Source : Conseil des communes et régions d’Europe.

La politique régionale de l’Union européenne ne préjuge donc en rien de

l’organisation interne des États membres et ne favorise pas une
évolution vers le fédéralisme. L’Union ne compte d’ailleurs que trois
États fédéraux. Si l’Union européenne ne s’oriente pas vers une Europe
des régions, la montée en puissance des autorités locales n’en est pas
moins réelle. Elle oblige l’État à redéfinir son périmètre, dans le cadre
d’un nouveau partage des compétences avec les autorités locales et
européennes.

II - L’État régulateur
L’ensemble des pays de l’OCDE ont mené des réformes de leur
administration depuis une vingtaine d’années. Ces réformes sont
souvent liées à des alternances politiques mais les principales
justifications de ces réformes sont communes à l’ensemble des pays. On
peut en relever au moins deux :
- le poids de la dette publique, moteur le plus fréquent des
réformes de la gestion publique, notamment dans les pays de
l’Union européenne qui s’étaient engagés à respecter les critères
de Maastricht. C’est ainsi que des réformes ont été engagées en
Suède en 1993, après que le pays soit passé d’un surplus
budgétaire de 4,2 % du PIB en 1990 à un déficit de 12,3 % en
1993;
- le souci de revoir l’organisation de l’État pour répondre aux
attentes des citoyens qui attendent davantage de réactivité et
d’adaptation des politiques publiques aux situations
particulières.
Ces réformes s’inscrivent dans le prolongement des politiques
d’inspiration libérale menées au début des années 1980 au Royaume-Uni
et aux États-Unis par le gouvernement de Mme Thatcher et
l’administration de M. Reagan. Ces deux dirigeants avaient engagé des
politiques fondées sur une très grande méfiance à l’égard de
l’administration et une volonté très forte de diminuer l’importance de
l’État, en confiant un plus grand nombre de missions à l’initiative privée.
Néanmoins, les réformes de la gestion publique initiées depuis les
années 1990, si elles partagent certaines des méthodes de ces politiques,
n’en partagent pas l’objectif. Il ne s’agit pas de limiter le champ d’action
de l’administration de manière dogmatique, mais bien d’analyser les
domaines dans lesquelles un meilleur service peut être rendu aux
citoyens que celui qui pouvait être fourni par l’État. Plus qu’une
méfiance de principe à l’égard de l’action publique, c’est davantage la
volonté de renforcer l’action de l’État dans les domaines où elle est le
plus nécessaire qui paraît être dominante. L’amalgame qui est souvent
fait entre les mouvements de modernisation de l’État et les politiques
libérales du début des années 1980 est donc réducteur. Il continue,
pourtant, de nourrir les critiques sur la « casse du service public »,
lorsqu’une réforme de l’administration ou d’une entreprise publique est
engagée alors que l’application de méthodes inspirées du secteur privé
vise à améliorer la performance des administrations, sans nier la
spécificité de l’action publique.

A - Mouvements de modernisation et réflexions sur la

réforme de l’État
Dans les réformes de la gestion publique menées dans les pays de
l’OCDE, la similitude des motivations se traduit par une proximité des
solutions adoptées, malgré les différences importantes qui existent tant
dans l’organisation administrative que dans les traditions sociales des
pays concernés. Ces réformes s’articulent autour de trois grands
domaines :
 - une réflexion sur le périmètre de l’État et sur ce qu’il convient
d’assurer en direct, ce qu’il doit déléguer en gestion à des
opérateurs sous tutelle de l’administration centrale (les
agences) [9] , ce qui peut être assumé par les collectivités
territoriales;
- une réforme des procédures budgétaires impliquant une plus
grande transparence à travers une implication accrue du
Parlement, ainsi qu’une mesure des résultats et plus seulement
des moyens de l’action publique ;
- une adaptation des systèmes de gestion de l’administration,
afin de tenir davantage compte des attentes des citoyens.

1 - La redéfinition du périmètre de l’État

Les exigences liées à la qualité du service, ainsi que la volonté de
dissocier l’édiction des règles et le contrôle de leur application ont
conduit de nombreux pays à créer ou à renforcer des agences chargées
de l’accomplissement de certaines tâches. Ce mouvement s’est beaucoup
développé dans les années 1980 et concerne aujourd’hui des pays aussi
différents que le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Italie ou le Japon. Mais
c’est un système ancien comme en témoigne l’exemple suédois où la
première agence a été créée en 1634. Les agences suédoises disposent
d’une grande autonomie garantie par la Constitution de 1809. C’est ce
modèle que préconisait d’adopter dès 1968 le rapport Fulton au
Royaume-Uni et c’est finalement Margaret Thatcher qui, en 1988,
lancera l’opération « Next steps » visant à créer des agences à partir des
départements ministériels. Le système britannique est néanmoins très
différent du suédois. Les agences ne sont autonomes que du point de
vue de la gestion des ressources financières et humaines. Elles ne
définissent pas leur orientation stratégique qui, elle, dépend du
ministère de rattachement et, depuis 1998, de contrats de performance
(Public Service Agreements).
L’autonomie des agences est donc variable selon les pays. Toutefois,
même si leur autonomie est relative, le système d’agences présente
l’avantage d’obliger l’administration centrale à définir les objectifs d’une
politique, en laissant à l’agence le soin de définir les moyens devant être
mis en œuvre pour les atteindre. Une telle répartition des rôles permet à
l’administration centrale et au ministre de se concentrer davantage sur
la définition des politiques publiques que ce soit par la définition des
objectifs donnés aux opérateurs ou par l’édiction de la réglementation.
La création d’agences ne garantit cependant pas que cette dynamique
vertueuse s’enclenche à coup sûr quand les traditions administratives
restent marquées, comme en France, par le « pouvoir des bureaux ». Les
contrôles menés par la Cour des comptes sur les opérateurs de l’État en
France en fournissent l’illustration. La France a, comme les autres pays,
connu le développement d’opérateurs autonomes de plus en plus
nombreux : autorités administratives indépendantes pour les fonctions
de contrôle ou de garantie des droits, établissements publics chargés
d’une mission de service public (par exemple l’agence française de
développement ou l’agence nationale de rénovation urbaine), autorités
sanitaires… Certains services de l’État se sont même réformés, sur le
modèle des agences, sans en avoir l’autonomie : agences France Trésor,
France Domaine… Les rapports de la juridiction financière relèvent des
difficultés récurrentes dans le fonctionnement de ces opérateurs, et
notamment l’absence d’objectifs précis fixés par les ministères, la
faiblesse de leur suivi et l’intervention permanente de l’administration
dite « centrale » dans leur gestion. Ces difficultés sont, en partie, liées au
poids des administrations centrales qui n’ont pas toujours été adaptées
au nouveau cadre impliqué par la création des agences.
La Grande-Bretagne a connu une difficulté inverse avec une
autonomisation croissante des agences qui concentrent 75 % des
effectifs de la fonction publique [10] . En 2000, le gouvernement a donc
tenu à réaffirmer le rôle des ministres en rappelant que les agences leur
restaient subordonnées. C’est aux ministres de concevoir, de coordonner
et d’améliorer la politique publique dont ils ont la charge, les agences
étant simplement en charge de l’exécution de cette politique. Cet
exemple montre bien les risques de dérive d’un tel système vers une
technocratie, au sens propre du terme, les ministres ne pouvant plus
définir la politique publique et en rendre compte devant les
parlementaires.
Malgré ces risques, la constitution d’agences demeure bénéfique pour
l’État qu’elle oblige à redéfinir ses missions et à faire le départ entre la
conception et l’exécution des politiques publiques. Dans de nombreux
pays, où une politique systématique de création d’agences a été menée,
elle a été précédée d’une réflexion sur la définition des missions du
secteur public. Aux Pays-Bas, le rapport intitulé « Devenir autonome de
façon responsable » présentait ainsi le cadre de l’analyse devant être
menée, avant de décider de déléguer la mise en œuvre d’une partie de
l’action publique :
- la mission est-elle d’intérêt public? la responsabilité ne peut en
incomber à l’administration que si c’est le cas;
- la mission relève-t-elle de l’administration ou convient-il de la
privatiser ? Si cette mission peut être exécutée par une entité
privée, dans un cadre marchand, elle doit sortir du champ de
l’action publique ;
- s’il s’agit d’une mission que l’administration doit exécuter,
cette mission relève-t-elle de l’administration centrale ou peut-
elle être confiée aux niveaux régional ou local?
- est-il nécessaire de limiter la responsabilité ministérielle ?
existe-t-il des raisons déterminantes pour transférer les
compétences ministérielles en matière de gestion ? Si tel semble
être le cas, la mission peut être confiée à une entité autonome.
Les « Priors Options », phase précédant la création d’agences au
Royaume-Uni, reprend le même raisonnement en quatre étapes. Cette
démarche a été appliquée de manière plus systématique au Canada avec
la revue des programmes (1994-1995) qui consistait à examiner chaque
programme selon une grille d’analyse en six points. Cette démarche a
permis une amélioration très nette de la situation budgétaire
canadienne.
Le succès de cette démarche au Canada explique qu’elle ait été reprise
par de nombreux pays. C’est d’abord la Grande-Bretagne qui a adopté
une démarche comparable avec les « capability reviews » initiées par le
gouvernement Blair en 2005. Ces revues doivent examiner la
performance des ministères, l’opportunité et la qualité de la mise en
œuvre de leurs politiques publiques, et en tirer les conséquences sur les
budgets des ministères et les compétences humaines nécessaires à la
mise en œuvre des axes stratégiques. Il s’agit d’une procédure rapide,
n’associant que le directeur général et les cadres dirigeants, menée par
une équipe d’audit composée de cinq personnes (trois experts et deux
directeurs d’autres ministères). Les conclusions de ces revues sont
souvent radicales : réduction d’un tiers des effectifs de l’administration
centrale de l’Éducation nationale et de moitié de celle de l’Intérieur, par
exemple. Une évaluation de ces revues a été menée en 2007 par le
Sunningdale Institute qui considère que la démarche est positive et
donne l’appui nécessaire aux dirigeants pour mener les réformes
nécessaires, même si le personnel doit être mieux associé à leur mise en
œuvre. La France s’est récemment engagée dans une démarche
similaire avec la revue générale des politiques publiques. S’il est encore
trop tôt pour juger de l’efficacité de cette démarche, les premiers
résultats semblent focalisés sur les structures et leurs adaptations, sans
que la réflexion sur les priorités de l’État et les missions qu’il doit mener
n’ait véritablement abouti.
2 - Le renouvellement des procédures budgétaires
La nécessité de maîtriser les dépenses publiques et la volonté de mettre
en place une gestion publique axée sur les résultats ont souvent rendu
nécessaire une réforme de la procédure budgétaire. Les deux
problématiques ne sont pas toujours liées. Ainsi, la Suède a-t-elle
d’abord réformé sa procédure budgétaire, dans l’objectif de maîtrise
des finances publiques. Certains États ont choisi d’aller plus loin en
liant les procédures budgétaires et la mesure de la performance. Il s’agit
à la fois d’améliorer la gestion publique et de renforcer le rôle du
Parlement, en l’associant à la définition des objectifs des politiques
publiques et pas seulement à la répartition des moyens budgétaires. Ces
réformes permettent donc au Parlement de retrouver son rôle
historique dans la définition du budget et le contrôle de son exécution.

Un cadrage budgétaire triennal a été introduit. Ce cadrage plafonne

le montant des dépenses pour trois ans et les ventile dans chacun
des 27 secteurs de dépenses (subdivisés en 500 dotations
budgétaires). Ce plafond est strictement respecté, chaque ministre
réalisant ses arbitrages de dépenses dans le respect du plafond qui
lui a été assigné. Une procédure comparable a été mise en place aux
Pays-Bas avec trois plafonds de dépenses (pour l’État, les dépenses
de santé et les régimes sociaux) fixés pour quatre ans et strictement
respectés.

La réforme a cependant varié selon les États :

- au Royaume-Uni, il n’existe pas de lien entre le contrôle de la
performance et la procédure budgétaire. Les ministères et les
agences précisent des cibles de politiques publiques, sur la base
desquelles ils concluent des contrats de service public (public
 service agreements). Les résultats de ces contrats sont évalués
tous les trois ans ;
- aux États-Unis, il existe un lien entre l’élaboration du budget
et la mesure de la performance. Ainsi, depuis le Government
Performance and Result Act de 1993, les lettres de cadrages que
les ministères et les agences doivent soumettre au Congrès
(« Congressional justification ») contiennent outre les données
sur les dépenses de l’année précédente et les plans pour l’année
à venir des plans annuels de performance et des rapports de
performance ;
- il en va de même en France depuis la mise en œuvre de la loi
organique relative aux lois de finances, puisque le projet de loi
de finance est accompagné de projets et de rapports annuels de
performance pour chaque mission.
Ces réformes posent cependant la question de l’évaluation de la
performance. Les États qui se sont engagés dans de telles démarches ont
rencontré plusieurs difficultés. Tout d’abord, le souci légitime de rendre
compte au Parlement et aux citoyens peut conduire à une multiplication
des indicateurs et des objectifs. Ainsi, il existait plus de 600 objectifs de
performance au Royaume-Uni en 1998. Surtout, les risques de dérive
sont importants qui voient les administrations se concentrer sur ces
objectifs chiffrés et délaisser la partie de leurs missions qui ne peut être
évaluée. La mesure de la performance devient alors une fin en soi,
indépendamment de la qualité de service. Dernier volet de cette
refonte de la procédure budgétaire et de l’amélioration de l’information
du Parlement : la certification des comptes publics. La France, la Grande-
Bretagne, les États-Unis ou l’Australie ont entrepris une telle réforme
comptable. Il s’agit pour ces États de présenter des comptes comparables
à ceux des entreprises qui sont certifiés par des organismes d’audit
indépendants. Ce suivi comptable est utile à la décision publique
puisqu’il permet de mettre en évidence les charges certaines de l’État, y
compris dans le futur. Cette approche permet une appréciation à plus
long terme des conséquences que certains choix peuvent emporter, par
exemple le recours à l’emprunt ou l’octroi de garanties à des partenaires
industriels privés. En outre, l’effort fait pour comptabiliser le patrimoine
de l’État lors de la mise en place de ce nouveau système est une
incitation à améliorer la gestion des actifs publics comme l’entretien du
patrimoine. Enfin, ces comptes peuvent ensuite être utilisés pour
procéder à des comparaisons entre services publics nationaux
(comparaison entre hôpitaux au Royaume-Uni).

Des réformes ont déjà été menées dans certains États pour limiter
ces dérives, sans renoncer au bénéfice de l’évaluation. Ainsi, au
Pays-Bas, dans le cadre de la réforme dite « VBTB » (du budget à
l’évaluation de la performance), les indicateurs ont été recentrés sur
les priorités essentielles des ministères. Par ailleurs, depuis 2005, le
gouvernement a décidé de remplacer, dans certains domaines, la
mesure de la performance au moyen d’indicateurs par l’évaluation
des politiques publiques. Il y a donc désormais deux catégories
d’objectifs : ceux qui font l’objet d’une mesure par un indicateur
chiffré et ceux qui font l’objet d’une évaluation non chiffrée
(notamment dans les secteurs tels que la Défense nationale ou les
Affaires étrangères). Une réforme similaire a été menée au
Royaume-Uni, où les objectifs de performance ont été réduits à 122
et sont devenus plus stratégiques, plus pertinents et plus fiables. Ils
sont tous chiffrés et articulés avec le système de contrôle de gestion
interne à chaque service et font l’objet de nombreux audits du
National Audit Office (NAO).

B - L’État régulateur
À l’issue de ces évolutions, se dessine une nouvelle figure de l’État : celle
d’un État régulateur. Cette nouvelle figure s’inscrit dans un contexte
renouvelé. Alors que pendant longtemps l’État était un acteur
économique important, la crise des années 1970 a mis en évidence ses
faiblesses et son incapacité à contrôler l’ensemble de la vie économique
d’un pays. Les États ont donc dû progressivement renoncer aux
instruments qui prévalaient auparavant : contrôle des prix et des loyers,
fixation du taux de change, entreprises nationales… Ces modalités
d’action n’apparaissaient plus adaptées à une économie de plus en plus
mondiale. Cependant, le besoin de règles reste présent et est, à chaque
fois, confirmé, lorsque l’économie doit faire face à une crise importante.
L’action de l’État avait été contestée quand l’échec des politiques menées
pour faire face à la crise des années 1970 avait montré que son action
pouvait perturber le marché et avoir des effets contraires à ceux
recherchés. Par ailleurs, l’impartialité de l’État était également mise en
cause : la proximité entre les administrations chargées de définir les
règles, celles chargées du contrôle de leur exécution et le pouvoir
politique nourrissait le soupçon d’une application différenciée des règles.
Pour retrouver sa légitimité, l’État a donc dû inventer des mécanismes
qui permettent d’assurer le respect des règles définies, tout en
garantissant l’impartialité dans leur application.
Des organismes de régulation ont ainsi été créés, dont l’indépendance
vis-à-vis du gouvernement est garantie par la loi, la constitution ou les
traités. Fort logiquement, ce mouvement a d’abord concerné l’économie.
Ainsi, les gouvernements ont peu à peu renoncé à toute intervention
dans le domaine de la politique monétaire pour confier cette mission à
des banques centrales, dont l’indépendance est garantie. Le pouvoir
politique ne fixe plus que l’objectif (lutte contre l’inflation, soutien de la
croissance et/ou maintien d’un taux de change stable par rapport à
certaines monnaies) laissant la banque libre de définir la politique de
taux permettant le mieux de les atteindre. Le contrôle des opérations
boursières, des banques, des assurances, du respect des règles de la
concurrence a aussi été progressivement confié à des autorités
indépendantes.
Puis, ces institutions se sont multipliées pour veiller à l’allocation d’une
ressource rare (les fréquences hertziennes), protéger les
consommateurs (sécurité sanitaire, alimentaire…), réguler un marché
qui ne peut engendrer son équilibre par lui-même parce qu’un
opérateur public important a été de tout temps présent (électricité). Ce
développement a accompagné la sortie progressive de l’État des marchés
concurrentiels et la fin des grands monopoles publics : rail, électricité…
Une nouvelle branche du droit, à la frontière du droit public et du droit
de la concurrence, s’est progressivement mise en place : le droit de la
régulation. Créées par l’État, ces autorités ont des pouvoirs limités aux
objectifs poursuivis : réglementer, surveiller, sanctionner. Si elles
développent leur corpus de règles à la faveur de la demande du marché
ou sous l’exigence internationale, elles n’échappent pas totalement au
contrôle de l’État qui en est à l’origine et qui confie à ses propres juges le
soin de les contrôler. Le juge recueille ainsi en quelque sorte en aval ce
que le pouvoir exécutif ne peut plus faire en amont. Il vérifie que
l’autorité de régulation n’a pas outrepassé ses pouvoirs et fonctionne
bien : transparence de ses règles, motivation de ses décisions,
impartialité et proportionnalité des mesures prises.
Si l’expression de « régulation » est traditionnellement employée pour
décrire ce seul phénomène, il est possible de considérer que plus
largement l’ensemble des réformes intervenues depuis vingt ans a
changé l’État en un État régulateur. Tel est le cas, par exemple, avec le
mouvement de décentralisation décrit précédemment. Il s’agit pour
l’État de transférer certaines des compétences qu’il exerçait auparavant
à des autorités politiques locales qui lui paraissent plus à même de
répondre aux besoins des citoyens. Là encore, cependant, ce transfert ne
s’accompagne pas d’une disparition de l’État, mais bien d’une
transformation de son rôle. Si les administrations de l’État ne peuvent
plus interdire à une communauté d’agir dans un sens déterminé, ce sont
désormais les juges qui sont amenés à apprécier la légalité des actes des
autorités locales : juges constitutionnels dans les États fédéraux ou quasi
fédéraux, juges administratifs dans les États centralisés.
Enfin, le mouvement de modernisation que nous venons de décrire
correspond bien à cette même vision du rôle de l’État. L’administration
centrale garde sa légitimité pour édicter les règles, mais les fonctions de
contrôle de leur application ou les domaines dans lesquelles l’État est
encore opérateur sont progressivement confiés à des agences
autonomes. La définition des politiques publiques s’en trouve modifiée.
Les ministres, avec l’aval et sous le contrôle du Parlement, doivent
définir des objectifs pour chaque action de l’État, le cadre dans lequel
cette action sera exercée et les moyens dont cette action doit être dotée.
La charge ensuite de définir la façon dont le service doit être organisé,
grâce aux moyens dont il dispose, pour atteindre les objectifs qui lui ont
été fixés, revient aux cadres de ces entités qui sont responsables des
résultats obtenus devant le pouvoir politique.

L’ÉTAT RÉGULATEUR EN FRANCE

La réforme de l’État est un terme récurrent en France. Déjà dans les
années 1930, le président du Conseil Tardieu déclarait : « Lorsqu’un
président du Conseil veut se faire applaudir, il lui suffit d’annoncer
la réforme administrative, car personne ne sait ce que cela veut
dire. » Les avatars de la réforme de l’État ont été nombreux :
renouveau du service public (1989), commissariat à la réforme de
l’État (1995-1998), programmes pluriannuels de modernisation des
administrations, stratégies ministérielles de réforme (2003), revue
générale des politiques publiques (2008). Le sentiment prévaut que
si les termes changent, la philosophie reste la même. Dès lors, le
retour de ce thème à chaque alternance politique ne serait que le
symptôme de l’échec de la réforme de l’État en France. Ce jugement
mérite d’être nuancé.
La France a, comme les autres États européens, vu l’émergence
d’organismes de régulation avec les autorités administratives
indépendantes dans tous les domaines :
- droit des administrés : médiateur de la République (1973),
Commission d’accès aux documents administratifs (1978),
Commission nationale informatique et libertés (1978),
Commission nationale des interceptions de sécurité (1991) ;
- régulation des activités économiques : Autorité des
marchés financiers (1967), Conseil de la concurrence (1977),
CSA (1982), Autorité de régulation des télécommunications
(1996), Commission de régulation de l’électricité (2000), puis
de l’énergie (2003) ;
- santé : Agence française de sécurité sanitaire des produits
de santé (1998), des aliments (1999) et de sécurité sanitaire
environnementale (2001).
Des réformes de transparence administrative, de codification ont
également été entreprises, afin de rendre les règles édictées par
l’État plus intelligibles. Surtout, la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) de 2001 est venue opérer une véritable révolution
budgétaire. Elle a revalorisé le rôle du Parlement dans la procédure
budgétaire et introduit la notion de performance dans
l’administration française.
Pourtant, des progrès sont encore possibles. L’administration n’a pas
encore tiré toutes les conséquences de la LOLF, notamment en
termes de liberté de gestion laissée aux responsables des
programmes. De même, le Parlement n’a pas pris toute la mesure
du rôle de contrôle qu’il doit désormais assumer en matière
budgétaire. Mais, le principal mal, dont souffre l’État en France est
l’absence de réflexion sur les missions qu’il doit exercer. Les
 exemples étrangers montrent que la réflexion sur le périmètre de
l’État doit être un préalable à la délégation de tâches à des
opérateurs ou aux collectivités territoriales. Tel n’a pas été le cas, ou
seulement à la marge, en France. La revue générale des politiques
publiques devait mener une telle réflexion, mais elle a été oubliée
au profit de la compilation de mesures de rationalisation. Pourtant,
ce n’est qu’en définissant ses missions, leur étendue et la façon dont
il entend les exercer que l’État pourra adapter son organisation
administrative. Un tel travail devrait permettre de restructurer
profondément les administrations centrales et de les concentrer sur
les tâches pour lesquelles elles ont une valeur ajoutée : la définition
des politiques et l’édiction du cadre réglementaire. Cette dernière
mission est une véritable gageure aujourd’hui, dans un contexte
d’instabilité et d’insécurité législative.

Cet État régulateur n’est-il pas un État technocratique ? En laissant une

telle liberté aux fonctionnaires, ne risque-t-on pas de priver les hommes
politiques de leurs prérogatives ? Nous ne le pensons pas, bien au
contraire. Il est plus important pour un ministre en charge du
développement durable de définir les objectifs de la politique de l’eau,
les moyens financiers qui doivent lui être consacrés, l’articulation de
cette politique avec la politique agricole que de déterminer le régime
indemnitaire qui s’applique à ses agents. La politique ne se trouve pas
dévalorisée par cette évolution. Au contraire, son rôle est affirmé et
reconnu. Par ailleurs, nous l’avons vu, ces réformes de la gestion
publique se sont souvent accompagnées d’une revalorisation du rôle
budgétaire du Parlement. Les parlements retrouvent ainsi leur fonction
historique, telle qu’elle est définie par la Magna Carta ou la Déclaration
des droits de l’homme et du citoyen.
Notes du chapitre
[1] Ce chapitre doit beaucoup à Jérôme Brouillet qui a effectué les très nombreuses recherches
comparatives qu’il imposait, en a conçu la trame et a assuré sa première rédaction.
[2] Comme le notait le Conseil d’État dans son rapport public 2006 sur la sécurité juridique.
[3] Entretien au journal Le Monde, 20-21 janvier 2008, p. 12.
[4] À l’exception des collectivités d’outre-mer.
[5] Les pouvoirs du grand Londres sont cependant ceux d’une grande collectivité territoriale.
[6] Article 158 du traité instituant la communauté européenne.
[7] Leur nombre a explosé dans les années 1990 : de 10 en 1994, elles étaient 228 en 2007.
[8] Seules les autorités politiques, autonomes par rapport au gouvernement central, ont été
retenues dans ce tableau.
[9] Nous adoptons une définition large de l’agence qui, en droit français, regroupe tant les
établissements publics que les services à compétence nationale.
[10] En Suède, ce sont même 98 % des fonctionnaires qui sont affectés à des agences.
Conclusion de la 6e partie

L e mouvement de transformation en cours, aussi incertain soit-il

dans sa cristallisation politique ne peut pas être nié. Ce qui emporte
pour beaucoup l’interrogation, c’est précisément le sens politique de ces
évolutions. Ainsi l’historien du droit Pierre Legendre évoque-t-il une
implosion des États et se demande s’ils ne sont pas devenus une simple
façade, « des coquilles vides [...] qui ne seraient plus garantes d’un
essentiel [1] ». Il en conclut que la notion d’État est peut-être en passe de
devenir un leurre de la pensée occidentale.

« L’expérience du XXe siècle est remarquable, dit-il. Nous avons vu

s’installer, puis disparaître, les États dictatoriaux de la mouvance
européenne. L’État hitlérien a été vaincu par les armes, les États
communistes ont littéralement explosé. Que deviennent les États
libéraux? Je serais tenté de dire qu’ils ont implosé et se maintiennent,
pour des raisons d’équilibre planétaire (économique, militaire,
culturel), dans une situation de relative stabilité par les moyens
juridiques classiques. »

Poursuivant plus loin encore son interrogation, il se demande si nous ne

vivons pas l’imminence de transformations à longue portée et déplore
que « le lyrisme des récitals intellectuels sur l’État de droit, en France
particulièrement » interdise d’affronter la question du destin de ce mode
d’organisation de la structure que nous appelons l’État.
De même, le philosophe Pierre Manent constate que les États sont
aujourd’hui « sans tête » et ont perdu ce qui constitue leur raison d’être :
« leur articulation avec un projet politique ». Nous serions, selon lui,
« dans un interrègne entre l’État-nation qui a perdu le mandat du Ciel,
mais qui reste à certains égards un instrument indispensable, et une
Europe qui ne me paraît pas destinée à proposer réellement un autre
instrument politique [2] ». Nous serions donc dans une situation
comparable à celle du Moyen Âge ou de la période qui a précédé la
grande construction de l’État moderne avec de vieilles nations, une
Europe nouvelle qui se superpose à elles, sans que l’articulation entre les
deux soit définie et puis, à l’intérieur de chaque nation des problèmes
d’unité, d’intégrité et d’intégration, qui deviennent de plus en plus
cruciaux. Et il conclut alors sur la permanence du concept de
souveraineté. Contestant l’idée selon laquelle l’État n’est plus souverain,
il estime qu’il ne faut pas prendre ce concept comme signifiant « pouvoir
absolu sur soi, indépendance à l’égard de toute condition extérieure et
parfaite autarcie » mais le comprendre comme « sentiment d’avoir une
autonomie, des organes pour sentir le monde autour de soi et se
diriger ». Et, dans cette vision, l’État-nation garde une fonction centrale,
celle de fournir cet instrument d’orientation et d’action dans le monde.
On peut aussi voir les choses autrement et sans renier le passé engager
un effort d’invention pour dessiner une figure politique différente.
Comme le suggère le philosophe américain Michael Sandel, citant
d’ailleurs l’exemple européen, « il s’agit de concevoir des dispositifs
politiques qui permettront de faire circuler la souveraineté à la fois vers
le haut et vers le bas [3] ». Dans une telle perspective, le peuple de
chacune des « nations » demeure la source mais le pouvoir souverain est
délégué et partagé, au nom de l’efficacité, entre plusieurs niveaux de
responsabilité. De même que le secret de la construction des bâtiments
est, selon la métaphore kantienne, l’association de plusieurs corps de
métiers, le vrai secret de la république n’est-il pas la séparation des
pouvoirs ? Non pas seulement la séparation entre pouvoir législatif,
judiciaire et exécutif mais, pour chacun d’entre eux, partage à plusieurs
niveaux du pouvoir d’agir, de légiférer et de juger. Parlement européen,
parlements nationaux, assemblées régionales et locales ; cours
européennes, cours nationales, tribunaux locaux; plus encore, pouvoir
d’action partagé entre les trois niveaux. Car si l’espace national est
parfois trop petit pour permettre une action efficace sur l’ordre politique
et économique mondial, il est aussi parfois trop grand pour répondre
aux exigences de cohésion sociale et de libertés locales.
Il s’agit au fond d’instaurer un partage du pouvoir pour gérer la
complexité, répondre à la demande d’autonomie, clarifier l’exercice
de la responsabilité. Un tel partage — reflet de nos appartenances
multiples — permet d’assurer un meilleur équilibre politique. L’exemple
de la République fédérale allemande ne montre-t-il pas tout l’intérêt de
voir des coalitions politiques différentes diriger le Bund ou les Länder
donnant ainsi aux citoyens le sentiment, quelle que soit leur
appartenance, de se sentir représentés ? État-nation. L’heure est sans
doute venue de lire autrement le trait d’union entre les deux termes qui
lie depuis plus de deux cents ans l’État à la nation. Moins un trait d’union
qu’une flèche qui renvoie la communauté à la constellation de pouvoirs
qui assure sa cohésion et son devenir pacifié. La mise en œuvre
démocratique de ces nouveaux partages sera le principal défi des années
à venir.
Ce qui constitue la raison d’être de l’État et que l’étymologie rappelle (ce
qui permet à des communautés de « tenir debout ») n’est pas près de
disparaître. Mais il est plus que probable qu’une nouvelle forme
étatique, qu’une nouvelle figure est en train d’apparaître. Depuis 1989,
nous sommes entrés dans un temps de transition qui rappelle d’autres
transitions de l’histoire européenne. Nous vivons la fin d’une figure de
l’État, celle qui s’est ancrée avec les monarchies nationales entre les XII e
et XVI e siècles, consolidée avec l’avènement des premiers États de droit,
cristallisée avec la paix de Westphalie en 1648, transformée à la
Révolution française et a définitivement triomphé avec l’unité italienne
et allemande au XIXe : la figure de l’État-nation. Nous sommes invités à
rompre avec l’ancien imaginaire pour tenter d’en esquisser un nouveau.
Rompre avec l’ancien imaginaire. Et d’abord celui où l’Europe se
pensait comme le « centre » du monde. De fait, les trois premiers
partages du monde — Tordesillas en 1494 quand le pape Alexandre VI
Borgia répartit les terres conquises entre l’Espagne et le Portugal, Berlin
en 1884 entre les puissances impériales, Yalta en 1945 entre les deux
parties de l’Europe — se sont tous opérés à partir d’un centre européen.
Or, l’ordre né de Yalta est mort avec l’effondrement du communisme —
qui était à son origine — et le « nouveau désordre mondial » invite à
penser le monde autrement. Ce qui est à inventer est de l’ordre d’une
« rupture instauratrice », pour parler comme Michel de Certeau. La
nouvelle figure qui s’esquisse n’est pas une création à partir de rien.
Nous sommes dans un temps de transition entre des figures anciennes
et des figures nouvelles. La tentation ou la facilité serait de s’accrocher
désespérément aux figures qui sont en train de disparaître pour ne pas
oser imaginer les contours, il est vrai encore flous, des figures qui
s’annoncent.
De ce point de vue, le passage par l’histoire et le droit des États ouvre
des chemins précieux. Il fait découvrir des héritages perdus ou oubliés
et permet de comprendre les traces, parfois douloureuses, qui
continuent d’imprégner si fortement nos imaginaires. Mais en les faisant
resurgir, paradoxalement il les libère. Plus encore, la relecture du passé
et du présent, dans les jeux complexes de leurs entrelacs, offre des
possibilités d’ouverture à ceux qui sont immergés dans l’action présente.
Il les invite à retrouver les promesses non tenues dont parle Paul Ricœur
et à tenter d’honorer la dette immense que nous avons à l’égard de ceux
qui nous ont précédés.

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Chapitre 21
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Notes du chapitre
[1] Pierre Legendre, « Ce que nous appelons le droit », Le Débat, 1993, p. 109-110.
[2] Pierre Manent, « Crise de l’État, crise de la politique », Liberté politique, 6, 1998, p. 99, 101-103.
[3] Michael Sandel, entretien au journal Le Monde, septembre 2001.
Conclusion. L’Europe en ses États, l’État
comme paradoxe

A u terme de ce long itinéraire dans l’histoire et l’espace européens, il

n’est pas sûr que le dévoilement qu’il a pu opérer des figures de
l’État nous permette d’être vraiment au clair sur ce que le concept même
d’État recouvre. Ce qui, au fil des siècles, semble davantage s’imposer,
c’est la dimension paradoxale de l’État. Mais avant d’en montrer les
diverses facettes, il n’est pas inutile de tenter de resaisir les fruits de cette
traversée de l’histoire de la civilisation européenne.

De quelques fruits...
La relecture des moments où des figures de l’État ont surgi est à bien des
égards fructueuse pour une meilleure compréhension de ce que nous
appelons l’État. Loin d’être un invariant, l’État est d’abord le lieu d’une
tension, parfois extrême, entre les droits de l’homme et le droit imposé
par des pouvoirs politiques. L’Europe, terre d’invention de l’État, est
plurielle en ses États. Ce qui la constitue comme telle, c’est sa
fragmentation en histoires nationales et étatiques singulières. C’est aussi
la perspective de leur réinscription dans une histoire commune. Une
telle exigence, inspirée par le souci d’éviter le retour de la guerre et
d’œuvrer à une communauté de destin, conduit à déconstruire les
concepts d’hier et, en premier chef, celui de souveraineté ; plus encore, à
retrouver le sens des mots en les déchargeant de ce que la violence de
l’histoire a déposé en eux.

A - L’État, lieu d’une tension entre droits de l’homme

et droit des États
L’État, généralement présenté comme une réalité permanente, simple et
uniforme, est tout le contraire de cette représentation. D’une certaine
manière, le bon sens populaire dit quelque chose de vrai quand,
évoquant l’action publique, il exprime d’une manière englobante et
plurielle la source de l’initiative : « Ils ont décidé », « ils ne savent pas » !
L’État, c’est souvent « ils », tout à la fois les responsables des exécutifs
nationaux et locaux, les parlementaires ou les juges, les fonctionnaires
ou les gendarmes... Et je renvoie là à l’expression française; nul doute
qu’en Espagne ou en Italie, en Grande-Bretagne ou en Pologne, en
Allemagne ou aux Pays-Bas, d’autres expressions surgissent qui rendent
compte de cette fragmentation de la représentation. Il y a dans ce pluriel
comme un reflet de ce que la relecture de l’histoire de l’État en Europe
nous a fait apparaître et qu’on peut résumer en trois constats simples :
l’État n’est pas né partout au même moment, son surgissement a revêtu
des formes politiques et des représentations multiples, il est à la fois
aussi indiscutablement présent qu’insaisissable.
Évoquer cette diversité des figures, c’est faire un pas vers une plus
grande vigilance à l’égard de tout ce qui tend, dans l’exercice du pouvoir,
à présenter l’État comme une évidence (« l’État doit »), une obligation (le
célèbre : « nécessité fait loi », qui peut justifier tous les « excès de
pouvoir ») ou une chance (l’État sauveur). Car s’il est à la fois une
évidence — nous voyons ses manifestations multiples dans notre vie
quotidienne —, une nécessité — quand la violence ou la catastrophe
surgit — et une chance — parce que ses « serviteurs », ministres,
administrateurs ou juges, sont en situation d’aider une communauté à
décider et à s’organiser pour survivre —, il est aussi le lieu d’une
tentation permanente d’extension (de ses missions), d’imposition (de sa
propre violence) et de prétention (à décider en notre nom).
La généalogie de l’État que nous avons tenté d’établir — et cet essai ne
saurait épuiser la démarche qui vise à rendre compte d’une histoire
complexe — fait apparaître clairement deux trajectoires : l’une qui
rend compte d’une volonté de protection et de la manifestation de la
puissance — celle de l’État, de sa force et de son droit —, l’autre qui
témoigne des solidarités politiques, culturelles et sociales qu’exprime la
vie des peuples et de la volonté de résistance des hommes au nom de
leurs droits fondamentaux. Et l’histoire de l’Europe peut être relue
comme celle d’une longue et interminable bataille des hommes pour
résister à la volonté de puissance de cet État qui s’était naturellement
imposé dans ses expressions diverses comme faiseur de paix et de
justice. La trajectoire d’expression des « droits de l’homme » est en
quelque sorte venue tordre, infléchir et parfois briser la trajectoire
d’imposition de « l’État et de son droit ».

B - L’Europe « en ses États »

L’histoire de l’Europe est à la fois violente et pacifique. Violences des
premières créations par la force, des affrontements entre princes et
peuples, des guerres pour cause de religion et des révolutions. Mais
acquis pacifiques aussi la naissance des grandes cours de justice,
l’établissement des grandes universités, l’affirmation des parlements, les
déclarations des droits fondamentaux… Cette histoire est à proprement
parler celle d’une grande civilisation, au sens où elle rend compte de
l’extrême difficulté à civiliser les relations entre les hommes et les
peuples. Et les États témoignent par leur existence même, par les formes
qu’ils ont revêtues, par les relations de coexistence et d’affrontement
qu’ils ont nouées entre eux, de l’Europe elle-même. Espace
géographique aux frontières incertaines, l’Europe est d’abord, si je
puis dire, « en ses États ». Les États qui se sont constitués dans l’histoire
sont en effet les révélateurs de cette civilisation, les dépositaires de ces
expériences de vivre ensemble façonnées par la violence et par le droit,
les cadres constituants des petites « nations » qui se sont rassemblées
pour devenir parfois des États-nations, lieux de cohésion et de
délibération, lieux d’exercice de la souveraineté.
Ce constat explique la difficulté à laquelle les Européens se trouvent
confrontés aujourd’hui : celle de définir une nouvelle figure de l’État en
Europe qui dépasse le cadre d’hier sans ignorer ce que les États-nations
ont déposé dans les mémoires et les habitus des peuples. Mais,
précisément, l’histoire de l’Europe des États éclaire : elle révèle des
processus infiniment plus subtils et complexes que ce que le temps de
l’affirmation exacerbée des États-nations par les nationalismes a pu
produire de visions réductrices ou fausses. Pour s’affirmer, les États-
nations ont en effet produit des relectures politiques de leur histoire qui
valorisaient à l’excès une langue, une culture, un sang propres et
entendaient gommer tout ce que l’histoire antérieure de la civilisation
européenne avait pu produire de commun : des lieux de savoir et
d’échanges, des cathédrales et des temples, des libertés individuelles et
collectives, des expériences politiques d’organisation des villes et des
territoires. C’est une des justes et belles intuitions des fondateurs du
cours « Histoire et droit des États » que d’avoir pensé qu’en choisissant
de comparer ce qui est perçu dans l’imaginaire des peuples comme le
plus spécifiquement national — l’État —, ils ouvraient la possibilité de
relativiser les histoires nationales singulières et de retrouver un fonds
politique et culturel européen commun. Ce dévoilement ne remet pas en
cause ce que les États ont apporté par eux-mêmes mais il montre qu’ils
sont eux-mêmes des expériences de dépassement du local et du
singulier par la volonté de construire des espaces politiques plus larges
pour éduquer, dynamiser l’économie ou développer la vie sociale.
Comme l’écrit Jürgen Habermas, pourquoi ce qui a été possible entre
Bavarois et Prussiens, Sardes et Toscans, Aragonais et Castillans, Bretons
et Languedociens, Anglais et Gallois — soit un mouvement de
dépassement des identités pour des communautés plus fortes — ne
serait-il pas possible aujourd’hui entre Suédois et Portugais, Français et
Allemands, Espagnols et Polonais dans une nouvelle constellation
politique post-nationale? Prendre en charge ce travail de dépassement
des États pour inventer une nouvelle forme d’État — qui n’ignore pas
plus les États d’hier que ceux-ci n’ont ignoré les provinces et les villes —
est à proprement parler une tâche politique et une œuvre juridique.
C’est par le droit que de nouvelles formes d’arbitrage et de coopération
politique pourront être définies, quitte à ce que plusieurs tentatives
constitutionnelles soient nécessaires pour y parvenir.

C - La souveraineté en question : l’inévitable partage

du pouvoir d’action
Évoquer ce travail de dépassement invite à prendre la mesure des
limites des concepts et des représentations dans la vie politique. Nous
l’avons déjà souligné pour l’État : sa représentation est profondément
différente selon que l’on se trouve en France ou en Allemagne, en
Espagne ou en Pologne, en Angleterre ou aux Pays- Bas. C’est donc
sagesse que d’estimer avec Michel Foucault qu’il y a un grand danger à
« survaloriser » l’État, à l’ériger en une « réalité transcendante dont
l’histoire pourrait être faite à partir d’elle-même [1] ». On ne peut pas
parler de « l’État chose » comme si c’était un être se développant à partir
de lui-même et s’imposant par une mécanique spontanée aux individus.
L’histoire des États en Europe témoigne de ce qu’il faut comprendre le
concept à partir des expériences et des pratiques politiques, sociales et
juridiques. L’État, c’est d’abord une pratique. Ce qui est vrai pour l’État
l’est pour la souveraineté. La souveraineté a permis, en concentrant la
puissance publique dans le souverain, de réaliser l’unité politique des
nations modernes et de sauver les États naissants des désastres des
guerres de religion. Parce que Machiavel et Hobbes parlent du souverain
comme le lieu ultime de pouvoir et qu’on en fait les pères du concept
moderne de l’État, on en déduit que la souveraineté serait en quelque
sorte consubstantielle de l’État. Or si elle continue d’articuler, dans un
régime démocratique, autorité et liberté par le biais du suffrage et de la
représentation — le seul souverain est toujours le peuple et ceux qui le
représentent —, si la souveraineté a été une « machine unificatrice
utile », « c’est aujourd’hui trop lui demander que d’accomplir les fins
d’une démocratie complexe […]. Le temps est venu de repenser le droit
de l’État en réorganisant ses fonctions et d’instituer en droit politique la
[2]
séparation des pouvoirs qui doit se substituer à la souveraineté ».
Certes, « l’État est l’organisation d’une communauté historique.
Organisée en État, la communauté se rend capable de prendre des
[3]
décisions ». Mais ce n’est pas l’État qui crée la communauté historique,
il l’encadre en lui donnant un espace de juridiction où se dit un droit qui
lui est propre, notamment pour fixer les conditions d’accès à la
communauté. Cette communauté « nationale » qui porte l’État et que ce
dernier porte à son tour est depuis peu affectée par un mouvement
profond de fragmentation du pouvoir étatique. Il ne peut plus exister
aujourd’hui un centre qui soit capable à la fois de saisir et de
comprendre seul l’extrême diversité des besoins et des attentes sociales
et d’y répondre de manière adéquate. Notre espace public est
durablement fragmenté et la politique éclate en des sphères
différenciées selon la nature des fonctions — locale, nationale et
supranationale — ou des missions qu’exercent des centres de régulation
propres à la concurrence, aux télécommunications ou à l’audiovisuel…
Ce que nous appelons l’État n’est plus et ne peut plus être le régulateur
central exclusif dont tout dépend. C’est donc à l’établissement de
rapports clairs et confiants entre ces différentes institutions qu’il faut à
présent s’atteler grâce à une combinaison intelligente de pouvoir et
d’autolimitation pertinente. Le partage du pouvoir nécessaire pour
affronter les enjeux nés de la mondialisation et la vie de nos sociétés
durablement multiculturelles et ouvertes fait en quelque sorte éclater le
concept unificateur qu’était la souveraineté.
D - Identité et communauté : le sens profond des
mots
C’est un fait d’évidence que les concepts sont « lestés », à certains égards
piégés par les différences historiques qui sont pour ainsi dire
« déposées » dans des expériences nationales. Des expressions comme
« fédération » ou « fédéralisme » sont connotées en Allemagne de
manière tout à fait différente qu’en France. En Allemagne, elles
expriment une volonté de séparation des pouvoirs qui a été jugée
nécessaire pour préserver les singularités des Länder contre
l’uniformisation étatique centralisée dont le nazisme avait constitué
l’expression la plus extrême et la plus odieuse. En France, l’État est censé
protéger la République et la préserver du risque d’éclatement et le
fédéralisme est perçu (comme d’ailleurs le régionalisme), non comme
une forme à discuter de partage et de séparation des pouvoirs, mais
comme une doctrine funeste qui menacerait les fondations mêmes de
l’État républicain. Or, comme le relève encore Habermas, il est
évidemment plus facile de débarrasser le concept de souveraineté de ses
aspects « fétichistes » dans un contexte fédéral à l’allemande que dans
un pays de tradition jacobine. « Quand la souveraineté est déjà en
quelque sorte disséminée à l’intérieur d’un État-nation, elle ne court plus
le risque d’être proprement anéantie parce que cet État se trouverait
intégré dans une communauté politique plus large et devrait
abandonner certaines compétences » observe-t-il à raison [4] . Il est
important à cet égard d’être attentif au sens des mots et d’observer avec
prudence, quand les temps deviennent moins sûrs, le retour aux
discours politiques qui, de Paris à Prague ou de Londres à Varsovie,
exaltent l’identité nationale. Car l’identité conduit à faire de ce qui est
commun — une histoire, des valeurs, un territoire — un « propre » qu’il
faudrait défendre vis-à-vis d’autrui, de l’étranger.
Or, comme l’a lumineusement montré le philosophe italien Esposito [5] ,
ce qui est commun est l’exact contraire de ce qui est propre. Ce qui est
commun, ce n’est pas ce que nous possédons, c’est ce que nous
partageons. L’appartenance à la nation ou à l’Union européenne n’est
pas de l’ordre de la propriété, ce n’est pas un avoir mais une dette. Nous
sommes mutuellement en dette les uns vis-à-vis des autres dans une
solidarité qui lie les citoyens d’une même communauté. Communauté
vient du latin communitas, dont l’origine est « munus » qui signifie le
don. Il nous est donné de vivre ensemble sur une terre commune que
nous partageons avec tous ceux qui y vivent. Il est donc nécessaire de
résister à la tentation de faire de la nation un « propre » qu’on opposerait
à d’autres « propres ». Cette tentation — l’histoire des deux derniers
siècles l’a révélé — conduit au nationalisme et à la guerre.
L’Europe est, elle aussi, non point une identité géographique — nous
sommes passés de six pays à vingt-sept dans un espace dont les
frontières sont floues — mais une communauté. Ce fut l’immense mérite
des Pères fondateurs que de concevoir avec la CECA un partage
économique des ressources communes (le charbon et l’acier) qui devint
ensuite partage d’un espace, libre à la circulation des hommes et des
marchandises, puis, avec Maastricht, d’une monnaie. Ce partage était
inspiré par la volonté de mettre fin à un autre type de vie partagée, celle
des guerres et des violences dont le XXe siècle fut le triste théâtre. Ce qui
constitue la communauté européenne, ce sont des valeurs partagées : les
libertés publiques, les grands principes du droit et de la justice, la culture
de Shakespeare à Goethe, de Cervantès à Dante, de Victor Hugo à
Tolstoï… Cette civilisation commune est née dans les villes européennes
et dans les universités qui, de Bologne à Oxford, de Padoue à Paris, de
Salamanque à Heidelberg, ont formé les professeurs, les légistes et les
administrateurs de ce monde commun dont le film L’auberge espagnole
est le miroir du temps présent. Et c’est pourquoi sans doute nous
sentons-nous « chez nous » dans toutes les villes de la grande Europe qui
rappellent ce passé commun et font oublier les « sombres temps » où les
nationalismes nous dressaient les uns contre les autres. Le noyau dur
normatif du patriotisme constitutionnel n’est-il pas le même dans tous
les pays d’Europe dès lors qu’ensemble ils se sont rendus capables
d’établir une charte commune des droits fondamentaux qui fournit le
creuset tout naturel d’une culture politique commune ?

L’État, une figure paradoxale…

[6]
Comme Paul Ricœur l’a si bien mis en lumière , trois paradoxes
structurent les figures étatiques dans l’histoire et « constituent » en
quelque sorte l’État : il est le vecteur d’une rationalité extrême et le siège
de la violence et de l’irrationalité du pouvoir; il est le croisement d’un
pouvoir « horizontal » de vivre ensemble et d’un exercice « vertical » de
l’autorité ; il est un « englobant » mais il est aussi « englobé ».

A - Rationalité constitutionnelle, irrationalité du

pouvoir
Si l’on songe à la construction de l’État au fil des siècles, ce qui s’impose
comme paradoxale est cette incertaine alchimie d’une rationalité — qui
s’exprime essentiellement par le fait qu’un État est régi par une
constitution — et de l’irrationalité qui s’exprime souvent dans
l’exercice du pouvoir. L’État apparaît à la fois comme le gardien des
règles du « bien commun », mais aussi comme le lieu permanent d’une
violence dite « légitime » au nom de la raison d’État. En réalité, la
rationalité « institutionnelle » ne se limite pas à l’adoption de règles
constitutionnelles. Celles-ci n’ont été que le parachèvement d’un lent
basculement vers moins d’arbitraire. En premier lieu, sous la pression
des hommes et au terme d’une très longue conquête d’un suffrage
universel (définitivement acquis en Europe au milieu du XXe siècle !), la
source du pouvoir a basculé d’une « onction » irrécusable de droit divin
à la remise en cause régulière du pouvoir par les élections. En second
lieu, l’évidence de fixer des règles fondamentales insusceptibles d’être
mises en cause et protégées par un juge constitutionnel ne s’est imposée,
elle aussi, que tardivement. Le constitutionnalisme, discernable dans ses
premières manifestations médiévales en Angleterre (Magna Carta) ou
en France (Lois fondamentales du royaume), ne s’est véritablement
exprimé qu’en 1787, outre-atlantique, avec la première constitution,
celle des États-Unis d’Amérique. Il n’a connu des traductions
européennes qu’avec les premiers régimes parlementaires en Suède, en
France ou en Hongrie.
Observons aussi que la rationalité de l’État, dont la Constitution est le
reflet le plus impressionnant, a de nombreuses implications. C’est elle
qui s’exprime dans l’idée que ce qui fonde un territoire, ce ne sont pas
seulement des frontières, c’est aussi un espace de juridiction, l’unité
géographique de juridiction de l’appareil des lois. C’est elle qui explique
que l’État en principe « ne meurt jamais », qu’il assure le lien entre les
générations qui se succèdent, qu’il dépasse l’existence éphémère d’un
être humain en permettant ce que l’on désigne sous le terme technique
d’intégration intergénérationnelle. La rationalité de l’État tient à ce rôle
de gardien de la mémoire de la communauté — dont attestent musées,
bibliothèques nationales, archives et sceaux… — et de porteur de projets
qu’il assume par la mise en œuvre concrète des orientations politiques
décidées par une majorité lors des consultations électorales. L’État a
donc une fonction d’échangeur entre des « héritages » et des « projets »,
projets toujours menacés par l’absence de mémoire caractéristique
d’une rationalité qui serait purement instrumentale.
Face à cette rationalité étatique aux multiples implications, il faut
compter avec l’irrationalité du pouvoir, reflet de la violence fondatrice
ou son inévitable « résidu ». Il n’existe pas en effet d’État qui ne soit né
d’une violence, qu’il s’agisse d’une conquête, d’une usurpation, d’un
mariage forcé ou des exploits guerriers de quelque grand rassembleur
de terres. Cet héritage est certes réduit au minimum par la rationalité
constitutionnelle mais celle-ci le restitue sous la forme de la capacité de
décision du prince. Songeons par exemple aux articles constitutionnels
instaurant un État d’exception, comme l’article 16 de la Constitution de
1958 en France. Mais en outre qu’il s’agisse d’une menace de guerre, de
la réplique à une situation extrême ou tout simplement de l’imposition
par la force d’une décision de justice, il y a toujours un décideur. Paul
Ricœur l’explicite clairement : « C’est tout de même à cela qu’on voit s’il
y a ou non un État […] Il faut qu’il y ait quelqu’un qui dispose
absolument du code secret pour déclencher la puissance nucléaire. Il y a
dans les États un pouvoir de décision, une capacité de vouloir, un
arbitraire qui est d’une autre nature que le vouloir vivre ensemble
[7]
rationnel de la société civile . » Cet arbitraire — consubstantiel à tout
pouvoir — justifie l’extrême vigilance des citoyens à l’égard des
irruptions de violence qui restent inscrites dans la structure même du
politique. L’État de droit tolère encore en son sein l’État d’exception.

B - Verticalité de l’autorité, horizontalité du vivre

ensemble
En s’inspirant des analyses d’Hannah Arendt dans son Essai sur la
révolution, on peut aussi relever une structure orthogonale du
politique opposant un plan horizontal et un plan vertical. D’un côté, le
pouvoir n’a cours qu’autant que les gens veulent coexister (« le pouvoir
naît quand les hommes se réunissent en vue de l’action, il s’évanouit
[8]
quand ils se dispersent » rappelle judicieusement Hannah Arendt) . Ce
vouloir vivre ensemble est comme enfoui dans l’inconscient collectif. Il
a, nous dit Paul Ricœur, le statut de l’oublié : nous oublions ce que nos
ancêtres ont inventé, ce que nous avons été capables de surmonter
ensemble, ce qui nous constitue comme communautés historiques. Il
faut des guerres civiles ou de grandes défaites pour qu’on s’aperçoive de
son existence lorsqu’il se décompose ou lorsqu’il est menacé :
« L’expérience des grandes dé-faites sont des périodes où le lien politique
[9]
se dé-fait . »
De l’autre côté, il y a la dimension verticale, le côté hiérarchique auquel
songeait Weber et auquel il rattachait l’usage légitime et ultime de la
violence. Le caractère énigmatique du politique vient de cette structure
en déséquilibre. L’autogestion est le rêve d’une organisation où tout le
pouvoir puisse émaner du vouloir vivre ensemble, où le rapport vertical
serait entièrement absorbé dans le rapport horizontal. C’est bien parce
qu’elle est une « utopie » qu’il faut imaginer une autorité qui soit en
mesure de veiller au maintien d’un ordre public qui soit dans toute la
mesure du possible juste. Le projet de l’État de droit démocratique peut
être ainsi défini comme « l’ensemble des dispositions qui sont prises
pour que le rationnel prévale sur l’irrationnel, mais simultanément pour
que le lien horizontal du vivre ensemble prévale ordinairement sur le
rapport irréductiblement hiérarchique de commandement et
[10]
d’autorité ».
Mais précisément, l’État doit à la fois organiser la diversité des pouvoirs
— exécutif, législatif, judiciaire mais aussi national et local — tout en
veillant à maintenir un lieu ou une instance qui incarne l’autorité. De
quoi parle-t-on quand on évoque l’autorité ? Non du pouvoir ou de la
décision autoritaire. Comme l’indique Hannah Arendt, l’autorité, au sens
étymologique du terme, vient du latin « auctoritas » qui signifie « ajouter
de la valeur ». On peut donc définir l’autorité comme ce qui ajoute de la
valeur aux fondations communes et s’oppose aux velléités immédiates
des pouvoirs. Telle était la mission des patres du Sénat romain (d’où le
célèbre adage « auctoritas in senatu, potestas in populo »). Telle fut la
tâche donnée par les Pères fondateurs à la Cour suprême aux États-Unis.
Et le général de Gaulle voyait dans le chef de l’État de la Cinquième
République l’incarnation par excellence de l’autorité. L’État
démocratique doit trouver dans ses mécanismes constitutionnels et
politiques ce qui permet de « tenir ensemble » le marché et la Cité, de
concilier « l’efficace » et le « raisonnable ». Sans doute les progrès de
l’éducation et de la culture, ceux liés à l’ouverture et à la compréhension
d’autrui, devraient-ils nous rendre moins barbares et plus aptes à vivre
ensemble. Mais ce serait méconnaître qu’être ensemble ne va pas de soi,
que la violence est toujours là prête à surgir dans les discordes de la vie
commune. Nous vivons dans des sociétés qui reposent
fondamentalement sur l’idée du contrat social mais qui, dans le même
mouvement, témoignent chaque jour de la fragilité de la vie commune.
Comment la vie commune pourrait-elle persévérer si ce qui la fonde se
dissout? Énigme du politique qui ne peut donc reposer exclusivement
sur cette relation horizontale d’un vouloir commun et qui a besoin d’une
relation verticale, celle de l’autorité exerçant la fonction essentielle
d’arbitrage.
Mais cette autorité, que l’histoire a fait incarner par le souverain et l’État,
d’où vient-elle? Au nom de quels principes ou valeurs peut-elle
s’exercer? Par un curieux processus en effet, si l’autorité traditionnelle
s’est vidée de son contenu théologique — qui faisait de celui qui
l’exerçait un « vicaire de Dieu sur terre » — pour le remettre entre les
mains d’un autre souverain désignant démocratiquement, au nom des
valeurs communes, ses représentants, il a bien fallu se rendre à
l’évidence que les droits de l’homme et la volonté générale ne suffisaient
pas à faire une politique. Tocqueville, le premier, avait perçu le danger
de l’égalité extrême qui transforme les citoyens en individus indifférents
les uns aux autres et le risque d’un pouvoir tutélaire, prévoyant et doux,
à l’ombre duquel chacun vaque à ses intérêts. Claude Lefort, qui l’a tant
étudié, a montré la manière dont il avait ainsi anticipé qu’un tel pouvoir
tutélaire pourrait se dénaturer en pouvoir totalitaire à l’aide de ces
« puissances anonymes » que sont le peuple, l’opinion, l’État, la nation.
Ce vertige démocratique oblige à repenser ce qui fonde l’autorité
aujourd’hui. Les seules réformes qui demeurent sont celles qui ont fini
par rallier une majorité de citoyens. Elles sont le fruit de compromis que
ceux qui sont en charge de l’autorité dans les régimes démocratiques —
les chefs de l’État et de gouvernement ainsi que les cours
constitutionnelles (les premiers parce qu’ils incarnent la continuité de
l’État, les secondes parce qu’elles sont les garantes du respect du droit) —
ont le devoir de favoriser ou de vérifier. Ces compromis suscités,
acceptés et vérifiés consacrent alors un accord vivant et durable sur les
orientations fondamentales de la Cité.

C - Figure englobante, sphère englobée

Enfin, dernier et singulier paradoxe, l’État apparaît tout à la fois comme
une figure englobante mais aussi comme une sphère englobée parmi
d’autres. L’expression même de figure que nous avons employée pour
désigner le surgissement de formes diverses d’État recouvre cette idée
d’une enveloppe protectrice des hommes et des territoires, garante d’un
patrimoine essentiel de valeurs communes, surveillante du nécessaire
respect des règles du vivre ensemble. Cette figure enveloppante a un
double versant : un versant positif, l’État qui fait régner la justice, la paix
civile et la loi ; un versant négatif, quand il entend ignorer la diversité
politique, culturelle et sociale au nom d’une unité imposée, qui, dans
l’histoire, a justifié tous les excès. Car, précisément, l’ensemble des
pouvoirs exercés dans une société ne se résume pas à l’État. Il y a des
milliers de relations de pouvoir qui constituent en quelque sorte le tissu,
la pâte humaine et institutionnelle sans laquelle l’État en tant que tel ne
pourrait fonctionner. Si l’État est ce qui fait « tenir debout » une
communauté humaine, c’est parce qu’il protège et parfois codifie des
relations de pouvoirs multiples qui lui préexistent et lui permettent
aussi d’exercer ses prérogatives de toute nature juridique, financière,
pénale… Comme l’observe Michel Foucault, « l’État est un méta-pouvoir
disposant de grandes fonctions d’interdiction mais il ne peut se
maintenir s’il ne s’enracine pas dans toute une série de réseaux de
pouvoir qui passent à travers les corps, la famille, les attitudes, les
savoirs, les techniques [11] ». Avec ses grands appareils, ajoute-t-il encore,
« l’État représente seulement la garantie, l’armature de tout un réseau de
pouvoirs [12] ».
C’est une vision inspirée de la même idée de fragmentation de la société
et du champ des institutions que les travaux de Thévenot et
[13] [14] [15]
Boltanski , de Jean-Marc Ferry et de Michaël Walzer font
apparaître. Ricœur évoque quant à lui une pluralisation du champ des
institutions politiques qui a pour conséquence que l’État apparaît de plus
en plus comme une « instance parmi d’autres » tout en restant
« l’enveloppe de toutes », le régulateur qui veille au respect des
frontières entre différentes sphères. L’État est, dit-il, à la fois partie du
tout et le tout. Mais le « et » est capital pour rendre compte du paradoxe
comme de la singularité : l’État n’est en effet ni tout à fait « une partie
parmi d’autres » en raison même du fait qu’il est aussi « le tout » (en
position de surplomb), ni tout à fait « le tout » car n’étant « qu’une partie
du tout », il ne peut prétendre imposer d’en haut ce qui n’est qu’une
responsabilité de mettre en ordre ce qui se vit en bas. Que l’État soit
englobé, on le constate, observe-t-il, dans le fait que l’État nation se
trouve « pris en sandwich sur le plan de la souveraineté » entre des
souverainetés supérieures — l’Europe, les pactes internationaux, l’ONU
— et des souverainetés inférieures — les pouvoirs régionaux,
municipaux [16] …
La souveraineté de l’État est devenue indéchiffrable du fait de la
complexification des sphères d’appartenance qui gouvernent la société
civile : l’économie et ses régulations spécifiques, les Églises et leur droit
propre, les relations sociales et leur fonctionnement paritaire, les
associations de toute nature familiale, sportive, culturelle,
environnementale. En même temps, si l’appartenance est aujourd’hui
multiple et la citoyenneté ne constitue qu’un des modes d’appartenance
— « nous nous comportons seulement de temps en temps comme
citoyen mais beaucoup plus souvent comme producteur et
[17]
consommateur » —, il ne faut pas perdre de vue que l’appartenance
politique n’est pas tout à fait de même nature que les autres
appartenances. Et le risque de ce fractionnement des appartenances,
aggravé par la fragmentation du pouvoir politique entre les différents
niveaux de décision — européen, national, régional ou local —, est celui
d’une perte de conscience de l’appartenance à une communauté
politique. Car si le développement de la rationalité politique est très
largement tributaire des processus économiques, sociaux, culturels et
techniques, « sa caractéristique ultime majeure n’est pas la constitution
de l’État, le plus froid de tous les monstres froids, ni l’essor de
l’individualisme, elle tient à un fait : l’intégration des individus à une
communauté [18] », rappelle Foucault. De fait, nous n’avons pas, nous ne
saurions avoir à l’égard de l’État une allégeance du même type que celle
que nous pouvons avoir à l’égard d’une université, d’une entreprise ou
d’un club de foot… Les règles par lesquelles on appartient au corps
politique sont d’une tout autre nature et sont d’ailleurs codifiées
différemment selon les pays. Nous ne pouvons échapper ni à la
verbalisation d’une infraction ni à l’imposition ni aux règles du droit de
la nationalité. Dès lors, « la Cité au sens politique n’est pas réductible à la
somme des cités auxquelles nous appartenons, à la somme des sphères
[19]
d’allégeance constitutives de la société civile ».
Cette fragmentation de la souveraineté, concept qui a forgé l’État
moderne, est un défi qui nous oblige à repenser ce que Michel Foucault
appelait la « gouverne- mentalité » de nos sociétés. Défi autrement plus
redoutable que de jouer sur les peurs et l’ignorance en faisant croire que
l’ordre ancien peut revenir. Il s’agit de penser et de gérer les conditions
d’exercice d’un pouvoir politique désormais partagé, exercice
compliqué dans un pays comme la France qui a toujours préféré la
concentration du pouvoir à la séparation des pouvoirs. L’art de
gouverner suppose désormais qu’on tente d’ordonner les jeux d’acteurs
multiples, qu’on s’exerce davantage à l’influence qu’à la domination,
qu’on accepte d’inscrire la décision dans un processus long, qu’on
anticipe davantage. Il exige moins d’arrogance et plus de persévérance
qu’il s’agisse de forger une commune vision de l’Europe et de ses
politiques, de décider avec les grandes collectivités locales d’un partage
intelligent et moins coûteux des tâches publiques (éducation, culture,
environnement.) ou de réduire l’immense dette publique. Plus encore,
un travail de pédagogie, qui est au fond le premier devoir de la politique.

Notes du chapitre
[1] Michel Foucault, Sécurité, territoire, population. Cours au Collège de France, 1977-1978, Paris,
Gallimard, coll. « Hautes Études », 2004, p. 112.
[2] Blandine Barret-Kriegel, État de droit ou Empire ?, Paris, Bayard, 2002, p. 147.
[3] Éric Weil, Philosophie politique, Paris, Vrin, p. 132.
[4] Jürgen Habermas, entretien au journal Le Point, 25 avril 2001.
[5] Roberto Esposito, Communitas. Origine et destin de la communauté, Paris, PUF, 2000.
[6] Paul Ricœur, La Critique et la conviction, entretien avec François Azouvi et Marc de Launay,
Paris, Calmann- Lévy, 1995.
[7] Ibid., p. 152.
[8] Hannah Arendt, Essai sur la révolution, op. cit., p. 287.
[9] Paul Ricœur, La Critique et la conviction, op. cit., p. 153.
[10] Ibid., p. 153.
[11] Michel Foucault, Dits et écrits, Paris, Gallimard, coll. « Quarto », 2001, tome I, p. 151.
[12] Ibid., p. 1680.
[13] Luc Botanski et Thévenot.
[14] Jean-Marc Ferry, Les Puissances de l’expérience, Paris, Le Cerf, 1991.
[15] Michaël Walzer, Sphères de justice, Paris, Seuil, 1997.
[16] Paul Ricœur, La Critique et la conviction, op. cit., p. 158.
[17] Ibid.
[18] Michel Foucault, Dits et écrits, op. cit., p. 1646.
[19] Paul Ricœur, La Critique et la conviction, op. cit., p. 158.