INTRODUCTION
Le droit administratif, c’est l’ensemble des règles dont dépend la légalité de l’action
administrative. L’action administrative va être légale si elle respecte le droit
administratif.
Le droit administratif revêt trois caractéristiques principales :
• Caractéristique procédurale : le droit administratif est mis en œuvre à titre
principal par un juge spécial, qui est le juge administratif. On retrouve d’abord
le juge administratif, puis le droit administratif. Historiquement, c’est le juge
administratif qui est arrivé avant : le droit administratif a été construit au
début par le juge administratif.
• Caractéristique de fond : elle porte sur la nature des règles qui vont être
appliquées à l’administration. Le droit administratif est un droit autonome par
rapport au reste, notamment par rapport au droit civil.
• Caractéristique de forme : en grande partie, le droit administratif est un droit
jurisprudentiel. On parle même de droit prétorien.
En 2025, chacune de ces trois caractéristiques subsiste, mais on constate une
tendance à l’érosion. Le constat demeure, mais il s’affaiblit dans le temps.
L’existence d’un juge administratif n’est pas évidente au départ, elle découle de deux
choix faits au préalable :
1. On a refusé de laisser le contentieux de l’action administrative au juge
judiciaire.
2. On a distingué deux fonctions : d’une part la fonction de juger, d’autre part la
fonction d’administrer.
Conséquence : on crée un véritable juge à part, pour juger l’administration et non pas
l’administration elle-même.
I. L’émergence progressive du juge administratif
Avant 1789, on a une pré-justice administrative : l’action de l’État royal pouvait
occasionner des litiges, qui étaient soumis à la compétence d’organes spécialisés, et
qu’on détachait donc des juridictions de droit commun.
On n’a pas encore, dans la pratique, une distinction entre les fonctions de justice et les
fonctions d’administration. Chacun de ces organes est à la fois juge et administrateur,
donc on peut dire que la fonction contentieuse et la fonction d’administration se
mélangent dans une idée plus générale de justice.
Cette idée générale de justice va avoir besoin de se distinguer de l’administration elle-
même, et elle va bénéficier d’un double mouvement :
A. La séparation des autorités administrative et judiciaire
Pour commencer, 1789 constitue le premier tournant dans l’histoire du juge
administratif, car avant cette date la personne du roi réunissait ensemble le pouvoir de
juger et le pouvoir d’administrer.
Les révolutionnaires vont mettre en place la vision des Lumières en s’efforçant de
séparer les organes et les fonctions, et en cherchant à séparer la justice des pouvoirs
politiques. On a donc un double mouvement qui va se mettre en œuvre :
• On enlève à l’administration le pouvoir de juger. Cela conduit à la
suppression des intendants, qui étaient des juridictions d’exception au sein
desquelles s’exerçait l’influence du pouvoir, et aussi à la suppression de
l’influence du Conseil du roi, qui permettait de faire remonter au roi n’importe
quel litige.
• On affirme que les juridictions sont les juges naturels des particuliers.
Mais celles-ci ne sauraient interférer avec les autres pouvoirs : il est interdit
aux juridictions de faire acte d’administrateur et il ne faut pas troubler
l’administration.
Ainsi, 1789 est le premier tournant majeur du droit administratif. Mais cela ne suffit pas.
Pour aller plus loin, il fallait consacrer un principe dans les textes fondamentaux,
notamment le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire.
1er texte fondamental : la loi des 16 et 24 août 1790, article 13, issue du titre II : « Les
fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque
manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les
administrateurs pour raison de leurs fonctions. »
2e texte fondamental : le décret du 16 fructidor an III, qui précise que défense est faite
aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient.
Les litiges que génère l’action administrative se retrouvent donc sans juge particulier,
car le seul juge disponible est celui de droit commun. Les choses doivent donc évoluer
de ce point de vue-là.
B. La séparation des fonctions d’administration et de justice
On ne peut pas dire qu’il existe de lien logique entre, d’un côté, la séparation des
pouvoirs, et de l’autre l’apparition de normes juridictionnelles administratives. De la
même manière, il n’y a pas de lien strict entre le principe de séparation des autorités
administrative et judiciaire et l’apparition d’un ordre juridictionnel administratif. Pendant
longtemps, on a raisonné en deux temps :
• Le principe de séparation des pouvoirs impliquait la reconnaissance de la
séparation entre les actes administratifs et judiciaires.
• Comme il y avait ce principe, on en déduisait que les juges judiciaires ne
pouvaient pas prendre en charge le contentieux de l’administration. Cela
impliquait, pensait-on, l’apparition inévitable d’une juridiction administrative.
Mais ces deux affirmations sont trop simplistes pour correspondre à la réalité.
• D’une part, le principe de séparation des pouvoirs interdit bien à l’organe qui
exerce le pouvoir judiciaire de faire la loi et d’exécuter la loi, mais ce même
principe n’interdit pas au juge judiciaire d’intervenir sur l’action de
l’administration. Il peut donc y avoir séparation des pouvoirs et un juge
judiciaire compétent pour certains litiges administratifs. → séparation des
pouvoirs ne veut pas forcément dire justice administrative distincte.
• D’autre part, le principe de séparation des autorités administrative et
judiciaire interdit à la justice de connaître du contentieux de l’administration,
mais il ne précise rien quant au sort de ce contentieux.
Au départ, les révolutionnaires, lorsqu’ils ont retiré le contentieux aux juges, l’ont
confié… à l’administration elle-même.
Tout ce qui va suivre durant le XIXe siècle va permettre de constater une distinction
progressive entre la fonction de juger et la fonction d’administrer. Cette évolution,
longue à apparaître, va déboucher sur l’apparition d’un véritable juge administratif. On
peut distinguer plusieurs périodes dans cette évolution :
• Les années révolutionnaires (1790–1799) : durant cette période, on confie à
l’administration une série de contentieux essentiels : le contentieux des
impôts directs, celui des travaux publics, ou encore le contentieux électoral.
À l’époque, on parle de « différends » plutôt que de contentieux. Les décisions
sont rendues sous forme d’arrêtés. L’administration considère qu’il ne s’agit
pas de litiges mais de simples problèmes administratifs. Elle a donc du mal à
raisonner comme une juridiction : « juger l’administration, c’est encore
administrer ».
• 1799–1848 : la justice retenue. Création d’un organe spécialisé, le Conseil
d’État, par la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799). Article
52 : « Sous la direction des consuls, un Conseil d’État est chargé de rédiger
les projets de loi et les règlements d’administration publique et de résoudre
les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. » Mission double :
conseiller politique et juridique, mais aussi mission contentieuse. Les
conseillers d’État ne sont pas indépendants : ils peuvent être nommés et
révoqués par le Premier consul (cf. article 41 de la Constitution). Procédure
minimaliste : les particuliers peuvent saisir le Conseil d’État mais par
l’intermédiaire du ministre ; absence de procédure contradictoire. Les
décisions rendues par le Conseil d’État ne sont que de simples avis : elles
doivent être validées par le chef de l’État. C’est donc une justice retenue.
Des progrès apparaissent :
• 1806 : création d’une commission du contentieux au sein du Conseil d’État,
spécialisée dans les litiges administratifs.
• Reconnaissance du droit d’être représenté par un avocat au Conseil.
• Théorie du ministre-juge : le justiciable doit d’abord obtenir une décision du
ministre compétent, qui pourra ensuite être attaquée devant le Conseil
d’État. → Faible distinction entre l’administration et le juge.
Malgré cette évolution, tous les régimes conservent le Conseil d’État, mais restent
méfiants (image très liée à Napoléon).
→ Monarchie de Juillet : réforme de 1831 qui prévoit la publicité des audiences, la
possibilité de présenter des observations orales, et la création du ministère public
(commissaire du roi) chargé de proposer une solution au litige.
À partir de 1848, on entre dans le temps de la justice déléguée et de la fin du ministre-
juge.
La justice retenue est remise en cause sous la Deuxième République, puis rétablie sous
le Second Empire.
Mais dans la deuxième moitié du XIXe siècle, le Conseil d’État va élargir son champ
d’intervention en matière contentieuse.
On perfectionne les recours : les décisions du Conseil d’État sont de moins en moins
remises en cause, notamment sous le Second Empire.
• 1er constat : la justice retenue n’a plus de réalité à partir de la seconde
moitié du XIXe siècle. La loi du 24 mai 1872 consacre la fin de cette justice
retenue. Article 9 de la loi du 24 mai 1872 : « Le Conseil d’État statue
souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur
les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes
des diverses autorités administratives. » Désormais, le Conseil d’État rend
ses décisions au nom du peuple français. Il devient donc véritablement un
juge.
• 2e constat : abandon de la théorie du ministre-juge. Consacré par l’arrêt CE,
Cadot, 1889. Le Conseil d’État reconnaît sa compétence directe pour
connaître du contentieux des actes administratifs.
Conséquence : les décisions du ministre ne sont plus juridictionnelles, seul le Conseil
d’État rend désormais des décisions juridictionnelles.
II. Les justifications de la juridiction administrative
A. Les critiques adressées au Conseil d’État
Le Conseil d’État a toujours fait l’objet de critiques. On peut rappeler trois principales
critiques :
• Il est soumis au régime napoléonien.
• Il est trop favorable à l’administration, notamment car la jurisprudence qu’il
façonne a longtemps protégé l’administration.
• On le considère comme une juridiction dépassée : pendant longtemps, le
Conseil d’État n’adressait pas d’injonctions à l’administration, car il craignait
que celle-ci lui résiste.
Ces critiques sont restées valables un certain temps, mais elles sont aujourd’hui
relativisées en raison du nombre important de réformes intervenues.
B. L’évolution législative du juge administratif
Loi du 16 juillet 1980 : Première possibilité donnée par la loi de contraindre
l’administration à payer une astreinte. Mais les conditions de cette astreinte étaient très
limitées, car seul le Conseil d’État pouvait la prononcer, et il ne pouvait pas donner
d’ordre à l’administration.
Loi du 8 février 1995 : Reconnaît un véritable pouvoir d’injonction au juge administratif.
Pouvoir accordé à l’ensemble des juridictions administratives. Ces injonctions peuvent
être a priori ou a posteriori, et de nature variée : injonctions de comportement,
injonctions de réexamen, etc. Le juge administratif s’est approprié ce pouvoir, ce qui a
donné un second souffle à son action.
Loi du 30 juin 2000 : Institue les procédures d’urgence (référé-suspension, référé-
liberté). Permet de saisir le juge administratif pour qu’il rende une décision dans un délai
de 48 heures. Ces procédures corrigent le problème des décisions “protectrices mais
trop tardives”.
C. Les consécrations par le Conseil constitutionnel
Décision du 22 juillet 1980 : Le Conseil constitutionnel consacre l’indépendance de la
juridiction administrative. Il affirme qu’elle résulte de principes fondamentaux reconnus
par les lois de la République (PFRLR).
Décision du 24 mai 1992 : Garantit l’indépendance des juridictions administratives et le
caractère spécifique de leurs fonctions. Ni le législateur ni le gouvernement ne peuvent
porter atteinte à cette indépendance. L’indépendance de la juridiction administrative a
valeur constitutionnelle.
Décision du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence : Le Conseil constitutionnel
reconnaît un nouveau PFRLR : le domaine de compétence réservé au juge administratif.
Conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, il revient en
dernier ressort au juge administratif de connaître de la régulation et de la réformation
des actes de puissance publique exercés par les autorités exécutives, leurs agents, les
collectivités territoriales, ou les organismes publics placés sous leur autorité. Le
législateur ne peut pas confier ce contentieux au juge judiciaire.
III. L’ordre juridictionnel administratif
A. La composition de l’ordre juridictionnel administratif
1. Les juridictions administratives générales
a. Le Conseil d’État
Le Conseil d’État a deux fonctions principales : administratives et juridictionnelles.
Création et rôle général Créé en 1799.
Aujourd’hui, il est régi par l’article L.111-1 du Code de justice administrative (CJA), qui le
définit comme la juridiction administrative suprême. Placé au sommet de l’ordre
administratif, il rend des décisions en dernier ressort.
• Fonction juridictionnelle : Le Conseil d’État agit principalement comme juge
de cassation : il examine les pourvois formés contre les arrêts des cours
administratives d’appel et les décisions rendues par les juridictions
administratives spéciales. Le contrôle de cassation est de nature purement
juridique : il ne rejugera pas l’affaire sur le fond, mais vérifiera si les juges du
fond ont correctement appliqué le droit. C’est un outil d’harmonisation : le
Conseil d’État peut soit renvoyer l’affaire devant un autre juge du fond, soit
trancher lui-même le litige (art. 11 de la loi du 31 décembre 1987). Le Conseil
d’État est aussi compétent en premier et dernier ressort pour certains recours
(par exemple : contestation d’un décret du Premier ministre ou du Président
de la République, art. L.311-1 CJA). Enfin, il peut intervenir comme juge
d’appel pour certaines décisions rendues par d’autres juridictions
administratives (art. L.321-2 CJA).
• Fonction administrative : Ses fonctions consultatives n’ont pas beaucoup
évolué depuis 1799, mais certaines précisions récentes existent. Article
L.112-1 CJA : le Conseil d’État doit donner un avis obligatoire sur tout projet
de loi ou d’ordonnance du gouvernement, et la Constitution prévoit
également un avis obligatoire pour certains décrets. Avis facultatif : le Conseil
d’État peut être consulté même sans texte obligatoire (ex. préparation d’un
projet de texte). Exemple : article 39, alinéa 5 de la Constitution → le président
d’une assemblée parlementaire peut saisir le Conseil d’État pour avis sur une
proposition de loi, sauf opposition de l’auteur de la proposition. Exemple :
article L.112-2 CJA → le Conseil d’État peut être saisi par le président d’une
assemblée parlementaire pour avis sur une proposition de loi déposée au
bureau de cette assemblée et non encore examinée en commission. Le
Défenseur des droits peut également demander un avis au Conseil d’État (art.
19 de la loi organique du 29 mars 2011).
Organisation interne du Conseil d’État
Le Conseil d’État est composé d’environ 300 membres. Il est dirigé par un vice-président
(actuellement Didier Tabuteau). Il comprend :
• une section du contentieux, compétente pour les affaires juridictionnelles ;
• plusieurs sections administratives :
- Section de l’intérieur (décentralisation, organisation du territoire…)
- Section des finances (projets de lois de finances, fiscalité…)
- Section des travaux publics
- Section sociale
- Section de l’administration
• Une section spéciale chargée de la rédaction d’études et de rapports, sous
l’initiative du vice-président.
Historique :
• Commission du contentieux en 1806.
• Comité du contentieux en 1814.
• Cette section est importante car elle constitue la formation juridictionnelle
du Conseil d’État.
Organisation :
• Un président.
• Trois vice-présidents.
• Dix sous-sections (répartition des litiges selon les matières).
• En cas de difficulté particulière → réunion de plusieurs sous-sections.
• Si la difficulté est grande → réunion de la section du contentieux (président de
section, 3 vice-présidents, tous les présidents de sous-section).
• Assemblée du contentieux : formation solennelle du Conseil d’État →
décisions les plus importantes.
La double fonction du Conseil d’État :
1. Fonction de conseil.
2. Fonction juridictionnelle.
Lorsque le gouvernement édicte des actes, il peut s’appuyer sur le Conseil d’État. Ces
actes pourront ensuite être contrôlés par le juge administratif (qui siège au Conseil
d’État).
Problème d’impartialité : risque de voir un même conseiller d’État siéger à la fois en
formation consultative et en formation contentieuse.
Art. R 121-3 CJA : les conseillers d’État en service ordinaire peuvent être affectés à une
ou deux sections.
CEDH : CEDH, Procola c. Luxembourg, 1995. CEDH, Sacilor Lormines c. France, 2006.
La France a adapté son droit pour tenir compte de cette jurisprudence.
• Décret du 6 mars 2008 : garanties contre le manque d’impartialité.
- Art. R 122-21-1 CJA : les membres du CE qui ont participé à l’avis ne
peuvent pas juger les recours dirigés contre les actes pris après cet avis.
- Art. R 122-21-2 CJA : en cas de recours contre un acte pris après avis du
CE, le requérant doit être informé de la liste des membres ayant participé
à l’avis.
b. Les tribunaux administratifs
• Créés en 1800 : conseils de préfecture (compétence d’attribution).
• Loi du 30 septembre 1953 : transformation des conseils de préfecture en
tribunaux administratifs.
Conséquences :
• Art. L 211-1 CJA : les tribunaux administratifs sont juges de droit commun du
contentieux administratif en premier ressort (sauf compétence attribuée à
une autre juridiction).
• Passage d’une compétence d’attribution → compétence de principe.
• 1953 : réforme considérable, le CE ne pouvant plus faire face seul aux
saisines.
c. Les cours administratives d’appel
• Loi du 31 décembre 1987 : création des cours administratives d’appel.
• Ordre juridictionnel administratif = 3 étages : TA → CAA → CE (cassation).
• Nombre : 9 CAA (Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris,
Versailles, Toulouse).
• Art. L 211-2 CJA : les cours administratives d’appel connaissent des
jugements rendus en premier ressort par les TA, sauf compétence attribuée
au CE.
• Exemple : Art. R 811-1 CJA → certains jugements des TA ne sont pas
susceptibles d’appel mais directement de cassation (ex. contentieux social).
Organisation :
• Formation en chambres.
• Répartition des dossiers selon la matière.
• Attributions résiduelles :
- Art. R 212-1 CJA : les TA et CAA peuvent être saisis pour avis par les
préfets.
2. Les juridictions administratives spéciales
Contrairement aux juridictions administratives générales, elles n’ont pas de
compétence générale en matière de contentieux administratif. Elles interviennent dans
une matière spécifique et sur des cas précis.
Exemples :
• Droit des étrangers : Cour nationale du droit d’asile.
• Droit financier : Cour des comptes, chambres régionales des comptes.
• Domaine disciplinaire : Conseil supérieur de la magistrature (fonction
consultative + juridictionnelle).
Pourquoi ces juridictions spéciales ?
• Besoin de spécialisation technique.
• Nécessité de garantir une forme d’autonomie.
Définition d’une juridiction administrative spéciale
• Un texte peut la qualifier expressément.
• Ou bien la qualifier de manière implicite.
En cas de silence des textes → recours à un faisceau d’indices :
• Élément formel.
• Élément informel.
• Fonctionnement concret.
• Nature du litige : s’il porte sur une décision administrative → forte chance qu’il
s’agisse d’une juridiction administrative.
Les décisions des juridictions administratives spéciales sont susceptibles de cassation
devant le Conseil d’État.