### Introduction

La présente introduction a pour objectif de définir le contentieux

administratif et de le distinguer, d’une part, du contentieux de
l’administration au sens large et, d’autre part, du contentieux
juridictionnel. Elle aborde également la relation entre le
contentieux administratif et le contrôle de l’administration, dans
la mesure où ce contrôle n’est pas toujours contentieux, et où
le contrôle contentieux n’est pas nécessairement juridictionnel.

Si l’on souhaite présenter le cours de contentieux administratif,

il conviendra de s’intéresser à la structure générale de la
juridiction administrative (les principes qui régissent la justice
administrative), au conflit de compétence entre la juridiction
administrative et la juridiction judiciaire, et enfin à l’organisation
de la juridiction administrative dans ses dimensions organique
et matérielle.

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### Chapitre premier : Les définitions

#### Paragraphe premier : Définition du contentieux

administratif

Le contentieux administratif est défini comme le litige qui naît

entre les particuliers et les personnes publiques, d’une part, et
toute structure chargée d’une activité administrative ou d’un
acte administratif, d’autre part. Cela signifie que les structures
administratives ne sont pas les seules à être parties au
contentieux administratif, mais que ce contentieux peut
englober toute personne de droit public (les établissements
publics non administratifs) ou même une personne de droit
privé chargée d’une activité administrative. À titre d’exemple,
on peut citer la gestion d’un service public, l’exercice de
prérogatives de puissance publique ou la gestion du domaine
public.
Ainsi, chaque fois qu’un litige porte sur une activité
administrative, indépendamment de la personne morale qui
l’exerce, le litige est qualifié d’administratif.

De ce point de vue, ce sur quoi il convient de s’arrêter avant de

déterminer le juge compétent et le droit applicable est la nature
du litige, indépendamment des parties en cause.

C’est ce qu’a confirmé la juridiction administrative dans de

nombreuses décisions, notamment en matière de domaine
public, de contrats administratifs et d’expropriation pour cause
d’utilité publique.

Paragraphe deuxième : Définition du contentieux

administratif et du contentieux de l’administration

Cette distinction apparaît classique, à l’instar de celle existant

entre le droit administratif et le droit de l’administration.

On entend par contentieux de l’administration l’ensemble des

litiges dans lesquels l’administration est partie (en se fondant
sur le critère organique), que l’administration agisse comme un
particulier ou qu’elle exerce des prérogatives de puissance
publique. En revanche, le contentieux administratif renvoie à la
nature du litige et à la nature de l’activité exercée par
l’administration. Ce contentieux est soumis à des procédures
spécifiques peu familières et relève, en principe, de la
compétence d’un juge spécialisé.

Les juristes considèrent que la relation entre le contentieux de

l’administration et le contentieux administratif n’est pas une
relation d’inclusion, selon laquelle le contentieux administratif
constituerait une partie d’un ensemble plus large qu’est le
contentieux de l’administration. Un examen approfondi de cette
relation montre qu’il s’agit plutôt d’une relation de recoupement.
En effet, si l’on adopte le point de vue du contentieux
administratif, on constate que, bien qu’un nombre important de
litiges de l’administration en relève, une partie de ceux-ci
concerne des structures publiques non administratives ou
même des personnes de droit privé assurant la gestion de
services administratifs.

Il convient de signaler ici que le fait de parler de contentieux

administratif n’implique pas nécessairement le recours au juge.
Les possibilités offertes au plaignant sont multiples, telles que
la conciliation ou le recours gracieux devant un tiers, comme le
médiateur administratif, par exemple. Toutefois, la juridiction
administrative ou judiciaire demeure la destination des
justiciables et la voie ouverte à toute personne ayant subi une
injustice.

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Paragraphe troisième : Définition du droit du contentieux

administratif

Le droit du contentieux administratif peut être défini comme

l’ensemble des règles juridiques relatives aux principes
régissant les litiges administratifs. Ces règles déterminent
également la compétence juridictionnelle, les procédures
d’introduction de l’instance, la présentation des recours, les
différentes phases par lesquelles passe l’affaire, ainsi que la
question de l’exécution des jugements.

Les sources de ce droit sont essentiellement la Constitution du

27 janvier 2014, la loi du 1er juin 1972 relative au Tribunal
administratif telle que modifiée par les textes ultérieurs, la loi
organique n° 38 de l’année 1996 du 3 juin 1996 relative à la
répartition des compétences entre les juridictions judiciaires et
le Tribunal administratif, ainsi que la création du Conseil de
règlement des conflits de compétence. Il ne faut pas oublier la
jurisprudence du Tribunal administratif et du Conseil de
règlement des conflits de compétence.
Le droit du contentieux administratif général est celui dans
lequel toute personne peut être partie en tant qu’appartenant à
l’administration ou étant en relation avec elle (agents publics,
administrés bénéficiaires ou soumis à l’administration). En
revanche, le droit du contentieux administratif spécial concerne
des litiges administratifs spécifiques liés à certains domaines,
tels que les instances professionnelles conformément au décret
du 20 août 2011, le domaine de la concurrence et des prix, le
domaine des assurances, et le domaine bancaire (article 171
de la loi du 11 juillet 2016 relative aux banques et aux
établissements financiers, etc.).

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Chapitre deuxième : Le contentieux administratif et les

modes de contrôle de l’administration

Chaque fois qu’un litige oppose un administré à

l’administration, un tiers intervient pour trancher ce litige, ce qui
implique que ce tiers exercera un contrôle sur l’acte ou le
comportement de l’administration ayant donné lieu au litige.
L’existence d’un litige avec l’administration conduit donc celui
qui cherche à le résoudre à exercer un contrôle sur les actes et
agissements de l’administration. La question qui se pose alors
est celle des modes de contrôle de l’administration à l’occasion
d’un contentieux administratif.

Il convient ici de distinguer entre le contrôle non contentieux et

le contrôle contentieux.

Paragraphe premier : Le contrôle non contentieux

On entend par contrôle non contentieux le contrôle exercé en

l’absence de tout litige ou de tout conflit. Il s’agit d’un contrôle
automatique assuré par des structures auxquelles cette
compétence a été confiée.

Ce contrôle comporte trois niveaux :

* le contrôle interne ;
* le contrôle externe ;
* le contrôle juridictionnel.

1- Le contrôle administratif interne

Il s’agit d’un contrôle qui s’inscrit au cœur même de l’activité

administrative. Il consiste en un contrôle exercé par une
autorité supérieure sur l’activité d’une structure ou d’un agent. Il
prend la forme du contrôle hiérarchique (résultant de la
centralisation administrative ou de la déconcentration), qui est
direct, automatique et permanent, exercé par le chef de
l’administration sur ses subordonnés, ou entre un supérieur et
un subordonné par l’intermédiaire d’une structure chargée du
contrôle et de la transmission de ses résultats au chef de
l’administration, à l’exemple des inspections. Il s’agit là d’un
contrôle vertical.

Quant au contrôle horizontal, il est exercé à l’égard des

différentes autorités publiques. Il s’agit du contrôle des services
publics, du contrôle financier et du contrôle des domaines de
l’État.

S’agissant du contrôle de tutelle (dans le cadre de la

décentralisation administrative fonctionnelle, à l’exclusion de la
décentralisation territoriale, étant donné que la Constitution a
consacré le contrôle a posteriori de la légalité), il s’exerce, de
manière générale, par l’État sur l’ensemble des unités
décentralisées.

Le contrôle administratif interne se caractérise par le maintien

de l’unité de l’administration et par son caractère global,
puisqu’il ne se limite pas au contrôle de la légalité mais s’étend
également à l’opportunité. Toutefois, il demeure limité et peu
efficace en raison de son caractère subjectif, qui peut
influencer la relation entre le contrôleur et le contrôlé.

2- Le contrôle administratif externe

Il s’agit d’un contrôle exercé par des structures extérieures à

l’administration (ne relevant pas de l’administration active). Ce
sont des structures qui exercent un contrôle externe sur les
structures administratives, ce qui leur confère un certain degré
de neutralité dans leur action. À titre d’exemple, on peut citer le
citoyen contrôleur et l’Instance générale de contrôle
administratif et financier.

A- Le citoyen contrôleur

Le citoyen contrôleur a été institué par le décret du 18 janvier

1993. Conformément à l’article premier de ce décret, tel que
modifié le 12 août 2016, il est chargé de constater la qualité
des services administratifs, de les évaluer et de relever les
dysfonctionnements.

Ces constatations consistent en l’accomplissement «

d’opérations réelles, à l’instar des autres citoyens, auprès des
services publics ». Ces services comprennent les services de
l’État, les établissements publics, les collectivités publiques
locales et, d’une manière générale, l’ensemble des institutions
auxquelles l’État ou les collectivités locales participent au
capital, directement ou indirectement.

Ce qui aide le citoyen contrôleur à assurer l’efficacité requise

dans l’exercice de sa mission est le fait que les services publics
ignorent son identité, ces visites étant secrètes, conformément
à l’article 12 du décret.
Cette confidentialité est renforcée par le fait que la fiche de
visite établie par le citoyen contrôleur, contenant ses
observations relatives aux constatations effectuées, ne porte
pas son nom, mais uniquement un numéro confidentiel.

Les visites effectuées par le citoyen contrôleur sont fixées par

la Présidence du Gouvernement, conformément à l’article 10
du même décret. En cas d’incapacité à poursuivre la mission
ou d’existence d’un lien de parenté entre le citoyen contrôleur
et l’agent administratif, celui-ci est tenu de mettre fin à la visite
programmée.

La mission du citoyen contrôleur est considérée comme

positive dans la mesure où il formule des observations
concernant les manquements et insuffisances constatés au
sein de l’administration, ce qui est de nature à fournir une
image claire de la qualité des services rendus et des
possibilités de leur amélioration. L’ensemble de ces
observations figure dans les résultats des travaux que le
ministre chargé de la gouvernance et de la lutte contre la
corruption soumet au Chef du Gouvernement sous la forme
d’un rapport annuel publié.

B- L’Instance générale de contrôle administratif et financier

Il s’agit d’une instance créée auprès du Président de la

République par le décret du 19 avril 1993. Elle exerce une
fonction de coordination et de synthèse concernant les travaux
des différentes structures de contrôle existant dans l’État. Elle
est chargée de « coordonner les programmes d’intervention
des structures de contrôle général des services de l’État et des
établissements publics, d’étudier et d’exploiter leurs rapports,
de proposer les mesures pratiques qu’elle estime propres à
remédier aux insuffisances et aux méthodes de gestion, et d’en
assurer le suivi de l’exécution ».
L’instance a évolué à travers le nouveau texte, à savoir la loi du
3 mai 1993, qui l’a érigée en établissement public à caractère
administratif. L’objectif du législateur était de renforcer
l’indépendance de cette instance. Toutefois, son rattachement
à la Présidence de la République n’est plus possible en vertu
de l’article 77 de la Constitution, qui délimite les domaines de
compétence du Président de la République, ainsi que sur la
base de l’article 92 de la Constitution, lequel dispose que le
Chef du Gouvernement dirige l’administration, ce qui signifie
que la question relève désormais de ses attributions.

Il s’agit d’un contrôle qui paraît objectif, mais dont l’efficacité

demeure liée au responsable administratif compétent pour
prendre la décision appropriée à la suite de l’opération de
contrôle.

3- Le contrôle juridictionnel non contentieux

* contrôle externe ;
* il impose l’indépendance et l’impartialité dès lors qu’il relève
d’une structure juridictionnelle.

La situation n’est pas contentieuse, mais elle donne lieu à un

contrôle juridictionnel. À titre d’exemple, on peut citer la Cour
des comptes, institution prévue par la Constitution du 1er juin
1959 et organisée par la loi du 8 mars 1968, laquelle a été
remplacée par une nouvelle loi organique en date du 30 avril
2019 relative à la Cour des comptes.

Cette loi a été adoptée en application de l’article 117 de la

Constitution et vise à fixer les compétences de la Cour, son
organisation ainsi que les procédures suivies devant elle.

La Cour des comptes exerce notamment ses compétences à

l’égard de :
1. l’État, les établissements publics dont les budgets sont
rattachés de manière réglementaire au budget de l’État, ainsi
que les collectivités locales ;
2. les établissements publics ne présentant pas un caractère
administratif, les entreprises publiques et toutes les structures,
quelle que soit leur dénomination, auxquelles l’État, les
collectivités locales ou les entreprises publiques participent au
capital, directement ou indirectement ;
3. les instances constitutionnelles indépendantes, les autres
instances publiques indépendantes et les autorités de
régulation.

**Article 8** — La Cour des comptes dispose d’une

compétence juridictionnelle et d’un pouvoir de contrôle. À ce
titre, elle :
– statue sur les comptes des comptables publics ;
– peut, soit à la demande des parties concernées, soit d’office,
réviser les décisions de liquidation administrative des comptes
des établissements publics et des collectivités locales dont le
budget annuel n’excède pas un montant fixé par décret
gouvernemental ;
– sanctionne les fautes de gestion dans les conditions prévues
par la présente loi ;
– exerce un pouvoir de contrôle sur les comptes et la gestion
des structures visées à l’article 7 de la présente loi.

**Article 9** — La Cour des comptes statue sur les actions

relatives aux gestions de fait, dans les conditions fixées par la
présente loi.

**Article 10** — La Cour des comptes déclare la conformité

des comptes des comptables publics avec le compte général
de l’État et émet un avis sur les états financiers annuels de
l’État, conformément aux conditions prévues par la loi
organique relative au budget.
**Article 11** — La Cour des comptes contribue à l’évaluation
des politiques et des programmes publics dans les conditions
prévues au titre VI de la présente loi relatif au contrôle de la
gestion.

**Article 12** — La Cour des comptes assiste le pouvoir

législatif et le pouvoir exécutif dans le contrôle de l’exécution
des lois de finances et de la clôture du budget, selon les
modalités prévues par la présente loi.

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Paragraphe deuxième : Le contrôle contentieux

Ce contrôle suppose l’existence d’un litige ou d’un différend

entre deux parties, dont l’une est une structure administrative.
Toutefois, ce contrôle contentieux ne relève pas toujours de la
juridiction, car il peut être confié à une structure administrative
spécialement créée pour constituer un mécanisme non
juridictionnel de règlement des litiges, venant en appui à la
justice et contribuant à la réduction du nombre d’affaires
soumises aux juridictions.

Dans ce cadre, on peut citer l’exemple du médiateur

administratif.

Il convient de signaler, s’agissant de l’évolution de la mission

de médiation en Tunisie, la publication d’un décret
gouvernemental en date du 10 avril 2018 portant création de la
fonction de médiateur administratif militaire auprès du ministère
de la Défense, fixant ses attributions, sa composition et les
procédures de fonctionnement de ses activités.

### A- Définition du médiateur administratif

L’origine de l’institution du médiateur administratif en droit

comparé remonte au XIXᵉ siècle, précisément en Suède, où
l’institution de l’**Ombudsman** a été créée pour la première
fois à la suite de la révolution de 1809. Cette institution s’est
ensuite diffusée dans les pays scandinaves et dans d’autres
États, jusqu’à son introduction en France le 3 janvier 1973 par
la création du Médiateur de la République, lequel a été
transformé, après un certain temps, avant de devenir, en vertu
de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, une autorité
constitutionnelle dénommée le Défenseur des droits. À cet
effet, la loi du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits a
été adoptée.

En Tunisie, la fonction de médiateur administratif a été instituée

auprès du Président de la République par le décret du 10
décembre 1992. Par la suite, le médiateur est passé du statut
de fonction à celui d’établissement public à caractère
administratif, dénommé « Services du médiateur administratif
», en vertu de la loi du 3 mai 1993.

L’article 2 de cette loi définit la mission du médiateur, lequel est

chargé d’examiner les plaintes relatives aux questions
administratives relevant de la compétence des services de
l’État, des collectivités publiques locales, des établissements
publics à caractère administratif, des entreprises publiques et
des autres structures chargées de la gestion d’un service
public.

Le décret du 15 juin 1996 a précisé les modalités de cette

mission et l’organisation des services du médiateur
administratif, et a abrogé le décret du 10 décembre 1992.

Bien que le siège du médiateur administratif soit situé dans la

capitale, la modification de la loi de 1993 par le texte en date
du 7 février 2000 a ajouté, à l’article 2, la possibilité de désigner
des représentants régionaux du médiateur administratif. Cette
désignation s’est effectuée en deux phases : des représentants
régionaux ont d’abord été créés à Gafsa, Sfax et Sousse, puis
un représentant régional a été ajouté dans le gouvernorat du
Kef.

### B- L’indépendance du médiateur administratif

La modification de la loi n° 51 du 3 mai 1993, intervenue par la

loi n° 21 du 14 février 2002, a apporté un ajout fondamental à
l’institution du médiateur administratif. Elle a prévu que le
médiateur administratif est nommé pour une durée de cinq (5)
ans renouvelable (article premier, paragraphe deuxième).

Elle a également ajouté, à l’article 2, paragraphe troisième, que

« lors de l’examen de ces plaintes, le médiateur administratif ne
reçoit d’instructions d’aucune autorité publique ».

Cette modification est intervenue en réponse aux critiques

adressées au médiateur administratif, lesquelles portaient
principalement sur l’absence d’indépendance, dans la mesure
où sa nomination s’effectuait par décret sans garanties
suffisantes, et où il pouvait recevoir des ordres ou des
instructions de l’autorité exécutive en raison de son
rattachement organique à la Présidence de la République.

Pour ces raisons, la réforme du 14 février 2002 a consacré

deux règles nouvelles :
– la nomination du médiateur administratif pour une durée de
cinq ans renouvelable ;
– le principe de l’interdiction de toute instruction ou directive
émanant d’une autorité publique à l’égard du médiateur
administratif.
**Traduction en français juridique, fidèle, correcte et mot à mot,
sans modification du contenu**

---

Ce que l’on peut en déduire est que la première règle concerne

la règle de la durée du mandat (*le mandat*), laquelle constitue
une garantie fondamentale de l’indépendance de toute autorité
publique. Toutefois, cette garantie est apparue incomplète dans
la mesure où le législateur n’a pas fixé de durée maximale,
mais a laissé la possibilité de renouvellement ouverte. Comme
le souligne le professeur Ibrahim Bortagi :
« Même si cette règle éloigne du médiateur la crainte de la
révocation pendant la période de cinq ans, elle ne l’éloigne pas
du désir de renouveler son maintien, avec tout ce que cela
implique de conformité aux volontés du pouvoir exécutif. »

Dès lors, il aurait appartenu au législateur, afin de garantir

l’indépendance du médiateur administratif, de faire de cette
durée elle-même une durée maximale.

Dans le cadre du renforcement de l’indépendance du

médiateur administratif, le Tribunal administratif a rendu un
jugement de première instance (Tribunal administratif,
jugement de première instance, n° 127656 et 127796, en date
du 18 mai 2017, Saïda Rahmouni c/ Président de la
République).

Les faits de cette affaire résident dans la nomination de la

demanderesse à la fonction de médiateur administratif pour
une durée de cinq ans à compter du 1er février 2010, en vertu
du décret du 26 janvier 2010. Toutefois, il a été mis fin à ses
fonctions le 6 mars 2012 par décret présidentiel du 6 mars
2012, sans qu’elle en ait été informée. Cette situation l’a
conduite à introduire un recours devant le Tribunal administratif,
sollicitant l’annulation de ladite décision au motif qu’elle
méconnaît la loi n° 21 de l’année 2002 du 14 février 2002,
complétant la loi n° 51 de l’année 1993 du 3 mai 1993 relative
aux services du médiateur administratif. Cette modification
avait fixé, dans son article premier, une durée minimale de
nomination du médiateur administratif, établie à cinq ans.

À partir de ces faits, le juge administratif s’est trouvé confronté

à la problématique suivante : l’autorité ayant nommé le
médiateur administratif est-elle habilitée à mettre fin à ses
fonctions avant l’expiration de la durée fixée par la loi ?

Le Tribunal a répondu par la négative, en précisant qu’il n’est

pas permis à l’autorité ayant procédé à la nomination du
médiateur administratif de mettre fin à ses fonctions avant
l’écoulement de la durée légale. Autrement dit, elle ne peut
interrompre la durée accordée par le texte législatif au
médiateur selon sa propre appréciation ou « en fonction
d’opportunités relevant de son pouvoir d’appréciation ».

Le Tribunal administratif a justifié sa position en insistant, d’une

part, sur la nécessité de respecter la règle de la durée en tant
que garantie de l’indépendance indispensable du médiateur
administratif dans l’exercice de ses fonctions, et, d’autre part,
sur l’absence de pouvoir discrétionnaire tant lors de sa
nomination que lors de la cessation de ses fonctions.

Le Tribunal a ainsi affirmé dans ce jugement :

« Attendu qu’à l’examen des dispositions légales précitées, il
apparaît que l’intention du législateur s’est orientée vers l’octroi
au médiateur administratif de l’indépendance nécessaire,
compte tenu de la nature de ses missions qui exigent de
l’éloigner de toute pression et de ne le soumettre à aucune
instruction émanant de quelque autorité publique que ce soit.

Attendu qu’en conséquence, il ne saurait en aucun cas être

considéré que la nomination du médiateur administratif est
soumise au même régime juridique applicable à la nomination
des agents publics titulaires de fonctions fonctionnelles, fondée
sur le pouvoir discrétionnaire conféré à l’autorité de nomination,
laquelle pourrait mettre fin à ses fonctions selon des
opportunités relevant de sa propre appréciation. Le législateur
a, au contraire, expressément exigé que le médiateur
administratif soit mis en mesure d’exercer ses missions dans
un cadre d’indépendance, en garantissant la continuité de son
maintien en fonction pour une durée minimale de cinq ans. »
Il convient de signaler qu’il est nécessaire de réexaminer
certaines questions juridiques à la lumière de la Constitution du
27 janvier 2014 et de la loi organisant le médiateur
administratif. En effet, l’article 78 de la Constitution confère au
Président de la République la compétence d’édicter des
décrets présidentiels relatifs aux nominations et aux
révocations dans les hautes fonctions relevant de la
Présidence de la République et des institutions qui lui sont
rattachées. Il ajoute que ces fonctions sont déterminées par la
loi (voir la loi n° 32 de l’année 2015 du 17 août 2015 relative à
la détermination des hautes fonctions conformément à l’article
78 de la Constitution). Or, cette loi inclut le médiateur
administratif parmi les hautes fonctions relevant de la
compétence du Président de la République.

Cependant, la Constitution de 2014 a attribué les questions

administratives aux attributions du Chef du Gouvernement,
conformément au paragraphe troisième de l’article 92 de la
Constitution, lequel dispose que :
« Le Chef du Gouvernement est compétent pour créer, modifier
ou supprimer les établissements et entreprises publics ainsi
que les services administratifs et pour fixer leurs attributions et
leurs compétences, après délibération du Conseil des
ministres, à l’exception de ceux relevant de la Présidence de la
République, dont la création, la modification ou la suppression
se fait sur proposition du Président de la République. »

Par conséquent, l’expression « le médiateur administratif est

nommé par décret » doit être comprise comme un décret
gouvernemental et non comme un décret présidentiel.

### C- Le médiateur administratif et la justice

L’article 5 du décret du 15 juin 1996 relatif à la détermination

des attributions du médiateur administratif précise la relation
entre le médiateur administratif et la justice, en disposant qu’« il
n’est pas permis au médiateur administratif d’intervenir dans
les affaires pendantes devant les tribunaux ni de réexaminer
une décision juridictionnelle ».

La décision rendue par la Cour administrative d’appel le 27 avril

1999 dans l’affaire Ammar Jaziri c/ Caisse nationale de retraite
et de prévoyance sociale a confirmé l’absence de lien entre le
médiateur administratif et le juge administratif. Il y est affirmé :
« Attendu qu’il n’existe aucun lien, sous quelque forme que ce
soit, entre les organes du médiateur administratif et le Tribunal
administratif, et que chacun dispose de ses missions et de ses
procédures propres, il n’y a pas lieu d’attribuer un quelconque
effet juridique, devant cette juridiction, à toute procédure
relative aux démarches du médiateur administratif. »

Cette décision a été rendue après que le requérant eut saisi le

médiateur administratif par une plainte, puis introduit un
recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal administratif.
Une chambre de première instance avait rejeté la requête pour
irrecevabilité, au motif du non-respect du délai de recours,
lequel aurait commencé à courir à compter de la présentation
de la demande préalable adressée au médiateur administratif.
Toutefois, la chambre d’appel n’a pas confirmé cette position et
a considéré qu’il n’existait aucun lien entre les deux institutions,
chacune étant indépendante de l’autre, et que la plainte
adressée au médiateur administratif ne pouvait produire
d’effets en matière contentieuse.

Cette position apparaît fondée et mérite approbation en ce

qu’elle confirme l’absence de lien entre les deux institutions.
Néanmoins, le Tribunal administratif n’a pas examiné la
question de savoir si le requérant avait saisi la Caisse nationale
de retraite et de prévoyance sociale, comme cela ressort du
jugement Aouini rendu par le Tribunal administratif le 6 juin
1978.
Il est toutefois permis au médiateur administratif, en cas de
difficulté d’exécution d’un jugement dont il a été saisi par la
juridiction, d’examiner la question avec la structure
administrative concernée et de proposer toutes les solutions
susceptibles de lever les obstacles ayant empêché l’exécution
du jugement en question (article 5 du décret de juin 1996).

La question demeure de savoir si, dès lors que le médiateur

administratif ne rend pas de décisions juridictionnelles, il rend
des décisions administratives. En se référant à l’article 8 du
décret du 15 juin 1996, il apparaît que la mission du médiateur
administratif consiste à formuler « toutes les recommandations
nécessaires au règlement des litiges à l’intention de l’autorité
concernée ».

Il ressort de cette disposition que le médiateur administratif

émet des recommandations et des propositions, mais ne rend
pas de décisions concernant les plaintes dont il est saisi. Il peut
également refuser d’intervenir dans certains cas. Se pose alors
la question de la possibilité de contester la position qu’il adopte,
qu’il s’agisse d’une proposition, d’un refus ou d’un silence.

Cette question a été soumise au Conseil d’État français, lequel

y a répondu dans l’arrêt *Retail* du 10 juillet 1981. Dans cette
décision, le Conseil d’État a considéré que le médiateur
constitue une autorité administrative, mais que les réponses
qu’il apporte aux plaintes qui lui sont adressées ne revêtent pas
le caractère de décisions administratives susceptibles de
recours pour excès de pouvoir.

Cette position a toutefois suscité des critiques doctrinales, les

auteurs estimant que cette formulation révèle une certaine
contradiction. En effet, le médiateur administratif est une
autorité administrative à la tête d’une administration composée
d’un ensemble de services et d’agents, et, à ce titre, il adopte
des décisions administratives soumises au contrôle du juge
administratif. En revanche, ses actes de médiation, ainsi que
les recommandations et propositions qu’il formule, n’atteignent
pas le rang de décisions administratives soumises au contrôle
juridictionnel.

Des critiques ont également été adressées à l’appellation «

administratif » accolée au médiateur, considérant que cette
qualification réduit la portée de la fonction de médiation et en
diminue la valeur. C’est pour cette raison que la loi relative au
médiateur a été modifiée le 13 janvier 1989, et que la
dénomination a été changée en « Médiateur de la République
». La loi a en outre consacré le médiateur en tant qu’« autorité
indépendante » (*Une autorité indépendante*).

### D- L’efficacité de l’institution du médiateur administratif

Le recours au mécanisme de la médiation administrative, en

tant que mode non juridictionnel de règlement des litiges, met
en évidence les limites de l’institution du juge administratif, dont
l’intervention est devenue insatisfaisante en raison de la
difficulté d’accès à la juridiction, du manque de célérité dans le
règlement des affaires, ainsi que des problèmes liés à
l’exécution des jugements rendus par le Tribunal administratif.

L’ensemble de ces facteurs a conduit à l’intervention du pouvoir

exécutif dans des domaines relevant, à l’origine, de la
compétence du pouvoir judiciaire. Le médiateur administratif
est nommé par décret et demeure sous la tutelle de la
Présidence de la République, s’appuyant, dans l’exercice de
ses missions, sur l’autorité du Président de la République à
travers les rapports qu’il lui adresse.

Si certains considèrent que la reconnaissance de cette mission

au médiateur administratif porte atteinte au principe de la
séparation des pouvoirs, lequel confie le règlement des litiges
au pouvoir judiciaire, cela ne doit pas occulter les avantages du
médiateur administratif, notamment la facilité de saisine, la
simplicité des procédures et l’absence de coûts liés au recours
à ses services.

Toutefois, la juridiction administrative demeure l’instance

naturellement compétente pour trancher les litiges
administratifs, ce qui fera l’objet du présent cours, lequel sera
divisé en deux parties :

* une première partie relative aux principes régissant le

contentieux administratif ;
* une seconde partie consacrée à l’organisation de la juridiction
administrative.
Voici une traduction en français juridique, détaillée et mot à
mot, du texte que vous avez fourni :

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**Partie I : La structure générale du contentieux administratif**

Dans cette première partie, nous tenterons d’atteindre deux

objectifs principaux : le premier consiste à connaître les
principes sur lesquels repose le règlement des litiges
administratifs (Section 1) et le second, à maîtriser les solutions
mises en place par le législateur pour résoudre les conflits de
compétence entre le juge administratif et le juge judiciaire
(Section 2).

### Section 1 : Les principes régissant le contentieux

administratif

Nous commençons cette section par la question suivante :

pourquoi a-t-on recours à la création d’un contentieux
administratif parallèlement au contentieux judiciaire ? Ou
encore, qu’est-ce qui justifie l’établissement d’un juge
administratif à côté du juge judiciaire ?
Deux préoccupations justifient cette création : la première
consiste à exclure le juge judiciaire du règlement des litiges
administratifs. La deuxième consiste à exclure également
l’administration de l’examen de ces litiges. Dans cette
perspective, deux principes fondamentaux ont été consacrés
pour régir le contentieux administratif : le principe de la
séparation entre les pouvoirs administratif et judiciaire et le
principe de séparation entre le juge administratif et
l’administration active. Progressivement, une évolution vers la
reconnaissance d’une dualité juridictionnelle s’est opérée.

#### 1. Le premier principe : le principe de la séparation entre

les pouvoirs administratif et judiciaire

Ce principe comporte deux interdictions ou restrictions, visant

principalement les juges judiciaires. La première interdiction
(qui est l’interdiction principale) consiste à empêcher le juge
judiciaire d’intervenir dans l’activité administrative, que ce soit
par la prise de décisions administratives ou la délivrance
d’ordres aux fonctionnaires. La seconde interdiction, qui s’est
précisée plus tard, consiste à empêcher le juge judiciaire de
statuer sur les litiges administratifs. Mais quelles sont les
origines et la valeur juridique de ce principe ?

Les origines de ce principe remontent au droit français, avant

de transposer au droit tunisien.

##### A. Dans le droit français

Ce principe a été établi par de nombreux textes sous la

Révolution française, mais ses racines remontent au XVIᵉ
siècle, lorsque le roi de France et les structures administratives
qui lui étaient subordonnées étaient en conflit permanent avec
la noblesse représentée dans les parlements. Ces parlements
refusaient d’enregistrer et d’appliquer les ordres royaux,
retardant ainsi leur exécution, ce qui obligeait le roi à se
présenter personnellement devant le parlement pour
enregistrer l’ordre royal. Cette situation a contraint le roi à
promulguer un édit en février 1641, l’**Édit de Saint-Germain**,
interdisant aux parlements d’intervenir dans le fonctionnement
de l’administration ou de refuser l’enregistrement des décisions
administratives.

Cependant, les deux textes les plus célèbres consacrant le

principe de séparation des pouvoirs, encore en vigueur
aujourd’hui, sont :

* **L’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 relative à

l’organisation judiciaire**, qui dispose :
*"Les fonctions judiciaires sont distinctes et restent toujours en
dehors des fonctions administratives, et il n’appartient pas aux
juges, sous peine de forfaiture, de s’ingérer, sous quelque
prétexte que ce soit, dans les affaires des organes
administratifs, ni d’assigner les administrateurs pour l’exercice
de leurs fonctions."*

* **L’arrêté du 16 Fructidor an III**, dont l’unique article interdit

aux tribunaux de connaître des actes de l’administration sous
toutes leurs formes.

Ces textes constituent une réaction des révolutionnaires face

aux comportements des parlements vis-à-vis des actes du roi
et des organes administratifs, visant à affirmer le principe de
séparation des pouvoirs administratif et judiciaire et à limiter
l’ingérence des tribunaux judiciaires dans les affaires relevant
des litiges entre particuliers.

Ce principe, confirmé par la Révolution française, représente la

continuité des textes anciens et constitue un lien entre l’Ancien
Régime et la Révolution, c’est-à-dire entre le régime
monarchique et le régime républicain en France. Il demeure un
principe stable à travers le temps et les régimes successifs,
fondé sur la volonté de l’autorité publique de préserver
l’indépendance de l’administration et d’empêcher le juge
d’intervenir dans des domaines qui dépassent sa compétence.

Il convient de souligner que ce principe ne concerne pas

uniquement les tribunaux judiciaires, mais inclut également
l’interdiction de juger l’administration. Ainsi, Sirey et Portalis
(1834) ont repris l’expression qui avait émergé pendant la
Révolution française : *"juger l’administration, c’est encore
administrer"*, signifiant que juger l’administration revient à
prendre une décision ou à allouer des fonds, et même
l’annulation d’un acte administratif implique une intervention
judiciaire, représentant en quelque sorte une activité
administrative négative. Le risque était donc que le juge
devienne une autorité administrative.

Sur cette base, le Conseil d’État français a été créé le 15

décembre 1799, en vertu de l’article 52 de la Constitution de
1791, sous la supervision des Consuls. Initialement, il s’agissait
d’un organe purement administratif exerçant des fonctions
consultatives, de contrôle administratif, d’autorisation de
poursuites contre les administrateurs et de règlement des
litiges entre l’administration et les particuliers. Il s’agissait donc
d’un conseil gouvernemental exerçant certaines fonctions
juridictionnelles, qui furent progressivement séparées des
autres fonctions au sein du Conseil d’État (1806). Ce système,
bien qu’établissant une distinction entre fonction contentieuse
et fonctions administratives, était appelé système de juridiction
réservée et perdura jusqu’en 1872.

#### B. Dans le droit tunisien

Le principe de séparation des pouvoirs en Tunisie remonte au

**décret du 27 novembre 1888** relatif au contentieux
administratif. Ce décret comportait deux articles consacrant le
principe de séparation entre les pouvoirs administratif et
judiciaire : les articles 3 et 4.
**1. Contenu de l’interdiction**

La première interdiction, prévue par l’article 3, empêche les

tribunaux judiciaires de perturber l’activité de l’administration ou
d’accomplir tout acte susceptible d’entraver l’activité
administrative :
*"Il est interdit aux tribunaux civils d’autoriser... tous moyens
susceptibles de suspendre le fonctionnement de
l’administration, soit par l’établissement d’obstacles à
l’application des lois prises par l’administration conformément
aux règlements, soit par l’autorisation de travaux publics ou
leur suspension, ou par la modification de l’étendue de ces lois
et de leur exécution."*

La seconde interdiction, prévue par l’article 4, interdit aux

tribunaux judiciaires de statuer sur les demandes tendant à
l’annulation des actes administratifs, laissant aux intéressés le
recours approprié pour obtenir l’annulation de l’acte
administratif préjudiciable. La Cour administrative a confirmé
cette position dans l’arrêt **Armand Damoni du 12 avril 1979**,
en validant la décision de la juridiction judiciaire de première
instance de Tunis, qui s’était déclarée incompétente pour
connaître d’un recours en annulation d’un arrêté de saisie.

Le décret du 27 novembre 1888 institue donc une interdiction

principale : empêcher les tribunaux judiciaires de perturber
l’activité administrative et d’exercer des fonctions
administratives à la place de l’administration. L’interdiction
secondaire concerne uniquement l’annulation des décisions
administratives, contrairement au droit français qui interdit au
juge judiciaire de connaître de tous les litiges administratifs
(contentieux de l’annulation et de la responsabilité).

Après l’abrogation du décret du 27 novembre 1888 par la **loi

n°39 de 1996**, modifiant la loi sur le Conseil administratif du
1er juin 1972, ce principe a été maintenu. L’article 3 de la **loi
n°38 de 1996 du 3 juin 1996** dispose :
*"Les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des demandes
tendant à l’annulation des actes administratifs ou autoriser tout
moyen susceptible de suspendre le fonctionnement de
l’administration ou le service public."*

Cet article confirme que l’interdiction vise le juge judiciaire et se

limite aux actions tendant à l’annulation des actes
administratifs, laissant au juge judiciaire la compétence en
matière de responsabilité administrative.

**2. Valeur juridique du principe de séparation des pouvoirs**

Le principe de séparation des pouvoirs est d’abord prévu par le

décret du 27 novembre 1888, qui est une disposition législative,
puis confirmé par l’article 3 de la loi n°38 de 1996. Sa valeur
est donc législative, contrairement à la dualité juridictionnelle,
qui possède une valeur constitutionnelle depuis le
**Constitution tunisienne du 1er juin 1959**.

**3. L’interdiction ne concerne que le juge judiciaire**

La question se pose de savoir si l’interdiction imposée au juge

judiciaire de statuer sur les litiges administratifs s’étend au juge
administratif. La Cour administrative a répondu, dans l’arrêt en
appel n°27509 du 1er juillet 2010 (**Maire de l’Ariana contre
Lotfi Rihane**), que :
*"Si les principes généraux fondamentaux exigent que le juge
ne se substitue pas à l’administration dans l’exercice de ses
pouvoirs en devenant une autorité administrative, les pouvoirs
juridictionnels du juge administratif lui permettent,
contrairement aux tribunaux judiciaires soumis à l’interdiction
de l’article 3 de la loi n°38 de 1996, d’ordonner à
l’administration d’agir, d’exécuter une mesure ou d’annuler les
actes administratifs contestés, y compris ceux de nature
négative, imposant ainsi à l’administration l’obligation de se
conformer aux décisions judiciaires et de prendre les mesures
nécessaires à leur exécution."*
De même, cette interdiction ne s’applique pas au juge judiciaire
lorsqu’il statue sur un litige administratif relatif à un **ordre
professionnel** (arrêt du 31 décembre 1993, affaire
**Dhouadi**).
---

### Deuxième principe : la séparation entre le juge

administratif et l’administration active

Ce principe comporte deux idées :

* La première idée est qu’il est impossible que les litiges

administratifs soient tranchés par des structures
administratives, c’est-à-dire par des organes qui exercent une
activité administrative, en raison de leur manque de neutralité,
afin que la mission de règlement des litiges puisse être
accomplie de manière optimale.
* La seconde idée est que le juge administratif ne peut pas
donner directement des instructions à l’administration ni
prendre des décisions ou accomplir d’autres actes
administratifs (arrêt **M. E., arrêt définitif, 27 octobre 1981,
El-Segangi**), car cela constituerait un dépassement de ses
fonctions juridictionnelles.

Par exemple, un juge annulant un acte pourrait en excès de

pouvoir ordonner à l’administration de réintégrer un
fonctionnaire qu’elle avait révoqué ou de lui verser des
indemnités financières conformément à un jugement
d’annulation.

L’essentiel de ce principe est de maintenir une distinction entre

la mission contentieuse et la mission d’exécution des activités
administratives. Cependant, cette séparation n’a pas toujours
été considérée comme évidente. Une tendance visant à
combiner les deux missions est apparue dans le **rapport
général des travaux du Conseil national constituant lors de la
préparation de la Constitution du 1er juin 1959**, où le
rapporteur général a déclaré :
*"…bidi, la yad Omar"* (« par ma main et non par la main
d’Omar »), signifiant que c’est l’administration, à travers
l’organe compétent en la matière, qui peut modifier, annuler,
compléter, étendre ou restreindre ses décisions. Ainsi, ce
conseil administratif a été conçu pour respecter la séparation
des pouvoirs et former les tribunaux administratifs.

En France également, cette séparation n’a été consacrée que

progressivement et après une longue période, malgré
l’évolution du contentieux administratif français, du système de
**juridiction réservée** au système de **juridiction déléguée**
en 1872, qui a vu le Conseil d’État passer d’un organe de
juridiction réservée à une juridiction indépendante. Malgré cette
évolution, le ministre conservait la compétence pour trancher
les litiges en première instance, et cette pratique n’a été
abandonnée qu’avec la décision **Cadot du Conseil d’État du
13 décembre 1889**.

Ainsi, après la consécration du principe de séparation des

pouvoirs et l’exclusion du juge judiciaire du contentieux
administratif, il était nécessaire de créer un juge spécialisé
chargé des litiges administratifs, ce qui a institutionnalisé la
dualité juridictionnelle.

---

### Troisième paragraphe : la dualité ou la double juridiction

La dualité juridictionnelle signifie l’existence de deux systèmes

judiciaires : un système judiciaire administratif et un système
judiciaire judiciaire, indépendants l’un de l’autre.

Il convient de noter que la dualité juridictionnelle n’est pas une

conséquence automatique du principe de séparation des
pouvoirs. Les révolutionnaires ayant adopté ce principe
n’avaient pas proposé que le juge administratif remplace le
juge judiciaire. C’est la même approche adoptée en Tunisie lors
de la consécration du principe de séparation des pouvoirs dans
le **décret du 27 novembre 1888**. Ce décret n’a pas créé de
juridiction administrative mais a simplement permis aux
tribunaux civils de connaître certains litiges administratifs
(notamment le contentieux de responsabilité).

#### 1. La valeur juridique de la dualité juridictionnelle en

Tunisie

L’article 57 de la Constitution du 1er juin 1959 stipulait que le

Conseil d’État se composait de deux organes :

* une **juridiction administrative** chargée de trancher les

litiges entre particuliers et l’État ou les collectivités publiques et
en cas de dépassement de l’administration,
* et un second organe non précisé ici.

Cependant, la **révision constitutionnelle du 27 octobre 1997**,

modifiant l’article 57 devenu **article 69** depuis la réforme de
1976, dispose désormais :

* Le Conseil d’État se compose de :

* la **Cour administrative**
* la **Cour des comptes**

On constate dans la Constitution de 1959 que le pouvoir

judiciaire figurait sous le Chapitre IV (articles 64-67), tandis que
le Conseil d’État figurait sous le Chapitre VI (article unique 69).
Cette répartition montre que la Cour administrative ne faisait
pas partie du pouvoir judiciaire, qui se limitait au judiciaire
classique, tandis que la Cour administrative, incluse dans le
chapitre du Conseil d’État, se situait en dehors du pouvoir
judiciaire. Ainsi, la dualité juridictionnelle entre le judiciaire et
l’administratif était confirmée dans l’ancienne Constitution.
Après la suspension de la Constitution de 1959 par le **décret
du 23 mars 2011** relatif à l’organisation provisoire des
pouvoirs publics, la Cour administrative a été maintenue aux
côtés du pouvoir judiciaire, ce qui a été repris par la **loi
constitutionnelle du 16 décembre 2011**, traitant également
des juridictions administrative et judiciaire dans les articles 22
et 23.

Avec la promulgation de la **Constitution du 27 janvier 2014**,

des modifications majeures ont été apportées au statut
constitutionnel du contentieux administratif : le judiciaire
administratif et le judiciaire financier ont été intégrés au
Chapitre V de la Constitution. Le pouvoir judiciaire comprend
désormais :

* le **judiciaire judiciaire** (article 115)

* le **judiciaire administratif** (article 116)
* le **judiciaire financier** (article 117)

Certains auteurs parlent ainsi d’une **trinité juridictionnelle**.

#### 2. La consécration constitutionnelle de la compétence du

juge administratif

L’article 116 de la Constitution dispose :

*"Le pouvoir judiciaire administratif est composé d’une Cour
administrative suprême, de cours administratives d’appel et de
tribunaux administratifs. Le juge administratif est compétent
pour connaître des excès de pouvoir de l’administration et des
litiges administratifs, et exerce des fonctions consultatives
conformément à la loi."*

Cet article confirme la compétence du juge administratif pour

les **excès de pouvoir**, ce qui est symbolique de l’importance
de cette action pour la protection de la légalité, ainsi que pour
les litiges administratifs, reconnaissant ainsi la **valeur
constitutionnelle de la compétence du juge administratif**. Cela
signifie que le législateur ne peut supprimer le contentieux
administratif ni transférer les litiges administratifs au juge
judiciaire, sous peine de violer la norme constitutionnelle en
matière de compétence juridictionnelle administrative.

Il faut noter que la Constitution de 1959, dans sa version

initiale, traitait de la compétence de la Cour administrative dans
l’article 57. Après la révision, l’article 69 mentionne seulement
la Cour administrative comme composante du Conseil d’État,
sans préciser sa compétence. La Constitution de 2014, dans
l’article 116, a préféré détailler explicitement la compétence du
juge administratif en matière de dépassement de pouvoir et de
litiges administratifs.

Ainsi, l’article 116 confère l’ensemble des litiges administratifs

au juge administratif, contrairement au droit français où la
compétence du juge administratif n’est pas de nature
constitutionnelle. Dans la décision du **Conseil constitutionnel
français du 23 janvier 1987**, concernant le transfert de
compétence du juge administratif au juge judiciaire, le Conseil
a estimé que la protection constitutionnelle ne concerne que le
contentieux de l’annulation, considéré comme relevant
exclusivement du juge administratif. Cependant, le Conseil a
admis que le législateur pouvait transférer cette compétence à
un autre juge pour des raisons constitutionnelles de bonne
administration de la justice.

---

**Deuxième principe : le principe de séparation entre le juge

administratif et l’administration active**

Ce principe comprend deux idées : la première idée est qu’il ne

peut pas y avoir de règlement des conflits administratifs par les
structures administratives, c’est-à-dire les structures qui
exercent l’activité administrative, en raison de leur absence de
neutralité, afin que la mission de règlement des conflits soit
accomplie de la meilleure manière possible. La deuxième idée
est que le juge administratif ne peut pas donner directement
une autorisation à l’administration ou émettre des décisions ou
autres actes administratifs, car cela constituerait un
dépassement de sa fonction judiciaire (exemple : arrêt définitif,
27 octobre 1981, *Saqanji*), comme lorsqu’un juge ordonne,
dans un jugement d’annulation, à l’administration de réintégrer
un fonctionnaire qu’elle avait révoqué ou de lui verser ses
droits financiers.

L’essentiel de ce principe est que la mission juridictionnelle soit

séparée de la mission d’exécution des activités administratives.
Cependant, cette séparation n’était pas évidente, car une
tendance visant à combiner les deux missions est apparue
dans le rapport général des travaux du Conseil national
constituant lors de la préparation de la Constitution du 1er juin
1959. Il est dit par le rapporteur général : « … par mes mains et
non par celles de l’autre », ce qui signifie que c’est
l’administration par son organe compétent qui modifie, annule,
révise, élargit ou restreint ses décisions dans ce cadre. Ainsi,
ce conseil administratif est en réalité conçu pour respecter la
séparation des pouvoirs, et c’est de là que proviennent les
tribunaux administratifs.

En France également, cette séparation n’a été consacrée que

progressivement après un certain temps, malgré l’évolution du
contentieux administratif français, passant du contentieux
réservé au contentieux délégué en 1872, période durant
laquelle le Conseil d’État est passé d’une structure de justice
réservée à une juridiction déléguée, c’est-à-dire une autorité
judiciaire indépendante. Malgré cette évolution, le ministre a
conservé la compétence pour juger les conflits au premier
degré, et ce système n’a été abandonné qu’avec la décision
*Cadot* du Conseil d’État en date du 13 décembre 1889.
Ainsi, après la consécration du principe de séparation des
pouvoirs et l’exclusion du juge judiciaire du règlement des
conflits administratifs, il fallait désigner un juge spécialisé
chargé des litiges administratifs. La création de ce juge a
permis de consacrer la dualité juridictionnelle.

**Paragraphe trois : la dualité ou le double dispositif judiciaire**

La dualité judiciaire signifie l’existence de deux organes

judiciaires, un organe judiciaire administratif et un organe
judiciaire judiciaire, indépendants l’un de l’autre. Il convient de
noter que la dualité judiciaire n’est pas une conséquence
nécessaire du principe de séparation des pouvoirs, car les
révolutionnaires qui ont adopté ce principe n’avaient pas
proposé que le juge administratif remplace le juge judiciaire.
C’est la même orientation adoptée en Tunisie lorsque le
principe de séparation des pouvoirs a été consacré par le
décret du 27 novembre 1888. Ce décret n’a pas créé de
juridiction administrative, mais a permis aux tribunaux civils de
connaître du contentieux administratif (contentieux de la
responsabilité).

Il convient de s’arrêter d’abord sur la valeur juridique de la

dualité judiciaire en Tunisie :

L’article 57 de la Constitution du 1er juin 1959 stipulait que le

Conseil d’État est composé de deux sections : la première, «
juridictionnelle administrative, connaît des litiges entre les
individus d’une part et l’État ou les collectivités publiques
d’autre part, ainsi que des excès de pouvoir de l’administration
». Cependant, la révision constitutionnelle du 27 octobre 1997
a modifié cet article, qui est devenu, conformément à
l’amendement de 1976, l’article 69, disposant : « Le Conseil
d’État se compose de :

* La Cour administrative
* La Cour des comptes »
On remarque dans la Constitution de 1959 que l’autorité
judiciaire est incluse au titre IV (articles 64-67), alors que le
Conseil d’État figure au titre VI (article unique 69). Cette
distinction signifie que la Cour administrative n’appartenait pas
à l’autorité judiciaire, qui désigne uniquement le judiciaire
ordinaire. Ainsi, la Cour administrative, figurant dans le titre
consacré au Conseil d’État, est en dehors de l’autorité
judiciaire. Dès lors, la dualité judiciaire entre le judiciaire et
l’administratif était confirmée dans l’ancienne Constitution.

Après la suspension de la Constitution de 1959 par le décret du

23 mars 2011 relatif à l’organisation temporaire des pouvoirs
publics, la Cour administrative a été maintenue aux côtés du
judiciaire, ce qui a été repris par la loi constitutionnelle du 16
décembre 2011, qui a également traité du judiciaire et de
l’administratif dans les articles 22 et 23.

Avec l’adoption de la Constitution du 27 janvier 2014, des

modifications majeures ont été apportées au statut
constitutionnel du contentieux administratif : le judiciaire
administratif et le contentieux financier ont été intégrés au titre
V de la Constitution, et l’autorité judiciaire comprend désormais
le judiciaire (article 115), l’administratif (article 116) et le
financier (article 117), ce qui a conduit certains à parler d’une
triple juridiction.

Quant à la deuxième nouveauté de l’article 116 de la

Constitution, elle concerne la constitutionnalisation de la
compétence du juge administratif. Cet article stipule : « Le
contentieux administratif se compose d’une Cour administrative
suprême, de cours administratives d’appel et de tribunaux
administratifs. Le contentieux administratif est compétent pour
connaître des excès de pouvoir de l’administration et des litiges
administratifs, et exerce une fonction consultative
conformément à la loi. »
On remarque que cet article consacre la compétence du juge
administratif pour le contentieux de l’excès de pouvoir, ce qui
est symbolique de l’importance de cette action pour la
protection de la légalité. Il reconnaît également sa compétence
pour les litiges administratifs, conférant ainsi au juge
administratif une place constitutionnelle. Cela signifie que le
législateur ne peut pas supprimer le contentieux administratif ni
confier les litiges administratifs au juge judiciaire, car il doit
respecter la règle constitutionnelle en matière de compétence
judiciaire dans le domaine administratif. Il ne faut pas que cela
vide la dualité de son contenu, car la dualité ne signifie pas que
le juge administratif a le monopole de tous les litiges
administratifs, certains pouvant rester de la compétence du
judiciaire.

---

**Chapitre II : Le conflit de compétence entre le juge judiciaire

et le juge administratif**

Si l’on voulait définir le conflit de compétence de manière

préliminaire, il représente l’émission de deux positions par deux
juges différents concernant leur compétence pour connaître
d’une affaire donnée. Cette divergence peut être positive,
lorsqu’un tribunal déclare sa compétence pour statuer sur la
même affaire, ou prendre une forme négative lorsque chaque
tribunal se prévaut de l’incompétence. On parle dans le premier
cas d’un **conflit positif** et dans le second d’un **conflit
négatif**.

Le conflit de compétence représente un danger pour la

procédure judiciaire en général. Si chaque tribunal reconnaît sa
compétence pour statuer sur la même affaire, chacun tranchera
le fond du litige et rendra un jugement, nous exposant à deux
situations dangereuses :
* Soit les jugements des deux tribunaux vont dans le même
sens, et dans ce cas le danger réside dans **l’exécution
double**.
* Soit les jugements diffèrent sur le fond, et nous sommes alors
confrontés à un **conflit de jugements**, ce qui complique leur
exécution et représente la situation la plus grave.

Si chaque tribunal maintient son incompétence, la situation

s’apparente à un **déni de justice**, qualifié de délit sanctionné
par le droit pénal.

Ainsi, selon un auteur, le conflit de compétence est considéré

comme un état pathologique ordinaire qu’il convient de traiter. Il
convient également de noter que parler de conflit de
compétence ne signifie pas seulement un conflit entre le juge
administratif et le juge judiciaire, mais peut également exister à
l’intérieur d’un même appareil judiciaire, tranché par la **Cour
suprême de chaque système judiciaire** (par exemple, un
conflit entre le tribunal de première instance et le tribunal de la
localité). La Cour de cassation règle ces conflits en application
de l’article 198 du Code de procédure civile.

Depuis la création du tribunal administratif en 1972, la question

du conflit de compétence a retenu l’attention des observateurs
judiciaires. Aucun mécanisme n’avait été prévu pour résoudre
le conflit de compétence, comme désigner la Cour de cassation
ou la séance plénière du tribunal administratif pour trancher le
conflit, alors que l’expérience française avait déjà créé, à la
même époque, la **Cour des conflits** lors du passage du
Conseil d’État français du rôle de juge réservé au rôle de juge
délégué, en 1872.

Dans les débuts du tribunal administratif, il y eut des conflits

positifs avec le juge judiciaire, notamment lors de l’appel des
jugements concernant les **indemnités d’expropriation**, car le
tribunal judiciaire d’appel se considérait compétent, le
législateur n’ayant pas attribué ce conflit au juge administratif.
Le juge administratif, en revanche, affirmait sa compétence en
appel, considérant que l’affaire était de nature administrative et
que l’indemnité d’expropriation en constituait une conséquence.

D’autres cas peuvent également se présenter, comme les

**indemnités pour accidents du travail lorsque le salarié est
employé par l’administration**.

La solution définitive est intervenue avec la **loi organique n°

38 de 1996** relative à la répartition des compétences entre les
juridictions judiciaires et le tribunal administratif et la création
du **Conseil du conflit de compétence**, ainsi libellé :

**Article 4** – « Il est créé un Conseil du conflit de compétence

pour statuer sur les conflits de compétence entre les juridictions
judiciaires et le tribunal administratif, dont le siège est à Tunis.
»

**Article 5** – « Le Conseil du conflit de compétence est

présidé par le Premier président de la Cour de cassation et le
Premier président du tribunal administratif et comprend six
membres choisis à parts égales parmi les présidents de
chambre et les conseillers directs de la Cour de cassation et du
tribunal administratif. Le président du Conseil est désigné parmi
ses membres, et un rapporteur est chargé de préparer l’affaire
et de rédiger un rapport comportant ses observations. Le
président et les membres continuent d’exercer leurs fonctions
au sein de leurs juridictions respectives et sont affectés à leurs
fonctions au Conseil pour une durée de deux ans... »

Le Conseil a commencé à fonctionner depuis le **23 octobre

1998**.

Cependant, la création du Conseil n’a pas été la seule solution

au problème du conflit de compétence. La **loi n° 38 de 1996**
a également prévu une solution préventive, consistant à
attribuer **des blocs de compétence**.
---

**Paragraphe 1 : Les blocs de compétence**

La loi n° 38 de 1996, du 3 juin 1996, relative à la répartition des

compétences entre le juge judiciaire et le juge administratif et à
la création du Conseil du conflit de compétence, a prévu des
**blocs de compétence**, l’un en faveur du juge judiciaire,
l’autre en faveur du juge administratif. Avant d’examiner le
contenu de chaque bloc, il convient de définir le concept de
**bloc de compétence**.

Un bloc est défini comme un **ensemble de litiges liés à un

domaine déterminé**, dont l’ensemble des affaires est attribué,
à tous les niveaux de juridiction, à l’un des deux systèmes
judiciaires, judiciaire ou administratif. Cette solution préventive
est une solution **législative**, le législateur fixant les
compétences de chaque juge pour éviter les conflits de
compétence.

Le bloc a pour caractéristique, selon la doctrine, de contenir à

la fois des litiges administratifs et judiciaires. Par exemple, la
compétence des juridictions judiciaires pour connaître des
litiges des **établissements publics non administratifs avec
leurs clients** interdit au juge administratif de réactiver le critère
matériel (nature de l’activité ou nature du contrat) dans le cas
d’un contrat liant les parties, qu’il s’agisse d’un litige contractuel
ou de responsabilité administrative, la compétence reste celle
fixée par le texte législatif, ici le juge judiciaire.

Nous examinerons donc, dans ce cadre, les blocs de

compétence du **juge administratif** puis ceux du **juge
judiciaire**.

---
**A. Blocs de compétence du juge administratif**

L’article 1er de la loi n° 38 de 1996 dispose :

« Le tribunal administratif est compétent pour connaître des
actions en responsabilité de l’administration prévues par la loi
n° 40 de 1972 du 1er juin 1972, y compris les actions relatives
à l’expropriation, ainsi que de la responsabilité de l’État se
substituant aux membres de l’enseignement public dans le
cadre de la législation en vigueur. »

À partir de ce texte, on identifie que le **premier bloc attribué

au juge administratif** est le **bloc de responsabilité
administrative**.

**1. La responsabilité administrative**

Après l’abrogation de l’**ordonnance du 27 novembre 1888**,

qui attribuait les litiges de responsabilité en première instance
au juge judiciaire, l’article 1er de la loi n° 38 a affirmé la
compétence du tribunal administratif pour les actions en
responsabilité prévues par le **Code du tribunal administratif**.
L’article 17 de ce code prévoit :

* Les juridictions de première instance sont compétentes pour :

− Les actions en excès de pouvoir visant à annuler les
décisions de nature administrative ;
− Les actions relatives aux contrats administratifs ;
− Les actions visant à tenir l’administration responsable pour
des actes administratifs illicites, ou pour des travaux autorisés,
ou pour des dommages exceptionnels résultant de ses activités
risquées.

L’article 1er de la loi n° 38 ajoute la compétence du tribunal

administratif pour les **litiges relatifs à l’expropriation** et la
**responsabilité de l’État se substituant à l’enseignement
public**, formant ainsi deux litiges constituant un bloc,
indépendamment de la nature du litige.
* **L’expropriation** : L’expropriation est définie comme la mise
en possession par l’administration de biens d’autrui sans droit,
en distinguant entre les cas légaux (expropriation pour utilité
publique, loi du 11 juillet 2016) et illégaux (**emprise
irrégulière**). Même les expropriations illégales relèvent du
juge administratif, car elles entraînent généralement une
indemnisation liée à la construction d’un bâtiment public
(hôpital, école).

* **Responsabilité de l’État remplaçant l’enseignement public**

: Cette compétence couvre les dommages résultant d’erreurs
de service commises par les membres de l’enseignement
public, y compris les fautes personnelles, qui relèveraient
traditionnellement du juge judiciaire selon l’ordonnance du 17
septembre 1937. Le législateur a toutefois attribué l’ensemble
de ces litiges au juge administratif.

**2. Litiges des agents de certains établissements publics**

L’article 2 de la loi n° 38 précise que le tribunal administratif est

compétent pour les litiges concernant les agents des
établissements soumis au **statut de la fonction publique** ou
renvoyés au tribunal administratif par un texte spécial, comme
les agents de la **Banque centrale**, bien que ce dernier ait
été transféré au juge judiciaire en 2016.

---

**B. Blocs de compétence du juge judiciaire**

**1. Litiges d’indemnisation liés aux accidents de véhicules et

moyens mobiles appartenant à l’administration**

L’article 1er précise que le juge judiciaire est compétent pour

connaître des actions d’indemnisation pour tout dommage
causé par des véhicules ou moyens mobiles administratifs,
assimilés aux véhicules privés, notamment pour les
compagnies d’assurance, sauf pour les véhicules militaires.

**2. Litiges des établissements publics**

L’article 2 prévoit la compétence judiciaire pour tous les litiges

entre **établissements publics non administratifs** et leurs
agents, clients ou tiers, bien que le tribunal administratif
continue d’appliquer ses critères traditionnels pour certaines
activités de service public, parfois en contradiction avec la loi.

---

**3. Litiges relatifs à la sécurité sociale**

Ces litiges relevaient, avant la modification de la loi organique

n° 38 de 1996 par la loi organique du 15 février 2003, qui a
modifié le dernier alinéa de l’article 2, de la compétence du
juge administratif.

Cela a également été confirmé par le **Conseil du conflit de

compétence** dans sa décision du 4 février 2003, lorsqu’il a
considéré que les litiges relatifs à la retraite et à la prévoyance
sociale sont **des litiges purement administratifs**,
indépendamment des structures légalement habilitées à agir
dans ce domaine.

Suite à cette décision, la **Cour de cassation judiciaire**, dans

sa décision du 18 mars 2003, a renoncé à l’affaire en faveur du
juge administratif, alors qu’il aurait été plus prudent que le juge
judiciaire ne renonce pas à sa compétence en application de la
nouvelle loi.

Il convient de noter que le législateur, dans l’article 2, a

expressément exclu du champ d’application de ce bloc les
litiges relatifs à **l’excès de pouvoir** et à la **responsabilité
administrative**, qui ne concernent que les **prestations
sociales et les pensions**, comme l’a confirmé le tribunal
administratif dans son jugement du 26 novembre 2012.

L’attribution des deux litiges mentionnés au tribunal

administratif est logique et conforme à la **Constitution de
2014**, qui reconnaît la compétence du juge administratif en
matière de litiges administratifs. Cela signifie que le législateur
a introduit une **exception dans l’exception**.

---

**Paragraphe 2 : Le Conseil du conflit de compétence : cas de

sa saisine**

Lors des réformes du 3 juin 1996, le législateur a introduit une

réforme majeure consistant en la **création du Conseil du
conflit de compétence**, après avoir réparti la compétence
entre les tribunaux judiciaires et le tribunal administratif.

Le Conseil est considéré comme une **juridiction**, puisqu’il

statue sur les conflits de compétence entre le juge judiciaire et
le juge administratif (article 4 de la loi n° 38).

L’article 5 de la même loi dispose :

« Le Conseil du conflit de compétence est présidé, à tour de
rôle, par le Premier président de la Cour de cassation et le
Premier président du tribunal administratif et comprend six
membres choisis à parts égales parmi les présidents de
chambre et les conseillers directs de la Cour de cassation et du
tribunal administratif.
Le président du Conseil est désigné parmi ses membres, et un
rapporteur est chargé de préparer l’affaire et de rédiger un
rapport comportant ses observations.
Le président et les membres continuent d’exercer leurs
fonctions au sein de leurs juridictions respectives et sont
affectés à leurs fonctions au Conseil pour une durée de deux
ans… »
Le Conseil a commencé à fonctionner le **23 octobre 1998**.

Cette solution constitue une **solution institutionnelle**, car elle

confie l’intervention à une institution spécifiquement chargée de
statuer sur les conflits de compétence, que le législateur a
limités à **trois situations** :

1. **Le doute sur la compétence du juge judiciaire**

2. **Le doute du juge de cassation sur sa compétence**
3. **La certitude des deux juges, judiciaire et administratif, de
leur incompétence, ou la prévention d’un conflit négatif**

---

**A. Doute sur la compétence du juge judiciaire**

Cette situation est considérée par certains comme un **conflit

positif**, puisqu’elle révèle un différend de compétence entre le
juge judiciaire et le juge administratif, comme le prévoit l’article
7 de la loi n° 38 de 1996 :

« Le représentant général des litiges de l’État, les collectivités

locales et les établissements publics, dans l’affaire où ils sont
partie, peuvent, dans un mémoire séparé et motivé, soulever
l’incompétence de l’une des juridictions judiciaires pour
connaître de cette affaire, en se fondant sur la compétence du
tribunal administratif.
Le mémoire est présenté après communication aux autres
parties et ne peut être accepté après que l’affaire ait été mise
en délibéré.
Le tribunal saisi rend un jugement motivé décidant de
**suspendre l’examen de l’affaire et de renvoyer le dossier au
Conseil du conflit de compétence**. Ce jugement ne peut faire
l’objet d’aucun recours, y compris en cassation.
Le moyen prévu par cet article ne peut être soulevé devant la
Cour de cassation. »
Il s’agit, dans ce cas, de la possibilité pour une **partie
publique** — selon l’article 7 (le représentant général des
litiges de l’État, les collectivités locales et les établissements
publics) — de soulever l’incompétence du juge judiciaire saisi,
considérant que l’affaire relève du juge administratif, et de
demander par conséquent le **renvoi au Conseil du conflit de
compétence**.

Cependant, ce moyen **n’entraîne le renvoi au Conseil du

conflit de compétence** que si **les conditions prévues à
l’article 7** sont respectées.

---

### 1- Conditions du renvoi

* **Nécessité que la contestation émane de la partie publique

:**

L’article 7 a été prévu spécialement au bénéfice du chargé

général des litiges de l’État, des collectivités locales et des
établissements publics. Ce privilège a été accordé par le
législateur à la partie publique et non à la partie privée dans le
litige, ce qui signifie qu’il a ouvert largement la possibilité à
plusieurs structures de contester la compétence du juge
judiciaire afin de s’exclure de l’examen de l’affaire.

Il convient de noter ici que par « établissements publics » on

entend les **établissements publics non administratifs**. À la
date de promulgation de la loi n° 38 du 3 juin 1996, tous les
établissements publics étaient des établissements publics à
caractère industriel et commercial, mais la situation a changé
après la modification de l’article 8 de la loi du 1er février 1989
par la loi du 29 juillet 1996, laquelle a introduit une distinction
entre les établissements publics ayant la qualité
d’établissement public et ceux n’ayant pas cette qualité.

* **La juridiction devant laquelle la contestation est soulevée

doit être de premier ou deuxième degré :**
« Le moyen prévu par le présent article ne peut être présenté
devant la Cour de cassation ». Cela signifie que le moyen peut
être présenté devant les tribunaux de délégation, les tribunaux
de première instance et les cours d’appel dans toutes les
matières qui leur sont attribuées, qu’il s’agisse de litiges civils
ou pénaux.

En revanche, si le moyen est soulevé devant la Cour de

cassation, il n’est pas considéré comme un moyen spécial au
sens de l’article 7 mais comme un moyen ordinaire auquel le
juge de cassation doit répondre, étant donné que le juge
d’origine est le juge compétent pour le moyen.

Le moyen de contestation de compétence prévu par l’article 7

est un **moyen spécial**, présenté selon une procédure
particulière, conforme au caractère exceptionnel de cette
procédure, ce qui conduit à écarter la règle selon laquelle **tout
juge est juge de sa compétence**. Le moyen spécial selon
l’article 7 conduit au **renvoi devant le Conseil du conflit**,
lequel statue sur le litige relatif à la compétence judiciaire.

* **Ce moyen doit être présenté sous forme d’un mémoire

distinct et motivé, et après communication aux parties :**

Le mémoire distinct est celui qui n’est pas présenté dans le

cadre des réponses ordinaires échangées entre les parties, car
ce moyen est spécial et exige le respect de certaines
formalités. À cet égard, le Conseil du conflit a affirmé
l’obligation de respecter le mémoire distinct dans l’affaire
**Rizkallah**, arrêt du 8 mars 2000. Dans cette affaire, le
Conseil a refusé le renvoi qui lui était présenté car le mémoire
n’était pas distinct. Dans ce cas, le juge judiciaire saisi du litige
examine lui-même la contestation.

La loi et le Conseil du conflit exigent également que le mémoire

soit communiqué aux autres parties afin qu’elles soient
informées du déclenchement de la procédure de saisine du
Conseil du conflit. Les parties peuvent répondre au mémoire et
le tribunal peut attendre cette réponse s’il le souhaite, le texte
n’imposant pas strictement cette attente. En l’absence de
communication du mémoire aux parties, le Conseil du conflit
refuse de recevoir le renvoi. Exemple : **affaire Jellani Wali**,
27 février 2001.

---

### 2- Effets du renvoi

Après présentation du mémoire conformément aux conditions

de l’article 7, le juge judiciaire procède au **renvoi au Conseil
du conflit de compétence**. Mais la question se pose : le juge
judiciaire est-il obligé de renvoyer, ou peut-il ignorer la
demande de la partie publique et statuer sur la compétence ?
Autrement dit, le renvoi est-il obligatoire ou non ?

En se référant au texte de l’article 7, on constate que le renvoi

semble **obligatoire**, car il est stipulé :
« La juridiction saisie rend un jugement motivé ordonnant la
suspension de l’examen de l’affaire et le renvoi du dossier au
Conseil du conflit ».

Cependant, ce renvoi peut devenir inutile si le tribunal

compétent est convaincu de son **incompétence**, comme le
soutient la partie publique. Dans ce cas, il peut être préférable
que le tribunal rende directement un **jugement de
non-compétence**, comme le demande la partie publique.

Il convient de distinguer deux situations :

1. **Le tribunal est convaincu de sa compétence** et conteste
la position de la partie publique qui invoque l’incompétence.
Dans ce cas, il s’agit d’un **conflit positif**, et le Conseil du
conflit doit le résoudre.
2. **Le tribunal est d’accord avec la partie publique sur
l’incompétence**. Dans ce cas, il n’y a pas de conflit de
compétence et le renvoi au Conseil du conflit ne serait pas
pertinent, car les deux parties s’accordent sur l’incompétence
du juge judiciaire.

La jurisprudence montre que dans de rares cas, le juge

judiciaire n’a pas renvoyé le dossier au Conseil du conflit, car il
a reconnu son incompétence et a rendu un jugement de
non-compétence. Exemple : jugement de première instance du
**tribunal de Tunis**, 21 janvier 2014 (affaire relative à un
contrat reconnu comme administratif).

---

**Second effet du renvoi :** Le juge rend un **jugement motivé

suspendant l’examen** et renvoie l’affaire au Conseil du conflit.
La motivation est utile lorsque le juge est convaincu de sa
compétence, mais inutile si le juge est convaincu de son
incompétence.

Dans le premier cas, le Conseil du conflit se retrouve avec un

dossier présentant deux positions opposées : celle du juge
judiciaire et celle de la partie publique qui a une opinion
contraire.

Il s’agit donc du **véritable conflit positif** prévu par l’article 7,

c’est-à-dire un conflit entre le tribunal judiciaire et la partie
publique.

Enfin, l’article 7 entraîne un **recours intensif au Conseil du

conflit**, sans possibilité de filtrer les moyens sérieux de ceux
qui ne le sont pas du côté de la partie publique, contrairement à
la solution française où le conflit positif est initié par une
**autorité unique au niveau régional**, le préfet (**le préfet**).

---

### B – Cas du doute du juge de cassation sur le juge

compétent

Ce cas est prévu par l’article 8 de la loi n° 38 de 1996, qui

dispose :

*"Lorsque la Cour de cassation ou la formation générale de la

Cour administrative est saisie d’un litige pour lequel un doute
sérieux sur la compétence se présente, et que ce doute n’a pas
été préalablement tranché par le Conseil du conflit, elle peut,
de sa propre initiative, renvoyer par décision motivée et non
susceptible d’aucun recours, le dossier de l’affaire au Conseil
du conflit pour statuer sur la question de compétence.

L’examen de l’affaire est suspendu jusqu’à la décision du

Conseil du conflit conformément aux dispositions de l’article 12
de la présente loi."*

On remarque d’emblée que l’article 8 **ne représente pas un

cas de conflit** mais un **doute émanant du juge de
cassation** concernant sa compétence lors de sa saisine du
litige. « Il est en état d’incertitude » et se tourne vers le Conseil
du conflit pour lever le doute qu’il a sur la compétence.

Comme le souligne l’enseignant Ibrahim Bertaji dans son

ouvrage *Le droit du contentieux administratif général*, nous
sommes ici face à une hypothèse de **« avis juridictionnel
contraignant »**, juridictionnel parce qu’il est sollicité dans le
cadre d’un litige, et contraignant parce qu’il est rendu sous
forme de décision.
Le juge, dans ce cas, renonce à appliquer la règle selon
laquelle **tout juge est juge de sa compétence**, puisqu’il
suspend l’examen de l’affaire devant lui et renvoie le dossier au
Conseil du conflit.

---

#### Conditions de renvoi selon l’article 8

1. **La juridiction habilitée à renvoyer de manière automatique

:**
Le législateur, par l’article 8, a limité cette possibilité à **la
Cour de cassation ou la formation générale de la Cour
administrative**, ce qui signifie que cette possibilité est
réservée aux affaires de cassation.

Il convient de noter que le choix de la formation générale a été

fixé avant la modification de la loi sur la Cour administrative du
24 juillet 2001, qui a créé des **chambres de cassation** au
sein de la Cour administrative. Après cette modification, la
formation générale conserve un **compétence
exceptionnelle**.

La question se pose alors : l’article 8 s’applique-t-il aux

chambres de cassation ou uniquement à la formation générale
de la Cour administrative explicitement mentionnée dans
l’article 8 ?

La réponse est que le législateur a mentionné explicitement la

formation générale, et donc **les chambres de cassation, en
cas de doute sur leur compétence, ne peuvent pas renvoyer
automatiquement au Conseil du conflit**. Cela a créé une
disparité entre les affaires renvoyées par la Cour de cassation
et celles renvoyées par la formation générale de la Cour
administrative (l’article 8 n’a jamais été modifié pour inclure les
chambres de cassation).
---

2. **La gravité du doute :**

L’article 8 exige que le doute soit sérieux. La gravité est
appréciée par le juge de cassation lui-même, qui juge si la
question posée est sérieuse et difficile. Le Conseil du conflit
peut également apprécier la gravité et refuser de statuer si le
doute n’est pas sérieux.

Exemple : une question que le juge de cassation considère

sérieuse mais qui, selon le Conseil du conflit, ne relève pas
d’un doute sérieux, peut voir la demande de renvoi rejetée.

---

3. **Le doute doit être nouveau :**

Le Conseil du conflit vérifie si un doute similaire a déjà été
examiné dans une autre affaire. Dans plusieurs occasions, le
Conseil a refusé de statuer sur certains dossiers car le doute
n’était pas nouveau, par exemple dans **l’affaire de la Caisse
de solidarité pour la construction**, 2 décembre 1999.

Le Conseil peut refuser le renvoi pour un doute déjà traité, mais

il doit **motiver sa décision** en rappelant la décision
antérieure ou l’argumentation adoptée précédemment.

Exemple : **affaire Dhoumni**, décision du 27 mars 2001, où le

Conseil a rappelé qu’il avait déjà statué sur un problème
similaire et avait attribué la compétence au système judiciaire
administratif pour ce type d’affaire, en raison des privilèges de
service public dont bénéficie l’entreprise nationale d’exploitation
et de distribution des eaux.

Le Conseil peut toutefois réexaminer un doute déjà traité pour

confirmer sa solution antérieure ou pour adopter une nouvelle
position en cas de changement législatif ou juridique, ou même
sans changement, dans le cadre de son **pouvoir
d’appréciation**. L’article 12, qui confère un **effet obligatoire
aux décisions du Conseil**, ne s’applique qu’au litige examiné
et ne limite pas cette possibilité.

---

4. **La forme de la décision :**

Le renvoi doit se faire par **décision motivée**, sinon il est
rejeté pour forme, exemple : **affaire Dahmani**, décision du
27 mars 2001, où le Conseil a rejeté le renvoi car le dossier lui
avait été transmis par écrit administratif sans décision motivée.

---

Exemple pratique : **affaire Al-Ayadi contre l’Ordre national des

pharmaciens**, 12 juillet 2001. Le litige avait déjà été examiné
par la Cour de cassation, qui s’était déclarée compétente. La
formation générale de la Cour administrative a alors saisi le
Conseil du conflit avant de statuer, afin de résoudre le doute,
assimilable à un **conflit positif entre juge judiciaire et juge
administratif**. Le Conseil a confirmé la compétence de la Cour
administrative de cassation, se fondant sur l’article 8 et l’article
4 de la loi n° 38, qui prévoit que le Conseil tranche les conflits
de compétence entre le judiciaire et l’administratif.

---

### C – Cas de certitude partagée d’incompétence

Cette situation concerne le cas où **le juge judiciaire et le juge

administratif sont d’accord sur leur incompétence** pour
examiner le litige. Concrètement, un juge émet un jugement de
non-compétence et le justiciable saisit le deuxième organe
judiciaire, qui constate lui aussi son incompétence.

Dans ce cas, l’article 9 prévoit des mesures **préventives**

pour éviter deux jugements de non-compétence. Après le
premier jugement, le second juge ne peut pas rendre un autre
jugement de non-compétence.

Le texte de l’article 9 :

*"Si l’une des juridictions judiciaires ou l’une des formations de

la Cour administrative rend un jugement définitif de
non-compétence, et que la juridiction de l’autre organe est
saisie du même litige, elle doit rendre un jugement motivé,
définitif et insusceptible de recours, renvoyant le dossier au
Conseil du conflit pour statuer sur la compétence.

L’examen de l’affaire se poursuit conformément à l’article 12

après décision du Conseil du conflit. Si le Conseil reconnaît la
compétence de la juridiction saisie initialement, le jugement de
non-compétence devient nul."*

Remarque : cet article ne s’applique **qu’après que le

jugement de la première juridiction soit définitif**. Tant que le
jugement n’est pas définitif, le Conseil du conflit ne peut pas
être saisi.

---

Il est arrivé qu’un recours ait été porté devant le Conseil de

conflit avant que le jugement de première instance ne devienne
irrévocable, et le Conseil a refusé d’examiner l’affaire. Cela
était le cas dans la décision de Ben Sassi en date du 27 février
2001.

Dans ce cas, après le refus du Conseil de conflit d’examiner la

saisine sur la forme et de la renvoyer au juge ayant procédé à
la saisine, ce dernier sera obligé de statuer sur sa compétence
et de trancher le litige, même s’il est pleinement convaincu de
son incompétence.
L’occasion s’est présentée pour le juge des référés civils de
suivre la procédure de conflit négatif lorsque l’affaire concerne
une question douanière relative au gel d’un code douanier.
Ainsi, la société (Société El Bazi de Transport International) a
déposé une requête auprès du président de la Cour
administrative pour suspendre l’exécution de la décision
administrative de gel du code douanier. Le président a rendu
une décision déclarant son incompétence. Etant donné que
cette décision était devenue définitive, le juge civil a rendu le 12
juillet 2016 une décision de renvoi de l’affaire et d’envoi du
dossier au Conseil de conflit de compétence, après avoir établi
son incompétence.

Cependant, l’article 9 de la loi ne traite pas de l’hypothèse de

l’émission de deux jugements déclarant l’incompétence
émanant de deux juridictions différentes. Cette hypothèse,
même si elle ne se réalise pas fréquemment, n’est pas
impossible et peut survenir dans deux situations :

* Première situation : le second tribunal ne se conforme pas

aux dispositions de l’article 9, lequel stipule que le second
tribunal est obligé de suspendre l’examen et de renvoyer
l’affaire au Conseil de conflit. Cet article dispose : « Il doit
rendre un jugement motivé, irrévocable, même en appel, en
renvoyant le dossier de l’affaire au Conseil de conflit pour
statuer sur la question de compétence. » Cette situation
semble très improbable.

* Deuxième situation : elle se produit lorsque le second tribunal

rend un jugement d’incompétence avant que le premier
jugement ne soit devenu définitif, c’est-à-dire avant qu’il ne soit
insusceptible de tout recours. Dans ce cas, le second tribunal
peut rendre un jugement d’incompétence considérant que le
premier jugement n’est pas encore définitif, ce qui signifie que
l’affaire devant la première juridiction est toujours en cours.
Quant aux effets de l’article 9 de la loi fondamentale n°38, ils
sont de nature particulière et exceptionnelle et se traduisent par
: « L’examen de l’affaire est suspendu, mais se poursuit
conformément aux dispositions de l’article 12 de la présente loi
après la décision du Conseil de conflit. Si le Conseil reconnaît
la compétence du tribunal initialement saisi, le jugement rendu
d’incompétence devient nul. »

À travers cet article, deux hypothèses se dégagent :

* Dans le cas où le Conseil de conflit statue sur la compétence

de la seconde juridiction pour examiner l’affaire qui lui est
soumise, cette dernière poursuit l’examen du litige
conformément à la décision du Conseil de conflit.

* Dans le cas où le Conseil reconnaît la compétence du tribunal

initialement saisi, lequel avait précédemment rendu un
jugement définitif en matière de compétence, le « jugement
rendu d’incompétence devient nul ».

Cela signifie que la décision du Conseil de conflit reconnaissant

la compétence du premier tribunal peut, en raison de sa force
obligatoire absolue, annuler le jugement d’incompétence, afin
d’éviter un conflit négatif de compétence. Il s’agit de la seule
situation dans laquelle une décision du Conseil de conflit
entraîne l’annulation d’un jugement rendu par une juridiction
appartenant à l’un des deux systèmes judiciaires.

Enfin, il convient de rappeler que l’article 12 de la loi

fondamentale n°38 garantit l’efficacité nécessaire de
l’intervention du Conseil de conflit. Il dispose : « La décision du
Conseil, concernant la question de compétence relative au
litige qui lui est soumis, a force obligatoire absolue à l’égard de
toutes les juridictions et ses décisions doivent être respectées
par l’ensemble des tribunaux.
Si le Conseil de conflit rend une décision reconnaissant la
compétence du tribunal saisi, ce dernier poursuit, dès sa
notification, l’examen de l’affaire.

Si le Conseil de conflit rend une décision déclarant

l’incompétence du tribunal saisi, ce dernier rend, à la première
audience tenue après notification, un jugement de désistement
de l’examen.

Le jugement de désistement ne peut être attaqué par aucun

recours, même en appel. Les délais pour agir ou pour interjeter
recours reprennent à partir de la notification de ce jugement à
la partie adverse selon les formalités légales, à condition que
l’action ou le recours ait été intenté dans les délais impartis
devant la juridiction ayant rendu le jugement de désistement. »

Ainsi, les décisions du Conseil bénéficient de la force

obligatoire absolue à l’égard des juridictions et doivent être
respectées par tous les tribunaux. Cela a été confirmé par la
Cour administrative dans le jugement de première instance «
Héritiers El Sharif » rendu le 5 mai 2007, qui a rappelé «
l’obligation pour les deux systèmes judiciaires de respecter les
décisions du Conseil de conflit ». Cette obligation est
également de nature instantanée et immédiate, comme on le
déduit du jugement « Héritiers El Sharif ».

La question qui se pose est la suivante : ce pouvoir s’étend-il

au-delà de l’affaire jugée et soumise au Conseil ?

Pour répondre, deux positions peuvent être envisagées :

La première concerne la Cour administrative, qui a estimé que
les solutions proposées par le Conseil de conflit sont
obligatoires pour les tribunaux lorsqu’ils examinent des affaires
similaires. C’est la position adoptée dans l’arrêt de cassation «
Abdel Aziz » du 16 avril 2007, selon lequel le tribunal est tenu
de se conformer aux décisions du Conseil de conflit dans les
litiges relatifs aux établissements publics, y compris ceux de
nature non administrative, et de renvoyer à la juridiction
administrative chaque fois que l’établissement agit en utilisant
des prérogatives de puissance publique.

**Deuxième partie : l’organisation de la justice administrative**

L’étude de l’organisation de la justice administrative nous

renvoie, d’une part, à une organisation structurelle de cette
juridiction et, d’autre part, à une organisation matérielle.
Par organisation structurelle de la justice administrative, on
entend les organes et structures juridictionnels appelés à
connaître des litiges administratifs. Quant à l’organisation
matérielle, elle se manifeste à travers les catégories de litiges
soumis à l’examen de ces organes.

**Premier chapitre : l’organisation structurelle**

Ce qui ressort du paysage juridictionnel compétent pour

connaître des litiges administratifs, c’est la diversité et la
multiplicité des juridictions. En effet, bien que le Tribunal
administratif jouisse d’un rang constitutionnel laissant supposer
qu’il constitue l’unique structure juridictionnelle compétente
pour trancher les litiges administratifs, force est de constater
l’existence d’un nombre important d’autres juridictions appelées
à connaître de certains litiges administratifs, parmi lesquelles
figurent notamment les juridictions judiciaires. Cela signifie que
la séparation entre les deux appareils juridictionnels n’est pas
totale.

Il convient de rappeler, en premier lieu, que le Tribunal

administratif dispose d’une compétence générale et de principe
en matière administrative, conformément aux dispositions de
l’article 2 de la loi du 1er juin 1972, lequel prévoit que :
« Le Tribunal administratif, par ses différentes formations
juridictionnelles, connaît de tous les litiges administratifs, à
l’exception de ceux attribués à d’autres juridictions par un texte
spécial. »

Toutefois, cette compétence générale du Tribunal administratif

en matière administrative n’a pas empêché la multiplication de
juridictions spéciales également compétentes pour connaître
de certains de ces litiges.

L’analyse du parcours des litiges administratifs au sein du

paysage juridictionnel permet de dégager plusieurs hypothèses
:
– certains litiges administratifs n’entrent pas dans le champ du
contrôle du Tribunal administratif, leur examen débutant et
s’achevant en dehors de celui-ci ;
– d’autres litiges administratifs prennent naissance, sur le plan
juridictionnel, en dehors du Tribunal administratif et se
poursuivent devant lui ;
– enfin, il existe des litiges dont l’examen commence et
s’achève au sein même du Tribunal administratif.

Étant donné que le Tribunal administratif constitue l’élément

central de ce paysage institutionnel, l’analyse portera
principalement sur celui-ci, à travers l’étude de ses relations
avec les autres structures juridictionnelles. Il sera ensuite
procédé à l’examen du Tribunal administratif lui-même, au
regard de son organisation interne.

**Paragraphe 1 – Le Tribunal administratif dans ses relations

avec les structures juridictionnelles chargées des litiges
administratifs**

Cette relation a été synthétisée par l’article 2 de la loi du 1er

juin 1972 relative au Tribunal administratif, qui consacre un
principe et une exception. Le principe réside dans la
compétence générale du Tribunal administratif pour connaître
des litiges administratifs. Il s’agit d’un principe à valeur
constitutionnelle, dont les fondements se trouvent dans l’article
69 de la Constitution du 1er juin 1959 et qui repose aujourd’hui
sur l’article 116 de la Constitution du 27 janvier 2014.
L’exception, quant à elle, consiste dans l’attribution de certains
litiges administratifs à d’autres juridictions.

Dans ce cadre, l’exception doit être justifiée par un motif ou une

considération également de nature constitutionnelle, tel que le
bon fonctionnement de la justice, notion à laquelle la
jurisprudence du Conseil constitutionnel tunisien a fait
référence dans l’avis rendu le 24 décembre 2007 à l’occasion
de l’examen du projet de loi de finances complémentaire pour
l’année 2008. Il y est énoncé :
« Considérant qu’il est loisible au législateur, dans la
détermination des procédures applicables devant les
différentes catégories de juridictions, d’attribuer la compétence
à une juridiction déterminée en vue d’unifier l’examen de
certains litiges, afin de garantir le bon fonctionnement de la
justice, pourvu que cela ne porte pas atteinte au droit au
recours juridictionnel ni ne réduise les garanties offertes à cet
effet. »

Toujours dans le cadre de la reconnaissance de la possibilité

d’exceptions au principe de compétence du Tribunal
administratif, s’est posée la question de savoir si le législateur
peut, par une loi ordinaire, attribuer un litige administratif à une
juridiction autre que le Tribunal administratif, alors même que la
compétence de ce dernier a été définie par une loi organique,
conformément à l’article 28 de la Constitution de 1959 et à ce
qu’a confirmé la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans
l’avis n° 18-2005 du 25 avril 2005.
Une partie de la doctrine estime que cela est admissible, non
seulement parce que l’article 2 de la loi relative au Tribunal
administratif se réfère à la notion de « texte spécial » sans
autre précision, mais aussi et surtout parce que la Constitution
s’est limitée à prévoir que l’attribution de compétence au
Tribunal administratif s’opère par une loi organique, sans
énoncer la même règle s’agissant des litiges administratifs
attribués à d’autres juridictions, qu’il s’agisse de litiges
nouveaux ou de litiges qui relevaient auparavant de la
compétence du Tribunal administratif.

La doctrine ajoute que l’intervention de la loi organique

s’inscrivait dans une logique d’exception et n’a pas été
étendue, et que le Conseil constitutionnel n’a pas vu
d’inconvénient à ce qu’une loi ordinaire attribue la compétence
pour connaître de litiges administratifs à d’autres juridictions,
d’autant plus que l’exception susmentionnée a été
expressément prévue par une loi organique, à savoir la loi
relative au Tribunal administratif.

L’étude du Tribunal administratif dans ses relations avec son

environnement juridictionnel compétent pour connaître des
litiges administratifs met ainsi en évidence que celui-ci est
tantôt écarté, tantôt investi du rôle de juridiction suprême
exerçant un contrôle sur les autres juridictions.

**A – L’absence totale du contrôle du Tribunal administratif**

Outre les litiges administratifs attribués au juge judiciaire en

vertu des blocs de compétence en sa faveur prévus par la loi n°
38 de l’année 1996, il existe un certain nombre d’autres litiges
qui ne relèvent pas de la compétence du Tribunal administratif.

**1 – Le litige de l’expropriation pour cause d’utilité publique**

Une part importante des litiges relatifs à l’expropriation pour

cause d’utilité publique relève désormais de la compétence du
juge judiciaire depuis la révision de la loi du 11 août 1976
relative à l’expropriation, intervenue par la loi du 14 avril 2003.

L’article 30 issu de cette révision dispose que les juridictions

judiciaires sont compétentes, à tous les degrés de juridiction,
pour connaître des litiges relatifs à l’expropriation, à l’exception
du recours pour excès de pouvoir introduit en vue de
l’annulation de l’arrêté d’expropriation. Il en résulte que la
majeure partie des litiges attribués au juge judiciaire concerne
les litiges relatifs à l’indemnité d’expropriation.

Cette compétence a été confirmée et renforcée par la nouvelle

loi relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique en date
du 11 juillet 2016.

La question s’est posée de savoir si la compétence du juge

judiciaire en matière d’indemnité s’étend également à la
restitution du bien exproprié, c’est-à-dire si les litiges de
restitution sont soumis aux mêmes règles de compétence que
celles applicables aux litiges relatifs à l’indemnité et relevant du
juge judiciaire. La problématique portait ainsi non pas sur la
nature du litige, mais sur la juridiction compétente.

Cette question a donné lieu à une divergence jurisprudentielle

à laquelle l’Assemblée générale du Tribunal administratif a mis
fin. Dans un premier temps, une chambre de cassation du
Tribunal administratif avait estimé, dans sa décision du 20
décembre 2010, qu’en l’absence de texte spécial et exprès, ce
litige relevait par nature de la compétence du Tribunal
administratif. Il y était notamment affirmé que :
« Les litiges relatifs à la restitution des immeubles expropriés
constituent des litiges administratifs originaires et ne sauraient
être qualifiés de litiges accessoires, à l’instar du contentieux
des référés ou du sursis à exécution, pour être soumis à la
règle selon laquelle l’accessoire suit le principal en matière de
compétence. Le contentieux de la restitution est autonome et
distinct du litige relatif à l’indemnité d’expropriation que le
législateur a confié au juge judiciaire, à l’instar du recours dirigé
contre les arrêtés d’expropriation.
Dès lors qu’aucun texte spécial n’a attribué les litiges de
restitution à des juridictions autres que le Tribunal administratif,
celui-ci demeure compétent pour en connaître à tous les stades
de la procédure. »
Toutefois, l’Assemblée générale du Tribunal administratif, dans
sa décision du 25 janvier 2016, a adopté une position contraire
en consacrant l’unité de la compétence juridictionnelle en
matière d’indemnité d’expropriation et de restitution. Elle a
considéré que :
« Le contentieux de la restitution des immeubles expropriés
constitue une branche du contentieux de l’expropriation et est
soumis aux mêmes règles de compétence que celles
précédemment exposées, conformément à la jurisprudence
constante du Tribunal administratif, position également
consacrée par le Conseil de règlement des conflits de
compétence. »

Elle a ainsi confirmé l’arrêt de la chambre d’appel ayant jugé

que le litige de restitution fait partie intégrante des litiges relatifs
à l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Les règles de compétence applicables en matière

d’expropriation pour cause d’utilité publique s’appliquent
également aux litiges relatifs à l’aménagement du territoire et à
l’urbanisme, et plus précisément aux litiges portant sur
l’indemnisation des servitudes résultant des règlements
d’urbanisme, conformément à l’article 23 du Code de
l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. Cette position a
été confirmée par le Tribunal administratif dans l’arrêt
Mohamed Moncef du 24 juin 2009.

**2 – Le litige relatif à l’inscription sur les listes électorales**

Ce litige concerne l’inscription des électeurs sur les listes

électorales. Avant l’adoption de la loi électorale, ces listes
étaient tenues par les présidents de municipalités et les chefs
de districts, chacun dans sa circonscription territoriale. Les
réclamations relatives aux listes électorales relevaient alors de
la compétence de la commission de révision prévue par l’article
14 du Code électoral du 8 avril 1968. Les décisions de cette
commission étaient susceptibles d’appel devant le tribunal de
première instance territorialement compétent, tandis que le
pourvoi en cassation était recevable devant le Tribunal
administratif, conformément à l’article 12 de la loi relative au
Tribunal administratif.

Cependant, avec l’adoption de la loi électorale du 26 mai 2014,

les litiges relatifs à l’inscription des électeurs sur les listes
électorales ne relèvent plus de la compétence du Tribunal
administratif. La tenue du registre électoral est désormais
confiée à l’Instance supérieure indépendante pour les
élections. Le recours en première instance est porté devant le
tribunal de première instance territorialement compétent,
l’appel devant la cour d’appel compétente territorialement,
tandis que le pourvoi en cassation a été supprimé. Cette
évolution constitue une abrogation implicite de l’article 12 de la
loi relative au Tribunal administratif.

**3 – Le litige relatif au Conseil du marché financier**

Le Conseil du marché financier a été institué par la loi du 14

novembre 1994 relative au marché financier. L’article 54 de
cette loi prévoit que, à l’exception des décisions
réglementaires, les décisions du Conseil du marché financier
sont susceptibles de recours devant la cour d’appel de Tunis.
Le texte est toutefois resté silencieux quant au pourvoi en
cassation et quant à la juridiction compétente en cas d’exercice
de ce pourvoi.

S’agissant du pourvoi en cassation, la jurisprudence s’est

stabilisée autour du principe selon lequel le pourvoi constitue
un principe général qui ne peut être écarté que par une
disposition expresse (arrêt Ben Saïd du 4 décembre 1989). La
difficulté résidait cependant dans la détermination de la
juridiction compétente pour connaître du pourvoi en cassation.

Le Conseil de règlement des conflits de compétence a répondu

à cette question dans l’affaire « Céramica » par sa décision du
25 mai 2004, en considérant que le pourvoi en cassation
relevait de la compétence de la Cour de cassation judiciaire. Il
convient toutefois de souligner que cette décision comportait un
raisonnement pouvant apparaître contradictoire, le Conseil
ayant reconnu que le Conseil du marché financier assure un
service public, bénéficie de prérogatives de puissance publique
et rend des décisions administratives, ce qui conduit à qualifier
le litige de litige administratif.

Malgré cette qualification, le Conseil a retenu la compétence de

la Cour de cassation judiciaire à l’exclusion du Tribunal
administratif, en se fondant sur le fait que la compétence de
cassation du Tribunal administratif est strictement limitée aux
articles 11, 12 et 13 de la loi du 1er juin 1972. Plus encore, il a
adopté une interprétation a contrario de l’article 2 de la loi
relative au Tribunal administratif, lequel consacre la
compétence de ce dernier pour tous les litiges administratifs
sauf ceux attribués à d’autres juridictions par un texte spécial.

Or, le Conseil n’a pas tenu compte du fait qu’en l’absence de

texte spécial attribuant la compétence au juge judiciaire,
celle-ci devrait revenir au juge administratif de cassation.

**4 – Le litige relatif à l’Instance nationale des

télécommunications**

Cette instance a été créée par l’article 63 du Code des

télécommunications. Il s’agit d’une autorité de régulation
intervenant dans le domaine des télécommunications, à
laquelle le législateur a reconnu la personnalité juridique ainsi
que l’autonomie financière et administrative. Le Conseil
constitutionnel a précisé sa nature juridique en la qualifiant
d’autorité administrative indépendante (avis du 4 décembre
2007 relatif au Code des télécommunications), qualification
qu’il a également retenue pour l’Instance générale des
assurances.
Il convient de relever que le Conseil constitutionnel tunisien ne
s’est pas aligné sur la position du Conseil constitutionnel
français, lequel a considéré que les autorités administratives
indépendantes ne disposent pas de la personnalité juridique.
La position du Conseil constitutionnel tunisien, en
reconnaissant cette personnalité, est sujette à critique, dès lors
que les entités dotées de la personnalité juridique sont
généralement qualifiées d’organismes publics indépendants.

S’agissant de la juridiction compétente pour connaître des

litiges relatifs à l’Instance nationale des télécommunications, il
y a lieu de distinguer selon la nature des décisions rendues.
Lorsque l’instance statue sur les litiges visés à l’article 63 du
Code des télécommunications, relatifs à l’établissement, à
l’exploitation et au fonctionnement des réseaux, elle rend des
décisions juridictionnelles, compte tenu des pouvoirs de
décision qui lui sont conférés, de sa composition et des
procédures suivies devant elle. Ces décisions sont susceptibles
d’appel devant la cour d’appel de Tunis dans un délai de vingt
jours à compter de leur notification, conformément à l’article 75
du Code.

Cette qualification a été renforcée par l’article 75 bis du Code,

tel que modifié par la loi du 12 avril 2013, qui dispose que :
« Les décisions rendues par l’Instance nationale des
télécommunications qui ne relèvent pas des missions prévues
au quatrième tiret de l’article 63 du présent Code constituent
des décisions administratives susceptibles de recours pour
excès de pouvoir devant le Tribunal administratif. »

Il en résulte l’existence d’un second type de décisions rendues

par l’instance, à savoir les décisions administratives au sens du
législateur.

La doctrine estime toutefois que la compétence attribuée à la

cour d’appel de Tunis pour connaître des décisions rendues par
l’instance en application de l’article 63 n’est pas convaincante,
dès lors que le litige est de nature administrative, en ce qu’il
concerne un service public et porte atteinte au domaine public,
le litige portant sur l’établissement, l’exploitation et le
fonctionnement des réseaux.

En application de l’article 75 du Code des télécommunications,

le Tribunal administratif s’est déclaré incompétent pour
connaître, en appel, des décisions rendues par l’Instance
nationale des télécommunications dans ce domaine, par un
jugement du 29 juin 2012.

**5 – Le litige relatif à l’Instance nationale de protection des

données personnelles**

La loi du 27 juillet 2004 relative à la protection des données

personnelles a institué l’Instance nationale de protection des
données personnelles (article 75) et lui a reconnu la
personnalité juridique, sans toutefois la qualifier
d’établissement public. Le législateur s’est limité à prévoir que
son budget est rattaché à celui du ministère chargé des droits
de l’homme, ce qui signifie qu’elle ne constitue pas un
établissement public classique soumis à la tutelle des
structures étatiques.

L’instance rend deux catégories de décisions. D’une part, des

décisions administratives, telles que celles relatives à l’octroi
d’autorisations pour le traitement des données personnelles.
D’autre part, elle statue sur les réclamations dont elle est saisie
dans le cadre de ses compétences et rend à ce titre des
décisions pouvant être qualifiées de juridictionnelles.

S’agissant du contentieux, le législateur a institué un régime de

recours unifié pour ces deux catégories de décisions. L’article
82 de la loi prévoit que les recours contre les décisions de
l’instance sont portés devant la cour d’appel de Tunis et que les
arrêts rendus en la matière sont soumis au contrôle de la Cour
de cassation.
Il apparaît ainsi que le législateur a attribué la compétence à la
cour d’appel judiciaire, alors même que le litige est de nature
administrative, en ce qu’il est dirigé contre un acte administratif
émanant de l’instance. La doctrine estime que cette solution se
justifie par la volonté du législateur de concentrer la
compétence entre les mains du juge judiciaire, compte tenu du
fait que les litiges relatifs aux données personnelles peuvent
concerner des justiciables relevant du droit privé, ainsi que de
la dimension pénale que comporte cette matière, prévue par
l’article 86 de la loi de 2004.
**B – Le Tribunal administratif exerce un contrôle sur les autres
juridictions**

Le Tribunal administratif exerce un contrôle sur les autres

juridictions, qu’il s’agisse des juridictions judiciaires ou des
juridictions administratives spéciales. La nature de ce contrôle
varie selon les situations et peut être répartie selon les
hypothèses suivantes :
– le Tribunal administratif en tant que juridiction d’appel
uniquement ;
– le Tribunal administratif en tant que juridiction de cassation
uniquement ;
– le Tribunal administratif en tant que juridiction d’appel et de
cassation.

**1 – Le Tribunal administratif en tant que juridiction d’appel**

Dans ce cadre, peut être cité le contentieux des candidatures

aux élections législatives. Le Tribunal administratif exerce un
contrôle en appel sur les jugements de première instance
rendus par les juridictions judiciaires en matière de
candidatures aux élections législatives. Il convient de rappeler
que les juridictions judiciaires connaissent de ce contentieux à
la suite d’un recours dirigé contre les décisions de l’Instance
supérieure indépendante pour les élections relatives aux
candidatures aux élections législatives. Cette solution
s’explique par l’absence de juridictions administratives sur
l’ensemble du territoire et par l’incapacité du Tribunal
administratif à faire face seul à ce contentieux.

En revanche, en matière d’appel, le Tribunal administratif

recouvre sa compétence, l’article 29 de la loi électorale
disposant que les jugements de première instance rendus en
matière de candidatures aux élections législatives sont
susceptibles d’appel devant le Tribunal administratif. Le
contrôle exercé par ce dernier s’arrête toutefois à ce stade, le
législateur ayant expressément exclu le pourvoi en cassation
dans ce type de litiges.

**2 – Le Tribunal administratif en tant que juridiction de

cassation**

Il convient ici de distinguer entre, d’une part, les litiges

examinés une seule fois en dehors du Tribunal administratif,
avant d’être portés devant celui-ci au stade de la cassation, ce
qui correspond à l’hypothèse du jugement rendu en premier et
dernier ressort, et, d’autre part, les litiges connaissant deux
degrés de juridiction en dehors du Tribunal administratif avant
d’être soumis à celui-ci en tant que juridiction de cassation, ce
qui correspond à l’hypothèse du jugement définitif.

*Jugement rendu en premier et dernier ressort* :

Dans cette hypothèse, le législateur a estimé que le jugement
ne devait pas être susceptible d’appel. À titre d’exemples,
peuvent être cités les litiges relatifs à la fiscalité locale, dans
lesquels la contestation de l’imposition est portée devant le
tribunal cantonal, dont le jugement est définitif, ainsi que le
contentieux de la carte d’exécution, qui est examiné par la cour
d’appel judiciaire en application de l’article 27 du Code de la
comptabilité publique, le pourvoi en cassation relevant alors du
Tribunal administratif conformément à l’article 11 de la loi de
1972.
Il en va de même des litiges relatifs aux ordres professionnels
en dehors de la matière disciplinaire. Ces litiges doivent être
distingués du contentieux disciplinaire, qui trouve son origine
dans une décision de l’ordre professionnel assimilée à un
jugement de première instance, susceptible d’appel devant la
cour d’appel judiciaire, puis de pourvoi en cassation devant le
Tribunal administratif. En revanche, en matière non
disciplinaire, l’ordre professionnel rend une décision
administrative, telle qu’une décision d’inscription, et la cour
d’appel statue alors en premier et dernier ressort. Le contrôle
du Tribunal administratif s’exerce, dans ce cas, au stade de la
cassation, conformément à l’article 13 de la loi relative au
Tribunal administratif.

*Jugement définitif* :
Il s’agit ici de litiges qui connaissent deux degrés de juridiction
– première instance et appel – avant d’être portés devant le
Tribunal administratif au stade de la cassation. Relèvent
notamment de cette catégorie les litiges relatifs aux ordres
professionnels en matière disciplinaire ainsi que les litiges
relatifs à l’imposition d’office. Les articles 54 et 67 du Code des
droits et procédures fiscaux disposent que le recours contre la
décision d’imposition d’office est porté devant le tribunal de
première instance territorialement compétent, que l’appel est
examiné par la cour d’appel territorialement compétente, et que
le pourvoi en cassation relève du Tribunal administratif
conformément à l’article 11 de la loi de 1972.

**3 – Le contrôle exercé en appel et en cassation**

Il s’agit ici d’un contrôle exercé par le Tribunal administratif tant

au stade de l’appel qu’à celui de la cassation, après qu’un
jugement de première instance a été rendu en dehors de cette
juridiction. Plusieurs catégories de litiges relèvent de ce double
contrôle.

*Le contentieux des droits de douane* :

Le Conseil de règlement des conflits de compétence a reconnu
la compétence du Tribunal administratif en appel et en
cassation pour ce type de litiges, après que la question est
demeurée longtemps en suspens quant aux litiges examinés
par les tribunaux de première instance judiciaires. Cette
solution a été consacrée par la décision « Zennad » rendue par
le Conseil de règlement des conflits le 2 mars 2000.

*Le contentieux du Conseil de la concurrence* :

La compétence du Tribunal administratif en appel et en
cassation a connu une évolution. L’article 28 de la loi du 15
septembre 2015 relative à la réorganisation de la concurrence
et des prix prévoit que les recours en appel contre les décisions
du Conseil de la concurrence sont portés devant le Tribunal
administratif, le pourvoi en cassation relevant ensuite
naturellement de la même juridiction.

Le nouveau texte a maintenu la solution adoptée lors de la

réforme de 2003. Avant cette date, la loi du 29 juillet 1991
prévoyait la possibilité de contester les décisions du Conseil de
la concurrence devant le Tribunal administratif, tandis que
l’article 13 bis de la loi relative au Tribunal administratif précisait
que le recours était un recours en cassation. Depuis la réforme
du 11 novembre 2003, l’article 21 de la loi sur la concurrence et
les prix prévoit un recours en appel devant le Tribunal
administratif. Toutefois, cette solution était insuffisante, la
jurisprudence constitutionnelle considérant que la compétence
du Tribunal administratif ne peut être fixée par une loi ordinaire,
mais doit l’être par une loi organique. C’est pourquoi la loi
relative au Tribunal administratif a été modifiée le 11 novembre
2003, en complétant l’article 19 afin de consacrer
expressément la compétence d’appel du Tribunal administratif
à l’égard des décisions du Conseil de la concurrence, tout en
abrogeant l’article 13 bis.

*Le contentieux des sanctions bancaires* :

La commission des sanctions prévue à l’article 171 de la loi du
11 juillet 2016 relative aux banques et aux établissements
financiers est compétente pour infliger des sanctions en cas de
violation de la législation bancaire et financière. Les décisions
rendues à cet effet ont une nature juridictionnelle et sont
susceptibles d’appel et de pourvoi en cassation devant le
Tribunal administratif, conformément à l’article 182 de la même
loi.

*Les litiges relatifs à l’Instance générale des assurances* :

Cette instance a été créée par l’article 177 du Code des
assurances, tel que modifié le 13 février 2008, et a été qualifiée
par le Conseil constitutionnel d’autorité administrative
indépendante dans son avis du 27 juin 2007. Le législateur a
confié au Tribunal administratif, en vertu de l’article 19 de sa loi
organique, la compétence pour connaître en appel des
décisions de l’Instance générale des assurances.

*Le contentieux de la Commission des services financiers aux

non-résidents* :
Cette commission a été instituée par le Code des services
financiers aux non-résidents du 12 août 2009. Une modification
concomitante de la loi relative au Tribunal administratif,
intervenue à la même date, a attribué à celui-ci la compétence
d’appel pour connaître des décisions de sanction rendues par
la Commission des services financiers.

*Le contentieux de l’indemnisation des accidents du travail

dans le secteur public* :
Ce contentieux a été attribué en première instance au tribunal
cantonal judiciaire par l’article 43 de la loi du 28 juin 1995
relative à l’indemnisation des accidents du travail dans le
secteur public. Le Tribunal administratif a confirmé cette
compétence de première instance dans l’arrêt Oueslati du 31
décembre 1997.
S’agissant de l’appel, le Tribunal administratif s’est reconnu
compétent sur le fondement de l’article 19 de sa loi organique,
position confirmée par sa décision Nabil du 25 juin 2007, dans
laquelle il a également consacré sa compétence en cassation
pour ce type de litiges.

*L’Instance d’accès à l’information* :

Cette instance a été créée par la loi organique n° 22 de l’année
2016 du 24 mars 2016, et plus précisément par l’article 37 de
ladite loi. Il s’agit d’une instance publique indépendante
chargée notamment de statuer sur les recours dirigés contre
les décisions de refus d’accès à l’information, conformément à
l’article 38 de la loi.

Les décisions rendues par cette instance revêtent un caractère

juridictionnel et portent sur une matière administrative, dès lors
qu’elles concernent des structures administratives, des
organismes assurant la gestion d’un service public ou
bénéficiant de financements publics. En conséquence, l’article
31 de la loi soumet ces décisions au contrôle du Tribunal
administratif, en précisant qu’il s’agit d’un contrôle exercé au
stade de l’appel. Le pourvoi en cassation ne saurait toutefois
être exclu, le principe d’ouverture du recours en cassation ne
pouvant être écarté que par une disposition expresse. Il ne fait
donc guère de doute que la compétence en cassation
appartiendra également au Tribunal administratif.

---

**Paragraphe 2 : l’organisation interne du Tribunal

administratif**

Avant d’aborder les détails de l’organisation interne actuelle du

Tribunal administratif, étant donné que l’article 116 de la
Constitution n’a pas encore été pleinement mis en œuvre, il
convient de rappeler que la juridiction administrative, à l’instar
des autres ordres de juridiction, se divise en un contentieux de
pleine juridiction et un contentieux provisoire ou d’urgence,
lequel se manifeste notamment à travers le contentieux du
sursis à exécution et celui des autorisations provisoires.

Le contentieux de pleine juridiction correspond aux situations

dans lesquelles le juge est appelé à trancher le litige qui lui est
soumis et à statuer sur le fond, même si, dans certains cas,
l’incompétence ou l’irrecevabilité peut faire obstacle à un
examen au fond.

L’analyse du paysage juridictionnel interne du Tribunal

administratif révèle une organisation de type pyramidal,
comportant les trois degrés de juridiction – première instance,
appel et cassation – depuis la réforme du 3 juin 1996.
Toutefois, les différentes chambres ne fonctionnent pas selon
une logique hiérarchique stricte, en ce sens que chaque
chambre d’appel ne contrôle pas l’ensemble des chambres de
première instance, ni chaque chambre de cassation l’ensemble
des chambres d’appel. Il s’agit au contraire de chambres
distinctes et autonomes, susceptibles d’exercer des
compétences qui leur sont attribuées à titre initial, d’appel ou
de cassation.

Sur le plan structurel, le Tribunal administratif comprend quatre

catégories d’organes :
– les chambres de première instance ;
– les chambres d’appel ;
– les chambres de cassation ;
– l’assemblée générale.
**A – Les chambres de première instance**

La juridiction de première instance relève des chambres de

première instance. Elle concerne également la détermination
de la compétence de ces chambres, qu’il s’agisse de la
compétence matérielle ou de la compétence territoriale,
notamment à la suite de la création des chambres régionales
de première instance.
**1 – Les chambres de première instance centrales et les
chambres régionales**

L’article 15 de la loi relative au Tribunal administratif dispose

que :
« Il peut être créé, dans les régions, des chambres de première
instance rattachées au Tribunal administratif. Le ressort
territorial de chacune d’elles est fixé par décret. Ces chambres
connaissent, dans les limites de la compétence matérielle
prévue à l’article 17 de la présente loi, des affaires introduites
contre les autorités administratives régionales et locales ainsi
que contre les établissements publics dont le siège principal est
situé dans le ressort territorial de la chambre, ainsi que des
affaires qui peuvent leur être attribuées en vertu d’une loi
spéciale.
Dans ce cas, le président de la chambre de première instance
exerce les attributions dévolues au premier président en vertu
de la présente loi, et le premier président désigne, parmi les
administrateurs du Tribunal, un secrétaire général adjoint
chargé d’exercer les fonctions du secrétaire général du Tribunal
administratif au niveau de ladite chambre. »

Ainsi, à côté des chambres centrales dotées d’une compétence

générale, des chambres régionales ont été créées afin de
connaître de certains litiges locaux et régionaux, en vertu du
décret n° 620 de l’année 2017 du 25 mai 2017, et ce dans le
cadre des préparatifs des premières élections locales
intervenues après la promulgation de la Constitution du 27
janvier 2014.

Les chambres centrales ont été instituées depuis la réforme de

1996 et sont demeurées exclusivement centrales pendant près
de vingt années. Le décret gouvernemental n° 785 de l’année
2020 du 20 octobre 2020, modifiant le décret gouvernemental
n° 1049 de l’année 2018 du 19 décembre 2018 relatif à la
fixation du nombre des chambres juridictionnelles et des
chambres et sections consultatives du Tribunal administratif, a
prévu dans son article premier :
– « premier tiret (nouveau) : six (6) chambres de cassation ;
– quatrième tiret (nouveau) : dix-huit (18) chambres de
première instance ».

Le nombre des chambres de première instance est ainsi passé

de quinze chambres centrales à dix-huit, tandis que le nombre
des chambres de cassation est passé de cinq à six.

S’agissant des chambres régionales rattachées au Tribunal

administratif, douze chambres régionales de première instance
ont été créées, couvrant l’ensemble du territoire de la
République à l’exception des gouvernorats du Grand Tunis
(Tunis, Ariana, Ben Arous et Manouba). Les chambres de
Tunis cumulent ainsi les attributions de chambres centrales et
de chambres régionales.

Le nombre total des chambres de première instance, centrales

et régionales confondues, s’élève désormais à trente.

Les chambres régionales de première instance ont entamé

leurs travaux le 22 février. Dès lors, la question de la
compétence au sein du Tribunal administratif au stade de la
première instance est devenue posée, non seulement en
matière de compétence territoriale, mais également, et surtout,
en matière de compétence matérielle.

**2 – La compétence matérielle**

Pour déterminer la compétence matérielle des chambres de

première instance, il convient de se référer aux articles 17 et 15
de la loi relative au Tribunal administratif, ainsi qu’à certains
textes particuliers, notamment en matière électorale.

❖ **Article 17 de la loi relative au Tribunal administratif**

L’article 17 (nouveau) dispose que :
« Les chambres de première instance connaissent, en premier
ressort, de :
– les recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation des
décisions rendues en matière administrative ;
– les litiges relatifs aux contrats administratifs ;
– les actions tendant à faire déclarer l’administration débitrice
en raison de ses actes administratifs illégaux, des travaux
qu’elle a autorisés ou des dommages anormaux résultant de
l’une de ses activités dangereuses.
Elles connaissent également de l’ensemble des litiges à
caractère administratif, à l’exception de ceux attribués à
d’autres juridictions par une loi spéciale. »

Il ressort de cet article que toutes les chambres de première

instance, qu’elles soient centrales ou régionales, partagent le
même champ de compétence matérielle, dans la mesure où
l’article 17 énumère les catégories de litiges administratifs.

Il se dégage également de ces dispositions que les chambres

de première instance disposent d’une compétence de principe
et générale pour connaître de l’ensemble des litiges
mentionnés à l’article 17, en parfaite cohérence avec l’article 2
de la même loi. Ces litiges comprennent notamment :
– les recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions
administratives, le législateur ayant retenu le critère matériel
plutôt que le critère organique ;
– les litiges relatifs aux contrats administratifs ;
– les litiges relatifs à la responsabilité administrative
extracontractuelle.

L’article précise enfin que les chambres de première instance «

connaissent de tous les litiges à caractère administratif, à
l’exception de ceux attribués à d’autres juridictions par une loi
spéciale ». Il s’ensuit que les litiges précédemment énumérés
ne l’ont été qu’à titre indicatif et que la compétence des
chambres de première instance est en réalité une compétence
générale couvrant l’ensemble des litiges administratifs au stade
de la première instance.

❖ **Article 15 de la loi relative au Tribunal administratif**

Pour les litiges relevant de l’article 17, la question se pose à

chaque fois de savoir s’ils ressortissent matériellement à la
compétence des chambres centrales ou à celle des chambres
régionales. La réponse à cette question impose de se référer à
l’article 15 de la loi relative au Tribunal administratif, d’autant
plus que cet article précise que les chambres régionales
exercent leurs attributions dans les limites de la compétence
matérielle prévue à l’article 17.

L’article 15 constitue ainsi la référence permettant de

déterminer si un litige relève de la compétence des chambres
centrales, titulaires d’une compétence de principe, ou de celle
des chambres régionales, dont la compétence est d’exception.
Il y est précisé que les chambres régionales connaissent « des
affaires introduites contre les autorités administratives
régionales et locales ainsi que contre les établissements
publics dont le siège principal est situé dans le ressort territorial
de la chambre ».

Il en ressort que le législateur a entendu restreindre et encadrer

strictement la compétence des chambres régionales. Il n’a fait
aucune référence au caractère local du litige ni au lieu de
naissance du différend. Ainsi, lorsqu’un litige porte sur la
responsabilité administrative consécutive à un accident
survenu dans une école, bien que le litige présente un
caractère local, il relève néanmoins de la compétence des
chambres centrales dès lors que l’action est dirigée contre
l’État. Il en va de même pour les litiges concernant les
établissements publics dont le siège principal est situé dans la
capitale.
L’application stricte des dispositions de l’article 15 de la loi
relative au Tribunal administratif risque ainsi de rendre difficile
le rapprochement de la justice administrative du justiciable, de
compliquer la tâche du juge et, surtout, de ne pas permettre un
réel allègement de la charge pesant sur les chambres
centrales.

❖ **Le contentieux des candidatures aux élections

municipales**

Le législateur a attribué aux chambres régionales la

compétence pour connaître des litiges relatifs aux candidatures
aux élections municipales et régionales, comme prévu par les
articles 49 (nouveau) et 174 bis du Code électoral, tels que
modifiés par la loi du 14 février 2017.

**3 – La compétence territoriale**

La compétence territoriale a été définie par le décret

gouvernemental n° 620 de l’année 2017 du 25 mai 2017. Elle a
été fixée en fonction des gouvernorats, comme suit :

– Chambre de première instance de Nabeul : gouvernorats de

Nabeul et de Zaghouan ;
– Chambre de première instance de Bizerte : gouvernorats de
Bizerte et de Béja ;
– Chambre de première instance du Kef : gouvernorats du Kef,
de Jendouba et de Siliana ;
– Chambre de première instance de Sousse : gouvernorat de
Sousse ;
– Chambre de première instance de Monastir : gouvernorats de
Monastir et de Mahdia ;
– Chambre de première instance de Sfax : gouvernorat de Sfax
;
– Chambre de première instance de Gafsa : gouvernorats de
Gafsa et de Tozeur ;
– Chambre de première instance de Gabès : gouvernorats de
Gabès et de Kébili ;
– Chambre de première instance de Médenine : gouvernorats
de Médenine et de Tataouine ;
– Chambre de première instance de Kasserine : gouvernorat
de Kasserine ;
– Chambre de première instance de Sidi Bouzid : gouvernorat
de Sidi Bouzid ;
– Chambre de première instance de Kairouan : gouvernorat de
Kairouan.

Toujours dans le cadre des chambres de première instance, il

convient de signaler que la réforme de la loi relative au Tribunal
administratif intervenue le 3 janvier 2011 a institué la fonction
de juge unique. L’article 43 de la loi prévoit que ce juge unique
exerce aussi bien au sein des chambres centrales que des
chambres régionales.

L’article 43 énumère quatre hypothèses dans lesquelles le juge

unique est compétent.

La première hypothèse concerne la radiation de l’affaire ou le

désistement, mentionnés à l’article 32 de la même loi, lequel
précise que le demandeur peut mettre fin à l’instance soit par
désistement, soit par demande de radiation. La différence entre
les deux procédures réside dans le fait que :
– le désistement empêche toute réintroduction ultérieure de
l’action, son effet étant définitif ;
– la radiation n’empêche pas la réintroduction de l’instance,
sous réserve du respect des conditions de recevabilité.

La radiation peut également être prononcée d’office par le juge

lorsqu’il apparaît qu’il n’est plus possible de poursuivre
l’examen de l’affaire, notamment en cas d’absence de reprise
de l’instance après une suspension liée à une question
préjudicielle, ou en cas de décès du demandeur sans poursuite
de la procédure par ses ayants droit.
La deuxième hypothèse concerne l’incompétence manifeste,
c’est-à-dire les cas dans lesquels la question de la compétence
ne soulève aucune difficulté. En revanche, lorsqu’il existe un
doute sur la compétence, la chambre siège dans sa formation
collégiale. L’initiative demeure toutefois entre les mains du
président de la chambre. À cet égard, le Tribunal administratif
n’hésite pas à mettre en évidence le caractère manifeste de
l’incompétence, comme l’illustre le jugement « Amaïdia » rendu
le 17 mai 2016.

Dans l’interprétation de la notion d’incompétence manifeste, le

juge applique cette procédure aussi bien en cas
d’incompétence matérielle que d’incompétence territoriale.
Toutefois, en l’absence d’une règle consacrant expressément le
caractère d’ordre public de la compétence territoriale, les
positions des chambres régionales ont divergé : certaines
considèrent que la compétence territoriale relève de l’ordre
public (chambres de Sfax, Monastir, Sidi Bouzid, notamment),
tandis que d’autres estiment qu’elle ne concerne que l’intérêt
des parties et ne peut être soulevée d’office par le juge
(chambres de Gabès, Kairouan, Kef).

La troisième hypothèse concerne l’absence de ce qui justifie

l’examen de l’affaire. Elle se manifeste lorsque le défendeur fait
droit à la demande du requérant, entraînant ainsi la clôture de
l’affaire. Cette situation se rencontre notamment dans le
contentieux de l’excès de pouvoir lorsque l’administration
accède à la demande et retire la décision contestée.

La quatrième hypothèse couvre les cas d’irrecevabilité et de

rejet pour vice de forme. Ces deux hypothèses ont en commun
d’empêcher l’examen du fond, mais elles diffèrent quant à leur
nature. Le rejet pour vice de forme renvoie à une irrégularité
affectant l’introduction de l’instance, tenant notamment aux
modalités de saisine, aux parties ou aux délais. L’irrecevabilité,
en revanche, ne procède pas d’un vice inhérent à l’action
elle-même, mais d’un obstacle extérieur faisant échec à l’accès
au fond, tel que la prescription extinctive affectant la prétention
invoquée.

**B – Les chambres d’appel**

Le nombre des chambres d’appel du Tribunal administratif a

été maintenu par le décret gouvernemental n° 785 de l’année
2020 du 20 octobre 2020, modifiant le décret gouvernemental
n° 1049 de l’année 2018 du 19 décembre 2018 relatif à la
fixation du nombre des chambres juridictionnelles et des
chambres et sections consultatives du Tribunal administratif.
Ce nombre est fixé à dix (10) chambres.

L’article 19 de la loi relative au Tribunal administratif précise les

compétences attribuées aux chambres d’appel comme suit :
« Les chambres d’appel sont compétentes pour connaître :
– des appels formés contre les jugements rendus par les
chambres de première instance du Tribunal administratif, ainsi
que contre les décisions rendues par les présidents de ces
chambres, prévues au deuxième alinéa de l’article 43 de la
présente loi (premier tiret nouveau – tel que modifié par la loi
organique n° 2 de l’année 2011 du 3 janvier 2011) ;
– des appels formés contre les jugements de première instance
rendus par les juridictions judiciaires en matière administrative,
dans les cas où une compétence a été attribuée à ces
juridictions par une loi spéciale, à moins que ladite loi n’ait
expressément confié la compétence d’appel aux juridictions
judiciaires ;
– des appels formés contre les ordonnances et jugements
rendus en matière administrative à caractère urgent, prévus par
la présente loi ;
– le quatrième tiret a été abrogé par la loi organique n° 2 de
l’année 2011 du 3 janvier 2011 ;
– des appels formés contre les décisions rendues par le
Conseil de la concurrence (tiret nouveau ajouté par la loi
organique n° 70 de l’année 2003 du 11 novembre 2003) ;
– des appels formés contre les décisions rendues par l’Instance
générale des assurances (tiret nouveau ajouté par la loi
organique n° 7 de l’année 2008 du 13 février 2008) ;
– des appels formés contre les décisions rendues par la
Commission des services financiers prévue par le Code des
services financiers aux non-résidents (tiret nouveau ajouté par
la loi organique n° 63 de l’année 2009 du 12 août 2009). »

Par ailleurs, l’Assemblée générale du Tribunal administratif

exerce une compétence d’appel en matière de contentieux des
candidatures à l’élection présidentielle ainsi que de contentieux
des résultats des différentes élections, conformément aux
articles 146 et 174 bis de la loi organique relative aux élections
et aux référendums.

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**C – Le niveau de cassation**

La compétence de cassation au sein du Tribunal administratif

relève à la fois des chambres de cassation et de l’Assemblée
générale, chacune exerçant des attributions spécifiques à ce
niveau.

❖ **Les chambres de cassation**

L’article 21 (troisièmement), ajouté par la loi organique n° 79 de

l’année 2001 du 24 juillet 2001, dispose que :
« Les chambres de cassation sont compétentes pour connaître
des pourvois dirigés contre les jugements définitifs visés par la
présente loi. »

La compétence de ces chambres s’étend également aux cas

prévus par les articles 11 et 13 de la loi relative au Tribunal
administratif.

❖ **L’Assemblée générale**
L’article 21 (nouveau), tel que modifié par la loi organique n° 2
de l’année 2011 du 3 janvier 2011, définit la compétence de
l’Assemblée générale comme suit :
« L’Assemblée générale connaît, en cassation, des pourvois
dirigés contre les jugements définitifs visés par la présente loi,
lorsque ceux-ci nécessitent l’unification des solutions juridiques
entre les chambres de cassation ou portent sur des questions
juridiques fondamentales, ainsi que dans les cas prévus à
l’article 75 de la présente loi.

Les affaires sont portées devant l’Assemblée générale soit en

vertu d’un arrêt de dessaisissement rendu par la chambre de
cassation concernée, soit par une décision motivée prise par le
premier président avant que l’affaire ne soit fixée à une
audience de plaidoirie devant la chambre saisie. »

L’Assemblée générale est ainsi saisie dans deux hypothèses :

– soit directement à la suite du pourvoi dirigé contre l’arrêt
d’appel, lorsque l’affaire requiert l’unification des solutions
juridiques entre les chambres de cassation, porte sur des
questions juridiques essentielles ou entre dans les cas visés à
l’article 75 de la loi ;
– soit, en second lieu, à l’occasion d’un second pourvoi en
cassation, soit par un arrêt de dessaisissement rendu par la
chambre de cassation concernée, soit par une décision
motivée du premier président avant l’inscription de l’affaire à
l’audience de la chambre initialement saisie.