Premier élément : Définition du droit administratif des biens

Le droit administratif des biens constitue, par sa nature et par

son objet, un prolongement direct du droit administratif, comme
le révèle d’ailleurs l’intitulé même de cette discipline.

En effet, le droit administratif des biens se définit comme

l’ensemble des règles juridiques qui gouvernent l’organisation,
le fonctionnement et l’activité de l’administration, dans la
mesure où il s’intéresse plus particulièrement aux moyens
juridiques et matériels dont dispose l’administration pour assurer
l’exercice des missions et des fonctions qui lui sont
légalement attribuées.​
À cet égard, et outre les ressources humaines, lesquelles sont
régies par le droit de la fonction publique, cette matière prend
également en considération les ressources matérielles et
patrimoniales nécessaires à l’action administrative.

Le droit de la fonction publique encadre notamment le

recrutement des agents publics, les conditions y afférentes,
l’organisation de leur carrière administrative, comprenant le
classement, l’avancement, la promotion, la mutation, les
congés, le régime disciplinaire, et ce, jusqu’à la cessation
définitive des fonctions, notamment par le départ à la retraite.​
Il convient de souligner que ce régime juridique s’applique à environ
70 % des agents de l’administration, tandis que le reste des
agents demeure soumis à des régimes juridiques spéciaux, tels
que ceux prévus par le Code du travail ou par des textes
particuliers.

Par ailleurs, l’administration ne peut accomplir ses missions sans

disposer de biens, lesquels peuvent relever soit de son domaine
public, soit de son domaine privé. L’administration peut également
recourir à des mécanismes et procédés spécifiques afin
d’assurer la mise en valeur, le développement, ainsi que la
préservation et la protection de ces biens. L’ensemble de ces
aspects constitue précisément l’objet du droit administratif des
biens.

Le bien, au sens de l’article premier du Code des droits réels,

est défini comme toute chose, corporelle ou incorporelle,
susceptible d’une appréciation pécuniaire, à condition qu’elle ne
soit pas hors du commerce, soit par sa nature, soit en vertu
d’une disposition légale, et qu’elle soit apte à constituer l’objet
d’un droit patrimonial.

Conformément aux dispositions de l’article 3 du Code des droits

réels, est qualifié d’immeuble tout bien fixé à un lieu déterminé
et ne pouvant être déplacé sans détérioration, que cette
immobilisation résulte de sa nature, de sa destination juridique,
ou de son caractère accessoire.

Quant au meuble, il est défini, selon l’article 14 du Code des

droits réels, comme tout bien susceptible de se déplacer d’un
lieu à un autre, que ce déplacement s’effectue par lui-même ou
sous l’effet d’une force étrangère.

Il ressort ainsi, de manière préliminaire, de l’étude du droit

administratif des biens, que les personnes morales de droit
public bénéficient, en principe, du droit de propriété, et que les
biens qu’elles détiennent peuvent revêtir aussi bien la nature
immobilière que la nature mobilière, selon les critères définis par
le droit positif.

Les biens meubles, tout comme les biens immeubles, constituent

des éléments essentiels pour accompagner et soutenir ce
développement économique. C’est dans ce contexte que se
manifeste toute l’importance du droit administratif des biens, en
ce qu’il représente l’ensemble des règles juridiques régissant
les modalités de gestion et de disposition des personnes
publiques à l’égard des différents biens qui leur appartiennent,
qu’ils soient de nature immobilière ou mobilière.​
Il s’agit, en d’autres termes, de l’ensemble des règles juridiques
qui gouvernent les biens de l’État, des collectivités publiques
et des établissements publics, tant en ce qui concerne leur
acquisition et leur propriété, que leur exploitation, leur
protection, et même leur aliénation, lorsque celle-ci est
juridiquement admise.

Ce qui distingue le droit administratif des biens, c’est avant tout

la diversité de ses sources, diversité qui traduit le caractère
complexe et ramifié de cette matière.

Deuxième élément : Les sources du droit administratif des

biens

Ce qui caractérise essentiellement cette matière réside dans le

morcellement de ses textes juridiques ainsi que dans leur
ancienneté. En effet, il existe des dispositions législatives et
réglementaires remontant au XIXᵉ siècle qui demeurent encore
en vigueur à ce jour, contrairement à ce qui est observé en droit
comparé, notamment en France, où l’État a entrepris, à partir de
l’année 1997, un processus de codification des textes juridiques
relatifs aux biens de l’État dans un Code du domaine de l’État.

Toutefois, ce code est demeuré incomplet, notamment en ce qui

concerne la distinction entre le domaine public et le domaine
privé de l’État, ainsi que la détermination précise du régime
juridique applicable à chacun de ces deux domaines. Face à
ces insuffisances, la doctrine et la jurisprudence françaises, y
compris la juridiction judiciaire, ont joué un rôle déterminant dans
l’élaboration, la clarification et la consolidation du régime
juridique des biens de l’État, quel que soit leur classement, ce qui
a conduit à une évolution progressive et significative des textes
juridiques français.

Par la suite, est intervenu le décret du 21 avril 2006, entré en

vigueur le 1ᵉʳ juillet 2006, lequel a consacré, à travers plusieurs de
ses dispositions, des solutions et des principes dégagés
antérieurement par la jurisprudence en matière de domaine de
l’État. À cet égard, il convient de rappeler que le Conseil d’État
français, dès 1986, avait, dans un rapport officiel, souligné la
nécessité impérieuse d’une réforme du droit des biens publics,
en insistant sur l’obligation de moderniser et de développer le
régime juridique des biens appartenant aux personnes
publiques.

En raison du caractère rigide des règles juridiques consacrées

par le Code de 1957, ces règles sont devenues, à la lumière de
l’évolution de la politique de l’État, inadaptées aux spécificités
des biens publics, au point que certaines d’entre elles en sont
venues à entrer en contradiction les unes avec les autres.

La notion de l’État interventionniste s’est imposée au lendemain

de l’indépendance à travers la reconnaissance d’un rôle élargi de
l’État dans les domaines économique et social, dans la lignée du
modèle de l’« État-providence », souvent comparé à la figure du «
père idéal de la famille », qui est intervenu massivement en
Europe après la Seconde Guerre mondiale.​
En Tunisie, ce modèle de l’État interventionniste demeure encore
présent, l’État n’ayant pas totalement opéré la transition vers un
autre modèle de gouvernance publique.

À l’inverse, l’État régulateur se définit comme un État libéral à

caractère positif, qui agit selon un itinéraire prédéterminé, tout
en se limitant à orienter, encadrer et contrôler le respect de ce
parcours, sans s’y substituer.

1 – La Constitution

Parmi les principales sources du droit administratif des biens

en Tunisie, la Constitution occupe une place prépondérante en
tant que source fondamentale.​
Dans cette perspective, il convient d’examiner successivement la
Constitution du 1ᵉʳ juin 1959, puis le texte constitutionnel
provisoire de mars 2011 ainsi que celui du 16 décembre 2011,
ensuite la Constitution du 27 janvier 2014, et enfin la
Constitution du 25 juillet 2022, sans omettre l’ordre juridique
exceptionnel instauré par le décret présidentiel n° 117 de
l’année 2021, par lequel il a été procédé à la suspension de la
Constitution, dans la mesure de sa contrariété avec les
dispositions dudit décret.

La Constitution du 1ᵉʳ juin 1959

La Constitution du 1ᵉʳ juin 1959 n’a pas consacré de dispositions

spécifiques relatives aux biens du domaine public. Toutefois, il
est possible d’en dégager certaines bases constitutionnelles à
travers les principes énoncés dans son Préambule, lequel dispose
notamment que :​
« Le régime républicain est le plus à même de garantir (…) les
conditions de la prospérité par le développement de l’économie et
l’exploitation des richesses du pays au profit du peuple… ».

Cette formulation implique implicitement que l’État est tenu

d’utiliser la richesse nationale en vue de la réalisation du
développement économique et social, ce qui ne peut être
concrétisé qu’à travers l’existence de biens publics affectés à la
satisfaction de l’intérêt général.​
En effet, le régime républicain repose nécessairement sur
l’existence de services publics, entendus comme des activités
ayant pour finalité la réalisation de l’intérêt général, assurées
par une personne de droit public, soit directement, soit
indirectement, par l’intermédiaire d’une autre personne agissant
pour son compte.

Les personnes de droit public, qu’il s’agisse de personnes

physiques, de sociétés, de partis politiques ou encore de
personnes morales telles que les syndicats, demeurent, dans
tous les cas, placées sous la tutelle et le contrôle de la
personne publique.​
Or, le service public, en tant qu’activité destinée à satisfaire
l’intérêt général, ne peut être assuré et géré de manière régulière
et continue sans la mise à disposition de biens relevant du
domaine public, lesquels constituent un support matériel
indispensable à son fonctionnement. La continuité des services
publics, principe fondamental du droit administratif, suppose ainsi
nécessairement l’existence et la protection des biens publics.

Cette conception trouve un écho manifeste dans les dispositions

de l’article 7 de la Constitution, lequel dispose que :​
« Le citoyen jouit pleinement de ses droits dans les formes et selon
les conditions prévues par la loi. Il ne peut être porté atteinte à ces
droits que par une loi prise en vue du respect des droits d’autrui, de
la sécurité publique, de la défense nationale, ainsi que de la
prospérité économique et du progrès social. »

L’expression « prospérité économique et progrès social », bien

que formulée en des termes généraux, renvoie implicitement à
l’idée selon laquelle l’État doit disposer de moyens matériels,
constitués notamment de biens relevant du domaine public, afin
de réaliser ces objectifs constitutionnels. Ces biens doivent, dès
lors, être affectés à la satisfaction de l’intérêt général, ce qui
permet d’en déduire que la Constitution institue également un
régime de protection renforcée de ce patrimoine public, lequel
revêt un caractère particulier, voire sacralisé, en raison de sa
finalité collective.

Par ailleurs, l’article 14 de la Constitution de 1959 dispose que :​

« Le droit de propriété est garanti et s’exerce dans les limites fixées
par la loi. »​
Cette disposition signifie que tout citoyen jouit du droit de
propriété, à la condition que l’exercice de ce droit s’effectue dans
les limites déterminées par la loi. Il en résulte que l’existence de
biens appartenant à l’État et relevant du domaine public
constitue un droit à valeur constitutionnelle.​
En outre, en consacrant l’idée selon laquelle le droit de propriété
est encadré par des limites légales, cet article implique que
certains biens ne peuvent faire l’objet d’un droit de propriété
privée, dans la mesure où ils sont destinés à relever de la
propriété publique, laquelle constitue l’une des restrictions
légitimes apportées à l’exercice du droit de propriété individuelle.

Dans une perspective comparable, le Conseil constitutionnel

français a considéré que le caractère constitutionnel du droit de
propriété s’étend également aux personnes morales de droit
public, reconnaissant ainsi que ces dernières bénéficient, elles
aussi, d’une protection constitutionnelle de leurs biens.

Enfin, l’article 34 de la Constitution a défini le domaine

d’intervention de la loi, et il apparaît clairement que, s’agissant
des biens des personnes publiques, leur organisation et leur
régime juridique relèvent principalement de la compétence du
pouvoir législatif. En effet, cet article prévoit que revêtent la
forme de lois les textes relatifs aux modalités fondamentales
régissant certains domaines essentiels, parmi lesquels figure le
régime juridique des biens appartenant aux personnes
publiques.

Relèvent également de la compétence de la loi les modalités

générales d’application de la Constitution, à l’exception de
celles qui concernent les lois organiques. En outre, la loi fixe les
principes fondamentaux du régime de la propriété et des droits
réels.​
Il ressort ainsi de cet article que le pouvoir législatif intervient en
matière de biens appartenant aux personnes publiques à deux
niveaux distincts.

Premier niveau
Le pouvoir législatif intervient afin de réglementer les modalités
générales d’application de la Constitution. Cette expression, par
sa portée particulièrement large, ne saurait faire l’objet d’une
délimitation stricte. En effet, les modalités générales d’application
de la Constitution ne se limitent pas aux seules dispositions
expressément prévues par celle-ci, mais englobent également les
matières non explicitement mentionnées par le texte
constitutionnel, dès lors qu’elles lui sont conformes et
compatibles.​
Par conséquent, cet article confirme explicitement la compétence
du pouvoir législatif pour organiser le régime juridique des
biens publics, et ce, dans le cadre de la mise en œuvre des
principes constitutionnels.

Deuxième niveau

Le pouvoir législatif intervient également au titre de la détermination

des principes fondamentaux. Or, l’expression même de «
principes fondamentaux » revêt un caractère extrêmement large
et ne permet pas d’en cerner le contenu avec une précision
rigoureuse. Dès lors, l’identification de ces principes s’opère
essentiellement à travers une approche casuistique, fondée sur
l’examen de chaque situation particulière, telle qu’elle ressort de
la jurisprudence et de la doctrine comparées.​
Il convient, à ce stade, de s’interroger sur la signification juridique
de la notion de principes fondamentaux.

Cet article soulève, à cet égard, une problématique majeure

tenant à la détermination de la notion de « principe
fondamental », en l’absence de définition législative explicite ou
de construction jurisprudentielle clairement établie. Face à
cette lacune normative, la doctrine comparée a estimé que le
principe fondamental devait être entendu comme une règle
essentielle, caractérisée par sa présence constante et durable
dans l’organisation d’un domaine juridique déterminé,
indépendamment du point de savoir si elle régit l’intégralité de ce
domaine ou seulement certains de ses aspects.​
Dans cette perspective, le juge constitutionnel comparé a adopté
une approche résolument pragmatique dans l’identification des
principes fondamentaux.

Dans le cadre de la distinction entre « la mise en cause » et « la

mise en œuvre », le Conseil constitutionnel français a recouru,
notamment dans une décision en date du 20 décembre 1960, à
une technique consistant à déterminer si une règle juridique donnée
constitue ou non un principe fondamental, afin de préciser le
champ d’intervention du pouvoir législatif.​
Par « la mise en cause », il convient d’entendre l’édiction des
bases et des fondements essentiels, domaine dans lequel le
législateur est compétent. En revanche, la mise en œuvre relève
de la compétence de l’autorité réglementaire générale, laquelle
intervient pour assurer l’exécution des dispositions législatives,
conformément à l’expression « la mise en œuvre ».

Toutefois, il convient de relever que, dans la pratique, le législateur

n’a pas toujours opéré une distinction claire entre les domaines
dans lesquels la loi intervient pour fixer les règles et ceux dans
lesquels elle se limite à déterminer les principes, ce qui a
contribué à entretenir une certaine confusion quant au partage
des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir
réglementaire.

Troisième élément : L’importance de la jurisprudence et de la

doctrine comparée

Le droit administratif des biens repose non seulement sur les

textes législatifs et constitutionnels, mais également sur la
jurisprudence constante et la doctrine comparée, qui jouent un
rôle déterminant dans l’interprétation et la mise en œuvre des
principes fondamentaux.​
En l’absence de définition explicite législative des notions telles
que les principes fondamentaux ou la qualification des biens
publics, la jurisprudence, tant nationale que comparée, permet de
préciser les contours du régime juridique applicable et de
garantir la continuité et la cohérence de l’organisation
administrative.

Ainsi, dans le droit comparé français, le Conseil d’État et le

Conseil constitutionnel ont élaboré une technique consistant à
distinguer entre :

1.​La mise en cause (l’édiction des fondements) : qui relève

de la compétence du législateur, consistant à définir les
bases essentielles du régime juridique applicable aux biens
publics et à fixer les principes fondamentaux.
2.​La mise en œuvre (l’exécution des dispositions) : qui
relève du pouvoir réglementaire, chargé d’assurer
l’application concrète des règles et principes fixés par la loi.

Cette distinction, bien que théorique, permet de clarifier le champ

d’intervention des différents pouvoirs publics et de maintenir
l’équilibre entre législation et réglementation, en particulier pour
la gestion des biens des personnes publiques.

Le texte fondateur du 16 décembre 2011 : loi organique n° 06

de 2011 relative à l’organisation temporaire

La loi organique n° 06 de 2011, datée du 16 décembre 2011,

relative à l’organisation temporaire, appelle à deux observations
principales.

Première observation :​
Le préambule de cette loi souligne l’importance de garantir le
succès du processus constituant démocratique, ainsi que la
protection des libertés fondamentales et des droits de
l’Homme. En conséquence, cette loi fonde un système complet et
universel de protection des droits humains, intégrant
expressément les dispositions de l’article 17 de la Déclaration des
droits de l’Homme, selon lesquelles tout individu, qu’il agisse
seul ou en groupe, bénéficie du droit de propriété et ne peut
être privé de ce droit.​
Ainsi, la loi organique de 2011 consacre le principe selon lequel la
propriété constitue un droit fondamental, accessible à tout
citoyen, et ce, indépendamment du cadre temporaire de
l’organisation administrative.

Deuxième observation :​
Dans le cadre de cette loi, on constate une reprise quasi intégrale
des dispositions de la Constitution de 1959 concernant le
champ de compétence du pouvoir législatif. En effet, l’article 16
de cette loi prévoit que :​
« Les textes relatifs aux obligations prennent la forme de lois
ordinaires, et la loi fixe les principes fondamentaux du régime de la
propriété et des droits réels. »​
Cela traduit une continuité dans la construction juridique et
constitutionnelle, malgré le fait que la Constitution provisoire
vise généralement à rompre avec certaines dispositions de
l’ancienne Constitution.

Évolution avec la Constitution du 27 janvier 2014

Les fondements constitutionnels du droit administratif des

biens ont connu un développement qualitatif et quantitatif avec
la Constitution du 27 janvier 2014.​
En se référant au préambule de cette Constitution, on relève
plusieurs énoncés ayant un rapport direct ou indirect avec la
matière des biens publics.

Par exemple :

●​ L’État est tenu de préserver un environnement sain,

garantissant ainsi la durabilité des ressources naturelles et
la continuité d’une vie sûre pour les générations futures.
 Cette disposition instaure indirectement l’idée d’une propriété
publique naturelle de l’État, affectée à la satisfaction de
l’intérêt général.
●​ Cette idée est complétée par l’article 44, qui consacre le droit
à l’eau et impose à l’État l’obligation de préserver cette
ressource essentielle.
●​ L’article 45 garantit le droit à un environnement sain et
équilibré, mettant en évidence le rôle actif et protecteur de
l’État dans la préservation des biens communs et, par
extension, dans la gestion et la protection de la propriété
publique.

Ces dispositions démontrent ainsi que la Constitution de 2014 a

renforcé le cadre juridique de la propriété publique, en liant la
protection des biens publics à la réalisation de droits
fondamentaux, à la satisfaction de l’intérêt général et à la
préservation des ressources pour les générations futures.

Pour la réalisation de ces objectifs, qui ne peut se concrétiser sans

l’existence d’une propriété publique naturelle, plusieurs
dispositions constitutionnelles et législatives viennent consolider et
encadrer la notion de biens publics en Tunisie.

Article 10, paragraphe 2 de la Constitution :​

Cet article fixe le cadre général de la gestion des biens publics,
en disposant que :​
« L’État veille à la bonne gestion des deniers publics, prend les
mesures nécessaires pour leur emploi selon les priorités de la
gestion nationale et agit pour prévenir la corruption et tout ce qui
pourrait porter atteinte à la souveraineté nationale. »​
La formulation employée, de nature générale et absolue, permet
d’inclure tous les types de biens, qu’il s’agisse de biens
immobiliers ou mobiliers. Bien que le paragraphe 1er de l’article
évoque la perception des impôts et taxes, il impose à l’État
l’obligation de protéger ces biens et d’en assurer une gestion
rigoureuse.
Article 13 de la Constitution :​
Cet article stipule que les ressources naturelles appartiennent
au peuple tunisien, ce qui implique que l’État n’en est pas
propriétaire mais seulement gardien. Cette logique est renforcée
par la dernière alinéa de l’article 42, qui protège le patrimoine
culturel et garantit le droit des générations futures, établissant
ainsi l’existence d’une propriété publique sur les biens culturels
et les monuments historiques.

Article 41 de la Constitution :​
Cet article consacre le droit de propriété, garantissant ainsi ce
droit même pour les personnes de droit public, que le Conseil
d’État tunisien considère comme une liberté fondamentale.

Article 43 de la Constitution :​
L’État est tenu de promouvoir le sport et de fournir les moyens
nécessaires pour la pratique d’activités sportives et
récréatives, objectif qui ne peut être atteint que si les
installations sportives appartiennent à l’État ou aux personnes
publiques.

En cohérence avec ces principes, l’article 70 du Code des

collectivités locales établit que certains biens deviennent des
biens publics locaux afin de consacrer les principes énoncés
dans la Constitution de 2014.​
Parmi ces biens figurent notamment :

●​ Les installations sportives gérées par les collectivités

locales,
●​ Les installations destinées à la jeunesse, qui appartiennent
auxdites collectivités au moment de la promulgation de ce
code.

Ainsi, le droit administratif tunisien consolide l’idée que la

propriété publique, qu’elle soit naturelle ou locale, constitue un
instrument indispensable pour la réalisation de l’intérêt
général et la continuité des services publics.
La Constitution du 27 janvier 2014 et la propriété publique
locale

À un second niveau, la Constitution du 27 janvier 2014 consacre

la notion de propriété publique locale en reconnaissant aux
collectivités locales la personnalité juridique et en leur
permettant de gérer leurs affaires conformément au principe de
gestion autonome. Cette autonomie implique nécessairement que
les collectivités disposent d’une assise financière, ce qui entraîne
l’existence de biens publics locaux.

Cependant, la Constitution de 2014 maintient la distinction entre

le domaine législatif et le domaine réglementaire, suivant à peu
près les mêmes secteurs que ceux prévus par la Constitution de
1959, ce qui confirme la continuité, la cohérence et le caractère
législatif de la matière.

En résumé, la Constitution de 2014 établit que les personnes de

droit public bénéficient de la propriété publique et assure la
protection de ces biens, en ce sens que leur retour sous le
contrôle de personnes de droit public demeure imposé à l’État
pour leur protection. Ces biens sont également liés à l’exercice
de certains droits et libertés, servant souvent de support à
l’exercice de ces droits et libertés, et constituent un instrument
essentiel pour assurer la continuité des services publics,
lesquels reflètent eux-mêmes la continuité de l’État.

L’Ordonnance présidentielle n° 117 de 2021

L’ordonnance présidentielle n° 117 de l’année 2021, datée du 22

septembre 2021, concerne des mesures exceptionnelles.

Cette ordonnance ne mentionne pas explicitement la propriété

publique, mais elle prévoit l’intervention des décrets et organise
le champ de leur application. Elle maintient pratiquement le
même champ légal que celui prévu par la Constitution du 27
janvier 2014, malgré le fait qu’elle suspend certaines dispositions
constitutionnelles en cas de conflit avec les mesures
exceptionnelles.

Autrement dit, la propriété est régie par décret, tandis que les
décrets organisent les principes fondamentaux du régime de la
propriété et des droits réels.​
Il convient de noter que la question des biens des collectivités
locales n’a pas été expressément abordée dans cette
ordonnance, laissant subsister une zone d’incertitude juridique
quant à leur statut et aux règles de gestion applicables.

La Constitution tunisienne de 2022 et la propriété publique

La Constitution de 2022 ne prévoit pas, de manière explicite,

l’emploi du terme « propriété publique ». Néanmoins, la
continuité méthodologique est observable, avec l’existence d’un
fondement constitutionnel, indirect voire parfois direct, pour la
propriété publique.

Le préambule de la Constitution adopte un style largement

littéraire, notamment dans la promotion du développement
économique et social durable et dans la consécration d’une
environnement sain. Bien que ce style littéraire soulève certaines
problématiques d’interprétation juridique, ces dispositions
posent indirectement les bases de la propriété publique.

Plusieurs articles consacrent explicitement ou implicitement des

biens publics et leur gestion :

●​ Article 16 : Les richesses nationales appartiennent au

peuple tunisien, ce qui implique que ces ressources
constituent des biens publics.
 ●​ Article 17 : Prévoit la coexistence entre secteur public et
secteur privé, ce qui présuppose l’existence de biens
publics.
●​ Article 38 : Garantit le droit d’accès aux réseaux de
communication, représentant une propriété publique de
l’État.
●​ Article 47 : Établit le droit à un environnement sain,
renforçant l’idée de propriété publique naturelle.
●​ Article 42 : Consacre la gestion de la ressource en eau, qui
relève de la propriété publique.
●​ Article 49 : Protège le patrimoine culturel, constituant un
bien public.
●​ Article 50 : Assure la mise à disposition des infrastructures
nécessaires à la pratique des activités récréatives et
sportives, confirmant l’existence de biens publics affectés à
l’intérêt général.

Par ailleurs, l’article 75 maintient la distinction entre le domaine

législatif et le domaine réglementaire. Une lecture de cet article
montre que la matière du droit administratif des biens demeure
essentiellement législative, dans la mesure où la loi fixe les
principes fondamentaux du régime de la propriété et des droits
réels.

Ainsi, malgré l’absence de mention explicite du terme « propriété

publique », la Constitution de 2022 consolide indirectement le
cadre juridique de la propriété publique en Tunisie, en associant
sa gestion à la protection des ressources naturelles, culturelles
et des infrastructures publiques, conformément à l’intérêt
général.

Les textes législatifs et réglementaires relatifs au droit

administratif des biens

1. Les textes législatifs

La matière du droit administratif des biens demeure
essentiellement législative, conformément à ce que prévoit la
Constitution en matière de détermination des domaines de
compétence législative et réglementaire.

Ce qui caractérise cette matière, c’est la dispersion et la diversité

des textes législatifs. Certains de ces textes remontent à
l’époque du protectorat et sont toujours en vigueur à ce jour.

●​ À titre d’exemple, l’arrêté supérieur du 24 septembre 1885 a

établi un code relatif aux biens publics.
●​ L’arrêté supérieur du 18 juin 1918 concernait la gestion des
biens privés de l’État et leur cession, traduisant la volonté
des autorités publiques de l’époque, dans le cadre d’une
nouvelle conception de la propriété publique comme
source significative de ressources, de préparer un projet
de Code national des biens au début des années 1990.

Cependant, ce projet fut rapidement abandonné, comme en

témoigne la multiplicité des textes législatifs ultérieurs reflétant
une tendance à la fragmentation de la réglementation des biens
publics. Parmi ces textes :

●​ Le Code des forêts du 13 avril 1988,

●​ La loi n° 93 de 1999, datée du 17 août 1994, portant sur
l’édition du Code des hydrocarbures,
●​ La loi n° 48 de 2009, datée du 8 juillet 2009, portant sur
l’édition du Code des ports maritimes, et d’autres textes
similaires.

L’idée de préparer un Code national des biens réapparut après

2011 à travers un nouveau projet de Code national des biens,
mais ce projet n’a pas encore été présenté au Parlement, ce qui
confirme la continuité de la dispersion des textes législatifs
relatifs aux biens publics.
2. Les textes réglementaires

Les textes réglementaires viennent compléter et préciser les

dispositions législatives.

Ces textes comprennent essentiellement :

●​ Des ordonnances émanant du Président de la République,

dans le cadre de la Constitution du 1er juin 1959 ou de la
Constitution du 25 juillet 2022,
●​ Des décisions et décrets émanant du Chef du
Gouvernement, dans le cadre de ses compétences
réglementaires, destinés à mettre en œuvre les principes
énoncés par les textes législatifs.

Ainsi, l’ensemble législatif et réglementaire constitue un corpus

juridique complet, bien que fragmenté et hétérogène, régissant
la gestion, la protection et l’utilisation des biens appartenant
aux personnes publiques en Tunisie.

Les textes réglementaires et la jurisprudence en droit

administratif des biens

1. Les textes réglementaires

Outre la législation, certaines décisions réglementaires émanent

des ministères, notamment dans le cadre de la Constitution du
27 janvier 2014. Ces textes ont pour finalité principale d’assurer
l’application des dispositions législatives existantes.

Les exemples sont nombreux et ces textes sont souvent rattachés

aux codes sectoriels régissant des catégories spécifiques de
biens, tels que :

●​ Le Code des forêts,

●​ Le Code de l’hydraulique, etc.
Parmi ces textes, on peut citer :

●​ L’Ordonnance n° 2261 de 1996, datée du 25 novembre

1996, relative à la réglementation des conditions
d’exercice du droit d’usage des forêts domaniales,
●​ Une décision du Ministre de l’Agriculture, datée du 24 mai
1988, concernant le transport et la vente des produits
forestiers.

Ces actes réglementaires permettent de mettre en œuvre les

principes établis par les textes législatifs et de définir les
modalités pratiques d’exploitation et de gestion des biens
publics.

2. La jurisprudence administrative

La jurisprudence joue un rôle fondamental dans la détermination

du régime juridique des biens appartenant aux personnes
publiques, notamment dans la distinction entre domaine public
et domaine privé.

L’importance du rôle jurisprudentiel s’explique par plusieurs facteurs

:

●​ Absence d’un code unifié sur les biens publics nationaux,

●​ Existence de multiples textes sectoriels, parfois
contradictoires.

Ainsi, la jurisprudence a été déterminante pour :

1.​Définir les critères permettant de distinguer le domaine

public du domaine privé.
○​ Ce travail a été mené à la fois par la jurisprudence
administrative française et le droit administratif
tunisien.
 ○​ Par exemple, le droit administratif tunisien considère
que les litiges concernant le domaine public relèvent
de la compétence administrative (cf. jugement du 6
juillet 2010).
2.​Déterminer la nature juridique de certaines opérations
matérielles utilisées par l’administration pour étendre son
domaine, telles que l’appropriation (l’expropriation).
○​ La Cour administrative, dans l’affaire n° 16654 du 10
mai 2002, relative à l’agent général chargé des litiges
de l’État contre le Ministère de l’Équipement et de
l’Habitat, a jugé que :​
L’appropriation se réalise par le fait pour l’administration
de retirer la possession ou la disposition d’un bien à
son propriétaire, et de prendre possession du bien
de manière irrégulière, en l’absence de procédure
légale de transfert de propriété.

Ainsi, l’essentiel réside dans le fait matériel de la prise de

possession par l’administration sans titre légal, indépendamment
de l’existence d’un acte formel de transfert de propriété.​
La jurisprudence administrative a également permis de préciser le
régime juridique des travaux publics et des actes matériels
affectant les biens publics, consolidant ainsi l’encadrement du
domaine public et la protection des droits du propriétaire.

Distinction entre domaine public et domaine privé et la nature

des biens des personnes publiques

1. La nature juridique des biens des personnes publiques

Les biens appartenant aux personnes publiques constituent un

élément fondamental pour l’existence et l’organisation de leurs
patrimoines. Cette matière relève essentiellement de la doctrine
et de la jurisprudence administrative en ce qui concerne les
principes régissant ces biens et la responsabilité qui en
découle.

Il ne faut pas en déduire que le juge pénal ou le juge judiciaire est

dépourvu de rôle dans la détermination du régime juridique des
biens des personnes publiques. En effet :

●​ Il intervient dans des cas spécifiques prévus par la loi, tels

que l’expropriation ou lorsque le litige concerne le domaine
privé, et que l’administration n’a pas utilisé les prérogatives
de puissance publique.
●​ Le juge pénal conserve l’entière compétence en cas
d’atteinte aux biens publics générant des sanctions pénales,
ainsi que pour les litiges relatifs à l’expropriation et au partage
des biens, conformément à l’article 67 du Code de
l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

2. Distinction entre domaine public et domaine privé

L’objet de la matière du droit administratif des biens consiste à

étudier les biens revenant à l’administration, lesquels se divisent en
:

1.​Domaine public (biens publics)

2.​Domaine privé des personnes publiques

Les personnes publiques disposent d’un patrimoine propre,

analogue à celui des personnes privées, et les biens constituant
ce patrimoine sont désignés sous le terme de biens publics (des
biens publics). Ces biens se caractérisent par leur diversité et
leur importance, au point que l’État a créé un ministère chargé
des biens de l’État et des affaires immobilières.

3. Composition des biens des personnes publiques

Le patrimoine des personnes publiques comprend :

●​ Biens immobiliers et biens mobiliers, tels que :

○​ Les routes,
○​ Une partie des eaux et fonds marins,
○​ Les ports et rivières,
○​ Les forêts,
○​ Les chemins de fer,
○​ Les sites archéologiques et les collections
artistiques et patrimoniales dans les musées,
○​ Les sièges des ministères et administrations,
○​ Le palais présidentiel,
○​ Les ensembles commerciaux et symboliques de
certaines institutions publiques.

4. Régime juridique du domaine public

Le domaine public est soumis au droit public, avec ses

prérogatives et charges de puissance publique. Ses
caractéristiques essentielles sont :

●​ Inaliénabilité : les biens publics ne peuvent être cédés ou

vendus librement.
●​ Imprescriptibilité : ils ne peuvent pas tomber en déshérence
par prescription ou par effet du temps.
●​ Incessibilité : le domaine public supporte l’intérêt général,
ce qui justifie la restriction des droits patrimoniaux classiques
et le maintien d’un encadrement juridique particulier.

En conséquence, ces biens sont essentiels à la continuité du

service public et à l’exercice des prérogatives de puissance
publique, et leur gestion est strictement régie par les principes du
droit administratif.
Le domaine privé des personnes publiques et la distinction
avec le domaine public

1. La nature juridique du domaine privé

Le domaine privé des personnes publiques est, en principe, régi

de la même manière que le patrimoine des personnes privées,
c’est-à-dire qu’il est administré selon les règles du droit privé,
tout en n’excluant pas l’existence de textes législatifs spécifiques
qui peuvent régir certains aspects de sa gestion.

À titre d’exemple :

●​ La loi n° 21 de 1959, datée du 13 février 1959, relative aux

biens immobiliers agricoles internationaux, constitue une
législation spécifique encadrant certains biens relevant du
domaine privé public.
●​ Le domaine privé est également soumis aux règles de
l’acquisition par prescription acquisitive, comme l’a
rappelé la Cour de cassation dans l’affaire n° 55293 du 4
juin 2018.

En conséquence, les litiges relatifs au domaine privé relèvent

généralement de la compétence du juge judiciaire, sauf lorsque
l’administration recourt aux prérogatives de puissance
publique, auquel cas la compétence bascule vers le juge
administratif.

2. Consolidation législative du domaine privé

Plusieurs dispositions législatives viennent renforcer cette

distinction :

●​ L’article 16 du Code des droits réels (M. C. H. A.) stipule

que les biens publics ou privés appartenant à l’État ou
 aux collectivités locales sont régis par les lois qui leur
sont applicables.
●​ Le Code des communes ancien distinguait déjà le domaine
municipal en domaine public et domaine privé, distinction
qui a été maintenue dans la loi organique sur les
collectivités locales, notamment aux articles 69 à 72.

Cette continuité législative atteste de l’enracinement historique et

doctrinal de la distinction entre domaine public et domaine privé.

3. Origine doctrinale de la distinction

Le mérite de la théorisation du domaine public et du domaine

privé pour les personnes publiques revient au juriste Victor
Proudhon, notamment à travers son ouvrage « Le Domaine
public », publié en 1833 et 1834 et repris dans le Traité du
domaine public.

Pour justifier cette classification, Proudhon s’appuie sur l’article

538 du Code civil français, lequel dispose que :

Sont considérés comme appartenant au domaine public les voies et

chemins publics, les fleuves, les rivières, les plages, les ports et,
plus généralement, toutes les parties du territoire français qui ne
peuvent faire l’objet d’une propriété privée.

Ainsi, les biens mentionnés sont réservés à l’usage du public et,

de ce fait, ne peuvent pas faire l’objet d’une propriété privée. Il
souligne également qu’il existe des biens appartenant à des
personnes publiques qui sont gérés selon le régime du droit
privé, c’est-à-dire que l’État peut intervenir comme un propriétaire
privé.

4. Débats doctrinaux sur la distinction

Certains juristes contemporains ont remis en question cette
distinction :

●​ Duguit et Jean considèrent que le domaine public et le

domaine privé des personnes publiques relèvent, en
réalité, d’un régime juridique unique, modulé selon les
besoins de l’intérêt général.

De cette perspective découle une question doctrinale

fondamentale :

Est-il possible de renoncer à la distinction entre domaine public

et domaine privé au profit d’un système juridique unifié pour les
biens des personnes publiques, tout en respectant les exigences de
l’intérêt général et de la continuité du service public ?

Cette interrogation reste au cœur des réflexions contemporaines en

droit administratif des biens, et constitue un point central pour
l’analyse des pratiques administratives et de la jurisprudence
relative à la gestion des biens des personnes publiques.

L’évolution de la distinction entre domaine public et domaine

privé dans le droit administratif comparé

La question de l’abandon possible de la distinction entre

domaine public et domaine privé a été longuement débattue,
notamment dans le cadre du droit comparé. Cette interrogation
résulte du rapprochement croissant entre le régime juridique du
domaine public et celui du domaine privé, compte tenu des
caractéristiques économiques et fonctionnelles de certains biens.

En effet, certains biens publics génèrent des revenus pour les

personnes publiques. Un exemple typique en est les réseaux
publics de télécommunications, c’est-à-dire l’ensemble des
installations et systèmes permettant l’accès aux communications
ouvertes au public.
À l’inverse, il existe des biens privés qui contribuent à l’intérêt
général sans générer de profit direct pour la personne publique
propriétaire.

Ainsi, la distinction classique repose historiquement sur le critère

du profit :

●​ Le domaine public est associé à la satisfaction de l’intérêt

général, indépendamment de la recherche de profits.
●​ Le domaine privé est celui qui, tout en pouvant servir l’intérêt
général, produit un revenu pour la personne publique.

L’impact des évolutions de la politique publique

Cette distinction a connu une évolution importante sous l’effet des

transformations de la politique générale de l’État, en particulier
face à la réduction de l’intervention de l’État dans plusieurs
secteurs économiques.

Cette évolution a entraîné un flou entre domaine public et

domaine privé, car l’intérêt général n’est plus incompatible
avec la génération de nouvelles ressources par l’État. En
conséquence, le domaine public a été introduit dans le circuit
économique, permettant à l’État de réaliser des profits tout en
poursuivant l’intérêt général.

Un exemple concret est fourni par la Loi n° 48 de 2009 du 8 juillet

2009, relative au Code des ports maritimes, qui autorise
l’établissement d’installations fixes sur le domaine public par
des personnes privées, sur la base d’une autorisation ou d’un
contrat.

Dans ce cadre :

●​ Les privés bénéficient de droits réels sur les installations

pendant toute la durée de l’exploitation.
 ●​ Ils peuvent, par exemple, grever ces installations
d’hypothèques pour financer les projets établis sur le
domaine public.

Par ailleurs, il existe également des biens privés de l’État non

cessibles, qui présentent des caractéristiques proches du
domaine public.

Un exemple illustratif est fourni par la Loi n° 21 de 1995 du 13

février 1995, relative aux biens immobiliers agricoles
internationaux, où ces biens ne peuvent être cédés en principe,
sauf dans des cas exceptionnels, afin de garantir une gestion
prudente et efficace.

Synthèse sur le rôle économique et la distinction entre

domaine public et domaine privé

En définitive, il convient de souligner que les deux régimes, public

et privé, sont étroitement liés à la production de revenus
économiques, visant à promouvoir le développement
économique à l’échelle nationale, régionale et locale.

Cependant, les textes législatifs continuent d’insister sur la

nécessité de maintenir la distinction entre domaine public et
domaine privé. Cette distinction trouve sa justification dans un
objectif d’application pratique, permettant une réglementation
précise et adaptée des divers biens appartenant aux
personnes publiques.

À titre d’illustration, le projet de Code des biens nationaux (Projet

de la “Magistrature des Biens Nationaux”) consacre le Livre II
au domaine privé national, ce qui traduit l’importance de cette
séparation dans la structuration juridique des patrimoines publics.

Cette approche est également reprise et confirmée par la

jurisprudence administrative, comme en témoigne le jugement
du 23 novembre 2002, affaire n° 10680/‫د‬, dans lequel le juge a
affirmé :

« Le domaine privé des personnes de droit public, y compris les

communes, est en principe soumis au droit privé, tant que ses
composantes ne présentent pas les caractéristiques du
domaine public et que la gestion de ces biens n’implique pas
l’exercice des prérogatives de puissance publique. L’objectif
étant de générer des recettes pour l’administration, il n’existe pas
de justification pour le distinguer des biens des personnes de droit
privé. »

Ainsi, la distinction entre domaine public et domaine privé, bien

qu’évolutive sous l’effet des transformations économiques et de
l’intervention de l’État, conserve une pertinence pratique et
juridique, en permettant :

1.​Une organisation cohérente du patrimoine des personnes

publiques,
2.​La protection des biens soumis à des contraintes
particulières du domaine public,
3.​L’application appropriée des règles du droit privé aux
biens générant des revenus pour les personnes
publiques, tout en respectant l’intérêt général.