République Islamique de Mauritanie

Honneur – Fraternité – Justice

Ministère des Finances

Document de Programmation
Budgétaire à Moyen Terme
(DPBMT)

Guide

Mai 2021
 TABLE DES MATIERES

DPBMT - Guide
Liste des illustrations 3
Abréviations 4
Introduction 5
1. La programmation budgétaire pluriannuelle : concepts et principes 6
1.1. Objectifs et principes généraux 6
1.2. Articulation entre les différents instruments de la programmation
budgétaire 6
1.3. Le DPBMT : fonctions et contenu 8
2. La procédure d’élaboration et de mise à jour du DPBMT 14
2.1. Les principes 14
2.1.1 La procédure en deux temps 14
2.1.2 Les réserves 15
2.1.3 La projection de référence 15
2.2. Les activités de la programmation budgétaire et de préparation du budget
17
2.2.1 Les lettres circulaires 17
2.2.2 Les conférences de performance et budgétaires 18
2.2.3 La préparation du CDMT-g dans la phase de cadrage 19
2.2.4 Le comité de cadrage macrobudgétaire 20
2.2.5 Le calendrier budgétaire et les activités détaillées d’élaboration du DPBMT
21
Annexe. Glossaire 25

1
 Liste des illustrations
DPBMT - Guide

Liste des diagrammes

Diagramme 1 1. Relations entre stratégies, documents de programmation

budgétaire et budget 7
Diagramme 2 1. Démarche de construction du CDMT global. 20

Liste des encadrés

Encadré 1 1. Plan indicatif du DPBMT 9

Liste des tableaux

Tableau 1 1. CDMT-g par ministère et type de budget 11

Tableau 1 2. CDMT-g par ministère et nature de dépense 12
Tableau 1 3. CDMT-g par division de la CFAP et nature de dépense 13
Tableau 2 1. Construction des projections du CDMT-m 17
Tableau 2 2. Calendrier de préparation du budget et des documents de la
programmation budgétaire pluriannuelle 24

2
Abréviations

DPBMT - Guide
BCM Banque Centrale de Mauritanie
BOP Budget opérationnel de programme
CBMT Cadre budgétaire à moyen terme
CDMT-g Cadre des dépenses à moyen terme global
CDMT-m Cadre des dépenses à moyen terme ministériel
CE Crédit d’engagement
CEMAC Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale
CFAP Classification fonctionnelle des administrations publiques
COFOG classification of functions of government
CP Crédit de paiement
CST Compte spécial du trésor
DGB Direction générale du budget
DGTCP Direction générale du trésor et de la comptabilité publique
DGSPD Direction Générale des Stratégies et Politiques de Développement
DOB Débat d’orientation budgétaire
DPAE Direction de la prévision et de l'analyse économiques
DPBEP Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle
DPBMT Document de programmation budgétaire à moyen terme
DPEAI Direction de la programmation et de l’efficacité allocutive des investissements
DPLF Direction de la préparation des lois de finances
DPPD Document de programmation pluriannuelle des dépenses
DPRE Direction de la prévision, de la réforme et des études
DSCAPP Direction de la Stratégie de Croissance Accélérée et de Prospérité
Partagée
GAR Gestion axée sur les résultats
LOLF Loi organique relative aux lois des finances
MF Ministère des Finances
MRU Ouguiya mauritanienne (monnaie mauritanienne)
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PIB Produit intérieur brut
PIP Programme d'Investissement Public
PLF Projet de loi des finances
PBT Programmation budgétaire pluriannuelle
PBTG Programmation budgétaire pluriannuelle générale
REF Rapport économique et financier
RIM République Islamique de Mauritanie
SCAPP Stratégie de croissance accélérée et de prospérité partagée
UEMOA Union économique et monétaire de l’Afrique de l’Ouest
UO Unité opérationnelle

3
 Introduction
DPBMT - Guide

La République Islamique de la Mauritanie s’est engagée dans une réforme en

profondeur de la gestion publique. L’adoption de la loi organique n° 2018-039
abrogeant et remplaçant la loi n°78-011 du 19 janvier 1978, portant loi
organique relative aux lois de finances (LOLF) en constitue un des jalons
essentiels. La LOLF vise à placer la gestion budgétaire dans une perspective
pluriannuelle, afin de mieux remplir ses objectifs : (i) une discipline budgétaire
globale ; (ii) une allocation stratégique des ressources conformément aux
priorités nationales visant la réalisation des objectifs de politique publique et
(iii) une prestation performante des services publics.

Il convient de préciser que la LOLF a posé les principes et les bases de la

programmation budgétaire pluriannuelle orientée vers la performance.
Néanmoins, elle n’est pas entrée dans le détail des documents de
programmation pluriannuelle et des procédures de leur élaboration. C’est le
décret n° 2019-196/PM/MEI/MF portant modalités, procédures et calendrier de
la programmation budgétaire qui précise les instruments de la programmation
budgétaire pluriannuelle que sont le Document de programmation budgétaire
pluriannuelle à moyen terme (DPBMT) qui est établi sur une période minimale de
trois ans et qui définit la politique budgétaire du Gouvernement et les cadres de
dépenses à moyen terme ministériels (CDMT-m) ainsi que leur articulation.
La République Islamique de Mauritanie a une longue expérience dans la
programmation budgétaire pluriannuelle. Depuis très longtemps, de nombreux
ministères ont élaboré des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT), mais en
dehors de l’existence d’un cadre juridique et d’un manuel de référence. En
principe, la programmation budgétaire pluriannuelle permet la réalisation des
objectifs cités ci-dessus. Toutefois, cela n’est possible que si les procédures sont
disciplinées.
Ce présent guide méthodologique se place dans ce contexte. Il constitue une
référence unique de tous les acteurs impliqués dans l’élaboration du DPBMT en
harmonisant les procédures et en les disciplinant.
Ce présent guide est organisé ainsi :

• La section 1 rappelle les principes et objectifs de la programmation

budgétaire pluriannuelle, présente le contenu des documents requis ainsi que
leur articulation.
• La section 2 aborde les procédures de programmation et de
budgétisation des actions publiques.
• La section 3 fournit un glossaire qui précise certains concepts et termes
essentiels de la LOLF.

4
 DPBMT - Guide
1 La programmation budgétaire pluriannuelle : concepts et principes

1.1. Objectifs et principes généraux

La LOLF instaure une approche budgétaire pluriannuelle orientée vers la

recherche de la performance de l’action publique et fournit un cadre général
pour la budgétisation et la programmation pluriannuelle. Elle place ainsi la
gestion budgétaire dans une perspective pluriannuelle afin de mieux remplir les
objectifs qui lui sont assignés et en particulier :
• Assurer la cohérence et l’alignement du budget de l’Etat avec la stratégie
nationale de développement économique et social du pays ;
• Renforcer la discipline et la soutenabilité budgétaire des politiques
publiques, en s'assurant que l'impact budgétaire futur de ces politiques est
compatible avec les possibilités financières de l’Etat et est en adéquation avec
le cadre macroéconomique ;
Renforcer l'efficacité de l’allocation intersectorielle des ressources permettant
la réalisation des objectifs stratégiques de développement économique et
social du pays, par le développement d'outils et méthodes assurant le lien entre
les stratégies et le budget.
• Améliorer la performance opérationnelle, c'est-à-dire l'efficience et
l'efficacité dans la fourniture de services publics, en donnant aux gestionnaires
une meilleure prévisibilité pour gérer leurs programmes.

1.2. Articulation entre les différents instruments de la programmation

budgétaire

Le diagramme 1-1 suivant illustre de façon schématique les relations entre les
différents outils de la programmation budgétaire pluriannuelle :
• Les stratégies sont élaborées en amont des processus de budgétisation et
de programmation financière pour éviter la pression liée aux activités de
préparation du budget. Le chiffrage de leur coût doit être réaliste. Sinon, les
stratégies perdent leur raison d’être et toute leur crédibilité.
• Le DPBMT comprend deux parties : le cadre budgétaire à moyen terme
(CBMT) et le cadre des dépenses à moyen terme global (CDMT-g).
• Le CBMT, comprenant un Tableau des Opérations Financières de l’Etat
(TOFE), présente les objectifs relatifs aux agrégats macroéconomiques et
budgétaires (cf. section 1.3 ci-dessous) et retrace sur une période de trois ans
leurs évolutions. Il est une composante du cadre macroéconomique à moyen
terme.

5
DPBMT - Guide

• Le CDMT-g découle du CBMT. Il prévoit en fonction des stratégies et selon

la contrainte fixée par le cadrage budgétaire, sur une période triennale (3 ans)
de projection, les enveloppes budgétaires et leur ventilation entre les différents
ministères et institutions de l’Etat (les CDMT ministériels (CDMT-m)1 ) ainsi
qu’une réserve non répartie qui se décompose en trois parties (réserve
d’ajustement, réserve pour dépenses accidentelles et non prévisibles et réserve
de programmation).
• Les CDMT-m allouent les enveloppes de ressources définies dans le CDMT
global à des programmes, aux directions et projets ainsi qu’éventuellement à
des activités selon la stratégie du département ministériel concerné, le
processus étant itératif.
• Le budget et la première tranche annuelle du CDMT global et des CDMT
ministériels sont cohérents.

Diagramme 1 1. Relations entre stratégies, documents de programmation budgétaire et budget

Stratégies Stratégie nationale

de développement
sectorielles économique et social
Chiffrages Conjoncture
Simulations économique

DPBMT (y.c CBMT

TOFE prévisionnels)
annuellement

CDMT global
Preparés
CDMT

Budget
CDMT ministériels

: Contrainte financière

Le DPBMT et les CDMT-m ne se substituent pas aux plans et stratégies, mais

visent à améliorer le lien entre le budget et les plans et stratégies en définissant
un sentier de réalisation des objectifs stratégiques et en respectant les
contraintes financières à moyen terme telles qu’identifiées dans la phase de
cadrage budgétaire (cf. section 2 ci-dessous). Ces documents sont préparés
annuellement et couvrent une période de 3 ans. Ils sont « glissants », chaque
année les projections du CDMT-g et des CDMT-m sont mises à jour et l’horizon
de la période de projection est repoussée d’une année (l’année t, le CDMT-g et

Les CDMT ministériels désignent ici les CDMT des ministères ou des institutions.

6
 DPBMT - Guide
les CDMT-m pour la période t+1 à t+3 sont préparés ; l’année t+1, le CDMT-g
et les CDMT-m pour la période t+2 à t+4 sont préparés ; etc.).
1.3. Le DPBMT : fonctions et contenu

Le DPBMT n’est pas un simple ensemble de projections de dépenses. Il doit

comprendre des déclarations de politique budgétaire, définissant les cibles des
finances publiques et la politique budgétaire à moyen terme, y compris des
informations adéquates sur les changements de politique envisagés. Il a pour
objectifs généraux :
• Encadrer la préparation du budget annuel des ministères, et la
préparation de programmes de dépense pluriannuels (PIP, CDMT ministériels,
etc.) ;
• Fournir aux ministères sectoriels un minimum de prévisibilité pour la
préparation de leur budget ;
• Donner un cadre pour l'analyse de l'impact budgétaire futur des
politiques actuelles (par exemple, les charges récurrentes des projets
d'investissement) ;
• Informer le Parlement et les citoyens sur les grandes orientations de la
politique budgétaire.
Le CDMT-g, une composante du DPBMT, a deux principales fonctions : outil de
cadrage et outil d’analyse. Le CDMT-g servant au cadrage doit être présenté
par ministères et types de budget2 (cf. tableau 1.1) et par ministères et grandes
catégories de dépense (cf. tableau 1.2). Ces deux tableaux précisent
l’articulation entre le DPBMT, le CBMT et le CDMT-g. Ces deux tableaux peuvent
être consolidées en un document unique par lequel le CDMT-g peut être
présenté par ministère, types de budget et grandes catégories de dépense.

Pour appuyer l’analyse des grandes politiques budgétaires, les prévisions du

CDMT-g peuvent être présentées par fonctions. Ces fonctions peuvent
correspondre aux dix divisions de la CFAP/COFOG, comme dans le tableau 1-3,
ou être plus détaillée pour identifier des sous-fonctions correspondant à des
priorités spécifiques (comme, par exemple, l’enseignement primaire). Les
fonctions ont l’avantage d’être stables par rapport aux changements causés
par les réorganisations administratives. Le cadrage budgétaire étant

Le budget de l’Etat comprend trois types de budget : le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor (cf. art. 8 de la LOLF).
Les comptes spéciaux du trésor (CST) sont destinés à retracer les dépenses de l’Etat à caractère temporaire, ainsi que les opérations à caractère
définitif financées au moyen de ressources particulières (cf. art. 32 de la LOLF). Les budgets annexes au budget de l’Etat comprennent les budgets
des services de l’Etat non dotés de la personnalité morale et dont l’activité consiste à produire des biens et services donnant lieu à paiement et ceux
des entités publiques dotées de l’autonomie administrative et financière.

7
DPBMT - Guide

prioritaire, le CDMT-g devra être structuré par ministères et par type de budget
dès le démarrage de l’exercice. Le CDMT global pourra n’être présenté par
fonctions qu’ultérieurement selon les progrès réalisés dans la mise en œuvre de
la classification CFAP.

Il risque d’être difficile de disposer rapidement de l’ensemble des données

requises, notamment celles de la partie 3. Le contenu de ce document sera
progressivement amélioré en fonction des progrès en matière de centralisation
de l’information.
L'encadré 1-2 ci-dessous propose un plan indicatif du DPBMT, constituant une
note d'orientation budgétaire présentée au Parlement en juin-juillet et
organisée en trois parties. Cette note couvrant les principales thématiques
précisées par la LOLF et le décret n° 2019-196/PM/MEI/MF :
• La partie 1. Le CBMT
o La section 1 aborde le contexte macro-économique international et
national tout en présentant le cadrage macroéconomique à moyen-terme ;
o La section 2 aborde la politique budgétaire et la politique d’endettement,
tout en présentant l’évolution récente des recettes et des dépenses pour la
période t-3 à t-1, les estimations à la fin de l’année en cours et les projections
pour les 3 années à venir ;
o La section 3 présente la politique de gestion des ressources naturelles et
les recettes y relatives telles que précisées par le point 15) de l’article 42 de la
LOLF ;
o La section 4 présente l’aide extérieure et sa gestion ;
o La section 5 aborde les questions relatives à l’évolution de l’endettement
public.
• La partie 2. Le CDMT-g
o La section 1 présente les tendances récentes en matière de priorités
sectorielles et intersectorielles ;
o La section 2 rappelle les priorités sectorielles et intersectorielles ;
o La section 3 présente les orientations pour la période t+1 à t+3 et un
CDMT global, comme indiqué dans le décret n° 2019-196/PM/MEI/MF ;
• La partie 3 (présentation des données relatives au secteur public, telles
que spécifiées point 4) et au point 13) de l’article 42 de la LOLF)
o La section 1 présente la gestion des finances des autres administrations
publiques (collectivités territoriales ; établissements publics ; organismes de
protection sociale ;
o La section 2 présente la gestion financière des entreprises publiques.

8
 DPBMT - Guide
Encadré 1 1. Plan indicatif du DPBMT

Introduction

Partie 1. Le Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT)

Section 1. Le contexte économique (cette section traite le PIB, l’équilibre

emplois-ressources, la balance des paiements, la situation monétaire, le TOFE
(de manière sommaire, le TOFE étant détaillé dans la section 2) et explique les
politiques économiques)
• Evolution économique récente (t-3 à t-1) : PIB et équilibre
emplois-ressources, balance des paiements, situation monétaire et TOFE ;
• Perspectives pour l’année en cours
• Objectifs de politique et projections macro-économiques pour la période
t+1 à t+3.

Section 2. Les finances publiques

• Evolution récente par grande catégorie de recettes et dépense ;
• Analyse des dépenses fiscales ;
• Analyse de l’exécution du budget de l’année t (année en cours) ;
• Évolution prévue pour les années t+1 à t+3 : mise en regard avec les
objectifs de la SCAPP et des autres orientations stratégiques ; implications pour
la politique fiscale et la politique de dépenses ;
• Encours de la dette publique au 31 décembre de l’année t-1 ; encours
prévisionnel au 31 décembre de l’année t (en distinguant dette intérieure et
extérieure ; dette directe et avalisée) ;
• La politique d’endettement au cours de la période t à t+3, l’évolution de
l’encours et du service de la dette publique.

Section 3. La gestion des ressources naturelles

• Le cadre juridique de la gestion des ressources naturelles
• La stratégie sectorielle de gestion des ressources naturelles
• Les contrats en cours
• Les recettes en cours et les perspectives

Section 4. La gestion de l’aide extérieure

• Le mécanisme de coordination et d’harmonisation de l’aide
• L’aide budgétaire
• Les approches sectorielles

9
DPBMT - Guide

Section 5. L’évolution de l’endettement public

• Evolution de l’encours de la dette au 31 décembre (de t-3 à t-1) ; encours
prévisionnel au 31 décembre de l’année t (en distinguant dette intérieure et
extérieure ; dette directe et dette avalisée) ;
• La politique d’endettement au cours de la période t+1 à t+3 ; évolution de
l’encours et du service de la dette.

Partie 2. Mise en œuvre des stratégies nationales et sectorielles et CDMT-g

Section 1. Rappel des priorités sectorielles en rapport avec la stratégie

nationale de développement économique et sociale (SCAPP) et d’autres
orientations stratégiques ;
Section 2. Tendances récentes (t-3 à t-1) ;
Section 3. Estimations financières pour l’année en cours ;
Section 4. Difficultés et risques dans la mise en œuvre de la politique budgétaire
et stratégies ;
Section 5. Identification de mesures correctrices ;
Section 6. Orientations pour la période t+1 à t+3, y compris le CDMT-g ;

Partie 3. Le secteur public

Section 1. Les autres administrations publiques (collectivités territoriales ;

établissements publics ; organismes de protection sociale).
• Pour chacune de ces trois catégories : (i) de t-3 à t+3 : recettes ; dépenses
; financement, dont transferts du budget de l’État ; (ii) évolution du service de la
dette (garantie par l’État et non garantie) ;
Section 2. Les entreprises publiques
• Evolution de t-3 à t+3 : équilibre financier et contributions éventuelles du
budget de l’État ;
• Evolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ;
• Risques et points d’attention.

10
 DPBMT - Guide
Tableau 1 1. CDMT-g par ministère et type de budget
n-1 n-2 n-3 n n+1 n+2 n+3

Réalisa�ons Année Projec�ons

en cours
Cadrage macro-économique à moyen terme
Secteur réel (équilibre emploi - ressources )
Secteur monétaire
Balance des paiements
TOFE prévisionnel
Rec�es et dons
Rece�es fiscales
Rece�es non fiscales
Dons
Dons budgétaires
Dons projets
Dépeses totales
traitements et salaires
Biens et services
Charges de la de�e
Transferts dons
dont EPA,…
Inves�ssements
dont EPA,…
Cadre de dépenses à moyen terme global (CDMT-g)
Budget général
Ministère 1 Ministère 2 Ministère … Ministère n Réserves

CST
Budget annexe
Total consolidé ministère 1*
Budget général
CST
Budget annexe
Total consolidé ministère 2*
Budget général
CST
Budget annexe
Total consolidé ministère …*
Budget général
CST
Budget annexe
Total consolidé ministère n*
Réserve d'ajustement
Réserve pour imprévus
Réserve de programma�on
Déficit / Surplus
Financement
Solde globale d'ende�ement
Pression fiscale
Masse salariale /rece�es fiscales (%)
Masse salariale /dépenses Etat (%)
Service de�e / Dépenses totales (%)
Service de�e / exporta�ons (%)
Service de�e / rece�es fiscales (%)
Service de�e / PIB (%)
*/ Le total consolidé ne prend pas en compte le transfert du budget général aux CST et aux budget annexes pour éviter les

11
DPBMT - Guide

Tableau 1 2. CDMT-g par ministère et nature de dépense

n-1 n-2 n-3 n n+1 n+2 n+3
Année en
Réalisa�ons Projec�ons
cours
Cadrage macro-économique à moyen terme
Secteur réel (équilibre emploi - ressources )
Secteur monétaire
Balance des paiements
TOFE prévisionnel
Rec�es et dons
Rece�es fiscales
Rece�es non fiscales
Dons
Dons budgétaires
Dons projets
Dépeses totales
traitements et salaires
Biens et services
Charges de la de�e
Transferts dons
dont EPA,…
Inves�ssements
dont EPA,…
Cadre de dépenses à moyen terme global (CDMT-g)
traitements et salaires
Ministère 1

Biens et services
Subven�ons et transferts
Inves�ssements
Total consolidé ministère 1*
traitements et salaires
Ministère 2

Biens et services
Subven�ons et transferts
Inves�ssements
Total consolidé ministère 2*
traitements et salaires
Ministère …

Biens et services
Subven�ons et transferts
Inves�ssements
Total consolidé ministère ...*
traitements et salaires
Ministère n

Biens et services
Subven�ons et transferts
Inves�ssements
Total consolidé ministère n*
Réserve d'ajustement
Réserves

Réserve pour imprévus

Réserve de programma�on
Déficit / Surplus
Financement
Solde globale d'ende�ement
Pression fiscale
Masse salariale /rece�es fiscales (%)
Masse salariale /dépenses Etat (%)
Service de�e / Dépenses totales (%)
Service de�e / exporta�ons (%)
Service de�e / rece�es fiscales (%)
Service de�e / PIB (%)
*/ Le total consolidé ne prend pas en compte le transfert du budget général aux CST et aux budget annexes pour éviter les doubles

12
 DPBMT - Guide
Tableau 1 3. CDMT-g par division de la CFAP et nature de dépense
t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3
Réalisations Budget Projection
Total général
Personnel
Biens et trnasferts
Transferts
Investissement
Services généraux des administrations publiques
Personnel
Biens et services
Transferts
Investissement
Défense
Personnel
Biens et services
Transferts
Investissement
Ordre et sécurité publics
Personnel
Biens et services
Transferts
Investissement
Affaires économiques
Personnel
Biens et services
Transferts
Investissement
Protection de l'environnement
Personnel
Biens et services
Investissement
Logement et équipements collectifs
Personnel
Biens, services et transferts
Transferts
Investissement
Santé
Personnel
Biens et services
Transferts
Investissement
Loisirs, culture et culte
Personnel
Biens et services
Transferts
Investissement
Education
Personnel
Biens et services
Transferts
Investissement
Protection sociale
Personnel
Biens et services
Transferts
Investissement

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DPBMT - Guide

2 La procédure d’élaboration et de mise à jour du DPBMT

2.1. Les principes

2.1.1 La procédure en deux temps

Pour permettre d’atteindre ses objectifs spécifiques (cités dans la section 1.1
ci-dessus) et à réaliser ses fonctions (citées dans la section 1 .3 ci-dessus), le
DPBMT doit être élaboré en deux temps (dite approche stratégique ou
descendante). Cette approche comprend schématiquement les deux phases
suivantes :
• La première phase, dite stratégique ou de cadrage, qui vise à formuler les
objectifs budgétaires globaux (ressources totales, dépenses totales, déficit,
etc.) et les plafonds des dépenses par institution et ministère (CDMT-g). Cette
phase est conduite en grande partie par le ministère en charge des finances qui
assure la préparation technique des décisions d’allocation des ressources aux
différents départements (institutions et ministères). Ce travail technique prend
en compte le cadrage macro-économique, d’une part et les orientations
stratégique, d’autre part. A cette fin, les divers départements communiquent au
ministère des finances diverses informations, dont leurs CDMT-m initiaux qui
séparent la projection de référence de leurs initiatives nouvelles ou
changements d’activités correspondant à la mise en œuvre de leur stratégie,
…Le Conseil des ministres examine et approuve le DPBMT élaboré par le
ministère en charge des finances. Ce document est envoyé à l’Assemblée pour
un débat sur les grandes orientations budgétaires au plus tard le 30 juin. Enfin,
le ministre des finances adresse par la lettre circulaire de préparation du
budget les plafonds de dépenses aux différents départements au plus tard le 15
juillet.
• La deuxième phase, dite de finalisation du DPBMT, qui consiste à élaborer
un CBMT final qui sera présenté avec les documents budgétaires au Parlement
en octobre pour examen et vote de la loi de finances. Cette phase comporte les
phases de pré-arbitrages et d’arbitrages budgétaires ainsi que de finalisation
du budget. Les départements révisent leurs CDMT-m initiaux pour s’assurer
qu’elles respectent les plafonds fixés dans la phase de cadrage ou font des
demandes budgétaires. Les arbitrages intra-ministériels, qui sont effectués par
les ministères eux-mêmes, dans le respect des plafonds de dépense. Le
ministère en charge des finances vérifie la cohérence des propositions

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 DPBMT - Guide
sectorielles avec les plafonds de dépense et les objectifs stratégiques
nationaux, mais sans entrer dans le détail des affectations budgétaires. Il
finalise l’avant-projet de budget et met à jour le DPBMT. Le DBPMT final et
l’avant-projet de budget seront examinés et adoptés au plus tard par le Conseil
des ministres au plus tard le 10 octobre et puis soumis au Parlement au plus tard
le 20 octobre pour examen et vote de la loi des finances avant la fin de l’année
(de préférence au plus tard le 20 décembre).

Pour assurer une allocation efficace des ressources et la discipline budgétaire,

le budget de l’Etat doit couvrir le budget général, les comptes spéciaux du
trésor et les budgets annexes, y compris les projets financés par les bailleurs de
fonds. Des efforts en matière de coordination, d’harmonisation et d’arbitrages
sont requis de la part des autorités nationales que des bailleurs de fonds pour
rendre le budget plus crédible et prévisible. Toutes les décisions de politique
ayant des implications financières sont soumises à la discipline du DPBMT. Les
bailleurs de fonds devront rendre leurs financements plus prévisibles dès la
phase stratégique. Le calendrier du budget et les revues financières effectuées
par les institutions financières internationales (IFI) et autres bailleurs de fonds
doivent être coordonnés de manière à prendre en compte ces exigences. Il
convient également de mettre en place des mécanismes de consultation et de
réconciliation entre le ministère chargé des finances et les autres départements
d’une part et au sein des départements entre les responsables centraux, en
particulier les responsables de programme, et les services techniques et
déconcentrés, d’autre part.

2.1.2 Les réserves

Une approche prudente conduit à inclure dans le CDMT trois types de réserves
: (i) une réserve d’ajustement budgétaire, destinés aux ajustements relatifs aux
arbitrages budgétaires de la première année des CDMT-m ; (ii) une réserve
pour les dépenses accidentelles et non prévisibles pour la première année du
CDMT correspondant à 3% des dépenses globales au maximum ,des réserves
pour imprévus, qui couvrent les risques budgétaires éventuels, tels que défauts
de garantie et sinistres ; et (iii) une réserve de programmation qui correspond à
un montant de ressources non encore allouées à des programmes du CDMT. La
réserve de programmation ne concerne que les deuxièmes et troisièmes années
du CDMT. Les réserves d’ajustement et de programmation peuvent être de taille

15
DPBMT - Guide

plus importante, en particulier pour permettre au gouvernement de faire face à

des risques de retournement défavorable de la conjoncture ou pour disposer
d'une marge de manœuvre pour introduire des programmes nouveaux.

Les ministères ne doivent pas considérer la réserve d’ajustement comme une

cagnotte qu’ils peuvent tirer à tout moment. Le CBMT et le CDMT-g peuvent être
modifiés, mais en cas de force majeure. Mais pour éviter des grands
bouleversements, la réserve d’ajustement doit être importante pour éviter les
coupes en cas de retournement de la conjoncture économique (par exemple
une baisse des recettes liées à l’exploitation des ressources naturelles). Au lieu
de couper sur les enveloppes communiquées aux ministères, il conviendra de
diminuer sur la réserve.

2.1.3 La projection de référence

La distinction entre les politiques existantes (programmes ou activités en cours)

et les changements de politiques (les initiatives nouvelles) est essentielle pour
mieux éclairer les décisions. Ainsi que noté par le manuel du FMI sur la
transparence en matière des finances publiques : « l'identification claire du
coût des programmes publics en cours et la fixation rigoureuse du coût des
nouvelles initiatives envisagées sont des éléments cruciaux de la discipline
budgétaire. Les documents budgétaires nationaux doivent inclure un exposé
des changements apportés à la politique fiscale et à la politique en matière de
dépenses ainsi que de leurs effets attendus sur les finances publiques ».

Cette distinction permet de focaliser les négociations budgétaires sur les points
essentiels (par exemple, quelle est la qualité des nouveaux programmes ?
Quelles économies peuvent être trouvées dans les programmes existants ? etc.).
Le budget annuel étant en général déterminé à près de 90% par les
programmes en cours, l’examen des changements de politique budgétaire
prend pleinement son sens dans la programmation budgétaire pluriannuelle. Le
dialogue s’effectue ainsi à partir d’une ligne de référence. Cette ligne de
référence correspond à la poursuite des programmes et politiques publiques en
cours. Elle constitue ainsi le niveau de dotation nécessaire au fonctionnement
des services ministériels dans les conditions de l’exercice en cours.

Les documents CDMT (global et ministériels) doivent distinguer : (i) une

16
 DPBMT - Guide
"projection de référence", correspondant à l’existant ; et (ii) les changements
de niveau d'activités par rapport à cette projection de référence. En régime de
croisière, lorsqu’une procédure disciplinée de préparation d’un CDMT glissant
est solidement établie, cette projection de référence correspondra au CDMT
préparé l'année précédente, actualisé pour tenir compte de l’évolution de
paramètres économiques, comme l’inflation. Avant que ce régime de croisière
soit atteint, cette projection de référence correspondra aux coûts du niveau
actuel des activités courantes et des projets d’investissement en cours,
actualisés pour tenir compte de paramètres techniques comme l’inflation. Ainsi,
La ligne de référence pour le CDMT t+1 à t+3 sera alors estimée l’année t
comme suit :
• Traitements et salaires : estimation de la base t corrigée de l’effet en
année pleine des recrutements effectués l’année t et, par année de projection,
ajout à cette base des éléments suivants :
o (i) estimation de l’effet cumulé des glissements catégoriels, les années
t+1 à t+3 ;
o (ii) estimation de l’effet des augmentations de salaires les années t+1 à
t+3, à partir des hypothèses communiquées par le ministère en charge des
finances ;
o (iii) prévision de l’impact annuel sur les dépenses de personnel de la mise
en service des projets d’investissement s’achevant les années t+1 à t+3.
• Dépenses de biens et services : ajout à la base de l’année t des éléments
suivants :
o (i) estimation de l’effet cumulé de l’inflation les années t+1 à t+3 à partir
des hypothèses communiquées par le MF ;
o (ii) prévisions de l’impact annuel sur les dépenses de fonctionnement hors
personnel de la mise en service des projets d’investissement s’achevant les
années t+1 à t+3.
• Transferts : prévision de l’évolution du coût des transferts actuels, en
fonction de paramètres à définir type de transfert par type de transfert.
• Investissement : coûts des tranches annuelles des années t+1 à t+3 des
projets en cours de l’année t ou dont le financement est acquis (au sens strict du
terme : convention financière signée).
Pour la préparation de cette projection de référence, le ministère en charge des
finances communique aux institutions et ministères pour la période t+1 à t+3 les
paramètres suivants, de préférence dans la lettre circulaire qui lance le
processus de préparation du budget : les augmentations salariales, l’inflation et

17
DPBMT - Guide

le taux de change (pour les projets sur financement extérieur et les transferts
internationaux).
Cette projection de référence sera utilisée pour faciliter les arbitrages. Comme
l’indique le tableau 2-1 ci-après, le CDMT-m se construira en distinguant les
deux volets : (1) un CDMT « ligne de référence » et (2) une proposition
d’initiatives nouvelles ou d’économies. Les initiatives nouvelles doivent être
conformes aux stratégies. Le CDMT ne vise pas à refaire la stratégie. Les valeurs
cibles des indicateurs devront être cohérentes avec les projections financières.
Tableau 2 1. Construction des projections du CDMT-m
Millions MRU t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3
Projet de référence

Projet de référence

Projet de référence
changements changements changements
budget

CDMT
CDMT

Réalisa�ons CDMT
+ - + - + -

Dépenses du budget de l'Etat

Traitements et salaires
Biens et services
Transferts courants
dont aux CST, BA,...
Inves�ssements
sur ressources internes
Sur dons-projets
prêts projets

2.2. Les activités de la programmation budgétaire et de préparation du

budget

2.2.1 Les lettres circulaires

Deux lettres circulaires encadrent le processus de programmation budgétaire

pluriannuelle et d’élaboration du budget annuel.
La première lettre circulaire budgétaire est diffusée par le Ministre en charge
des finances à l’ensemble des entités dépensières pour lancer les travaux de la
phase stratégique (ou de cadrage). Il s’agit de la lettre de mise en place du
budget de l’année. Outre les modalités de mise en place du budget de l’Etat

18
 DPBMT - Guide
suite à la promulgation et à la publication de la loi des finances de l’année,
cette circulaire comprend, entre autres, les hypothèses macroéconomiques
(notamment le taux de croissance, le taux d’inflation, le taux de change), les
orientations générales du gouvernement et des secteurs à prioriser, les mesures
d’optimisation des ressources et d’efficacité de la dépense, les maquettes
d’élaboration des projets de performance et des tableaux financiers, les dates
d’envoi des documents au ministère des finances ainsi que le calendrier des
conférences de la performance (cf. section 3.2.1). Les hypothèses
macroéconomiques sont établies sur la base des résultats provisoires de
l’exécution de la loi des finances de l’année n-1 établies en décembre. Le guide
propose le calendrier suivant :

• La lettre circulaire de mise en place du budget de l’année n et de

lancement de la préparation du budget de l’année n+1 est diffusée fin
décembre n-1 ;
• Les conférences de performance ont lieu entre le 10 mai et le 31 mai au
plus tard, suivant un calendrier qui est fixé par la circulaire de mise en place du
budget de l’année en cours.

La deuxième lettre circulaire est la lettre circulaire de préparation de la loi de

finances. Elle adressée par le Ministre en charge des finances aux institutions de
l’Etat et aux ministères et cela, après l’adoption du DPBMT en Conseil des
ministres et la tenue du DOB. Outre le rappel du contexte et des cadres dans
lesquels seront préparées les propositions de budget des différentes institutions,
cette circulaire comprend les résultats en termes de croissance, d’inflation et
de solde budgétaire pour les années passées, les projections qui sortent du
cadrage macroéconomique pour les 3 années à venir pour le taux d’inflation et
le taux change, les orientations fixées par le DPBMT, notamment les objectifs en
terme de solde budgétaire exprimé en pourcentage ainsi que les enveloppes
budgétaires indicatives allouées par ministère et institutions pour la période du
CDMT. Cette lettre circulaire précisera également le calendrier des
conférences budgétaires, à travers lesquels les pré-arbitrages et les arbitrages
budgétaires seront effectués. Ce calendrier devra prendre en compte le fait
d’accorder six semaines aux institutions et ministères pour actualiser leur CDMT
et leurs prévisions et deux mois au parlementaires pour examiner et adopter la
loi de finances.
Le guide propose les dates suivantes :
• La lettre circulaire est envoyée au plus tard le 15 juillet ;

19
DPBMT - Guide

• Les conférences de pré-arbitrages budgétaires ont lieu entre le 15 et le

31 août ;
• Les arbitrages budgétaires ont lieu entre le 1er et le 15 septembre ;
• L’avant-projet de loi de finances est finalisé au plus tard le 30 septembre ;
• Le projet de loi de finances est examiné en Conseil des ministres au plus
tard le 10 octobre et est déposé au Parlement au plus tard le 20 octobre.

2.2.2 Les conférences de performance

Les conférences de performance ont lieu dans la phase stratégique

d’élaboration du budget. Ce sont des rencontres qui permettent des échanges
directs entre les services compétents des ministères en charge des finances et
les services compétents des institutions et départements ministériels. En
fonction du ministère ou de l’institution concernée, les services du contrôle
budgétaire, de la solde ou toute autre structure publique dont la présence est
jugée utile peuvent être invités à la conférence de performance. Les
conférences de performance ont pour but d’organiser d’échanges approfondis
entre les services du ministère des finances et des ministères sectoriels sur les
éléments : l’analyse des résultats budgétaire de l’année précédente; l’examen
du cadre de performance des programmes ; le niveau des prévisions et des
cibles, ainsi que les leviers d’action associés ; la révision de la structuration des
programmes et dotations, le cas échéant ; et les réformes structurelles
engagées. Les informations issues de ces conférences permettront au ministère
en charge des finances de mettre à jour le PBMT, y compris le CDMT-g, et aux
ministères sectoriels d’élaborer la première version de leur CDMT-m.

Les conférences budgétaires réunissent les services compétents des ministères

en charge de l’économie et des finances et ceux des institutions et
départements ministériels. Au cours de ces conférences, les institutions et
départements ministériels présentent, motivent et défendent leurs
avant-projets de budget et exposent leurs contraintes. Les travaux de ces
conférences s’appuient sur les avant-projets de CDMT-m, les avant-projets de
PAP et tous les autres documents requis par la circulaire de préparation. A
l’issue de ces conférences, la direction générale du budget rédige une synthèse
de propositions comprenant le cas échéant des mesures de pré-arbitrages.
Cette synthèse est envoyée au ministre des finances pour arbitrage le cas
échéant. Les réunions d’arbitrage réunissent le ministre en charge des finances
et le responsable de l’institution ou le ministre pour trouver un consensus sur les
divergences relevées.

20
 DPBMT - Guide
2.2.3 La préparation du CDMT-g dans la phase de cadrage

La préparation du CDMT global doit prendre en compte :

• La politique budgétaire globale et, donc, les contraintes financières
identifiées dans le TOFE ;
• Les besoins de financement des activités en cours (ligne de référence) ;
• Les priorités telles que définies dans la SCAPP et les autres documents
stratégiques.
Ces trois éléments sont en partie interdépendants. Une analyse des activités
existantes tenant compte des priorités peut conduire à redimensionner,
rééchelonner ou abandonner les activités de faible priorité. L’ordre de priorité
entre nouvelles activités n’est pas absolu et dépend du montant du financement
disponible. La politique budgétaire globale doit viser à respecter les
engagements internationaux, mais des inflexions sont possibles en fonction de
la qualité des activités existantes et nouvelles. Néanmoins, le point de départ de
la préparation du CDMT global doit être la préparation du cadrage global et
l’examen des activités existantes et de leur impact futur.
La comparaison entre l’enveloppe globale et les contraintes liées aux activités
en cours, qu’il est décidé de maintenir, permet de dégager une marge de
manœuvre (ou « espace budgétaire ») qu’il convient de répartir par ministère en
fonction des priorités. Les processus sont toujours en partie itératifs. Le
diagramme 2-1 ci-dessous illustre schématiquement la démarche :
• Le CBMT, à travers le TOFE, fournit une enveloppe globale des ressources
(il convient d’être également prudent dans la prévision des ressources,
particulièrement à cause de la volatilité des recettes issues des ressources
naturelles qui occupent une part importante dans le budget de la RIM) ;
• Une réserve pour dépenses accidentelle et non prévisibles, une réserve
d’ajustement et une réserve de programmation sont déduites, par des raisons
de prudence, de l'enveloppe globale pour déterminer le plafond global de
dépense ;
• Une « projection de référence » correspondant aux activités en cours ou
fermement décidées est établie ;
• L’écart entre le plafond des dépenses et la ligne de référence consolidée
donne la marge de manœuvre ;
• Des économies sont recherchées sur les programmes en cours de faible
priorité, ce qui permet d’élargir la marge de manœuvre ;
• La marge de manœuvre, ou espace budgétaire, à répartir en fonction des
priorités est égale à la somme algébrique : dépenses totales prévues moins
projection de référence plus économies sur les activités en cours ;
• Cette marge de manœuvre est répartie en activités, ou en accroissement

21
DPBMT - Guide

de niveau d’activités, en fonctions des priorités stratégiques du gouvernement ;

• Le CDMT-g est ainsi établi.

Diagramme 2 1. Démarche de construction du CDMT global.

Réserve
Ressources Plafond des

Décisions au niveau politique

prévues dépenses totales

Projections
Nouveaux détaillées des
Projection de programmes dépenses
référence

Economies

Examen de l'exécution
du budget et des
stratégies ;
propositions d'initiatives
Année t t+1 t+2 t+3

Adapté de R. Allen et D. Tommasi. Managing Public Expenditure. OCDE.2001.

2.2.4 Le comité de cadrage macro-budgétaire

Ce comité constitue l’instance d’analyse et de débat techniques en matière de

prévisions budgétaires pluriannuelles. Ce débat vise à assurer une cohérence
globale entre les orientations politiques et les contraintes macro-économiques
d’une part, et entre le PIP et les CDMT-m d’autre part. Ce comité, présidé par le
Directeur Général du Budget regroupe des représentants de la BCM, du
MAEPSP et de l’ensemble des services stratégiques du ministère chargés des
finances.

Ce comité doit se réunir autant que besoin est. Le DPBMT est consolidé et est
soumis à l’appréciation technique de ce comité avant d’être présenté au
ministre en charge des finances. C’est ce dernier qui le soumettra au Conseil
des ministres pour approbation avant la tenue du DOB et à la fin de la
procédure de préparation du budget. Le DPBMT présenté au DOB pourra
évoluer à la fin de la procédure budgétaire pour prendre en compte les
pré-arbitrages et arbitrages effectués à l’issue des observations formulées par
les parlementaires lors du DOB et des demandes additionnelles des institutions
et ministères.

22
 DPBMT - Guide
2.2.5 Le calendrier budgétaire et les activités détaillées d’élaboration du
DPBMT

a) Dans la phase de cadrage budgétaire

Les activités entreprises dans cette phase par les différents acteurs sont
réparties comme suit :

Ministère en charge de l’Economie

• Il est le chef de file dans l’élaboration du cadrage macroéconomique.
• Il met à jour le cadrage macro-économique, couvrant au moins une
période de 3 ans, avant le 31 mars de chaque année.
• Ce cadrage sera révisé au plus tard le 31 mai de chaque année pour
prendre en compte l’évolution de la conjoncture économique internationale et
nationale.
• Ce cadrage sera validé par le comité de cadrage macroéconomique.

Ministère en charge des finances

• La direction générale du budget (DGB) prépare les éléments de circulaire
de cadrage budgétaire qui seront intégrés dans la lettre circulaire de mise en
place du budget de l’année n en décembre de l’année n-1. Ces éléments sont
au moins les hypothèses macroéconomiques (notamment le taux de croissance,
le taux d’inflation, le taux de change), les orientations générales du
gouvernement et des secteurs à prioriser, les mesures d’optimisation des
ressources et d’efficacité de la dépense, les maquettes d’élaboration des
projets de performance et des tableaux financiers, les dates d’envoi des
documents au ministère des finances ainsi que le calendrier des réunions de la
performance.
• Elle élabore un CBMT sur la base des informations issues du cadrage
macro-économique le 10 avril de l’année au plus tard.
• Elle élabore un CDMT-g sur la base des informations issues du CBMT et
finalise le DPBMT provisoire au plus tard le 30 avril.
• Elle met à jour le DPBMT (comprenant le CBMT et le CDMT-g) au plus tard
le 10 juin.
• Le Ministre des finances adresse la lettre circulaire de préparation du
budget aux institutions et ministères au plus le 15 juillet.

Institutions et départements ministériels

• Ils font le bilan de l’exécution du budget de l’année n-1 ;
• Ils élaborent la ligne de référence de leur CDMT-m sur la base des

23
DPBMT - Guide

informations fournies par la lettre circulaire et de l’incidence de l’exécution

budgétaire ;
• Ils actualisent leur stratégie et son chiffrage ;
• Ils identifient les changements de politique (initiatives nouvelles et
économies) ;
• Ils communiquent au ministère en charge des finances au plus tard le 15
avril leurs demandes des crédits pour les 3 années à venir accompagnées des
projections de référence de leur CDMT-m, des économies et des nouvelles
initiatives, y compris les projets d’investissement, et de tout autre document
facilitant les conférences de performance.

Institutions, départements ministériels, ministère en charge de l’économie et

ministère en charge des finances
• Les conférences de performance ont lieu entre le 02 mai et le 20 mai au
plus tard, suivant un calendrier qui est fixé par la circulaire de mise en place du
budget de l’année en cours.

Conseil des ministres

• Le Conseil des ministres approuve le DPBMT (présenté par le Ministre en
charge des finances) le 20 juin au plus tard.

Parlement
• Le Débat d’orientation budgétaire a lieu au plus tard le 30 juin.

b) La phase de préparation des prévisions budgétaires détaillées

Dans cette phase, les institutions et départements ministériels préparent leur

avant-projet de budget et de CDMT-m. Ils décident eux-mêmes l’allocation
intra-sectorielle des ressources sous les plafonds notifiés par la lettre circulaire.
Les ministères en charge des finances et de l’économie n’interviennent dans
cette phase que pour vérifier la cohérence des propositions des institutions et
ministères avec les plafonds de dépense et les objectifs stratégiques nationaux.
Ils n’entrent pas dans le détail des affectations budgétaires, « chaque ministère
devient son propre ministère des Finances », comme on dit dans certains pays.
Les activités entreprises dans cette phase par les différents acteurs sont
réparties comme suit :
Institutions et départements ministériels
• Ils préparent leur avant-projet de budget et de CDMT-m sur la base des
informations fournies par la lettre circulaire de préparation du budget. Les
avant-projet de budget et de CDMT-m doivent être cohérents au CDMT-g.

24
 DPBMT - Guide
Toutefois, les institutions et départements ministériels peuvent faire des
demandes additionnelles qui seront soumises aux conférences budgétaires
pour pré-arbitrages et arbitrages définitifs. Ces demandes doivent montrer le
lien entre les avant-projet de budget et de CDMT-m et les stratégies.

Pré-arbitrages, arbitrages budgétaires

• Les conférences budgétaires ont lieu entre le 15 et le 31 août selon un
calendrier arrêté par la lettre circulaire de préparation du budget.
• Elles réunissent les services techniques du ministère des finances et des
institutions et départements ministériels.
• Elles portent éventuellement sur des pré-arbitrages. Les désaccords
importants sont soumis à l’arbitrage « négocié » entre le ministre en charge des
finances et les chefs des institutions de l’Etat ou les ministres sectoriels.
• Les réunions concernant les arbitrages ont lieu entre le 1er septembre et
le 15 septembre.

Finalisation de la préparation du budget

Les activités entreprises à ce niveau par les différents acteurs sont réparties
comme suit :
• Les institutions et départements ministériels finalisent l’avant-projet de
leur budget et de CDMT-m au plus tard le 25 septembre ;
• Le ministère en charge des finances finalisent l’avant-projet de DPBMT et
tous les avant-projets des documents annexes à l’avant-projet de budget le 05
octobre au plus tard ;
• L’avant-projet de loi de finances, y compris le DPBMT et tous les
documents annexes, est examiné et adopté en Conseil des ministres au plus
tard le 10 octobre.
• Le ministère des finances et les institutions et départements ministériels
intègrent les modifications éventuelles issues du Conseil des ministres dans le
projet de loi des finances au plus tard le 15 octobre.
• Le projet de loi de finances, avec tous les annexes obligatoires, est déposé
au plus tard le 20 octobre.

25
 DPBMT - Guide

Tableau 2 2. Calendrier de préparation du budget et des documents de la programmation budgétaire pluriannuelle

Ins�tu�ons et départements
Ministère de l'économie Ministère des finances Conseil des ministres Assemblée Na�oanale
ministériels
Périodes
Décembre n-1 Le�re de cadrage

Bilan de l'exécu�on n-1 ; Prépra�on

de la ligne de référence ;
Prépara�on du cadrage Iden�fica�on d'économies et
Fév. - Mars
macroéconomique ini�al d'ini�a�ves nouvelles (y compris les
projets d'inves�ssements ;
Communica�on de ces informa�ons
au ministère des finances
Elabora�on des CBMT,
Avril CDMT-g et DPBMT
ini�aux
02 - 20 mai Conférences de performance
Mise à jour du cadrage
31-mai
macroéconomique

26
Mise à jour du DPBMT Examen et adop�on du
DOB
10-juin (avec CBMT et CDMT-g) DPBMT
Le�re circulaire de
15-juil prépara�on du budget
Prépra�on des avant-projets de
15 juillet - août budget et de CDMT-m
15 -31 août Conférences budgétaires en vue de pré-arbitrages
01 - 15 septembre Arbitrages si besoin est
Finalisa�on de l'avant-projet de
25-sept budget et de CDMT-m
Mise à jour du DPBMT et
de l'avant-projet de loi
05-oct des finances
Examen et adop�on du
10-oct projet de loi des finances
Finalisa�on du projet de
15-oct loi des finances
Dépôt du projet de loi
20-oct des finances
 DPBMT - Guide
Annexe. Glossaire

Action (au sens de la LOLF). C’est la composante d’un programme. Elle peut
rassembler des crédits visant un public particulier d’usagers ou de
bénéficiaires, ou un mode particulier d’intervention de l’administration. Dans un
programme, la répartition des crédits entre les actions est indicative. Elle fait
l’objet d’une restitution précise, en exécution budgétaire.
Activité. Elément du processus de production des administrations. Les activités
de l’administration publique utilisent des moyens (inputs, intrants) pour fournir
des produits (output).
Budget de programme. Budget structuré en programmes, sous-programme (ou
action) et, quelquefois, en activités. Les budgets de programme comprennent
en général des exposés des stratégies et des objectifs et des indicateurs de
performance.
Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT). Instrument de programmation
pluriannuel glissant pour l’ensemble des recettes et des dépenses. Couvrant
une période minimale de trois ans, la première année correspondant à
l’exercice visé par le projet de loi de finances que le CBMT accompagne, il se
compose de deux parties : une partie décrivant les perspectives de recettes
décomposées par grande catégories d’impôts et de taxes et une partie
consacrée aux dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de
dépenses.
Cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) – medium-term expenditure
framework (MTEF), en anglais : Programme de dépenses glissant, préparé
annuellement et donnant des projections indicatives de dépenses à moyen
terme. Le CDMT doit être conforme au TOFE prévisionnel qui découle du CBMT.
Le CDMT détaille les dépenses selon leur destination ou leur objet (par exemple
ministère, ou ministère et programme). On distingue ainsi :
• Le CDMT global qui présente les dépenses par ministère (et institution) et
qui sert souvent à encadrer la préparation du budget et des CDMT ministériels ;
• Les CDMT ministériels qui traitent de l'allocation intra-sectorielle des
ressources.
Cadre macro-économique à moyen terme. Projection des comptes des agents
et économiques et de leurs opérations. Ces projections sont formulées sur la
base d’hypothèses concernant l’évolution de l’environnement économique
national et international (ex. prix des matières premières, cours du dollars,
consommation des ménages, exportations, investissements des entreprises,
évolution des prix à la consommation, besoin de financement des
administrations publiques, etc. …). Le cadrage macroéconomique formule
ainsi plusieurs scénarios en tenant compte de la variation probable de ces

27
DPBMT - Guide

hypothèses et de leurs conséquences en termes d’interaction : l’objectif est

d’anticiper l’évolution à moyen terme de l’économie nationale et d’éclairer la
décision politique quant aux choix à effectuer (ex. soutien à la consommation
des ménages, privatisation, augmentation/baisse des impôts, etc.). Les cadres
macro-économique simplifiés utilisés par le FMI et beaucoup de pays en voie de
développement comprennent les projections de : (i) l'équilibre des emplois et
ressources sur le marché des biens et services (dit secteur réel) ; (ii) les
opérations financières de l'Etat (cf. le TOFE ci-dessous) ; (iii) la balance des
paiements ; et (iv) la situation monétaire.
Cible. Une cible est le niveau de performance à atteindre à un horizon
déterminé. Elle précise la valeur de l’indicateur et le délai fixé pour y arriver.
Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP, en anglais
classification of functions of government -COFOG). Une classification détaillée
des dépenses par fonctions, ou objectifs socioéconomiques, que les
administrations publiques s’efforcent d’atteindre au moyen de différents types
de dépenses.
Crédit d’engagement (CE). Limite supérieure des engagements juridiques
pouvant être pris pendant une année. Cette notion permet d’anticiper et de
contrôler les dépenses futures, dans une perspective pluriannuelle et contribue
à renforcer la soutenabilité du budget. Elle couvre, pour chaque opération
d’investissement, une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de
nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction.
Crédit de paiement (CP). Limite supérieure des dépenses pouvant être payées
pendant l’année pour couvrir les engagements antérieurs contractés dans le
cadre des crédits d’engagement.
Dépenses fiscales. Elles s’analysent comme des dispositions législatives ou
réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes
par rapport à ce qui serait résulté de l’application des principes généraux du
droit fiscal.
Economie. Capacité à acheter des moyens de bonne qualité au moindre coût.
Efficacité. C’est la capacité d'une personne, d'un groupe ou d'un système à
atteindre un résultat conforme à l’objectif fixé. L’efficacité se mesure par
comparaison entre un objectif prédéfini et les réalisations effectives.
Efficience. C’est le fait d’accroitre les produits des activités mises en œuvre pour
un même niveau de ressources ou de réaliser le même niveau d’activités à
moindre coût. Dans le cadre particulier des finances publiques, l’efficience met
en relation les résultats atteints (nombre de salles de classes construites, de km
de routes réalisées, de tonnes de produit distribuées, de personnes touchées,
…) avec les ressources financières utilisées. La recherche d’une plus grande
efficience consiste à garantir un niveau de service équivalent au moindre coût.

28
 DPBMT - Guide
Elle désigne également le rapport entre les résultats obtenus et les moyens
utilisés.
Fongibilité. Elle laisse la faculté de définir l’objet et la nature des dépenses dans
le cadre du programme. Dit autrement, l’enveloppe budgétaire est globalisée.
On parle de fongibilité est asymétrique lorsque les crédits affectés à une nature
de dépense (aux crédits de personnel dans le budget français) peuvent être
utilisés pour d’autres natures de dépense, sans que l’inverse soit permis.
Indicateur. Quantifié, l’indicateur donne une indication chiffrée de la
progression attendue et obtenue de performance. Chaque indicateur porte une
valeur prévisionnelle pour l’année du projet de loi de finances et pour une
échéance de moyen terme.
Objectif. La LOLF prévoit que chaque programme est assorti, dans le cadre du
projet annuel de performances, d’objectifs traduisant ses priorités
d’amélioration de la performance publique. Il est mesuré par des indicateurs.
Partenariat Public Privé (PPP). C’est un mode de financement par lequel une
autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer, construire
ou gérer des ouvrages, des équipements ou des biens immatériels nécessaires
au service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du
partenaire public et/ou des usagers. Le PPP est un outil de rationalisation et
d’optimisation des choix d’investissement public.
Politique publique. Une politique publique est un ensemble de décisions et
d’activités, cohérentes au moins intentionnellement, prises par des acteurs
publics qui visent à apporter une réponse plus ou moins institutionnalisée à une
situation jugée problématique.
Pression fiscale. La pression fiscale correspond au montant total des recettes
fiscales recouvrées, exprimé en pourcentage du PIB. Elle peut être considérée
comme un indicateur du contrôle exercé par l'État sur les ressources produites
par l'économie. Les recettes fiscales désignent les recettes provenant des
impôts sur le revenu et les bénéfices, des cotisations de sécurité sociale, des
taxes prélevées sur les biens et les services, des prélèvements sur les salaires,
des impôts sur le patrimoine et des droits de mutation, ainsi que d'autres impôts
et taxes.
Programme. Un programme est un ensemble cohérent d’actions représentatif
d’une politique publique définie dans une perspective de moyen terme et
relevant d'un même ministère ou d'une même institution. Il peut regrouper, tout
ou partie des crédits d’une direction, d’un service, d’un ensemble de directions
ou de services d’un même ministère. Il peut être institué des programmes dit de
support qui supportent certaines charges transversales pour la réalisation de
plusieurs programmes. Aux programmes sont associés des objectifs, arrêtés en
fonction de finalités d’intérêt général, des résultats attendus mesurés à travers

29
DPBMT - Guide

des indicateurs et présentés dans le projet annuel de performance élaboré par

le ministère ou l’institution concerné. Les programmes sont décrits dans un
document annexé aux lois de finances. Ils sont placés sous l’autorité de
responsables nommés conformément à la règlementation en vigueur.
Projet de performance. Document annexé au projet de loi de finances, il précise
pour chaque programme : la présentation des actions, des coûts associés, des
objectifs poursuivis, des indicateurs, des résultats obtenus et attendus pour les
années à venir ; la justification de l’évolution des crédits par rapport aux
dépenses de l’année antérieure et aux crédits de l’année en cours ; l’échéancier
des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement ; la
répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État et la justification des
évolutions. Ce document est annexé au projet de loi des finances.

Rapport de performance. Ce document est le symétrique du projet de

performance. Il montre le niveau de réalisation des résultats. Il présente,
particulièrement « pour chaque programme, sous le même format que les
projets de performance, les résultats obtenus comparés aux objectifs fixés, les
actions réalisées et les moyens utilisés, accompagnés d’indicateurs d’activité et
de résultats ainsi que d’une estimation des coûts des activités ou des services
rendus ». Il est annexé au projet de loi de règlement transmis au Parlement.

Responsable de programme. Fonctionnaire désigné par le ministre pour

coordonner la mise en œuvre du programme dont il a la charge. Sur la base
d’une large concertation avec les acteurs concernés, le responsable de
programme arrête la stratégie et le budget du programme, ainsi que ses
objectifs et cibles de performance – sur lesquels il s’engage ; il organise le
dialogue de gestion et la cohérence des cadres nationaux et locaux de pilotage
de la performance ; il suit les aspects de mise en œuvre opérationnelle et rend
compte des résultats annuels du programme. Il est formellement responsable
de la production du projet de performance et du rapport de performance pour
son programme. Au-delà de son propre champ, il participe aux travaux
permettant de perfectionner progressivement les outils de gestion et les
systèmes d’information du ministère. Ce faisant, le responsable de programme
est en quelque sorte un chef d’orchestre, ou un maître d’œuvre, qui doit certes
prendre des décisions pour le programme et s’impliquer personnellement, mais
aussi – et c’est essentiel – susciter une large concertation, faciliter la
mobilisation des divers acteurs, et organiser une coordination efficace entre les
différents aspects de la gestion de la performance.
Sincérité (principe). Obligation de présenter des comptes ou un budget
reflétant une image sincère et fidèle de la situation et des perspectives

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économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont
dispose le gouvernement au moment de leur élaboration. Le principe de
sincérité interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources
présentées dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des
éléments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires s’attachent à ce principe
: l’inclusion effective de l’ensemble des ressources et des charges (en ce sens, le
principe de sincérité rejoint les obligations découlant du principe d’universalité)
au sein du budget ou des comptes de l’Etat ainsi que la cohérence des
informations fournies.
Soutenabilité des finances publiques. Elle désigne la capacité d’un Etat à
conduire des actions sans mettre en danger sa capacité à honorer ses
engagements financiers dans le futur, c'est-à-dire à rester solvable.
TOFE (Tableau des opérations financières de l’État). Situation présentant les
opérations financières des administrations publiques agrégées par catégorie
économique (par exemple, impôts sur le revenu, dépenses de personnel, etc.).
Idéalement le TOFE doit couvrir l'ensemble des administrations publiques. En
pratique dans les pays en voie de développement, la couverture des TOFE varie
d'un pays à l'autre, mais au minimum la couverture du TOFE correspond aux
opérations du budget de l'Etat et aux autres opérations gérées par le Trésor.

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