Partie 2 : Le juge de l’Union et le contentieux devant les juges
nationaux
Le président de la Cour de justice (Robert Lecourt) dès 1976
déclarait que « tout juge national est aussi juge communautaire ».
Aujourd’hui on emploie plutôt le terme de juge de droit commun/juge
naturel du droit de l’Union européenne pour désigner les juges nationaux.
La lecture des traités permet de constater qu’il est fait référence aux
juges nationaux dans les dispositions relatives aux renvois préjudiciels.
En effet, l’article 267 TFUE énonce que les juges nationaux peuvent
poser une question préjudicielle en interprétation ou en validité.
Le recours en annulation donne compétence au juge de l’Union, comme le
recours en carence, en manquement, et également les recours en
responsabilité. Ça veut dire qu’il y a des recours directs prévus par les
traités qui permettent notamment le contrôle du respect du droit de
l’union par les institutions de l’union. Le principe d’attribution des
compétences vaut aussi pour les compétences juridictionnelles. Cela
signifie que tout ce qui n’est pas attribué à la CJUE relève des juges
nationaux. Sur ce point, on peut se référer à l’article 274 TFUE, mais
aussi à l’article 4 du TUE qui constitue le fondement du principe de
l’autonomie institutionnelle et procédurale.
Concernant la jurisprudence, il a fallu attendre 1990 et l’affaire Tétra
pack rausing SA contre commission de 1990 pour que le tribunal utilise
l’expression de juge de droit commun. Dans cette affaire, Tétra Pack avait
racheté un groupe et fait l’acquisition de l’exclusivité de la licence de
brevet. La Commission constate qu’il y a une infraction à l’article 102 du
TFUE, qui encadre les positions dominantes. Il interdit les abus de
positions dominantes. A partir du moment où il y a violation de cet article,
la commission est en mesure de prendre des décisions. Elle a condamné
Tétra Pack, qui a intenté un recours contre la décision. Cette affaire
donne l’occasion au tribunal de se prononcer sur l’application du droit
communautaire et de rappeler que l’article 102 TFUE a un effet direct et
donc qu’il confère des droits aux justiciables (Tétra Pack) que les
juridictions nationales doivent sauvegarder. Les juges nationaux sont bien
en réalité les juges naturels du droit communautaire.
Cette expression a ensuite été reprise dans une ordonnance du 22
décembre 1985 affaire Damielson EA c./ Commission et ensuite dans un
avis 109 du 8 mars 2011, la Cour est également allée dans ce sens en
indiquant que « le juge national rempli en collaboration avec la Cour une
fonction qui leur ait attribuée en commun (aux juges nationaux et à la
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juridiction de l’union) en vue d’assurer le respect du droit dans
l’interprétation et l’application des traités ». Finalement, le tribunal et la
Cour se sont fait attendre pour utiliser cette expression et conférer un
rôle au juge national en matière du droit communautaire. Pourtant, avant
dans plusieurs affaires, les avocats généraux s’étaient prononcés dans ce
sens et ont appelé la Cour à se prononcer en ce sens-là : Cosmas, (avocat
général), dans une affaire France Contre Ladbrocke racing LTD de 1999 ;
Saggio (avocat général) s’était aussi prononcé en ce sens-là dans ces
conclusions à propos de l’affaire Oceano Grupo Editorial et enfin en 2008,
Yves Bot était aussi allé dans ce sens-là dans l’affaire Heemskerkbv. La
deuxième remarque consiste à dire que ce choix est révélateur de
l’existence d’une subsidiarité juridictionnelle, puisque la compétence de
principe l’a le juge national, alors que le juge européen a une compétence
subsidiaire (quand le juge national n’est pas compétent). Les auteurs
s’accordent à dire que la subsidiarité est présente depuis les origines
dans les constructions communautaires et qu’elle est inhérente aux
traités originaires.
Le principe de subsidiarité apparait avec le traité de Maastricht. C’est un
principe ancien de philosophie politique voire religieux, qui est appliqué
dans les Etats fédéraux. C’est un principe qui repose sur l’idée que dès
lors que le niveau de prise de décision le plus proche possible des acteurs
de cette décision peut être efficace dans son action, il convient de le
laisser agir. En d’autres termes, on laisse agir le niveau de prise de
décision qui se trouve le plus près possible de ceux qui sont destinataires
et acteurs de la décision. Concrètement, au regard de la construction de
l’UE, on laisse agir les Etats dès lors que leur action est tout autant
efficace que celle de l’UE. Ce principe ne signifie pas une attribution des
compétences. C’est un principe d’exercice des compétences
partagées. Les domaines qui relèvent de la compétence partagée sont
nombreux et listés par l’article 4 du TFUE et en réalité, dès lors qu’une
compétence partagée est attribuée à l’Union, ça signifie qu’elle va devoir
l’exercer avec les états membres et il faut donc articuler l’exercice de
cette compétence, en ayant recours au principe de subsidiarité. L’union
devra justifier son action au regard du principe de subsidiarité (en
adoptant des règlements…). Le principe de subsidiarité n’était pas inscrit
dans les traités, mais il relève de la subsidiarité juridictionnelle. Au-delà
de cette subsidiarité juridictionnelle, la notion de subsidiarité est
inhérente à la construction européenne.
La troisième remarque est que le fait que le contentieux européen ait été
attribué aux juges nationaux a pu aboutir à ce que leurs décisions ne
soient pas concordantes et que finalement elles portent atteinte à
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l’uniformité du droit de l’UE. Or, si les décisions des juridictions
nationales avaient dû porter atteinte à l’uniformité du droit
communautaire, c’est l’intégration européenne qui en aurait souffert.
Confier aux juges nationaux l’application du droit de l’UE c’était à double
tranchant parce que ça les impliquait et ça pouvait faciliter l’intégration
européenne, mais en même temps, ça aurait pu être contre-productif.
C’est la raison pour laquelle ce choix s’est accompagné de mécanismes
spécifiques et les traités ont prévu la procédure de renvoi préjudiciel qui
permet au juge de l’union de participer aux litiges nationaux. L’action du
juge national est encadrée par de nombreux principes qui viennent
corriger le principe d’autonomie procédurale.
Chapitre 1 : L’encadrement de l’action du juge national
Dans la mesure où le rôle de juge naturel du droit de l’Union a été dévolu
au juge national, c’était logique que les juges nationaux exercent ce rôle
en vertu de leurs règles procédurales. La Cour de justice a posé ce
principe de l’autonomie procédurale des juges nationaux, mais là encore,
ce principe pouvait faire courir un risque en termes d’intégration
juridique et donc européenne et il présentait le risque que cette
subsidiarité juridictionnelle ne favorise pas l’intégration européenne. Au
fil des années, le juge européen a procédé à l’encadrement du principe de
l’autonomie procédurale.
Section 1 : Le principe de l’autonomie procédurale des juridictions
nationales
Il n’y a pas de dispositions spécifiques en droit communautaire relatives
aux modalités procédurales. Les Etats membres et leurs juridictions
mettent en œuvre le droit de l’union selon leurs modalités. La Cour de
justice, dès 1971 dans un arrêt International Fruit compagnie a
clairement indiqué à propos de la mise en œuvre de la législation
communautaire, que cette question « relève uniquement du système
constitutionnel de chaque Etat membre ».
Plus tard, en 1983, dans une affaire Deutsch Milchkontor, la Cour indique
« que les autorités nationales procèdent lors de l’exécution de la
réglementation communautaire, en suivant des règles de forme et de fond
de leur droit national ». Ce qui vaut pour le législateur ou le pouvoir
exécutif vaut aussi pour les recours devant le juge. Cela vaut aussi pour
l’ensemble des procédures de contestation, y compris lorsque ces
procédures se déroulent devant les autorités administratives.
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§1. L’affirmation du principe de l’autonomie procédurale
La CJ a très vite été amenée à se prononcer sur la q° de la compétence
des juges nationaux, dès lors qu’ils avaient à résoudre un litige
impliquant le droit communautaire. Les J° nationales ont parfois douté de
leurs compétences. Et à partir du moment où le juge nat a conscience
qu’il est compétent, la q° est de comment le juge va s’organiser pour
connaitre de ces litiges. Dans une affaire Salgoy, la Cour a précisé qu’en
réalité, ce sont les critères du droit national qui permettent au niveau
national de répartir les compétences entre les J°. C’est le début de
l’affirmation du pcp de l’autonomie procédurale. Ensuite, on attribue aux
affaires du 16 décembre 1976 et 7 juillet 1981, la véritable naissance du
pcp de l’autonomie procédurale. Le juge précise en effet que les traités
institutifs n’ont pas créé de voies de droit autres que celles créées par le
droit national. Selon le juge, chaque Etat, conformément à son
ordre jique désigne les J° compétentes et règlent les modalités
procédurales des recours. Un autre arrêt est important en la matière :
arrêt Simmental du 9 mars 1978. Avec cette affaire, la Cour nous dit que
le juge national est saisi en tant qu’organe d’un Etat membre. Veut dire
que c’est l’ordre jique national qui va s’appliquer. Ajd ce pcp s’applique
tjrs.
Ce pcp implique notamment que les Etats sont compétents pour régler les
modalités procédurales relatives à l’examen d’une protection subsidiaire
des réfugiés. Ex : Dans une affaire du 8 mai 2014, HM c. le ministère de
la J de l’égalité et du droit de la réforme. Les Etats sont aussi compétents
pour transférer à un organisme d’arbitrage plutôt qu’à une J° ordinaire la
compétence pour trancher les q° en lien avec les droits de la PI en 1 ère
instance : affaire Merck Canada du 13 février 2014 à propos des
médicaments.
NB : En matière de produits et de substances chimiques, il y a un
règlement au niveau de l’UE (règlement Risch). Crée une agence qui est
chargée de collecter toutes les évaluations des structures étatiques et de
procéder à leur enregistrement. Cette agence peut prendre des décisions,
notamment d’inscrire les substances sur des listes de manière à ce qu’ils
puissent ensuite être interdite ou partiellement autorisées. Possible
recours interne devant l’agence et ensuite seulement un recours devant
le tribunal. Selon ce pcp, les Etats sont aussi compétents pour
déterminer la J° compétente en matière de données.
Dans une affaire Expresse Dairy la Cour a ainsi considéré que l’absence
de dispositions d’harmonisation des procédures et des délais était
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regrettable dans la mesure où elle est susceptible d’entrainer des
différences de traitement. Sur la question de l’harmonisation, il y a eu
quelques évolutions puisque certaines règles nationales de procédure ont
fait l’objet d’un rapprochement, et c’est par l’encadrement du pcp de
l’autonomie procédurale que la CJ a cherchée a atténué les csq de ce pcp.
§2. Le possible rapprochement des règles nationales de procédure
Certaines dispositions des traités prévoient la possibilité d’adopter des
mesures de rapprochement des dispositions législatives et règlementaires
procédurales des EM, et donc des directives ont été adoptées dans
certains domaines, et notamment en matière de PI ou de passation des
marchés publics. Depuis le traité d’Amsterdam, les règles de PC peuvent
être rapprochées sur la base de l’art. 81 du TFUE. Les art. 82 et 83 du
TFUE concernent quant à eux la coopération judiciaire en matière pénale.
4 instruments existent en matière de PC même s’ils restent
facultatifs :
-La procédure européenne de règlement des petits litiges (PERPL)
-La procédure européenne d’injonction de payer.
-L’ordonnance européenne de saisie conservatoire des comptes bancaires.
-Le règlement relatif au règlement en ligne des litiges -> un peu différent
des autres puisqu’il est extra-judiciaire et régit les procédures en ligne.
Ces instruments viennent harmoniser à titre facultatif. On trouve
également un certain nb de docs formels reconnus dans l’ensemble de
l’Union, mais là encore, ils sont facultatifs. Les Etats peuvent choisir de
les utiliser dans les procédures ou non. Il existe aussi un art. qui
concerne la coopération jud en matière pénale : art. 83 §1 du
TFUE. Cet art. prévoit que l’UE peut adopter des directives afin d’établir
des règles minimales concernant la déf° des infractions pénales, à
condition que cela soit lié à la criminalité particulièrement grave qui
aurait une dimension transfrontalière. Ex : Le terrorisme, la traite d’êtres
humains, l’exploitation sexuelle des enfants et enfants ; le trafic de
drogues d’armes ; le blanchissement d’argent ; la contrefaçon des moyens
de paiements ; la criminalité informatique. C’est sur la base de cet art.
qu’en 2014, une directive a été adopté pour lutter contre la contrefaçon,
notamment de l’euro. Le pcp de l’autonomie procédurale trouve une
première limite dans ces mesures de rapprochement, même si elles n’ont
qu’un effet réduit. Le pb avec ce pcp c’est qu’il y a un risque d’application
hétérogène du drt de l’Union.
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Section 2 : L’autonomie procédurale : un principe encadré
La liberté des EM n’est pas absolue puisque les modalités
procédurales de ces Etats ne doivent pas conduite à ce qu’il soit
par exemple porté atteinte à l’unité du marché, càd à la notion de
marché commun et de marché intérieur.
NB : Lorsque le traité CEE a été signé, l’un de ses objectifs était d’établir
un marché commun général. Ces art. a conduit à un nb important de
directives. Mais cette notion de marché de commun n’est aujourd’hui plus
dans les traités, puisqu’est apparue la notion de marché intérieur avec le
traité de Lisbonne.
Les modalités procédurales des EM ne doivent pas impacter ce qui a été
construit. Ces modalités ne doivent pas non plus conduire à créer des
situations discriminatoires auxquelles le droit de l’Union a mis fin. De
même, elles ne doivent pas venir priver d’effet utile le droit de la
concurrence tel qu’il est régi par le droit de l’Union.
§1. Le principe d’effectivité
Dans l’affaire Simmental, la Cour avait invité le juge italien pour statuer
lui-même. C’est une q° préjudicielle qui a été posée. Dans sa réponse en
interprétation, la Cour dit au juge italien qu’il devait écarter la règle de
procédure nationale car elle allait à l’encontre du droit communautaire.
C’est une façon de mettre en avant le droit communautaire sur le droit
national. La csq est que le juge national doit écarter la règle qui
n’est pas compatible avec le droit de l’Union. On voit dans cet arrêt
les prémices de l’effectivité puisqu’indirectement, c’est dire au juge
national qu’il faut que l’application du droit de l’Union soit une réalité. Ce
principe d’effectivité est présent dans l’art. 77 de la CDFUE et a pour
objectif d’éviter qu’une modalité procédurale rende impossible,
voire très difficile, l’application du droit de l’Union. La Cour s’est à
plusieurs prononcée en ce sens, notamment dans une affaire Barth
et Commission c. RU de 2014. La difficulté est de déterminer quand
est-ce qu’une procédure nationale rend impossible ou excessivement
difficile pour les particuliers, l’application du droit de l’Union. Donc, ici,
le juge national a un rôle très important puisqu’il va devoir apprécier les
règles nationales. Selon le juge de l’Union, ces règles doivent être
appréciées en tenant compte de leur place dans la procédure, des
pcp qui fondent le système juridique national, du pcp de la sécurité
juridique et du bon déroulement de la procédure. Le pcp d’effectivité va
s’appliquer dès lors qu’un opérateur ne peut pas former un recours à
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l’encontre d’une décision d’une autorité nationale, alors que cette
décision va à l’encontre des droits qu’il tient de l’UE. Le pcp s’oppose
aussi par exemple à ce qu’une femme enceinte ne dispose que d’un délai
de 15 jours pour former un recours contre son licenciement : Affaire
Pontin. La Cour réaffirme régulièrement ce pcp d’effectivité et veille à
son application, notamment à travers les réponses aux q° préjudicielles.
1) Les limites à l’autonomie procédurale particulières à certains
domaines
a) Dans le domaine du référé
En matière de référé, dans l’affaire Factor Tame de 1990, la juridiction
Britannique avait saisi la Cour de justice d’une question préjudicielle
relative à la possibilité de suspendre à titre provisoire une loi nationale,
parce-que cette loi était susceptible d’être en contradiction avec le droit
communautaire à l’époque. Dans cette affaire, le droit britannique ne
permettait pas au juge national de suspendre provisoirement cette
disposition. La Cour a affirmé que « la pleine effectivité du droit
communautaire se trouverait diminuée si une règle de droit national
pouvait empêcher le juge saisi d’accorder des mesures provisoires
en vue de garantir la pleine efficacité de la décision juridictionnelle ».
Cette jurisprudence a été étendue aux mesures provisoires à propos de la
suspension d’une mesure nationale d’exécution d’une règle
communautaire alors que la règle communautaire faisait l’objet d’un
recours en validité. La jurisprudence de la Cour se justifie par la
protection des justiciables qui doit être la même selon qu’ils contestent la
validité d’une mesure communautaire ou qu’ils contestent la
compatibilité du droit national avec le droit communautaire.
b) Le contrôle effectué par le juge
Le principe de l’autonomie procédurale s’applique en ce qui concerne
l’étendue du contrôle. Cependant, cette autonomie procédurale est
encadrée et notamment en 1997, la Cour s’est prononcée sur cet
encadrement dans l’affaire Molenheide, affaire relative à une fraude à la
TVA. La Cour a considéré qu’un contrôle purement formel ne pouvait être
suffisant et qu’un contrôle effectif était nécessaire. L’autonomie
procédurale s’applique à condition que le contrôle soit suffisant. Le
raisonnement du juge dans cette affaire implique que toute disposition
nationale qui aboutirait à ce qu’un contrôle effectif ne soit pas
réalisé, ne pourrait être admise, y compris au nom du principe de
l’autonomie procédurale. Même au nom de ce principe, toute
disposition nationale qui ne prévoirait qu’un contrôle formel ne pourrait
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être admise parce-qu’en réalité, ça irait à l’encontre de l’effectivité du
droit communautaire à l’époque.
c) La récupération de l’indu et la restitution des aides d’Etat
indument perçues
Concernant la récupération de l’indu, le particulier doit pouvoir
récupérer les sommes qu’il a indument versé à l’administration.
Parfois, les règles nationales imposent des délais de forclusion qui font
obstacle à la possibilité de récupérer les sommes indument perçues. La
Cour de justice ne s’oppose pas à toutes les règles nationales, mais aux
règles nationales dès lors qu’elles rendent l’application du droit
communautaire difficile : Affaire Roquette de 2000 : Frère Roquette
contre direction des services fiscaux du Nord pas de calais. Les règles
nationales rendaient impossible la restitution des sommes aux frères. Par
la suite, la Cour, notamment dans l’arrêt FANTASK de 1997, a affirmé
qu’un délai de prescription en vue du remboursement de droits perçus en
violation d’une directive était possible tant que la directive n’a pas été
transposée. Une fois transposée, l’Etat ne peut plus opposer un délai de
prescription. Concernant la restitution des aides d’Etat perçues en
violation des règles de l’Union, la Cour prend en considération
l’intérêt de l’Union, et le juge, dans certains cas, peut s’immiscer dans la
procédure nationale, alors même que l’autonomie procédurale est
affirmée, en imposant dans la procédure nationale une règle parce-que la
procédure applicable aux aides d’Etats n’a pas été respectée : Affaire
Alcan Deutschland de 1997. L’autonomie procédurale s’efface au
profit de l’effectivité, puisque, dès lors que les modalités procédurales
internes sont susceptibles d’affecter la pleine efficacité du droit de
l’Union, elles doivent tout simplement être écartées par les juges
nationaux. Parallèlement, la Cour vérifie aussi l’application du principe
d’équivalence dans les affaires.
§2. Le principe d’équivalence
En vertu de ce principe, les mêmes règles procédurales doivent
s’appliquer aux affaires de même nature, qu’elles soient fondées sur
le droit de l’Union ou interne. Donc, ça revient à imposer une certaine
identité des règles applicables. L’idée est que quel que soit le fondement
du litige (droit de l’Union ou national), les règles sont identiques. Avec ce
principe, l’objectif est d’éviter une différence de traitement, d’éviter
qu’un justiciable à l’échelle nationale et un justiciable à l’échelle
européenne soit traité différemment. Dans les affaires jointes Rewe
Handelsgesellschaft et Rewe Marketstefen, la Cour a exigé que toute voie
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de droit prévue par le droit national puisse être utilisée pour la mise en
œuvre du droit de l’Union dans les mêmes conditions de recevabilité et
de procédure que s’il s’agissait de respecter le droit national. Il s’agit de
garantir une égalité de traitement selon le droit invoqué. Pour le
juge de l’UE, il y a violation du principe d’équivalence lorsqu’un
justiciable qui invoque un droit découlant du droit de l’Union s’expose à
des frais et des délais supplémentaires par rapport à celui qui aurait
invoqué le droit interne : Affaire Preston de 2000.
Cette affaire montre qu’il y a non-respect du principe lorsqu’une action
en responsabilité de l’Etat est soumise à une action différente selon
qu’elle est fondée sur une violation du droit de l’Union ou sur la violation
d’une disposition constitutionnelle. Dans l’affaire Transporteus Urbanos
Servicios Genaeranes de 2010, la Cour a constaté qu’un requérant qui
voulait fonder sa demande sur la violation du droit de l’Union avait
l’obligation d’épuiser toutes les voies de recours internes. Or, s’il fondait
son recours sur la violation d’une loi nationale, il n’est pas nécessaire
d’épuiser toutes les voies de recours internes. La Cour a considéré qu’il y
avait violation du principe d’équivalence. En revanche, le juge a
considéré qu’il n’y avait pas violation de ce principe dès lors qu’un
régime de répétition de l’indu est applicable aux taxes et aux
contributions quel que soit le fondement de l’action (droit de l’UE ou droit
national) : Affaire Edis de 1998.
Ce principe d’équivalence est en quelque sorte un principe d’égalité
devant la loi, principe reconnu par les ordres juridiques nationaux des
Etats membres. Il peut être analysé comme le pendant, en matière
procédurale, du principe de non-discrimination. L’application du principe
implique de déterminer si les règles peuvent être considérées comme
équivalentes ou non, donc la comparaison des règles est nécessaire. En
réalité, le juge a énoncé que procéder à cette comparaison relève de la
compétence de la juridiction nationale : Affaire Agro Konsulting de 2013.
Dans l’affaire Campean de 2016, la Cour a considéré qu’il est a priori
possible de comparer une règle relative au remboursement d’une taxe et
une règle concernant le remboursement d’arriéré dut par l’administration
à ses agents. Il est évident que l’application de ce principe peut
s’avérer impossible dès lors que les situations ne sont pas
comparables. Le juge va donc avoir recours au principe de
proportionnalité, puisque grâce à ce principe, le juge va vérifier si la
différence de règles applicables est justifiée. Ce principe consiste à savoir
si telle ou telle disposition respecte la proportionnalité. En l’occurrence,
l’idée est de savoir si la différence de règle procédurale, en fonction du
fondement du recours, est proportionnée ou non. Vérifier la
proportionnalité d’une disposition (nationale ou européenne) revient à
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dire que pour qu’elle respecte ce principe, il faut s’intéresser à l’objectif
poursuivi par la mesure. Il faut un lien entre la mesure et l’objectif de la
mesure : est-elle nécessaire ? Va-t-elle au-delà du nécessaire ? Est-ce qu’il
n’y a pas une autre mesure tout aussi efficace mais moins attentatoire à
une liberté individuelle ?
En réalité, quand on rencontre une difficulté à juger de l’équivalence des
règles, le juge va s’intéresser à la proportionnalité et va rechercher si
l’écart est proportionné ou non. Dans une affaire Dafeki de 1997, la Cour
a affirmé qu’une différence de règle applicable sera considéré comme
proportionnée dès lors qu’elle est nécessaire à la poursuite de l’objectif et
dès lors qu’il n’existe pas d’autres solutions qui permettraient une
différence de traitement moindre. Test de la nécessité et de la
substitution. Si la différence des règles réussie ce texte, le principe de
proportionnalité sera considéré comme respecté, et la différence des
règles est alors justifiée et le principe d’équivalence est respecté. En
réalité, ce sont les juges nationaux qui doivent veiller à la bonne
application du droit de l’Union, c‘est à dire qu’ils bénéficient du principe
de l’autonomie procédurale, mais ça reste un principe encadré par
l’effectivité et l’équivalence. Si les juges nationaux ne respectent pas
le droit de l’Union, en réalité, ce sont les Etats qui éventuellement vont
pouvoir voir leur responsabilité engagée du fait de la violation du droit de
l’Union. Ici, la violation sera faite aux principes d’effectivité et
d’équivalence.
§3. L’engagement de la responsabilité des Etats et le respect des
principes d’équivalence et d’effectivité
C’est en 1991, dans les affaires Francovich et Bonifaci, que la Cour
a affirmé le principe de la responsabilité des Etats en cas de
violation du droit communautaire. La Cour indique alors que le
principe de responsabilité de l’Etat, pour des dommages causés aux
particuliers, par des violations du droit communautaire qui lui sont
imputables, est inhérent au système du traité. En réalité, dans l’affaire
Humblet de 1960, on peut voir les prémices de cette jurisprudence. La
Cour reconnait ainsi aux particuliers la possibilité d’engager la
responsabilité de l’Etat dès lors qu’ils ont subi des dommages du fait de
la violation d’une disposition du droit de l’Union. La Cour reconnait donc
la possibilité aux particuliers de demander réparation (recours en
indemnité). Le justiciable qui souhaite engager la responsabilité de
l’Etat et demander réparation doit le faire dans le cadre du droit national.
Ce sont donc les règles du droit national qui s’appliqueront
conformément au principe d’autonomie procédurale, tel qu’il est encadré
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par le principe d’effectivité et d’équivalence. La Cour a rappelé cela a
plusieurs reprises dans sa jurisprudence : Affaire de 1997 Palmisani,
Affaire de 2013 Leth. De manière constante, le juge de l’Union a rappelé
« que la mise en œuvre des conditions permettant d’établir la
responsabilité des Etats doit être opérée par les juridictions nationales
conformément aux orientations fournies par la Cour. La Cour l’a répété
dans une affaire Specht de 1994. La Cour a posé des conditions, et a été
amenée à se prononcer sur la nature de l’organe à l’origine de la violation
et a même apporté des précisions quant à l’appréciation du préjudice.
I) Les conditions posées par la Cour
Pour que la responsabilité de l’Etat soit engagée, il faut que des éléments
de l’affaire se rattachent au droit de l’Union, et donc lorsque tous les
éléments sont cantonnés à l’intérieur d’un Etat, la responsabilité de l’Etat
ne peut pas être engagée du fait de la violation du droit de l’Union.
Certains justiciables ont cherché à faire engager la responsabilité de
l’Etat pour violation du droit de l’Union alors qu’il y n’avait pas
d’éléments extérieurs. La Cour l’a très clairement réaffirmé dans une
affaire de 2016 Ullens & Shooten. On retrouve ici l’élément d’extranéité,
souvent nécessaire en droit de l’Union européenne. Ensuite, il faut que
trois conditions soient remplies : la règle du droit de l’Union violée doit
avoir pour objet de conférer des droits aux particuliers ; la violation doit
être suffisamment caractérisée ; il faut un lien de causalité direct entre la
violation de l’obligation de l’état et le préjudice subi. En matière de
responsabilité des Etats du fait de la violation du droit de l’Union, la Cour
applique les mêmes critères, elle applique sa jurisprudence relative à la
responsabilité extra-contractuelle de l’Union. Dans l’affaire Brasserie du
pécheur de 1996, le juge reprend la première et la troisième condition en
précisant la deuxième condition. Pour le juge, il y a violation
suffisamment caractérisée du droit communautaire s’il y a
méconnaissance manifeste et grave par un Etat des limites qui
s’imposent à son pouvoir d’appréciation pour appliquer et mettre en
œuvre le droit de l’union. En réalité, les Etats membres, dans
l’application du droit de l’union, disposent d’une marche d’appréciation
plus ou moins importante. La marge dépend du degré de précision et de
clarté de la règle du droit de l’union applicable. Plus la règle est claire
est précise, moins la marge d’appréciation des Etats est
importante, et donc leur responsabilité sera facilement engagée.
Le juge a confirmé dans l’arrêt Brasserie du pécheur que le principe de
responsabilité des Etats en cas de violation du droit de l’Union est fondé
sur les principes de coopération loyale mais aussi sur le principe
d’effectivité et d’autres principes de droit, communs aux Etats membres.
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La Cour impose quelque part aux juges nationaux de prendre en
considération le degré de clarté et la précision de la règle violée, et
ensuite, de s’intéresser en fonction de ce degré, à la marge
d’appréciation des Etats pour pouvoir conclure à la responsabilité ou non
de l’Etat. Dans une affaire Tomasova de 2016, la Cour a été amenée à
préciser que les obligations des Etats sont parfois précisées par les
arrêts. Le juge considère que parfois il va être nécessaire pour les juges
nationaux de rechercher cette jurisprudence parce qu’elle aura conduit à
clairement préciser les obligations imposées aux Etats.
II) La nature de l’organe à l’origine de la violation
Le pcp de la responsabilité de l’Etat s’applique pour toute violation du
droit de l’Union, que la violation résulte d’un comportement de fait, un
acte jique, un acte national en contradiction avec le droit de l’Union,
voire même une inaction. Ex : Une A° nationale qui, de manière répétée,
prendrait des décisions à l’encontre du droit de l’Union, cela pourrait se
conclure par une mise en œuvre du droit de l’Etat pour violation du droit
de l’Union. Il existe ajd un pcp de la reconnaissance mutuelle
appliqué à la libre circulation des marchandises. C’est un pcp selon
lequel tout produit légalement produit et commercialisé dans un EM doit
être accepté dans tout autre EM, sauf à ce qu’il y ait un certain nb de
dérogations. Derrière ce pcp, il y a la reconnaissance mutuelle des
contrôles qui peuvent être effectués sur ces marchandises. En réalité,
face à des A° qui, de par leur comportement, n’appliqueraient
rigoureusement ce pcp, on pourra considérer qu’elles ont eu un
comportement non conforme au droit de l’Union, et donc envisager une
responsabilité de l’Etat pour non-application du droit de l’UE. Toute
action ou inaction de la part d’un EM peut donc conduire à ce que
sa responsabilité soit engagée.
La q° reste de savoir comment le juge de l’Union interprète la notion
d’Etat et si un Etat peut invoquer que la violation émane d’un organe
pour éviter que sa responsabilité ne soit engagée. Selon la Cour, la
responsabilité s’applique, quel que soit l’organe qui est à l’origine de
l’action ou l’inaction susceptible de fonder la responsabilité pénale. Il
peut s’agir du législateur, mais il peut aussi s’agir du pouvoir
exécutif ou judiciaire. Ex : Dans l’affaire Cubler du 30 sept. 2003, la CJ
a étendu le pcp de la responsabilité de l’Etat en cas de violation du droit
de l’Union par les J° nationales suprêmes. En l’occurrence, il s’agissait de
la Cour adm suprême autrichienne, et au fil de sa jp, la Cour a écarté des
arguments comme l’indépendance des J°, l’impossibilité pratique de
remettre en cause la décision de la Cour suprême. Elle a aussi considéré,
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dès 2006, dans un affaire Praghetti Del Meiteraneo, que l’inexécution de
l’obligation de renvoi préjudiciel pouvait être de nature à engager la
responsabilité de l’Etat. Elle a d’ailleurs condamné pour manquement
l’Italie, en 2011, pour avoir exclu sa responsabilité, pour des dommages
causés par l’une des J° nationales (affaire Com° c./ Italie du 24 nov.
2011). Peu importe aussi que l’autorité qui est à l’origine de la
violation soit centralisée, décentralisée ou déconcentrée. Peu
importe aussi qu’il s’agisse de l’organe d’un Etat fédéral ou fédéré. Donc,
un Etat ne peut pas invoquer la répartition des compétences. Mais, par
ses règles de fonctionnement interne, il peut très bien faire que la
réparation soit supportée non pas par l’Etat fédéral, mais par l’Etat
fédéré.
III) L’évaluation du préjudice
La J° nationale va aussi devoir tenir compte du fait que la
personne lésée ait ou non fait preuve de diligence. Elle devra donc
se demander si la personne lésée a tout mis en œuvre pour, soit éviter,
soit limiter le préjudice.
La J° nationale doit se poser la q° suivante : La personne lésée a-t-elle
utilisé toutes les voies de droit qui s’offrent à elle pour mettre fin à la
situation préjudiciable ? Par rapport au montant du préjudice, la J°
nationale va naturellement devoir tenir compte du manque à gagner et/ou
des pertes complémentaires subies. Et la réparation devra être en
adéquation avec cela. Le pcp de l’équivalence est donc fortement limité.
Dans certaines affaires, la Cour est même allée jusqu’à porter atteinte à
cette autonomie (affaire Francovich et Bonifaci). Pourtant, le pcp
d’équivalence n’a pas vocation à imposer la solution nationale la plus
favorable, ni à imposer aux Etats, la mise en œuvre de règles qui leurs
sont méconnues. D’ailleurs, si on regarde la jp, les csq sur les systèmes
jiques nationaux sont moins importantes pour ce qui concerne le pcp
d’équivalence que pour ce qui concerne le pcp d’effectivité. Globalement,
la jp illustre la difficulté qui existe à trouver un équilibre entre autonomie
procédurale, effectivité et équivalence. Donc, tout en encadrant le juge
national, la Cour lui laisse le soin de parvenir à cet équilibre. Cela ressort
assez clairement de l’affaire Papalia du 12 décembre 2013. Et dans la
plupart des cas, cette démarche a conduit à reconnaître des solutions
nationales existantes, même si dans un certain nb d’affaires, il y a eu des
adaptations procédurales. C’est notamment le cas de l’affaire Facteur
Tail. Cet équilibre concours largement à assurer l’effectivité et
l’uniformité du droit de l’Union, et cela a notamment permis à la Cour de
poursuivre l’objectif d’intégration du droit de l’Union dans les ordres
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juridiques nationaux, et les J° nationales concourent aussi à cette
intégration.
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