ADM2
Chapitre 2: La responsabilité administrative
Dans le cadre de l’exercice de son action, l’administration peut causer des dommages. Dans un
État de droit, elle doit réparer ses dommages. Toutefois, pendant longtemps, l’irresponsabilité a
caractérisé l’intervention de la puissance publique. C’est progressivement que s’est affirmé le
principe de responsabilité.
On distingue généralement la responsabilité contractuelle et la responsabilité extra
contractuelle.
La première a été déjà abordé dans le cadre du contrat administratif. Elle met en évidence soit
les manquements des parties à leurs obligations contractuelles soit la responsabilité de
l’administration lorsqu’elle cause à un cocontractant un dommage suite à l’exercice de ses
prérogatives.
L’accent sera mis sur l’activité extra contractuelle. Après avoir analysé les conditions
d’engagement de la responsabilité ( S1 ), il sera question d’envisager les modalités
d’engagement de celle-ci ( S2 ).
S1: Conditions d’engagement de la responsabilité administrative
La condition principale d’engagement de la responsabilité de l’administration est l’existence d’un
préjudice mais tous les préjudices ne sont pas réparables car le législateur peut exclure la
réparation de certains d’entre eux.
Deux questions méritent d’être posées : quels sont les caractères du préjudice ( P1 ) et comment
est-il réparé ( P2 ).
P1: Les caractères du préjudice
Le préjudice désigne le dommage considéré à travers la personne de la victime. Pour être
indemnisable, le préjudice doit être certain ( A ) et il doit résulter directement d’un fait imputable
à l’administration; c’est le caractère causale ( B ).
A- Le caractère certain du préjudice
La certitude du préjudice est une exigence. Lorsque l’administration commet une faute, les
particuliers ne peuvent faire valoir un droit en réparation que si le préjudice est certain. Il ne doit
pas être éventuel ou hypothétique.
Cependant le préjudice peut être futur. C’est ainsi que la perte d’une chance est assimilée par la
jurisprudence à un préjudice certain ( la perte d’une chance sérieuse de réussir un concours ou
un examen, CE 3 novembre 1971, demoiselle Cannac ). Pendant longtemps le juge administratif
s’est refusé de réparer le préjudice moral au motif que « les larmes ne se Monnet point » avant
de revenir sur sa décision CE 24 Novembre 1961, Letisserand. La certitude du préjudice ne suffit
pas.
Pour obtenir réparation, il doit aussi revêtir un caractère causale.
B- Le Caractère causale du préjudice
« On évoque la théorie de la causalité adéquate ». L’idée est qu’il doit exister une relation de
cause à effet entre le préjudice subi et le fait dommageable imputable à l’administration. Pour
qu’un fait puisse être considéré comme la cause d’un dommage, il ne suffit pas de considérer
qu’en son absence, ce dernier ne serait pas produit. Au contraire le juge apprécie si le fait a une
vocation particulière; d’après le cours normal des choses, a provoqué le dommage. Le dommage
doit être une conséquence immédiate et nécessaire du fait générateur.
La théorie de la causalité directe permet au juge de rechercher la relation adéquate entre un fait
et un dommage qui permet de ne pas rendre générale la responsabilité administrative.
Le préjudice certain et imputable à l’administration doit être réparer.
P2: La Réparation du dommage
La réparation du préjudice se traduit par l’évaluation de l’indemnité. Plusieurs éléments sont pris
en compte. D’abord il existe des causes d’exonération ( A ) ensuite il faudra analyser les règles
de calcul de l’indemnité ( B ).
A- Les causes d’exonération
Elles désignent les moyens de défense que l’administration peut soulever utilement devant le
juge pour se décharger partiellement ou totalement de sa responsabilité. Il est possible de
distinguer deux types de causes : le fait de la victime ( 1 ) et les causes étrangères ( 2 ).
1- Le fait de la victime
Rappelons que le préjudice a un caractère causale c’est-à-dire qu’il doit exister une relation de
cause à effet entre le dommage subi par la victime et le fait imputable à l’administration. Il existe
des circonstances où la causalité directe n’est pas établi du fait du lien avec les
comportement de la victime qui a soit commis une faute qui est la cause du dommage soit parce
qu’elle s’est placée dans une situation illégale ( exemple d’un occupant irrégulier du domaine
public qui subit un dommage lors de l’évacuation ), soit parce qu’elle a acceptée en toute
connaissance de cause, un risque dont elle a été finalement la victime ( exemple d’un individu qui
s’engage sur un chemin signalé dangereux ).
2- Les causes étrangères
Elles concernent les faits d’un tiers , la force majeure , et le cas fortuit. Dans le premier cas le
tiers peut être soit une personne publique soit une personne privée. Lorsqu’il intervient dans la
réalisation du dommage , selon le juge l’administration sera totalement exonéré si le dommage
est le résultat exclusif de la faute d’un tiers et elle sera partiellement si son fait à seulement
contribuer avec celui d’un tiers à la réalisation du dommage . La responsabilité in-soli-dem qui
caractérise que la responsabilité civile n’est pas reprise par la jurisprudence administrative ( CE
26 Avril 1968 , Ville de Canne ) .
La force majeure exonère le défendeur de toute responsabilité .
Le cas fortuit ne joue en effet que dans le régime de responsabilité pour faute à l’exclusion de la
responsabilité sans faute où il ne permet pas de supprimer l’imputabilité du dommage au
défendeur.
B-Les règles de calcul de l'indemnité
La première règle concerne la date de l'évaluation du dommage. En effet il faut distinguer les
dommages subis par les biens et les dommages causés aux personnes. Pour le premier
l'évaluation établi à la date de la réalisation des dommages tandis que pour le second la date de
référence est fixée à la date à laquelle l'autorité administrative ou judiciaire rend sa décision ( CE
21 mars 1947 veuve Aubry).
La fixation de l'indemnité
Pour fixer l'indemnité, le juge tient en compte l'indemnité principale et l'indemnité accessoires.
La principale est constituée du capital alloué à la victime pour réparer le préjudice qu'elle a subi .
Pour la principale le juge va soustraire les sommes déjà versé à la victime (la sécurité sociale).
Quand à l’indemnité accessoire elle va couvrir le préjudice du retard accusé dans le versement
des indemnités. On parle alors d’indemnités moratoires.
Les conditions d’engagement de la responsabilité de l’administration ainsi étudiées, il reste à voir
ses modalités.
S2: Les modalités d’engagement de la responsabilité
Étudier la responsabilité administrative consiste à analyser comment cette responsabilité s’est
développée puis quelles sont les conditions qui président sa mise en œuvre.
Pendant longtemps la puissance publique a vécu sur un principe d’irresponsabilité : ses activités
dommageables ne pouvaient pas donner lieu à indemnisation. Ce n’est que dans le dernier quart
du 19e siècle que ce principe a été abandonné.
Toutefois cette reconnaissance de la responsabilité administrative s’est heurtée à certaines
difficultés : le dommage imputable à l’administration est concrètement causé par un
fonctionnaire.
Intellectuellement deux solutions se présentent : soit le dommage possède pour origine une
activité de l’administration ( il s’agit d’une faute de service ) soit le dommage trouve son origine
dans l’action d’un agent de l’administration ( il s’agit d’une faute professionnelle ).
Il a fallu attendre la décision du tribunal de conflits du 8 février 1873 Blanco pour que soit
abandonné le principe d’irresponsabilité de l’Etat. Cependant les termes même de la décision
Blanco précisent que cette responsabilité n’est ni générale ni absolue.
Deux grands régimes de responsabilité existent : la responsabilité pour faute ( P1 ) et la
responsabilité dans faute ( P2 ).
P1: La responsabilité pour faute
Il s’agit du régime dans lequel la responsabilité se fonde sur la faute. Traditionnellement la faute
est définie comme étant tout manquement à une obligation préexistante, elle résulte donc d’un
comportement qui n’est pas conforme à celui normalement attendu d’un agent ou d’un service.
Dès lors il faut distinguer la faute personnelle de la faute de service ( A ) et entre la faute simple
et lourde ( B ).
A- La faute personnelle et la faute de service
La faute qui a causé le dommage peut être une faute de l’agent entant que personne physique
indépendante de son appartenance à un service administratif : c’est la faute personnelle, mais
elle peut aussi être une faute de service qui va envisager la responsabilité de la personne
publique dont relève ce service. Mais très souvent il existe un cumul de faute et de
responsabilité.
1- La faute personnelle
Elle a été définie par Laferrière comme étant la faute qui révèle « l’homme avec ses faiblesses,
ses passions, ses imprudences ».
Objectivement la faute personnelle est celle qui ne peut être rattachée au service ( ex: les fautes
commises par des agents pour des faits purement privés en dehors du service : un gendarme ou
un policier qui utilise son arme de service pour se venger en dehors des heures de service à titre
privé, c’est aussi l’exemple des fautes commises dans le service mais qui en raison de leur
gravité ou en raison de l’intention de nuire de leur auteur ) ne peuvent être considéré comme
étant conditionné par le service( TC 2 Juin 1908 Girodet contre Morizot ).
2- La faute de service
Elle a été définie par Laferrière comme étant la faute qui révèle « un administrateur plus ou
moins sujet à erreur ».
Il s’agit de la faute commise dans le service et qui n’était ni intentionnelle ni d’une gravité
inadmissible et qui n’est pas détachable du service. Au contraire elle lui est imputable parce
qu’elle engage la responsabilité de l’administration et non celle de l’agent qui a commis la faute.
Toutefois dans le régime de responsabilité, la faute personnelle n’exclut pas la faute de service.
C’est ainsi qu’il existe dans certaines circonstances un cumul de faute et un cumul de
responsabilité.
3- Le cumul de faute et de responsabilité
La jurisprudence administrative considère que lorsqu’une faute personnelle a été commise dans
le service ou à l’occasion du service, si les moyens et les instruments de la faute ont été mis à la
disposition du coupable par le service, si la victime n’a été mise en présence du coupable que
par effet du jeu de service, si en un mot le service a conditionné l’accomplissement de la faute
ou la production des conséquences dommageables vis à vis d’un individu déterminé, le juge
administratif alors pourra et devra dire : « la faute se détache peut-être du service, c’est l’affaire
des tribunaux judiciaires mais le service ne se détache pas de la faute ( CE 26 juillet 1918, Époux
Lemonnier ) ».
On peut aussi citer CE 3 Février 1911, Anguet ou dans un bureau de poste la porte a été fermée
avant l’heure réglementaire, un administré refuse de sortir. Expulsé de force, il subit une double
fracture. Le juge considère qu’il y’a certes d’agents mais aussi faute de service.
En systématisant, on peut dire qu’il existe un cumul de faute et donc de responsabilité soit parce
que la faute a été commise pendant le temps de service et qu’il se trouve qu’elle est non
détachable de celui-ci; parce qu’elle est permise ou déterminée par le service soit parce que le
service a été le moyen, l’instrument d’accomplissement de la faute de l’agent. C’est ainsi que le
juge admet que le dommage causé par un agent utilisant un véhicule en dehors du service n’est
pas dépourvu de tout lien avec le service. En revanche la faute commise dans le cadre du service
mais qui est intentionnelle ou d’une gravité inadmissible sera considérée comme étant
détachable du service.
En cas de cumul de responsabilité la victime a un droit d’option : elle peut soit attaquer l’agent
soit l’administration mais il est interdit de les attaquer dans une seule action afin d’éviter une
double indemnisation.
Le cumul de responsabilité a pour conséquence les actions récursoires ( CE, ASS 28 juillet 1951
Laruelle et Delville ).
B- Faute simple et Faute lourde
La différence entre la faute grave et la faute simple réside essentiellement dans l’objectif visé par
le juge. Alors que la faute simple peut être appréciée par rapport au fonctionnement du service
ou au comportement de l’agent, la faute lourde se base sur l’idée que l’administration qui a en
charge l’intérêt général peut agir dans des circonstances difficiles, ce qui excuse la faute légère.
La faute lourde est communément appelée « faute manifeste d’une particulière gravité ». Elle est
exigée par exemple en matière de responsabilité du fait de service de police. Il faut remarquer
qu’en matière d’engagement de la responsabilité de l’administration pour faute, la preuve
incombe au demandeur mais le caractère inquisitorial de la procédure administrative
contentieuse pousse parfois le juge à renverser la charge de la preuve en instituant une
présomption de faute.
P2: La responsabilité sans faute
C’est un système permettant d’engager la responsabilité de l’administration sans que le
demandeur ait approuvé l’existence d’une faute. Par conséquent le défendeur ne pourra pas
s’exonérer en démontrant qu’il n’a pas commis de faute. Il s’agit alors d’une responsabilité qui
place la victime dans une situation favorable.
Pour obtenir une réparation, il suffit qu’elle prouve avoir subit un préjudice anormal et spéciale
imputable à l’administration.
La responsabilité sans faute peut être consacrée par le législateur à travers le vote des lois
réparant des dommages d’origine diverses
C’est ainsi que l’on distingue la responsabilité sans faute pour risque ( A ) de la responsabilité
sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques ( B ).
A- La responsabilité sans faute pour risque
Dans le cadre de l’exercice de certaines activités, l’administration peut faire courir un risque aux
citoyens; la responsabilité sans faute est la contrepartie de ce risque. Le juge administratif
applique la théorie de risque dans plusieurs cas :
-La responsabilité du fait des choses, des méthodes ou des situations dangereuses
Dans le cas où l’administration cause un dommage à autrui du fait de l’utilisation des choses, des
méthodes dangereuses sa responsabilité sans faute peut être engagée. La jurisprudence
applique ce principe de dommages résultant du risque exceptionnel de voisinage et qui trouve
leur origine dans une chose dangereuse. C’est le cas de certains ouvrages ou installations
considérés comme dangereux pour le voisinage ( CE 28 mars 1919 Regnaunt-Desroziers ). Cette
jurisprudence a été étendue à des cas où l’administration utilise directement des choses
dangereuses proprement notamment des objets qui présentent des risques exceptionnels ( ex :
arme à feu, CE 24 Juin 1949 Daramy et le Compte ).
-Lorsqu’il existe une situation dangereuse le juge applique aussi la responsabilité pour risque
C’est le cas où l’Etat oblige ces agents diplomatiques à rester en poste dans un pays en crise où
ils peuvent être exposés à des maladies ou à des violences dans l’exercice de leurs fonctions
( CE, 6 novembre 1968, Dame saulze ).
-La responsabilité sans faute de l’administration peut être engagée lorsque l’Etat utilise des
méthodes dangereuses
Il s’agit des méthodes appliquées à des fins de réinsertion sociale ou thérapeutique. Ex: des
dommages causés par des jeunes délinquants placés dans des établissements d’éducation
surveillés ( CE, 3 février 1956, Thouzellier ).
La théorie du risque est également invoquée pour justifier la responsabilité sans faute de
l’administration en raison des dommages résultant d’un ouvrage ou d’un travail public subit par
des tiers à l’exclusion des usagers.
B- La responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges
C’est l’hypothèse où l’administration impose des sujétions à des administrés dans l’intérêt
général.
Depuis l’arrêt CE 14 janvier 1938, société anonyme des produits laitiers la fleurette, le juge
administratif admet, que le préjudice causé par des dispositions législatives et réglementaires
peut donner droit à réparation sous certaines conditions. Deux conditions sont retenues : le
préjudice doit avoir un caractère anormal et spécial.
La responsabilité sans faute peut aussi être engagée lorsque l’administration refuse de prêter
main forte à l’exécution d’une décision de justice CE, 30 novembre 1923, Couitéas.
Il en est ainsi en matière de collaboration occasionnelle apportée par des personnes extérieures
aux services publics et qui subissent de dommages CE, 21 Juin 1993, Cames.