Equilibre et conflits entre les pouvoirs sous la Ve République

André Roux
Agrégé des Facultés de droit
Professeur émérite
Institut d’Etudes Politiques
Aix Marseille Université

Mots-clés : Parlementarisme rationalisé – Présidentialisme – Rééquilibrage des pouvoirs

–« Cohabitation » - Responsabilité politique – Conflits entre pouvoirs – Destitution du
Président

Résumé : L’évolution de la V° République a été marquée par un renforcement des pouvoirs

du gouvernement au détriment du Parlement et par une affirmation de la suprématie du
président de la République dans les institutions, fondée sur la légitimité qu’il tire de son
élection par le peuple ainsi que sur l’existence d’une majorité parlementaire soutenant son
action. La perte de cette majorité qui s’est produite à plusieurs reprises, et encore
actuellement, conduit à un rééquilibrage des pouvoirs, le Chef de l’Etat devant se limiter au
rôle d’arbitre prévu par la Constitution tout en conservant la responsabilité des Affaires
étrangères et de la Défense nationale. Les conflits entre le président de la République et le
Premier ministre peuvent se résoudre par la révocation de celui-ci par le Président, non
prévue expressément par la Constitution mais qui découle de la logique présidentialiste du
régime, à l’exception donc des périodes de cohabitation. Les conflits entre le Parlement et le
gouvernement peuvent déboucher quant à eux sur le vote d’une motion de censure
impliquant la démission du Gouvernement et , en réplique, sur la dissolution de l’Assemblée
nationale, les électeurs étant alors appelés à trancher le conflit. Le président de la République,
quant à lui, ne peut être destitué par le Parlement qu’en cas de graves manquements à ses
devoirs constitutionnels, ce qui semble exclure toute forme de responsabilité politique , et
selon une procédure complexe qui en rend l’utilisation quasi impossible.

1
Références bibliographiques :
Généralités :
1958-2008. Cinquantième anniversaire de la Constitution française (dir. B. Mathieu), Dalloz,
2008 ; Favoreu (L.), Gaia (P.), Ghevontian (R.), Mestre (J.-L.), Pfersmann (O.), Roux (A.), G.
Scoffoni (G.), Droit constitutionnel, Dalloz, coll. Précis, 27° éd., 2025 ; Quermonne (J.-L.),
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Sur l’Exécutif de la V° république
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2012 ; Jan (P.), Le Président de la République au centre du pouvoir, La Documentation Française,
2011 ; Jensel-Monge (P.) et Vidal-Naquet (A.) (dir.), Du pouvoir exécutif au pouvoir
gouvernemental. Réflexions sur la notion de pouvoir exécutif à partir de la V° République, Mare et
Martin, 2021 ; Massot (J.), Chef de l'État et chef du Gouvernement, La documentation Française,
2008 ; Alternance et cohabitation sous la V° République, La documentation Française, 1997 .
Sur le Parlement de la Ve République
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Dalloz-Sirey, 2012 ; Jan (P.), « Les assemblées parlementaires françaises », Études, La
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renouveau du Parlement sous la Ve République, coll. « Thèmes et Commentaires », Dalloz, 2005 ;
Le contrôle parlementaire en France, coll. « Systèmes », LGDJ, 2011.

2
Instituée par la Constitution du 4 octobre 1958, la Vᵉ République visait à concilier deux impératifs
apparemment contradictoires. Il s'agissait en premier lieu d’ assurer la stabilité du pouvoir exécutif,
en réaction aux régimes politiques précédents, ceux des troisième et quatrième républiques
caractérisés par la « souveraineté parlementaire » , autrement dit par la toute-puissance du
Parlement. La nouvelle Constitution, renversant la hiérarchie entre les pouvoirs constitués, instaure
ainsi un nouvel équilibre des pouvoirs au profit du pouvoir exécutif et au détriment du Parlement.
« Souverain déchu », ce dernier va donc payer, dans le texte de la Constitution, le discrédit qui
s'était accumulé sur lui sous les Républiques précédentes1.

Il s'agissait également de préserver le caractère parlementaire et démocratique du régime, à

l'exclusion d'un régime présidentiel de type américain. La Constitution de 1958 prévoit ainsi un
exécutif bicéphale - le président de la République chef de l'État et le Premier ministre chef du
gouvernement- , ainsi qu'un Parlement bicaméral, Assemblée nationale et Sénat. Le gouvernement
est politiquement responsable devant l'Assemblée nationale et, en contrepartie, le président dispose
du pouvoir de dissolution, ce qui institue un mécanisme d'interdépendance entre les pouvoirs
considéré comme une garantie d'un régime à la fois stable et démocratique.

Si le texte de la Constitution permet de classer la Ve République dans la catégorie des régimes

parlementaires, la pratique institutionnelle a conduit très tôt à une présidentialisation du régime, à
un déséquilibre des pouvoirs au profit de l'exécutif et plus particulièrement du chef de l'État,
déséquilibre qui n'a été qu'en partie corrigé par diverses réformes constitutionnelles mais qui a pu
être remis en cause par l'absence de majorité parlementaire soutenant l'action du Président, comme
c'est le cas actuellement en France .

Régime fondé sur la séparation et la collaboration des pouvoirs, la V° République, en 67 ans

d'existence, (ce qui en fait le régime le plus long que la France ait connu depuis la Révolution de
1789), a par ailleurs été confrontée à diverses crises qui ont pu donner lieu à des conflits entre les
différents pouvoirs constitutionnels.

Nous essaierons dans une première partie de montrer comment le déséquilibre entre les pouvoirs a
été accentué par la pratique institutionnelle, puis dans une seconde partie nous examinerons
comment peuvent être résolus les conflits potentiels entre les différents pouvoirs .

I. Le déséquilibre entre les pouvoirs accentué par la pratique institutionnelle

Alors que le texte de la Constitution traduit la volonté des constituants de renforcer les pouvoirs de
l’exécutif en instaurant une forme de parlementarisme rationalisé, la pratique institutionnelle a

1
1958-2008. Cinquantième anniversaire de la Constitution française (dir. B. Mathieu), Dalloz, 2008.

3
conduit à accentuer la présidentialisation du régime, autrement dit la primauté du président de la
République et la subordination accrue du Parlement au pouvoir exécutif.

A. La soumission du Parlement au pouvoir exécutif : l’instauration d’un parlementarisme

rationalisé

Cette rationalisation du parlementarisme va se traduire par une limitation de la fonction législative

et par un encadrement de la fonction de contrôle2.

1° Une fonction législative en principe limitée.

Cette limitation se traduit dans le texte constitutionnel de plusieurs façons.

Tout d’abord, le Parlement perd son monopole dans l'élaboration de la loi du fait de l'institution du
référendum législatif, ce qui constitue une innovation majeure (Const., art. 11). Ainsi, le président
de la République peut soumettre au référendum populaire certains projets de loi portant sur
l'organisation des pouvoirs publics la ratification d'un traité, ou encore sur des réformes relatives à
la politique économique , sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y
concourent. Dans la pratique cependant, la procédure référendaire est rarement utilisée. On ne
compte en effet que 9 référendums depuis 1958 et aucun depuis 2005.

Par ailleurs la Constitution opère une rupture majeure concernant le domaine d'intervention de la
loi. Alors que le domaine de compétence du Parlement avait jusqu'alors un caractère illimité, les
constituants de 1958 ont considéré qu'il convenait de circonscrire la compétence normative du
législateur à quelques matières jugées essentielles, énumérées principalement par l'article 34 de la
Constitution. Il s'agissait de l'empêcher de légiférer sur des matières secondaires qui devaient être
laissées à l'action gouvernementale. Il est à noter que la création du Conseil constitutionnel
répondait précisément à la nécessité de contrôler la répartition des compétences normatives entre les
deux pouvoirs et plus précisément d'empêcher le Parlement d'empiéter sur le domaine de
compétence du gouvernement. Il est intéressant de noter à cet égard que la jurisprudence du Conseil
constitutionnel en la matière, contrairement aux prévisions des constituants, s'est avérée plutôt
favorable à une interprétation extensive du domaine de la loi.

Il est évident par ailleurs que la création d'un contrôle de constitutionnalité des lois exercé par le
Conseil constitutionnel a constitué une remise en cause du dogme de la souveraineté de la loi et par
là même de la souveraineté du Parlement, qui prévalait en France depuis 1789.

Enfin, le travail législatif se trouve encadré par les multiples prérogatives conférées au
Gouvernement dans le cadre de la procédure législative3. Sans entrer dans les détails de cette
2
P. Jensel-Monge, Du parlementarisme absolu au parlementarisme rationalisé. Analyse des évolutions du droit
parlementaire à la lumière du régime politique de la V° République, in Mélanges en l’honneur de Richard Ghevontian ,
Droit(s) et Politique(s), PUAM 2024, pp.461-466.
3
C. Vintzel, Les armes du gouvernement dans la procédure législative, Bibliothèque parlementaire et constitutionnelle,
Dalloz, 2011.

4
procédure, il convient de noter que le gouvernement peut freiner ou bloquer les initiatives des
parlementaires ou , à l’inverse, imposer ses propres projets. Ainsi, le gouvernement dispose de la
priorité dans la fixation de l'ordre du jour des assemblées parlementaires . Il peut également
participer aux travaux des commissions législatives consacrés à l'examen des textes de loi et par là
même s'opposer à la recevabilité des propositions parlementaires ou des amendements lorsque leur
adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou
l'aggravation d'une charge publique, ou encore lorsque ces propositions ou ces amendements ne
sont pas du domaine de la loi (art.40 et 41 Const.). Le gouvernement peut également participer à la
discussion des textes de loi en séance et il dispose à cet égard d'un droit d'amendement dont il fait
largement usage. Surtout, et il s'agit là d'une innovation de la Ve République caractéristique du
parlementarisme rationalisé, le gouvernement peut modifier la procédure de vote d'ensemble sur un
texte de deux façons différentes. Tout d'abord, en vertu de l'article 44 alinéa 3 de la Constitution, le
gouvernement peut demander à l'assemblée saisie du texte de se prononcer par un seul vote sur tout
ou partie de celui-ci en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui . Cette
disposition connue sous le nom de « vote bloqué » est souvent considérée comme l'une des plus
sévères du parlementarisme rationalisé puisqu'elle permet en effet de supprimer la liberté de choix
du Parlement en donnant la possibilité au gouvernement de demander un seul vote sur un texte
complexe en évitant ainsi le vote article par article, amendement par amendement. Cette procédure
demeure largement utilisée notamment pour l'adoption des lois de finances.

Ensuite, le gouvernement dispose d'une autre arme redoutable prévue par l'article 49 alinéa 3 de la
Constitution. Cette procédure, inédite en France, est souvent critiquée dans la mesure où elle
conduit à priver l'Assemblée nationale de son pouvoir de discuter et d'amender, voire de voter la loi.
Le mécanisme est le suivant : le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement
devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte de loi .Initialement aucune limitation n'existait
quant à l'utilisation de cette procédure la révision constitutionnelle de 2008 à limité son utilisation
aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, autrement dit aux textes
essentiels qui conditionnent l'action du gouvernement. Mais le Premier ministre peut, en outre,
recourir à cette procédure pour un autre texte de loi par session parlementaire. Le déclenchement
de cette procédure interrompt la discussion et le débat sur le texte et trois hypothèses se présentent
alors : si aucune motion de censure n'est déposée par les députés dans les 24 h ,le texte de loi est
alors considéré comme adopté, sans avoir été voté ni même discuté. Si une motion de censure est
déposée dans les 24 h et qu'elle ne recueille pas la majorité requise, le texte de loi est alors
considéré comme adopté, là encore sans discussion ni vote. Enfin si une motion de censure est
adoptée, le texte de loi est rejeté et le gouvernement est obligé de démissionner. Ainsi, pour les
députés l'alternative est simple : soit accepter le texte, soit renverser le gouvernement. Dans la
pratique, cette procédure a été utilisée une centaine de fois, principalement pour pallier une absence
de majorité en faveur d'un texte, soit en raison de défections dans la majorité parlementaire qui

5
soutient le gouvernement soit lorsqu'il n'existe pas de majorité parlementaire à l'Assemblée
nationale, comme c’est le cas actuellement. Cette procédure permet donc à un gouvernement qui n'a
pas de majorité absolue de députés pour lui, ou contre lui, de faire adopter les lois mettant en œuvre
sa politique. A ce titre, elle est donc efficace même si elle conduit à priver l'Assemblée nationale de
l'exercice de son pouvoir lé[Link] risque existe evidemment qu’une coalition des oppositions
conduise à l’adoption de la motion de censure. Ainsi, le 4 décembre 2024, la motion de censure
déposée par la gauche (Nouveau front populaire) a été adoptée par 331 voix incluant celles de
l’extrême droite (Rassemblement national) à l'encontre du gouvernement de Michel Barnier qui
avait engagé sa responsabilité, à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 20254.

2°) Une fonction de contrôle encadrée.

Afin d'éviter les crises ministérielles à répétition caractéristiques de la IV° République qui avait vu
se succéder 24 gouvernements en 12 ans d’existence, consécutivement à la mise en jeu par le
Parlement de la responsabilité politique du Gouvernement, les constituants de 1958 ont poussé très
loin la rationalisation du parlementarisme. Ainsi, l’article 49 de la Constitution codifie très
précisément les procédures d'engagement de responsabilité du Gouvernement afin de limiter les
risques de renversement du gouvernement.

Ainsi, l’article 49 alinéa premier de la Constitution prévoit que le Premier ministre, après
délibération du Conseil des ministres, engage la responsabilité du Gouvernement devant
l'Assemblée nationale (et elle seule). Il le fait sur son programme ou éventuellement sur une
déclaration de politique générale. La décision de « poser la question de confiance » appartient donc
au seul Premier ministre. L'autorisation du président de la République en Conseil des ministres n'est
nullement exigée par la Constitution. Devant l'Assemblée nationale la procédure est simple :
au terme du débat qui suit l'intervention du Premier ministre la confiance est accordée ou refusée à
la majorité des suffrages exprimés. Il suffit donc, pour que le Gouvernement obtienne la confiance,
qu'il y ait plus de voix favorables à son maintien que de voix hostiles (peu importe le nombre
d'abstentions). L’article 49 alinéa 1er a été utilisé une quarantaine de fois, par tous les premiers
ministres, à quelques exceptions près, lorsqu’ils ne disposaient pas d’une majorité absolue à
l’Assemblée nationale, ce qui a été le cas des gouvernements depuis 2022.

Certains gouvernements ont demandé un vote de confiance à l'Assemblée nationale dès leur
formation, d'autres ont attendu plusieurs mois pour le faire, certains n'ont jamais demandé de vote,

4
V. L. Favoreu, P. Gaia, R. Ghevontian, J.L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux, G. Scoffoni, Droit constitutionnel,
Dalloz, coll. Précis, 27° éd., 2025, pp.963 et ss..

6
ce qui signifie qu’il n’y a là aucune obligation pour le gouvernement. Ceci explique qu’aucun
gouvernement n’ait été renversé en application de cette procédure.

L’article 49 alinéa 2 institue quant à lui le mécanisme de la motion de censure. Dans le but, là
encore, d'assurer la stabilité du Gouvernement, la motion de censure est strictement encadrée, tant
dans son dépôt que dans son vote. Le dépôt doit être effectué par au moins un dixième des membres
composant l'Assemblée nationale (à savoir 58 députés), ce qui signifie que la motion de censure ne
peut être le produit d'une initiative individuelle .Chaque député est autorisé à déposer trois motions
de censure par session ordinaire et une par session extraordinaire. On a voulu ainsi éviter que le
Gouvernement ne soit harcelé en permanence. Le vote, quant à lui, ne peut avoir lieu que quarante-
huit heures après le dépôt de la motion, pour permettre aux députés de voter en toute sérénité et
pour permettre, le cas échéant, au Gouvernement de convaincre quelques députés de sa majorité
réticents et d'organiser sa défense.

Le vote lui-même est particulier. Seuls les votes favorables à la motion de censure sont comptés.
Pour être adoptée et pour que le Gouvernement soit renversé, elle doit obtenir la majorité absolue
des votes des membres composant l'Assemblée nationale (soit 289 voix) et pas seulement la
majorité absolue des suffrages exprimés. Il faut donc qu'il y ait plus de la moitié des membres de
l'Assemblée nationale qui soient d'accord pour renverser le Gouvernement. Tous ceux qui n'ont pas
voté expressément contre le Gouvernement (abstentionnistes, absents, votes blancs ou nuls) sont en
fait censés être favorables à celui-ci.5

L'encadrement de la fonction de contrôle du Parlement résulte par ailleurs de la limitation du

nombre des commissions législatives ( nombre porté de 6 à 8 par la révision constitutionnelle de
2008) ou encore par les contraintes posées au fonctionnement des commissions d'enquête
parlementaire dont la durée d'existence est limitée à 6 mois afin d'éviter un contrôle trop pesant sur
l'exécutif.

3°) Une revalorisation nécessaire des pouvoirs du Parlement.

L'encadrement du Parlement apparaissait nécessaire en 1958 dans un contexte politique marqué par
un multipartisme désordonné, car il permettait au Gouvernement de pallier une absence de majorité
stable. II est apparu excessif dès lors qu'est apparu « le fait majoritaire », suite aux élections
législatives de novembre 1962, c'est-à-dire la concordance entre les majorités présidentielles et des
majorités à l'Assemblée nationale. L'existence d'une majorité cohérente soutenant l'action de
l'Exécutif va assurer la stabilité gouvernementale et rendre largement inutiles les procédures visant
à « protéger » le Gouvernement. Ainsi, aux contraintes découlant du texte de la Constitution, s’est
ajouté, , ce que certains ont appelé la « constitution politique » ou la « constitution matérielle »,
autrement dit un mode de rapports politiques différents de celui que semble organiser le texte
5
L. Audouy, La révision de l’article 49,al.3 à l’aune de la pratique, Revue Française de Droit Constitutionnel, 2016,
n°107, supplément électronique.

7
constitutionnel . Il n’est pas discutable que ces rapports furent, sous la V e République, marqués par
le fait majoritaire qui coïncidait pleinement avec le vœu des auteurs de la Constitution de 1958 et
qui contribua à accentuer la spécificité du régime et ancra durablement la stabilité des
gouvernements.

« Un Parlement, pour quoi faire ? » pouvait ainsi s'interroger André Chandernagor dans le titre d'un
ouvrage publié en 1967. Et, dans son rapport remis au président de la République le 15 février 1993,
le Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Vedel constatait que
« trente-cinq ans après l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958, les interrogations se
multiplient sur la place, le rôle et les conditions d'activité du Parlement ».

Un certain nombre de réformes sont allées dans le sens d'une rénovation et d'une revalorisation de
l'institution parlementaire : possibilité offerte aux parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel
(1974), ou encore de donner leur avis (par des résolutions) sur les projets d'actes communautaires
(1992), instauration d'une session parlementaire unique et d'une séance mensuelle réservée par
priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée (1995), vote des lois de financement de la
sécurité sociale (1996), renforcement des pouvoirs de contrôle en matière financière (2001). La
réforme constitutionnelle de 2008, reprenant sur ce point l'essentiel des propositions du « Comité de
réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la
Ve République » présidé par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur, devait contribuer à
renforcer le rôle du Parlement en lui permettant d'améliorer son travail législatif, de mieux maîtriser
le déroulement de ses travaux et d'assurer un contrôle plus efficace sur l'exécutif 6.

Le renforcement des pouvoirs du Parlement s’est traduit par un partage de l’ordre du jour entre
l'exécutif et le législatif. Avant 2008, c'était le gouvernement qui fixait la liste et l’ordre dans lequel
il souhaitait que chaque assemblée examine les projets et propositions de loi. Désormais, le
gouvernement est maître de l’ordre du jour 15 jours par mois, la majorité parlementaire 14 jours
et l’opposition un jour (art. 48 Const.). En outre, la réforme de 2008 a introduit dans la Constitution
l’article 34-1 qui autorise les parlementaires à voter des résolutions dans lesquelles ils expriment
leur avis sur une question déterminée. Le gouvernement a cependant la faculté de déclarer ces
résolutions irrecevables avant leur inscription à l’ordre du jour s’il estime qu'elles sont de nature à
mettre en cause sa responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard.

Un rôle plus important a par ailleurs été accordé aux commissions parlementaires. L'article 43 de la
Constitution dispose que les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à des
commissions parlementaires permanentes, chacune étant spécialisée dans un domaine : affaires
économiques, éducation, développement durable... Afin d'accorder aux commissions
un temps d'examen suffisant des projets et propositions de loi, la réforme de 2008 a imposé un
6
« Moderniser et équilibrer les institutions de la Ve République, Premières réflexions sur 77 propositions », La Semaine
Juridique, éd. Générale, 2007, doctrine, p. 204.

8
délai de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen en première lecture devant la première
assemblée. Ce délai est ramené à quatre semaines entre la transmission du texte et son examen
devant la seconde assemblée (art. 42). Autre évolution importante, la discussion en séance publique
porte dorénavant sur le texte adopté par la commission permanente et non plus sur celui du
gouvernement, sauf pour les projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de
financement de la sécurité sociale.

L’utilisation de l’article 49-3 de la Constitution, qui permet l’adoption sans vote d’un projet de loi si
aucune motion de censure n’est votée, est limitée aux projets de loi de finances et de financement de
la sécurité sociale. Le Premier ministre peut recourir à cette procédure pour un autre texte, mais
seulement une fois par session parlementaire. Avant cette révision de la Constitution, le
gouvernement pouvait avoir recours à l'article 49-3 aussi souvent qu’il le voulait et sur n’importe
quel texte.

Le nouvel article 24 de la Constitution, quant à lui, met en exergue les trois fonctions essentielles du
Parlement : le vote de la loi, le contrôle de l'action du Gouvernement et l'évaluation des politiques
publiques. Cette réforme de grande ampleur devait être de nature à sensiblement atténuer les effets
du « parlementarisme rationalisé » voulu par les constituants de 1958 et à opérer un rééquilibrage
entre les pouvoirs exécutif et législatif7.

B. La primauté affirmée du président de la République au sein des institutions

De manière générale, l’évolution institutionnelle et politique du régime de la V° République a

progressivement conduit à une concentration croissante du pouvoir entre les mains de l’exécutif, et
plus particulièrement du président de la République. Cette dynamique s’est accélérée avec la
réforme constitutionnelle de 1962, qui a introduit par referendum l’élection du Président au suffrage
universel direct. Ce tournant majeur a transformé la nature même de la fonction présidentielle en lui
conférant une légitimité populaire directe, distincte de celle du Parlement, et souvent perçue comme
supérieure à celle du gouvernement ou de l’Assemblée nationale8.

Le chef de l’État s’est ainsi affirmé non seulement comme un arbitre, comme le prévoit l’article 5
de la Constitution, mais aussi comme acteur central de la vie politique. Dès le début de la
Ve République, et avant même que le président soit élu au suffrage universel direct ( la première
élection populaire a eu lieu en 1965, suite à la révision constitutionnelle intervenue en 1962), le
7
A. Roux, « Réviser la constitution en 2008 ? Après le comité Balladur », Revue française de droit constitutionnel,
numéro hors-série, 2008, p. 243-249 ; D. Rousseau, L’équilibre inachevé des pouvoirs, in : 1958-2008. Cinquantième

anniversaire de la Constitution française (dir. B. Mathieu), Dalloz, 2008, pp.787-795 ;A. Levade, Les nouveaux
équilibres de la Ve République, Revue française de droit constitutionnel, 2010, n°82, pp.227-256.
8
P. Jensel-Monge et A. Vidal-Naquet (dir.), Du pouvoir exécutif au pouvoir gouvernemental. Réflexions sur la notion
de pouvoir exécutif à partir de la V° République, Mare et Martin, 2021.

9
général de Gaulle considérait que son rôle dépassait celui d’un simple arbitre. Se considérant
comme le « guide de la nation » et représentant l’incarnation d’un véritable « pouvoir d’État », le
président de la République n’hésitait pas à affirmer, dans sa célèbre conférence de presse du
31 janvier 1964 où il expose son interprétation de la Constitution, qu’« il doit être évidemment
entendu que l’autorité indivisible de l’État est tout entière confiée au Président par le peuple qui l’a
élu ; qu’il n’en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire qui ne soit
conférée et maintenue par lui »9.

Incontestablement, dès les débuts de la Ve République il apparaît que la « détermination » de la

politique de la nation incombe au Président et non au Gouvernement, alors même que l’article 20 de
la Constitution dispose que « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ».
Outre la personnalité charismatique du général , les circonstances exceptionnelles de la guerre
d’Algérie ont à l’évidence contribué à concentrer le pouvoir décisionnel entre les mains du
Président10.

Cette primauté que l’on aurait pu croire conjoncturelle, autrement dit liée à la personnalité du
général de Gaulle, allait en réalité s’avérer structurelle. La réforme de 1962 instaurant l’élection du
Président au suffrage universel direct a permis de lui conférer une légitimité populaire , source de
son autorité. Cette « Constitution-bis » (Georges Vedel) va consacrer la fonction « d’arbitre-guide »
alors que l’apparition concomitante du « fait majoritaire », à savoir d’une majorité de députés
soutenant son action, lors des élections législatives de novembre 1962, confère au Président la
qualité de chef de la majorité parlementaire, autrement dit de « capitaine » 11.

La suprématie présidentielle sera également confirmée et confortée par la réduction du mandat

présidentiel de 7 à 5 ans , décidée par referendum en 2000. Le passage du septennat au quinquennat
a suscité un important débat de doctrine 12. Pour certains, le raccourcissement de la durée du mandat
était contraire à l'esprit des institutions de la V e République qui font de la stabilité dans le temps du
chef de l'État un élément essentiel de son rôle déterminant de garant de la Constitution, d’arbitre du
fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que de la continuité de l’Etat (art . 5 Const.).
Pour d'autres, le quinquennat, en assurant une harmonisation de la durée des mandats du président
et des députés permet d'éloigner les risques de cohabitation entre le Président et un Premier
ministre issu d’une majorité parlementaire hostile au Président. Cette réforme avait également pour
9
A. Roux, « La clarification des pouvoirs au sein de l’Exécutif », Revue politique et parlementaire, n° 1045,
octobre/décembre 2007, pp.20-32.
10
L. Hamon et X. Delcros, Une République présidentielle ?, Institutions et vie politique de la France actuelle,
Bordas, 1979, t. I, p. 50.
11
J. Massot, L’arbitre et le capitaine, Flammarion, coll. Champs, 1987.

12
J. Massot, Les effets du quinquennat sur la fonction présidentielle-Une faible incidence , in : 1958-2008.
Cinquantième anniversaire de la Constitution française (dir. B. Mathieu), Dalloz, 2008, pp.231-242 ; J. Rossetto, Les
effets du quinquennat sur la fonction présidentielle- Certitudes et prospectives, ibidem, pp.243-252.

10
but de contribuer à la modernisation de la vie politique en permettant un renouvellement plus
fréquent du mandat présidentiel . Justifié sous la IIIe et la IVe République,lorsque le Président ne
disposait que de pouvoirs très limités, le septennat était devenu inadapté depuis l'élection du
Président au suffrage universel direct qui fait du Président un acteur majeur de la vie politique .

Cette réforme sera accentuée par l'inversion du calendrier électoral, adoptée par la loi organique du
15 mai 2001, qui prévoit que les élections législatives se tiennent désormais après l'élection
présidentielle, ce qui devait permettre de donner au Président nouvellement élu une majorité
parlementaire pour mettre en place son programme politique. Le fait majoritaire en sort renforcé,
puisque le programme du Président devient de facto le programme législatif de la majorité
parlementaire. Cette double réforme a donc renforcé la présidentialisation du régime.

Ainsi, les successeurs du général de Gaulle ont, à des degrés divers, confirmé la primauté
présidentielle au sein de l’exécutif, en décidant eux-mêmes des orientations de la politique nationale
alors que ce rôle est en principe réservé par la Constitution au Gouvernement et au Premier
ministre. Le président Mitterrand a affirmé ainsi très nettement l'autorité présidentielle lors de son
élection en 1981 en déclarant : « La politique de la France, je l'ai moi-même définie et elle est
conduite sous mon autorité ». Le terme d’hyperprésidence a même pu être appliqué par la suite au
mandat de Nicolas Sarkoy (2007-2012) qui avait d’ailleurs déclaré à l’issue de son élection : « Je
serai un Président qui gouverne. Les Français élisent le Président de la République pour qu’il agisse
et qu’il décide ».

Emmanuel Macron, quant à lui, définissait le 3 juillet 2017 devant le Congrès sa conception du rôle
du Premier ministre, lequel doit « donner corps » au « sens » fixé par le président de la République.
« Le président de la République doit fixer le sens du quinquennat et c'est ce que je suis venu faire
devant vous. Il revient au Premier ministre qui dirige l'action du gouvernement de lui donner corps.
C'est à lui qu'incombe la lourde tâche d'assurer la cohérence des actions, de conduire les
transformations, de rendre les arbitrages et, avec les ministres, de vous les présenter ».

Cette suprématie présidentielle s’est notamment affirmée dans le domaine de la Défense nationale,
alors que le texte de la Constitution n’était pas vraiment explicite à ce sujet.

En effet, alors que l’article 15 de la Constitution consacre le Président de la République comme «

Chef des armées » et lui confie la présidence des « conseils et comités supérieurs de la défense
nationale », l’article 20 prévoit que le Gouvernement dispose de la force armée et l’article 21 fait du
Premier ministre le « responsable de la défense nationale ». C’est également ce dernier qui, sous
réserve des dispositions de l’article 13, nomme aux emplois civils et militaires. 13

13
F. Connetable, La garantie de l’intégrité du territoire sous la Ve République, Thèse, Dijon, 2007, p. 53.

11
De prime abord, le texte constitutionnel ne semble pas conférer au chef de l’Etat des prérogatives
plus importantes que sous les régimes précédents. Même si l’on a pu soutenir que, sous la Ve
République, le Premier ministre était le véritable détenteur du pouvoir militaire 14 , voire « la clef
de voûte de toute l’organisation de la défense nationale »15, il est incontestable que la mission de «
chef des armées » dévolue au Président de la République (art. 15 C.), en relation avec celle de «
garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités » (art. 5 C.),
l’a conduit, dans ce domaine plus que dans tout autre, à affirmer sa suprématie sur le Premier
ministre.

Dès le début de la V° République, le général de Gaulle entendait clairement que le Chef de l’Etat
soit réellement le chef de l’Armée .Il insistait pour être tenu personnellement et directement informé
de toutes les questions relevant de ce domaine 16 . Son Premier ministre, Michel Debré, convenait
parfaitement que le Ministère de la défense nationale puisse dépendre directement du Président,
excluant au besoin « l’intermédiaire obligé du Premier ministre » .

C’est ainsi qu’ont toujours relevé de la compétence présidentielle la définition de la doctrine de

défense, fondée sur la dissuasion nucléaire17, la décision d’interrompre ou de reprendre les essais
nucléaires , la responsabilité éminente du déclenchement de la force nucléaire (sur le fondement
juridique assez fragile du décret du 14 janvier 1964 relatif aux forces aériennes stratégiques, puis
sur celui, plus général, du décret du 12 juin 1996 portant détermination des responsabilités
concernant les forces nucléaires) , la définition des programmes d’armement 18 , la suppression de
l’armée de conscription19 , ou encore, de manière significative, la décision d’engager des troupes
françaises sur les théâtres d’opération extérieurs (Afrique, Moyen Orient, etc…). Le chef des
armées peut même se transmuer en « chef de guerre ». Ainsi, la guerre du Golfe (janvier-février
1991) fut celle d’un pouvoir sans partage et clairement assumé par le président Mitterrand20.

14
V. not. R. Drago, Chronique générale de législation, AJDA, 1964, p. 87
15
B. Chantebout, L’organisation générale de la défense nationale depuis la fin de la Seconde guerre mondiale,
LGDJ 1967, p. 197
16
Ch. de Gaulle, Mémoires d’espoir, t.I, Le Renouveau (1958-1962), Plon, 1970, p. 35.

17
Doctrine formulée par le général de Gaulle dans un discours à l’Ecole militaire le 3 novembre 1959 et
explicitée dans sa conférence de presse du 14 janvier 1963.

18
Cf. notamment la décision de F. Mitterrand du 30 octobre 1981 de faire construire un septième sous-marin
nucléaire, « nouvelle génération », et de remplacer les missiles Pluton par les missiles Hades, placés directement
sous sa responsabilité.
19
Par J. Chirac qui affirmera nettement le 14 juillet 1996 à propos des restructurations militaires « c’est
ma volonté que cela se passe ainsi et donc je ferai en sorte que le Gouvernement le fasse ainsi ».

20
J. et J-.E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 21e ed., 2007, p. 596.

12
Le qualification de « monarque républicain » appliquée au président de la V e République a connu
une nouvelle actualité avec l’élection d’Emmanuel Macron qui a choisi d’assumer cette primauté
présidentielle faisant de l’Élysée l’unique point de commandement. Au début de son premier
quinquennat, il s’était d’ailleurs vu appliquer le qualificatif de « jupitérien », en référence à Jupiter,
roi des dieux de l'Antiquité romaine. Le Président, « ministre de tout » comme on a pu le dire,
n’hésite pas à s’emparer de tous les sujets, comme si la pression de l’actualité et l’exigence de
l’opinion devaient conduire à une visibilité permanente d’un chef de l’État omniprésent.

La présidence du Conseil de défense et de sécurité nationale constitue une bonne illustration de la

suprématie présidentielle . Le Conseil de défense et de sécurité nationale définit les orientations en
matière de programmation militaire, de dissuasion, de conduite des opérations extérieures, de
planification des réponses aux crises majeures, de renseignement, de sécurité économique et
énergétique, de programmation de sécurité intérieure concourant à la sécurité nationale et de lutte
contre le terrorisme. Il peut être réuni dans une forme restreinte, avec une composition fixée par le
Président en fonction des points figurant à son ordre du jour. Il se réunit à l'occasion de crises,
s’agissant en particulier de la conduite des opérations extérieures. C’est le Président qui choisit les
ministres qui y assistent, en plus du Premier ministre toujours présent, ainsi que « toute personnalité
en fonction de sa compétence ». Le Conseil de défense et de sécurité nationale peut également être
réuni en formations spécialisées : Conseil national du renseignement qui définit les orientations
stratégiques et les priorités en matière de renseignement ; Conseil des armements nucléaires qui
définit les orientations stratégiques et s'assure de l'avancement des programmes en matière de
dissuasion nucléaire, ou encore, Conseil de défense écologique. Pendant la période de la pandémie
de Covid-19 en 2020, Emmanuel Macron a fait de ce Conseil de défense et de sécurité nationale,
réuni chaque semaine un lieu de décision sur la lutte contre la pandémie, dans une formation
spécialisée dénommée « Conseil de défense sanitaire ». Cette pratique du pouvoir a été contestée
par les forces d'opposition qui dénoncent une hyper-concentration des pouvoirs entre les mains du
Président, l’absence de contrôle du Parlement sur les décisions, et le manque total de transparence
de ces réunions couvertes par le secret-défense, et pas seulement dans les périodes de crise (comme
celle des « gilets jaunes » ou pendant la crise sanitaire).21

L’« hyperprésidentialisme » du président Macron s’est trouvé cependant confronté au défi de

l’absence de majorité parlementaire depuis sa réélection en 2022. La défaite de la majorité
présidentielle aux élections législatives consécutives à la dissolution décidée le 9 juin 2024 et

21
V. Th. Desmoulins, L’« hyperactivité » du Conseil de défense : une conséquence du présidentialisme français, JP

blog ( le blog de Jus Politicum, revue internationale de droit constitutionnel), 12 octobre 2021 ; [Link], Le Conseil
de défense contourne-t-il vraiment le Parlement ?, Le Figaro, 1 septembre 2022.

13
l’obligation pour le Président de composer avec une majorité hostile, a marqué la fin de cette
période d’« hyperprésidence ».

Ainsi, lorsqu’il est soutenu par une majorité parlementaire, la position du chef de l'État est
dominante. Doté d'une légitimité démocratique très forte et sans concurrence et relativement libre
du choix de la personne du Premier ministre , le président de la République peut s'imposer sans
grande difficulté au sein du couple exécutif et donner l'impulsion déterminante aux décisions
gouvernementales y compris lorsque celles-ci sont mises en œuvre par des lois votées par le
Parlement.

Cette primauté présidentielle pose cependant un problème majeur : celui de la place et du rôle du
Premier ministre à qui le texte de la Constitution confère un rôle de premier plan, celui de diriger
l’action du gouvernement (art. 21 Const.) , gouvernement qui est lui-même chargé de déterminer et
de conduire la politique de la Nation (art. 20 Const.).

La révision constitutionnelle intervenue en 2008 a prévu un encadrement limité des pouvoirs du

président de la République, sans remettre en cause pour autant le rôle prépondérant du chef de
l’Etat. Ainsi, les nominations à certains emplois et fonctions ayant une importance pour la garantie
des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation ou encore la nomination des
membres du Conseil constitutionnel se font dorénavant après avis de commissions permanentes
compétentes à l'Assemblée nationale et au Sénat. Leurs membres peuvent exercer un droit de veto
lorsqu'une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés s'oppose au choix présidentiel
(art. 13). Par ailleurs, les pouvoirs exceptionnels, que le président de la République tient de l’article
16 et qui lui permettent d'exercer une forme de « dictature temporaire » ( comme ce fut le cas en
1961 à l’occasion d’un coup d’Etat militaire en Algérie) lorsque les institutions de la République,
l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire sont menacés d'une manière grave et
immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu,
peuvent faire l’objet d’un contrôle du Conseil constitutionnel. Après 30 jours d'exercice des
pouvoirs exceptionnels, celui-ci peut en effet être saisi par le président de l'Assemblée nationale , le
président du Sénat ,60 députés ou 60 sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions qui ont justifié
le recours à l'article 16 sont toujours réunies. Le Conseil constitutionnel peut procéder de plein droit
à cet examen au terme de 60 jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà
de cette durée. Il est à noter cependant que l'avis du Conseil constitutionnel qui est rendu public n'a
juridiquement pas de valeur contraignante pour le président de la République.

III. Les nouveaux équilibres institutionnels

Avec l’élection au suffrage universel du président de la République et des députés à l’Assemblée

nationale, la singularité de la V e République est d’avoir attribué à la souveraineté populaire deux
expressions directes, séparées et antinomiques. Séparées, elles se sont révélées antinomiques parce

14
qu’elles ne désignent pas les titulaires de pouvoirs également séparés, comme aux Etats-Unis, mais
de pouvoirs imbriqués : le Président nomme le Gouvernement, lequel est responsable devant
l’Assemblée nationale, et celle-ci peut le renverser. Un tel système peut en effet connaître deux
modes de fonctionnement contrastés, soit comme un gouvernement présidentiel, lorsque la majorité
de l’Assemblée est conforme à celle qui a élu le Président, ce qui peut être qualifié de « période
normale », soit comme un gouvernement parlementaire lorsque les élections donnent à l’Assemblée
nationale une majorité politiquement opposée à celle qui a porté le Président à l’Elysée, ce qui fait
apparaitre de nouveaux équilibres institutionnels. Deux situations à cet égard peuvent être
distinguées, les périodes de cohabitation que la France a connu dans le passé à trois reprises et la
période de gouvernement de coalition minoritaire que nous connaissons actuellement depuis 2024.

A. Les périodes de « cohabitation »

On appelle périodes de « cohabitation » celles pendant lesquelles le Président de la République ne

dispose plus d'une majorité à l’Assemblée nationale et se trouve contraint de cohabiter avec un
gouvernement qui lui est politiquement opposé. Cette situation conduit le président de la
République à nommer un Premier ministre sans le choisir parmi la majorité qui lui est hostile.

Sous la Ve République, ce scénario s'est produit, pour l'instant, à trois reprises : sous la présidence
de François Mitterrand de 1986 à 1988 puis de 1993 à 1995 ; sous la présidence de Jacques Chirac
de juin 1997 à mai 2002.

Ces situations n'ont pas réellement remis en question la suprématie du pouvoir exécutif sur le
Parlement mais elles ont conduit à un nouvel équilibre des pouvoirs au sein du pouvoir exécutif,
avec l'effacement du Président de la république et l'affirmation du rôle du premier ministre,
conformément à une lecture parlementaire de la constitution.

1°) La fonction présidentielle réduite à l'essentiel.

En période de cohabitation, si le chef de l'État voit l'étendue de sa fonction réduite, il ne se retrouve

pas pour autant dans la situation de ses prédécesseurs de la III e et IVe République, dont le rôle était
essentiellement honorifique.
« …La Constitution attribue au chef de l’État des pouvoirs que ne peut en rien affecter une
consultation électorale où sa fonction n’est pas en cause » affirmait en ce sens le président
Mitterrand dans son message au Parlement du 8 avril 1986, dans lequel il revendiquait également la
charge de « garantir l’indépendance de la justice et de veiller aux droits et libertés définis par la
Déclaration de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946 ».
Il est incontestable que le président de la République conserve ses prérogatives consacrées par
l'article 5 de la Constitution : garant de l'indépendance de la nation, de l'intégrité du territoire et du
respect des traités, il continue de jouer le premier rôle dans la conduite des affaires étrangères et en

15
matière de défense, ces attributions faisant partie de l'essence même de la fonction présidentielle. Il
est significatif de noter, à cet égard, que dans les grandes réunions internationales institutionnalisées
comme le G8 (Groupe des pays les plus industrialisés du monde) ou les Conseils européens
(sommet des chefs d'État et de Gouvernement des pays de l'Union européenne), le président de la
République est toujours le véritable chef de la délégation française, même lorsque le Premier
ministre est présent à ses côtés.
Les prérogatives présidentielles, en période de cohabitation, ne se limitent pas au seul domaine
extérieur même entendu dans son acception la plus large (affaires étrangères et défense nationale).
Le chef de l'État entend également assurer sa mission de « garant de l'indépendance judiciaire » que
lui confère l'article 64 de la Constitution. C'est ainsi qu'en 1994, François Mitterrand a saisi, sur ce
fondement, le Conseil supérieur de la magistrature afin qu'il se prononce sur le déroulement d'une
procédure, politiquement sensible, en cours.
Ensuite, et la perspective ainsi ouverte paraît singulièrement vaste, le président de la République
peut également agir au nom de la sauvegarde de l'unité nationale. Déjà, François Mitterrand avait-il
usé de ce registre pour intervenir dans le débat politique interne : ce fut notamment le cas, en 1986,
au moment de la contestation estudiantine après la mort d'un jeune manifestant, ou encore en 1994
au sujet de la modification de la loi relative à l'enseignement privé.
Enfin, le président de la République reste maître de la procédure de révision constitutionnelle,
comme l'a montré de manière éclatante la mise en route de la réforme du quinquennat en 2000.

2°) Un Premier ministre très actif.

On a pu dire qu’avec la « cohabitation » , le Gouvernement, appuyé à sa majorité parlementaire,

rentrait « en possession du pouvoir » (J. Gicquel). Ainsi, dès sa prise de fonction, le 20 mars 1986,
le Premier ministre Jacques Chirac déclare que « les règles de notre Constitution et la volonté du
peuple français doivent être respectées (…). Le Gouvernement, dirigé par le Premier ministre,
détermine et conduit la politique de la nation ». Le président François Mitterrand lui fera écho dans
son message au Parlement du 8 avril 1986 avec la célèbre formule : « la Constitution, rien que la
Constitution, toute la Constitution ». Nommé Premier ministre, Édouard Balladur, le 2 juin 1993
rappellera que « l’ensemble de la politique économique, sociale, intérieure, dans tous les domaines
du pays est de la responsabilité du Gouvernement et de la nouvelle majorité ». Lionel Jospin
Premier ministre de la troisième « cohabitation » , soulignera également, le 16 juillet 2002, la
nécessité de s’en tenir à une lecture fidèle des articles 5 et 20 de la Constitution. Ainsi, la
cohabitation conduit-elle à une réhabilitation de la lettre de ces deux articles, quitte à méconnaître
en revanche l’esprit de la Constitution, en tout cas celui qui animait ses auteurs 22.
22
V. not. Olivier Passelecq, « La cohabitation et les auteurs de la Constitution de 1958 », in La cohabitation
fin de la République ?; dir. F. Rouvillois, ed. F-X. de Guibert, 2001, p. 51.

16
La cohabitation est donc une période où le Premier ministre joue un rôle extrêmement actif surtout
dans le domaine de la politique intérieure. À ce titre, il est parfaitement en mesure de mettre en
œuvre le programme de la coalition politique qui l'a porté au pouvoir aussi bien par la loi que par le
règlement. De droit chef du Gouvernement, et, de fait, chef de la majorité parlementaire, il dispose
de tous les moyens lui permettant, au nom de l'ensemble gouvernemental, de « déterminer et de
conduire la politique de la Nation », dans la limite des prérogatives présidentielles définies plus
haut.

Finalement, dans cette situation, le seul véritable contrepoids à la suprématie du Premier ministre
dans le domaine des affaires intérieures, n'est pas le chef de l'État mais bien plutôt le Conseil
constitutionnel à travers le contrôle de constitutionnalité des lois qu'il exerce sur saisine de la
minorité parlementaire.

B. En période de gouvernement de coalition minoritaire

1°) Une situation inédite23

Les élections de juillet 2024, consécutives à la dissolution décidée par le chef de l’Etat, n’ont pas
permis de dégager de majorité à l’Assemblée nationale. Celle-ci est très divisée, chacun des trois
principaux blocs étant très loin de la majorité absolue (289 sièges). Le « Nouveau front populaire »,
coalition de gauche rassemblant le Parti socialiste, La France Insoumise, les Communistes et les
Ecologistes, ayant obtenu le plus grand nombre de sièges (190), a revendiqué sans succès la
nomination d’une de leur représentante comme Premier ministre. Les partis soutenant l’action du
président de la République (Renaissance, Modem, Horizons, Parti radical), en net recul, ont obtenu
165 sièges. Le Rassemblement National et ses alliés disposent d’un nombre de sièges (143) bien
plus faible que celui attendu au regard des résultats du premier tour, en raison du front républicain
appliqué dans l'entre-deux-tours. La droite républicaine arrive quant à elle en quatrième position,
Les Républicains obtenant 48 sièges. Après maintes consultations et tergiversations, c’est Michel
Barnier qui fut nommé Premier ministre, presque trois mois après l’annonce de la démission du
gouvernement de Gabriel Attal, période la plus longue entre la démission d’un gouvernement et la
nomination du suivant depuis la Seconde guerre mondiale .La tenue des Jeux Olympiques à Paris au
cours de l’été 2024 explique en partie la longueur de ce délai. Le gouvernement Barnier bénéficiait
du soutien des Républicains, parti jusque-là dans l’opposition dont est issu le Premier ministre, ainsi
que des différents partis du bloc présidentiel. Ce « socle commun », comme il est convenu de
l’appeler, reste, quoi qu’il en soit, largement minoritaire, et le gouvernement est toujours à la merci
d’une conjonction des oppositions, comme l’a montré l’adoption de la motion de censure qui allait
le renverser le 4 décembre 2024, faisant de Michel Barnier le Premier ministre le plus éphémère de
23
B. El Ide , La V° République et sa énième facette : l’avènement du fait minoritaire, Revue Française de Droit
Constitutionnel 2023, n°134, pp.303-318.

17
la V° République. Le 13 décembre, François Bayrou, président du Mouvement démocrate
( Modem), a été nommé pour lui succéder, avec le soutien du même « socle commun ».

« Nous ne sommes pas en cohabitation » déclarait Michel Barnier peu après sa nomination,
Emmanuel Macron parlant quant à lui de « coexistence exigeante » et François Bayrou de « co-
responsabilité ». En effet, les trois cohabitations de 1986-1988 (Mitterrand/Chirac),1993-1995
(Mitterrand/Balladur) et 1997-2002 (Chirac/Jospin), s’étaient structurées autour d’une opposition
entre les deux grands blocs de droite et de gauche clairement identifiés, le Président et le Premier
ministre se trouvant ainsi en opposition frontale .La situation depuis 2024 est très différente dans la
mesure où il n’y a pas d’opposition entre majorité parlementaire et majorité présidentielle, les partis
soutenant l’action du Président constituant l’essentiel de la majorité parlementaire et le Premier
ministre ne se situant pas dans une opposition franche au Président, qu’il s’agisse de Michel
Barnier, issu de l’opposition et a fortiori de François Bayrou, vieil allié du Président)

2°) De nouveaux équilibres politiques

Dans la nouvelle configuration politique consécutive aux élections législatives de 2024, il est
évident que le Parlement se retrouve au centre du jeu. En l’absence de majorité, le gouvernement
qui se trouve sous la menace permanente d’une motion de censure, doit négocier avec les différents
groupes parlementaires le contenu des textes législatifs et doit être prêt à accepter des compromis,
tout « passage en force » paraissant dès lors exclu, qu’il s’agisse de l’adoption des textes et même
de la fixation de l’ordre du jour. Fait rarissime, le 25 mars 2025, face à l’opposition d’une majorité
des présidents de groupe, qu’il n’était pas tenu au demeurant de consulter, le gouvernement a ainsi
renoncé à imposer à l’Assemblée nationale une modification de l’ordre du jour, préférant s’en
remettre « à la sagesse de la conférence des présidents ». On constate également que l’initiative des
lois relève de plus en plus des propositions de loi d’origine parlementaire. Normalement, environ
80 % des lois sont issues de projets d’origine gouvernementale. Depuis la XVII e législature,
commencée en juillet 2024 après la dissolution de l’Assemblée nationale, ces textes déposés par le
gouvernement se font de plus en plus rares, notamment à l’Assemblée nationale. A la place, les
propositions de loi, initiatives des parlementaires, sont en nombre de plus en plus nombreuses.

Quant à l’utilisation de l’article 49 alinéa 3, elle fait courir au gouvernement le risque d’être
renversé, comme cela s’est produit le 4 décembre 2024.
L’équilibre des pouvoirs entre le président de la République et le Premier ministre se trouve
également modifié et se rapproche de celui existant en période de cohabitation. Après sept ans
d'hyperprésidence, ponctuée par la défaite de son camp aux élections législatives, Emmanuel
Macron , politiquement affaibli, se tient plus en retrait et ne supervise plus directement la politique
gouvernementale. Il a ainsi confié à ses proches : « J'étais un président qui gouverne, je serai un
président qui préside. » Le Premier ministre quant à lui revendique son indépendance à l’égard du

18
Président. François Bayrou a ainsi certifié que le président et lui n'étaient "ni en dépendance ni en
cohabitation," alors même qu’il n’a jamais été un opposant au Président. Il a également expliqué
qu’il sera « un Premier ministre de plein exercice et de complémentarité » avec Emmanuel Macron .

Plusieurs éléments illustrent cette prise de distance entre Président et Premier ministre: la liberté
laissée au Premier ministre dans la composition du gouvernement ; la suppression des conseillers
partagés entre le Président et le premier ministre, pratique instituée par Emmanuel Macron dès
2017 ; ou encore la fin de la participation de l'Élysée aux réunions interministérielles au cours
desquelles sont rendus les arbitrages sur les textes en préparation. L’idée est que le Premier ministre
, qui est chargé d’animer ces réunions, soit souverain dans la prise de décision. Le secrétaire général
de l’Élysée a également demandé aux directeurs d’administration centrale de s’en référer désormais
aux services du Premier ministre et non plus à la présidence de la République s’agissant de la mise
en œuvre, du suivi et l'exécution des réformes.

Le président de la République ne reste pas pour autant inerte. S’il a dû laisser au Premier ministre
une pleine responsabilité en matière de politique économique et sociale, il intervient toujours
ponctuellement sur nombre de sujets de politique intérieure. Le chef de l’Etat est évidemment resté
en première ligne dans les deux domaine qui, traditionnellement, relèvent directement de ses
prérogatives, la diplomatie et la Défense. Les discussions et les sommets européens et
internationaux se sont multipliés sur la situation en Ukraine, entre Emmanuel Macron et les
différents chefs d'État étrangers. Récemment, il a joué un rôle actif dans l’organisation de la
troisième Conférence des Nations Unies sur l'Océan (UNOC 3) qui s’est tenue à Nice en juin 2025.
Le président s’est également montré très actif sur la scène nationale et européenne suite à la
décision du président Trump de relever les tarifs douaniers .Par ailleurs, après avoir critiqué les
modalités de l’intervention militaire israélienne à Gaza, il a annoncé en avril 2025 une possible
reconnaissance d’un Etat palestinien.

III La résolution constitutionnelle des conflits entre pouvoirs

Il n’existe pas en France, à la différence de l’Italie, de l’Allemagne et de l’Espagne par exemple, de

procédure juridictionnelle, faisant intervenir la Cour constitutionnelle, destinée à résoudre les
conflits entre organes constitutionnels . Tout au plus , le Conseil constitutionnel peut être amené à
trancher, selon des procédures particulières, les éventuels conflits de compétence entre le Parlement
et le Gouvernement s’agissant de l’étendue du domaine de la loi.

La question se pose alors de savoir comment sont résolus les conflits qui peuvent surgir au sein
même du pouvoir exécutif ou encore entre le pouvoir exécutif et le Parlement.

19
 A. La résolution des conflits au sein du pouvoir exécutif

Il convient ici de distinguer deux situations : en premier lieu celle ou le président de la République
et le Premier ministre sont issus de la même majorité, autrement dit en période de concordance
entre majorité présidentielle et majorité parlementaire soutenant l'action du gouvernement et du
président et , en second lieu, la situation de « cohabitation » où le président et le Premier ministre
appartiennent à deux camps politiques opposés.

1° ) En période de concordance des majorités présidentielle et parlementaire

On pourrait penser que dans cette situation il ne saurait exister, en principe, de conflit entre le
président de la République et le Premier ministre qu’il a lui-même choisi et nommé. La pratique
institutionnelle montre cependant que de tels conflits sont possibles24.

La Ve République a ainsi connu des chefs de Gouvernement qui ont facilement accepté leur
soumission à l'autorité présidentielle, allant même jusqu'à donner l'impression de s'effacer pour ne
pas porter ombrage au chef de l'État. Ainsi, pour ne prendre qu'un exemple, François Fillon nommé
Premier ministre en 2007 par le président Nicolas Sarkozy bénéficiait d'une dimension politique
personnelle, mais il a pourtant accepté de se soumettre à la volonté présidentielle, quitte à être
qualifié de simple « collaborateur » du chef de l’État. À l'inverse, d'autres chefs de Gouvernement,
dotés au moment de leur nomination d'une réelle autorité politique, ou l'ayant acquise dans
l'exercice de leurs fonctions, essaieront de s'émanciper de la tutelle présidentielle, repoussant ainsi,
jusqu'à leurs extrêmes limites, les frontières de leur champ d'intervention.

En pratique, il apparaît qu'un conflit entre le chef de l'État et son Premier ministre ne peut se
résoudre que de deux manières :

-soit par la démission spontanée du Premier ministre qui estime ne plus être en mesure d'exercer ses
fonctions de manière autonome, comme ce fut le cas en 1976 avec la démission du Premier ministre
Jacques Chirac, en désaccord avec le président Valéry Giscard d'Estaing. Ce cas de figure reste
exceptionnel .

-soit par la révocation du Premier ministre par le président de la République. À cet égard, l'exemple
le plus significatif est, sans doute, celui de Jacques Chaban-Delmas (1969-1972) qui tentera de
« déterminer » de manière indépendante la « politique de la Nation », ce qui est apparu inacceptable
pour le président Georges Pompidou qui exigea sa démission. D'autres cas de « démission-
révocation » pourrait être cités, comme celui de Michel Rocard, Premier ministre de François
Mitterrand en 1991.

24
S. Guillaume, Président de la République et Premier ministre sous la V° République : un binôme souvent conflictuel,
in : La V° République, Mélanges en l’honneur de Didier Maus, PUAM, 2023, pp. 295- 306.

20
Si l’on se réfère au terme de l'article 8 de la Constitution, le président de la République met fin aux
fonctions du Premier ministre sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.
Ainsi , le chef de l'État ne dispose pas du pouvoir de le révoquer. Cependant, on considère qu’ une
convention de la Constitution lui confère ce pouvoir en période de gouvernement présidentiel. La
légitimité du Premier ministre découle en effet du seul président de la République et non du
Parlement. Il ne saurait s'appuyer sur la majorité parlementaire pour s'opposer au Président car cette
majorité n'est pas la sienne mais celle du président. Cette dépendance du Premier ministre à l'égard
du président est illustrée de manière anecdotique par la précaution de la lettre de démission en blanc
signée par le Premier ministre le jour de sa nomination, à l'époque du général De Gaulle.

2°) En période de cohabitation

Dans cette situation, le Président de la République n’est plus en mesure d’exiger la démission du
Premier ministre qui tient sa légitimité non plus du Président mais de sa majorité parlementaire.

Au cours des trois périodes de cohabitation que la Ve République a connu, certains désaccords voire
certains conflits ont cependant pu opposer le président de la République et le Premier ministre, qui
appartiennent à des camps politiques opposés. Ainsi, le président Chirac, en 1997, n’hésitait pas à
revendiquer des « domaines essentiels », comme « tout ce qui touche la place de la France dans le
monde », « sa sécurité, sa défense », mais aussi « ses parts de marché… », ou encore « l’acquis
européen », voire même « tout ce qui touche à l’équilibre de notre société : sa protection sociale, ses
acquis sociaux (…), sa cohésion sociale, tout ce qui touche à la solidarité ». Il allait même jusqu’à
nier l’existence d’un domaine réservé ou partagé, indiquant que la Constitution « donne un peu le
dernier mot au président de la République », ce qui lui avait attiré une réplique du Premier ministre,
Lionel Jospin, qui considérait à juste titre que la Constitution réserve la fonction gouvernementale
au Premier ministre et non au Président.

Il est arrivé également à plusieurs reprises que le président de la République émette des critiques à
l'égard de l'action gouvernementale. Plus significatif a été le refus du président Mitterrand en 1986
de signer trois ordonnances préparées par le gouvernement Chirac et adoptées en Conseil des
ministres. Précisons que le terme d’ « ordonnance » désigne dans la Constitution de 1958 des actes
pris par le gouvernement dans le domaine de la loi, en vertu d'une habilitation donnée par le
Parlement. La question s'est alors posée de savoir si l'article 13 de la Constitution qui dispose que :
« Le président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des
ministres » impliquait pour le chef de l'État une compétence liée ou un pouvoir discrétionnaire en ce
domaine. Le débat juridique n'a pas été tranché, le Conseil constitutionnel n'ayant pu se prononcer,
faute de procédure pour le saisir. La doctrine s'est partagée, certains estimant que le président de la
République avait compétence liée notamment parce que l'article 13 de la Constitution est rédigé au
présent de l'indicatif qui a, en principe, valeur d'impératif, tandis que d'autres soutenaient que le

21
président était libre de signer ou de ne pas signer. Le conflit a pu être surmonté de manière
empirique, le gouvernement ayant converti les ordonnances en projets de loi suite au veto
présidentiel, le Parlement ayant ensuite adopté ces projets sans véritable discussion. 25

B. La résolution des conflits entre le pouvoir exécutif et le Parlement

Il convient de distinguer ici les conflits qui peuvent surgir entre, d'une part, le gouvernement et le
Parlement et , d'autre part, entre le Parlement et le président de la République.

1°) Les conflits entre le gouvernement et le Parlement

Il apparaît que ces conflits peuvent être de nature très différente.

Il peut s'agir en premier lieu de conflits de nature juridique concernant la délimitation des
compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire exercé par le gouvernement. On
sait que la Constitution de 1958, notamment dans son article 34, a prévu que la loi ne pouvait
intervenir que dans certaines matières, les autres relevant de la compétence réglementaire du
gouvernement. L'article 41 de la Constitution dispose à cet égard de points ; « s'il apparaît au cours
de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi (…)
le gouvernement ou le président de l'Assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité . En cas de
désaccord entre le gouvernement et le président de l'Assemblée intéressée, le Conseil
constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de 8 jours ». Le
gouvernement peut ainsi à tout moment, jusqu'au vote de la proposition ou de l'amendement
s'opposer à tout empiètement du Parlement sur son domaine de compétence. Dans la pratique , le
Conseil constitutionnel est très rarement saisi dans la mesure où dans plus de 90% des cas le
président de l'Assemblée intéressée fait droit à l'exception d'irrecevabilité formulée par le
gouvernement et accepte de retirer le texte contesté.26

Il peut s'agir en second lieu de conflits de nature politique pouvant conduire à la démission du
gouvernement et à la dissolution de l'Assemblée nationale. Conformément au schéma classique du
régime parlementaire, le gouvernement est politiquement responsable devant l'Assemblée nationale
et l'article 49 de la Constitution prévoit les mécanismes qui lui permettent de mettre en jeu cette
responsabilité. Ainsi, en cas de conflit entre les députés et le gouvernement, une motion de censure
25
M. Troper, La signature des ordonnances .Fonctions d'une controverse, Pouvoirs , 1987, n°41, pp.75-91.
26
V. L. Favoreu, P. Gaia, R. Ghevontian, J.L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux, G. SCoffoni, Droit constitutionnel,
Dalloz, coll. Précis, 27° éd., 2025, pp.415 et ss ; B. Quiriny, La métamorphose de l'article 41 de la Constitution, Revue
Française de Droit Constitutionnel 2010, n°82, pp. 313 à-328

22
peut ainsi être déposée, par au moins 1/10° des députés, qu'il s'agisse d'une motion de censure
spontanée prévue par l'article 49 alinéa 2 de la Constitution ou une motion de censure provoquée
par l'engagement de responsabilité du gouvernement sur le vote d'un texte conformément à l'article
49 alinéa 3 de la Constitution.

La procédure de la motion de censure s'est révélée peu efficace. Sur plus de 120 motions de censure
votées depuis 1959, deux seulement ont été adoptées, la première le 5 octobre 1962, contre le
gouvernement Pompidou, à la suite de la décision du général de Gaulle de faire approuver par
référendum l'élection du président de la République au suffrage universel direct. Ne pouvant
contraindre le président à démissionner, les députés donc choisi de renverser le gouvernement. Il
convient de préciser que le gouvernement ne disposait pas à l'époque d'une majorité absolue à
l'Assemblée nationale. De Gaulle a réagi par la dissolution de l’Assemblée nationale, quatre jours
plus tard, entraînant de nouvelles élections législatives qui ont permis aux partis soutenant l’action
du Président d’obtenir la majorité des sièges à l’Assemblée, ce qui a permis le retour de Pompidou à
la tête du gouvernement. Ainsi donc, ce sont les électeurs qui ont tranché au profit du président le
conflit entre le pouvoir exécutif et l'Assemblée nationale.
Plus récemment une seconde motion de censure a été adoptée, le 4 décembre 2024 à l'encontre du
gouvernement de Michel Barnier qui avait engagé sa responsabilité à l'occasion de l'examen du
projet de loi de financement de la sécurité sociale, au sujet duquel il était en conflit avec
l'Assemblée. Le conflit a été alors résolu non pas par la dissolution de l'Assemblée nationale comme
en 1962 , le président Macron ayant déjà procédé à une dissolution au mois de juillet et se trouvant
dès lors dans l'impossibilité d'en prononcer une nouvelle avant un délai d'un an, mais par un
changement de Premier ministre. Celui-ci qui ne dispose pas de majorité à l'Assemblée nationale
reste en permanence sous la menace d'une nouvelle motion de censure.

2°) Les conflits entre le Parlement et le président de la République

Le président de la République est politiquement irresponsable, ce qui signifie qu'il n'existe aucune
procédure constitutionnelle susceptible de le contraindre à démissionner pour des motifs purement
politiques27.

Estimant que cette irresponsabilité politique était contradictoire avec les importantes attributions du
président de la Ve République, le général de Gaulle avait systématiquement utilisé le référendum
pour mettre en jeu sa responsabilité politique directement devant le peuple, ce qui l'avait d'ailleurs
conduit à la démission à la suite de l'échec du référendum du 27 avril 1969. Dans la mesure où la

27
Sur la notion de « responsabilité politique », v. not. E. Millard, « La signification juridique de la responsabilité
politique », in Gouvernants : quelles responsabilité ?; dir. Ph. Ségur, coll. Logiques juridiques, L’Harmattan, 2001,
p. 81 ; v. aussi C. Bidegaray et C. Emeri, La responsabilité politique, coll. Connaissance du droit, Dalloz, 1998.

23
responsabilité du Président devant le peuple n’a plus l’occasion de jouer depuis 1969,les
successeurs du général de Gaulle n’ayant pas eu la même conception que lui de leur légitimité et de
leur responsabilité personnelle, il existe aujourd’hui un décalage entre un Président « responsable »
de facto de la politique conduite et « irresponsable » politiquement au sens où il n’a aucun compte à
rendre au Parlement.

L’irresponsabilité politique du chef de l’Etat devant le Parlement , qui caractérise les régimes
parlementaires, repose sur le principe de séparation des pouvoirs et se traduit par l'impossibilité
pour les députés de mettre en cause par des débats et par un vote ses décisions ou ses orientations.
Certes, depuis la révision constitutionnelle de 2008, le président de la République peut s'exprimer
directement devant le Parlement afin de rendre compte de son action mais une telle intervention ne
peut être suivie d'aucun vote (art.18 Const.).

Cette irresponsabilité politique devant le Parlement exclut également qu’un ancien président de la
République soit obligé de répondre à la convocation d’une commission d’enquête parlementaire .
Dans le prolongement, la question s’est posée également de savoir si, au-delà de la personne même
du président de la République, le principe de séparation des pouvoirs pouvait s’appliquer à
l’ensemble de ses collaborateurs au point que ces derniers puissent refuser de déférer aux
convocations du Parlement pour y être auditionnés.

Enfin, il convient de relever qu’il existe aussi une procédure de destitution à l’encontre du président
de la République, prévue à l’article 68 de la Constitution qui dispose :
« Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses
devoirs manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat ».
Cette disposition résulte d'une révision constitutionnelle intervenue en 2007. Jusqu'alors, Le
président de la République ne pouvait être destitué qu'en cas de Haute trahison, notion assez vague
que l'on pouvait définir comme une violation grossière de la Constitution. Il appartenait alors au
Parlement de voter sa mise en accusation, l'instruction étant confiée à une commission de la Cour de
cassation. Le jugement était rendu par la Haute cour de justice, composée de parlementaires.
À vrai dire, la notion de « manquement à ses devoirs manifestement incompatibles avec l'exercice
de son mandat » n’est guère précise. Qu’est-ce qu’un « manquement manifeste » ? Comment
qualifier les « devoirs » du chef de l’État dans « l’exercice de son mandat » ? On ne peut espérer
une définition juridique de ces termes. Le Conseil constitutionnel qui est exclu de la procédure du
nouvel article 68 ne saurait par là même en donner une définition authentique. Quant aux
juridictions de l’ordre judiciaire, elles n’interviennent pas dans la nouvelle procédure. Il
appartiendra donc à l’organe chargé de la sanction, la Haute Cour, d’en préciser la nature, au cas par
cas.

24
On peut imaginer qu'il puisse s'agir d'un comportement déshonorant du président de la République
découlant de sa vie privée (scandale, violences conjugales…) ou de la sphère publique (refus de
promulgation de la loi, commission d'un délit ou d'un crime…), voire même d’un acte antérieur à
l'entrée en fonction ou extérieur à l'exercice normal du mandat présidentiel, qui porterait une
atteinte évidente à la dignité de la fonction. Dès lors, il s'agit, en vue de préserver la continuité de
l'Etat dans des cas exceptionnels et graves de mettre fin à une situation devenue intenable.
La destitution est prononcée par le Parlement constituée en Haute Cour. La réunion de la Haute
Cour résulte de l'adoption par chaque assemblée d'une résolution,statuant par un vote identique à la
majorité des 2/3 des membres la composant, de manière à exclure un vote partisan. Toute
délégation de vote est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion .
Dès qu'une assemblée s'est prononcée, sa proposition est aussitôt transmise à l'autre qui se prononce
dans les 15 jours. La Haute Cour, présidée par le président de l'Assemblée nationale, statue dans le
délai d'un mois, à bulletin secret sur la destitution qui ne peut être décidé que la majorité des 2/3 des
membres composant la Haute Cour.
La complexité extrême de cette procédure - son caractère exceptionnel, sa forte politisation et les
exigences de majorité qualifiée - la rend presque impossible à activer, même en cas de crise.
Elle n’a, à ce jour, jamais été mise en œuvre. Tout au plus, une proposition de résolution a été
déposée et rejetée à l'Assemblée nationale en novembre 2016. Elle était fondée sur des révélations
du président François Hollande a des journalistes relatives à des documents confidentiels
intéressants la défense nationale.
Le contraste est frappant avec d’autres régimes démocratiques. Aux États-Unis par exemple, la
procédure d’impeachment, bien qu’elle soit elle aussi complexe, a été activée à plusieurs reprises
dans l’histoire contemporaine, témoignant d’un usage plus concret de la responsabilité politique .

Mais cette éventuelle destitution, prononcée par le Parlement réuni en Haute Cour, ne peut être
assimilée à une quelconque forme de responsabilité politique. Il conviendrait plutôt de parler de
« responsabilité institutionnelle ».
Longtemps tolérée du fait de son élection au suffrage universel direct, l’irresponsabilité politique du
président, qui n’est pas véritablement limitée par le mécanisme de destitution de l’article 68 de la
Constitution, pose donc désormais un problème sérieux, rendu plus aigu encore par l’intervention
directe du chef de l’Etat dans le débat politique28.
On peut ainsi parler du « paradoxe » de l’irresponsabilité présidentielle, lequel se traduit par
l’étendue des pouvoirs exercés par le Président (pouvoirs d’arbitrage dispensés de contreseing au

28
Sur les propositions de réforme de la responsabilité politique du Président de la République, v. not. M. C. Ponthoreau,
Pour une réforme de la responsabilité politique du Président de la République, in O. Beaud et J-M Blanquer (dir.), La
responsabilité des gouvernants, Descartes et Cie, 1999, p. 302.

25
titre de l’article 19 C. et pouvoirs d’orientation de la politique nationale et d’intervention dans la
politique gouvernementale découlant de l’évolution présidentialiste du régime) lesquels ne sont
compensés par aucune responsabilité politique, au sens qu’on lui donne dans les régimes
parlementaires29 .

29
O. Beaud, La contribution de l’irresponsabilité présidentielle au développement de l’irresponsabilité politique sous la
Ve République, RDP, 1998, p. 1943.

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