Revue française d'administration
publique
Actualité et avenir du corps préfectoral
Paul Bernard
Abstract
The Present and Future of the Prefectoral Body
The durability of the institution of the prefect in France may be explained by a constant, albeit evolving, need of public
powers and citizens. The prefect, sent off on practical field missions at the discretion of the govemment, has the task of
putting into operation policies of the highest priority. Social crisis has placed the prefect at the heart of policies on
employment, inclusion and social housing ; disruptions to public order have underlined the prefect’s role as guarantor of
public order and security ; threats to the natural environment have made the prefect its defender ; and corruption of public
morals has underscored the priority to be given to judicial review of administrative action. Finally, the evolution of
administrative territories has provoked the prefect’s adaptation to the new role played by the State.
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Bernard Paul. Actualité et avenir du corps préfectoral. In: Revue française d'administration publique, N°96, 2000.
L'institution préfectorale. pp. 519-530;
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ACTUALITÉ ET AVENIR DU CORPS PRÉFECTORAL 1
Paul BERNARD
Ancien préfet de région,
Président d’honneur de l’association du corps préfectoral2
Le corps préfectoral est une originalité française qui suscite de la curiosité, en raison
de la longévité de l’institution, qui a traversé les régimes les plus divers, et une
interrogation sur sa pérennité, car elle est souvent mise en question comme étant une
exception anachronique dans l’Europe contemporaine. On peut parler en effet d’une
énigme préfectorale. L’œuvre napoléonienne de l’an VU! peut-elle encore avoir un sens
aujourd’hui, à l’heure des idées reçues de la mondialisation et de la décentralisation ?
Le personnage préfectoral intrigue les observateurs, par son caractère paradoxal qui
trouble son image est-il le plus politique des administrateurs ou le plus administratif des
:
politiques ? La puissance qui lui est attribuée cache-t-elle la fragilité de sa position
soumise au bon vouloir du gouvernement ? Est-il un phœnix sans cesse renaissant dans
les cendres des crises institutionnelles ou bien un mutant s’adaptant à l’évolution
sociale ? En 1982, on a fait croire qu’il était auparavant tout puissant, ce qu’il ignorait,
et qu’il devenait impotent, ce qui s’est révélé une illusion d’optique. En fait, la
célébration du bicentenaire de l’institution (février 1 800-2000) renouvelle cette interro¬
gation sur l’avenir, avec d’autant plus d’acuité que notre Etat est en crise dans une société
en mutation. La sagesse africaine nous rappelle que lorsqu’on ne sait plus où on va, il
importe de se demander d’où l’on vient.
Si la loi du 28 Pluviôse an VIII a prescrit que le préfet serait « seul chargé de
l’administration », ce n’était pas pour consolider un pouvoir mais pour assurer une
mission celle que Lucien Bonaparte, ministre de l’intérieur, définissait comme un trait
:
d’union entre la révolution et la paix entre les Français « le gouvernement ne veut plus,
:
ne connaît plus de partis et ne voit en France que des Français. » C’est donc bien l’utilité
commune, au sens de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui
fonde la légitimité du préfet, et non pas quelque statut corporatiste. C’est le service rendu
1. Cet article reprend de larges extraits d’une conférence prononcée le 27 mars 2000, devant l’Académie
des sciences morales et politiques.
2. Auteur notamment de : Le préfet de la République, Paris, Economica, 1989 et Au nom de la
République, Paris, Odile Jacob, 2000.
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à la République qui a justifié le choix de Jean Moulin pour unifier les mouvements de
résistance. C’est bien le préfet Erignac que d’odieux assassins ont choisi pour cible afin
d’empêcher la cohésion de notre nation autour de la République. C’est pourquoi la
fonction préfectorale est la seule fonction publique que le Constituant de 1958 a voulu
définir avec précision en lui confiant « la charge des intérêts nationaux, du contrôle
administratif, du respect des lois » : c’est-à-dire l’union de l’ordre républicain et du
rassemblement civique autour des intérêts communs. Telle est la mission du représentant
de l’État, délégué du gouvernement, sur le territoire de la République.
Ce rôle de trait d’union permet de caractériser l’évolution préfectorale d’abord dans
l’histoire institutionnelle des relations entre le pouvoir et le peuple, ensuite aujourd’hui
dans l’action publique autour de la convergence sur l’intérêt général, enfin demain entre
l’organisation de l’État et l’adaptation à la vie de la société.
UNE LONGUE MARCHE HISTORIQUE POUR RELIER LE POUVOIR
ET LE PEUPLE
L’évolution des institutions reflète l’histoire de notre peuple dans ses problèmes, ses
aspirations et ses mœurs. Le représentant du pouvoir central se situe au cœur de ces
tendances profondes et de ces évolutions. Le peuple est introuvable, a-t-on dit, mais le
préfet, les élus et les citoyens représentent une société incarnée à échelle humaine.
Une constante dans la conception du pouvoir d’État
On ne peut pas oublier qu’ il y a mille ans la France prit son nom et l’État sa
fonction » (selon la formule du général de Gaulle). Notre État a créé et donc précédé la
nation, en construisant l’unité des Français par un assemblage progressif de provinces, de
villes, à partir d’un « agrégat inconstitué de provinces désunies ». Il faut d’emblée
souligner la différence fondamentale avec les États fédéraux européens, constitués il y a
à peine un siècle, et que les esprits, imprégnés de l’air du temps, voudraient nous imposer
comme un modèle de l’État moderne. Le produit d’une longue histoire devrait nous
libérer des complexes mal fondés.
Les gouvernements de la France ont toujours poursuivi trois objectifs qui sont autant
de forces d’accompagnement de la cohésion sociale : la conciliation entre l’unité
nationale et les libertés publiques, notamment les libertés locales ; la proximité des
réalités humaines et locales par la liaison entre le pouvoir central et le territoire ; la
coopération, finalité suprême, qui consiste à faire travailler ensemble les Français, et à
relier les individus, toujours tentés par les querelles gauloises, dans l’effort collectif vers
l’œuvre commune.
En effet, notre spécificité française a une conséquence malheureuse qui nous
différencie d’autres pays. En France, les individus et les collectivités locales renvoient
sur l’État le soin de veiller aux intérêts nationaux, ce qui explique que tout appel de l’État
au partage des responsabilités est considéré comme un transfert de charges qui contrarie
le pré-carré des intérêts locaux. Le concours à l’intérêt national n’est donc ni naturel ni
spontané. Il doit être sollicité, expliqué, parfois même négocié.
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La réponse à cette anomalie civique et aux objectifs poursuivis a de tous temps été
la même à travers les régimes. La solution de l’équation, c’est l’ intermédiation de
l’envoyé en mission sur le territoire, bénéficiant de la confiance intuitu personae, placé
dans la main du pouvoir central, doté de pouvoirs délégués, vivant au milieu de la
population, pour faire le lien entre l’intérêt général de la communauté française et les
intérêts particuliers et locaux. On note une sorte de lignée de serviteurs fidèles à cette
mission : depuis les missi dominici, les maîtres des requêtes départis pour l’exécution des
ordres du roi, « les intendants de police, justice, finances », les représentants en mission
de la Convention, les préfets de l’Empire et de la République, jusqu’aux commissaires
de la République lors de la libération du territoire en 1944 et aux préfets de la
Veme République. Ces personnages si différents ont pourtant un air de famille : ils
apportent un visage personnalisé au pouvoir, ils humanisent les rapports publics, en
traduisant les attentes, en transmettant les aspirations, en conciliant les intérêts. Ils ont
une double légitimité : l’intérêt national commun à tous et la protection des populations,
y compris à l’égard des féodalités en tous genres, toujours renaissantes. Ils contribuent
à la paix et au bien public.
La déconcentration renoue avec cette tradition en confiant au préfet des pouvoirs de
représentation et de décision au nom des ministres. Avec le préfet déconcentré, renouvelé
comme missionnaire de la République, la France contemporaine a trouvé un moyen
original pour concilier l’État unitaire et la nation décentralisée, sans recourir au système
fédéral dont l’effet centrifuge serait très dangereux pour notre pays. En France, l’État
prend sa source et sa légitimité dans la nation (unitaire) et non dans un contrat avec et
entre les collectivités locales (fédéral).
Le représentant de l’État s’inscrit dans la logique d’un mouvement
de l’histoire de France
Il est possible de faire apparaître un processus d’évolution selon trois phases d’une
même trajectoire :
— Une longue période multiséculaire de centralisation, sous l’Ancien régime, sous
la Révolution et avec Napoléon, a fait naître laborieusement l’État-nation, identifié à un
peuple, un territoire, une langue, sous l’égide du bien commun du royaume puis de
l’unité nationale.
— Une progression lente a œuvré pour la décentralisation, favorisant des pouvoirs
accordés aux collectivités locales, dans l’esprit des franchises royales accordées aux
villes sous la meme République, avec les lois du 10 août 1871 sur le conseil général et
:
du 5 avril 1884 sur la commune ; sous la IVeme République avec la Constitution de 1946
transférant l’exécutif départemental du préfet au président du conseil général (disposition
non appliquée) ; sous la Veme République, le général de Gaulle a proclamé que « l’effort
multiséculaire de centralisation » n’était plus nécessaire et devait faire place au ressort
régional ; enfin, l’année 1982 a été marquée par les lois de décentralisation qui ont
constitué, sans rupture, l’aboutissement d’une longue évolution et un nouveau départ
pour la libre administration des collectivités locales.
— La Veme République en 1958 a développé un nouveau mouvement complémen¬
taire vers la déconcentration et vers la coopération des collectivités territoriales à
l’administration du territoire, dans une sorte de synthèse des mouvements précédents.
On a assisté, depuis 1958, à une dialectique entre la décentralisation et la
déconcentration, évoluant de façon solidaire, comme un couple de forces. Plus on
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décentralise pour faire progresser les libertés locales, plus on déconcentre pour permettre
au préfet d’assurer l’unité nationale sur le territoire, en vue de favoriser un dialogue
responsable de décision, au plus près des réalités locales et humaines et pour le meilleur
service rendu au moindre coût à tous les citoyens. L’évolution multiséculaire a-t-elle
atteint son stade ultime dans la logique du système français actuel ?
La succession des textes illustre ce phénomène. La Constitution de la Veme Répu¬
blique solidarise dans deux alinéas du même article 72, d’une part la libre administration
des collectivités locales, d’autre part la mission du délégué du gouvernement. La loi du
2 mars 1982 portant droits et libertés des collectivités locales a été suivie par les décrets
du 10 mai 1982 précisant les pouvoirs déconcentrés du représentant de l’État. De même,
la loi du 6 février 1992 sur l’administration du territoire de la République a été suivie
également par le décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, qui est
devenu par la force de la loi, le droit commun de l’administration.
Le rythme des réformes a obéi à cette dialectique d’entraînement. De même que
l’anarchie révolutionnaire des municipalités de canton avait entraîné l’institution du
préfet parmi les « masses de granit » de Napoléon, de même les années récentes ont été
marquées par un enchaînement entre l’unité et la liberté.
Après les décrets de 1964 accentuant la déconcentration préfectorale, le besoin de
régionalisation décentralisée a donné lieu au projet de 1969 qui a connu l’échec du
référendum. Aussitôt après, l’établissement public régional de 1972 a répondu à l’attente
des élus et une nouvelle étape de déconcentration a été marquée par la programmation
des crédits de l’État classés en catégorie I (national), Il (régional) et III (départemental),
confiés au préfet de région ou de département. Enfin, la décentralisation de 1982 a
provoqué une progression marquée de la déconcentration. Le dernier état a été illustré par
les décrets du 20 octobre 1999 qui confirment la déconcentration comme la règle de droit
commun de la répartition des attributions et des moyens entre les échelons des
administrations civiles de l’État et qui ajoute aux préfets des pouvoirs d’organisation des
services déconcentrés. Il s’agit de parachever un mouvement engagé et d’empêcher tout
retour en arrière.
L’évolution de la fonction préfectorale
Elle a suivi les changements de la société, en démontrant sa capacité d’adaptation
aux besoins de la nation.
La nature de la fonction a reflété les mutations politiques et sociales sans que la
mission de service soit modifiée. Ainsi, l’agent politique de l’Empereur ou le promoteur
du régime républicain a fait place à l’administrateur représentant de l’État. Le lien
d’allégeance s’est transformé avec la professionnalisation d’un métier et d’une carrière,
dans la loyauté au gouvernement de la République, sans exigence d’attache au parti
politique majoritaire. Ce résultat, acquis au terme d’un long processus, caractérise une
heureuse exception française sans équivalent dans les pays étrangers. Le serviteur de la
nation s’est vu confier des missions de médiation sociale, dans un comportement
d’ouverture œcuménique, auprès de toutes les composantes de la société. Ainsi l’homme
politique du pouvoir a fait place à l’homme de l’État au service public puis à l’homme
de la nation, trait d’union entre les citoyens, les élus et le gouvernement. Enfin, le
représentant de l’État membre de l’Union européenne, agent territorial de l’Europe, a la
charge nouvelle et supplémentaire de mettre en œuvre les politiques nationale et
communautaire, de contrôler le respect de la légalité selon le droit européen, et de gérer
les fonds communautaires.
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Cette évolution s’est réalisée en fonction d’événements déterminants qui ont projeté
le préfet en première ligne de l’action publique sur le territoire. La crise sociale,
caractérisée par le chômage, l’exclusion, la pauvreté, les inégalités, a placé le préfet au
cœur de la solidarité en faveur des plus déshérités atteints par la détresse sociale ou par
la pathologie des quartiers urbains. Les troubles à l’ordre public résultant des violences
urbaines, du terrorisme, des risques naturels ou industriels de sécurité civile, ont souligné
la mission prioritaire du préfet garant de l’ordre et de la sécurité, particulièrement dans
la crise d’ordre public. Les atteintes aux équilibres naturels ont fait du préfet le défenseur
de l’environnement et la corruption des mœurs publiques a souligné la priorité à donner
au contrôle administratif de la légalité. La crise civique de contestation ou d’indifférence
par rapport à l’intérêt général a incité le préfet à réanimer les circuits de participation à
la chose publique : en particulier la perte de confiance subie par les corps intermédiaires
(syndicats, collectivités, associations) provoque un vide civique. La crise politique,
donnant lieu aux alternances électorales et à la cohabitation, a fait évoluer le compor¬
tement du préfet, partagé entre l’attentisme et l’engagement politique. Quant à l’évolu¬
tion de l’administration territoriale, accentuée par la décentralisation et par l’incidence
croissante des directives européennes, elle a provoqué une adaptation du préfet au
nouveau rôle de l’État. En 1982, avec le transfert de l’exécutif des départements, on a
voulu changer le titre, mais le commissaire de la République est vite redevenu préfet
parce que sa fonction d’État était confirmée et non modifiée.
On assiste à un paradoxe surprenant à propos de la fonction préfectorale. D’une part
l’institution du préfet est de plus en plus contestée par le jeu des idées, dans l’air du
temps, découlant des prétendus modèles européens, du libéralisme ambiant, de la
décentralisation mal comprise, de la déréglementation, de la dictature du marché. D’autre
part, dans le même temps, les gouvernements et l’opinion ne cessent de charger les
préfets de toutes les missions prioritaires la sécurité publique, le contrôle de légalité, la
:
lutte contre les pollutions, le combat pour l’emploi, la paix dans la ville, la sécurité
routière, la chasse, l’immigration clandestine, le logement social, la mixité sociale, etc.
On a l’impression que les pouvoirs publics confient aux préfets le soin de trouver sur le
territoire les solutions que le pouvoir central est incapable de dégager ou d’imposer au
plan national.
Devant cette évolution, quelque peu désordonnée, parce que privée de directions
claires, et encombrée de priorités mêlées et concurrentes, on invente alors un nouveau
terme pour définir la mission d’un État incertain, qui s’éloigne pour prendre de la hauteur
et de la distance, celui de « régulation ». Il s’agit d’une nouvelle forme d’autorité qui
assure la compatibilité de décisions multiples et la conformité de tous à la logique de
l’action publique. Mais cela peut aussi constituer une manière insidieuse d’affaiblisse¬
ment de l’État au profit de nouvelles ambitions.
En conclusion, on s’aperçoit que les profondes et successives mutations intervenues
au cours de notre histoire, ancienne et récente, auraient pu, ou dû, avoir raison de
l’institution du préfet, si elle avait été circonstancielle. En fait, son maintien, non pas
pour des motifs corporatistes, mais pour une raison majeure et supérieure d’intérêt
public, démontre que la fonction de préfet est certes un métier qu’on apprend, mais
qu’elle ne se confond pas avec ce métier. C’est une mission nationale dont la plasticité
n’est pas le moindre mérite, qui s’enracine dans la société et s’incarne dans des hommes.
Si le préfet, ni napoléonien ni « caméléonien », a pu traverser ces épreuves d’adaptation
incessante, sans être vraiment le même ni tout à fait un autre, c’est qu’il répond pour la
France à un besoin des pouvoirs publics et des citoyens. En allant plus au fond, on peut
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dire que cette fonction vit au rythme de la société, parce que, au-delà de la compétence
professionnelle, la mission exige de son titulaire une vocation de service et une mystique
de la République.
LE COMBAT CONTEMPORAIN POUR L’INTÉRÊT GÉNÉRAL
Ce défi appelle une convergence des pouvoirs publics et des citoyens dans l’action.
Aujourd’hui, le préfet subit le contrecoup de la crise sociale, il est au cœur de la
recherche d’un État mieux adapté à ses missions, et il modèle son comportement pour
être en phase avec la période historique de transition que nous vivons. C’est bien toujours
le même besoin de trait d’union auquel la fonction s’efforce de répondre.
La crise de l’État
La crise de l’État, qui exprime celle de la société, crée un contexte de déstabilisa¬
tion, et l’intérêt général sacrifié en fait les frais. La dérive des mœurs, résultant de
l’individualisme, de la corruption, de la perte d’autorité, éloigne de la chose publique.
Les institutions sont à leur tour ébranlées, par le procès instruit contre l’État, par le vent
mondialiste qui transporte le libéralisme et le fédéralisme, par les courants contraires de
l’intégration et de l’autonomisation. La collusion entre le pouvoir, l’argent et l’image
médiatique creuse l’écart entre l’intérêt général et les citoyens, tandis que l’action
politique, en porte-à-faux, laisse la place au gouvernement des juges et à la dictature des
médias. Il semble même que cette situation nouvelle enregistre une aggravation
accélérée.
L’État est à la recherche d’un nouvel équilibre et son représentant préfectoral
participe au mouvement, dans trois directions
Au lieu de perdre les repères de base à travers les critiques du plus ou moins d’État,
on peut orienter les réflexions sur les dimensions de l’État moderne, qui doit être
essentiel, territorial, partenarial, et non forcément modeste.
Représentant de l’État essentiel, c’est-à-dire en charge des responsabilités dont il ne
peut pas s’exonérer, le préfet, délégué du Premier ministre et de chacun des ministres, est
chargé de veiller sur le territoire aux intérêts nationaux et d’y associer le plus grand
nombre de responsables et de citoyens. Ces missions essentielles correspondent aux
priorités de la nation, exprimées par le gouvernement et par le législateur et confèrent au
préfet des attributions primordiales. Gardien de la règle de droit, le préfet assure, dans sa
circonscription, la sécurité et le respect des lois. L’ordre public républicain, entendu
comme l’ordre de la loi et des libertés, ne se limite pas à l’absence de troubles et au
rétablissement du droit, car il a surtout pour finalité de mettre en place les conditions de
la paix civile, c’est-à-dire les équilibres économiques et sociaux, notamment l’emploi et
l’insertion, qui garantissent l’harmonie des relations sociales. Cette mission première est
symbolisée par les feuilles de chêne et d’olivier entrelacées que le préfet porte sur les
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parements de son uniforme et qui rappellent la force de l’ordre et la paix de la
République. Ce symbolisme résume le cœur de la fonction préfectorale au service du
bien public.
Partenaire des acteurs économiques, particulièrement du secteur privé, le préfet
contribue à l’animation du développement en vue de l’emploi, et, à cet effet, il doit se
préoccuper autant que possible de lever les freins, de rendre intelligibles les procédures,
de réduire les formalités administratives, de soutenir l’effort des acteurs économiques.
Protecteur des citoyens les plus faibles, en raison des handicaps et des blessures de
la vie, le représentant de l’État a une mission de solidarité, pour faire converger
l’ensemble des politiques de compensation des inégalités et des exclusions vers l’objectif
de cohésion sociale. En ce sens, comme l’État, il tient les deux bouts de la chaîne de
l’unité, l’encouragement des plus performants et la solidarité envers les défavorisés.
Pionnier de l’État stratège, le préfet est un acteur principal de l’avenir du pays, sous
l’angle de l’espace, pour conduire les procédures d’aménagement du territoire et la
réalisation des grands ouvrages d’utilité publique et, sur le long terme, pour animer la
planification régionalisée et contractuelle (dont le contrat de plan est la meilleure
illustration).
Représentant de l’État territorial, par opposition à l’État central, le préfet, de nature
interministérielle, personnifie une position anti-jacobine, contrairement à une idée reçue
faisant du préfet un agent de la centralisation. Par la déconcentration, il est dépositaire
de l’autorité de l’État sur le territoire, dans la région ou dans le département. La
déconcentration présente trois avantages : d’abord, comme correctif à la centralisation,
ensuite comme corollaire nécessaire de la décentralisation, enfin, et de plus en plus,
comme moteur et levier de la réforme de l’État. La déconcentration dépasse le simple
pouvoir de représentation juridique et confère au préfet des attributions administratives,
ministérielles et un pouvoir effectif de décision, engageant par sa signature tous les
ministres de l’État, y compris sur le plan financier. La globalisation des enveloppes de
crédits d’État et les contrats entre l’État et les collectivités locales concrétisent l’ambition
française d’un État administrant le territoire par les collectivités locales décentralisées et
par les services déconcentrés.
Comme délégué du Premier ministre et de chacun des ministres, le préfet a la
direction de l’action des administrations civiles de l’État. Il est à la tête du réseau de
l’État sur le territoire, chargé de coordonner et d’animer les grandes politiques publiques,
d’adapter l’organisation des services et de les entraîner vers un meilleur service public.
À l’échelon régional, le préfet de région a la responsabilité stratégique de contribuer
au croisement des politiques nationales, des directives européennes, des actions
régionales, des initiatives locales, comme chef de l’équipe des préfets dans la région et
du collège des chefs des services déconcentrés, en concertation étroite avec le président
du conseil régional et les autres exécutifs locaux élus. Le contrat de plan État-région et
le document unique de programmation de l’Union européenne traduisent concrètement
cette responsabilité opérationnelle sur le territoire même.
Bien entendu, malgré le caractère personnalisé de sa responsabilité, le préfet ne
saurait agir seul pour accomplir sa mission. Au sein d’un État partenarial, il appelle le
concours des composantes de la nation pour se retrouver ensemble sur les chantiers des
actions publiques. Vis-à-vis des collectivités locales, le préfet entretient des relations
permanentes de contrôle de légalité pour encourager la veille sur l’État de droit, de
dialogue confiant, et d’action concertée ou contractualisée. Avec les entreprises et les
associations, la gestion déléguée du service public et les concessions réalisent le partage
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des responsabilités dans le partenariat public-privé. Serait-il possible que l’ensemble des
cadres dirigeants de la nation, qu’ils soient publics ou privés, élus, fonctionnaires, ou
responsables d’entreprises, acceptent de reconnaître leur solidarité et de contribuer à la
promotion des intérêts généraux de nos concitoyens ?
Pour parvenir à cette convergence, le préfet pratique un art et une manière qui lui
sont propres
L’autorité de l’État dont il est dépositaire, il l’exerce comme un service et non
comme un pouvoir de domination. L’esprit doit être celui de l’étymologie Yauctoritas :
est ce qui permet d’augmenter, d’accroître, de faire grandir (à la différence de Y imperium
qui contraint). Le représentant du gouvernement n’est pas un agent d’exécution, il
dispose d’une marge d’appréciation de l’opportunité, d’ajustement équitable aux
situations réelles, en vue d’obtenir une valeur ajoutée. L’autorité démocratique déléguée
par le peuple souverain a besoin de deux compléments : le dialogue et le partenariat. Le
dialogue permet d’écouter, de comprendre et de faire comprendre. Il prépare et enrichit
la décision. Le partenariat accompagne la mise en application de la décision. L’autorité
se manifeste d’abord par la décision. Le dialogue et le débat public ne peuvent servir
d’alibi. La médiation, l’arbitrage et la régulation sont également des formes d’autorité
que la démocratie exige de plus en plus.
Le style est aussi bien celui de la décision que de la magistrature d’influence. En
effet, la personnalité est essentielle. Le préfet donne un visage à l’État et il enrichit la
fonction par la dimension humaine. Chaque préfet peut tailler son uniforme à la mesure
de sa personnalité. La coopération est l’objectif constant du préfet, qui cherche à faire
travailler ensemble des acteurs différents et qui souvent s’ignorent ou se combattent.
Trois stades traduisent cette coopération : la consultation ou le recueil d’avis, la
concertation ou la mise au point d’un projet collectif, la contractualisation ou la mise en
commun d’objectifs, de moyens. L’évaluation des résultats apprécie enfin l’efficacité de
l’action et inspire les réformes. L’attitude du préfet a changé depuis le temps où il était
exécutif du département et faiseur de compromis. Aujourd’hui, il est médiateur dans les
conflits sociaux, animateur du développement local, entraîneur pour l’emploi, chef de
l’administration, négociateur des contrats de plan et surtout décideur pour l’État. Cela
exige une forte implication personnelle, la création de liens de confiance, un effort
permanent de communication. En définitive, pour mener à bien ce métier, le missionnaire
de la République doit avoir la passion de l’État et de la chose publique, ainsi que l’amour
de la population, afin de n’appartenir à personne et d’être au service de tous. En sera-t-il
toujours ainsi ?
UN NOUVEL ÉLAN POUR RELEVER LE DÉFI DE LA RÉFORME ET
POUR ACTUALISER LES VALEURS CIVIQUES
Le représentant de l’État a la mission d’adapter les textes et les institutions à la vie
de la société.
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ACTUALITÉ ET AVENIR DU CORPS PRÉFECTORAL 527
Quel est l’avenir du corps préfectoral après 200 ans d’évolution dans la continuité ?
La question, au demeurant, n’a pas d’importance, car ce corps n’en est pas un et le
corporatisme n’a pas lieu d’être. En effet, n’ayant aucune garantie statutaire ou syndicale,
l’institution préfectorale ne repose que sur la confiance du gouvernement et sur le besoin
des citoyens. C’est le service rendu qui légitime le maintien de la fonction préfectorale.
Il y aura des préfets tant que le peuple et son État auront besoin de décideurs déterminés,
d’intermédiation dans une société complexe et divisée en elle-même, d’humanisation
face à la loi du marché et à Y imbroglio des structures et des procédures, de flexibilité
pour tenir compte des réalités par rapport à la loi. En fait, il s’agit d’un besoin
d’intelligence administrative. Le jour où les élus locaux prendront spontanément leur part
dans la gestion des intérêts nationaux, où les citoyens se comporteront en gardiens de la
loi et de l’ordre, où chaque responsable public ou privé contribuera à l’œuvre collective,
où la morale individuelle rejoindra la moralité collective, alors on n’aura nul besoin d’un
trait d’union entre l’individu et l’organisation sociale. Mirage ou utopie ? La meilleure
question est « quel État pour quelle société » ? La réponse est incertaine. L’avenir de la
fonction préfectorale dépend essentiellement de la performance du service rendu aux
citoyens et, de façon aiguë et urgente, de la réforme de l’État.
En effet, de nos jours, si le représentant de l’État s’efforce d’accomplir sa mission,
il ne pourra guère réussir tant qu’il servira un État sclérosé, rigidifié par statut, paralysé,
divisé, et incapable de se réformer. Il s’ensuit deux risques qui menacent le corps
préfectoral, comme l’ensemble de la haute fonction publique l’attraction du secteur :
privé et la politisation. Dans les deux cas, il s’agit du risque de la sélection naturelle par
l’argent ou par le pouvoir. La réaction qui s’impose passe par l’impératif de réforme et
par le retour des valeurs de la République. En effet, le préfet se trouve trop souvent dans
la position d’un Gulliver incapable de s’élancer comme il le voudrait, car il en est
empêché par mille fils qui le tiennent attaché au sol.
L’exigence de la réforme concerne trois domaines solidaires :
l’administration, le corps préfectoral, l’Etat
La révolution administrative suppose un assouplissement des articulations et un
retour à la justification de la fonction publique par le service du public et non l’intérêt du
fonctionnaire. La ressource humaine appelle une politique lucide et courageuse pour
réduire le nombre et accroître la qualité. L’effectif de la fonction publique doit être allégé
des bataillons d’agents qui pourraient correspondre aux délégations de l’État aux
collectivités locales ou au secteur privé. Ceux qui resteraient attachés à l’État en raison
de leur forte expertise gagneraient en considération et en rémunération. Les administra¬
tions centrales regroupées sur un plan interministériel n’auraient plus leur correspon¬
dance directe avec les services au niveau territorial. Il s’agirait d’une refonte des services
en fonction des missions à accomplir.
Le renouvellement qualitatif ne sera efficace que si le mérite, « le talent et la vertu »
et la vocation au service public sont les seuls critères de choix et de promotion. Il faut
mettre un terme à l’emprise sur l’administration par une caste dirigeante issue des mêmes
filières. A la limite, si la tendance persistait, on pourrait croire que c’est le bureau des
anciens élèves de deux ou trois grandes écoles qui dirige l’administration française.
Sinon, il faudra réfléchir au système américain qui repose sur une symbiose entre
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l’administration politique et l’entreprise privée. Or, la vocation de servir l’État et non les
circuits du pouvoir, est à la source des vertus cardinales qui font encore l’honneur de la
fonction publique française l’impartialité, la neutralité, l’intégrité et le professionna¬
:
lisme. Dans cet esprit, la reprise de confiance des citoyens dans leurs administrations
passe par l’exigence d’un service minimum compatible avec le droit de grève.
L’ouverture des corps à l’ interministérialité et les échanges entre secteur public et secteur
privé seraient de nature à concevoir une mission commune des cadres dirigeants de la
nation, indépendamment des origines. En effet, la panacée que paraissent constituer les
nouvelles technologies d’information et de communication aura un effet limité dans la
mesure où on confond le moyen de traitement par rapport à la finalité de l’administration
et au contenu des informations.
Le corps préfectoral ne saurait s’exonérer d’une reconstitution urgente de ses
missions et de son comportement. Il s’agit bien de respiration et d’ouverture. Tout
d’abord, il faut reconnaître au préfet la possibilité et même l’obligation de se comporter
en acteur de la réforme, en expérimentant des formules novatrices, en utilisant la marge
d’ajustement réglementaire, en regroupant les forces de l’État actuellement dispersées ou
pulvérisées en une multitude de services. Il ne faut pas retrouver au plan territorial
l’architecture administrative des ministères. Il importe de regrouper en quatre ou cinq
grandes directions, autour de la préfecture, maison de l’État, les missions de sécurité et
de contrôle, de développement, de solidarité, de gestion de l’espace territorial. La
déconcentration doit être poussée dans sa logique pour faire du préfet le véritable
représentant interministériel. Le rattachement du corps préfectoral pour action au
Premier ministre traduirait une réalité de fait, tout en maintenant la gestion des
personnels auprès du ministre de l’intérieur. Il importe de veiller à préserver la
professionnalisation de la représentation de l’État, meilleur antidote de la politisation
menaçante. A cet effet, il sera nécessaire d’ouvrir plus largement encore l’accès au corps
des sous-préfets à tous les volontaires des différents ministères, désireux d’accomplir une
carrière interministérielle d’administration générale. L’accès au grade de préfet pourra
intervenir dans une saine compétition ouverte à tous ceux qui ont fait leur preuve sur le
territoire et pas seulement dans les cabinets ministériels. Il devrait en être de même pour
les grands corps de contrôle ou les directions centrales. L’accueil et l’échange entre
fonctionnaires et cadres privés pourraient favoriser un afflux de sang nouveau. La
déconcentration accentuée appelle une forte et systématique globalisation des crédits de
l’État, et une responsabilité soulignée pour mettre en œuvre les politiques publiques
prioritaires et pour juger les hommes sur les résultats atteints. La fonction de contrôle de
légalité reste primordiale et suppose la création d’une expertise juridique dans chaque
préfecture.
La réforme de l’État constitue le préalable à la réforme de l’administration,
contrairement à la pratique gouvernementale faisant croire que des trains de mesures
correctives de procédures peuvent tenir lieu de réformes de structure. C’est d’une
complète recomposition qu’il s’agit et non d’une simple adaptation. Le recentrage des
missions sur un État essentiel répond d’une part à l’efficacité et à la performance d’un
État territorial et partenarial, d’autre part à l’allégement d’une administration surdimen¬
sionnée qui est à l’origine de l’excès de prélèvements obligatoires par la voie fiscale. La
baisse durable de la charge fiscale passe impérativement par la réduction des dépenses
publiques, la baisse des impôts étant la conséquence et non l’objectif premier.
Deux moteurs de réforme doivent être accélérés. La déconcentration peut être
utilisée comme un coin enfoncé dans l’appareil administratif et l’interministérialité
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ACTUALITÉ ET AVENIR DU CORPS PRÉFECTORAL 529
généralisée aboutira au regroupement des services et à la disponibilité de la ressource
humaine autour des missions prioritaires. La décentralisation ne pourra être utilement
accrue par transfert de compétence que si l’esprit de concours à l’intérêt national
l’emporte sur l’esprit de clocher, si la réduction des cumuls clarifie les responsabilités
nationales ou locales, si les niveaux territoriaux sont réajustés et spécialisés. En effet, la
carte administrative actuelle ne peut plus correspondre à un État moderne, membre de
l’Union européenne.
Il est d’abord souhaitable et possible de dissocier les circonscriptions de l’État et
celles des collectivités locales. Pour l’État, il est nécessaire de réviser la carte des
sous-préfectures (établie en 1926), et des préfectures (qui a deux cents ans), dont
certaines pourraient être regroupées, et d’envisager la création de six grandes régions
(selon les zones de défense) correspondant à l’aménagement du territoire à l’échelle
européenne et pouvant accueillir les grandes directions ministérielles techniques,
réparties sur le territoire. Pour les collectivités décentralisées, à défaut de pouvoir choisir
entre les quatre niveaux, il conviendrait de les spécialiser à la commune le terreau de
:
la démocratie, à l’intercommunal la décision et la gestion opérationnelle, au département
la gestion et la péréquation de certains services publics, à la région la stratégie du
développement, en concertation contractualisée avec l’État. Osera-t-on trancher ce
problème majeur lié au cumul des mandats dont le coût financier, psychologique,
politique porte préjudice à la vie civique locale ? En effet, il faudra surmonter l’absence
de volonté politique et le corporatisme syndical. Ce sera un test de courage et de force
républicaine. Il apparaît évident que le recours au peuple souverain par le référendum
pourrait soulager la mauvaise conscience des milieux politiques qui se comportent en
syndicats de défense des situations acquises. De plus, l’approche territoriale d’expéri¬
mentation de réforme par les préfets serait une meilleure voie pour désamorcer le blocage
syndical au niveau central. Le préfet est chargé de diriger les services de l’État,
d’ encourager la productivité, de regrouper les services, d’organiser la mobilité des
agents. L’État territorial implique que le mouvement de réforme parte du terrain et mette
un terme au parisianisme qui est le pire avatar du jacobinisme.
L’enjeu des valeurs est au cœur de la réforme
Il faut retrouver l’art
de vivre en République. À cet égard, la relève des générations
sera inévitable pour régénérer la vie publique. Le pouvoir politique, pollué par les
aventures individuelles égocentriques et par la médiocrité des partis politiques en
décomposition, est en train de glisser des mains du personnel politique. Les milieux
socio-économiques ne l’ont pas encore saisi, ce qui explique l’absence de cap et de destin
collectif. Le juge et le journaliste occupent le terrain en développant leur volonté de
puissance sur la masse des citoyens, désorientés par les procès et intoxiqués par l’air du
temps médiatique, aussi changeant que la météorologie. Ainsi, de même que l’État a
assemblé les provinces pour créer la nation, de même notre État décentralisé et
déconcentré pourra conduire la nation en bon ordre vers l’Europe. L’identité et l’unité de
notre État nation pourront être conciliées avec le nécessaire élargissement de la
souveraineté à l’échelle européenne.
Pour le corps préfectoral, on peut se demander ce qui peut encore faire courir préfets
et sous-préfets, dans ce monde si incertain. La réponse est au niveau des valeurs de notre
civilisation. Un triple tropisme encourage et soutient l’ardeur des représentants de l’État :
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le service de l’homme citoyen, la promotion de l’intérêt général, le chantier de l’œuvre
commune. Il y a encore de beaux jours pour les jeunes générations qui privilégieront le
service sur le pouvoir ou l’argent. Il faut avoir aussi conscience que, dans le monde, de
nombreux pays, en recherche d’équilibre entre la liberté et l’unité, regardent du côté de
l’expérience française pour ne pas subir, sans contrepoids, le modèle anglo-saxon du
« prêt-à-administrer ». Pour la France, on peut douter que l’institution préfectorale ait
favorisé le bonheur des Français, mais on peut être certain que sa suppression ne serait
pas indifférente à leur malheur !
* *
En conclusion, on peut penser que nous vivons une époque de transition. La
décomposition apparente ne doit pas occulter les germes de renouveau qui peinent à
traverser la croûte de nos institutions vieillies. La prétention des réformes institution¬
nelles ne peut pas faire l’économie du changement des comportements. Le conseil de
Montesquieu nous rappelle l’esprit général d’une société : « Lorsque l’on veut changer
les mœurs et les manières, il ne faut pas les changer par les lois, il vaut mieux les changer
par d’autres mœurs et d’autres manières». S’agit-il d’une utopie de plus pour notre
temps impossible ? Le Cardinal de Retz nous aide à réfléchir : « Toutes les grandes
choses qui ne sont pas exécutées paraissent impraticables à tous ceux qui ne sont pas
capables de grandes choses ».
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