne peut être expulsé ni extradé du territoire togolais qu'en vertu d'une décision conforme à la loi. Il
doit avoir la possibilité de faire valoir sa défense devant l'autorité judiciaire compétente.
Article 24
Aucun Togolais ne peut être extradé du territoire national.
Article 25
Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience, de religion, de culte, d'opinion et d'expression.
L'exercice de ces droits et libertés se fait dans le respect des libertés d'autrui, de l'ordre public et des normes établies
par la loi et les règlements.
L'organisation et la pratique des croyances religieuses s'exercent librement dans le respect de la loi. Il en est de
même des ordres philosophiques.
L'exercice du culte et l'expression des croyances se font dans le respect de la laïcité de l'Etat.
Les confessions religieuses ont le droit de s'organiser et d'exercer librement leurs activités dans le respect de la loi.
Article 26
La liberté de presse est reconnue et garantie par l'Etat. Elle est protégée par la loi.
Toute personne a la liberté d'exprimer et de diffuser par parole, écrit ou tous autres moyens, ses opinions ou les
informations qu'elle détient, dans le respect des limites définies par la loi.
La presse ne peut être assujettie à l'autorisation préalable, au cautionnement, à la censure ou à d'autres entraves.
L'interdiction de diffusion de toute publication ne peut être prononcée qu'en vertu d'une décision de justice.
Article 27
Le droit de propriété est garanti par la loi. Il ne peut y être porté atteinte que pour cause d'utilité publique légalement
constatée et après une juste et préalable indemnisation.
Nul ne peut être saisi en ses biens qu'en vertu d'une décision prise par une autorité judiciaire.
Article 28
Le domicile est inviolable.
Il ne peut faire l'objet de perquisition ou de visite policière que dans les formes et conditions prévues par la loi.
Tout citoyen a droit au respect de sa vie privée, de son honneur, de sa dignité et de son image.
Article 29
L'Etat garantie le secret de la correspondance et des télécommunications.
Tout citoyen a droit au secret de sa correspondance et ses communications et télécommunications.
Article 30

671
L’Etat reconnaît et garantit dans les conditions fixées par la loi, l'exercice des libertés d'association, de réunion et
de manifestation pacifique et sans instruments de violence.
L'Etat reconnaît l'enseignement privé confessionnel et laïc.
Article 31
L’Etat a l'obligation d'assurer la protection du mariage et de la famille.
Les parents ont le devoir de pourvoir à l'entretien et à l'éducation de leurs enfants. Ils sont soutenus dans cette
tâche par l'Etat.
Les enfants, qu'ils soient nés dans le mariage ou hors mariage, ont droit à la même protection familiale et sociale.
Article 32
La nationalité togolaise est attribuée de droit aux enfants nés de père ou de mère togolais.
Les autres cas d'attribution de la nationalité sont réglés par la loi.
Article 33
L’Etat prend ou fait prendre en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées des mesures susceptibles
de les mettre à l'abri des injustices sociales.
Article 34
L’Etat reconnaît aux citoyens le droit à la santé. Il œuvre à le promouvoir.
Article 35
L’Etat reconnaît le droit à l'éducation des enfants et crée les conditions favorables à cette fin.
L'école est obligatoire pour les enfants des deux sexes jusqu'à l'âge de quinze (15) ans.
L'Etat assure progressivement la gratuité de l'enseignement public.
Article 36
L’Etat protège la jeunesse contre toute forme d'exploitation ou de manipulation.
Article 37
L’Etat reconnaît à chaque citoyen le droit au travail et s'efforce de créer les conditions de jouissance effective de
ce droit.
Il assure à chaque citoyen l'égalité de chance face à l'emploi et garantit à chaque travailleur une rémunération juste
et équitable.
Nul ne peut être lésé dans son travail en raison de son sexe, de ses origines, de ses croyances ou de ses opinions.
Article 38
Il est reconnu aux citoyens et aux collectivités territoriales le droit à une redistribution équitable des richesses
nationales par l'Etat.
Article 39
Le droit de grève est reconnu aux travailleurs. Il s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent.
Les travailleurs peuvent constituer des syndicats ou adhérer à des syndicats de leur choix.
Tout travailleur peut défendre, dans les conditions prévues par la loi, ses droits et intérêts, soit individuellement,
soit collectivement ou par l'action syndicale.
Article 40
L’Etat a le devoir de sauvegarder et de promouvoir le patrimoine culturel national.
Article 41
Toute personne a droit à un environnement sain. L'Etat veille à la protection de l'environnement.
Sous-titre II - Des devoirs
Article 42
Tout citoyen a le devoir sacré de respecter la constitution ainsi que les lois et règlements de la République.
Article 43
La défense de la patrie et de l'intégrité du territoire national est un devoir sacré de tout citoyen.
Article 44
Tout citoyen a le devoir de suivre un service national dans les conditions définies par la loi.
Article 45
Tout citoyen a le devoir de combattre toute personne ou groupe de personnes qui tenterait de changer par la force
l'ordre démocratique établi par la présente constitution.
Article 46
Les biens publics sont inviolables.
Toute personne ou tout agent public doit les respecter scrupuleusement et les protéger.
Tout acte de sabotage, de vandalisme, de détournement de biens publics, de corruption, de dilapidation est réprimé
dans les conditions prévues par la loi.
Article 47
Tout citoyen a le devoir de contribuer aux charges publiques dans les conditions définies par la loi.
Article 48
Tout citoyen a le devoir de veiller au respect des droits et libertés du prochain et à la sauvegarde de l'ordre public.

672
Il œuvre à la promotion de la tolérance et du dialogue dans ses rapports avec autrui. Il a l'obligation de préserver
l'ordre social, la paix et la cohésion nationale.
Tout acte ou toute manifestation à caractère raciste, régionaliste, xénophobe sont punis par la loi.
Article 49
Les forces de sécurité et de police, sous l'autorité du Gouvernement, ont pour mission de protéger le libre exercice
des droits et des libertés, et de garantir la sécurité des citoyens et de leurs biens.
Article 50
Les droits et devoirs, énoncés dans la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et dans les instruments
internationaux relatifs aux droits de l'homme, ratifiés par le Togo, font partie intégrante de la présente Constitution.

TITRE III - DU POUVOIR LEGISLATIF

Article 51
Le pouvoir législatif, délégué par le Peuple, est exercé par une assemblée unique appelée Assemblée Nationale.
Ses membres portent le titre de député.
Article 52
Les députés sont élus au suffrage universel direct et secret pour cinq (05) ans. Ils sont rééligibles. Chaque député
est le représentant de la Nation tout entière. Tout mandat impératif est nul.
Les élections ont lieu dans les trente jours précédant l'expiration du mandat des députés. L'Assemblée nationale se
réunit de plein droit le deuxième mardi qui suit la date de proclamation officielle des résultats.
Tout membre des forces armées ou de sécurité publique, qui désire être candidats aux fonctions de député, doit,
au préalable, donner sa démission des forces armées ou de sécurité publique.
Dans ce cas, l'intéressé pourra prétendre au bénéfice des droits acquis conformément aux statuts de son corps.
Une loi organique fixe le nombre des députés, leurs indemnités, les conditions d'éligibilité, le régime des
incompatibilités, et les conditions dans lesquelles il est pourvu aux sièges vacants.
Une loi organique détermine le statut des anciens députés.
Article 53
Les députés à l’Assemblée Nationale jouissent de l'immunité parlementaire.
Aucun député ne peut être poursuivi, recherché arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions ou des votes émis
par lui dans l'exercice de ses fonctions, même après l'expiration de son mandat.
Sauf le cas de flagrant délit, les députés ne peuvent être arrêtés ni poursuivis pour crimes et délits qu'après la levée,
par l’Assemblée Nationale, de leur immunité parlementaire.
Toute procédure de flagrant délit engagée contre un député est portée sans délai à la connaissance du bureau de
l’Assemblée Nationale.
Un député ne peut, hors session, être arrêté sans l'autorisation du bureau de l'Assemblée Nationale.
La détention ou la poursuite d'un député est suspendue si l'Assemblée Nationale le requiert.
Article 54
L’Assemblée nationale est dirigée par un président assisté d'un bureau. Ils sont élus pour la durée de la législature
dans les conditions fixées par le règlement intérieur de l’Assemblée Nationale.
En cas de vacance de la présidence de l'Assemblée nationale, par décès, démission ou toute autre cause,
l'Assemblée nationale élit un nouveau président dans les quinze (15) jours qui suivent la vacance, si elle est en
session ; dans le cas contraire, elle se réunit de plein droit dans les conditions fixées par son règlement intérieur.
Il est pourvu au remplacement des autres membres du bureau, conformément aux dispositions du règlement
intérieur de l’Assemblée nationale.
Une loi organique détermine le statut des anciens présidents de l'Assemblée nationale, notamment, en ce qui
concerne leur rémunération et leur sécurité.
Article 55
L’Assemblée nationale se réunit de plein droit en deux (02) sessions ordinaires par an :
- La première session s'ouvre le premier mardi d'avril.
- La seconde session s'ouvre le premier mardi d'octobre.
Chacune des sessions dure trois (03) mois.
L'Assemblée nationale est convoquée en session extraordinaire par son président, sur un ordre du jour déterminé,
à la demande du Président de la République ou de la majorité absolue des députés. Elle se sépare aussitôt l'ordre
du jour épuisé.
Article 56
Le droit de vote des députés est personnel.
Le règlement intérieur de l'Assemblée nationale peut autoriser exceptionnellement la délégation de vote. Dans ce
cas, nul ne peut recevoir délégation de plus d'un mandat.
Article 57
Le fonctionnement de l'Assemblée nationale est déterminé par un règlement intérieur adopté conformément à la
Constitution.

673
 TITRE IV - DU POUVOIR EXECUTIF
Sous-titre I : Du Président de la République
Article 58
Le Président de la République est le Chef de l'Etat. Il est garant de l'indépendance et de l'unité nationales, de
l'intégrité territoriale, du respect de la constitution et des traités et accords internationaux.
Article 59
Le Président de la République est élu au suffrage universel direct et secret pour un mandat de cinq (05) ans
renouvelable une seule fois. En aucun cas, nul ne peut exercer plus de deux mandats.
Article 60
L’élection du Président de la République a lieu au scrutin uninominal majoritaire à un (01) tour.
Le Président de la République est élu à la majorité des suffrages exprimés.
Article 61
Le scrutin est ouvert sur convocation du corps électoral par décret pris en conseil des ministres soixante (60) jours
au moins et soixante-quinze (75) jours au plus avant l'expiration du mandat du président en exercice.
Article 62
Nul ne peut être candidat aux fonctions de Président de la République s'il :
- n'est de nationalité togolaise de naissance.
- n'est âgé de 45 ans révolus à la date du dépôt de la candidature.
- ne jouit de tous ses droits civils et politiques.
- ne présente un état général de bien-être physique et mental dûment constaté par trois (03) médecins
assermentés désignés par la Cour constitutionnelle.

Article 63
Les fonctions de président de la République sont incompatibles avec l'exercice du mandat parlementaire, de toute
fonction de représentation professionnelle à caractère national, et de tout emploi privé ou public, civil ou militaire
ou de toute activité professionnelle.
Le Président de la République entre en fonction dans les quinze (15) jours qui suivent la proclamation des résultats
de l'élection présidentielle.
Article 64
Avant son entrée en fonction, le Président de la République prête serment devant la Cour constitutionnelle réunie
en audience solennelle à l’Assemblée nationale, en présence des députés convoqués en session extraordinaire, en
ces termes :
" Devant Dieu et devant le peuple togolais, seul détenteur de la souveraineté populaire,
Nous…, élu Président de la République conformément aux lois de la République, jurons solennellement :
- de respecter et de défendre la Constitution que le Peuple togolais s'est librement donnée ;
- de remplir loyalement les hautes fonctions que la Nation nous a confiées ;
- de ne nous laisser guider que par l’intérêt général et le respect des droits de la personne humaine, de consacrer
toutes nos forces à la promotion du développement, du bien commun, de la paix et de l'unité nationale ;
- de préserver l'intégrité du territoire national ;
- de nous conduire en tout, en fidèle et loyal serviteur du peuple".
Article 65
En cas de vacance de la présidence de la République par décès, démission ou empêchement définitif, la fonction
présidentielle est exercée provisoirement par le Président de l'Assemblée nationale.
La vacance est constatée par la Cour Constitutionnelle saisie par le gouvernement.
Le gouvernement convoque le corps électoral dans les soixante (60) jours de l'ouverture de la vacance pour
l'élection d'un nouveau président de la République pour une période de cinq ans.
Article 66
Le Président de la République nomme le Premier Ministre dans la majorité parlementaire. Il met fin à ses fonctions
sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.
Sur proposition du Premier Ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions.
Le Président de la République préside le conseil des ministres.
Article 67
Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze (15) jours qui suivent la transmission au
Gouvernement de la loi définitivement adoptée par l'Assemblée nationale ; pendant ce délai, il peut demander une
nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles, la demande doit être motivée. La nouvelle délibération
ne peut être refusée.
A défaut de promulgation dans les délais requis, la loi entre automatiquement en vigueur après constatation par la
Cour constitutionnelle.
Article 68

674
Le Président de la République, après consultation du Premier Ministre et du Président de l'Assemblée nationale,
peut prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale.
Cette dissolution ne peut intervenir dans la première année de la législature.
Une nouvelle Assemblée doit être élue dans les soixante jours qui suivent la dissolution.
L'Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième mardi qui suit son élection ; si cette réunion a lieu en
dehors des périodes prévues pour les sessions ordinaires, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze
(15) jours.
Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l'année qui suit ces élections.
Article 69
Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres.
Article 70
Le Président de la République après délibération du conseil des ministres nomme le Grand Chancelier des Ordres
nationaux, les Ambassadeurs et Envoyés extraordinaires, les Préfets, les Officiers Commandants des armées de
terre, de mer et de l'air et les Directeurs des administrations centrales.
Le Président de la République, par décret pris en conseil des ministres, nomme les présidents d'Universités élus
par les collèges électoraux des universités, les professeurs inscrits sur une liste d'aptitude reconnue par les conseils
des universités et les officiers généraux.
Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres ainsi que les
conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du président de la République peut être délégué pour être
exercé en son nom.
Article 71
Le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances
étrangères ; les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers sont accrédités auprès de lui.
Article 72
Le Président de la République est le chef des Armées. Il préside les Conseils de la Défense. Il déclare la guerre sur
autorisation de l'Assemblée nationale. Il décrète la mobilisation générale après consultation du Premier Ministre.
Article 73
Le Président de la République exerce le droit de grâce après avis du Conseil supérieur de la Magistrature.
Article 74
Le Président de la République peut adresser des messages à la Nation. Il s'adresse une fois par an à l’Assemblée
nationale sur l'état de la Nation.
Article 75
Une loi organique détermine le statut des anciens présidents de la République, notamment en ce qui concerne leur
rémunération et leur sécurité.

Sous-titre II : Du Gouvernement
Article 76
Le Gouvernement comprend : le Premier Ministre, les ministres et, le cas échéant, les ministres d'Etat, les ministres
délégués et les secrétaires d'Etat.
Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de
toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et tout emploi privé ou public, civil ou militaire
ou de toute autre activité professionnelle.
Une loi organique détermine le statut des anciens membres du Gouvernement, notamment en ce qui concerne leur
rémunération et leur sécurité.
Article 77
Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dirige l'administration civile et militaire. Il
dispose de l'administration, des forces armées et des forces de sécurité.
Le Gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale.
Article 78
Le Premier Ministre est le Chef du Gouvernement. Il dirige l'action du Gouvernement et coordonne les fonctions
des autres membres. Il préside les comités de défense. Il supplée, le cas échéant, le Président de la République
dans la présidence des conseils prévus aux articles 66 et 72 de la présente Constitution. Il assure l'intérim du Chef
de l'Etat en cas d'empêchement, pour cause de maladie ou d'absence du territoire national.
Avant son entrée en fonction, le Premier Ministre présente devant l'Assemblée nationale le programme d'action de
son Gouvernement.
L'Assemblée Nationale lui accorde sa confiance par un vote à la majorité absolue de ses membres.
Article 79
Le Premier Ministre assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 70, le Premier ministre
nomme aux emplois civils et militaires.
Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

675
 Article 80
Les actes du Président de la République autres que ceux prévus aux articles 4, 66, 68, 73, 74, 98, 100, 104, 139 de
la présente Constitution, sont contresignés par le Premier Ministre ou le cas échéant, par les Ministres chargés de
leur exécution.

TITRE V- DES RAPPORTS ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LE PARLEMENT

Article 81
L’Assemblée nationale détient le pouvoir législatif.
Elle vote seule la loi et contrôle l'action du Gouvernement.
Article 82
L’Assemblée nationale a la maîtrise de son ordre du jour. Elle en informe le Gouvernement.
L'inscription, par priorité, à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, d'un projet ou d'une proposition de loi ou
d'une déclaration de politique générale, est de droit si le Gouvernement en fait la demande.
Article 83
L’initiative des lois appartient concurremment aux députés et au Gouvernement.
Article 84
La loi fixe les règles concernant :
- la citoyenneté, les droits civiques et l'exercice des libertés publiques ;
- le système d'établissement de la liste des journées fériées, chômées et payées ;
- les sujétions liées aux nécessités de la Défense nationale ;
- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités ;
- la procédure selon laquelle les coutumes seront constatées et mises en harmonie avec les principes
fondamentaux de la Constitution ;
- la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables, la procédure pénale,
l'amnistie ;
- l'organisation des tribunaux judiciaires et administratifs et la procédure devant ces juridictions, le statut des
magistrats, des officiers ministériels et des auxiliaires de justice ;
- la détermination des compétences financières des autorités constitutionnelles et administratives ;
- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des dispositions de toutes natures ;
- le régime d'émission de la monnaie ;
- le régime électoral de l'Assemblée nationale et des Assemblées locales ;
- la rémunération des fonctions publiques ;
- les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public ou secteur privé ;
- la création de catégories d'établissements publics ;
- la santé et la population ;
- l'état de siège et l'état d'urgence ;
- la protection et la promotion de l'environnement et la conservation des ressources naturelles ;
- la création, l'extension et les déclassements des parcs nationaux, des réserves de faune et des forêts classées ;
- l'élaboration, l'exécution et le suivi des plans et programmes nationaux de développement ;
- la protection de la liberté de presse et l'accès à l'information ;
- le statut de l'opposition ;
- l'organisation générale de l’administration,
- le statut général de la fonction publique ;
- l'organisation de la défense nationale ;
- les distinctions honorifiques ;
- l'enseignement et la recherche scientifique ;
- l'intégration des valeurs culturelles nationales ;
- le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- le droit du travail, le droit syndical et des institutions sociales ;
- l'aliénation et la gestion du domaine de l'Etat ;
- le régime pénitentiaire ;
- la mutualité et l'épargne ;
- le régime économique ;
- l'organisation de la production ;
- le régime des transports et des communications ;
- la libre administration des collectivités territoriales, leurs compétences et leurs ressources.
Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique.

676
 Article 85
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.
Article 86
Le Gouvernement peut, pour l'exécution de ses programmes, demander à l'Assemblée nationale, l'autorisation de
prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Ces ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis de la Cour constitutionnelle. Elles entrent en
vigueur dès leur publication, mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant
l'Assemblée nationale avant la date fixée par la loi d'habilitation.
A l'expiration du délai défini dans la loi d'habilitation, ces ordonnances ne peuvent être modifiées que par la loi en
ce qui concerne leurs dispositions qui relèvent du domaine législatif.
Article 87
Les propositions et les projets de loi sont déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale qui les envoie pour
examen à des commissions spécialisées dont la composition et les attributions sont fixées par le règlement intérieur
de l'Assemblée nationale.
Article 88
Les propositions de lois sont au moins huit (08) jours avant délibération et vote, notifiées pour information au
Gouvernement.
Article 89
Les projets de lois sont délibérés en conseil des ministres.
Article 90
Les députés et le Gouvernement ont le droit d'amendement.
Les propositions et amendements formulés par les députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique,
à moins que ces propositions ou amendements ne soient assortis de propositions de recettes compensatrices.
Article 91
L’Assemblée nationale vote les projets de loi de finances dans les conditions prévue par une loi organique.
Les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance si l'Assemblée ne s'est pas prononcée
dans un délai de quarante-cinq (45) jours suivant le dépôt du projet et que l'année budgétaire vient à expirer. Dans
ce cas, le Gouvernement convoque une session extraordinaire, afin de demander la ratification.
Si le projet de loi de finances n'a pu être déposé en temps utile pour être voté et promulgué avant le début de
l'exercice et si le budget n’est pas voté à la fin de la session extraordinaire, le Premier Ministre demande, d'urgence,
à l'Assemblée, l'autorisation de reprendre le budget de l'année précédente par douzièmes provisoires.
Article 92
Les propositions ou projets de lois organiques sont soumis à la délibération et au vote de l'Assemblée nationale à
l'expiration d'un délai de quinze (15) jours après leur dépôt.
Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après la déclaration par la Cour constitutionnelle de leur
conformité à la Constitution.
Article 93
La déclaration de guerre est autorisée par l'Assemblée nationale.
Article 94
L’état de siège comme l'état d'urgence est décrété par le Président de la République en conseil des ministres.
L'Assemblée nationale se réunit alors de plein droit, si elle n'est pas en session.
La prorogation, au-delà de quinze (15) jours, de l'état de siège ou d'urgence ne peut être autorisée que par
l'Assemblée nationale.
L'Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant la durée de l'état de siège ou de l'état d'urgence.
Une loi organique détermine les conditions de mise en œuvre de l'état de siège et de l'état d'urgence.
Article 95
Les séances de l'Assemblée nationale et du Sénat sont publiques. Le compte rendu intégral des débats est publié
au Journal Officiel.
L'Assemblée nationale peut siéger à huis clos à la demande du Premier Ministre ou à la demande d'un cinquième
(1/5) des députés.
Article 96
Les membres du Gouvernement ont accès à l'Assemblée nationale et à ses commissions.
Ils peuvent être entendus sur leur demande.
Ils sont également entendus sur interpellation, par l'Assemblée nationale, sur des questions écrites ou orales qui
leur sont adressées.
Article 97
Le Premier Ministre, après délibération du conseil des ministres, peut engager devant l'Assemblée nationale la
responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale.

677
Celle-ci, après débat, émet un vote. La confiance ne peut être refusée au Gouvernement qu'à la majorité des deux
tiers (2/3) des députés composant l'Assemblée nationale.
Lorsque la confiance est refusée, le Premier Ministre doit remettre au Président de la République la démission du
Gouvernement.
Article 98
L'Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de
censure.
Une telle motion, pour être recevable, doit être signée par un tiers (1/3) au moins des députés composant
l'Assemblée nationale et indiquer le nom du successeur éventuel du Premier ministre. Le vote ne peut intervenir
que cinq (5) jours après le dépôt de la motion.
L'Assemblée nationale ne peut prononcer la censure du Gouvernement qu'à la majorité des deux tiers (2/3) de ses
membres.
Si la motion de censure est adoptée, le Premier Ministre remet la démission de son Gouvernement.
Le Président de la République nomme le nouveau Premier Ministre désigné.
Si la motion de censure est rejetée, ses signataires ne peuvent en proposer une nouvelle au cours de la même
session.
TITRE VI - DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE
Article 99
La Cour constitutionnelle est la plus haute juridiction de l'Etat en matière constitutionnelle. Elle est juge de la
constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques.
Elle est l'organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics.
Article 100
La Cour Constitutionnelle est composée de sept (7) membres dont deux (2) sont élus par l’Assemblée nationale
sur proposition du président de l’Assemblée, un (1) membre nommé par le président de la république, un (1)
membre nommé par le Premier ministre, un (1) magistrat élu par ses pairs, un (1) avocat élu par ses pairs et un (1)
enseignant de la faculté de droit élu par ses pairs pour un mandat de sept (7) ans non renouvelable.
Pour le premier mandat, deux membres de la Cour sont élus par l’Assemblée nationale pour une période de trois
(3) ans et un membre nommé par le président de la République pour une période de trois (3) ans.
Seuls des juristes de haut niveau, enseignants ou praticiens du droit, ayant une expérience de quinze (15) ans au
moins, peuvent être nommés à la Cour constitutionnelle dans les conditions fixées par une loi organique.
Article 101
Le Président de la Cour constitutionnelle est élu par ses pairs pour une durée de trois (3) ans renouvelable.
Article 102
Les membres de la Cour constitutionnelle, pendant la durée de leur mandat, ne peuvent être poursuivis ou arrêtés
sans l'autorisation de la Cour Constitutionnelle sauf les cas de flagrant délit. Dans ces cas, le Président de la Cour
Constitutionnelle doit être saisi immédiatement et au plus tard dans les quarante-huit (48) heures.
Article 103
Les fonctions de membres de la Cour constitutionnelle sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat électif,
de tout emploi public, civil ou militaire, de toute activité professionnelle ainsi que toute fonction de représentation
nationale.
Une loi organique détermine l'organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, la procédure suivie
devant elle, notamment les délais pour sa saisine, de même que les immunités et le régime disciplinaire de ces
membres.
Article 104
La Cour constitutionnelle est la juridiction chargée de veiller au respect des dispositions de la Constitution.
Elle est juge de la constitutionnalité des lois.
Les lois peuvent, avant leur promulgation, lui être déférées par le Président de la République, le Premier Ministre,
le Président de l'Assemblée nationale ou un cinquième (1/5) des membres de l'Assemblée nationale.
Aux mêmes fins, les lois organiques, avant leur promulgation, les règlements intérieurs de l'Assemblée nationale,
ceux de la Haute Autorité de l'Audio-visuel et de la Communication et du Conseil économique et social avant leur
application, doivent lui être soumis.
Au cours d'une instance judiciaire, toute personne physique, ou morale peut, "in limine litis", devant les cours et
tribunaux, soulever l'exception d'inconstitutionnalité d'une loi. Dans ce cas, la juridiction sursoit à statuer et saisit
la Cour constitutionnelle.
La Cour constitutionnelle doit statuer dans le délai d'un mois. Ce délai peut être réduit à huit (08) jours en cas
d'urgence.
Un texte déclaré inconstitutionnel ne peut être promulgué. S'il a été déjà mis en application, il doit être retiré de
l'ordonnancement juridique.
Article 105

678
La Cour constitutionnelle émet des avis sur les ordonnances prises en vertu des articles 69 et 86 de la présente
Constitution.
Article 106
Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs
publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles.

TITRE VII - DE LA COUR DES COMPTES

Article 107
La Cour des Comptes juge les comptes des comptables publics.
Elle assure la vérification des comptes et de la gestion des établissements publics et des entreprises publiques.
Elle assiste le parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.
Elle procède à toutes études de finances et de comptabilité publique qui lui sont demandées par le Gouvernement
ou par l'Assemblée nationale.
La Cour des Comptes établit un rapport annuel adressé au Président de la République, au Gouvernement et à
l'Assemblée nationale et dans lequel elle fait état, s'il y a lieu, des infractions commises, et des responsabilités
encourues.
Article 108
La Cour des Comptes est composée :
- du premier président - des présidents de chambre - des conseillers-maîtres - des conseillers référendaires - et
d'auditeurs.
Le ministère public près la Cour des Comptes est tenu par le procureur général et des avocats généraux.
Le nombre des emplois de ces différents grades est fixé par la loi.
Le premier président, le procureur général, les avocats généraux, les présidents de chambre et les conseillers-
maîtres sont nommés par décret du Président de la République pris en conseil des ministres.
Les conseillers référendaires et des auditeurs sont nommés par le Président de la République sur proposition du
Premier Ministre après avis du ministre des Finances et avis favorable de l'Assemblée nationale.
Seuls des juristes de haut niveau, des inspecteurs de finances, du trésor et des impôts, des économistes-
gestionnaires et des experts comptables ayant une expérience de quinze (15) ans au moins, peuvent être élus ou
nommés à la Cour des Comptes.
Article 109
Le Président de la Cour des Comptes est élu par ses pairs pour une durée de trois (03) ans renouvelable.
Article 110
Les membres de la Cour des Comptes ont la qualité de magistrat. Ils sont inamovibles pendant la durée de leur
mandat.
Article 111
Les fonctions de membre de la Cour des Comptes sont incompatibles avec la qualité de membre de gouvernement,
l'exercice de tout mandat électif, de tout emploi public, civil ou militaire, de toute autre activité professionnelle
ainsi que de toute fonction de représentation nationale.
Une loi organique détermine l'organisation et le fonctionnement de la cour des comptes.

TITRE VIII – DU POUVOIR JUDICIAIRE

Sous-titre I : Des dispositions générales
Article 112
La justice est rendue sur le territoire de la République au nom du peuple togolais.
Article 113
Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.
Les juges ne sont soumis dans l’exercice de leurs fonctions qu’à l’autorité de la loi.
Le pouvoir judiciaire est garant des libertés individuelles et des droits fondamentaux des citoyens.
Article 114
Les magistrats du siège sont inamovibles.
Article 115
Le Président de la République est garant de l’indépendance de la magistrature.
Il est assisté à cet effet par le Conseil supérieur de la Magistrature.
Article 116
Le Conseil supérieur de la Magistrature est composé de neuf (09) membres :
- trois (03) magistrats de la Cour suprême ;
- quatre (04) magistrats des cours d’appel et des tribunaux ;
- un (01) député élu par l’Assemblée nationale au bulletin ;
- une (01) personnalité n’appartenant ni à l’Assemblée nationale, ni au Gouvernement ni à la magistrature,
choisie par le Président de la République en raison de sa compétence.

679
Il est présidé par le Président de la Cour suprême.
Les magistrats membres dudit conseil, à l’exception du Président de la Cour suprême, membre de droit, sont élus
par leurs pairs au bulletin secret.
Les membres du Conseil supérieur de la Magistrature sont nommés pour un mandat de quatre (04) ans renouvelable
une seule fois.
Article 117
Le Conseil supérieur de la Magistrature statue comme conseil de discipline des magistrats.
Les sanctions applicables ainsi que la procédure sont fixées par la loi organique portant statut de la magistrature.
L’organisation et le fonctionnement du Conseil supérieur de la Magistrature sont fixés par une loi organique.
Article 118
Le recrutement de tout magistrat se fait sur proposition du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, après avis du
Conseil supérieur de la Magistrature.
La nomination des magistrats du siège est faite par décret pris en conseil des ministres sur proposition du Conseil
supérieur de la Magistrature.
La nomination des magistrats du parquet est faite par décret pris en Conseil des Ministres sur proposition du Garde
des Sceaux, Ministre de la Justice, après avis du Conseil supérieur de la Magistrature.
Les magistrats en activité ne peuvent remplir d’autres charges publiques ni exercer des activités privées lucratives
en dehors des cas prévus par la loi, ni se livrer à des activités politiques publiques.
Une loi organique fixe le statut des magistrats et leurs rémunérations conformément aux exigences d’indépendance
et d’efficacité.
Article 119
Les principes d’unité juridictionnelle et de séparation des contentieux, sont à la base de l’organisation et du
fonctionnement des juridictions administratives et judiciaires.
La loi organise la juridiction militaire dans le respect des principes de la Constitution.
Les juridictions d’exception sont prohibées.

Sous-titre II : De la Cour suprême

Article 120
La Cour suprême est la haute juridiction de l’Etat en matières judiciaire et administrative.
Article 121
Le Président de la Cour suprême est nécessairement un magistrat professionnel. Il est nommé par décret du
Président de la République en conseil des ministres sur proposition du Conseil supérieur de la Magistrature.
Avant son entrée en fonction, il prête serment devant le bureau de l’Assemblée nationale en ces termes :
« Je jure de bien et fidèlement remplir ma fonction, de l’exercer en toute impartialité, dans le respect de la
Constitution, de garder le secret des délibérations et des votes, de ne prendre aucune position publique et de ne
donner aucune consultation à titre privé sur les questions relevant de la compétence de la Cour, et de me conduire
en tout comme un digne et loyal magistrat ».
Article 122
Les magistrats de la Cour suprême ne peuvent être poursuivis pour crimes et délits commis dans l’exercice ou à
l’occasion ou en dehors de leurs fonctions que devant la haute Cour de Justice.
Sauf en cas de flagrant délit, aucun magistrat de la Cour suprême ne peut être ni poursuivi ni jugé sans l’autorisation
préalable du Conseil supérieur de la Magistrature.
Une loi organique détermine les conditions d’organisation et de fonctionnement de la Cour suprême.
Article 123
La Cour suprême est composée de deux chambres :
- la chambre judiciaire ;
- la chambre administrative.
Chacune de ces chambres constitue une juridiction autonome au sein de la Cour suprême et est composée d’un
président de chambre et de conseillers.
Le Président de la Cour suprême préside les chambres réunies.
Le ministère public près de chaque chambre est assuré par le parquet général de la Cour suprême composé du
procureur général et des avocats généraux.
Article 124
La chambre judiciaire de la Cour suprême a compétence pour connaître :
- des pourvois en cassation formés contre les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions civiles,
commerciales, sociales et pénales ;
- des prises à partie contre les magistrats de la Cour d’Appel selon les dispositions du Code de procédure civile ;
- des poursuites pénales contre les magistrats de la Cour d’Appel selon les conditions déterminées par le Code
de procédure pénale ;
- des demandes en révision et des règlements de juge.

680
 Article 125
La chambre administrative de la Cour suprême a compétence pour connaître :
- des recours formés contre les décisions rendues en matière de contentieux administratif ;
- des recours pour excès de pouvoir formés contre les actes administratifs ;
- du contentieux des élections locales ;
- des pourvois en cassation contre les décisions des organismes statuant en matière disciplinaire.

Sous-titre II – De la Haute Cour de justice

Article 126
La Haute Cour de Justice est composée du président et des présidents de chambres de la Cour suprême et de quatre
(04) députés élus par l’Assemblée nationale.
La Haute Cour de Justice élit en son sein son président.
Une loi organique fixe les règles de son fonctionnement ainsi que la procédure suivie devant elle.
Article 127
La Haute Cour de Justice est la seule juridiction compétente pour connaître des infractions commises par le
Président de la République y compris les crimes de haute trahison.
Elle est compétente pour juger les membres du Gouvernement et leurs complices en cas de complot contre la sûreté
de l'Etat.
Article 128
La Haute Cour de Justice connaît des crimes et délits commis par les membres de la Cour suprême.
Article 129
La Haute Cour de Justice est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines
telles qu’elles résultent des lois pénales en vigueur au moment où les faits ont été commis.
La décision de poursuivre ainsi que la mise en accusation du Président de la République et des membres du
Gouvernement est votée à la majorité des quatre deux tiers (2/5) des députés composant l’Assemblée nationale,
selon la procédure prévue par une loi organique.
En cas de mise en accusation, le président de la République et les membres du Gouvernement sont suspendus de
leurs fonctions.
En cas de condamnation, ils sont déchus de leurs charges.

TITTRE IX – DE LA HAUTE AUTORITE DE L’AUDIO-VISUEL ET DE LA COMMUNICATION

Article 130
La Haute Autorité de l’Audio-visuel et de la Communication a pour mission de garantir et d’assurer la liberté et la
protection de la presse et des autres moyens de communication de masse.
Elle veille au respect de la déontologie en matière d’information, de communication et à l’accès équitable des
partis politiques et des associations aux moyens officiels d’information et de communication.
La Haute Autorité de l’Audio-visuel et de la Communication est compétente pour donner l’autorisation
d’installation de nouvelles chaînes de télévisions et de radios privées.
Article 131
La Haute Autorité de l’Audio-visuel et de la Communication élit en son sein son président et les membres de son
bureau.
La composition, l’organisation et le fonctionnement de la Haute Autorité de l’Audio-visuel et de la Communication
sont fixés par une loi organique.

TITRE X – DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

Article 132
Le Conseil économique et social est chargé de donner son avis sur toutes les questions portées à son examen par
le Président de la République, le Gouvernement, l’Assemblée nationale, ou toute autre institution publique.
Le Conseil économique et social est consulté, pour avis, sur tout projet de plan ou de programme économique et
social ainsi que sur tout projet de texte à caractère fiscal, économique et social.
Il peut également procéder à l’analyse de tout problème de développement économique et social. Il soumet ses
conclusions au président de la République, au gouvernement et à l’Assemblée nationale.
Il suit l’exécution des décisions du gouvernement relatives à l’organisation économique et sociale.
Article 133
Le Conseil économique et social peut désigner l’un de ses membres, à la demande du Président de la République,
du Gouvernement ou de l’Assemblée nationale, pour exposer devant ses organes l’avis du Conseil sur les projets
ou propositions qui lui ont été soumis.
Article 134
Le Conseil économique et social élit en son sein son président et son bureau.
Article 135

681
Le Conseil économique et social a une section dans chaque région économique du pays.
Article 136
La composition, l’organisation et le fonctionnement du Conseil économique et social ainsi que de ses sections sont
fixés par une loi organique.

TITRE XI – DES TRAITES ET ACCORDS INTERNATIONAUX

Article 137
Le Président de la République négocie et ratifie les traités et accords internationaux.
Article 138
Les traités de paix, les traités de commerce, les traités relatifs aux organisations internationales, ceux qui engagent
les finances de l’Etat, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des
personnes et aux droits de l’homme, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent
être ratifiés qu’en vertu d’une loi.
Ils ne prennent effet qu’après avoir été ratifiés et publiés.
Nulle cession, nul échange ou adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations
intéressées.
Article 139
Lorsque la Cour constitutionnelle, saisie par le président de la République, par le Premier Ministre ou par le
Président de l’Assemblée nationale, a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la
Constitution, l’autorisation de la ratifier ou de l’approuver ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution.
Article 140
Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie.

TITRE XII – DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LA CHEFFERIE TRADITIONNELLE

Article 141
La République Togolaise est organisée en collectivités territoriales sur la base du principe de décentralisation dans
le respect de l’unité nationale.
Ces collectivités territoriales sont : les communes, les préfectures et les régions.
Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi.
Les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel, dans les
conditions prévues par la loi.
Article 142
L’Etat veille au développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales sur la base de la solidarité
nationale, des potentialités régionales et de l’équilibre inter-régional.
Article 143
L’Etat togolais reconnaît la chefferie traditionnelle, gardienne des us et coutumes.
La désignation et l’intronisation du chef traditionnel obéissent aux us et coutumes de la localité.
TITRE XIII – DE LA REVISION
Article 144
L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur
proposition du Premier ministre et à un cinquième (1/5) au moins des députés composant l’Assemblée nationale.
Le projet ou la proposition de révision est considéré comme adopté s’il est voté à la majorité des quatre cinquièmes
(4/5) des députés composant l’Assemblée nationale.
A défaut de cette majorité, le projet ou la proposition de révision adoptée à la majorité des deux tiers (2/3) des
députés composant l’Assemblée nationale est soumis au référendum.
Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie en période d’intérim ou de vacance ou lorsqu’il
est porté atteinte à l’intégrité du territoire.
La forme républicaine et la laïcité de l’Etat ne peuvent faire l’objet d’une révision.
TITRE XIV – DISPOSITION SPECIALES
Article 145
Le Président de la République, le Premier Ministre, les membres du Gouvernement, le Président et les membres
du bureau de l’Assemblée nationale et les directeurs des administrations centrales et des entreprises publiques
doivent faire devant la Cour Suprême une déclaration de leurs biens et avoirs au début et à la fin de leur mandat
ou de leur fonction.
Une loi détermine les conditions de mise en œuvre de la présente disposition.
Article 146
La source de toute légitimité découle de la présente Constitution.
Article 147

682
Les Forces Armées togolaises sont une armée nationale, républicaine et apolitique. Elles sont entièrement soumises
à l’autorité politique constitutionnelle régulièrement établie.
Article 148
Toute tentative de renversement du régime constitutionnel par le personnel des forces armées ou de sécurité
publique, par tout individu ou groupe d’individus, est considérée comme un crime imprescriptible contre la nation
et sanctionnée conformément aux lois de la République.
Article 149
En dehors de la défense du territoire et des travaux d’utilité publique, les forces armées ne peuvent être engagées
que dans la mesure où la présente Constitution l’autorise expressément.
En cas de conflit armé avec un autre Etat, les forces armées sont habilitées à protéger les objectifs civils et à assurer
des missions de police, dans la mesure où leur mission de défense de l’intégrité du territoire l’exige. Dans ce cas,
les forces armées coopèrent avec les autorités de police.
En cas de rébellion armée, et si les Forces de police et de sécurité ne peuvent, à elles seules, maintenir l’ordre
public, le gouvernement peut, pour écarter le danger menaçant l’existence de la République ou l’ordre
constitutionnel démocratique, engager les forces armées pour assister les forces de police et de sécurité dans la
protection d’objectifs civils et dans la lutte contre les rebelles.
En tout état de cause, le gouvernement doit mettre fin à l’engagement des forces armées dès que l’Assemblée
nationale l’exige.
Article 150
En cas de coup d’Etat, ou de coup de force quelconque, tout membre du Gouvernement ou de l’Assemblée
nationale a le droit et le devoir de faire appel à tous les moyens pour rétablir la légitimité constitutionnelle, y
compris le recours aux accords de coopération militaire ou de défense existants.
Dans ces circonstances, pour tout Togolais, désobéir et s’organiser pour faire échec à l’autorité illégitime
constituent le plus sacré des droits et le plus impératif des devoirs.
Tout renversement du régime constitutionnel est considéré comme un crime imprescriptible contre la nation et
sanctionné conformément aux lois de la République.
Article 151
La présente Constitution doit être promulguée dans les huit (8) jours suivant son adoption par référendum.
TITRE XV : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES
Article 152
Les organes de la transition continuent d’exercer leurs prérogatives dans les domaines respectifs de compétences
prévus à l’Acte 7 modifié et ce, jusqu’à la mise en place des institutions nouvelles prévues par la présente
Constitution.
Ils continuent d’exercer leurs prérogatives avec les garanties et immunités correspondantes.
Article 153
La mise en place des nouvelles institutions se fera selon les dispositions ci-après :
1°) L’Assemblée nationale sera installée par le président du Haut Conseil de la République, en présence des
membres dudit Conseil, en tous les cas avant la prestation de serment du nouveau président de la République élu.
2°) La président de la République reste en fonction jusqu’à la prestation de serment du nouveau président élu.
3°) Le Gouvernement de transition reste en fonction jusqu’à la formation du nouveau Gouvernement.
Article 154
La législation togolaise en vigueur jusqu’à la mise en place des nouvelles institutions reste applicable, sauf
intervention de nouveaux textes, et dès lors qu’elle n’a rien de contraire à la présente Constitution.
Les dispositions de l’article 62 de la présente Constitution sont immédiatement applicables dès la promulgation ;
cependant les membres du Gouvernement de transition ayant conduit la politique de l’Etat ne peuvent faire acte
de candidature pour la prochaine élection présidentielle en vertu de la présente Constitution.
TITRE XV – DE LA COMMISSION NATIONALE DES DROITS DE L’HOMME
Article 156
Il est créé une Commission Nationale des Droits de l’Homme. Elle est indépendante. Elle n’est soumise qu’à la
Constitution et à la loi.
Article 157
Aucun membre du gouvernement ou du Parlement, aucune autre personne ne s’immisce dans l’exercice de ses
fonctions et tous les autres organes de l’Etat lui accordent l’assistance dont elle peut avoir besoin pour préserver
son indépendance, sa dignité et son efficacité.
Article 158
La composition, l’organisation et le fonctionnement de la Commission Nationale des Droits de l’Homme sont fixés
par une loi organique.
La composition, l'organisation et le fonctionnement des services du Médiateur de la République sont fixés par une
loi organique.

683
 TITRE XVII – DISPOSITIONS FINALES
Article 159
La présente Constitution sera exécutée comme LOI FONDAMENTALE de la République Togolaise.

Constitution togolaise du 14 octobre 1992,

version modifiée, consolidée et en vigueur
Préambule
Nous, Peuple togolais, nous plaçant sous la protection de Dieu,
- Conscient que depuis son accession à la souveraineté internationale le 27 avril 1960, le Togo, notre pays,
a été marqué par de profondes mutations socio-politiques dans sa marche vers le progrès ;
- Conscient de la solidarité qui nous lie à la communauté internationale et plus particulièrement aux peuples
africains ;
- Décidé à bâtir un État de Droit dans lequel les droits fondamentaux de l'homme, les libertés publiques et
la dignité de la personne humaine doivent être garantis et protégés ;
- Convaincu qu'un tel État ne peut être fondé que sur le pluralisme politique, les principes de la démocratie
et de la protection des droits de l'homme tels que définis par la Charte des Nations unies de 1945, la
Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 et les pactes internationaux de 1966, la Charte
africaine des droits de l'homme et des peuples adoptée en 1981 par l'Organisation de l'unité africaine ;
• Proclamons solennellement notre ferme volonté de combattre tout régime politique fondé sur l'arbitraire,
la dictature, l'injustice ;
• Affirmons notre détermination à coopérer dans la paix, l'amitié et la solidarité avec tous les peuples du
monde épris de l'idéal démocratique, sur la base des principes d'égalité, de respect mutuel de la
souveraineté ;
• Nous engageons résolument à défendre la cause de l'unité nationale, de l'unité africaine et à œuvrer à la
réalisation de l'intégration sous-régionale et régionale ;
• Approuvons et adoptons, solennellement, la présente Constitution comme loi fondamentale de l'État dont
le présent préambule fait partie intégrante.

TITRE PREMIER : DE L'ÉTAT ET DE LA SOUVERAINETE

Article 1er
La République togolaise est un État de droit, laïc, démocratique et social. Elle est une et indivisible.
Article 2
La République togolaise assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race, de
sexe, de condition sociale ou de religion.
Elle respecte toutes les opinions politiques, philosophiques ainsi que toutes les croyances religieuses.
Son principe est le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple.
Sa devise est : « Travail - Liberté - Patrie. »
Article 3
L'emblème national est le drapeau composé de cinq bandes horizontales alternées de couleur verte et jaune. Il porte
à l'angle supérieur gauche une étoile blanche à cinq branches sur fond carré rouge.
La fête nationale de la République togolaise est célébrée le 27 avril de chaque année.
Le sceau de l'État est constitué par une plaque de métal en bas-relief de forme ronde de 50 millimètres de diamètre
et destiné à imprimer la marque de l'État sur les actes.
Il porte à l'avers, pour type, les armes de la République, pour légende, « Au nom du Peuple Togolais » et pour
exergue, « République Togolaise ».
Les armoiries de la République togolaise sont ainsi constituées :
- écu d'argent de forme ovale et à la bordure de sinople, en chef l'emblème national, deux drapeaux adossés et
devise sur banderole ; en coeur de sable les initiales de la République togolaise sur fond d'or échancré ; en pointe,
deux lions de gueules adossés ;
- les deux jeunes lions représentent le courage du peuple togolais. Ils tiennent l'arc et la flèche, moyen de combat
traditionnel, pour montrer que la véritable liberté du peuple togolais est dans ses mains et que sa force réside avant
tout dans ses propres traditions ; les lions debout et adossés expriment la vigilance du peuple togolais dans la garde
de son indépendance, du levant au couchant.
L'hymne national est « Terre de nos aïeux ».

684
La langue officielle de la République togolaise est le français.
Article 4
La souveraineté appartient au peuple. Il l'exerce par ses représentants et par voie de référendum. Aucune section
du peuple, aucun corps de l'État ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.
L'initiative du référendum appartient, concurremment, au peuple et au président de la République.
Un référendum d'initiative populaire peut être organisé sur la demande d'au moins cinq cent mille électeurs
représentant plus de la moitié des préfectures. Plus de cinquante mille d'entre eux ne doivent pas être inscrits sur
les listes électorales d'une même préfecture. La demande devra porter sur un même texte. Sa régularité sera
appréciée par la Cour constitutionnelle.
Article 5
Le suffrage est universel, égal et secret. Il peut être direct ou indirect. Sont électeurs dans les conditions fixées par
la loi, tous les nationaux togolais des deux sexes, âgés de dix-huit ans révolus et jouissant de leurs droits civils et
politiques.
Article 6
Les partis politiques et regroupements de partis politiques concourent à la formation et à l'expression de la volonté
politique du peuple.
Ils se forment librement et exercent leurs activités dans le respect des lois et règlements.
Article 7
Les partis politiques et les regroupements de partis politiques doivent respecter la Constitution.
Ils ne peuvent s'identifier à une région, à une ethnie ou à une religion.
Article 8
Les partis politiques et les regroupements de partis politiques ont le devoir de contribuer à l'éducation politique et
civique des citoyens, à la consolidation de la démocratie et à la construction de l'unité nationale.
Article 9
La loi détermine les modalités de création et de fonctionnement des partis politiques.

TITRE II : DES DROITS, LIBERTES ET DEVOIRS DES CITOYENS

Sous-titre I : Des droits et libertés

Article 10
Tout être humain porte en lui des droits inaliénables et imprescriptibles. La sauvegarde de ces droits est la finalité
de toute communauté humaine. L'État a l'obligation de les respecter, de les garantir et de les protéger.
Les personnes morales peuvent jouir des droits garantis par la présente Constitution dans la mesure où ces droits
sont compatibles avec leur nature.
Article 11
Tous les êtres humains sont égaux en dignité et en droit.
L'homme et la femme sont égaux devant la loi.
Nul ne peut être favorisé ou désavantagé en raison de son origine familiale, ethnique ou régionale, de sa situation
économique ou sociale, de ses convictions politiques, religieuses, philosophiques ou autres.
Article 12
Tout être humain a droit au développement, à l'épanouissement physique, intellectuel, moral et culturel de sa
personne.
Article 13
L’Etat a l’obligation de garantir l’intégrité physique et mentale, la vie et la sécurité de toute personne vivant sur le
territoire national.
Nul ne peut être arbitrairement privé de sa liberté.
Nul ne peut être privé de sa vie. La condamnation à la peine de mort, à vie ou à perpétuité est interdite.
Article 14
L'exercice des droits et libertés garantis par la présente Constitution ne peut être soumis qu'à des restrictions
expressément prévues par la loi et nécessaires à la protection de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé
publique, de la morale ou des libertés et droits fondamentaux d'autrui.
Article 15
Nul ne peut être arbitrairement arrêté ou détenu. Quiconque est arrêté sans base légale ou détenu au-delà du délai
de garde à vue peut, sur sa requête ou sur celle de tout intéressé, saisir l'autorité judiciaire désignée à cet effet par
la loi.
L'autorité judiciaire statue sans délai sur la légalité ou la régularité de sa détention.
Article 16
Tout prévenu ou détenu doit bénéficier d'un traitement qui préserve sa dignité, sa santé physique et mentale et qui
aide à sa réinsertion sociale.
Nul n'a le droit d'empêcher un prévenu ou un détenu de se faire examiner par un médecin de son choix.

685
Tout prévenu a le droit de se faire assister d'un conseil au stade de l'enquête préliminaire.
Article 17
Toute personne arrêtée a le droit d'être immédiatement informée des charges retenues contre elle.
Article 18
Tout prévenu ou accusé est présumé innocent jusqu'à ce que sa culpabilité ait été établie à la suite d'un procès qui
lui offre les garanties indispensables à sa défense.
Le pouvoir judiciaire, gardien de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues
par la loi.
Article 19
Toute personne a droit en toute matière à ce que sa cause soit entendue et tranchée équitablement dans un délai
raisonnable par une juridiction indépendante et impartiale.
Nul ne peut être condamné pour des faits qui ne constituaient pas une infraction au moment où ils ont été commis.
En dehors des cas prévus par la loi, nul ne peut être inquiété ou condamné pour des faits reprochés à autrui.
Les dommages résultant d'une erreur de justice ou ceux consécutifs à un fonctionnement anormal de
l'administration de la justice donnent lieu à une indemnisation à la charge de l'État, conformément à la loi.
Article 20
Nul ne peut être soumis à des mesures de contrôle ou de sûreté en dehors des cas prévus par la loi.
Article 21
La personne humaine est sacrée et inviolable.
Nul ne peut être soumis à la torture ou à d'autres formes de traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Nul ne peut se soustraire à la peine encourue du fait de ces violations en invoquant l'ordre d'un supérieur ou d'une
autorité publique.
Tout individu, tout agent de l'État coupable de tels actes, soit de sa propre initiative, soit sur instruction, sera puni
conformément à la loi.
Tout individu, tout agent de l'État est délié du devoir d'obéissance lorsque l'ordre reçu constitue une atteinte grave
et manifeste au respect des droits de l'homme et des libertés publiques.
Article 22
Tout citoyen togolais a le droit de circuler librement et de s'établir sur le territoire national en tout point de son
choix dans les conditions définies par la loi ou la coutume locale.

Aucun Togolais ne peut être privé du droit d'entrer au Togo ou d'en sortir.
Tout étranger en situation régulière sur le territoire togolais et qui se conforme aux lois en vigueur à la liberté d'y
circuler, d'y choisir sa résidence et le droit de le quitter librement.
Article 23
Un étranger ne peut être expulsé ni extradé du territoire togolais qu'en vertu d'une décision conforme à la loi. Il
doit avoir la possibilité de faire valoir sa défense devant l'autorité judiciaire compétente.
Article 24
Aucun Togolais ne peut être extradé du territoire national.
Article 25
Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience, de religion, de culte, d'opinion et d'expression.
L'exercice de ces droits et libertés se fait dans le respect des libertés d'autrui, de l'ordre public et des normes établies
par la loi et les règlements.
L'organisation et la pratique des croyances religieuses s'exercent librement dans le respect de la loi. Il en est de
même des ordres philosophiques.
L'exercice du culte et l'expression des croyances se font dans le respect de la laïcité de l'État.
Les confessions religieuses ont le droit de s'organiser et d'exercer librement leurs activités dans le respect de la loi.
Article 26
La liberté de presse est reconnue et garantie par l'État. Elle est protégée par la loi.
Toute personne a la liberté d'exprimer et de diffuser par parole, écrit ou tous autres moyens, ses opinions ou les
informations qu'elle détient, dans le respect des limites définies par la loi.
La presse ne peut être assujettie à l'autorisation préalable, au cautionnement, à la censure ou à d'autres entraves.
L'interdiction de diffusion de toute publication ne peut être prononcée qu'en vertu d'une décision de justice.
Article 27
Le droit de propriété est garanti par la loi. Il ne peut y être porté atteinte que pour cause d'utilité publique légalement
constatée et après une juste et préalable indemnisation.
Nul ne peut être saisi en ses biens qu'en vertu d'une décision prise par une autorité judiciaire.

Article 28
Le domicile est inviolable.
Il ne peut faire l'objet de perquisition ou de visite policière que dans les formes et conditions prévues par la loi.

686
Tout citoyen a droit au respect de sa vie privée, de son honneur, de sa dignité et de son image.
Article 29
L'État garantit le secret de la correspondance et des télécommunications.
Tout citoyen a droit au secret de sa correspondance et de ses communications et télécommunications.
Article 30
L'État reconnaît et garantit dans les conditions fixées par la loi, l'exercice des libertés d'association, de réunion et
de manifestation pacifique et sans instruments de violence.
L'État reconnaît l'enseignement privé confessionnel et laïc.
Article 31
L'État a l'obligation d'assurer la protection du mariage et de la famille.
Les parents ont le devoir de pourvoir à l'entretien et à l'éducation de leurs enfants. Ils sont soutenus dans cette
tâche par l'État.
Les enfants, qu'ils soient nés dans le mariage ou hors mariage, ont droit à la même protection familiale et sociale.
Article 32
La nationalité togolaise est attribuée de droit aux enfants nés de père ou de mère togolais.
Les autres cas d'attribution de la nationalité sont réglés par la loi.
Article 33
L'État prend ou fait prendre en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées des mesures susceptibles
de les mettre à l'abri des injustices sociales.
Article 34
L'État reconnaît aux citoyens le droit à la santé. Il œuvre à le promouvoir.
Article 35
L'État reconnaît le droit à l'éducation des enfants et crée les conditions favorables à cette fin.
L'école est obligatoire pour les enfants des deux sexes jusqu'à l'âge de 15 ans.
L'État assure progressivement la gratuité de l'enseignement public.
Article 36
L'État protège la jeunesse contre toute forme d'exploitation ou de manipulation.
Article 37
L'État reconnaît à chaque citoyen le droit au travail et s'efforce de créer les conditions de jouissance effective de
ce droit.
Il assure à chaque citoyen l'égalité de chance face à l'emploi et garantit à chaque travailleur une rémunération juste
et équitable.
Nul ne peut être lésé dans son travail en raison de son sexe, de ses origines, de ses croyances ou de ses opinions.
Article 38
Il est reconnu aux citoyens et aux collectivités territoriales le droit à une redistribution équitable des richesses
nationales par l'État.

Article 39
Le droit de grève est reconnu aux travailleurs. Il s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent.
Les travailleurs peuvent constituer des syndicats ou adhérer à des syndicats de leur choix.
Tout travailleur peut défendre, dans les conditions prévues par la loi, ses droits et intérêts, soit individuellement,
soit collectivement ou par l'action syndicale.
Article 40
L'État a le devoir de sauvegarder et de promouvoir le patrimoine culturel national.
Article 41
Toute personne a droit à un environnement sain. L'État veille à la protection de l'environnement.

Sous-titre II : Des devoirs

Article 42
Tout citoyen a le devoir sacré de respecter la Constitution ainsi que les lois et règlements de la République.

Article 43
La défense de la patrie et de l'intégrité du territoire national est un devoir sacré de tout citoyen.
Article 44
Tout citoyen a le devoir de suivre un service national dans les conditions définies par la loi.
Article 45
Tout citoyen a le devoir de combattre toute personne ou groupe de personnes qui tenterait de changer par la force
l'ordre démocratique établi par la présente Constitution.
Article 46
Les biens publics sont inviolables.

687
Toute personne ou tout agent public doit les respecter scrupuleusement et les protéger.
Tout acte de sabotage, de vandalisme, de détournement de biens publics, de corruption, de dilapidation est réprimé
dans les conditions prévues par la loi.
Article 47
Tout citoyen a le devoir de contribuer aux charges publiques dans les conditions définies par la loi.

Article 48
Tout citoyen a le devoir de veiller au respect des droits et libertés des autres citoyens et à la sauvegarde de la
sécurité et de l'ordre publics.
Il œuvre à la promotion de la tolérance et du dialogue dans ses rapports avec autrui. Il a l'obligation de préserver
l'intérêt national, l'ordre social, la paix et la cohésion nationale.
Tout acte ou toute manifestation à caractère raciste, régionaliste, xénophobe sont punis par la loi.
Article 49
Les forces de sécurité et de police, sous l'autorité du Gouvernement, ont pour mission de protéger le libre exercice
des droits et des libertés, et de garantir la sécurité des citoyens et de leurs biens.
Article 50
Les droits et devoirs, énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et dans les instruments
internationaux relatifs aux droits de l'homme, ratifiés par le Togo, font partie intégrante de la présente Constitution.

TITRE III : DU POUVOIR LEGISLATIF

Article 51
Le pouvoir législatif, délégué par le peuple, est exercé par un Parlement composé de deux assemblées : l'Assemblée
nationale et le Sénat.
Les membres de l'Assemblée nationale portent le titre de député et ceux du Sénat portent le titre de sénateur.
Article 52
Les députés sont élus au suffrage universel direct et secret pour un mandat de six (06) ans renouvelable deux (02)
fois. Chaque député est le représentant de la Nation tout entière. Tout mandat impératif est nul.
Les élections ont lieu dans les trente (30) jours précédant l’expiration du mandat des députés. L’Assemblée
nationale se réunit de plein droit le deuxième mardi qui suit la date de proclamation officielle des résultats.
Tout membre des forces armées ou de sécurité publique, qui désire être candidat aux fonctions de député, doit, au
préalable, donner sa démission des forces armées ou de sécurité publique.
Dans ce cas, l’intéressé pourra prétendre au bénéfice des droits acquis conformément aux statuts de son corps.
Une loi organique fixe le nombre des députés, leurs indemnités, les conditions d’éligibilité, le régime des
incompatibilités et les conditions dans lesquelles il est pourvu aux sièges vacants.
Une loi organique détermine le statut des anciens députés.
Le Sénat est composé :
- de deux tiers (2/3) de personnalités élues par les représentants des collectivités territoriales ;
- d’un tiers (1/3) de personnalités désignées par le Président de la République ;
- et des anciens Présidents de la République, membres de droit à vie.
La durée du mandat des sénateurs est de six (06) ans renouvelable deux (02) fois.
Une loi organique fixe le nombre des sénateurs, leurs indemnités, les conditions d’éligibilité ou de désignation, le
régime des incompatibilités et les conditions dans lesquelles il est pourvu aux sièges vacants.
Une loi organique détermine le statut des anciens sénateurs.
Les membres de l’Assemblée nationale et du Sénat sortants, par fin de mandat ou dissolution, restent en fonction
jusqu’à la prise de fonction effective de leurs successeurs.
Article 53
Les députés et les sénateurs jouissent de l'immunité parlementaire.
Aucun député, aucun sénateur ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions
ou des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions, même après l'expiration de son mandat.
Sauf le cas de flagrant délit, les députés et les sénateurs ne peuvent être arrêtés ni poursuivis pour crimes et délits
qu'après la levée, par leurs assemblées respectives, de leur immunité parlementaire.
Toute procédure de flagrant délit engagée contre un député ou contre un sénateur est portée sans délai à la
connaissance du bureau de leurs assemblées. Un député ou un sénateur ne peut, hors session, être arrêté sans
l'autorisation du bureau de l'assemblée à laquelle il appartient.
La détention ou la poursuite d'un député ou d'un sénateur est suspendue si l'assemblée à laquelle il appartient le
requiert.
Article 54
L’Assemblée nationale et le Sénat sont dirigés chacun par un président assisté d’un bureau. Les présidents et les
bureaux sont élus ou renouvelés au début de la première session ordinaire, pour la durée de l’année, dans les
conditions fixées par le règlement intérieur de chaque Assemblée.

688
En cas de vacance de la présidence de l’Assemblée nationale ou du Sénat, par décès, démission ou toute autre
cause, l’Assemblée nationale ou le Sénat élit un nouveau président dans les quinze (15) jours qui suivent la
vacance, si elle/il est en session ; dans le cas contraire, elle/il se réunit de plein droit dans les conditions fixées par
son règlement intérieur.
Il est pourvu au remplacement des autres membres des bureaux, conformément aux dispositions du règlement
intérieur de chaque Assemblée.
Une loi organique détermine le statut des anciens présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, notamment, en
ce qui concerne leur rémunération et leur sécurité
Article 55
L’Assemblée nationale se réunit de plein droit en deux sessions ordinaires par an.
La première session s’ouvre le premier mardi de mars.
La seconde session s’ouvre le premier mardi de septembre.
Le Sénat se réunit de plein droit en deux sessions ordinaires par an.
La première session s’ouvre le premier jeudi de mars.
La seconde session s’ouvre le premier jeudi de septembre.
Chacune des sessions dure quatre mois.
L’Assemblée nationale et le Sénat sont convoqués en session extraordinaire par leur président respectif, sur un
ordre du jour déterminé, à la demande du Président de la République ou de la majorité absolue des députés ou des
sénateurs.
Les députés ou les sénateurs se séparent aussitôt l’ordre du jour épuisé.
Article 56
Le droit de vote des députés et des sénateurs est personnel.
Le règlement intérieur de l'Assemblée nationale ou du Sénat peut autoriser exceptionnellement la délégation de
vote. Dans ce cas, nul ne peut recevoir délégation de plus d'un mandat.
Article 57
Le fonctionnement de l'Assemblée nationale ou du Sénat est déterminé par un règlement intérieur adopté
conformément à la Constitution.
TITRE IV : DU POUVOIR EXECUTIF

Sous-titre I : Du président de la République

Article 58
Le président de la République est le chef de l'État. Il est garant de l'indépendance et de l'unité nationales, de
l'intégrité territoriale, du respect de la Constitution et des traités et accords internationaux.
Article 59
Le Président de la République est élu au suffrage universel, libre, direct, égal et secret pour un mandat de cinq (05)
ans renouvelable une seule fois.
Cette disposition ne peut être modifiée que par voie référendaire.
Le Président de la République reste en fonction jusqu’à la prise de fonction effective de son successeur élu.
Article 60
L’élection du Président de la République a lieu au scrutin uninominal majoritaire à deux (02) tours.
Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés.
Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour du scrutin, il est procédé, le 15eme jour après la proclamation des
résultats définitifs du premier tour, à un second tour.
Seuls peuvent se présenter au second tour, les deux (02) candidats ayant recueilli le plus grand nombre de voix au
premier tour.
En cas de désistement ou de décès de l’un ou l’autre des deux (02) candidats, entre les deux (02) tours, les suivants
se présentent dans l’ordre de leur classement.
Au second tour, est déclaré élu, le candidat qui a recueilli le plus grand nombre de voix.
Article 61
Le scrutin est ouvert sur convocation du corps électoral par décret pris en conseil des ministres soixante jours au
moins et soixante-quinze jours au plus avant l'expiration du mandat du président en exercice.
Article 62
Nul ne peut être candidat aux fonctions de président de la République s'il :
- n'est exclusivement de nationalité togolaise de naissance ;
- n'est âgé de 35 ans révolus à la date du dépôt de la candidature ;
- ne jouit de tous ses droits civils et politiques ;
- ne présente un état général de bien-être physique et mental dûment constaté par trois médecins assermentés
désignés par la Cour Constitutionnelle ;
- ne réside sur le territoire national depuis douze mois au moins.
Article 63

689
Les fonctions de président de la République sont incompatibles avec l'exercice du mandat parlementaire, de toute
fonction de représentation professionnelle à caractère national, et de tout emploi privé ou public, civil ou militaire
ou de toute activité professionnelle.
Le président de la République entre en fonction dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de
l'élection présidentielle.
Article 64
Avant son entrée en fonction, le président de la République prête serment devant la Cour constitutionnelle, réunie
en audience solennelle, en ces termes :
« Devant Dieu et devant le peuple togolais, seul détenteur de la souveraineté populaire, Nous..., élu président
de la République, conformément aux lois de la République, jurons solennellement :
- de respecter et de défendre la Constitution que le Peuple togolais s'est librement donnée ;
- de remplir loyalement les hautes fonctions que la Nation nous a confiées ;
- de ne nous laisser guider que par l'intérêt général et le respect des droits de la personne humaine, de
consacrer toutes nos forces à la promotion du développement, du bien commun, de la paix et de l'unité
nationale ;
- de préserver l'intégrité du territoire national ;
- de nous conduire en tout, en fidèle et loyal serviteur du peuple ».
Article 65
En cas de vacance de la présidence de la République par décès, démission ou empêchement définitif, la fonction
présidentielle est exercée provisoirement par le Président de l’Assemblée nationale.
La vacance est constatée par la Cour constitutionnelle saisie par le Gouvernement.
Le Gouvernement convoque le corps électoral dans les cent (100) jours de l’ouverture de la vacance pour l’élection
d’un nouveau Président de la Républiqu
Article 66
Le président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions.
Sur proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions.
Le président de la République préside le Conseil des ministres.
Article 67
Le président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au
Gouvernement de la loi définitivement votée par l'Assemblée nationale ; pendant ce délai, il peut demander une
nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles, la demande doit être motivée. La nouvelle délibération
ne peut être refusée.
Article 68
Le président de la République, après consultation du Premier ministre et du président de l'Assemblée nationale
peut prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale.
Cette dissolution ne peut intervenir dans la première année de la législature.
Une nouvelle Assemblée doit être élue dans les soixante jours qui suivent la dissolution.
L'Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième mardi qui suit son élection ; si cette réunion a lieu en
dehors des périodes prévues pour les sessions ordinaires, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze
jours.
Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l'année qui suit ces élections.
Article 69
Le président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres.
Article 70
Le président de la République après délibération du Conseil des ministres nomme le grand chancelier des ordres
nationaux, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les préfets, les officiers commandants des armées de terre,
de mer et de l'air et les directeurs des administrations centrales.
Le président de la République, par décret pris en Conseil des ministres, nomme les présidents d'Universités et les
professeurs inscrits sur une liste d'aptitude reconnue par les conseils des universités.
Le président de la République, par décret pris en Conseil des ministres, nomme les officiers généraux.
Il est pourvu aux autres emplois par décret du président de la République qui peut déléguer ce pouvoir de
nomination au Premier ministre.
Article 71
Le président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances
étrangères ; les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers sont accrédités auprès de lui.
Article 72
Le président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils de la défense. Il déclare la guerre sur
autorisation de l'Assemblée nationale. Il décrète la mobilisation générale après consultation du Premier ministre.
Article 73
Le président de la République exerce le droit de grâce après avis du Conseil supérieur de la magistrature.

690
 Article 74
Le président de la République peut adresser des messages à la Nation. Il s'adresse une fois par an au Parlement sur
l'état de la nation.
Article 75
Les anciens Présidents de la République sont, de plein droit, membres à vie du Sénat. Ils ne peuvent être ni
poursuivis, ni arrêtés, ni détenus, ni jugés pour les actes posés pendant leurs mandats présidentiels.
Ils prennent immédiatement rang et préséance après le Président de la République en exercice dans l’ordre inverse
de l’ancienneté du dernier mandat, du plus récent au plus ancien.
Une loi organique détermine le statut des anciens Présidents de la République, notamment en ce qui concerne leur
rémunération et leur sécurité.

Sous-titre II : Du Gouvernement
Article 76
Le Gouvernement comprend : le Premier ministre, les ministres et, le cas échéant, les ministres d'État, les ministres
délégués et les secrétaires d'État.
Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de
toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et tout emploi privé ou public, civil ou militaire
ou de toute autre activité professionnelle.
Une loi organique détermine le statut des anciens membres du Gouvernement, notamment en ce qui concerne leur
rémunération et leur sécurité.
Article 77
Sous l'autorité du Président de la République, le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation et
dirige l'administration civile et militaire. Il dispose de l'administration, des forces armées et des forces de sécurité.
Le Gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale.
Article 78
Le Premier ministre est le chef du Gouvernement. Il dirige l'action du Gouvernement et coordonne les fonctions
des autres membres. Il préside les comités de défense. Il supplée, le cas échéant , le président de la République
dans la présidence des conseils prévus aux articles 66 et 72 de la présente Constitution. Il assure l'intérim du chef
de l'État en cas d'empêchement, pour cause de maladie ou d'absence du territoire national.
Avant son entrée en fonction, le Premier ministre présente devant l'Assemblée nationale le programme d'action de
son Gouvernement.
L'Assemblée nationale lui accorde sa confiance par un vote à la majorité absolue de ses membres.
Article 79
Le Premier ministre assure l'exécution des lois.
Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
Article 80
Les actes du président de la République autres que ceux prévus aux articles 4, 66, 68, 73, 74, 98, 100, 104, 139 de
la présente Constitution, sont contresignés par le Premier ministre ou le cas échéant, par les ministres chargés de
leur exécution.

TITRE V : DES RAPPORTS ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LE PARLEMENT

Article 81
L'Assemblée nationale vote en dernier ressort la loi.
Elle contrôle l'action du gouvernement.
Le Sénat reçoit pour délibération les projets et les propositions de loi.
Le Sénat donne obligatoirement son avis avant le vote par l'Assemblée nationale de tout projet ou proposition de
loi constitutionnelle, de tous les textes relatifs à l'organisation territoriale de la République et du projet de loi de
finances. Dans tous les cas, l'avis du Sénat est considéré comme donné s'il ne s'est pas prononcé dans les quinze
jours de sa saisine ou les huit jours en cas de procédure d'urgence.
Article 82
L'Assemblée nationale a la maîtrise de son ordre du jour. Elle en informe le Gouvernement.
L'inscription, par priorité, à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, d'un projet ou d'une proposition de loi ou
d'une déclaration de politique générale, est de droit si le Gouvernement en fait la demande.
Article 83
L'initiative des lois appartient concurremment aux députés et au Gouvernement.
Article 84
La loi fixe les règles concernant :
- la citoyenneté, les droits civiques et l'exercice des libertés publiques ;
- le système d'établissement de la liste des journées fériées, chômées et payées ;
- les sujétions liées aux nécessités de la défense nationale ;

691
- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités ;
- la procédure selon laquelle les coutumes seront constatées et mises en harmonie avec les principes
fondamentaux de la Constitution ;
- la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables, la procédure pénale,
l'amnistie ;
- l'organisation des tribunaux judiciaires et administratifs et la procédure devant ces juridictions, le statut des
magistrats, des officiers ministériels et des auxiliaires de justice ;
- la détermination des compétences financières des autorités constitutionnelles et administratives ;
- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ;
- le régime d'émission de la monnaie ;
- le régime électoral de l'Assemblée nationale et des assemblées locales ;
- la rémunération des fonctions publiques ;
- les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ;
- la création de catégories d'établissements publics ;
- la santé et la population ;
- l'état de siège et l'état d'urgence ;
- la protection et la promotion de l'environnement et la conservation des ressources naturelles ;
- la création, l'extension et les déclassements des parcs nationaux, des réserves de faune et des forêts classées ;
- l'élaboration, l'exécution et le suivi des plans et programmes nationaux de développement ;
- la protection de la liberté de presse et l'accès à l'information ;
- le statut de l'opposition ;
- l'organisation générale de l'administration ;
- le statut général de la fonction publique ;
- l'organisation de la défense nationale ;
- les distinctions honorifiques ;
- l'enseignement et la recherche scientifique ;
- l'intégration des valeurs culturelles nationales ;
- le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- le droit du travail, le droit syndical et des institutions sociales ;
- l'aliénation et la gestion du domaine de l'État ;
- le régime pénitentiaire ;
- la mutualité et l'épargne ;
- le régime économique ;
- l'organisation de la production ;
- le régime des transports et des communications ;
- la libre administration des collectivités territoriales, leurs compétences et leurs ressources.
Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique.
Article 85
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.
Article 86
Le Gouvernement peut, pour l'exécution de ses programmes, demander à l'Assemblée nationale, l'autorisation de
prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Ces ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis de la Cour constitutionnelle. Elles entrent en
vigueur dès leur publication, mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant
l'Assemblée nationale avant la date fixée par la loi d'habilitation.
A l'expiration du délai défini dans la loi d'habilitation, ces ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la
loi en ce qui concerne leurs dispositions qui relèvent du domaine législatif.
Article 87
Les propositions et les projets de loi sont déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale qui les envoie pour
examen à des commissions spécialisées dont la composition et les attributions sont fixées par le règlement intérieur
de l'Assemblée nationale.
Article 88
Les propositions de lois sont au moins huit jours avant délibération et vote, notifiées pour information au
Gouvernement.
Article 89
Les projets de lois sont délibérés en Conseil des ministres.
Article 90
Les députés et le Gouvernement ont le droit d'amendement.

692
Les propositions et amendements formulés par les députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique,
à moins que ces propositions ou amendements ne soient assortis de propositions de recettes compensatrices.

Article 91
L'Assemblée nationale vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique.
Les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance si l'Assemblée ne s'est pas prononcée
dans un délai de quarante-cinq jours suivant le dépôt du projet et que l'année budgétaire vient à expirer. Dans ce
cas, le Gouvernement demande la convocation d'une session extraordinaire, pour la ratification.
Si le projet de loi de finances n'a pu être déposé en temps utile pour être voté et promulgué avant le début de
l'exercice, le premier ministre demande, d'urgence, à l'Assemblée, l'autorisation de reprendre le budget de l'année
précédente par douzièmes provisoires.
Article 92
Les propositions ou projets de lois organiques sont soumis à la délibération et au vote de l'Assemblée nationale à
l'expiration d'un délai de quinze jours après leur dépôt.
Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après la déclaration par la Cour constitutionnelle de leur
conformité à la Constitution.

Article 93
La déclaration de guerre est autorisée par l'Assemblée nationale.
Article 94
L’Etat de siège comme l’état d’urgence est décrété par le Président de la République en Conseil des ministres.
L’Assemblée nationale se réunit alors de plein droit, si elle n’est pas en session.
La prorogation, au-delà de trois (03) mois, de l’état de siège ou d’urgence ne peut être autorisée que par
l’Assemblée nationale.
L’Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant la durée de l’état de siège ou de l’état d’urgence.
Une loi organique détermine les conditions de mise en œuvre de l’état de siège et de l’état d’urgence.
Article 95
Les séances de l'Assemblée nationale et du Sénat sont publiques. Le compte rendu intégral des débats est publié
au Journal officiel.
L'Assemblée nationale peut siéger à huis clos à la demande du Premier ministre ou d'un cinquième des députés.
Article 96
Les membres du Gouvernement ont accès à l'Assemblée nationale, au Sénat et à leurs commissions.
Ils peuvent être entendus sur leur demande.
Ils sont également entendus sur interpellation, par l'Assemblée nationale, sur des questions écrites ou orales qui
leur sont adressées.
Article 97
Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, peut engager devant l'Assemblée nationale la
responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale.
Celle-ci, après débat, émet un vote. La confiance ne peut être refusée au Gouvernement qu'à la majorité des deux
tiers des députés composant l'Assemblée nationale.
Lorsque la confiance est refusée, le Premier ministre doit remettre au président de la République la démission du
Gouvernement.
Article 98
L'Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de
censure.
Une telle motion, pour être recevable, doit être signée par un tiers au moins des députés composant l'Assemblée
nationale. Le vote ne peut intervenir que cinq jours après le dépôt de la motion.
L'Assemblée nationale ne peut prononcer la censure du Gouvernement qu'à la majorité des deux tiers de ses
membres.
Si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre remet la démission du Gouvernement.
Le président de la République nomme un nouveau Premier ministre.
Si la motion de censure est rejetée, ses signataires ne peuvent en proposer une nouvelle au cours de la même
session.

TITRE VI : DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE

Article 99

693
La Cour constitutionnelle est la plus haute juridiction de l'État en matière constitutionnelle. Elle est juge de la
constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques.
Elle est l'organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics.
Article 100
La Cour constitutionnelle est composée de neuf (09) membres de probité reconnue, désignés pour un mandat de
six (06) ans renouvelable une seule fois.
Deux (2) sont désignés par le Président de la République dont un (01) en raison de ses compétences et de son
expérience professionnelle en matière juridique et administrative.
Deux (02) sont élus par l’Assemblée nationale, en dehors des députés, à la majorité absolue de ses membres dont
un (01) en raison de ses compétences et de son expérience professionnelle en matière juridique et administrative.
Deux (02) sont élus par le Sénat, en dehors des sénateurs, à la majorité absolue de ses membres dont un (01) en
raison de ses compétences et de son expérience professionnelle en matière juridique et administrative.
Un (01) magistrat ayant au moins quinze (15) ans d’ancienneté, élu par le Conseil supérieur de la magistrature.
Un (01) avocat élu par ses pairs et ayant au moins quinze (15) ans d’ancienneté.
Un (01) enseignant-chercheur en droit de rang A des universités publiques du Togo, élu par ses pairs et ayant au
moins quinze (15) an d’ancienneté.
Article 101
Le Président de la Cour constitutionnelle est nommé par le Président de la République parmi les membres de la
Cour pour une durée de six (06) ans. Il a voix prépondérante en cas de partage.
Article 102
Les membres de la Cour constitutionnelle, pendant la durée de leur mandat, ne peuvent être poursuivis ou arrêtés
sans l'autorisation de la Cour constitutionnelle sauf les cas de flagrant délit. Dans ces cas, le président de la Cour
constitutionnelle doit être saisi immédiatement et au plus tard dans les quarante-huit heures.
Article 103
Les fonctions de membre de la Cour constitutionnelle sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat électif, de
tout emploi public, civil ou militaire, de toute activité professionnelle ainsi que toute fonction de représentation
nationale.
Une loi organique détermine l'organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, la procédure suivie
devant elle, notamment les délais pour sa saisine, de même que les immunités et le régime disciplinaire de ces
membres.

Article 104
La Cour constitutionnelle est la juridiction chargée de veiller au respect des dispositions de la Constitution.
La Cour constitutionnelle juge de la régularité des consultations référendaires, des élections présidentielles,
législatives et sénatoriales. Elle statue sur le contentieux de ces consultations et élections.
Elle est juge de la constitutionnalité des lois.
Les lois peuvent, avant leur promulgation, lui être déférées par le Président de la République, le Premier ministre,
le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Président de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et
de la Communication, le Président du Conseil économique et social, le Président de la Commission nationale des
droits de l’Homme, le Président du Conseil Supérieur de la magistrature, le Médiateur de la République, les
présidents des groupes parlementaires ou un cinquième (1/5eme) des membres de l’Assemblée nationale ou du
Sénat.
Aux mêmes fins, les lois organiques, avant leur promulgation, les règlements intérieurs de l’Assemblée nationale
et du Sénat, ceux de la Haute Autorité de l’audiovisuel et de la communication, du Conseil économique et social,
de la Commission nationale des droits de l’homme et du Conseil supérieur de la magistrature, avant leur
application, doivent lui être soumis.
La Cour constitutionnelle peut être saisie d’une demande d’avis sur le sens des dispositions constitutionnelles par
le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, le
Président de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, le Président du Conseil économique et
social, le Président de la Commission Nationale des Droits de l’Homme, le Président du Conseil supérieur de la
magistrature, le Médiateur de la République et les présidents des groupes parlementaires.
Une loi organique détermine les autres autorités et les personnes morales qui peuvent saisir la Cour
constitutionnelle, en matière de protection des droits fondamentaux.
Au cours d’une instance judiciaire, toute personne physique ou morale peut, in limine litis, devant les cours et
tribunaux, soulever l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi. Dans ce cas, la juridiction sursoit à statuer et saisit
la Cour constitutionnelle.
La Cour constitutionnelle doit statuer dans le délai d’un mois, ce délai peut être réduit à huit (08) jours en cas
d’urgence.
Un texte déclaré inconstitutionnel ne peut être promulgué. S’il a été déjà mis en application, il doit être retiré de
l’ordonnancement juridique.

694
 Article 105
La Cour constitutionnelle émet des avis sur les ordonnances prises en vertu des articles 69 et 86 de la présente
Constitution.
Article 106
La procédure devant la Cour constitutionnelle est contradictoire. Les parties sont mises à même de présenter leurs
observations.
Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs
publics et à toutes les autorités civiles, militaires, juridictionnelles et aux personnes morales et physiques.

TITRE VII : DE LA COUR DES COMPTES

Article 107
La Cour des comptes et les Cours régionales des comptes jugent les comptes des comptables publics.
La Cour des comptes et les Cours régionales des comptes assurent la vérification des comptes et de la gestion des
établissements publics et des entreprises publiques.
Les Cours régionales des comptes sont chargées d’assurer, dans leur ressort territorial, le contrôle des comptes et
la gestion des collectivités territoriales et leurs établissements publics.
La Cour des comptes et les Cours régionales des comptes exercent les fonctions juridictionnelles en matière de
discipline budgétaire et financière des ordonnateurs et des ordonnateurs délégués, des responsables de
programmes, des contrôleurs financiers, des organes de gestion des marchés publics et des comptables publics.
Elles sanctionnent, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent lesdites opérations.
Elles assistent le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances.
Elles procèdent à toutes études de finances et de comptabilité publiques qui leur sont demandées par le
Gouvernement, l’Assemblée nationale, le Sénat ou le Conseil économique et social.
La Cour des comptes établit un rapport annuel de ses activités et de celles des Cours régionales, adressé au
Président de la République, au Gouvernement et à l’Assemblée nationale et dans lequel elle fait état, s’il y a lieu,
des infractions commises, des responsabilités encourues et de ses recommandations.
Article 108
La Cour des comptes est composée :
- du premier Président,
- des présidents de chambre,
- des conseillers-maîtres,
- des conseillers référendaires
- et des auditeurs.
Le ministère public près la Cour des comptes est tenu par le procureur général et des avocats généraux.
Le nombre des emplois de ces différents grades est fixé par la loi.
Le premier Président, le procureur général, les avocats généraux, les présidents de chambre et les conseillers-
maîtres sont nommés par décret du Président de la République en conseil des ministres.
Les conseillers référendaires et les auditeurs sont nommés par le Président de la République sur proposition du
Premier ministre après avis du ministre des finances et avis favorable de l’Assemblée nationale.
Seuls des juristes de haut niveau, des inspecteurs de finances, du trésor et des Impôts, des économistes
gestionnaires et des experts comptables peuvent être élus ou nommés membres de la Cour des comptes ou des
Cours régionales des comptes, suivant la procédure et dans les conditions fixées par la loi organique relative à
l’organisation, aux attributions et au fonctionnement de la Cour des comptes et des Cours régionales des comptes.
Article 109
Le premier Président de la Cour des comptes est élu par ses pairs pour une durée de trois (03) ans renouvelable
une seule fois.
Article 110
Les membres de la Cour des comptes et des Cours régionales des comptes ont la qualité de magistrat. Ils sont
inamovibles.
Article 111
Les fonctions de membre de la Cour des comptes sont incompatibles avec la qualité de membre de Gouvernement,
l’exercice de tout mandat électif, de tout emploi public, civil ou militaire, de toute autre activité professionnelle,
ainsi que de toute fonction de représentation nationale.
Une loi organique détermine l’organisation et le fonctionnement de la Cour des comptes et des Cours régionales
des comptes.
TITRE VIII : DU POUVOIR JUDICIAIRE

Sous-titre I : Des dispositions générales

Article 112
La justice est rendue sur le territoire de la République au nom du peuple togolais.

695
 Article 113
Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.
Les juges ne sont soumis dans l'exercice de leurs fonctions qu'à l'autorité de la loi.
Le pouvoir judiciaire est garant des libertés individuelles et des droits fondamentaux des citoyens.
Article 114
Les magistrats du siège sont inamovibles.
Article 115
Le Président de la République est garant de l’indépendance de la justice.
Il veille à l’impartialité, au professionnalisme, à la probité, à l’intégrité et à la dignité de la magistrature.
Il est assisté à cet effet par le Conseil supérieur de la magistrature.
Article 116
Le Conseil supérieur de la magistrature statue comme conseil de discipline des magistrats.
Les décisions du Conseil de discipline doivent être motivées. Elles sont publiées in extenso.
Les sanctions applicables, ainsi que la procédure, sont fixées par la loi organique portant statut de la magistrature.
Article 117
L’organisation, la composition, les attributions et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature sont
fixés par une loi organique.
Article 118
Le recrutement de tout magistrat se fait sur proposition du garde des Sceaux, ministre de la justice, après avis du
Conseil supérieur de la magistrature.
La nomination des magistrats du siège est faite par décret pris en Conseil des ministres sur proposition du Conseil
supérieur de la magistrature.
La nomination des magistrats du parquet est faite par décret pris en Conseil des ministres sur proposition du garde
des Sceaux, ministre de la justice, après avis du Conseil supérieur de la magistrature.
Les magistrats en activité ne peuvent remplir d'autres charges publiques ni exercer des activités privées lucratives
en dehors des cas prévus par la loi, ni se livrer à des activités politiques publiques.
Une loi organique fixe le statut des magistrats et leurs rémunérations conformément aux exigences d'indépendance
et d'efficacité.
Article 119
Les principes d'unité juridictionnelle et de séparation des contentieux, sont à la base de l'organisation et du
fonctionnement des juridictions administratives et judiciaires.
La loi organise la juridiction militaire dans le respect des principes de la Constitution.
Les juridictions d'exception sont prohibées.

Sous-titre II. De la Cour suprême

Article 120
La Cour suprême est la plus haute juridiction de l’État en matière judiciaire et administrative.
Article 121
Le président de la Cour suprême est nécessairement un magistrat professionnel. Il est nommé par décret du
président de la République en Conseil des ministres sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature.
Avant son entrée en fonction, il prête serment devant le bureau de l'Assemblée nationale en ces termes :
« Je jure de bien et fidèlement remplir ma fonction, de l'exercer en toute impartialité, dans le respect de la
Constitution, de garder le secret des délibérations et des votes, de ne prendre aucune position publique et de ne
donner aucune consultation à titre privé sur les questions relevant de la compétence de la Cour, et de me conduire
en tout comme un digne et loyal magistrat. »
Article 122
Les magistrats de la Cour suprême ne peuvent être poursuivis pour crimes et délits commis dans l'exercice ou à
l'occasion ou en dehors de leurs fonctions que devant la Haute Cour de justice.
Sauf en cas de flagrant délit, aucun magistrat de la Cour suprême ne peut être ni poursuivi ni jugé sans l'autorisation
préalable du Conseil supérieur de la magistrature.
Une loi organique détermine les conditions d'organisation et de fonctionnement de la Cour suprême.
Article 123
La Cour suprême est composée de deux chambres :
- la chambre judiciaire ;
- la chambre administrative.
Chacune de ces chambres constitue une juridiction autonome au sein de la Cour suprême et est composée d'un
président de chambre et de conseillers.
Le président de la Cour suprême préside les chambres réunies.
Le ministère public près de chaque chambre est assuré par le parquet général de la Cour suprême composé du
procureur général et des avocats généraux.

696
 Article 124
La chambre judiciaire de la Cour suprême a compétence pour connaître :
- des pourvois en cassation formés contre les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions civiles,
commerciales, sociales et pénales ;
- des prises à partie contre les magistrats de la cour d'appel selon les dispositions du code de procédure
civile ;
- des poursuites pénales contre les magistrats de la cour d'appel selon les conditions déterminées par le
code de procédure pénale ;
- des demandes en révision et des règlements de juge.
Article 125
La chambre administrative de la Cour suprême a compétence pour connaître :
- des recours en cassation formés contre les décisions rendues en matière de contentieux administratif,
- des recours pour excès de pouvoir formés contre les actes administratifs des autorités et des
administrations nationales,
- du contentieux des élections locales,
- des pouvoirs en cassation contre les décisions des organismes et institutions statuant en matière
disciplinaire.

Sous-titre III : De la Haute Cour de justice

Article 126
La Haute Cour de justice est composée du président et des présidents de chambres de la Cour suprême et de quatre
députés élus par l'Assemblée nationale.
La Haute Cour de justice élit en son sein son président.
Une loi organique fixe les règles de son fonctionnement ainsi que la procédure suivie devant elle.
Article 127
La Haute Cour de Justice est la seule juridiction compétente pour connaître des infractions commises par le
Président de la République et les anciens Présidents de la République.
La responsabilité politique du Président de la République n’est engagée qu’en cas de haute trahison.
Article 128
La Haute cour de justice connaît des crimes et délits commis par les membres du Gouvernement et les membres
de la Cour suprême.
Article 129
La Haute Cour de justice est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines
telles qu'elles résultent des lois pénales en vigueur au moment où les faits ont été commis.
La décision de poursuivre ainsi que la mise en accusation du président de la République et des membres du
Gouvernement est votée à la majorité des quatre cinquièmes des membres de chacune des deux assemblées
composant le Parlement, selon la procédure prévue par une loi organique.
En cas de condamnation, ils sont déchus de leurs charges.

TITRE IX : DE LA HAUTE AUTORITE DE L'AUDIOVISUEL ET DE LA COMMUNICATION

Article 130
La Haute Autorité de l'audiovisuel et de la communication a pour mission de garantir et d'assurer la liberté et la
protection de la presse et des autres moyens de communication de masse.
Elle veille au respect de la déontologie en matière d'information, de communication et à l'accès équitable des partis
politiques et des associations aux moyens officiels d'information et de communication.
La Haute Autorité de l'audiovisuel et de la communication est compétente pour donner l'autorisation d'installation
de nouvelles chaînes de télévisions et de radios privées.

Article 131
La Haute Autorité de l'audiovisuel et de la communication élit en son sein son président et les membres de son
bureau.
La composition, l'organisation et le fonctionnement de la Haute Autorité de l'audiovisuel et de la communication
sont fixés par une loi organique.

TITRE X : DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

Article 132
Le Conseil économique et social est chargé de donner son avis sur toutes les questions portées à son examen par
le président de la République, le Gouvernement, l'Assemblée nationale, le Sénat ou toute autre institution publique.
Le Conseil économique et social est consulté, pour avis, sur tout projet de plan ou de programme économique et
social ainsi que sur tout projet de texte à caractère fiscal, économique et social.

697
Il peut également procéder à l'analyse de tout problème de développement économique et social. Il soumet ses
conclusions au président de la République, au Gouvernement et à l'Assemblée nationale et au Sénat.
Il suit l'exécution des décisions du Gouvernement relatives à l'organisation économique et sociale.
Article 133
Le Conseil économique et social peut désigner l'un de ses membres, à la demande du président de la République,
du Gouvernement ou de l'Assemblée nationale ou du Sénat, pour exposer devant ces organes l'avis du Conseil sur
les projets ou propositions qui lui ont été soumis.
Article 134
Le Conseil économique et social élit en son sein son président et les membres de son bureau.
Article 135
Le Conseil économique et social a une section dans chaque région économique du pays.
Article 136
La composition, l'organisation et le fonctionnement du Conseil économique et social ainsi que de ses sections sont
fixés par une loi organique.

TITRE XI : DES TRAITES ET ACCORDS INTERNATIONAUX

Article 137
Le président de la République négocie et ratifie les traités et accords internationaux.
Article 138
Les traités de paix, les traités de commerce, les traités relatifs aux organisations internationales, ceux qui engagent
les finances de l'État, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des
personnes et aux droits de l'homme, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent
être ratifiés qu'en vertu d'une loi.
Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés et publiés.
Nulle cession, nul échange ou adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations
intéressées.
Article 139
Lorsque la Cour constitutionnelle, saisie par le président de la République, par le premier ministre ou par le
président de l'Assemblée nationale, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la
Constitution, l'autorisation de la ratifier ou de l'approuver ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution.

Article 140
Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie.

TITRE XII : DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LA CHEFFERIE TRADITIONNELLE

Article 141
La République Togolaise est organisée en collectivités territoriales sur la base du principe de décentralisation, dans
le respect de l’unité nationale.
Ces collectivités territoriales sont : les communes et les régions.
Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi.
Les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel, dans les
conditions prévues par la loi.
Article 142
L'État veille au développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales sur la base de la solidarité
nationale, des potentialités régionales et de l'équilibre inter-régional.
Article 143
L'État togolais reconnaît la chefferie traditionnelle, gardienne des us et coutumes.
La désignation et l'intronisation du chef traditionnel obéissent aux us et coutumes de la localité.

TITRE XIII : DE LA REVISION

Article 144
L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République et à un
cinquième au moins des députés composant l'Assemblée nationale.
Le projet ou la proposition de révision est considéré comme adopté s'il est voté à la majorité des quatre cinquièmes
des députés composant l'Assemblée nationale.
A défaut de cette majorité, le projet ou la proposition de révision adoptée à la majorité des deux tiers des députés
composant l'Assemblée nationale est soumis au référendum.
Le président de la République peut soumettre au référendum tout projet de loi constitutionnelle.

698
Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie en période d'intérim ou de vacance ou lorsqu'il
est porté atteinte à l'intégrité du territoire.
La forme républicaine et la laïcité de l'État ne peuvent faire l'objet d'une révision.

TITRE XIV : DISPOSITIONS SPECIALES

Article 145
Le Président de la République, le Premier ministre, les membres du Gouvernement, le Président et les membres
du bureau de l’Assemblée nationale et du Sénat, les présidents et les membres des bureaux de la Haute Autorité
de l’Audiovisuel et de la Communication, du Conseil économique et social, de la Commission nationale des droits
de l’Homme, les membres du Conseil supérieur de la magistrature, les magistrats des cours et tribunaux, les
directeurs des administrations centrales, les directeurs et comptables des établissements et des entreprises publics,
doivent faire, devant le Médiateur de la République, une déclaration de leurs biens et avoirs, au début et à la fin de
leur mandat ou de leur fonction.
Une loi organique détermine les conditions de mise en oeuvre de la présente disposition ainsi que les autres
personnes et autorités assujetties. Elle précise l’organe qui reçoit la déclaration des biens et avoirs du Médiateur
de la République, au début et à la fin de sa fonction.
Article 146
La source de toute légitimité découle de la présente Constitution.
Article 147
Les forces armées togolaises sont une armée nationale, républicaine et apolitique. Elles sont entièrement soumises
à l'autorité politique constitutionnelle régulièrement établie.
Article 148
Toute tentative de renversement du régime constitutionnel par le personnel des forces armées ou de sécurité
publique, par tout individu ou groupe d'individus, est considérée comme un crime imprescriptible contre la nation
et sanctionnée conformément aux lois de la République.
Article 149
En dehors de la défense du territoire et des travaux d'utilité publique, les forces armées ne peuvent être engagées
que dans la mesure où la présente Constitution l'autorise expressément.
En cas de conflit armé avec un autre État, les forces armées sont habilitées à protéger les objectifs civils, et à
assurer des missions de police, dans la mesure où leur mission de défense de l'intégrité du territoire l'exige. Dans
ce cas, les forces armées coopèrent avec les autorités de police.
En cas de rébellion armée, et si les forces de police et de sécurité ne peuvent, à elles seules, maintenir l'ordre
public, le Gouvernement peut, pour écarter le danger menaçant l'existence de la République ou l'ordre
constitutionnel démocratique, engager les forces armées pour assister les forces de police et de sécurité dans la
protection d'objectifs civils et dans la lutte contre les rebelles.
En tout état de cause, le Gouvernement doit mettre fin à l'engagement des forces armées dès que l'Assemblée
nationale l'exige.
Article 150
En cas de coup d'État, ou de coup de force quelconque, tout membre du Gouvernement ou de l'Assemblée nationale
a le droit et le devoir de faire appel à tous les moyens pour rétablir la légitimité constitutionnelle, y compris le
recours aux accords de coopération militaire ou de défense existants.
Dans ces circonstances, pour tout Togolais, désobéir et s'organiser pour faire échec à l'autorité illégitime
constituent le plus sacré des droits et le plus impératif des devoirs.
Tout renversement du régime constitutionnel est considéré comme un crime imprescriptible contre la nation et
sanctionné conformément aux lois de la République.
Article 151
La présente Constitution doit être promulguée dans les huit jours suivant son adoption par référendum.

TITRE XV : DE LA COMMISSION NATIONALE DES DROITS DE L'HOMME ET DU MEDIATEUR

DE LA REPUBLIQUE

Sous-titre I : De la Commission nationale des droits de l'homme

Article 152
Il est créé une Commission nationale des droits de l'homme. Elle est indépendante. Elle n'est soumise qu'à la
Constitution et à la loi.
La composition, l'organisation et le fonctionnement de la Commission nationale des droits de l'homme sont fixés
par une loi organique.
Article 153

699
Aucun membre du Gouvernement ou du Parlement, aucune autre personne ne s'immisce dans l'exercice de ses
fonctions et tous les autres organes de l'État lui accordent l'assistance dont elle peut avoir besoin pour préserver
son indépendance, sa dignité et son efficacité.

Sous-titre II : Du Médiateur de la République

Article 154
Il est institué un Médiateur de la République chargé de régler les conflits non juridictionnels entre les citoyens et
l'administration. Le Médiateur de la République est une autorité administrative indépendante nommée par décret
pris en Conseil des ministres pour un mandat de trois ans renouvelable.
La composition, l'organisation et le fonctionnement des services du Médiateur de la République sont fixés par une
loi organique.

TITRE XVI : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Article 155
Abrogé
Article 156
Les membres actuels de la Cour constitutionnelle restent en fonction jusqu'à l'installation des nouveaux membres.
Article 157
En attendant la mise en place du Sénat, l'Assemblée nationale exerce toute seule le pouvoir législatif dévolu au
Parlement.
Article 158
La législation en vigueur au Togo, jusqu’à la mise en place des nouvelles institutions, reste applicable, sauf
intervention de nouveaux textes, et dès lors qu’elle n’a rien de contraire à la présente Constitution.
Les mandats déjà réalisés et ceux qui sont en cours à la date d’entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle,
ne sont pas pris en compte dans le décompte du nombre de mandats, pour l’application des dispositions des articles
52 et 59 relatives à la limitation du nombre de mandats.

TITRE XVII : DISPOSITIONS FINALES

Article 159
La présente Constitution sera exécutée comme loi fondamentale de la République togolaise.

Acte n°7 de la Conférence nationale

souveraine du 23 août 1991 portant loi
constitutionnelle organisant l es pouvoirs
pendant la période d transition (version
originale)
PREAMBULE
Le Peuple Togolais a manifesté de diverses manières et à diverses époques, plus particulièrement le 5 octobre
1990, son attachement à la liberté, à la justice et aux principes d’une démocratie pluraliste.
L’aspiration à ces nobles idéaux a contraint le gouvernement monolithique et totalitaire instauré depuis le 14 avril
1967 à promulguer des lois relatives à l’amnistie générale, à la libéralisation de l’expression publique et à la
signature du décret de convocation de la Conférence Nationale.
Vu l’Acte n°1 en date du 16 juillet 1991 proclamant la souveraineté de la Conférence Nationale en vue de la mise
en place d’institutions démocratiques ;
Les délégués à la Conférence Nationale Souveraine,
Conscients de leur responsabilité devant Dieu, devant les peuples du monde, devant le peuple africain et devant le
peuple togolais, animés par une volonté inébranlable de préserver l’Etat togolais et l’unité nationale contre
l’improvisation, l’arbitraire, toute sorte de division, de régionalisme, de tribalisme, d’ethnicisme et de népotisme,
Ont résolu d’exposer dans le présent Acte fondamental les droits et devoirs des citoyens et d’organiser les
Institutions devant régir la Nation pendant la période de transition jusqu’à la mise en place des organes de la IV e
République.
TITRE PREMIER : DE L’ETAT ET DE LA SOUVERAINETE

700
 Article 1er
La République togolaise est un Etat de droit, laïc, démocratique et social. Elle est une et indivisible.
Article 2
La République togolaise assure l’égalité devant la Loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race, de
sexe, de condition sociale ou de religion.
Elle respecte toutes les opinions politiques, philosophiques ainsi que toutes les croyances religieuses.
Son principe est le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple.
Sa devise : « Travail – Liberté – Patrie ».
Article 3
L’emblème national est composé de cinq bandes horizontales alternées de couleur verte et jaune. Il porte à l’angle
supérieur gauche une étoile blanche à cinq branches sur fond carré rouge.
La fête nationale de la République togolaise est célébrée le 27 avril.
Le sceau de l’Etat et les armoiries sont définis par la Loi.
L’hymne national est « Terre de nos aïeux ».
La langue officielle de la République togolaise est le français.
Article 4
La souveraineté nationale appartient au peuple togolais qui l’exerce par ses représentants par voie de référendum.
Aucune section du peuple, aucun corps de l’Etat ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice.
Article 5
Le suffrage est universel, égal et secret. Il peut être direct ou indirect selon les cas prévus par la Loi.
Article 6
Sont électeurs dans les conditions prévues par la loi, tous les nationaux togolais des deux sexes, âgés de dix-huit
ans au moins et jouissant de leurs droits civils et politiques.
Article 7
Les partis et groupements politiques concourent à la formation et à l’expression de la volonté politique du peuple.
Ils se forment librement et exercent leurs activités dans le respect des lois et règlements.
Ils doivent respecter la Constitution ainsi que les principes de souveraineté nationale et de la démocratie. Ils ne
peuvent s’identifier à une région, à une ethnie ou à une religion.

TITRE II : DES DROITS ET DES DEVOIRS DU CITOYEN

Article 8
La République togolaise garantit l’exercice, dans les conditions fixées par la loi, des libertés individuelles et
collectives fondamentales, notamment des libertés de circulation, d’opinion, de religion, d’expression, de presse,
de réunion et de manifestation.
Toute propagande, tout acte à caractère raciste, régionaliste, ethnique, xénophobe et toutes autres formes de
discrimination sont punis par la loi.
Elle reconnait à tous les citoyens le droit au travail ainsi que tous les droits et libertés énumérés dans le présent
Acte et par les instruments internationaux ratifiés par le Togo.
Article 9
La République togolaise reconnait aux travailleurs le droit de grève et la liberté syndicale dans les conditions fixées
par la loi.
Article 10
La personne humaine est sacrée.
Tout acte de torture, tout traitement cruel, inhumain ou dégradant est rigoureusement interdit et puni par la loi.
Article 11
Nul ne peut être arbitrairement arrêté ou détenu. Quiconque est arrêté sans base légale ou détenu au-delà du délai
de garde-à-vue peut, sur sa requête ou sur celle de tout intéressé, saisir le président du tribunal qui ordonne sa
comparution, accompagné du gardien ou du geôlier dûment convoqué à cet effet.
Le président du tribunal statue sans délai sur la légalité ou la régularité de sa détention.
Article 12
Tout prévenu ou accusé est présumé innocent jusqu’à ce que sa culpabilité ait été établie à la suite d’un procès qui
lui offre les garanties indispensables à sa défense.
Le pouvoir judiciaire, gardien de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues
par la loi.
Article 13
La République togolaise garantit l’inviolabilité du domicile, le secret de la correspondance et des
télécommunications.
Article 14
Le citoyen doit respecter la discipline du travail, l’ordre public et les règles de la vie en société.
Article 15

701
Le citoyen a le devoir de payer les impôts légalement établis.
Article 16
Les biens publics sont inviolables. Le citoyen a le devoir de les respecter et de les protéger.

TITRE III : DU HAUT CONSEIL DE LA REPUBLIQUE

Article 17
La Conférence nationale souveraine élit en son sein un Haut Conseil de la République qui est l’organe suprême de
la République.
Le Haut Conseil de la République se compose de 79 membres répartis comme suit :
31 pour les collectivités territoriales (30 pour les préfectures et 1 pour la Commune de Lomé),
22 pour les partis politiques,
15 pour les associations,
10 pour les organisations socio-professionnelles,
Le président du présidium de la Conférence Nationale Souveraine.
Les modalités de l’élection des membres du Haut Conseil de la République seront précisées par un Acte de la
Conférence Nationale Souveraine tenant lieu de loi organique.
Article 18
Le Haut Conseil de la République est dirigé par un Bureau comprenant un Président, un Vice-président, un
Questeur, un Rapporteur et un Rapporteur-adjoint.
Le président du Présidium de la Conférence Nationale Souveraine est le président du Haut Conseil de la
République. Les autres membres du Bureau sont élus par le Haut Conseil de la République en son sein.
Article 19
Le Haut Conseil de la République est chargé :
- de contrôler l’exécution des décisions de la Conférence Nationale Souveraine,
- de contrôler l’exécutif,
- de donner son avis sur la désignation des membres du Gouvernement,
- d’approuver l’avant-projet de Constitution,
- de prendre des dispositions en vue d’assurer l’accès équitable des partis politiques aux médias officiels et de
veiller au respect de la déontologie en matière d’information,
- de veiller à la défense et à la promotion des droits de l’Homme tels qu’ils sont proclamés et garantis par la
Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948, le Pacte international relatif aux droits économiques,
sociaux et culturels de 1966, la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains
ou dégradants de 1984, la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples de 1981,
- de veiller au respect du présent Acte.
Article 20
Le Haut Conseil de la République se réunit en session ordinaire ou en session extraordinaire. Ses séances sont
publiques, sauf si le huis clos est prononcé.
Article 21
Le Haut Conseil de la République institue en son sein les commissions qu’il juge nécessaires pour le bon
déroulement de ses travaux.
Le Haut Conseil de la République et ses commissions peuvent faire appel à des compétences extérieures en cas de
besoin.
Article 22
Les membres du Haut Conseil de la République jouissent de l’immunité parlementaire. Ils ne peuvent être ni
arrêtés ni traduits en justice sans l’assentiment du Haut Conseil de la République sauf en cas de flagrant délit. Les
poursuites, s’il y a lieu, sont exercées devant la Cour d’appel sur le rapport du Procureur Général près ladite Cour.
Article 23
Les fonctions de membres du Haut Conseil de la République sont incompatibles avec l’exercice du mandat de
membre du Gouvernement.
Article 24
Les membres du Haut Conseil de la République perçoivent une indemnité fixée par la loi.
Article 25
En cas de vacance de la présidence du Haut Conseil de la République, il est pourvu à son remplacement par le
Haut Conseil de la République parmi ses membres.

TITRE IV : DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE

Article 26
Le Président de la République est le chef de l’Etat. Il incarne la continuité de l’Etat, l’indépendance et l’unité
nationale. Il assure le respect des traités et des accords internationaux.
Il est le chef suprême des armées.

702
Il représente l’Etat à l’étranger.
Article 27
Le président de la République promulgue les lois dans les 8 jours qui suivent la transmission du gouvernement.
Article 28
Le Président de la République, sur proposition du Premier ministre, soumet au peuple par voie référendaire, le
projet de Constitution adopté par le Haut Conseil de la République.
Article 29
Le Président de la République accrédite les ambassadeurs et envoyés extraordinaires de la République togolaise
auprès des puissances étrangères. Les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers sont envoyés auprès
de lui.
Article 30
Le Président de la République exerce le droit de grâce sur proposition du Gouvernement.
Article 31
Les fonctions de Président de la République sont incompatibles avec toute fonction de représentation
professionnelle à caractère national et tout emploi privé ou public, civil ou militaire ou toute activité
professionnelle.
Article 32
En cas de vacance de la présidence de la République pour destitution, décès, démission ou empêchement définitif
constatés par la Haut Conseil de la République statuant à la majorité des 2/3 de ses membres, l’intérim est assuré
par le président du Haut Conseil de la République.
En cas d’absence ou d’empêchement temporaire du Président de la République, le Premier ministre assure son
intérim.

TITRE V : DU PREMIER MINISTRE ET DU GOUVERNEMENT

Article 33
Le Premier ministre est élu par la Conférence Nationale Souveraine parmi les délégués remplissant les
conditions ci-après :
1. Avoir 40 ans révolus à la date de l’élection,
2. Etre de nationalité togolaise d’origine ou acquise depuis au moins 10 ans,
3. Jouir de tous ses droits civils et politiques,
4. Ne pas avoir été condamné pour crime ou délit intentionnel,
5. Etre réputé de bonne moralité et d’une grande probité
Article 34
Le Premier ministre désigne chacun des membres de son gouvernement après avis favorable du Haut Conseil de
la République.
Article 35
Le Premier ministre préside le Conseil des ministres.
Il dispose de la force armée.
Article 36
Le Premier ministre signe les décrets délibérés en Conseil des ministres. Il nomme aux emplois civils et militaires
de l’Etat.
Les membres de la Cour suprême, le Grand chancelier de l’Ordre du Mono, les ambassadeurs et envoyés
extraordinaires, les préfets, les officiers généraux, le président de l’Université du Bénin élu par ses pairs, les
directeurs des administrations centrales sont nommés en Conseil des ministres après avis du bureau du Haut
Conseil de la République.
Une loi organique détermine le statut de l’Université et les conditions d’élection de son président.
Une autre loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres après avis du
bureau du Haut Conseil de la République ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du
Premier ministre peut être délégué pour être exercé en son nom.
Article 37
Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il assure l’exécution des lois et des Actes de la Conférence
Nationale Souveraine.
Article 38
Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution.
Article 39
Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.
Il est chargé de préparer et d’organiser le référendum constitutionnel et les élections. Il dispose de l’administration.
Article 40
Le Premier ministre tient le président de la République informé des activités du Gouvernement.
Article 41

703
Les fonctions de Premier ministre et de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice du mandat
de membre du Haut Conseil de la République, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère
national et tout emploi privé ou public, civil ou militaire ou de toute activité professionnelle.
Article 42
Les membres du gouvernement peuvent être entendus par le Haut Conseil de la République sur leur demande.
Article 43
Les membres du gouvernement peuvent être poursuivis pour les crimes et délits commis dans l’exercice ou à
l’occasion de leurs fonctions devant la Cour d’appel.
Sauf en cas de flagrant délit, aucun membre du gouvernement ne peut être poursuivi ni jugé qu’après autorisation
du Haut Conseil de la République sur rapport du procureur général près la Cour d’appel.
Article 44
En cas de vacance du poste de Premier ministre, le Haut Conseil de la République pourvoit à la nomination d’un
nouveau Premier ministre à la majorité des 2/3 de ses membres.
Le Premier ministre pourvoit, en cas de besoin, au remplacement d’un ministre après avis du Haut Conseil de la
République.
Article 45
Avant son entrée en fonction, le Premier ministre prête devant la Conférence Nationale Souveraine, le serment
suivant :
« Devant Dieu, la Nation et la Conférence Nationale Souveraine représentant le peuple togolais,
Nous, Premier ministre élu par la Conférence Nationale Souveraine, jurons solennellement
- de respecter et défendre la loi constitutionnelle organisant la période de transition,
- de remplir loyalement les hautes fonctions que la Conférence Nationale Souveraine nous a confiées,
- de ne nous laisser guider que par l’intérêt général et le respect des droits de la personne humaine, de
consacrer toutes nos forces à la promotion du bien commun, de la paix et de l’unité nationale,
- de préserver l’intégrité du territoire national,
- de nous conduire en tout, en fidèle et loyal serviteur du peuple ».

TITRE VI : DES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT ET DU HAUT CONSEIL DE LA REPUBLIQUE

Article 46
L’initiative des lois appartient concurremment au gouvernement et aux membres du Haut Conseil de la
République.
Article 47
Les projets et propositions de loi sont déposés sur le bureau du Haut Conseil de la République.
Article 48
Les propositions de loi sont, avant délibération et vote, notifiées pour information au gouvernement.
Article 49
Le Haut Conseil de la République a la maîtrise de son ordre du jour. Il en informe le gouvernement.
Article 50
Le Premier ministre peut faire la demande au bureau du Haut Conseil de la République de l’inscription à l’ordre
du jour de projets de loi jugés urgents.
Article 51
Le gouvernement et le Haut Conseil de la République ont le droit d’amendement.
Article 52
Le projet de loi de finances pour l’exercice 1992 doit être adopté par le Haut Conseil de la République dans un
délai de 15 jours à compter de la date du dépôt sur le bureau du Haut Conseil de la République.
Passé ce délai, le gouvernement peut, avec l’accord du bureau du Haut Conseil de la République, mettre en
application certaines dispositions du projet.
Article 53
Les membres du gouvernement peuvent être entendus sur interpellation par le Haut Conseil de la République, sur
des questions écrites ou orales qui leur sont adressées.

TITRE VII : DU POUVOIR JUDICIAIRE

Article 54
La justice est rendue sur le territoire de la République au nom du peuple togolais.
Article 55
Le pouvoir judiciaire est indépendant des pouvoirs législatif et exécutif.
Les magistrats du siège sont inamovibles.
Article 56
Le pouvoir judiciaire est gardien des libertés et droits fondamentaux des citoyens prévus par la présente Loi
constitutionnelle.

704
 Article 57
La loi fixe la nature et le mode de fonctionnement des organes judiciaires ainsi que le statut de la magistrature.

TITRE VIII : DISPOSITIONS GENERALES

Article 58
Le référendum pour l’adoption de la Constitution et les élections locales, législatives et présidentielles seront
supervisés par un organe dont la composition et les attributions seront déterminées par une loi organique.
La Cour suprême dont la composition et le fonctionnement seront également déterminés par une loi organique,
règle le contentieux référendaire et électoral.
Article 59
Le Président de la République et le Premier ministre peuvent être destitués en cas de haute trahison, par le Haut
Conseil de la République statuant à la majorité des 2/3 de ses membres.
Article 60
Les lois régulièrement votées par le Haut Conseil de la République et non promulguées par le Président de la
République dans le délai prévu par la présente loi, le sont valablement par le Premier ministre.
Article 61
Les membres de l’Exécutif de la période de transition, garants du déroulement impartial de toutes les élections, ne
peuvent être candidats aux élections présidentielles suivant immédiatement la période de transition.
Article 62
Les membres du Haut Conseil de la République, le Président de la République, les membres du gouvernement et
les personnes visées à l’article 36 du présent Acte doivent faire devant la Cour suprême une déclaration sur
l’honneur de leurs biens et avoirs au début et à la fin de leur mandat ou de leur fonction.

TITRE IX : DISPOSITIONS FINALES

Article 63
Les dispositions nécessaires à l’application de la présente Loi constitutionnelle sont prises par la loi.
Article 64
Les traités et accords internationaux ratifiés par les autorités togolaises avant l’adoption de la présente Loi
constitutionnelle demeurent applicables.
Article 65
Toutes les dispositions antérieures contraires au présent Acte sont abrogées.
Article 66
La mission des organes de transition prend fin à la date de la mise en place des nouvelles institutions de la
République.
En tout état de cause, cette mission ne saurait dépasser un (1) an à compter de la date de clôture de la Conférence
Nationale Souveraine.
Article 67
Toute tentative de renversement du régime constitutionnellement mis en place par le présent Acte, par les
personnels des forces armées et de sécurité publique, sera considérée comme un crime contre la Nation et
sanctionnée conformément aux lois de la République.
Article 68
En cas de coup d’Etat, d’agression par des mercenaires ou de coup de force quelconque, tout membre d’un organe
constitutionnel a le droit et le devoir de faire appel à tous les moyens pour rétablir la légitimité constitutionnelle y
compris le recours aux accords de coopération militaire ou de défense existants.
Dans ces circonstances, pour tout togolais, désobéir et s’organiser pour faire échec à l’autorité illégitime
constituent le plus sacré des droits et le plus impérieux des devoirs.
Article 69
Le présent Acte peut être modifié par le Haut Conseil de la République à la majorité des 4/5 de ses membres.
Article 70
Le présent Acte sera promulgué dans les vingt-quatre heures de sa transmission au Président de la République,
publié au Journal officiel selon la procédure d’urgence et exécuté comme Loi constitutionnelle de la République
togolaise pendant la période de transition.
Faute par le Président de la République de le promulguer dans le délai ci-dessus visé, il sera immédiatement
exécutoire.

705
706
CÔTE D’IVOIRE
Constitution du 8 novembre 2016 , version
consolidée

Préambule
Nous, Peuple de Côte d'Ivoire
Conscient de notre indépendance et de notre identité nationale, assumons notre responsabilité historique devant
la nation et devant l'humanité ;
Ayant à l'esprit que la Côte d'Ivoire est, et demeure, une terre d'hospitalité ;
Instruit des leçons de notre histoire politique et constitutionnelle, désireux de bâtir une nation fraternelle, unie,
solidaire, pacifique et prospère, et soucieux de préserver la stabilité politique ;
Tenant compte de notre diversité ethnique, culturelle et religieuse, et résolu à construire une Nation pluriethnique
et pluriraciale fondée sur les principes de la souveraineté nationale;
Convaincu que l'union dans le respect de cette diversité assure, par le travail et la discipline, le progrès
économique et le bien-être social de tous ;
Persuadé que la tolérance politique, ethnique, religieuse ainsi que le pardon et le dialogue des cultures
constituent des éléments fondamentaux du pluralisme concourant à la consolidation de notre unité, au
renforcement du processus de réconciliation nationale et à la cohésion sociale ;
Affirmons notre attachement au respect des valeurs culturelles, spirituelles et morales ;
Rappelant à tous, et en toutes circonstances, notre engagement irréversible à défendre et à préserver la forme
républicaine du Gouvernement ainsi que la laïcité de l'État ;
Réaffirmons notre détermination à bâtir un État de droit dans lequel les droits de l'homme, les libertés publiques,
la dignité de la personne humaine, la justice et la bonne gouvernance tels que définis dans les instruments
juridiques internationaux auxquels la Côte d'Ivoire est partie, notamment la Charte des Nations unies de 1945, la
Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples
de 1981 et ses protocoles additionnels, l'Acte constitutif de l'Union africaine de 2001, sont promus, protégés et
garantis ;
Profondément attaché à la légalité constitutionnelle et aux Institutions démocratiques ;
Considérant que l'élection démocratique est le moyen par lequel le peuple choisit librement ses gouvernants ;
Proclamons notre attachement aux principes de la démocratie pluraliste fondée sur la tenue d'élections libres et
transparentes, de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs ;
Condamnons tout mode non démocratique d'accession ou de maintien au pouvoir ;
Exprimons notre engagement à :
• préserver l'intégrité du territoire national ;
• sauvegarder notre souveraineté sur les ressources nationales et à en assurer une gestion équitable pour le bien-
être de tous ;
• promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes ;
• promouvoir la transparence dans la conduite des affaires publiques ;
• défendre et à conserver notre patrimoine culturel ;
• contribuer à la préservation du climat et d'un environnement sain pour les générations futures ;
Nous engageons à promouvoir l'intégration régionale et sous-régionale, en vue de la réalisation de l'unité
africaine ;
Approuvons et adoptons librement et solennellement devant la Nation et l'humanité la présente Constitution
comme Loi fondamentale de l'État, dont le Préambule fait partie intégrante.
Titre premier. Des droits, des libertés et des devoirs.
Article premier.
L'État de Côte d'Ivoire reconnaît les droits, les libertés et les devoirs énoncés dans la présente Constitution. Il
s'engage à prendre toutes les mesures nécessaires pour en assurer l'application effective.
Chapitre premier : Des droits et des libertés.
Article 2
La personne humaine est sacrée.
Les droits de la personne humaine sont inviolables.
Tout individu a droit à la dignité humaine et à la reconnaissance de sa personnalité juridique.
Article 3

707
Le droit à la vie est inviolable.
Nul n'a le droit d'ôter la vie à autrui.
La peine de mort est abolie.
Article 4
Tous les Ivoiriens naissent et demeurent libres et égaux en droit.
Nul ne peut être privilégié ou discriminé en raison de sa race, de son ethnie, de son clan, de sa tribu, de sa
couleur de peau, de son sexe, de sa région, de son origine sociale, de sa religion ou croyance, de son opinion, de
sa fortune, de sa différence de culture ou de langue, de sa situation sociale ou de son état physique ou mental.
Article 5
L'esclavage, la traite des êtres humains, le travail forcé, la torture physique ou morale, les traitements inhumains,
cruels, dégradants et humiliants, les violences physiques, les mutilations génitales féminines ainsi que toutes les
autres formes d'avilissement de l'être humain sont interdits.
Sont également interdits toute expérimentation médicale ou scientifique sur une personne sans son consentement
éclairé ainsi que le trafic d'organes à des fins commerciales ou occultes.
Toutefois, toute personne a le droit de faire don de ses organes, dans les conditions prévues par la loi.
Article 6
Le droit de toute personne à un libre et égal accès à la justice est protégé et garanti.
Toute personne a droit à un procès équitable et à un jugement rendu dans un délai raisonnable déterminé par la
loi.
L'État favorise le développement d'une justice de proximité.
Article 7
Nul ne peut être poursuivi, arrêté, gardé à vue ou inculpé, qu'en vertu d'une loi promulguée antérieurement aux
faits qui lui sont reprochés.
Nul ne peut être arbitrairement arrêté, poursuivi ou détenu.
Toute personne arrêtée ou détenue a droit à un traitement humain qui préserve sa dignité. Elle doit être informée
immédiatement des motifs de son arrestation ou de sa détention et de ses droits, dans la langue qui lui est
compréhensible.
Tout prévenu est présumé innocent jusqu'à ce que sa culpabilité ait été établie à la suite d'un procès équitable, lui
offrant toutes les garanties indispensables à sa défense.
Article 8
Le domicile est inviolable. Les atteintes ou restrictions ne peuvent y être apportées que par la loi.
Article 9
Toute personne a droit à l'éducation et à la formation professionnelle.
Toute personne a également droit à un accès aux services de santé.
Article 10
L'école est obligatoire pour les enfants des deux sexes, dans les conditions déterminées par la loi.
L'État et les collectivités publiques assurent l'éducation des enfants. Ils créent les conditions favorables à cette
éducation.
L'État assure la promotion et le développement de l'enseignement public général, de l'enseignement technique et
de la formation professionnelle ainsi que l'expansion de toutes les filières, selon les normes internationales de
qualité et en rapport avec les besoins du marché du travail.
Les institutions, le secteur privé laïc et les communautés religieuses peuvent également concourir à l'éducation
des enfants, dans les conditions déterminées par la loi.
Article 11
Le droit de propriété est garanti à tous.
Nul ne doit être privé de sa propriété si ce n'est pour cause d'utilité publique et sous la condition d'une juste et
préalable indemnisation.
Article 12
Seuls l'État, les collectivités publiques et les personnes physiques ivoiriennes peuvent accéder à la propriété
foncière rurale. Les droits acquis sont garantis.
La loi détermine la composition du domaine foncier rural ainsi que les règles relatives à la propriété, à la
concession et à la transmission des terres du domaine foncier rural.
Article 13
Le droit de tout citoyen à la libre entreprise est garanti dans les limites prévues par la loi.
L'État veille à la sécurité de l'épargne, des capitaux et des investissements.
Article 14
Toute personne a le droit de choisir librement sa profession ou son emploi. L'accès aux emplois publics ou privés
est égal pour tous, en fonction des qualités et des compétences. Est interdite toute discrimination dans l'accès aux
emplois ou dans leur exercice, fondée sur le sexe, l'ethnie ou les opinions politiques, religieuses ou
philosophiques.

708
Article 15
Tout citoyen a droit à des conditions de travail décentes et à une rémunération équitable.
Nul ne peut être privé de ses revenus, du fait de la fiscalité, au-delà d'une quotité dont le niveau est déterminé par
la loi.
Article 16
Le travail des enfants est interdit et puni par la loi.
Il est interdit d'employer l'enfant dans une activité qui le met en danger ou qui affecte sa santé, sa croissance
ainsi que son équilibre physique et mental.
Article 17
Le droit syndical et le droit de grève sont reconnus aux travailleurs du secteur privé et aux agents de
l'administration publique. Ces droits s'exercent dans les limites déterminées par la loi.
Article 18
Les citoyens ont droit à l'information et à l'accès aux documents publics, dans les conditions prévues par la loi.
Article 19
La liberté de pensée et la liberté d'expression, notamment la liberté de conscience, d'opinion philosophique et de
conviction religieuse ou de culte, sont garanties à tous. Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser librement ses
idées.
Ces libertés s'exercent sous la réserve du respect de la loi, des droits d'autrui, de la sécurité nationale et de l'ordre
public.
Toute propagande ayant pour but ou pour effet de faire prévaloir un groupe social sur un autre, ou d'encourager
la haine raciale, tribale ou religieuse, est interdite.
Article 20
Les libertés d'association, de réunion et de manifestation pacifiques sont garanties par la loi.
Article 21
Tout citoyen ivoirien a le droit de se déplacer et de se fixer librement sur toute partie du territoire national.
Tout citoyen ivoirien a le droit de quitter librement son pays et d'y revenir. L'exercice de ce droit ne peut être
limité que par la loi.
Article 22
Aucun Ivoirien ne peut être contraint à l'exil.
Article 23
Toute personne persécutée en raison de ses convictions politiques, religieuses, philosophiques ou de son
appartenance ethnique, peut bénéficier du droit d'asile sur le territoire de la République de Côte d'Ivoire, sous la
condition de se conformer aux lois de la République.
Article 24
L'État assure à tous les citoyens l'égal accès à la culture.
La liberté de création artistique et littéraire est garantie.
Les œuvres artistiques, scientifiques et techniques sont protégées par la loi.
L'État promeut et protège le patrimoine culturel ainsi que les us et coutumes qui ne sont pas contraires à l'ordre
public et aux bonnes mœurs.
Article 25
Les partis et groupements politiques se forment et exercent leurs activités librement sous la condition de
respecter les lois de la République, les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. Ils sont égaux
en droit et soumis aux mêmes obligations.
Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Sont interdits les partis et
groupements politiques créés sur des bases régionales, confessionnelles, tribales, ethniques ou raciales.
Les partis et groupements politiques légalement constitués bénéficient du financement public, dans les
conditions définies par la loi.
Article 26
La société civile est une des composantes de l'expression de la démocratie. Elle contribue au développement
économique, social et culturel de la Nation.
Article 27
Le droit à un environnement sain est reconnu à tous sur l'ensemble du territoire national.
Le transit, l'importation ou le stockage illégal et le déversement de déchets toxiques sur le territoire national
constituent des crimes.
Chapitre II : Des devoirs.
Article 28
L'État s'engage à respecter la Constitution, les droits de l'homme et les libertés publiques. Il veille à les faire
connaître et à les diffuser au sein de la population.
L'État prend les mesures nécessaires pour intégrer la Constitution, les droits de l'homme et les libertés publiques

709
dans les programmes d'enseignement scolaires et universitaires ainsi que dans la formation des forces de défense
et de sécurité, et des agents de l'administration.
Article 29
L'État garantit le droit d'opposition démocratique.
Sur des questions d'intérêt national, le Président de la République peut solliciter l'avis des partis et groupements
politiques de l'opposition.
Article 30
L'État assure la participation des Ivoiriens résidant à l'extérieur à la vie de la Nation. Il veille sur leurs intérêts.
Article 31
La famille constitue la cellule de base de la société. L'État assure sa protection. L'autorité parentale est exercée
par les parents.
Article 32
L'État s'engage à garantir les besoins spécifiques des personnes vulnérables. Il prend les mesures nécessaires
pour prévenir la vulnérabilité des enfants, des femmes, des mères, des personnes âgées et des personnes en
situation de handicap.
Il s'engage à garantir l'accès des personnes vulnérables aux services de santé, à l'éducation, à l'emploi et à la
culture, aux sports et aux loisirs.
Article 33
L'État et les collectivités publiques protègent les personnes en situation de handicap contre toute forme de
discrimination.
L'État et les collectivités publiques assurent la protection des personnes en situation de handicap contre toute
forme d'avilissement. Ils garantissent leurs droits dans les domaines éducatif, médical et économique ainsi que
dans les domaines des sports et des loisirs.
Article 34
La jeunesse est protégée par l'État et les collectivités publiques contre toutes les formes d'exploitation et
d'abandon.
L'État et les collectivités publiques créent les conditions favorables à l'éducation civique et morale de la
jeunesse. Ils prennent toutes les mesures nécessaires en vue d'assurer la participation de la jeunesse au
développement social, économique, culturel, sportif et politique du pays. Ils aident les jeunes à s'insérer dans la
vie active en développant leurs potentiels culturel, scientifique, psychologique, physique et créatif.
Article 35
L'État et les collectivités publiques assurent la promotion, le développement et la protection de la femme. Ils
prennent les mesures nécessaires en vue d'éliminer toutes les formes de violence faites à la femme et à la jeune
fille.
Article 36
L'État œuvre à la promotion des droits politiques de la femme en augmentant ses chances d'accès à la
représentation dans les assemblées élues.
Les modalités d'application de cet article sont fixées par la loi.
Article 37
L'État œuvre à promouvoir la parité entre les hommes et les femmes sur le marché de l'emploi.
L'État encourage la promotion de la femme aux responsabilités dans les institutions et administrations publiques
ainsi qu'au niveau des entreprises.
Article 38
L'État favorise l'accès des citoyens au logement, dans les conditions prévues par la loi.
L'État favorise l'accès des citoyens à l'emploi.
Article 39
La défense de la Nation et de l'intégrité du territoire est un devoir pour tout Ivoirien. Elle est assurée
exclusivement par les forces de défense et de sécurité nationales, dans les conditions déterminées par la loi.
Article 40
La protection de l'environnement et la promotion de la qualité de la vie sont un devoir pour la communauté et
pour chaque personne physique ou morale.
L'État s'engage à protéger son espace maritime, ses cours d'eau, ses parcs naturels ainsi que ses sites et
monuments historiques contre toutes formes de dégradation.
L'État et les collectivités publiques prennent les mesures nécessaires pour sauvegarder la faune et la flore.
En cas de risque de dommages pouvant affecter de manière grave et irréversible l'environnement, l'État et les
collectivités publiques s'obligent, par application du principe de précaution, à les évaluer et à adopter des
mesures nécessaires visant à parer à leur réalisation.
Article 41
Les pouvoirs publics sont tenus de promouvoir, de respecter et de faire respecter la bonne gouvernance dans la
gestion des affaires publiques et de réprimer la corruption et les infractions assimilées.

710
Toute personne investie des fonctions de Président de la République, de vice-Président de la République, de
Premier ministre, de Président ou de Chef d'institution nationale, de membre du Gouvernement, de membre du
Conseil constitutionnel, de parlementaire, de magistrat ou toute personne exerçant de hautes fonctions dans
l'administration publique ou chargée de la gestion de fonds publics, est tenue de déclarer ses biens conformément
à la loi.
Article 42
L'État et les collectivités publiques doivent garantir à tous un service public de qualité, répondant aux exigences
de l'intérêt général.
Article 43
Tout résident a le devoir de s'acquitter de ses obligations fiscales conformément à la loi.
L'État prend les mesures nécessaires pour garantir le recouvrement des impôts, la lutte contre l'évasion et la
fraude fiscales.
Article 44
Les biens publics sont inviolables.
Toute personne est tenue de les respecter et de les protéger.
Article 45
Tout citoyen investi d'un mandat public ou chargé d'un emploi public ou d'une mission de service public, a le
devoir de l'accomplir avec compétence, conscience et loyauté. Il doit être intègre, impartial et neutre.
Article 46
Le cumul des mandats est réglementé, dans les conditions fixées par la loi.
Article 47
Toute personne vivant sur le territoire national est tenue de respecter la Constitution, les lois et les règlements de
la République de Côte d'Ivoire.
Titre II. De l'État et de la souveraineté.
Chapitre premier. Des principes fondateurs de la République.
Article 48
L'État de Côte d'Ivoire est une République indépendante et souveraine.
L'emblème national est le drapeau tricolore orange, blanc, vert, en bandes verticales et d'égales dimensions.
L'hymne national est l'Abidjanaise.
La devise de la République est : Union, Discipline, Travail.
La langue officielle est le français.
Article 49
La République de Côte d'Ivoire est une et indivisible, laïque, démocratique et sociale.
Le principe de la République de Côte d'Ivoire est le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple.
Chapitre II : De la souveraineté.
Article 50
La souveraineté appartient au peuple.
Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.
Article 51
Le peuple exerce sa souveraineté par la voie du référendum et par ses représentants élus.
Les conditions du recours au référendum ainsi que les modalités de l'élection du Président de la République et
des membres du Parlement sont déterminées par la Constitution et précisées par une loi organique.
La Commission indépendante chargée de l'organisation du référendum, des élections présidentielle, législatives
et locales, dans les conditions prévues par la loi, est une Autorité administrative indépendante. Une loi détermine
ses attributions, son mode d'organisation et de fonctionnement.
Le Conseil constitutionnel contrôle la régularité des opérations du référendum, de l'élection du Président de la
République et des membres du Parlement.
Article 52
Le suffrage est universel, libre, égal et secret.
Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux Ivoiriens des deux sexes âgés d'au
moins dix-huit ans et jouissant de leurs droits civils et politiques.
Titre III. Du pouvoir exécutif.
Chapitre premier. De la composition de l'exécutif.
Article 53
L'Exécutif est composé du Président de la République, du vice-Président de la République et du Gouvernement.
Chapitre II : Du Président de la République.
Article 54
Le Président de la République est le Chef de l'État. Il incarne l'unité nationale. Il veille au respect de la
Constitution. Il assure la continuité de l'État. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du
territoire et du respect des engagements internationaux.

711
Article 55
Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Il n'est rééligible qu'une fois.
Il choisit un vice-Président de la République, en accord avec le Parlement.
Le candidat à l'élection présidentielle doit jouir de ses droits civils et politiques et doit être âgé de trente-cinq ans
au moins. Il doit être exclusivement de nationalité ivoirienne, né de père ou de mère ivoirien d'origine.
Article 56
Le Président de la République est élu au scrutin majoritaire à deux tours. L'élection du Président de la
République est acquise à la majorité absolue des suffrages exprimés.
Le premier tour du scrutin a lieu le dernier samedi du mois d'octobre de la cinquième année du mandat du
Président de la République en fonction.
Si la majorité absolue n'est pas obtenue au premier tour, il est procédé à un second tour. Seuls peuvent s'y
présenter les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de suffrages exprimés au premier tour.
Le second tour a lieu le dernier samedi du mois de novembre de la cinquième année du mandat du Président de
la République en fonction.
Est élu au second tour le candidat ayant recueilli le plus grand nombre de voix.
En cas d'égalité entre les deux candidats au second tour, sera déclaré élu le candidat ayant obtenu le plus grand
nombre de suffrages exprimés au premier tour.
La convocation des électeurs est faite par décret en Conseil des ministres.
Article 57
Si avant le premier tour, l'un des candidats retenus par le Conseil constitutionnel se trouve empêché ou décède, le
Conseil constitutionnel peut prononcer le report de l'élection dans les soixante-douze heures, à compter de sa
saisine par la Commission indépendante chargée des élections.
En cas de décès ou d'empêchement de l'un des deux candidats arrivés en tête à l'issue du premier tour, le
Président de la Commission indépendante chargée des élections saisit immédiatement le Conseil constitutionnel,
qui décide, dans les soixante-douze heures à compter de sa saisine, de la reprise de l'ensemble des opérations
électorales.
Dans les deux cas, l'élection du Président de la République se tient dans un délai ne pouvant excéder trente jours
à compter de la décision du Conseil constitutionnel.
Article 58
Après la proclamation définitive des résultats par le Conseil constitutionnel, le Président de la République élu
prête serment sur la Constitution devant le Conseil constitutionnel, réuni en audience solennelle. Le vice-
Président de la République assiste à la cérémonie de prestation de serment.
La prestation de serment du Président de la République élu a lieu le deuxième lundi du mois de décembre de la
cinquième année du mandat du Président de la République en fonction. Au cours de cette cérémonie publique, il
reçoit les attributs de sa fonction et délivre à cette occasion un message à la Nation.
La formule du serment est : « Devant le peuple souverain de Côte d'Ivoire, je jure solennellement et sur l'honneur
de respecter et de défendre fidèlement la Constitution, d'incarner l'unité nationale, d'assurer la continuité de l'État
et de défendre son intégrité territoriale, de protéger les Droits et Libertés des citoyens, de remplir
consciencieusement les devoirs de ma charge dans l'intérêt supérieur de la Nation. Que le peuple me retire sa
confiance et que je subisse la rigueur des lois, si je trahis mon serment ».
Article 59
Les pouvoirs du Président de la République en exercice expirent à la date de prise de fonction du Président de la
République élu.
Article 60
Lors de son entrée en fonction et à la fin de son mandat, le Président de la République est tenu de produire une
déclaration authentique de son patrimoine devant la Cour des Comptes.
Durant l'exercice de ses fonctions, le Président de la République ne peut, par lui-même, ni par personne
interposée, rien acquérir ou louer qui appartienne au domaine de l'État et des collectivités publiques, sauf
autorisation préalable de la Cour des Comptes dans les conditions fixées par la loi.
Le Président de la République ne peut soumissionner aux marchés de l'État et des collectivités publiques.
Article 61
Les fonctions de Président de la République sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de
tout emploi public et de toute activité professionnelle.
Article 62
En cas de vacance de la Présidence de la République par décès, démission ou empêchement absolu du Président
de la République, le vice-Président de la République devient Président de la République. Avant son entrée en
fonction, il prête serment devant le Conseil constitutionnel, réuni en audience solennelle.
L'empêchement absolu du Président de la République, pour incapacité d'exercer ses fonctions, est constaté
immédiatement par le Conseil constitutionnel, saisi à cette fin par une requête du Gouvernement approuvée à la
majorité de ses membres.

712
Le nouveau Président de la République achève le mandat du Président de la République élu. Il ne peut faire
usage des articles 70, 75 alinéa 1 et 177. Le vice-Président de la République exerçant les fonctions de Président
de la République ne peut pas nommer de vice-Président pendant la durée du mandat restant à courir.
En cas de décès, de démission ou d'empêchement absolu du vice-Président de la République, le Président de la
République nomme un nouveau vice-Président.
En cas de décès, de démission ou d'empêchement absolu du vice-Président de la République, alors que survient
la vacance de la Présidence de la République, les fonctions de Président de la République sont exercées par le
Premier ministre. Il achève le mandat du Président de la République élu. Il ne peut faire usage des articles 70
alinéa 2, 75 alinéa 1 et 177 de la Constitution.
Article 63
Le Président de la République est le détenteur exclusif du pouvoir exécutif.
Article 64
Le Président de la République détermine et conduit la politique de la Nation.
Article 65
Le Président de la République assure l'exécution des lois et des décisions de justice. Il prend les règlements
applicables à l'ensemble du territoire de la République.
Article 66
Le Président de la République a le droit de faire grâce.
Article 67
Le Président de la République est le chef de l'administration. Il nomme aux emplois civils et militaires.
Article 68
Le Président de la République est le Chef suprême des Armées. Il préside les Conseils, les Comités de Défense et
de Sécurité.
Article 69
Le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances
étrangères et des organisations internationales. Les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires sont accrédités
auprès de lui.
Article 70
Le Président de la République nomme le Premier ministre, Chef du Gouvernement. Il met fin à ses fonctions.
Sur proposition du Premier ministre, le Président de la République nomme les autres membres du Gouvernement
et détermine leurs attributions. Il met fin à leurs fonctions dans les mêmes conditions.
Article 71
Le Président de la République préside le Conseil des ministres.
Le Conseil des ministres délibère obligatoirement :
• des décisions déterminant la politique générale de l'État ;
• des projets de loi, d'ordonnances et de décrets réglementaires ;
• des nominations aux emplois supérieurs de l'État, dont la liste est établie par la loi.
Article 72
Les projets de loi et d'ordonnances peuvent être soumis, par le Président de la République, au Conseil
constitutionnel, pour avis, avant d'être examinés en Conseil des ministres.
Les projets de décrets réglementaires peuvent être soumis, par le Président de la République, au Conseil d'État,
pour avis, avant d'être examinés en Conseil des ministres.
Article 73
Lorsque les Institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution
de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate, et que le fonctionnement
régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures
exceptionnelles exigées par ces circonstances, après consultation obligatoire du Président de l'Assemblée
nationale, du Président du Sénat et du Président du Conseil constitutionnel.
Il en informe la Nation par message.
Le Parlement se réunit de plein droit.
La fin de la crise est constatée par un message du Président de la République à la Nation.
Article 74
Le Président de la République a l'initiative des lois, concurremment avec les membres du Parlement.
Il assure la promulgation des lois dans les trente jours qui suivent la transmission qui lui est faite de la loi
définitivement adoptée. Ce délai est réduit à cinq jours en cas d'urgence.
Une loi non promulguée par le Président de la République jusqu'à l'expiration des délais prévus au présent article
est déclarée exécutoire par le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de l'une des deux chambres du
Parlement, si elle est conforme à la Constitution.
Le Président de la République peut, avant l'expiration de ces délais, demander au Parlement une seconde
délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette seconde délibération ne peut être refusée.

713
Il peut également, dans les mêmes délais, demander et obtenir, de plein droit, que cette délibération n'ait lieu que
lors d'une session suivante celle au cours de laquelle le texte a été adopté en première lecture.
Le vote pour cette seconde délibération est acquis à la majorité absolue des membres en fonction du Parlement,
réuni en Congrès.
Article 75
Le Président de la République, après consultation du bureau du Congrès, peut soumettre au référendum tout texte
ou toute question qui lui paraît devoir exiger la consultation directe du peuple.
Lorsque le référendum a conclu à l'adoption du texte, le Président de la République le promulgue dans les délais
prévus à l'article 74 alinéa 2.
Article 76
Le Président de la République peut, par décret, déléguer certains de ses pouvoirs au vice- Président de la
République, au Premier ministre et aux autres membres du Gouvernement.
Article 77
Le Président de la République peut, par décret, déléguer certains de ses pouvoirs au Premier ministre ou au
membre du Gouvernement qui assure l'intérim de celui-ci. Cette délégation de pouvoirs doit être limitée dans le
temps et porter sur une matière ou un objet précis.
Chapitre III : Du vice-Président de la République.
Article 78
Le vice-Président de la République doit jouir de ses droits civils et politiques et doit être âgé de trente-cinq ans
au moins. Il doit être exclusivement de nationalité ivoirienne, né de père ou de mère ivoirien d'origine.
Article 79
Avant son entrée en fonction, le vice-Président de la République choisi par le Président de la République
conformément à l'article 55 prête serment devant le Conseil constitutionnel, réuni en audience solennelle, et en
présence du Président de la République.
La formule du serment est :
« Je jure solennellement et sur l'honneur de respecter la Constitution, de remplir consciencieusement les devoirs
de ma charge dans le strict respect de ses obligations et avec loyauté à l'égard du Président de la République.
Que le Président de la République me retire sa confiance si je trahis mon serment ».
Les dispositions des articles 60 et 61 de la présente Constitution s'appliquent au vice-Président de la République.
Article 80
Les dispositions des articles 55 alinéa 3, 60 et 61 de la présente Constitution s'appliquent au vice-Président de la
République.
Chapitre IV : Du Gouvernement.
Article 81
Le Gouvernement comprend le Premier ministre, Chef du Gouvernement, et les autres ministres.
Le Gouvernement est chargé de la mise en œuvre de la politique de la Nation telle que définie par le Président de
la République.
Article 82
Le Premier ministre anime et coordonne l'action gouvernementale.
Le Premier ministre préside le Conseil de Gouvernement, réunion préparatoire du Conseil des ministres.
Le Premier ministre supplée le Président de la République lorsque celui-ci et le vice-Président de la République
sont hors du territoire national.
Article 83
Le Premier ministre et les ministres sont solidairement responsables devant le Président de la République.
La démission du Premier ministre, Chef du Gouvernement, entraîne celle de l'ensemble du Gouvernement.
Article 84
Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout emploi public et de toute
activité professionnelle.
Le parlementaire nommé membre du Gouvernement ne peut siéger au Parlement pendant la durée de ses
fonctions ministérielles.
Les dispositions de l'article 60 alinéas 2 et 3 s'appliquent aux membres du Gouvernement pendant la durée de
leurs fonctions.
Titre IV. Du pouvoir législatif.
Chapitre premier : De la composition du pouvoir législatif.
Article 85
Le pouvoir législatif est exercé par le Parlement. Le Parlement est composé de l'Assemblée nationale et du
Sénat.
Chapitre II : Du statut des parlementaires.
Article 86
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans.

714
Article 87
Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales et des Ivoiriens établis hors de Côte d'Ivoire.
Les sénateurs sont élus, pour deux tiers, au suffrage universel indirect. Un tiers des sénateurs est désigné par le
Président de la République parmi les anciens présidents d'institution, les anciens Premiers ministres et les
personnalités et compétences nationales, y compris des Ivoiriens de l'extérieur et des membres de l'opposition
politique.
Le mandat des sénateurs est de cinq ans.
Article 88
Tous les parlementaires sont soumis à l'obligation de régularité fiscale.
Article 89
La durée de la législature est de cinq ans pour chacune des deux chambres.
Le mandat parlementaire est renouvelable.
Les Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat sont respectivement élus pour la durée de la législature.
Article 90
Les pouvoirs de chaque chambre expirent à la fin de la session ordinaire de la dernière année de sa législature.
Les élections des députés et des sénateurs ont lieu avant l'expiration des pouvoirs de chaque chambre.
Toutefois, dans l'impossibilité d'organiser les élections des députés et des sénateurs avant l'expiration des
pouvoirs de chaque chambre, le Parlement demeure en fonction jusqu'à l'organisation desdites élections.
Une loi organique fixe le nombre des membres de chaque chambre, les conditions d'éligibilité et de nomination,
le régime des inéligibilités et incompatibilités, les modalités de scrutin ainsi que les conditions dans lesquelles il
y a lieu d'organiser de nouvelles élections ou de procéder à de nouvelles nominations, en cas de vacance de siège
de député ou de sénateur.
Le montant des indemnités et les avantages des parlementaires sont fixés par la loi organique.
Article 91
Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions
ou des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions.
Article 92
Aucun membre du Parlement ne peut, pendant la durée des sessions, être poursuivi ou arrêté en matière
criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de la chambre dont il est membre, sauf le cas de flagrant délit.
Aucun membre du Parlement ne peut, hors session, être arrêté qu'avec l'autorisation du bureau de la chambre
dont il est membre, sauf les cas de flagrant délit, de poursuites autorisées ou de condamnations définitives.
La détention ou la poursuite d'un membre du Parlement est suspendue si la chambre dont il est membre le
requiert.
Chapitre III : Des pouvoirs du Parlement.
Article 93
Le Parlement vote la loi et consent l'impôt.
Chapitre IV : Du mode d'organisation et de fonctionnement du Parlement.
Article 94
Chaque année, le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire.
La session de l'Assemblée nationale commence le premier jour ouvrable du mois d'avril et prend fin le dernier
jour ouvrable du mois de décembre.
La session du Sénat commence sept jours ouvrables après celle de l'Assemblée nationale et prend fin sept jours
ouvrables avant la clôture de la session de l'Assemblée nationale.
Chaque chambre fixe le nombre de jours des séances qu'elle peut tenir au cours de la session ordinaire.
Article 95
Le Parlement est convoqué en session extraordinaire par le Président de chaque chambre sur un ordre du jour
déterminé, à la demande du Président de la République ou à celle de la majorité absolue de ses membres.
Les sessions extraordinaires sont closes sitôt l'ordre du jour épuisé.
Article 96
Chaque parlementaire est le représentant de la Nation entière. Tout mandat impératif est nul.
Le droit de vote des membres du Parlement est personnel. Toutefois, la délégation de vote est permise lorsqu'un
membre du Parlement est empêché pour cause de maladie, pour exécution d'un mandat ou d'une mission à lui
confiée par le Gouvernement ou le Parlement, pour remplir ses obligations militaires ou pour tout autre motif
justifié. Nul ne peut recevoir pour un scrutin plus d'une délégation de vote.
Article 97
Les séances des deux chambres du Parlement sont publiques.
Toutefois, chaque chambre peut siéger en comité à huis-clos, à la demande du Président de la République ou du
tiers de ses membres.
Le compte rendu intégral des débats de chaque chambre est publié au Journal Officiel de la République de Côte
d'Ivoire.

715
Article 98
L'Assemblée nationale et le Sénat se réunissent en Congrès à la demande du Président de la République.
Le Président de l'Assemblée nationale préside le Congrès. Il est assisté du Président du Sénat, qui en est le vice-
Président.
Le bureau de séance est celui de l'Assemblée nationale.
Article 99
Chaque chambre établit son règlement.
Avant leur entrée en vigueur, le règlement de chaque chambre ainsi que ses modifications ultérieures sont
soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. Le Conseil
constitutionnel statue dans un délai de quinze jours.
Article 100
L'opposition parlementaire dispose de droits lui garantissant une représentativité adéquate et effective dans
toutes les instances du Parlement.
Titre V. Des rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.
Chapitre premier : Des domaines de la loi et du règlement.
Article 101
La loi fixe les règles concernant :
- la citoyenneté, les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des
libertés publiques, la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias, les sujétions imposées par la défense
nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités ;
- la procédure selon laquelle les us et coutumes sont constatés et mis en harmonie avec les principes
fondamentaux de la Constitution ;
- la détermination des crimes et délits ainsi que des peines qui leur sont applicables, la procédure pénale,
l'amnistie ;
- l'organisation des juridictions judiciaires, administratives et financières ainsi que la procédure suivie devant ces
juridictions ;
- le statut des magistrats, des officiers ministériels et des auxiliaires de Justice ;
- le statut général de la Fonction publique ;
- le statut du Corps préfectoral ;
- le statut du Corps diplomatique ;
- le statut du personnel des collectivités territoriales ;
- le statut de la Fonction militaire ;
- le statut des personnels de la Police nationale ;
- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ;
- le régime d'émission de la monnaie ;
- le régime électoral du Parlement et des Assemblées locales ;
- les modes de gestion publique des activités économiques et sociales ;
- la création de catégories d'Etablissements publics ;
- l'organisation générale de l'Administration ;
- l'état de siège et l'état d'urgence ;
- les conditions de promotion et de développement des langues nationales.

La loi détermine les principes fondamentaux :

- de l'Enseignement et de la Recherche scientifique ;
- de l'organisation de la Défense nationale ;
- du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- du droit du travail, du droit syndical et des Institutions sociales ;
- de l'aliénation et de la gestion du domaine de l'État et de celui des collectivités territoriales ;
- du transfert d'entreprises du secteur public au secteur privé ;
- de la mutualité et de l'épargne ;
- de la protection de l'environnement et du développement durable ;
- de l'organisation de la production ;
- du régime des partis politiques et du statut de l'opposition politique ;
- du régime des transports et des télécommunications ;
- du régime des ressources et des charges de l'État ;
- de la programmation des objectifs de l'action économique et sociale de l'État ;
- de l'organisation et du fonctionnement des pouvoirs publics.
Article 102

716
Les lois organiques sont celles qui ont pour objet de préciser ou de compléter les dispositions relatives à
l'organisation ou au fonctionnement des Institutions, structures et systèmes prévus ou qualifiés comme tels par la
Constitution.
Elles sont votées et modifiées dans les conditions suivantes :
• le projet ou la proposition de loi organique n'est soumis à la délibération et au vote de la première chambre
saisie qu'à l'expiration d'un délai de quinze jours après son dépôt ; la procédure des articles 109 et 110 est
applicable ;
• le projet ou la proposition de loi organique est adopté dans les mêmes conditions par chacune des deux
chambres du Parlement à la majorité absolue de ses membres en fonction. Toutefois, faute d'accord entre les
deux chambres, le texte ne peut être adopté par l'Assemblée nationale en dernière lecture qu'à la majorité des
deux tiers de ses membres en fonction ;
• les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après la déclaration par le Conseil constitutionnel de leur
conformité à la Constitution.
Article 103
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi relèvent du domaine réglementaire.
Les textes de forme législative intervenus en ces matières antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente
Constitution, peuvent être modifiés par décret pris après avis du Conseil constitutionnel.
Article 104
La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement.
En cas de désaccord entre les deux chambres, la décision appartient à l'Assemblée nationale.
Article 105
L'état de siège est décrété en Conseil des ministres. Le Parlement se réunit de plein droit s'il n'est en session.
La prorogation de l'état de siège au-delà de quinze jours ne peut être autorisée que par le Parlement ; chacune des
deux chambres se prononçant à la majorité simple des membres en fonction.
En cas de désaccord entre les deux chambres, le vote de l'Assemblée nationale est prépondérant.
Article 106
Le Président de la République peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement, par une loi,
l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine
de la loi.
Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis éventuel du Conseil constitutionnel. Elles
entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas
déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.
A l'expiration du délai mentionné au deuxième alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être
modifiées que par la loi dans leurs dispositions qui sont du domaine législatif.
Chapitre II : De la procédure législative.
Article 107
Les membres du Parlement ont le droit d'amendement.
Les propositions et amendements déposés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur
adoption aurait pour conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation
d'une charge publique, à moins qu'ils ne soient accompagnés d'une proposition d'augmentation de recettes ou
d'économies équivalentes.
Article 108
Les propositions et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi sont irrecevables.
L'irrecevabilité est prononcée par le Président de chaque chambre.
En cas de contestation, le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République ou par un dixième au
moins des parlementaires, statue dans un délai de huit jours à compter de sa saisine.
Article 109
Les projets et propositions de loi sont déposés sur le bureau de l'une des deux chambres.
Les projets et propositions de loi sont examinés par les commissions de chaque chambre.
Une chambre, saisie d'un texte voté par l'autre chambre, délibère sur le texte qui lui est transmis.
Toutefois, la discussion des projets de loi porte, devant la première chambre saisie, sur le texte présenté par le
Président de la République.
Article 110
Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement par les deux chambres du Parlement en vue de
l'adoption d'un texte identique.
Le projet de loi de finances est soumis en premier à l'Assemblée nationale.
Les projets ou propositions de loi relatifs aux collectivités territoriales sont soumis en premier au Sénat.
Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux chambres, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté
après deux lectures par chaque chambre ou, si le Président de la République en a déclaré l'urgence, après une
seule lecture par chacune d'entre elles, le Président de la République peut provoquer la réunion d'une

717
commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte élaboré par la commission mixte paritaire peut être soumis par le Président de la République pour
approbation aux deux chambres. Aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Président de la République.
Si la commission mixte paritaire ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si le désaccord persiste entre
les deux chambres pour l'adoption du texte, le Président de la République demande à l'Assemblée nationale de
statuer définitivement sur le texte. Dans ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la
commission mixte paritaire, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des
amendements adoptés par le Sénat.
Article 111
Le Parlement vote le projet de loi de finances, dans les conditions déterminées par la loi organique.
Article 112
Le Parlement est saisi du projet de loi de finances avant la fin de la session ordinaire. Le projet de loi de finances
doit prévoir les recettes nécessaires à la couverture intégrale des dépenses.
Le Parlement vote le budget en équilibre.
Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt
du projet, le Président de la République saisit le Sénat, qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est
ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 110.
Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, le projet de loi peut être mis en vigueur
par ordonnance.
Le Président de la République saisit, pour ratification, le Parlement convoqué en session extraordinaire, dans un
délai de quinze jours.
Si le Parlement n'a pas voté le budget à la fin de cette session extraordinaire, le budget est établi définitivement
par ordonnance.
Si le projet de loi de finances n'a pu être déposé en temps utile pour être promulgué avant le début de l'exercice,
le Président de la République demande d'urgence au Parlement l'autorisation de reprendre le budget de l'année
précédente par douzième provisoire.
Article 113
Les lois peuvent, avant leur promulgation, être déférées au Conseil constitutionnel par le Président de la
République, le Président de l'Assemblée nationale ou le Président du Sénat ou par un dixième au moins des
députés ou des sénateurs ou par les groupes parlementaires.
Les associations de défense des droits de l'homme légalement constituées peuvent également déférer au Conseil
constitutionnel, avant leur promulgation, les lois relatives aux libertés publiques.
Les lois relatives aux libertés publiques sont, avant leur promulgation, transmises à l'organisme chargé de la
défense des droits de l'homme.
La saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation.
Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de quinze jours à compter de sa saisine.
Chapitre III : De la communication entre l'exécutif et le législatif.
Article 114
Chaque année, le Président de la République adresse un message sur l'état de la Nation au Parlement, réuni en
Congrès. Ce message peut être lu par le vice-Président de la République.
Le message du Président de la République ne donne lieu à aucun débat.
Article 115

Le Président de la République communique avec l'Assemblée nationale et le Sénat, soit directement, soit par des
messages qu'il fait lire par le vice-Président de la République dans chacune des chambres du Parlement.
Ces communications ne donnent lieu à aucun débat.
Chapitre IV : Du contrôle de l'action gouvernementale.
Article 116
Les membres du Gouvernement ont accès aux commissions du Parlement. Ils sont entendus à la demande des
commissions.
Ils peuvent se faire assister par des commissaires du Gouvernement.
Article 117
Les moyens d'information du Parlement à l'égard de l'action gouvernementale sont la question orale, la question
écrite et la commission d'enquête.
Pendant la durée de la session ordinaire, une séance par mois est réservée en priorité aux questions des membres
de chaque chambre du Parlement et aux réponses du Président de la République.
Le Président de la République peut déléguer au Chef du Gouvernement et aux ministres le pouvoir de répondre
aux questions des membres du Parlement.
En la circonstance, le Parlement peut prendre une résolution pour faire des recommandations au Gouvernement.
Article 118

718
Le Parlement règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi de finances.
Le projet de loi de règlement doit être déposé au Parlement un an au plus tard après l'exécution du budget.
La Cour des Comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de
finances et dans les domaines relevant de sa compétence.
Titre VI. Des traités et accords internationaux.
Chapitre premier : De la négociation et de la ratification.
Article 119
Le Président de la République négocie et ratifie les traités et les accords internationaux.
Le Président de la République est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international
non soumis à ratification.
Article 120
Les traités de paix, les traités ou accords relatifs à la création d'organisations internationales, ceux qui modifient
les lois internes de l'État ne peuvent être ratifiés qu'à la suite d'une loi.
La loi d'autorisation en vue de la ratification est soumise au contrôle du Conseil constitutionnel.
Article 121
La République peut reconnaître la juridiction de la Cour Pénale Internationale dans les conditions prévues par le
traité signé le 17 juillet 1998.
Article 122
Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale ou du
Sénat ou par un dixième au moins des députés ou des sénateurs, a déclaré qu'un traité ou un accord international
comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ne peut intervenir qu'après la révision
de la Constitution.
Chapitre II : De l'autorité des traités.
Article 123
Les traités ou accords régulièrement ratifiés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois,
sous réserve, pour chaque traité ou accord, de son application par l'autre partie.
Titre VII. De l'association, de la coopération et de l'intégration entre États africains.
Chapitre premier : De l'intégration africaine.
Article 124
La République de Côte d'Ivoire peut conclure des accords d'association ou d'intégration avec d'autres États
africains comprenant abandon partiel de souveraineté en vue de réaliser l'unité africaine.
La République de Côte d'Ivoire accepte de créer avec ces États, des organisations intergouvernementales de
gestion commune, de coordination et de libre coopération.
Chapitre II : Des finalités des accords.
Article 125
Les organisations visées à l'article 124 peuvent avoir notamment pour objectifs :
• l'harmonisation de la politique monétaire, économique et financière ;
• l'établissement d'unions douanières ;
• la création de fonds de solidarité ;
• l'harmonisation des plans de développement ;
• l'harmonisation de la politique étrangère ;
• la mise en commun de moyens propres à assurer la défense nationale ;
• la coordination de l'organisation juridictionnelle ;
• la coopération en matière de sécurité et de protection des personnes et des biens ;
• la coopération en matière de lutte contre la grande criminalité et le terrorisme ;
• la coopération en matière de lutte contre la corruption et les infractions assimilées ;
• la coopération en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales ;
• la coopération en matière d'Enseignement supérieur, de Recherche scientifique et d'innovation technologique ;
• la coopération en matière d'Education, d'Enseignement technique et de formation professionnelle ;
• la coopération en matière de santé ;
• l'harmonisation des règles concernant le statut de la Fonction publique et le droit du travail ;
• la coordination des transports, des communications et des télécommunications ;
• la coopération en matière de protection de l'environnement et de gestion des ressources naturelles.
Titre VIII. Du Conseil constitutionnel.
Chapitre premier : Des attributions.
Article 126
Le Conseil constitutionnel est une juridiction constitutionnelle. Il est indépendant et impartial.
Le Conseil constitutionnel est l'organe régulateur du fonctionnement des pouvoirs publics.
Le Conseil constitutionnel est juge de la conformité de la loi au bloc de constitutionnalité.
Le Conseil constitutionnel est juge du contrôle de l'élection présidentielle et des élections parlementaires.

719
Article 127
Le Conseil constitutionnel statue sur :
• l'éligibilité des candidats à l'élection présidentielle. Le Conseil constitutionnel arrête et publie la liste définitive
des candidats à l'élection présidentielle quinze jours avant le premier tour du scrutin, après que la Commission
indépendante chargée des élections a procédé à la vérification des dossiers des différents candidats et publié la
liste provisoire des candidatures ;
• l'éligibilité des candidats aux élections parlementaires. La liste définitive des candidatures aux élections des
députés et des sénateurs est établie et publiée par la Commission indépendante chargée des élections ;
• les contestations relatives à l'élection du Président de la République, des députés et des sénateurs ;
• la déchéance des députés et des sénateurs.
Le Conseil constitutionnel proclame les résultats définitifs de l'élection présidentielle.
Il contrôle la régularité des opérations de référendum et en proclame les résultats.
Chapitre II : De la composition.
Article 128
Le Conseil constitutionnel se compose :
• d'un Président ;
• des anciens Présidents de la République, sauf renonciation expresse de leur part ;
• de six conseillers dont trois désignés par le Président de la République, deux par le Président de l'Assemblée
nationale et un par le Président du Sénat.
Le Conseil constitutionnel est renouvelé par moitié tous les trois ans.
Chapitre III : Du statut des membres.
Article 129
Le Président du Conseil constitutionnel est nommé par le Président de la République pour une durée de six ans
non renouvelable parmi les personnalités reconnues pour leur compétence et leur expertise avérées en matière
juridique ou administrative.
Avant son entrée en fonction, il prête serment sur la Constitution devant le Président de la République, en ces
termes :
« Je m'engage à bien et fidèlement remplir ma fonction, à l'exercer en toute indépendance et en toute impartialité
dans le respect de la Constitution, à garder le secret des délibérations et des votes, même après la cessation de
mes fonctions, à ne prendre aucune position publique dans les domaines juridique, politique, économique ou
social, à ne donner aucune consultation à titre privé sur les questions relevant de la compétence du Conseil
constitutionnel. »
Article 130
Les conseillers sont nommés pour une durée de six ans non renouvelable par le Président de la République parmi
les personnalités reconnues pour leur compétence et leur expertise avérée en matière juridique ou administrative.
Avant leur entrée en fonction, ils prêtent serment sur la Constitution devant le Président du Conseil
constitutionnel, en ces termes :
« Je m'engage à bien et fidèlement remplir ma fonction, à l'exercer en toute indépendance et en toute impartialité
dans le respect de la Constitution, à garder le secret des délibérations et des votes, même après la cessation de
mes fonctions, à ne prendre aucune position publique dans les domaines juridique, politique, économique ou
social, à ne donner aucune consultation à titre privé sur les questions relevant de la compétence du Conseil
constitutionnel ».
Le premier Conseil constitutionnel comprendra :
• trois conseillers dont deux désignés par les Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, nommés pour trois
ans par le Président de la République ;
• trois conseillers dont un désigné par le Président de l'Assemblée nationale, nommés pour six ans par le
Président de la République.
Article 131
Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec l'exercice de toute fonction
politique, de tout emploi public ou mandat électif et de toute activité professionnelle. Est démis d'office tout
membre du Conseil constitutionnel se trouvant dans un des cas d'incompatibilité.
En cas de décès, de démission ou d'empêchement absolu pour quelque cause que ce soit, le Président et les
conseillers sont remplacés, dans un délai de huit jours, pour la durée des fonctions restant à courir.
Article 132
Aucun membre du Conseil constitutionnel ne peut, pendant la durée de son mandat, être poursuivi, arrêté, détenu
ou jugé en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation du Conseil, sauf les cas de flagrant délit.
Chapitre IV : De l'organisation et du fonctionnement.
Article 133
Sur saisine du Président de la République, les projets ou propositions de loi peuvent être soumis pour avis au
Conseil constitutionnel.

720
Sur saisine du Président de l'Assemblée nationale ou du Président du Sénat, les projets ou propositions de loi
peuvent être soumis pour avis au Conseil constitutionnel.
Article 134
Les engagements internationaux visés à l'article 120 avant leur ratification, les lois constitutionnelles adoptées
par voie parlementaire, les lois organiques avant leur promulgation, les règlements des assemblées
parlementaires avant leur mise en application, doivent être déférés par la Président de la République, le Président
de l'Assemblée nationale ou le Président du Sénat au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité
à la Constitution.
La saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation ou de mise en application.
Article 135
Tout plaideur peut, par voie d'exception, soulever l'inconstitutionnalité d'une loi devant toute juridiction.
La juridiction devant laquelle la contestation de la loi est soulevée, sursoit à statuer et impartit au plaideur un
délai de quinze jours pour saisir le Conseil constitutionnel. A l'expiration de ce délai, si le requérant ne rapporte
pas la preuve de la saisine du Conseil, la juridiction passe outre.
Article 136
Une loi organique fixe les règles d'organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel, la procédure et
les délais qui lui sont impartis pour statuer.
Chapitre V : De l'autorité des décisions.
Article 137
En cas de saisine du Conseil constitutionnel par voie d'action, une loi ou une disposition déclarée contraire à la
Constitution ne peut être promulguée ou mise en application. La loi ou la disposition contraire à la Constitution
est nulle à l'égard de tous.
En cas de saisine du Conseil constitutionnel par voie d'exception, la décision du Conseil constitutionnel s'impose
à tous, au-delà des parties au procès. La loi ou la disposition déclarée inconstitutionnelle par le Conseil
constitutionnel est abrogée.
Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'alinéa 2 du présent article est abrogée à
compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette
décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la
disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause.
Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs
publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.
Article 138
Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs
publics, à toute autorité administrative, juridictionnelle, militaire et à toute personne physique ou morale.
Titre IX. Du pouvoir judiciaire.
Chapitre premier : Du statut du magistrat.
Article 139
Le pouvoir judiciaire est indépendant.
Le Président de la République est le garant de l'indépendance du pouvoir judiciaire. Il est assisté par le Conseil
supérieur de la Magistrature.
Article 140
Les magistrats du siège sont inamovibles. Ils ne peuvent pas être mutés sans leur accord, sauf nécessités de
service. Ils ne peuvent être révoqués, suspendus de leur fonction, ou subir une sanction disciplinaire qu'en cas de
manquement à leurs obligations et après décision motivée du Conseil supérieur de la Magistrature.
Le magistrat est protégé contre toutes formes d'ingérence, de pression, d'interventions ou de manœuvres, ayant
pour effet de nuire à l'accomplissement de sa mission. Lorsqu'il estime que son indépendance est menacée, le
juge a le droit de saisir le Conseil supérieur de la Magistrature.
Le juge n'obéit qu'à l'autorité de la loi.
Article 141
Le magistrat doit être compétent. Il doit faire preuve d'impartialité, de neutralité et de probité dans l'exercice de
ses fonctions. Tout manquement à ces devoirs constitue une faute professionnelle.
Article 142
Le magistrat est protégé dans son honneur, sa dignité et sa sécurité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice
de ses fonctions, notamment contre les injures, les provocations et les menaces dont il peut faire l'objet.
Sauf flagrant délit ou condamnation définitive, aucun magistrat ne peut être poursuivi, arrêté, détenu ou jugé en
matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation du Conseil supérieur de la Magistrature.
Chapitre II : De l'organisation de la justice.
Article 143

721
La Justice est rendue sur toute l'étendue du territoire national, au nom du peuple ivoirien, par la Cour de
Cassation, le Conseil d'État, la Cour des Comptes, les Cours d'appel, les tribunaux de Première instance, les
tribunaux administratifs et les Chambres régionales des Comptes.
Article 144
La Cour de Cassation, le Conseil d'État et la Cour des Comptes sont les institutions juridictionnelles
représentatives du pouvoir judiciaire.
Chapitre III : Du Conseil supérieur de la magistrature.
Article 145
Le Conseil supérieur de la Magistrature est présidé par une personnalité nommée par le Président de la
République parmi les hauts magistrats en fonction ou à la retraite.
Article 146
Le Conseil supérieur de la Magistrature :
- examine toutes les questions relatives à l'indépendance de la Magistrature et à la déontologie des magistrats ;
- fait des propositions pour les nominations des magistrats de la Cour de Cassation, du Conseil d'État et de la
Cour des Comptes, des premiers Présidents des Cours d'appel et des Présidents des tribunaux de première
instance ;
- donne son avis conforme à la nomination, à la mutation et à la promotion des magistrats du siège ;
- statue en formation disciplinaire des magistrats du siège et du Parquet.
Les décisions du Conseil supérieur de la Magistrature sont susceptibles de recours.
Une loi organique détermine la composition, l'organisation et le fonctionnement du Conseil supérieur de la
Magistrature.
Chapitre IV : De la Cour de cassation et du Conseil d'État.
Article 147
La Cour de Cassation veille à l'application de la loi par les juridictions de l'ordre judiciaire.
Le Conseil d'État veille à l'application de la loi par les juridictions de l'ordre administratif.
Article 148
La Cour de Cassation est la plus haute juridiction de l'ordre judiciaire. Elle statue souverainement sur les recours
en cassation contre les décisions rendues en dernier ressort par les Cours et tribunaux de l'ordre judiciaire.
Article 149
Le Conseil d'État est la plus haute juridiction de l'ordre administratif. Il statue souverainement sur les décisions
rendues en dernier ressort par les tribunaux administratifs et par les juridictions administratives spécialisées en
matière de contentieux administratif.
Le Conseil d'État connaît en premier et en dernier ressort des recours en annulation des actes des autorités
administratives centrales et des organismes ayant une compétence nationale.
Il exerce en outre une fonction consultative. A ce titre, il peut être sollicité par le Président de la République,
pour avis, sur toute question de nature administrative.
Article 150
Le Président de la Cour de Cassation et le Président du Conseil d'État sont nommés par le Président de la
République pour une durée de cinq ans renouvelable une fois parmi les personnalités reconnues pour leur
compétence et leur expertise avérées en matière juridique.
Article 151
La composition, les attributions, l'organisation et le fonctionnement de la Cour de Cassation et du Conseil d'État
sont déterminés respectivement par une loi organique.
Chapitre V : De la Cour des comptes.
Article 152
La Cour des Comptes est l'institution suprême de contrôle des finances publiques.
Elle a des attributions juridictionnelles, de contrôle et de consultation. La Cour des comptes contrôle la gestion
des comptes des services de l'État, des établissements publics nationaux, des collectivités territoriales, des
Autorités administratives indépendantes et de tout organisme bénéficiant du concours financier de l'État ou d'une
autre personne morale de droit public ainsi que de tout organisme bénéficiant du concours financier des
entreprises publiques et de leurs filiales.
Article 153
Le Président de la Cour des Comptes est nommé par le Président de la République pour une durée de cinq ans
renouvelable une fois parmi les personnalités reconnues pour leur compétence et leur expertise avérées en
matière d'économie, de gestion, de comptabilité ou de finances publiques.
Article 154
La composition, les attributions, l'organisation et le fonctionnement de la Cour des Comptes sont déterminés par
une loi organique.
Chapitre VI : De l'autorité des décisions de justice.
Article 155

722
Les décisions de justice sont exécutoires. Elles s'imposent aux pouvoirs publics, à toute autorité administrative,
juridictionnelle, militaire et à toute personne physique ou morale.
Les autorités publiques sont tenues de les exécuter et de les faire exécuter.
Titre X. De la Haute-Cour de justice.
Chapitre premier : Des attributions.
Article 156
La Haute Cour de Justice est une juridiction d'exception.
Elle juge le Président de la République, le vice-Président de la République et les membres du Gouvernement.
Article 157
Le Président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions et traduit
devant la Haute Cour de Justice qu'en cas de haute trahison.
Article 158
La Haute Cour de Justice est compétente pour juger le vice-Président de la République et les membres du
Gouvernement, en raison des faits qualifiés crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions.
Article 159
La Haute Cour de Justice est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines
telles qu'elles résultent des lois pénales en vigueur au moment où les faits ont été commis.
Chapitre II : De la composition.
Article 160
La Haute Cour de Justice est composée de membres élus en leur sein en nombre égal par l'Assemblée nationale
et par le Sénat, dès la première session de la législature. Elle est présidée par le Président de la Cour de
Cassation.
Chapitre III : De l'organisation et du fonctionnement.
Article 161
La mise en accusation du Président de la République, du vice-Président de la République et des membres du
Gouvernement est votée au scrutin secret par le Parlement, à la majorité des deux tiers pour le Président de la
République et à la majorité absolue pour le vice-Président de la République et les membres du Gouvernement.
Article 162
Une loi organique détermine le nombre des membres de la Haute Cour de Justice, ses attributions et les règles de
son fonctionnement ainsi que la procédure suivie devant cette Cour.
Titre XI. Du Conseil économique, social, environnemental et culturel.
Chapitre premier : Des attributions.
Article 163
Le Conseil économique, social, environnemental et culturel donne son avis sur les projets de loi, d'ordonnances
ou de décrets ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis.
Les projets de loi de programme à caractère économique, social, environnemental et culturel lui sont soumis
pour avis.
Le Président de la République peut consulter le Conseil économique, social, environnemental et culturel sur tout
problème à caractère économique, social, environnemental et culturel.
Chapitre II : De la composition et du fonctionnement.
Article 164
La composition du Conseil économique, social, environnemental et culturel ainsi que les règles de son
fonctionnement sont fixées par une loi organique.
Titre XII. Du médiateur de la République.
Chapitre premier : Des attributions du médiateur de la République.
Article 165
Il est institué un organe de médiation dénommé « Le Médiateur de la République », Autorité administrative
indépendante investie d'une mission de service public. Le Médiateur de la République ne reçoit d'instruction
d'aucune autorité.
Le Médiateur de la République est l'intercesseur gracieux entre l'administration et les administrés.
Chapitre II : Du statut du médiateur de la République.
Article 166
Le Médiateur de la République est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non
renouvelable, après avis du Président de l'Assemblée nationale et du Président du Sénat.
En cas de décès, de démission ou d'empêchement absolu constaté par le Conseil constitutionnel, saisi par le
Président de la République, il est pourvu à son remplacement, dans un délai de huit jours.
Article 167
Les fonctions de Médiateur de la République sont incompatibles avec l'exercice de toute fonction politique, de
tout autre emploi public et de toute activité professionnelle.
Article 168

723
Le Médiateur de la République ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions
ou des actes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions.
Chapitre III : De l'organisation et du fonctionnement du médiateur de la République.
Article 169
Les attributions, l'organisation et le fonctionnement du Médiateur de la République sont fixés par une loi
organique.
Titre XIII. Des collectivités territoriales.
Chapitre premier : De la composition.
Article 170
Les collectivités territoriales sont les régions et les communes.
Article 171
Les autres collectivités territoriales sont créées et supprimées par la loi.
Chapitre II : De l'organisation et du fonctionnement.
Article 172
La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs
compétences et de leurs ressources.
Dans les collectivités territoriales, le Préfet est le représentant de l'État. Il a la charge des intérêts nationaux, du
respect des lois et du contrôle de tutelle.
Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre.
Article 173
Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions
fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie des produits des impositions de toute nature.
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent une part
déterminante de l'ensemble de leurs ressources.
Article 174
Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de
ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.
Titre XIV. De la chefferie traditionnelle.
Chapitre premier : Des attributions.
Article 175
La chefferie traditionnelle est représentée par la Chambre nationale des Rois et Chefs traditionnels. La Chambre
nationale des Rois et Chefs traditionnels est l'institution traditionnelle regroupant tous les Rois et Chefs
traditionnels de Côte d'Ivoire.
Elle est chargée notamment :
• de la valorisation des us et coutumes ;
• de la promotion des idéaux de paix, de développement et de cohésion sociale ;
• du règlement non juridictionnel des conflits dans les villages et entre les communautés.
La chefferie traditionnelle participe, dans les conditions déterminées par une loi, à l'administration du territoire.
Chapitre II : De la composition et du fonctionnement.
Article 176
La composition de la Chambre nationale des Rois et Chefs traditionnels et les règles de son fonctionnement sont
fixées par une loi organique.
Titre XV. De la révision constitutionnelle.
Chapitre premier : De la procédure de révision.
Article 177
L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République et aux
membres du Parlement.
Le projet ou la proposition de loi portant révision de la Constitution est déposé devant l'une des deux chambres
du Parlement et examiné dans les conditions fixées par l'article 109.
Pour être pris en considération, le projet ou la proposition de révision doit être voté à la majorité absolue des
membres du Congrès.
La révision de la Constitution n'est définitive qu'après avoir été approuvée par référendum à la majorité absolue
des suffrages exprimés.
Toutefois, le projet ou la proposition de révision n'est pas présenté au référendum lorsque le Président de la
République décide de le soumettre au Parlement. Dans ce cas, le projet ou la proposition de révision n'est adopté
que s'il réunit la majorité des deux tiers des membres du Congrès effectivement en fonction.
Le texte portant révision constitutionnelle, approuvé par référendum ou par voie parlementaire, est promulgué
par le Président de la République et publié au Journal officiel de la République de Côte d'Ivoire.
Chapitre 2. Des limites au pouvoir de révision.
Article 178

724
Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du
territoire.
La forme républicaine du Gouvernement et la laïcité de l'État ne peuvent faire l'objet d'une révision.
Titre XVI. Des dispositions transitoires et finales.
Chapitre premier. De la désignation du vice-Président de la République.
Article 179
Le Président de la République en exercice à la date de la promulgation de la présente Constitution nomme le
vice-Président de la République, après vérification de ses conditions d'éligibilité par le Conseil constitutionnel.
Le Président de la République met fin à ses fonctions.
Le vice-Président de la République ainsi nommé prête serment, dans les conditions fixées par la loi, devant le
Conseil constitutionnel, réuni en audience solennelle.
Chapitre II : De la vacance de la présidence de la République.
Article 180
En cas de vacance de la Présidence de la République par décès, démission ou empêchement absolu du Président
de la République, les fonctions de Président de la République sont exercées par le vice-Président de la
République.
Le nouveau Président de la République achève le mandat du Président de la République élu. Il ne peut faire
usage des articles 70, 75 alinéa 1 et 177. Le vice-Président de la République exerçant les fonctions de Président
de la République ne peut pas nommer de vice-Président pendant la durée du mandat restant à courir.
Si le nouveau Président de la République se trouve à son tour empêché, pour quelque cause que ce soit, les
fonctions de Président de la République sont exercées par le Gouvernement dans l'ordre protocolaire.
Chapitre III : Du statut des institutions.
Article 181
Jusqu'à la mise en place des nouvelles Institutions, les Institutions établies continuent d'exercer leurs fonctions et
attributions conformément aux lois et règlements en vigueur.
Article 181 nouveau
Jusqu'à la mise en place des nouvelles Institutions, les Institutions établies continuent d'exercer leurs fonctions et
attributions conformément aux lois et règlements en vigueur.
Les attributions de la Cour Suprême sont dévolues respectivement à la Cour de Cassation, s'agissant du
contentieux judiciaire, et au Conseil d'État, s'agissant du contentieux administratif.
Article 182
Le mandat du Parlement élu après l'entrée en vigueur de la présente Constitution s'achève en décembre 2020.
Toutefois, dans l'impossibilité d'organiser les élections des députés et des sénateurs à cette échéance, le
Parlement demeure en fonction jusqu'à l'organisation desdites élections.
Chapitre IV : De la continuité législative.
Article 183
La législation actuellement en vigueur en Côte d'Ivoire reste applicable, sauf l'intervention de textes nouveaux,
en ce qu'elle n'a rien de contraire à la présente Constitution.
Chapitre V : De l'entrée en vigueur de la Constitution.
Article 184
La présente Constitution entre en vigueur à compter du jour de sa promulgation par le Président de la
République.
Elle est publiée au Journal Officiel de la République de Côte d'Ivoire.

Constitution du 23 juillet 2000

PREAMBULE
Le peuple de Côte d'Ivoire,
Conscient de sa liberté et de son identité nationale, de sa responsabilité devant l'histoire et l'humanité; Conscient
de sa diversité ethnique, culturelle et religieuse, et désireux de bâtir une nation unie solidaire et prospère;
Convaincu que l'union dans le respect de cette diversité assure le progrès économique et le bien-être social ;
Profondément attaché à la légalité constitutionnelle et aux institutions démocratiques, à la dignité de la personne
humaine, aux valeurs culturelles et spirituelles; Proclame son adhésion aux droits et libertés tels que définis dans
la Déclaration universelle des Droits de l'Homme de 1948 et dans la Charte africaine des Droits de l'Homme et des
Peuples de 1981 ; Exprime son attachement aux valeurs démocratiques reconnues à tous, les peuples libres,
notamment :
-Le respect et la protection des libertés fondamentales tant individuelles que collectives,
-La séparation et l'équilibre des pouvoirs,

725
-La transparence dans la conduite des affaires publiques,
S'engage à promouvoir l'intégration régionale et sous régionale, en vue de la constitution de l'Unité Africaine, Se
donne librement et solennellement comme loi fondamentale la présente Constitution adoptée par Référendum.

TITRE PREMIER : DES LIBERTES, DES DROITS ET DES DEVOIRS

CHAPITRE I : DES LIBERTES ET DES DROITS
Article 1 : L'Etat de Côte d'Ivoire reconnaît les libertés, les droits et devoirs fondamentaux énoncés dans la
présente Constitution et s'engage à prendre des mesures législatives ou réglementaires pour en assurer l'application
effective.
Article 2 : La personne humaine est sacrée.
Tous les êtres humains naissent libres et égaux devant la loi. Ils jouissent des droits inaliénables que sont le droit
à la vie, à la liberté, à l'épanouissement de leur personnalité et au respect de leur dignité. Les droits de la personne
humaine sont inviolables. Les autorités publiques ont l'obligation d'en assurer le respect, la protection et la
promotion. Toute sanction tendant à la privation de la vie humaine est interdite.
Article 3 : Sont interdits et punis par la loi, l'esclavage, le travail forcé, les traitements inhumains et cruels,
dégradants et humiliants, la torture physique ou morale, les violences physiques et les mutilations et toutes les
formes d'avilissement de l'être humain.
Article 4 : Le domicile est inviolable. Les atteintes ou restrictions ne peuvent y être apportées que par la loi.
Article 5 : La famille constitue la cellule de base de la société. L'Etat assure sa protection.
Article 6 : L'Etat assure la protection des enfants, des personnes âgées et des personnes handicapées.
Article 7 : Tout être humain a droit au développement et au plein épanouissement de sa personnalité dans ses
dimensions matérielle, intellectuelle et spirituelle. L'Etat assure à tous les citoyens l'égal accès à la santé, à
l'éducation, à la culture, à l'information, à la formation professionnelle et à l'emploi. L'Etat a le devoir de
sauvegarder et de promouvoir les valeurs nationales de civilisation ainsi que les traditions culturelles non contraires
à la loi et aux bonnes mœurs.
Article 8 : L'Etat et les Collectivités publiques ont le devoir de veiller au développement de la jeunesse. Ils créent
les conditions favorables à son éducation civique et morale et lui assurent la protection contre l'exploitation et
l'abandon moral.
Article 9 : La liberté de pensée et d'expression, notamment la liberté de conscience, d'opinion religieuse ou
philosophique sont garanties à tous, sous la réserve du respect de la loi, des droits d'autrui, de la sécurité nationale
et de l'ordre public.
Article 10 : Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser librement ses idées. Toute propagande ayant pour but ou
pour effet de faite prévaloir un groupe social sur un autre, ou d'encourager la haine raciale ou religieuse est
interdite.
Article 11 : Les libertés de réunion et de manifestation sont garanties par la loi.
Article 12 : Aucun ivoirien ne peut être contraint à l'exil Toute personne persécutée en raison de ses convictions
politiques, religieuses, philosophiques ou de son appartenance ethnique peut bénéficier du droit d'asile sur le
territoire de la République de Côte d'Ivoire, sous la condition de se conformer aux lois de la République.
Article 13 : Les Partis et Groupements politiques se forment et exercent leurs activités librement sous la condition
de respecter les lois de la République, les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. Ils sont égaux
en droits et soumis aux mêmes obligations. Sont interdits les Partis ou Groupements politiques créés sur des bases
régionales, confessionnelles, tribales, ethniques ou raciales.
Article 14 : Les Partis et Groupements politiques concourent à la formation de la volonté du peuple et à
l'expression du suffrage.
Article 15 : Le droit de propriété est garanti à tous. Nul ne doit être privé de sa propriété si ce n'est pour cause
d'utilité publique et sous la condition d'une juste et préalable indemnisation.
Article 16 : Le droit de tout citoyen à la libre entreprise est garanti dans les limites prévues par la loi.
Article 17 : Toute personne a le droit de choisir librement sa profession ou son emploi. L'accès aux emplois publics
ou privés est égal pour tous. Est prohibée toute discrimination dans l'accès ou l'exercice des emplois, fondée sur le
sexe, les opinions politiques, religieuses ou philosophiques.
Article 18 : Le droit syndical et le droit de grève sont reconnus aux travailleurs des secteurs public et privé qui les
exercent dans les limites déterminées par la loi.
Article 19 : Le droit à un environnement sain est reconnu à tous.
Article 20 : Toute personne a droit à un libre et égal accès à la Justice.
Article 21 : Nul ne peut être poursuivi, arrêté, gardé à vue ou inculpé, qu'en vertu d'une loi promulguée
antérieurement aux faits qui lui sont reprochés.
Article 22 : Nul ne peut être arbitrairement détenu.
Tout prévenu est présumé innocent jusqu'à ce que sa culpabilité ait été établie à la suite d'une procédure lui offrant
les garanties indispensables à sa défense.

726
 CHAPITRE II : DES DEVOIRS
Article 23 : Toute personne vivant sur le territoire national est tenue de respecter la Constitution, les lois et les
règlements de la République.
Article 24 : La défense de la Nation et de l'intégrité du territoire est un devoir pour tout Ivoirien. Elle est assurée
exclusivement par des forces de défense et de sécurité nationales dans les conditions déterminées par la loi.
Article 25 : Les biens publics sont inviolables. Toute personne est tenue de les respecter et de les protéger.
Article 26 : Tout citoyen, investi d'un mandat public ou chargé d'un emploi public ou d'une mission de service
public, a le devoir de l'accomplir avec conscience, loyauté et probité.
Article 27 : Le devoir de s'acquitter de ses obligations fiscales, conformément à la loi, s'impose à tous.
Article 28 : La protection de l'environnement et la promotion de la qualité de la vie sont un devoir pour la
communauté et pour chaque personne physique ou morale

TITRE II : DE L'ETAT ET DE LA SOUVERAINETE

Article 29 : L'Etat de Côte d'Ivoire est une République indépendante et souveraine. L'emblème national est le
drapeau tricolore orange, blanc, vert, en bandes verticales et d'égales dimensions. L'hymne de la République est
l'Abidjanaise. La devise de la République est : Union, Discipline, Travail. La langue officielle est le français. La
loi fixe les conditions de promotion et de développement des langues nationales.
Article 30 : La République de Côte d'Ivoire est une et indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure à
tous l'égalité devant la loi, sans distinction d'origine, de race, d'ethnie, de sexe et de religion. Elle respecte toutes
les croyances. Son principe est le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple.
Article 31 : La souveraineté appartient au peuple. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en
attribuer l'exercice.
Article 32 : Le peuple exerce sa souveraineté par la voie du référendum et par ses représentants élus. Les
conditions du recours au référendum et de désignation des représentants du peuple sont déterminées par la présente
Constitution et par une loi organique. Le Conseil constitutionnel contrôle la régularité des opérations du
référendum et de l'élection des représentants du peuple. L'organisation et la supervision du référendum et des
élections sont assurées par une Commission indépendante dans les conditions prévues par la loi.
Article 33 : Le suffrage est universel, libre, égal et secret. Sont électeurs dans les conditions déterminées par la
loi, tous les nationaux ivoiriens des deux sexes âgés d'au moins dix-huit ans et jouissant de leurs droits civiques et
politiques.

TITRE III : DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE ET DU GOUVERNEMENT

Article 34 : Le Président de la République est le Chef de l'Etat. Il incarne l'unité nationale. Il veille au respect de
la Constitution. Il assure la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du
territoire, du respect des engagements internationaux.
Article 35 : Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Il n'est rééligible
qu'une fois. Le candidat à l'élection présidentielle doit être âgé de quarante ans au moins et de soixante-quinze ans
au plus. Il doit être ivoirien d'origine, né de père et de mère eux-mêmes ivoiriens d'origine. Il doit n'avoir jamais
renoncé à la nationalité ivoirienne. Il ne doit s'être jamais prévalu d'une autre nationalité. Il doit avoir résidé en
Côte d'Ivoire de façon continue pendant cinq années précédant la date des élections et avoir totalisé dix ans de
présence effective. L'obligation de résidence indiquée au présent article ne s'applique pas aux membres des
représentations diplomatiques et consulaires, aux personnes désignées par l'Etat pour occuper un poste ou
accomplir une mission à l'étranger, aux fonctionnaires internationaux et aux exilés politiques. Le candidat à la
Présidence de la République doit présenter un état complet de bien-être physique et mental dûment constaté par
un collège de trois médecins désignés par le Conseil constitutionnel sur une liste proposée par le Conseil de l'Ordre
des Médecins. Ces trois médecins doivent prêter serment devant le Conseil constitutionnel. Il doit être de bonne
moralité et d'une grande probité. Il doit déclarer son patrimoine et en justifier l'origine.
Article 36 : L'élection du Président de la République est acquise à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si
celle-ci n'est pas obtenue, il est procédé à un second tour, quinze jours après la proclamation des résultats du
premier tour. Seuls peuvent s'y présenter les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de suffrages au
premier tour. La convocation des électeurs est faite par décret en Conseil des ministres. Le premier tour du scrutin
a lieu dans le courant du mois d'octobre de la cinquième année du mandat du Président de la République.
Article 37 : Si dans les sept jours précédant la date limite du dépôt de présentation des candidatures, une des
personnes ayant, moins de trente jours avant cette date, annoncé publiquement sa décision d'être candidate, décède
ou se trouve empêchée, le Conseil constitutionnel peut décider du report de l'élection. Si avant le premier tour, un
des candidats décède ou se trouve empêché, le Conseil constitutionnel prononce le report de l'élection. En cas de
décès ou d'empêchement de l'un des deux candidats arrivés en tête à l'issue du premier tour, le Conseil
constitutionnel décide de la reprise de l'ensemble des opérations électorales.
Article 38 : En cas d'événements ou de circonstances graves, notamment d'atteinte à l'intégrité du territoire, ou de
catastrophes naturelles rendant impossible le déroulement normal des élections ou la proclamation des résultats,

727
le Président de la Commission chargée des élections saisit immédiatement le Conseil constitutionnel aux fins de
constatation de cette situation. Le Conseil constitutionnel décide dans les vingt-quatre heures, de l'arrêt ou de la
poursuite des opérations électorales ou de suspendre la proclamation des résultats. Le Président de la République
en informe la Nation par message. Il demeure en fonction. Dans le cas où le Conseil constitutionnel ordonne l'arrêt
des opérations électorales ou décide de la suspension de la proclamation des résultats, la
Commission chargée des élections établit et lui communique quotidiennement un état de l'évolution de la situation.
Lorsque le Conseil constitutionnel constate la cessation de ces événements ou de ces circonstances graves, il fixe
un nouveau délai qui ne peut excéder trente jours pour la proclamation des résultats et quatre-vingt-dix jours pour
la tenue des élections.
Article 39 : Les pouvoirs du Président de la République en exercice expirent à la date de prise de fonction du
Président élu, laquelle a lieu dès la prestation de serment. Dans les quarante-huit heures de la proclamation
définitive des résultats, le Président de la République élu prête serment devant le Conseil constitutionnel réuni en
audience solennelle. La formule du serment est:
" Devant le peuple souverain de Côte d'Ivoire, je jure solennellement et sur l'honneur de respecter et de défendre
fidèlement la Constitution, de protéger les Droits et Libertés des citoyens, de remplir consciencieusement les
devoirs de ma charge dans l'intérêt supérieur de la Nation. Que le peuple me retire sa confiance et que je subisse
la rigueur des lois, si je trahis mon serment ".
Article 40 : En cas de vacance de la Présidence de la République par décès, démission, empêchement absolu,
l'intérim du Président de la République est assuré par le Président de l'Assemblée nationale pour une période de
quarante-cinq jours à quatre-vingt-dix jours au cours de laquelle il fait procéder à l'élection du nouveau Président
de la République.
L'empêchement absolu est constaté sans délai par le Conseil Constitutionnel saisi à cette fin par une requête du
Gouvernement, approuvée à la majorité de ses membres. Les dispositions des alinéas premier et 5 de l'article 38
s'appliquent en cas d'intérim. Le Président de l'Assemblée nationale, assurant l'intérim du Président de la
République ne peut faire usage des articles 41 alinéas 2 et 4, 43, et 124 de la Constitution. En cas de décès, de
démission ou d'empêchement absolu du Président de l'Assemblée nationale, alors que survient la vacance de la
République, l'intérim du Président de la République est assuré, dans les mêmes conditions, par le Premier Vice-
président de l'Assemblée Nationale.
Article 41 : Le Président de la République est détenteur exclusif du pouvoir exécutif. Il nomme le Premier
Ministre, Chef du Gouvernement, qui est responsable devant lui. Il met fin à ses fonctions. Le Premier Ministre
anime et coordonne l'action gouvernementale. Sur proposition du Premier Ministre, le Président de la République
nomme les autres membres du Gouvernement et détermine leurs, attributions. Il met fin à leurs fonctions dans les
mêmes conditions.
Article 42 : Le Président de la République a l'initiative des lois, concurremment avec les membres de l'Assemblée
nationale. Il assure la promulgation des lois dans les quinze jours qui suivent la transmission qui lui en est faite
par le Président de l'Assemblée nationale. Ce délai est réduit à cinq jours en cas d'urgence, Une loi non promulguée
par le Président de la République jusqu'à l'expiration des délais prévus au présent article est déclarée exécutoire
par le Conseil constitutionnel saisi par le Président de l’Assemblée nationale, si elle est conforme à la Constitution.
Le Président de la République peut, avant l'expiration de ces délais, demander à l'Assemblée nationale une seconde
délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette seconde délibération ne peut être refusée.
Il peut également, dans les mêmes délais, demander et obtenir de plein droit que cette délibération n'ait lieu que
lors de la session ordinaire suivant la session au cours de laquelle le texte a été adopté en première lecture. Le vote
pour cette seconde délibération est acquis à la majorité des deux tiers des membres présents de l'Assemblée
nationale.
Article 43 : Le Président de la République, après consultation du bureau de l'Assemblée nationale, peut soumettre
au référendum tout texte ou toute question qui lui parait devoir exiger la consultation directe du peuple. Lorsque
le référendum a conclu à l'adoption du texte, le Président de la République le promulgue dans les délais prévus à
l'article précédent.
Article 44 : Le Président de la République assure l'exécution des lois et des décisions de justice. Il prend les
règlements applicables à l'ensemble du territoire de la République.
Article 45 : Le Président de la République accrédite les Ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des
puissances étrangères ; les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires des puissances étrangères sont accrédités
auprès de lui.
Article 46 : Le Président de la République est le chef de l'administration. Il nomme aux emplois civils et militaires.
Article 47 : Le Président de la République est le Chef suprême des Armées. Il préside le Conseil supérieur de la
Défense.
Article 48 : Lorsque les Institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou
l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate, et que le
fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend
les mesures exceptionnelles exigées par ces circonstances après consultation obligatoire du Président de

728
l'Assemblée nationale et de celui du Conseil constitutionnel. Il en informe la Nation par message. L'Assemblée
nationale se réunit de plein droit.
Article 49 : Le Président de la République a le droit de faire grâce.
Article 50 : Le Président de la République détermine et conduit la politique de la Nation.
Article 51 : Le Président de la République préside le Conseil des ministres. Le Conseil des ministres délibère
obligatoirement :
- Des décisions déterminant la politique générale de l'Etat ;
- Des projets de lois, d'ordonnances et des décrets réglementaires ;
- Des nominations aux emplois supérieurs de l'Etat, dont la liste est établie par la loi.
Article 52 : Les projets de loi, d'ordonnance et de décret réglementaire peuvent être soumis au Conseil
constitutionnel pour avis, avant d'être examinés en Conseil des ministres.
Article 53 : Le Président de la République peut, par décret, déléguer certains de ses pouvoirs aux membres du
Gouvernement. Le Premier Ministre supplée le Président de la République lorsque celui-ci est hors du territoire
national. Dans ce cas, le Président de la République peut, par décret, lui déléguer la présidence du Conseil des
ministres, sur un ordre du jour précis. Le Président de la République peut déléguer, par décret, certains de ses
pouvoirs au Premier Ministre ou au membre du Gouvernement qui assure l'intérim de celui-ci. Cette délégation de
pouvoirs doit être limitée dans le temps et porter sur une matière ou un objet précis.
Article 54 : Les fonctions de Président de la République sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat
parlementaire, de tout emploi public, de toute activité professionnelle et de toute fonction de dirigeant de Parti
Politique.
Article 55 : Lors de son entrée en fonction et à la fin de celle-ci, le Président de la République est tenu de produire
une déclaration authentique de son patrimoine devant la Cour des Comptes. Durant l'exercice de ses fonctions, le
Président de la République ne peut, par lui-même, ni par personne interposée, rien acquérir ou louer qui appartienne
au domaine de l'Etat et des Collectivités publiques, sauf autorisation préalable de la Cour des comptes dans les
conditions fixées par la loi. Le Président de la République ne peut soumissionner aux marchés de l'Etat et des
Collectivités publiques.
Article 56 : Les fonctions de membres du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout emploi et de
toute activité professionnelle. Le parlementaire nommé membre du Gouvernement ne peut siéger à l'Assemblée
nationale, pendant la durée de ses fonctions ministérielles. Les dispositions des alinéas 2 et 3 de l'article précédent
s'appliquent aux membres du Gouvernement pendant la durée de leurs fonctions.
Article 57 : Le Président de la République communique avec l'Assemblée nationale, soit directement, soit par des
messages qu'il fait lire par le Président de l'Assemblée nationale. Ces communications ne donnent lieu à aucun
débat.

TITRE IV : DU PARLEMENT
Article 58 : Le Parlement est constitué par une chambre unique dite Assemblée nationale dont les membres portent
le titre de député. Les députés sont élus au suffrage universel direct.
Article 59 : La durée de la législature est de cinq ans.
Le mandat parlementaire est renouvelable.
Les pouvoirs de l'Assemblée nationale expirent à la fin de la deuxième session ordinaire de la dernière année de
son mandat. Les élections ont lieu vingt jours au moins et cinquante jours au plus avant l'expiration des pouvoirs
de l'Assemblée nationale. La loi fixe le nombre des membres de l'Assemblée nationale, les conditions d'éligibilité,
le régime des inéligibilités et incompatibilités, les modalités de scrutin, les conditions dans lesquelles il y a lieu
d'organiser de nouvelles élections en cas de vacance de siège de députés.
Article 60 : Le Conseil constitutionnel statue sur l'éligibilité des candidats, la régularité et la validité des élections
des députés à l'Assemblée nationale.
Article 61 : L'Assemblée nationale vote la loi et consent l'impôt.
Article 62 : Chaque année, l'Assemblée nationale se réunit de plein droit en deux sessions ordinaires. La première
session s'ouvre le dernier mercredi d'avril sa durée ne peut excéder trois mois. La deuxième session commence le
premier mercredi d'octobre et prend fin le troisième vendredi de décembre.
Article 63 : L'Assemblée nationale est convoquée en session extraordinaire par son Président sur un ordre du jour
déterminé, à la demande du Président de la République ou à celle de la majorité absolue des députés. Les sessions
extraordinaires sont closes sitôt l'ordre du jour épuisé.
Article 64 : Le compte rendu intégral des débats de l'Assemblée nationale est publié au Journal officiel des débats.
L'Assemblée Nationale peut siéger en comité à huis-clos à la demande du Président de la République ou du tiers
des députés.
Article 65 : Le Président de l'Assemblée nationale est élu pour la durée de la législature. Le Président de
l'Assemblée nationale et le Premier Vice-Président sont soumis aux mêmes conditions d'éligibilité que le Président
de la République.

729
Article 66 : Chaque député est le représentant de la Nation entière. Tout mandat impératif est nul. Le droit de vote
des députés est personnel. Toutefois, la délégation de vote est permise lorsqu'un député est absent pour cause de
maladie, pour exécution d'un mandat ou d'une mission à lui confié par le Gouvernement ou l'Assemblée nationale
ou pour remplir ses obligations militaires ou pour tout autre motif justifié. Nul ne peut recevoir, pour un scrutin,
plus d'une délégation de vote.
Article 67 : Aucun député ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions ou
des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions.
Article 68 : Aucun député ne peut, pendant la durée des sessions, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle
ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de l'Assemblée nationale, sauf le cas de flagrant délit. Aucun député ne
peut, hors session être arrêté qu'avec l'autorisation du Bureau de l'Assemblée nationale, sauf les cas de flagrant
délit, de poursuites autorisées ou de condamnations définitives. La détention ou la poursuite d'un député est
suspendue si l'Assemblée nationale le requiert.
Article 69 : Les députés perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par la loi.
Article 70 : L'Assemblée nationale établit son règlement. Avant leur entrée en vigueur, le règlement et ses
modifications ultérieures sont soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la
Constitution. Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de quinze jours.

TITRE V : DES RAPPORTS ENTRE LE POUVOIR EXECUTIF ET LE POUVOIR LEGISLATIF

Article 71 : L'Assemblée nationale détient le pouvoir législatif. Elle vote seule la loi. La loi fixe les règles
concernant :
- La citoyenneté, les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des
libertés publiques ;
- La nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités ;
- La procédure selon laquelle les coutumes sont constatées et mises en harmonie avec les principes fondamentaux
de la Constitution ;
- La détermination des crimes et délits ainsi que des peines qui leur sont applicables, la procédure pénale, l'amnistie
;
- L'organisation des tribunaux judiciaires et administratifs et la procédure suivie devant ces Juridictions ;
- Le statut des magistrats, des officiers ministériels et des auxiliaires de Justice ;
- Le Statut général de la Fonction publique ;
- Le Statut du Corps préfectoral ;
- Le Statut du Corps diplomatique ;
- Le Statut du personnel des Collectivités locales ;
- Le Statut de la Fonction militaire ;
- Le Statut des personnels de la Police nationale ;
-L'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ;
- Le régime d'émission de la monnaie ;
- Le régime électoral de l'Assemblée nationale et des Assemblées locales ;
- La création de catégories d'Etablissements publics ;
- L'état de siège et l'état d’urgence ;
La loi détermine les principes fondamentaux :
- De l'organisation générale de l’Administration ;
- De l'Enseignement et de la Recherche scientifique ;
- De l'organisation de la Défense nationale ;
-Du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- Du droit du travail, du droit syndical et des Institutions sociales ;
- De l'aliénation et de la gestion du domaine de l’Etat ;
- Du transfert d'entreprises du secteur public au secteur privé ;
- De la mutualité et de l’épargne ;
- De la protection de l’environnement ;
- De l'organisation de la production ;
- Du Statut des Partis politiques ;
- Du régime des transports et des télécommunications.
Les lois de Finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat. Des lois de programme fixent les objectifs
de l'action économique et sociale de l'Etat. Sont des lois organiques celles qui ont pour objet de régir les différentes
Institutions, structures et systèmes prévus ou qualifiés comme tels par la Constitution. Les lois auxquelles la
Constitution confère le caractère de lois organiques sont votées et modifiées dans les conditions suivantes :
Le projet ou la proposition n'est soumis à la délibération et au vote de l'Assemblée nationale qu'à l'expiration d'un
délai de quinze jours après son dépôt.

730
Le texte ne peut être adopté par l'Assemblée nationale qu'à la majorité des 2/3 de ses membres. Les lois organiques
ne peuvent être promulguées qu'après la déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la
Constitution.
Article 72 : Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi relèvent du domaine réglementaire. Les
textes de forme législative intervenus en ces matières antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente
Constitution, peuvent être modifiés par décret pris après avis du Conseil constitutionnel.
Article 73 : La déclaration de guerre est autorisée par l'Assemblée nationale.
Article 74 : L'état de siège est décrété en Conseil des ministres. L'Assemblée nationale se réunit alors de plein
droit si elle n'est en session. La prorogation de l'état de siège au-delà de quinze jours ne peut être autorisée que par
l'Assemblée nationale, à la majorité simple des députés.
Article 75 : Le Président de la République peut, pour l'exécution de son programme, demander à l'Assemblée
nationale l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du
domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis éventuel du Conseil
constitutionnel. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais, deviennent caduques si le projet de loi de
ratification n'est pas déposé devant l'Assemblée nationale avant la date fixée par la loi d'habilitation. A l'expiration
du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la
loi dans leurs dispositions qui sont du domaine législatif.
Article 76 : Les propositions et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi sont irrecevables.
L'irrecevabilité est prononcée par le Président de l'Assemblée nationale. En cas de contestation, le Conseil
constitutionnel, saisi par le Président de la République ou par un quart au moins des députés, statue dans un délai
de quinze jours à compter de sa saisine.
Article 77 : Les lois peuvent, avant leur promulgation, être déférées au Conseil constitutionnel par le Président de
l'Assemblée nationale ou par un dixième au moins des députés ou par les groupes parlementaires. Les associations
de défense des Droits de l'Homme légalement constituées peuvent également déférer au Conseil constitutionnel
les lois relatives aux libertés publiques. Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de quinze jours à compter
de sa saisine.
Article 78 : Les députés ont le droit d'amendement. Les propositions et amendements déposés par les membres de
l'Assemblée nationale ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution
des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique, à moins qu'ils ne soient
accompagnés d'une proposition d'augmentation de recettes ou d'économies équivalentes.
Article 79 : L'Assemblée nationale vote le projet de loi de finances dans les conditions déterminées par la loi.
Article 80 : L'Assemblée nationale est saisie du projet de loi de Finances dès l'ouverture de la session d'octobre.
Le projet de loi de Finances doit prévoir les recettes nécessaires à la couverture intégrale des dépenses.
L'Assemblée nationale vote le budget en équilibre. Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée dans un délai
de soixante-dix jours, le projet de loi peut être mis en vigueur par ordonnance. Le Président de la République saisit
pour ratification l'Assemblée nationale convoquée en session extraordinaire dans un délai de quinze jours. Si
l'Assemblée nationale n'a pas voté le budget à la fin de cette session extraordinaire, le budget est établi
définitivement par ordonnance. Si le projet de loi de Finances n'a pu être déposé en temps utile pour être promulgué
avant le début de l'exercice, le Président de la République demande d'urgence à l'Assemblée nationale,
l'autorisation de reprendre le budget de l'année précédente par douzième provisoire.
Article 81 : L'Assemblée nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi de
Finances. Le projet de loi de règlement doit être déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale un an au plus tard
après l'exécution du budget.
Article 82 : Les moyens d'information de l'Assemblée nationale à l'égard de l'action gouvernementale sont la
question orale, la question écrite, la commission d'enquête. Pendant la durée d'une session ordinaire, une séance
par mois est réservée en priorité aux questions des députés et aux réponses du Président de la République. Le
Président de la République peut déléguer au Chef du Gouvernement et aux ministres le pouvoir de répondre aux
questions des députés. En la circonstance, l'Assemblée nationale peut prendre une résolution pour faire des
recommandations au Gouvernement.
Article 83 : Les membres du Gouvernement ont accès aux commissions de l'Assemblée nationale. Ils sont
entendus à la demande des commissions. Ils peuvent se faire assister par des commissaires du Gouvernement.

TITRE VI : DES TRAITES ET ACCORDS INTERNATIONAUX

Article 84 : Le Président de la République négocie et ratifie les traités et les accords internationaux.
Article 85 : Les Traités de paix, les Traités ou Accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui modifient
les lois internes de l'Etat ne peuvent être ratifiés qu'à la suite d'une loi.
Article 86 : Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, ou par le Président de l'Assemblée
nationale ou par un quart au moins des députés, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause
contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution.

731
Article 87 : Les Traités ou Accords régulièrement ratifiés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois, sous réserve, pour chaque Traité ou Accord, de son application par l'autre partie.

TITRE VII : DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Article 88 : Le Conseil constitutionnel est juge de la constitutionnalité des lois. Il est l'organe régulateur du
fonctionnement des pouvoirs publics.
Article 89 : Le Conseil constitutionnel se compose :
- D'un Président ;
- Des anciens Présidents de la République, sauf renonciation expresse de leur part ;
- De six conseillers dont trois désignés par le Président de la République et trois par le Président de l'Assemblée
nationale.
Le Conseil constitutionnel est renouvelé par moitié tous les trois ans.
Article 90 : Le Président du Conseil constitutionnel est nommé par le Président de la République pour une durée
de six ans non renouvelables parmi les personnalités connues pour leur compétence en matière juridique ou
administrative. Avant son entrée en fonction, il prête serment devant le Président de la République, en ces termes
: " Je m'engage à bien et fidèlement remplir ma fonction, à l'exercer en toute indépendance et en toute impartialité
dans le respect de la Constitution, à garder le secret des délibérations et des votes, même après la cessation de
mes fonctions, à ne prendre aucune position publique dans les domaines politique, économique ou social, à ne
donner aucune consultation à titre privé sur les questions relevant de la compétence du Conseil constitutionnel ".
Article 91 : Les conseillers sont nommés pour une durée de six ans non renouvelables par le Président de la
République parmi les personnalités connues pour leur compétence en matière juridique ou administrative. Avant
leur entrée en fonction, ils prêtent serment devant le Président du Conseil Constitutionnel, en ces termes : " Je jure
de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution
et de garder le secret des délibérations et des votes, même après la cessation de mes fonctions ".
Le premier Conseil constitutionnel comprendra :
- Trois conseillers dont deux désignés par le Président de l'Assemblée nationale, nommés pour trois ans par le
Président de la République ;
- Trois conseillers dont un désigné parie Président de l'Assemblée nationale, nommés pour six ans par le Président
de la République.
Article 92 : Les fonctions de membres du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec l'exercice de toute
fonction politique, de tout emploi public ou électif et de toute activité professionnelle. En cas de décès, démission
ou empêchement absolu pour quelque cause que ce soit, le Président et les conseillers sont remplacés dans un délai
de huit jours pour la durée des fonctions restant à courir.
Article 93 : Aucun membre du Conseil constitutionnel ne peut, pendant la durée de son mandat, être poursuivi,
arrêté, détenu ou jugé en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation du Conseil.
Article 94 : Le Conseil constitutionnel contrôle la régularité des opérations de référendum et en proclame les
résultats. Le Conseil statue sur :
- L'éligibilité des candidats aux élections présidentielle et législative ;
- Les contestations relatives à l'élection du Président de la République et des députés.
Le Conseil constitutionnel proclame les résultats définitifs des élections présidentielles.
Article 95 : Les engagements internationaux visés à l'article 84 avant leur ratification, les lois organiques avant
leur promulgation, les règlements de l'Assemblée nationale avant leur mise en application, doivent être déférés par
le Président de la République ou le Président de l'Assemblée nationale au Conseil constitutionnel qui se prononce
sur leur conformité à la Constitution. Aux mêmes fins, les lois, avant leur promulgation, peuvent être déférées au
Conseil constitutionnel par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale, tout groupe
parlementaire ou 1/10e des membres de l'Assemblée nationale. La saisine du Conseil constitutionnel suspend le
délai de promulgation.
Article 96 : Tout plaideur peut soulever l'exception d'inconstitutionnalité d'une loi devant toute Juridiction. Les
conditions de saisine du Conseil constitutionnel sont déterminées par la loi.
Article 97 : Les projets ou propositions de loi et les projets d'ordonnance peuvent être soumis pour avis au Conseil
constitutionnel.
Article 98 : Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux
pouvoirs publics, à toute autorité administrative, juridictionnelle, militaire et à toute personne physique ou morale.
Article 99 : Une disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être promulguée ou mise en application.
Article 100 : Une loi organique fixe les règles d'organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel, la
procédure et les délais qui lui sont impartis pour statuer.

TITRE VIII : DU POUVOIR JUDICIAIRE

Article 101 : Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.

732
Article 102 : La Justice est rendue sur toute l'étendue du territoire national au nom du peuple par des Juridictions
suprêmes : Cour de Cassation, Conseil d'Etat, Cour des Comptes, et par des Cours d'Appel et des tribunaux. Des
lois organiques fixent la composition, l'organisation et le fonctionnement de ces juridictions.
Article 103 : Les magistrats ne sont soumis, dans l'exercice de leurs fonctions, qu'à l'autorité de la loi. Les
magistrats du Siège sont inamovibles.
Article 104 : Le Président de la République est le garant de l'indépendance de la magistrature. Il préside le Conseil
supérieur de la Magistrature.
Article 105 : Le Conseil supérieur de la Magistrature comprend :
- Le Président de la Cour de Cassation, Vice-Président de droit ;
- Le Président du Conseil d’Etat ;
- Le Président de la Cour des Comptes ;
- Le Procureur général près la Cour de Cassation ;
- Six personnalités extérieures à la Magistrature dont trois titulaires et trois suppléants désignés en nombre égal
par le Président de la République et le Président de l'Assemblée nationale ;
- Trois magistrats du Siège dont deux titulaires et un suppléant et trois magistrats du Parquet dont deux titulaires
et un suppléant, désignés par leurs pairs. Ces magistrats ne peuvent siéger lorsqu'ils sont concernés par les
délibérations du Conseil.
Article 106 : Le Conseil supérieur de la Magistrature se réunit sur convocation et sous la présidence du Président
de la République pour examiner toutes les questions relatives à l'indépendance de la Magistrature. Sous la
présidence de son Vice-Président, le Conseil supérieur de la Magistrature :
- Fait des propositions pour la nomination des magistrats des Juridictions suprêmes, des premiers présidents des
Cours d'Appel et des Présidents des tribunaux de première instance ;
- Donne son avis conforme à la nomination et à la promotion des autres magistrats du siège ;
- Statue comme conseil de discipline des magistrats du siège et du parquet.
Article 107 : Une loi organique détermine les conditions d'application des dispositions relatives au Conseil
supérieur de la Magistrature.

TITRE IX : DE LA HAUTE COUR DE JUSTICE

Article 108 : La Haute Cour de Justice est composée de députés que l'Assemblée nationale élit en son sein, dès la
première session de la législature. Elle est présidée par le Président de la Cour de Cassation. Une loi organique
détermine le nombre de ses membres, ses attributions et les règles de son fonctionnement ainsi que la procédure
suivie devant elle.
Article 109 : Le Président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions
et traduit devant la Haute Cour de Justice qu'en cas de haute trahison.
Article 110 : La Haute Cour de Justice est compétente pour juger les membres du Gouvernement à raison des faits
qualifiés crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions.
Article 111 : La mise en accusation du Président de la République et des membres du Gouvernement est votée au
scrutin secret, par l'Assemblée nationale à la majorité des 2/3 pour le Président de la République, et à la majorité
absolue pour les membres du Gouvernement.
Article 112 : La Haute Cour de Justice est liée par la définition des crimes et délits et par la détermination des
peines résultant des lois pénales en vigueur à l'époque des faits compris dans les poursuites.

TITRE X : DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

Article 113 : Le Conseil économique et social donne son avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret
ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis. Les projets de loi de programme à caractère économique
et social lui sont soumis pour avis. Le Président de la République peut consulter le Conseil économique et social
sur tout problème de caractère économique et social.
Article 114 : La composition du Conseil économique et social et les règles de son fonctionnement sont fixés par
une loi organique.

TITRE XI : LE MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Article 115 : Il est institué un organe de médiation dénommé " Le Médiateur de la République ". Le Médiateur de
la République est une autorité administrative indépendante, investie d'une mission de service public. Il ne reçoit
d'instructions d'aucune autorité.
Article 116 : Le Médiateur de la République est nommé par le Président de la République, pour un mandat de six
ans non renouvelable, après avis du Président de l'Assemblée nationale. Il peut être mis fin à ses fonctions, avant
l'expiration de ce délai, en cas d'empêchement constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Président de la
République.
Article 117 : Le Médiateur de la République ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion
des opinions ou des actes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions. Les fonctions de Médiateur de la République

733
sont incompatibles avec l'exercice de toute fonction politique, de tout autre emploi public et de toute activité
professionnelle.
Article 118 : Les attributions, l'organisation et le fonctionnement du Médiateur de la République sont fixés par
une loi organique.

TITRE XII : DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Article 119 : La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des Collectivités territoriales,
de leurs compétences et de leurs ressources.
Article 120 : Les Collectivités territoriales sont les régions et les communes.
Article 121 : Les autres collectivités territoriales sont créées et supprimées par la Loi.

TITRE XIII : DE L'ASSOCIATION ET DE LA COOPERATION ENTRE ETATS

Article 122 : La République de Côte d'Ivoire peut conclure des Accords d'association avec d'autres Etats. Elle
accepte de créer avec ces Etats des Organisations intergouvernementales de gestion commune, de coordination et
de libre coopération.
Article 123 : Les Organisations visées à l'article précédant peuvent avoir notamment pour objet :
- L'harmonisation de la politique monétaire, économique et financière ;
- L'établissement d'unions douanières ;
- La création de fonds de solidarité ;
- L'harmonisation des plans de développement ;
- L'harmonisation de la politique étrangère ;
- La mise en commun de moyens propres à assurer la défense nationale ;
- La coordination de l'organisation judiciaire ;
- La coopération en matière de sécurité et de protection des personnes et des biens ;
- La coopération en matière d'Enseignement supérieur et de Recherche ;
- La coopération en matière de Santé ;
- L'harmonisation des règles concernant le Statut de la Fonction publique et le droit du travail ;
- La coordination des transports, des communications et des télécommunications ;
- La coopération en matière de protection de l'environnement et de gestion des ressources naturelles

TITRE XIV : DE LA REVISION

Article 124 : L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République
et aux membres de l'Assemblée nationale.
Article 125 : Pour être pris en considération, le projet ou la proposition de révision doit être voté par l'Assemblée
nationale à la majorité des 2,13 de ses membres effectivement en fonction.
Article 126 : La révision de la Constitution n'est définitive qu'après avoir été approuvée par référendum à la
majorité absolue des suffrages exprimés.
Est obligatoirement soumis au référendum le projet ou la proposition de révision ayant pour objet l'élection du
Président de la République, l'exercice du mandat présidentiel, la vacance de la Présidence de la République et la
procédure de révision de la présente Constitution. Le projet ou la proposition de révision n'est pas présenté au
référendum dans toutes les autres matières lorsque le Président de la République décide de le soumettre à
l'Assemblée nationale. Dans ce cas, le projet ou la proposition de révision n'est adopté que s'il réunit la majorité
des 4/5 des membres de l'Assemblée nationale effectivement en fonction. Le texte portant révision
constitutionnelle approuvé, par référendum ou par voie parlementaire, est promulgué par le Président de la
République.
Article 127 : Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à
l'intégrité du territoire. La forme républicaine et la laïcité de l'Etat ne peuvent faire l'objet d'une révision

TITRE XV : DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 128 : La présente Constitution entre en vigueur à compter du jour de sa promulgation.
Article 129 : Le Président de République élu entrera en fonction, et l'Assemblée nationale se réunira dans un délai
de six mois à compter de cette promulgation, Jusqu'à l'entrée en fonction du Président de la République élu, le
Président de la République en exercice et le Gouvernement de transition prennent les mesures nécessaires au
fonctionnement des pouvoirs publics, à la vie de la Nation, à la protection des personnes et des biens et à la
sauvegarde des libertés. Toutefois, le Président de la République assumant la transition ne peut, en aucune façon
et sous quelque forme que ce soit, modifier la Constitution, le Code électoral, la loi relative aux Partis et
Groupements politiques et la loi fixant le régime des associations et de la presse.
Article 130 : Jusqu'à la mise en place des autres Institutions, les Institutions établies continuent d'exercer leurs
fonctions et attributions conformément aux lois et règlements en vigueur.

734
Article 131 : Pour les élections de l'an 2000, la Cour suprême exerce les fonctions de contrôle et de vérification
dévolues par la présente Constitution au Conseil constitutionnel dans des conditions fixées par la loi et reçoit, en
audience solennelle. Le serment du Président de la République.
Article 132 : Il est accordé l'immunité civile et pénale aux membres du Comité national de Salut public (C.N.S.P.)
et à tous les auteurs des évènements ayant entraîné le changement de régime intervenu le 24 décembre 1999.
Article 133 : La législation actuellement en vigueur en Côte d'Ivoire reste applicable, sauf l'intervention de textes
nouveaux, en ce qu'elle n'a rien de contraire à la présente Constitution

Accord de Linas-Marcoussis du 24 janvier

2003
1) A l’invitation du Président de la République française, une Table Ronde des forces politiques ivoiriennes s’est
réunie à Linas-Marcoussis du 15 au 23 janvier 2003. Elle a rassemblé les parties suivantes FPI, MFA, MJP,
MPCI, MPIGO, PDCI-RDA, PIT, RDR, UDCY, UDPCI. Les travaux ont été présidés par M. Pierre
MAZEAUD, assisté du juge Keba Mbaye et de l’ancien Premier ministre Seydou Diarra et de facilitateurs désignés
par l’ONU, l’Union Africaine et la CEDEAO.
Chaque délégation a analysé la situation de la Côte d’Ivoire et fait des propositions de nature à rétablir la confiance
et à sortir de la crise. Les délégations ont fait preuve de hauteur de vue pour permettre à la Table Ronde de
rapprocher les positions et d’aboutir au consensus suivant dont tous les éléments -principes et annexes- ont valeur
égale :
2) La Table Ronde se félicite de la cessation des hostilités rendue possible et garantie par le déploiement des forces
de la CEDEAO, soutenu par les forces françaises et elle en exige le strict respect. Elle appelle toutes les parties à
faire immédiatement cesser toute exaction et consacrer la paix. Elle demande la libération immédiate de tous les
prisonniers politiques.
3) La Table Ronde réaffirme la nécessité de préserver l’intégrité territoriale de la Côte d’Ivoire, le respect de ses
institutions et de restaurer l’autorité de l’Etat. Elle rappelle son attachement au principe de l’accession au pouvoir
et de son exercice de façon démocratique. Elle convient à cet effet des dispositions suivantes :
a- Un gouvernement de réconciliation nationale sera mis en place dès après la clôture de la Conférence de Paris
pour assurer le retour à la paix et à la stabilité. Il sera chargé du renforcement de l’indépendance de la justice, de
la restauration de l’administration et des services publics, et du redressement du pays. Il appliquera le programme
de la Table Ronde qui figure en annexe et qui comporte notamment des dispositions dans les domaines
constitutionnel, législatif et réglementaire.
b- Il préparera les échéances électorales aux fins d’avoir des élections crédibles et transparentes et en fixera les
dates.
c- Le gouvernement de réconciliation nationale sera dirigé par un Premier ministre de consensus qui restera en
place jusqu’à la prochaine élection présidentielle à laquelle il ne pourra se présenter.
d- Ce gouvernement sera composé de représentants désignés par chacune des délégations ivoiriennes ayant
participé à la Table Ronde. L’attribution des ministères sera faite de manière équilibrée entre les parties pendant
toute la durée du gouvernement.
e- Il disposera, pour l’accomplissement de sa mission, des prérogatives de l’exécutif en application des délégations
prévues par la Constitution. Les partis politiques représentés à l’Assemblée Nationale et qui ont participé à la Table
Ronde s’engagent à garantir le soutien de leurs députés à la mise en oeuvre du programme gouvernemental.
f- Le gouvernement de réconciliation nationale s’attachera dès sa prise de fonctions à refonder une armée attachée
aux valeurs d’intégrité et de moralité républicaine. Il procédera à la restructuration des forces de défense et de
sécurité et pourra bénéficier, à cet effet, de l’avis de conseillers extérieurs et en particulier de l’assistance offerte
par la France.
g- Afin de contribuer à rétablir la sécurité des personnes et des biens sur l’ensemble du territoire national, le
gouvernement de réconciliation nationale organisera le regroupement des forces en présence puis leur
désarmement. Il s’assurera qu’aucun mercenaire ne séjourne plus sur le territoire national.
h- Le gouvernement de réconciliation nationale recherchera le concours de la CEDEAO, de la France et des
Nations Unies pour convenir de la garantie de ces opérations par leurs propres forces.
i- Le gouvernement de réconciliation nationale prendra les mesures nécessaires pour la libération et l’amnistie de
tous les militaires détenus pour atteinte à la sûreté de l’Etat et fera bénéficier de la même mesure les soldats exilés.
4) La Table Ronde décide de la mise en place d’un comité de suivi de l’application des accords de Paris sur la
Côte d’Ivoire chargé d’assurer le respect des engagements pris. Ce comité saisira les instances nationales,
régionales et internationales de tous les cas d’obstruction ou de défaillance dans la mise en oeuvre des accords afin
que les mesures de redressement appropriées soient prises.

735
La Table Ronde recommande à la Conférence de Chefs d’Etat que le comité de suivi soit établi à Abidjan et
composé des représentants des pays et des organisations appelés à garantir l’exécution des accords de Paris,
notamment
• le représentant de l’Union européenne,
• le représentant de la Commission de l’Union africaine
• le représentant du secrétariat exécutif de la CEDEAO,
• le représentant spécial du Secrétaire Général qui coordonnera les organes de la famille des Nations Unies,
• le représentant de l’Organisation internationale de la Francophonie,
• les représentants du FMI et de la Banque mondiale
• un représentant des pays du G8
• le représentant de la France
5) La Table Ronde invite le gouvernement français, la CEDEAO et la communauté internationale à veiller à la
sécurité des personnalités ayant participé à ses travaux et si nécessaire à celle des membres du gouvernement de
réconciliation nationale tant que ce dernier ne sera pas à même d’assurer pleinement cette mission.
6) La Table Ronde rend hommage à la médiation exercée par la CEDEAO et aux efforts de l’Union Africaine et
de l’ONU, et remercie la France pour son rôle dans l’organisation de cette réunion et l’aboutissement du présent
consensus.
A Linas-Marcoussis, le 24 janvier 2003

POUR LE FPI : Pascal AFFI N’GUESSAN

POUR LE MFA : Innocent KOBENA ANAKY
POUR LE MJP : Gaspard DELI
POUR LE MPCI : Guillaume SORO
POUR LE MPIGO : Félix DOH
POUR LE PCI-RDA : Henri KONAN BEDIE
POUR LE PIT : Francis WODIE
POUR LE RDR : Alassane Dramane OUATTARA
POUR L’UDCY : Théodore MEL EG
POUR L’UDPCI : Paul AKO
LE PRESIDENT : Pierre MAZEAUD

ANNEXE
PROGRAMME DU GOUVERNEMENT DE RECONCILIATION
I- Nationalité, identité, condition des étrangers
1) La Table Ronde estime que la loi 61-415 du 14 décembre 1961 portant code de la nationalité ivoirienne modifiée
par la loi 72-852 du 21 décembre 1972, fondée sur une complémentarité entre le droit du sang et le droit du sol, et
qui comporte des dispositions ouvertes en matière de naturalisation par un acte des pouvoirs publics, constitue un
texte libéral et bien rédigé.
La Table Ronde considère en revanche que l’application de la loi soulève de nombreuses difficultés, soit du fait
de l’ignorance des populations, soit du fait de pratiques administratives et des forces de l’ordre et de sécurité
contraires au droit et au respect des personnes.
La Table Ronde a constaté une difficulté juridique certaine à appliquer les articles 6 et 7 du code de la nationalité.
Cette difficulté est aggravée par le fait que, dans la pratique, le certificat de nationalité n’est valable que pendant
3 mois et que, l’impétrant doit chaque fois faire la preuve de sa nationalité en produisant certaines pièces.
Toutefois, le code a été appliqué jusqu’à maintenant.
En conséquence, le gouvernement de réconciliation nationale :
• a. relancera immédiatement les procédures de naturalisation existantes en recourant à une meilleure
information et le cas échéant à des projets de coopération mis en oeuvre avec le soutien des partenaires
de développement internationaux ;

• b. déposera, à titre exceptionnel, dans le délai de six mois un projet de loi de naturalisation visant à régler
de façon simple et accessible des situations aujourd’hui bloquées et renvoyées au droit commun
(notamment cas des anciens bénéficiaires des articles 17 à 23 de la loi 61-415 abrogés par la loi 72-852,
et des personnes résidant en Côte d’Ivoire avant le 7 août 1960 et n’ayant pas exercé leur droit d’option
dans les délais prescrits), et à compléter le texte existant par l’intégration à l’article 12 nouveau des
hommes étrangers mariés à des Ivoiriennes.

736
2) Pour faire face à l’incertitude et à la lenteur des processus d’identification ainsi qu’aux dérives auxquelles les
contrôles de sécurité peuvent donner lieu, le gouvernement de réconciliation nationale développera de nouvelles
actions en matière d’état civil et d’identification, notamment :
• a. La suspension du processus d’identification en cours en attendant la prise des décrets d’application de
la loi et la mise en place, dans les meilleurs délais, d’une commission nationale d’identification dirigée
par un magistrat et composée des représentants des partis politiques chargés de superviser et de contrôler
l’Office national d’identification.
• b. La stricte conformité de la loi sur l’identification au code de la nationalité en ce qui concerne la preuve
de la nationalité.
3) La Table Ronde, en constatant que le grand nombre d’étrangers présents en Côte d’ivoire a largement contribué
à la richesse nationale et aidé à conférer à la Côte d’ivoire une place et une responsabilité particulières dans la
sous-région, ce qui a bénéficié également aux pays dont sont ces étrangers originaires, considère que les
tracasseries administratives et des forces de l’ordre et de sécurité souvent contraires au droit et au respect des
personnes dont les étrangers sont notamment victimes peuvent provenir du dévoiement des dispositions
d’identification.
• a. Le gouvernement de réconciliation nationale devra donc supprimer immédiatement les cartes de séjour
prévues à l’article 8 alinéa 2 de la loi 2002-03 du 3 janvier 2002 pour les étrangers originaires de la
CEDEAO et fondera le nécessaire contrôle de l’immigration sur des moyens d’identification non
susceptibles de détournement.
• b. De plus, le gouvernement de réconciliation nationale étudiera toute disposition législative et
réglementaire tendant à améliorer la condition des étrangers et la protection de leurs biens et de leurs
personnes.
• c. La Table Ronde demande par ailleurs à tous les Etats membres de la CEDEAO de ratifier dans les
meilleurs délais les protocoles existant relatifs à la libre circulation des personnes et des biens, de
pratiquer une coopération renforcée dans la maîtrise des flux migratoires, de respecter les droits
fondamentaux des immigrants et de diversifier les pôles de développement. Ces actions pourront être
mises en oeuvre avec le soutien des partenaires de développement internationaux.
II- Régime électoral

1) La Table Ronde estime que la loi 2000-514 du 1er août 2000 portant Code électoral ne soulève pas de difficultés
et s’inscrit dans le cadre d’un processus d’amélioration des textes et que la loi 2001-634 du 9 janvier 2001 portant
création de la Commission Electorale Indépendante constitue un progrès significatif pour l’organisation d’élections
transparentes.
2) Le gouvernement de réconciliation nationale :
• a. assurera l’impartialité des mesures d’identification et d’établissement des fichiers électoraux ;
• b. proposera plusieurs amendements à la loi 2001-634 dans le sens d’une meilleure représentation des
parties prenantes à la Table Ronde au sein de la commission centrale de la Commission Electorale
Indépendante, y compris au sein du bureau ;
• c. déposera dans un délai de 6 mois un projet de loi relatif au statut de l’opposition et au financement
public des partis politiques et des campagnes électorales
• d. déposera dans le délai d’un an un projet de loi en matière d’enrichissement illicite et organisera de
manière effective le contrôle des déclarations de patrimoine des personnalités élues ;
• e. prendra toute mesure permettant d’assurer l’indépendance de la justice et l’impartialité des médias, tant
en matière de contentieux électoral que de propagande électorale.
III- Eligibilité à la Présidence de la République
1) La Table Ronde considère que l’article 35 de la Constitution relatif à l’élection du Président de la République
doit éviter de se référer à des concepts dépourvus de valeur juridique ou relevant de textes législatifs. Le
gouvernement de réconciliation nationale proposera donc que les conditions d’éligibilité du Président de la
République soient ainsi fixées
Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Il n ’est rééligible qu une fois.
Le candidat doit jouir de ses droits civils et politiques et être âgé de trente-cinq ans au moins. Il doit être
exclusivement de nationalité ivoirienne né de père ou de mère Ivoirien d’origine.
2) Le Code de la nationalité sera amendé par l’adjonction aux conditions de perte de la nationalité ivoirienne
édictées par son article 53, des mots suivants : exerçant des fonctions électives ou gouvernementales dans un pays
étranger.
3) Le Président de la République rendra public chaque année son bulletin de santé.
IV- Régime foncier

737
1) La Table Ronde estime que la loi 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural votée à
l’unanimité par l’Assemblée nationale constitue un texte de référence dans un domaine juridiquement délicat et
économiquement crucial.
2) Cependant, le gouvernement de réconciliation nationale :
• a. accompagnera la mise en oeuvre progressive de ce texte d’une campagne d’explication auprès des
populations rurales de manière à aller effectivement dans le sens d’une véritable sécurisation foncière.
• b. proposera un amendement dans le sens d’une meilleure protection des droits acquis les dispositions de
l’article 26 de la loi relative aux héritiers des propriétaires de terre détenteurs de droits antérieurs à la
promulgation de la loi mais ne remplissant pas les conditions d’accès à la propriété fixées par son article
1.
V- Médias
1) La Table Ronde condamne les incitations à la haine et à la xénophobie qui ont été propagées par certains médias.
2) Le gouvernement de réconciliation nationale reprendra dans le délai d’un an l’économie générale du régime de
la presse de manière à renforcer le rôle des autorités de régulation, à garantir la neutralité et l’impartialité du service
public et à favoriser l’indépendance financière des médias. Ces mesures pourront bénéficier du soutien des
partenaires de développement internationaux.
3) Le gouvernement de réconciliation nationale rétablira immédiatement la libre émission des médias
radiophoniques et télévisés internationaux.
VI- Droits et libertés de la Personne humaine
1) Le gouvernement de réconciliation nationale créera immédiatement une Commission nationale des droits de
l’homme qui veillera à la protection des droits et libertés en Côte d’Ivoire. La Commission sera composée des
délégués de toutes les parties et présidée par une personnalité acceptée par tous.
2) Le gouvernement de réconciliation nationale demandera la création d’une commission internationale qui
diligentera des enquêtes et établira les faits sur toute l’étendue du territoire national afin de recenser les cas de
violation graves des droits de l’homme et du droit international humanitaire depuis le 19 septembre 2002.
3) Sur le rapport de la Commission internationale d’enquête, le gouvernement de réconciliation nationale
déterminera ce qui doit être porté devant la justice pour faire cesser l’impunité. Condamnant particulièrement les
actions des escadrons de la mort et de leurs commanditaires ainsi que les auteurs d’exécutions sommaires sur
l’ensemble du territoire, la Table Ronde estime que les auteurs et complices de ces activités devront être traduits
devant la justice pénale internationale.
4) Le gouvernement de réconciliation nationale s’engagera à faciliter les opérations humanitaires en faveur des
toutes les victimes du conflit sur l’ensemble du territoire national. Sur la base du rapport de la Commission
nationale des droits de l’homme, il prendra des mesures d’indemnisation et de réhabilitation des victimes.
VII - Regroupement, Désarmement, Démobilisation
1) Dès sa prise de fonctions, le gouvernement de réconciliation nationale entreprendra le processus de
regroupement concomitant des forces en présence sous le contrôle des forces de la CEDEAO et des forces
françaises.
2) Dans une seconde phase il déterminera les mesures de désarmement et de démobilisation, qui seront également
menées sous le contrôle des forces de la CEDEAO et des forces françaises.
3) L’ensemble des recrues enrôlées depuis le 19 septembre seront immédiatement démobilisées.
4) Le gouvernement de réconciliation nationale assurera la réinsertion sociale des militaires de toutes origines avec
l’appui de programmes de type Désarmement Démobilisation Rapatriement Réinstallation Réinsertion (DDRRR)
susceptibles d’être mis en oeuvre avec l’appui des partenaires de développement internationaux.
5) Le gouvernement de réconciliation nationale prendra les mesures nécessaires pour la libération et l’amnistie de
tous les militaires détenus pour atteinte à la sûreté de l’Etat et fera bénéficier de la même mesure les soldats exilés.
La loi d’amnistie n’exonérera en aucun cas les auteurs d’infractions économiques graves et de violations graves
des droits de l’homme et du droit international humanitaire.
6) Le gouvernement de réconciliation nationale procèdera à un audit de ses forces armées et devra déterminer dans
un contexte économique difficile le niveau des sacrifices qu’il pourra consentir pour assurer ses obligations en
matière de défense nationale. Il réalisera sur ces bases la restructuration des forces armées et demandera à cette fin
des aides extérieures.
VIII- Redressement économique et nécessité de la cohésion sociale
1) Le gouvernement de réconciliation nationale rétablira la libre circulation des personnes et des biens sur tout le
territoire national et facilitera la reprise des activités scolaires, administratives, économiques et sociales.
2) Il préparera dans un bref délai un plan de reconstruction et de développement des infrastructures et de relance
de l’économie nationale, et de renforcement de la cohésion sociale.
3) La Table Ronde recommande aux institutions internationales et aux partenaires de développement
internationaux d’apporter leur concours au processus de redressement de la Côte d’Ivoire.
IX- Mise en oeuvre

738
Le gouvernement de réconciliation nationale veillera à ce que les réformes constitutionnelles, législatives et
réglementaires que nécessitent les décisions qu’il sera appelé à prendre interviennent dans les meilleurs délais.

Résolution 1633 du 21 octobre 2005 du

Conseil de sécurité de l’ONU
Le Conseil de sécurité,
Rappelant ses résolutions antérieures et les déclarations de son président concernant la situation en Côte d’Ivoire,
Réaffirmant son ferme attachement au respect de la souveraineté, de l’indépendance, de l’intégrité territoriale et
de l’unité de la Côte d’Ivoire, et rappelant l’importance des principes de bon voisinage, de non-ingérence et de
coopération régionale,
Rappelant qu’il a entériné l’accord signé par les forces politiques ivoiriennes à Linas-Marcoussis le 24 janvier
2003 (S/2003/99) (l’Accord de Linas-Marcoussis), approuvé par la Conférence des chefs d’État sur la Côte
d’Ivoire, qui s’est tenue à Paris les 25 et 26 janvier 2003, l’accord signé le 30 juillet 2004 à Accra (l’Accord
d’Accra III) et l’accord signé le 6 avril 2005 à Pretoria (l’Accord de Pretoria),
Réaffirmant que les Accords de Linas-Marcoussis, d’Accra III et de Pretoria demeurent le cadre approprié pour
le règlement pacifique et durable de la crise en Côte d’Ivoire,
Ayant pris note de la décision que le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, réuni au niveau des chefs
d’État et de gouvernement, a adoptée à sa quarantième réunion, tenue le 6 octobre 2005 à Addis-Abeba (« la
décision du Conseil de paix et de sécurité ») (S/2005/639),
Ayant également pris note de la création d’un groupe de travail international au niveau ministériel (« le Groupe
de travail international ») et des efforts de médiation menés au jour le jour par des représentants du Groupe de
travail international (« le Groupe de médiation »),
Ayant entendu, le 13 octobre 2005, un exposé du Ministre nigérian et du Commissaire de l’Union africaine au
nom de l’Union africaine, du Représentant spécial du Secrétaire général et du Haut Représentant pour les élections,
Se déclarant vivement préoccupé par la persistance de la crise et la détérioration de la situation en Côte d’Ivoire,
Considérant que la situation en Côte d’Ivoire continue de mettre en péril la paix et la sécurité internationales dans
la région,
Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies,
1. Félicite l’Union africaine, en particulier le Président Olusegun Obasanjo du Nigéria, Président de l’Union
africaine, et le Président Thabo Mbeki de la République sud-africaine, Médiateur de l’Union africaine, la
Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et les dirigeants de la région, des
efforts qu’ils continuent de déployer en vue de promouvoir la paix et la stabilité en Côte d’Ivoire, et leur
renouvelle son plein soutien ;
2. Salue les efforts que ne cessent de déployer le Représentant spécial du Secrétaire général, M. Pierre
Schori, et le Haut Représentant pour les élections, M. Antonio Monteiro, et leur réitère son plein appui,
notamment pour le rôle d’arbitrage et de certification du Haut Représentant pour les élections ;
3. Réaffirme qu’il souscrit à l’observation de la CEDEAO et du Conseil de paix et de sécurité concernant
l’expiration du mandat du Président Laurent Ggagbo le 30 octobre 2005 et l’impossibilité d’organiser des
élections présidentielles à la date prévue, et à la décision du Conseil de paix et de sécurité, à savoir,
notamment, que le Président Gbagbo demeurera chef de l’État à partir du 31 octobre 2005 pour une
période n’excédant pas 12 mois et exige de toutes les parties signataires des Accords de Linas-Marcoussis,
d’Accra III et de Pretoria, ainsi que de toutes les parties ivoiriennes concernées, qu’elles l’appliquent
pleinement et sans retard;
4. Se déclare favorable à l’établissement du Groupe de travail international au niveau ministériel et du
Groupe de médiation, qui devraient tous deux être coprésidés par le Représentant spécial du Secrétaire
général, engage le Groupe de travail international à se réunir le plus tôt possible, et confirme que le
secrétariat du Groupe de travail international sera coordonné par l’Organisation des Nations Unies,
conformément à l’article vi) du paragraphe 10 de la décision du Conseil de paix et de sécurité;
5. Prie instamment le Président de l’Union africaine, le Président de la CEDEAO et le Médiateur de l’Union
africaine de consulter immédiatement toutes les parties ivoiriennes en vue de la nomination, d’ici au 31
octobre 2005, d’un nouveau premier ministre acceptable pour toutes les parties ivoiriennes signataires de
l’Accord de Linas-Marcoussis, conformément à l’article ii) du paragraphe 10 de la décision du Conseil
de paix et de sécurité, et de rester en contact étroit avec le Secrétaire général tout au long de ce processus;
6. Appuie pleinement l’article iii) du paragraphe 10 de la décision du Conseil de paix et de sécurité, dans
lequel il est souligné que les ministres rendront compte au Premier Ministre, qui exercera pleinement son
autorité sur son cabinet ;

739
7. Réaffirme combien il importe que tous les ministres participent pleinement au Gouvernement de
réconciliation nationale, comme il ressort clairement de la déclaration de son président en date du 25 mai
2004 (S/PRST/2004/17), considère donc que, si un ministre ne participe pas pleinement audit
gouvernement, son portefeuille doit être repris par le Premier Ministre, et prie le Groupe de travail
international de suivre de près l’évolution de la situation à cet égard ;
8. Souligne que le Premier Ministre doit disposer de tous les pouvoirs nécessaires, conformément à l’Accord
de Linas-Marcoussis, ainsi que de toutes les ressources financières, matérielles et humaines voulues, en
particulier dans les domaines de la sécurité, de la défense et des affaires électorales, en vue d’assurer le
bon fonctionnement du Gouvernement, de garantir la sécurité et le redéploiement de l’administration et
des services publics sur l’ensemble du territoire ivoirien, de conduire le programme de désarmement, de
démobilisation et de réintégration et les opérations de désarmement et de démantèlement des milices, et
d’assurer l’équité de l’opération d’identification et d’inscription des électeurs, ce qui permettrait
d’organiser des élections libres, ouvertes, régulières et transparentes, avec l’appui de l’Organisation des
Nations Unies;
9. Exhorte toutes les parties ivoiriennes à veiller à ce que le Premier Ministre dispose de tous les pouvoirs
et de toutes les ressources décrits au paragraphe 8 ci-dessus et ne rencontre aucun obstacle ni aucune
difficulté dans l’exercice de ses fonctions ;
10. Demande au Groupe de travail international, en se fondant sur les articles iii) et v) du paragraphe 10 de
la décision du Conseil de paix et de sécurité, de vérifier que le Premier Ministre dispose de tous les
pouvoirs et de toutes les ressources décrits au paragraphe 8 ci-dessus et de rendre immédiatement compte
au Conseil de sécurité de tout obstacle ou problème que le Premier Ministre pourrait rencontrer dans
l’exercice de ses fonctions et d’identifier les responsables ;
11. Invite le Groupe de travail international, notant que le mandat de l’Assemblée nationale prend fin le 16
décembre 2005, à consulter toutes les parties ivoiriennes, si nécessaire en liaison avec le Forum de
dialogue national mentionné au paragraphe 11 de la décision du Conseil de paix et de sécurité, en vue de
faire en sorte que les institutions ivoiriennes fonctionnent normalement jusqu’à la tenue des élections en
Côte d’Ivoire, et de tenir le Conseil de sécurité et le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine
informés à cet égard;
12. Considère, ainsi que l’a noté le Conseil de paix et de sécurité au paragraphe 9 de sa décision, que des
mesures additionnelles sont requises afin d’accélérer la mise en œuvre de certaines des dispositions des
Accords de Linas-Marcoussis, d’Accra III et de Pretoria, en particulier l’opération de désarmement,
démobilisation et réintégration, le démantèlement et le désarmement des milices et l’établissement des
conditions nécessaires à la tenue d’élections libres, régulières, ouvertes et transparentes, y compris en ce
qui concerne l’opération d’identification et d’inscription des électeurs;
13. Demande en conséquence que le Groupe de travail international élabore dès que possible une feuille de
route en consultation avec toutes les parties ivoiriennes, en vue de tenir des élections libres, régulières,
ouvertes et transparentes dès que possible et au plus tard le 31 octobre 2006, qui traiterait en particulier
des questions suivantes :
a) La nomination d’un nouveau premier ministre, conformément aux dispositions du paragraphe 5 ci-dessus
;
b) b) La mise en œuvre de toutes les questions en suspens auxquelles il est fait référence au paragraphe 12
ci-dessus, rappelant à cet égard que l’opération parallèle d’identification et de cantonnement des forces,
prévue dans le programme national de désarmement, démobilisation, réinsertion et réadaptation signé à
Yamoussoukro le 14 mai 2005, hâterait l’établissement des conditions nécessaires à la tenue d’élections
libres, régulières, ouvertes et transparentes ;
14. Exige des Forces nouvelles qu’elles appliquent sans délai le programme de désarmement, démobilisation
et réintégration afin de faciliter le rétablissement de l’autorité de l’État sur l’ensemble du territoire
national, la réunification du pays et l’organisation d’élections dès que possible ;
15. Affirme que l’opération d’identification doit également commencer sans retard ;
16. Exige de toutes les parties ivoiriennes qu’elles mettent un terme à toutes les incitations à la violence et à
la haine, à la radio, à la télévision et dans tous les autres médias ;
17. Exige également que les milices soient désarmées et démantelées immédiatement sur l’ensemble du
territoire national ;
18. Rappelle les paragraphes 5 et 7 de la décision du Conseil de paix et de sécurité, et exige de toutes les
parties ivoiriennes qu’elles s’abstiennent de tout recours à la force et à la violence, y compris contre les
civils et les étrangers, et de toutes formes de manifestations de rue de nature à créer des troubles ;
19. Demande instamment aux pays voisins de la Côte d’Ivoire d’empêcher tout mouvement transfrontière de
combattants ou d’armes vers la Côte d’Ivoire ;

740
 20. Se déclare à nouveau gravement préoccupé par toutes les violations des droits de l’homme et du droit
international humanitaire commises en Côte d’Ivoire, et demande instamment aux autorités ivoiriennes
d’enquêter sans retard sur ces violations afin de mettre un terme à l’impunité ;
21. Condamne les graves attaques menées contre le personnel de l’Opération des Nations Unies en Côte
d’Ivoire (ONUCI) et les entraves inacceptables à la liberté de mouvement de l’ONUCI et des forces
françaises, exige de toutes les parties ivoiriennes qu’elles coopèrent pleinement à leurs opérations,
notamment en garantissant la sécurité et la liberté de circulation de leur personnel et du personnel associé
sur tout le territoire de la Côte d’Ivoire, et affirme qu’aucune entrave à leur liberté de mouvement et à la
pleine mise en œuvre de leur mandat ne sera tolérée;
22. Prend note du paragraphe 13 de la décision du Conseil de paix et de sécurité, rappelle la déclaration de
son président en date du 14 octobre 2005 (S/PRST/2005/49) et ses décisions au titre de la résolution 1609
(2005) du 24 juin 2005, notamment ses paragraphes 4, 5 et 6, et entend réexaminer, d’ici au 24 janvier
2006, date de la fin du mandat de l’ONUCI, le niveau des effectifs de l’ONUCI, à la lumière de la situation
en Côte d’Ivoire ;
23. Rappelle le paragraphe 12 de la décision du Conseil de paix et de sécurité, dans lequel ce dernier appuie
les mesures individuelles prévues aux paragraphes 9 et 11 de la résolution 1572 (2004) du 15 novembre
2004, et réaffirme qu’il est prêt à imposer ces mesures à l’encontre de toute personne qui bloquerait la
mise en œuvre du processus de paix, tel qu’il est notamment défini dans la feuille de route mentionnée
au paragraphe 13 ci-dessus, de toute personne qui serait tenue responsable de graves violations des droits
de l’homme et du droit international humanitaire en Côte d’Ivoire, de toute personne qui inciterait
publiquement à la haine et à la violence, ou de toute personne ou entité jugée en état d’infraction à
l’embargo sur les armes;
24. Demande instamment au Groupe de travail international, qui recevra régulièrement des rapports du
Groupe de médiation, et au comité des sanctions créé par la résolution 1572 (2004) du 15 novembre 2004,
d’évaluer, de contrôler et de suivre de près les progrès réalisés en ce qui concerne les questions
mentionnées aux paragraphes 14 à 18 ci-dessus ;
25. Décide de rester activement saisi de la question.

Résolution 1721 du 1 er novembre 2006 du

Conseil de sécurité de l’ONU
Le Conseil de sécurité,
Rappelant ses résolutions antérieures et les déclarations de son président concernant la situation en Côte d’Ivoire,
Réaffirmant son ferme attachement au respect de la souveraineté, de l’indépendance, de l’intégrité territoriale et
de l’unité de la Côte d’Ivoire, et rappelant l’importance des principes de bon voisinage, de non-ingérence et de
coopération régionale,
Rappelant qu’il a entériné l’Accord signé par les forces politiques ivoiriennes à Linas-Marcoussis le 24 janvier
2003 (S/2003/99) (l’Accord de Linas-Marcoussis) approuvé par la Conférence des chefs d’État sur la Côte d’Ivoire
tenue à Paris les 25 et 26 janvier 2003, l’Accord signé à Accra le 30 juillet 2004 (l’Accord d’Accra III) et l’Accord
signé à Pretoria le 6 avril 2005 (l’Accord de Pretoria),
Félicitant l’Union africaine, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest et les dirigeants de la
région des efforts qu’ils continuent de déployer en vue de promouvoir la paix et la stabilité en Côte d’Ivoire, et
leur renouvelant son plein soutien,
Rendant hommage au Président Thabo Mbeki, de la République sud-africaine, pour les efforts inlassables qu’il a
déployés au service de la paix et de la réconciliation en Côte d’Ivoire et les nombreuses initiatives qu’il a prises
pour faire avancer le processus de paix, en sa qualité de Médiateur de l’Union africaine, mû par sa profonde
détermination à trouver des solutions africaines aux problèmes africains,
Saluant les efforts continus du Représentant spécial du Secrétaire général, M. Pierre Schori, du Haut Représentant
pour les élections, M. Gérard Stoudmann, et du Groupe de travail international (GTI), et leur réitérant son plein
appui,
Réaffirmant son appui aux forces impartiales, à savoir l’Opération des Nations Unies en Côte d’Ivoire (ONUCI)
et les forces françaises qui lui apportent leur appui,
Ayant pris note de la décision que le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, réuni au niveau des chefs
d’État et de gouvernement, a adoptée à sa soixante-quatrième réunion, tenue le 17 octobre 2006 à Addis-Abeba («
la décision du Conseil de paix et de sécurité ») (S/2006/829),
Ayant entendu, le 25 octobre 2006, le rapport de M. Saïd Djinnit, Commissaire de l’Union africaine,

741
Ayant pris note du rapport du Secrétaire général en date du 17 octobre 2006 (S/2006/821), notamment ses
paragraphes 68 à 80,
Ayant à l’esprit que le mandat constitutionnel du Président Laurent Gbagbo a expiré le 30 octobre 2005 et que le
mandat de l’ancienne Assemblée nationale a expiré le 16 décembre 2005,
Se déclarant vivement préoccupé par la persistance de la crise et la détérioration de la situation en Côte d’Ivoire,
notamment par leurs graves conséquences humanitaires qui sont à l’origine de souffrances et de déplacements à
grande échelle parmi la population civile,
Condamnant à nouveau fermement toutes les violations des droits de l’homme et du droit international humanitaire
commises en Côte d’Ivoire,
Considérant que la situation en Côte d’Ivoire continue de mettre en péril la paix et la sécurité internationales dans
la région,
Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies,
1. Souscrit à la décision du Conseil de paix et de sécurité, souligne que son application sans entrave exige
le plein appui du Conseil, considère en conséquence que les dispositions ci-après de la présente résolution,
fondées sur la décision du Conseil de paix et de sécurité, visent à mettre pleinement en œuvre le processus
de paix en Côte d’Ivoire et à organiser des élections libres, ouvertes, régulières et transparentes dans ce
pays d’ici au 31 octobre 2007, et affirme que ces dispositions sont destinées à s’appliquer durant la
période de transition jusqu’à ce qu’un président nouvellement élu prenne ses fonctions et qu’une nouvelle
assemblée nationale soit élue;
2. Prend note du dixième communiqué final du GTI en date du 8 septembre 2006 ;
3. Prend note également de l’impossibilité d’organiser des élections présidentielle et législatives à la date
prévue et de l’expiration, le 31 octobre 2006, de la période de transition et des mandats du Président
Laurent Gbagbo et du Premier Ministre, M. Charles Konan Banny ;
4. Rappelle les paragraphes 5 et 8 du dixième communiqué final du GTI daté du 8 septembre 2006, le
paragraphe 10 de la décision du Conseil de paix et de sécurité et le paragraphe 75 a) du rapport du
Secrétaire général daté du 17 octobre 2006 (S/2006/821) et déclare, par conséquent, que la pleine
application de la présente résolution, conformément aux paragraphes 13 et 14 de la décision du Conseil
de paix et de sécurité, et du processus de paix conduit par le Premier Ministre exige que toutes les parties
ivoiriennes s’y conforment totalement et qu’elles ne puissent se prévaloir d’aucune disposition juridique
pour faire obstacle à ce processus;
5. Souscrit à la décision du Conseil de paix et de sécurité selon laquelle le Président Laurent Gbagbo
demeurera chef de l’État à partir du 1er novembre 2006 pour une nouvelle et dernière période de transition
n’excédant pas 12 mois ;
6. Approuve la décision du Conseil de paix et de sécurité de proroger le mandat du Premier Ministre, M.
Charles Konan Banny, à partir du 1er novembre 2006, pour une nouvelle et dernière période de transition
n’excédant pas 12 mois, et sa décision selon laquelle le Premier Ministre ne pourra se présenter à
l’élection présidentielle qui sera organisée avant le 31 octobre 2007 ;
7. Souligne que le Premier Ministre aura pour mandat de mettre en œuvre toutes les dispositions de la feuille
de route établie par le GTI et des accords conclus entre les parties ivoiriennes en vue de l’organisation
d’élections libres, ouvertes, régulières et transparentes d’ici au 31 octobre 2007 au plus tard avec l’appui
de l’Organisation des Nations Unies et de donateurs potentiels, et de conduire en particulier :
- Le programme de désarmement, de démobilisation et de réintégration (DDR) ;
- Les opérations d’identification de la population et d’enregistrement des électeurs en vue d’établir des
listes électorales crédibles ;
- Les opérations de désarmement et de démantèlement des milices ;
- La restauration de l’autorité de l’État et le redéploiement de l’administration et des services publics
sur l’ensemble du territoire ivoirien ;
- La préparation technique des élections ;
- La restructuration des forces armées, conformément au paragraphe 17 de la décision du Conseil de
paix et de sécurité et à l’alinéa f) du paragraphe 3 de l’Accord de Linas-Marcoussis ;
8. Souligne que le Premier Ministre, pour l’exécution du mandat mentionné au paragraphe 7 ci-dessus, doit
disposer de tous les pouvoirs nécessaires, de toutes les ressources financières, matérielles et humaines
requises et d’une autorité totale et sans entraves, conformément aux recommandations de la CEDEAO en
date du 6 octobre 2006, et qu’il doit pouvoir prendre toutes les décisions nécessaires, en toutes matières,
en Conseil des ministres ou en Conseil de gouvernement, par ordonnance ou décret-loi;
9. Souligne également que le Premier Ministre, pour l’exécution du mandat mentionné au paragraphe 7 ci-
dessus, doit disposer également de toute l’autorité nécessaire sur les Forces de défense et de sécurité de
Côte d’Ivoire ;
10. Rappelle l’alinéa iii) du paragraphe 10 de la décision du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine
en date du 6 octobre 2005 (S/2005/639) ainsi que la déclaration du Président du Conseil en date du 9

742
 décembre 2005 (S/PRST/2005/60), réaffirme les dispositions des paragraphes 6 et 7 de la résolution 1633
(2005) et rappelle que le Premier Ministre exercera sa pleine autorité sur le gouvernement qu’il
constituera ;
11. Réaffirme que les opérations de DDR et d’identification doivent être conduites de façon concomitante,
souligne le rôle central des deux opérations dans le processus de paix, engage le Premier Ministre à les
mettre en œuvre sans délai, et demande à toutes les parties ivoiriennes de coopérer pleinement avec lui à
ce sujet ;
12. Exige la reprise immédiate du programme de désarmement et de démantèlement des milices sur
l’ensemble du territoire national, souligne que ce programme est un élément clef du processus de paix et
souligne aussi la responsabilité personnelle des chefs des milices dans la mise en œuvre complète de ce
processus ;
13. Demande instamment au Premier Ministre de prendre immédiatement, par la voie d’ordonnances qu’il
signera dans les conditions énoncées au paragraphe 8 ci-dessus, toutes les mesures appropriées en vue
d’accélérer la délivrance des certificats de naissance et de nationalité dans le cadre du processus
d’identification, dans un esprit d’équité et de transparence ;
14. Exige de toutes les parties ivoiriennes concernées, en particulier des forces armées des Forces nouvelles
et les Forces armées de Côte d’Ivoire, qu’elles participent pleinement et de bonne foi aux travaux de la
commission quadripartite chargée de surveiller la mise en œuvre du programme de DDR et des opérations
de désarmement et de démantèlement des milices ;
15. Invite le Premier Ministre à établir immédiatement, en liaison avec toutes les parties ivoiriennes,
l’ONUCI et les forces françaises qui la soutiennent, un groupe de travail chargé de lui soumettre un plan
sur la restructuration des forces de défense et de sécurité et de préparer d’éventuels séminaires sur la
réforme du secteur de la sécurité qui seraient organisés par l’Union africaine et la CEDEAO, en vue de
refonder des forces de défense et de sécurité attachées aux valeurs d’intégrité et de moralité républicaines;
16. Encourage l’Union africaine et la CEDEAO à organiser des séminaires sur la réforme du secteur de la
sécurité, en collaboration avec des partenaires et avec la participation d’officiers de commandement et
d’officiers supérieurs de pays d’Afrique de l’Ouest sortant d’un conflit, afin d’examiner, entre autres
questions, les principes du contrôle civil des forces armées et de la responsabilité personnelle pour des
actes d’impunité ou des violations des droits de l’homme ;
17. Invite le Premier Ministre à établir immédiatement, en liaison avec toutes les parties ivoiriennes
concernées et le Haut Représentant pour les élections, un groupe de travail chargé de l’aider à mettre en
œuvre les opérations d’identification de la population et d’enregistrement des électeurs, afin d’assurer
leur crédibilité et leur transparence ;
18. Encourage le Premier Ministre à solliciter, en tant que de besoin, la participation active de la société
civile, afin de faire avancer le processus de paix, et demande instamment aux parties ivoiriennes, au Haut
Représentant pour les élections et à l’ONUCI de tenir compte des droits et des ressources des femmes et
des sexospécificités, conformément à la résolution 1325 (2000), en tant que questions intersectorielles,
dans la mise en œuvre du processus de paix, y compris par des consultations avec les groupes de femmes
locaux et internationaux;
19. Exige de toutes les parties ivoiriennes qu’elles mettent un terme à toutes les incitations à la haine et à la
violence, à la radio, à la télévision et dans tous les autres médias, et engage le Premier Ministre à établir
et à mettre en œuvre sans délai un code de bonne conduite à l’intention des médias, conformément aux
décisions prises à Yamoussoukro le 5 juillet 2006 et à la décision du Conseil de paix et de sécurité ;
20. Approuve la décision du Conseil de paix et de sécurité selon laquelle, pour éviter des médiations multiples
et conflictuelles, le Président de la République du Congo, M. Denis Sassou Nguesso (« le Médiateur »),
en sa qualité de Président de l’Union africaine, dirigera les efforts de médiation en liaison avec les
Présidents de la Commission de l’Union africaine et de la CEDEAO et, si nécessaire, en liaison avec tout
autre dirigeant africain disposé à apporter une contribution à la recherche de la paix en Côte d’Ivoire, et
souligne que le représentant du Médiateur dans ce pays conduira, en liaison avec le Représentant spécial
du Secrétaire général, la médiation au quotidien ;
21. Demande à l’Union africaine et à la CEDEAO de continuer à surveiller et à suivre de près la mise en
œuvre du processus de paix, les invite à examiner les progrès accomplis avant le 1er février 2007 et, si
elles le jugent approprié, à réexaminer la situation après cette date et avant le 31 octobre 2007, et les prie
de lui rendre compte, par l’intermédiaire du Secrétaire général, de leur évaluation et, au besoin, de lui
soumettre toutes nouvelles recommandations ;
22. Renouvelle pour une durée de 12 mois le mandat du Haut Représentant pour les élections défini au
paragraphe 7 de la résolution 1603 (2005), souligne que le Conseil de paix et de sécurité de l’Union
africaine a encouragé le Haut Représentant pour les élections à jouer un rôle plus important dans le
règlement des différends liés au processus électoral, ou des difficultés issues des procédures et processus
devant être adoptés pour assurer des élections ouvertes, libres, régulières et transparentes, et décide par

743
 conséquent qu’en plus de ce mandat, le Haut Représentant pour les élections, avec le plein appui du
Premier Ministre et en consultation avec celui-ci :
- Sera la seule autorité habilitée à rendre les arbitrages nécessaires en vue de prévenir ou résoudre toute
difficulté ou contentieux liés au processus électoral, en liaison avec le Médiateur ;
- Certifiera que tous les stades du processus électoral, y compris les opérations d’identification de la
population et d’établissement des listes électorales et la délivrance de cartes d’électeur, fourniront
toutes les garanties nécessaires pour la tenue d’élections présidentielle et législatives ouvertes, libres,
régulières et transparentes, conformément aux normes internationales ;
23. Demande à l’ONUCI, conformément au mandat énoncé dans la résolution 1609 (2005) concernant la
protection du personnel des Nations Unies, d’assurer la sécurité du Haut Représentant pour les élections
dans les limites de ses capacités et de ses zones de déploiement ;
24. Rappelle le paragraphe 9 ci-dessus, et souligne qu’il en découle que le personnel des Forces de défense
et de sécurité de Côte d’Ivoire qui assure la protection rapprochée et la sécurité des bureaux du Premier
Ministre doit être sous l’autorité de celui-ci, qui doit notamment le nommer, sans préjudice des
dispositions du paragraphe 2 l) de la résolution 1609 (2005) ;
25. Rappelle le rôle de garant et d’arbitre impartial du processus de paix du GTI, et demande à celui-ci :
- D’établir dès que possible, en liaison avec le Premier Ministre, un calendrier précis pour la mise en
œuvre des principaux aspects de la feuille de route ;
- D’évaluer, de surveiller et de suivre de près, chaque mois, les progrès réalisés dans la mise en œuvre de
la feuille de route ;
- De lui rendre compte, par l’intermédiaire du Secrétaire général, de son évaluation à ce sujet et de tout
obstacle rencontré par le Premier Ministre dans l’exercice de son mandat, tel qu’énoncé au paragraphe 7
ci-dessus ;
- De lui soumettre, en tant que de besoin, ainsi qu’à toutes les parties ivoiriennes concernées, toutes les
recommandations qu’il jugera nécessaires ;
26. Exige de toutes les parties ivoiriennes qu’elles s’abstiennent de tout recours à la force et à la violence, y
compris contre les civils et les étrangers, et de toutes formes de manifestations de rue de nature à créer
des troubles ;
27. Exige également de toutes les parties ivoiriennes qu’elles garantissent la sécurité et la liberté de
circulation sur l’ensemble du territoire ivoirien de tous les ressortissants ivoiriens ;
28. Exige en outre de toutes les parties ivoiriennes qu’elles coopèrent pleinement aux opérations de l’ONUCI
et des forces françaises qui la soutiennent, de même qu’à celles des organismes des Nations Unies et des
personnels associés, notamment en garantissant la sécurité et la liberté de circulation de leur personnel et
des personnels associés sur tout le territoire ivoirien, et réaffirme qu’aucune entrave à leur liberté de
mouvement et à la pleine mise en œuvre de leur mandat ne sera tolérée ;
29. Demande instamment aux pays voisins de la Côte d’Ivoire d’empêcher tout mouvement transfrontière de
combattants ou d’armes vers la Côte d’Ivoire ;
30. Se déclare à nouveau gravement préoccupé par toutes les violations des droits de l’homme et du droit
international humanitaire commises en Côte d’Ivoire, et demande instamment aux autorités ivoiriennes
d’enquêter sans retard sur ces violations afin de mettre un terme à l’impunité ;
31. Rappelle la responsabilité individuelle de toutes les parties ivoiriennes, y compris des membres des
Forces de défense et de sécurité de Côte d’Ivoire et des forces armées des Forces nouvelles, quel que soit
leur grade, dans la mise en œuvre du processus de paix ;
32. Souligne qu’il est totalement prêt à imposer des sanctions ciblées contre les personnes, désignées par le
Comité établi par le paragraphe 14 de la résolution 1572 (2004), qui sont reconnues, entre autres choses,
comme entravant la mise en œuvre du processus de paix, y compris en attaquant ou en faisant obstacle à
l’action de l’ONUCI, des forces françaises qui la soutiennent, du Haut Représentant pour les élections,
du GTI, du Médiateur ou de son représentant en Côte d’Ivoire, comme responsables de violations graves
des droits de l’homme et du droit international humanitaire perpétrées en Côte d’Ivoire depuis le 19
septembre 2002, comme incitant publiquement à la haine et à la violence ou agissant en violation de
l’embargo sur les armes, conformément aux résolutions 1572 (2004) et 1643 (2005);
33. Décide de demeurer activement saisi de la question.

744
 TABLE DES MATIERES
DEDICACE ...................................................................................... 5

REMERCIEMENTS ........................................................................... 7

SIGLES ET ABREVIATIONS ............................................................. 9

SOMMAIRE ................................................................................... 13

INTRODUCTION ........................................................................... 15

I : L’état de l’art : La dimension conjoncturelle du Premier ministre ..................17

A. Le Premier ministre de la première génération, une émanation du
parlementarisme colonial ......................................... 18
B. Le Premier ministre de la deuxième génération, une émanation du
présidentialisme négro-africain .................................. 23
1. Le Premier ministre, un instrument de déconcentration de
l’Exécutif et de succession du chef de l’Etat : Les cas
sénégalais et camerounais ...................................... 25
2. L’exception voltaïque du Premier ministre dans un régime
parlementaire .................................................. 29
3. L’institution de la vice-présidence, les exemples togolais et
ivoirien ....................................................... 31
II. L’objet de la thèse : Le Premier ministre de la troisième génération ..............34
A. La restauration du Premier ministre pendant la période de
transition ....................................................... 34
B. La stabilisation du Premier ministre dans le nouveau
constitutionnalisme africain ..................................... 37
III. Le champ de la thèse : La justification du choix des archétypes ..................39
A. Le cadre général : L’Afrique noire francophone ............... 39
B. Le cadre spécifique : Le Togo et la Côte d’Ivoire ............ 43
IV. Intérêt et problématique du sujet ............................................................46
A. L’intérêt du sujet ........................................... 46
1. L’originalité de l’étude ................................... 47
2. Une contribution à l’étude du droit public africain ........ 48
B. Problématique et résultats de la recherche ................... 51
V. Considérations méthodologiques...............................................................55
A. Les instruments de l’analyse ................................. 56
1. Une approche normative et pragmatique ...................... 56
2. Les limites de l’approche normative et institutionnelle .... 59
B. L’organisation du plan de la thèse ........................... 60

1ERE PARTIE : LE PREMIER MINISTRE, UN INSTRUMNENT DES

TENTATIVES DE RATIONALISATION DU PRESIDENTIALISME EN
AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE .................................................. 65

T ITR E 1 E R : L E PR E M IE R M IN IST R E D E T R AN S IT IO N, U N INS TRU M E NT D E

RUP TU R E E T D E C O NT IN U IT E ....................................................... 67
Chapitre 1er : Le Premier ministre de rupture, une émanation des
conférences nationales .............................................................................. 69
Section 1ère : Le Premier ministre, un instrument de déprésidentialisation de
l’Exécutif ...................................................................................................70

745
 Paragraphe 1er : Le Premier ministre, facteur de démythification de
la fonction présidentielle ....................................... 71
A. L’accord du 12 juin 1991, fondement politique .............. 72
1. L’échec du mythe Eyadéma ........................................72
2. L’instauration d’un nouvel ordre politique ......................77
B. L’Acte n°7 de la CNS, le fondement juridique ............... 79
1. Le débat sur l’organisation de l’Exécutif transitionnel .........80
2. Le compromis ....................................................82
Paragraphe 2 : L’autonomie statutaire du Premier ministre de la
transition vis-à-vis du chef de l’Etat ........................... 83
A. L’élection du Premier ministre par la Conférence nationale . 84
1. Les modalités de l’élection .....................................85
a. Les conditions de candidature ...............................85
b. Le mode de scrutin ..........................................87
2. Le déroulement de l’élection, l’élection de Koffigoh ............88
B. L’inamovibilité du Premier ministre de transition .......... 91
1. La responsabilité limitée du Premier ministre de transition .....92
2. Les moyens de contrôle du HCR ...................................94
Section 2 : Le Premier ministre, chef de l’Exécutif transitionnel ........................97
Paragraphe 1er : L’autorité gouvernementale exclusive du Premier
ministre ......................................................... 98
A. La nomination et la révocation des membres du Gouvernement de
transition ..................................................... 98
1. Une compétence exclusive du Premier ministre ....................99
2. L’intervention subsidiaire du HCR ..............................100
B. La direction de l’action gouvernementale .................. 102
Paragraphe 2 : Le pouvoir décisionnel renforcé du Premier ministre
................................................................ 104
A. Le pouvoir règlementaire général du Premier ministre de
transition .................................................... 105
1. La confusion : L’article 36 de l’Acte n°7 ......................105
2. La clarification : La loi n°91-1 du 25 septembre 1991 ..........108
B. Le pouvoir de nomination du Premier ministre de transition 112
1. Les conditions d’exercice du pouvoir de nomination du Premier
ministre ...........................................................112
2. Le champ d’application du pouvoir de nomination du Premier
ministre ...........................................................115
Conclusion chapitre 1er ....................................... 118
Chapitre 2 : Le Premier ministre de continuité, une émanation des
transitions sans conférence nationale...................................................... 121
Section 1ère : Le Premier ministre, un instrument d’évitement de la Conférence
nationale ................................................................................................. 122
Paragraphe 1er : La résilience chronique du monolithisme
présidentiel en Côte d’Ivoire (1960-1990) ....................... 123
A. La stabilité apparente du régime ivoirien, facteur de
réfutation du bicéphalisme .................................... 125
1. L’émergence rapide du parti unique de fait, pilier du monolithisme
présidentiel et obstacle au partage du pouvoir .....................125
2. L’usure progressif du monolithisme présidentiel, facteur
d’incitation au bicéphalisme .......................................128
B. La tentative de bicéphalisme avortée ....................... 130
1. La création du poste de vice-président, une échappatoire à la
création du poste de Premier ministre ..............................131
2. La suppression du poste de vice-président, retour au statu quo
ante ...............................................................135
Paragraphe 2 : Le Premier ministre, un instrument de contrôle du
processus de démocratisation par le président ivoirien .......... 139
A. La création du poste de Premier ministre, un acte
politiquement stratégique ..................................... 139
1. Le Premier ministre, une alternative forcée à la Conférence
nationale ..........................................................140
2. La loi constitutionnelle du 6 novembre 1990, une réforme calculée .
...............................................................143

746
 B. Le Premier ministre, un instrument de légitimation de
l’autorité présidentielle ..................................... 148
Section 2 : Le Premier ministre, un instrument de modération du présidentialisme
.............................................................................................................. 150
Paragraphe 1er : Le Premier ministre, instrument d’un recadrage
mesuré de la fonction présidentielle ............................ 151
A. Le Premier ministre, une émanation du chef de l’Etat ...... 152
1. ADO, le choix discrétionnaire du président .....................152
2. ADO, un choix dicté par les circonstances ......................154
B. La répartition des compétences au sein de l’Exécutif ...... 158
Paragraphe 2 : La dimension administrative du Premier ministre
ivoirien ........................................................ 162
A. Les mesures administratives du Premier ministre ........... 163
B. La dimension politique conjoncturelle de l’action du Premier
ministre ...................................................... 166
Conclusion chapitre 2 ......................................... 170
Conclusion Titre 1er ............................................ 172
T ITR E 2 : L E P R EM I ER M IN IS TR E , U N E T EN DA NC E DU N O U VE AU
CO NS T IT UT IO N NA L ISM E AFR IC A IN .............................................. 175
Chapitre 1er : Le Premier ministre, un instrument d’équilibre institutionnel
................................................................................................................ 179
Section 1ère : La parlementarisation du statut du Premier ministre par la
Constitution togolaise du 14 octobre 1992 ................................................... 180
Paragraphe 1er : L’intervention du Parlement dans la désignation du
Premier ministre ................................................ 181
A. La désignation du Premier ministre, une compétence
présidentielle conditionnée par la majorité parlementaire ..... 182
1. Le choix du Premier ministre dans la majorité parlementaire, une
contrainte juridique pour le chef de l’Etat ........................182
2. Le choix discrétionnaire dans la majorité parlementaire, une marge
de manœuvre du chef de l’Etat ......................................184
a. La cohabitation évitée : La nomination d’Edem KODJO en 1994 185
b. La majorité parlementaire favorable au chef de l’Etat ......187
B. L’investiture parlementaire du Premier ministre ........... 192
Paragraphe 2 : La parlementarisation de la responsabilité du
Premier ministre ................................................ 200
A. La responsabilité exclusive du Premier ministre devant
l’Assemblée nationale ......................................... 200
1. Le fondement de la responsabilité du Premier ministre devant
l’Assemblée nationale ..............................................201
2. L’exclusion de la responsabilité du Premier ministre devant le
chef de l’Etat .....................................................203
B. Les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité du Premier
ministre devant l’Assemblée nationale ......................... 206
1. L’article 97, la question de confiance à l’initiative du Premier
ministre ...........................................................207
a. La définition de la question de confiance ..................207
b. La distinction entre la question de confiance (art. 97) et
l’investiture du Premier ministre (art. 78) ....................209
c. Les modalités de vote de la question de confiance ...........212
2. L’article 98, la motion de censure à l’initiative des députés ...214
a. Les conditions de recevabilité .............................215
b. Les modalités du vote de la motion de censure ...............217
c. Les conséquences du vote de la motion de censure ...........219
Section 2 : Le Premier ministre, contrepoids du chef de l’Etat au sein de l’Exécutif
.............................................................................................................. 224
Paragraphe 1er : Les compétences autonomes du Premier ministre .. 225
A. Le Premier ministre, une autorité politique ............... 226
1. La séparation des fonctions de chef de l’Etat et de chef du
Gouvernement .......................................................227
2. Les prérogatives du Premier ministre vis-à-vis du Parlement ....229
B. Le Premier ministre, une autorité administrative .......... 233

747
 Paragraphe 2 : Le Premier ministre, facteur de limitation des
pouvoirs présidentiels .......................................... 237
A. L’intervention du Premier ministre dans la nomination et la
révocation des membres du Gouvernement ........................ 238
1. La nomination des membres du Gouvernement ......................238
a. La proposition du Premier ministre, une exigence
constitutionnelle ..............................................239
b. L’influence des facteurs externes sur la nomination des
membres du Gouvernement ........................................242
2. La révocation des membres du Gouvernement ......................246
B. Le Premier ministre, contresignataire des actes du président .
.......................................................... 248
Conclusion chapitre 1er ....................................... 252
Chapitre 2 : Le Premier ministre, un instrument de déconcentration de
l’Exécutif .................................................................................................. 255
Section 1ère : La présidentialisation de la condition du Premier ministre par les
Constitutions ivoiriennes de 2000 et 2016 ................................................... 256
Paragraphe 1er : Le Premier ministre, une émanation du président 257
A. La nomination du Premier ministre, une compétence
discrétionnaire du président .................................. 258
1. Un pouvoir juridiquement inconditionné du chef de l’Etat .......258
2. L’influence conjoncturelle des facteurs politiques .............262
a. La nomination de Guillaume SORO en 2010, la récompense de la
loyauté ........................................................263
b. La nomination des Premiers ministres du PDCI entre 2012 et
2015, le fruit du marchandage électoral ........................265
B. La responsabilité exclusive du Premier ministre devant le
chef de l’Etat ................................................ 271
1. La révocation discrétionnaire du Premier ministre par le chef de
l’Etat .............................................................272
2. La responsabilité inexistante du Premier ministre devant
l’Assemblée nationale ..............................................274
a. L’Assemblée nationale ivoirienne, spectatrice de l’action du
Gouvernement ...................................................275
b. Les rapports résiduels entre le Premier ministre et le
Parlement ......................................................277
Paragraphe 2 : Les compétences du Premier ministre ivoirien, une
illustration du bicéphalisme déséquilibré ....................... 282
A. Les compétences du Premier ministre dépendantes du chef de
l’Etat ........................................................ 283
1. Le Premier ministre, délégataire du président ..................284
2. Le Premier ministre, suppléant du président ....................289
B. L’animation et la coordination de l’action gouvernementale,
une compétence constitutionnelle du Premier Ministre ? ........ 292
Section 2 : La déprésidentialisation conjoncturelle de la condition du Premier
ministre pendant la période de crise (2003-2007)......................................... 295
Paragraphe 1er : La déprésidentialisation du statut du Premier
ministre de crise ............................................... 296
A. Le Premier ministre de crise, une émanation des accords
politiques .................................................... 298
1. La neutralisation du pouvoir discrétionnaire du président dans le
choix du Premier ministre ..........................................299
a. Le Premier ministre de consensus ...........................300
b. Le Premier ministre acceptable par toutes les parties ......305
2. La compétence résiduelle du président dans la nomination du
Premier ministre de crise ..........................................309
a. L’application a minima de l’article 41 de la Constitution de
2000 ...........................................................310
b. Une compétence très fortement liée .........................311
B. L’inamovibilité du Premier ministre de crise .............. 313
Paragraphe 2 : La revalorisation des compétences du Premier
ministre de crise ............................................... 315
A. Les compétences attribuées par l’ALN ...................... 316
1. La mise en œuvre du programme du Gouvernement défini par l’ALN .317

748
 2. La nécessité de délégations du chef de l’Etat ...................319
a. Le décret du 10 mars 2003 portant délégation de compétences 320
b. Le décret du 11 avril 2003 portant délégation de pouvoirs ..322
B. Les compétences attribuées par l’ONU ...................... 324
1. La Résolution 1633, le statu quo ...............................325
2. La Résolution 1721 du 1er novembre 2006, la révolution .........326
Conclusion chapitre 2 ......................................... 330
Conclusion Titre 2 .............................................. 333

2 E PARTIE : L’ECHEC DU PREMIER MINISTRE DA NS LA

RATIONALISATION DU PRESIDENTIALISME AFRI CAIN ... 337

T ITR E 1 E R : L ’ EC H E C D E S T E NT A T IV ES D E D E PR E S ID E N T IAL I SAT IO N D E

L’ E X EC UT IF ............................................................................ 339
Chapitre 1er : L’échec du Premier ministre de transition au Togo ............. 341
Section 1ère : Le Premier ministre à l’épreuve de la restauration autoritaire de la
prééminence présidentielle ........................................................................ 342
Paragraphe 1er : La fragilité originelle de l’autorité du Premier
ministre de transition .......................................... 343
A. Les insuffisances de l’Acte constitutionnel transitoire ... 344
1. Les points de désaccord entre la CNS et le président Eyadéma ...345
2. La riposte du président Eyadema contre la CNS ...................347
B. L’imprudence liminaire du Premier ministre vis-à-vis du
président ..................................................... 347
Paragraphe 2 : La militarisation de la transition ............... 350
A. La révolte de l’armée contre les institutions transitoires ...
.......................................................... 351
1. La faiblesse de l’autorité militaire du Premier ministre .......352
2. L’attaque du 3 décembre 1991, la tentative de renversement du
Premier ministre ...................................................356
B. La mésentente PM/HCR favorable à la restauration de
l’autorité présidentielle ..................................... 359
Section II : L’affaiblissement structurel du Premier ministre de la transition ..... 364
Paragraphe 1er : L’affaiblissement constitutionnel du Premier
ministre de transition .......................................... 365
A. La réforme forcée de l’Acte constitutionnel ............... 365
1. L’accord mixte paritaire (AMP), prélude à la réforme ...........366
2. L’adoption de la loi constitutionnelle du 27 août 1992 .........369
B. La redéfinition des pouvoirs au sein de l’Exécutif ........ 371
1. Le véto présidentiel sur la composition du Gouvernement ........371
2. La présidence partagée du Conseil des ministres ................372
Paragraphe 2 : L’affaiblissement politique du Premier ministre .. 374
A. L’amenuisement de l’autorité gouvernementale du Premier
ministre ...................................................... 375
1. La composition hétéroclite du Gouvernement d’union nationale ...375
2. La crise gouvernementale de novembre 1992 ......................377
B. L’inféodation définitive du Premier ministre au chef de
l’Etat ........................................................ 381
1. L’imbroglio autour de la fin de la transition ..................381
2. Le duo Eyadema-Koffigoh contre le HCR ..........................383
Conclusion Chapitre 1er ....................................... 384
Chapitre 2 : L’échec des tentatives de modération du présidentialisme
ivoirien .................................................................................................... 389
Section 1ère : L’échec de la transition dans la continuité du présidentialisme
ivoirien .................................................................................................... 390
Paragraphe 1er : Les limites constitutionnelles de la création du
poste de Premier ministre ....................................... 391
A. Les limites relatives au statut du Premier ministre ....... 391
B. Les limites relatives aux compétences du Premier ministre . 393
1. Un Premier ministre sans compétences autonomes .................393

749
 2. Les contours imprécis de l’article 24 de la Constitution .......395
Paragraphe 2 : Le Premier ministre et la crise de succession de
1993 ............................................................ 397
A. Les dispositions juridiques et les manœuvres politiques .... 398
B. Le duel final et la défaite du Premier ministre ............ 400
Section 2 : L’échec des Premiers ministres de crise ....................................... 403
Paragraphe 1er : La remise en cause de la légitimité des Premiers
ministres de crise .............................................. 404
A. La contestation des interférences extérieures dans la
désignation des Premiers ministres ............................ 405
1. L’influence française dans la désignation de Seydou Diarra .....406
2. La désignation controversée de Charles KONAN-BANY par les chefs
d’Etat étrangers ...................................................410
B. La résistance des acteurs politiques au fonctionnement des
Gouvernements de crise ........................................ 413
1. La résistance du chef de l’Etat ................................414
2. La résistance des parlementaires ...............................420
Paragraphe 2 : La remise en cause de l’autorité gouvernementale des
Premiers ministres de crise ..................................... 424
A. La composition hétéroclite des Gouvernements de crise ...... 425
1. La conciliation difficile des desiderata des partis politiques .426
2. Le compromis d’Accra sur la formation du Gouvernement ..........429
B. Les crises gouvernementales récurrentes .................... 432
1. L’instabilité gouvernementale chronique ........................432
2. Les tentatives de solution .....................................437
Conclusion chapitre 2 ......................................... 441
Conclusion Titre 1er ............................................ 443
T ITR E 2 : L ’AF FA IB L I SS E M EN T D U PR E M IE R M IN IST R E PA R L A PRA T I QU E
E T L ES R E F ORM E S C O NS T ITU T IO NN E L L E S ..................................... 445
Chapitre 1er : La présidentialisation de l’Exécutif ..................................... 447
Section 1ère : La présidentialisation de fait ................................................... 448
Paragraphe 1er : Les rapports conflictuels au sein de l’exécutif :
l’exemple du duel Eyadéma-Kodjo ................................. 449
A. L’origine du duel ......................................... 450
1. Les élections législatives de 1994 .............................450
a. Un contexte politique particulier ..........................451
b. La désignation controversée du Premier ministre ............455
2. Le déroulement du duel .........................................462
a. La marginalisation du Premier ministre .....................462
b. Le déclenchement du duel entre le Premier ministre et le
président ......................................................464
B. L’issue politique du duel ................................. 467
1. L’impasse gouvernementale ......................................467
2. La démission du Premier ministre ...............................469
Paragraphe 2 : La faiblesse du parlementarisme .................. 472
A. La permanence du fait majoritaire ......................... 472
1. Le caractère aléatoire du système électoral ....................473
2. L’absence d’alternance politique ...............................475
B. Les conséquences négatives du fait majoritaire sur la
condition du Premier ministre ................................. 479
1. La « déparlementarisation » de fait du statut du Premier ministre .
...............................................................479
2. L’affaiblissement du contrôle parlementaire du Gouvernement ....482
Section II : La présidentialisation de droit .................................................... 487
Paragraphe 1er : L’interprétation présidentialiste de la
Constitution togolaise de 1992 .................................. 487
A. Le conflit de compétences entre le président Eyadéma et le
Premier ministre Edem KODJO ................................... 489
1. Les lettres du chef de l’Etat aux membres du Gouvernement et au
Premier ministre au sujet des articles 66 al.3 et 70 de la
Constitution .......................................................490
2. La réplique du Premier ministre fondée sur les articles 77 et 79
de la Constitution .................................................492

750
 B. L’avis controversé de la Cour suprême du 4 juin 1996 ...... 494
Paragraphe 2 : L’achèvement de la présidentialisation du régime
togolais par la révision constitutionnelle du 31 décembre 2002 .. 500
A. La présidentialisation du statut du Premier ministre ...... 502
1. La présidentialisation de la nomination et de la révocation du
Premier ministre ...................................................502
a. La marge de manœuvre importante du Président dans la
désignation du Premier ministre ................................503
b. La révocation discrétionnaire du Premier ministre par le
président ......................................................510
2. La présidentialisation de la responsabilité du Premier ministre 512
a. La responsabilité dualiste du Premier ministre .............513
b. La réforme de la motion de censure .........................514
B. La présidentialisation des attributions du Premier ministre ..
.......................................................... 516
1. Le Premier ministre placé sous l’autorité hiérarchique du chef de
l’Etat .............................................................517
a. La dyarchie hiérarchisée ...................................518
b. Une hiérarchisation potentiellement problématique dans
certaines situations ...........................................520
2. L’érosion du pouvoir règlementaire du PM .......................524
Conclusion chapitre 1er ....................................... 527
Chapitre 2 : La dépréciation du Premier ministre dans les régimes
présidentiels ............................................................................................ 531
Section 1ère : La pérennisation du déséquilibre de l’exécutif ivoirien ................ 532
Paragraphe 1er : La dévalorisation du Premier ministre par la loi
constitutionnelle du 2 juillet 1998 ............................. 533
A. La réforme du statut du Premier ministre ................... 534
B. La réforme des prérogatives du Premier ministre ............ 536
Paragraphe 2 : La Constitution de la IIe République, une occasion
manquée de rééquilibrage institutionnel ......................... 538
A. Les hésitations liminaires sur la nature du régime politique .
.......................................................... 539
1. Les partisans du changement de régime politique ................540
2. Le maintien du statu quo par la CCCE et le Gouvernement de
transition .........................................................542
B. Les changements apparents relatifs au Premier ministre dans
la Constitution de 2000 ....................................... 543
Section II : La tentative manquée de revalorisation du Premier ministre par la
Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016 ................................................ 546
Paragraphe 1er : La redéfinition frileuse des prérogatives du
Premier ministre ................................................ 547
A. La constitutionnalisation des prérogatives gouvernementales
du Premier ministre ........................................... 548
1. La direction du Conseil de Gouvernement ........................549
2. Les prérogatives limitées du Conseil du Gouvernement ...........551
B. Le Premier ministre, dauphin indirect du président ........ 553
1. Les hésitations des Constitutions précédentes ..................553
2. Les imperfections du texte de 2016 relatif au dauphinat ........555
3. Les tentatives de correction du texte initial par la réforme
constitutionnelle du 19 mars 2020 ..................................555
Paragraphe 2 : Le Premier ministre bridé par l’exécutif tricéphale
................................................................ 557
A. Le Premier ministre soumis à la concurrence du vice-président
.......................................................... 557
1. Une concurrence statutaire .....................................558
2. Une concurrence fonctionnelle ..................................560
B. Le tricéphalisme, facteur de renforcement du présidentialisme
ivoirien ...................................................... 561
Conclusion chapitre 2 ........................................... 564
Conclusion titre 2 .............................................. 568
Conclusion 2e partie............................................................................... 572

751
CONCLUSION GENERALE ............................................................ 577

I. L’utilité aléatoire du Premier ministre en Afrique noire francophone .......... 577

A. L’utilité politique limitée du Premier ministre ............. 578
B. L’utilité administrative résiduelle du Premier ministre ..... 580
II. La nécessité d’une redéfinition de la place du Premier ministre dans les régimes
politiques africains .................................................................................... 583
A. Clarifier le déséquilibre institutionnel .................... 583
B. Rééquilibrer les rapports institutionnels ................... 585
C. Supprimer le poste de Premier ministre ...................... 586

BIBLIOGRAPHIE ........................................................................ 589

I. OU VRA G E S ........................................................................... 589

A. Ouvrages généraux ........................................................................... 589
1.
Manuels, traités, ouvrages étrangers .................................................... 589
2.
Ouvrages sur l’Afrique et les Etats africains ........................................... 594
B. Ouvrages spécifiques ........................................................................ 600
1. Togo ................................................................................................ 600
2. Côte d’Ivoire ..................................................................................... 602
II. T H ES E S E T M E M O IR E S ........................................................... 606
A. Thèses ............................................................................................... 606
B. Mémoires .......................................................................................... 610
III. AR T IC L ES D E R E VU E, C O N TR IBU T IO NS , C O M MU N ICA T IO NS , N O T ES
........................................................................................... 611
IV. AR T ICL E S D E J O URN AL , S IT ES IN T E RN E T, B L O GS P ERS O NN E LS ..... 650
V. T EX T ES OFF IC IE L S ................................................................ 665
A. Textes constitutionnels togolais ........................................................ 665
1.
La République autonome .................................................................... 665
2.
Première République .......................................................................... 666
3.
Deuxième République ......................................................................... 666
4.
Troisième République ......................................................................... 666
5.
Transition ......................................................................................... 666
6.
Quatrième République ........................................................................ 666
B. Textes constitutionnels ivoiriens ....................................................... 667
1. La République autonome .................................................................... 667
2. Première République .......................................................................... 667
3. Deuxième République ......................................................................... 668
4. Troisième République ......................................................................... 668

ANNEXES ................................................................................... 669

T O G O .................................................................................... 669
Constitution du 14 octobre 1992 version originale .................................. 669
Constitution togolaise du 14 octobre 1992, version modifiée, consolidée et
en vigueur ............................................................................................... 684
Acte n°7 de la Conférence nationale souveraine du 23 août 1991 portant loi
constitutionnelle organisant les pouvoirs pendant la période d transition
(version originale) ................................................................................... 700
CÔ T E D ’ IV O IR E ....................................................................... 707
Constitution du 8 novembre 2016, version consolidée ............................. 707
Constitution du 23 juillet 2000 ................................................................ 725

752
 Accord de Linas-Marcoussis du 24 janvier 2003 ...................................... 735
Résolution 1633 du 21 octobre 2005 du Conseil de sécurité de l’ONU ..... 739
Résolution 1721 du 1er novembre 2006 du Conseil de sécurité de l’ONU.. 741

TABLE DES MATIERES ................................................................ 745

753