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QUE SAI S-J E ?
L a r é g i o n a l i s a t i o n
J E A N - J A C Q U E S ET MICHÈLE DAYRIES
Troisième édition mise à jour
22e mille
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ISBN 2 13 039822 7
Dépôt légal — 1 : 1978
3 édition mise à jour : 1986, novembre
© Presses Universitaires de France, 1978
108, boulevard Saint-Germain, 75006 Paris
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INTRODUCTION
I. — Région, régionalisme, régionalisation
L'idée de région est particulièrement ambiguë :
le Conseil de l'Europe a donné cette définition de la
région : « Un territoire de dimension moyenne sus-
ceptible d'être déterminé géographiquement et qui
est considéré comme homogène. » Si l'on admet que
la notion de « dimension moyenne » est toute subjec-
tive, on ne peut donner de la région une échelle
type. En revanche, le lien entre un territoire et un
élément humain, comme la prise en considération du
caractère homogène de ce territoire, est constant à
chaque fois qu'il est question de région.
Le régionalisme, c'est à la fois la prise de cons-
cience d'intérêts communs (la région, territoire
considéré comme homogène... par les hommes qui
y vivent) et l'aspiration à participer à la gestion de
ces intérêts. La conscience régionale est très proche,
sur une échelle plus vaste, de la conscience d' « af-
faires locales » qui existe à l'échelle de la commune.
Partant, il se dégage une notion de communauté qui
aspire tout naturellement à gérer ses affaires parce
qu'elle estime être la mieux apte à les connaître, à
les comprendre, à les diriger et à défendre l'intérêt
local. En particulier, cette communauté régionale
s'estime plus capable de le faire que l'Etat, considéré
comme lointain et gigantesque, accusé de vouloir
imprimer un moule uniforme aux particularismes, et
en tout cas de ne pas avoir la dimension adéquate
pour résoudre efficacement leurs problèmes propres.
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En face du mouvement régionaliste, l'Etat peut
à la fois reconnaître une identité régionale (la région,
territoire considéré comme homogène... par l'Etat)
et prendre les mesures nécessaires afin que les régions
participent à la gestion de leurs affaires : c'est la
régionalisation.
Une interaction inévitable se produit entre ces
deux mouvements, le régionalisme — venu d'en
bas — et la régionalisation — venue d'en haut. Par
un processus dynamique, aux besoins des régions
répond une politique de l'Etat, qui a des réper-
cussions sur le sentiment régional et entraîne des
réactions des régions.
Une évolution se produit ainsi, par étapes, avec
d'éventuels à-coups, à travers une dialectique inin-
terrompue. Cette évolution que sous-tend la reven-
dication d'un droit à être différent se heurte en
effet aux cadres institutionnels, culturels, écono-
miques, qui forment la trame de l'unité nationale.
II. — La province et le centralisme
de l'Ancien Régime
Le mouvement régionaliste n'est pas récent. De
tout temps, il y a eu en France une opposition dia-
lectique entre région et E t a t central. Face aux cloi-
sonnements des provinces, la royauté a constitué
peu à peu son appareil administratif, destiné à la
fois à démanteler les féodalités et à assurer la per-
ception d'impôts réguliers.
Au XVIII siècle, l'évolution est achevée, et l'in-
tendant symbolise l'administration royale, tout en
disposant de beaucoup d'initiatives. Selon le mot de
Pierre Gaxotte, s'il est l'homme du roi, il est aussi
l'homme de la province. Cependant, tandis que s'éten-
dait l'usage du français, que se développait le mo-
dèle d'une architecture parisienne, les cultures ré-
gionales à l'intérieur du royaume perdaient de leur
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vitalité. E t c'est bien une réaction régionaliste qui
poussait le parlement de Rennes à s'opposer à l'in-
tendant, représentant du pouvoir parisien, dans les
années qui précèdent la Révolution. Si la centrali-
sation administrative est une institution de l'Ancien
Régime, cette centralisation ne s'est pas pour autant
accompagnée d'uniformité ni de simplification :
l'appareil administratif de la royauté s'est bâti sur
le foisonnement existant des institutions et des cou-
tumes locales, en les amalgamant, en les intégrant,
mais sans toujours les supprimer : ainsi des mon-
naies, des étalons de mesure, des tribunaux (1).
Le régime des nouvelles provinces rattachées au
royaume fut nettement privilégié. En effet, tout au
long des XVII et XVIII siècles, le royaume ne cessa
de s'étendre, jusqu'aux dernières années de l'Ancien
Régime, depuis l'annexion du Roussillon et de la
Cerdagne en 1659, de la Flandre en 1668, de la
Franche-Comté en 1678, jusqu'à la Dombes en 1762,
la Lorraine en 1766 et la Corse en 1768.
Afin de promouvoir le loyalisme des habitants
— non négligeable dans les régions frontières ayant
une importance stratégique et que les hasards de la
prochaine campagne pouvaient faire retomber aux
mains de l'ennemi —, la royauté adopta une habile
politique d'assimilation, en laissant subsister les
usages qui ne nuisaient pas à son autorité ou qu'elle
ne pouvait facilement modifier. Les impôts anciens
étaient perçus jusqu'à ce que leur rendement ne
fût plus suffisant, les douanes et les cours de justice
restaient en place, l'usage des dialectes locaux se
maintenait tandis que le français était employé dans
les actes officiels. L'enseignement du flamand se
prolongeait dans les écoles du Nord, même si les
boursiers pouvaient venir à Paris dans le collège des
(1) « De poste en poste, on change de jurisprudence en changeant
de chevaux » (VOLTAIRE).
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Quatre-Nations apprendre « combien il est avan-
tageux d'être soumis à un si grand roi ». La politique
religieuse elle-même s'adaptait aux réalités régio-
nales : la répression du protestantisme qui suivit la
révocation de l'édit de Nantes (1685) ne fut jamais
dans les nouvelles provinces aussi cruelle qu'à
l'intérieur du royaume.
A la veille de la Révolution, Mirabeau estimait
que le royaume n'était encore qu' « un agrégat
inconstitué de peuples désunis », formé d'un enche-
vêtrement d'institutions et de circonscriptions ac-
cumulées au fur et à mesure de la constitution du
royaume, et dont le principal lien était, en défi-
nitive, la personne du roi.
III. — L'absence de la région
dans l'organisation administrative
issue de 1789
La première volonté des Constituants fut donc
précisément de faire table rase de cette organisation
multiforme qui apparaissait inhérente à la monar-
chie. La royauté s'était compromise avec les parti-
cularismes régionaux, la Révolution serait simpli-
ficatrice. L'idéal révolutionnaire ne pourrait triom-
pher que dans un pays unifié où nul privilège local
ne viendrait résister au moule nouveau.
Le découpage de la France en 83 départements,
le 15 janvier 1790, est issu d'une construction théo-
rique, sans prise en compte des réalités régionales (1).
Pourtant, dans un premier temps, ce découpage
s'accompagne d'une certaine décentralisation avec
l'élection des conseils et des directoires placés à la
tête de chaque département. Cependant, très vite,
(1) J a c q u e s T h o m e t avait à l ' a u t o m n e 1789 proposé à l'Assemblée
c o n s t i t u a n t e un plan de p a r t a g e d u territoire en « quatre-vingts carrés
égaux de 324 lieues carrées de superficie . Cette abstraction fut tou-
tefois tempérée n o t a m m e n t p a r la volonté pratique que chaque habi-
t a n t p û t se rendre a u chef-lieu du d é p a r t e m e n t en u n e journée.
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et en raison de la lutte entre Montagnards et Giron-
dins, l'évolution se fit à rebours. Conscient de ne
pouvoir imposer le nouveau régime que dans un pays
tenu d'en haut, Bonaparte créa les préfets par la
loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800). Ceux-ci
étaient conçus pour être dans les départements
« avec toute l'autorité et les ressources locales dont
ils étaient investis... des empereurs au petit pied »
(Las Cases, Mémorial de Sainte-Hélène). Le dépar-
tement était reconnu comme la clé de voûte du
système administratif français et allait le demeurer
jusqu'à nos jours, avec une évolution progressive
de ses institutions (1) : le département est donc dès
l'origine le point par où passe l'autorité de l'Etat
pour organiser et contrôler les communes.
Ainsi, l'organisation administrative de la France,
telle qu'elle s'établit, dans le souci de rationalité de
la Révolution de 1789, à travers une longue période
d'installation d'un nouvel ordre social, ne laisse pas
de place à l'expression institutionnelle des diffé-
rences régionales.
Il faudra attendre plus d'un siècle pour que la
notion de région, relais entre l'Etat et les collecti-
vités locales, s'impose, d'abord dans les cercles
d'idées, puis comme un projet politique.
Le présent ouvrage va s'efforcer de décrire com-
ment la notion de région, relais entre l'Etat et les
collectivités locales, s'est imposée à la France d'au-
jourd'hui, la régionalisation créant peut-être une
nouvelle donne politique pour l'expression des
régionalismes.
(1) Les conseils généraux, n o m m é s a u x t e r m e s de la loi du 18 plu-
viôse an V I I I , furent élus à partir de la loi d u 22 Juin 1833, e t la loi
du 10 août 1871 fixa l'essentiel des t r a i t s actuels du d é p a r t e m e n t .
Parallèlement, les conseils municipaux furent élus à p a r t i r de la
loi du 21 février 1831 et les maires choisis p a r le conseil municipal à
p a r t i r de la loi d u 5 avril 1884.
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PREMIÈRE PARTIE
L'ÉMERGENCE PROGRESSIVE
DE LA RÉGION
CHAPITRE PREMIER
LA NÉCESSITÉ DE CRÉER
UN RELAIS
I. — Déconcentrer l'administration
Parallèlement à la prédominance de fait et de
droit du département et de la commune, un courant
latent persiste à l'époque moderne en faveur d'une
certaine notion de région.
La région fut sous la I I I République un thème
de réflexion théorique, plus que de passion poli-
tique, juste assez mobilisateur pour susciter en 1900
la création de la « Fédération régionaliste française »
qui se défendait d'être autre chose qu'un cercle
d'échange d'idées (1). Son président, Charles Brun,
assurait que « le régionalisme n'est pas une question
de régime politique ». Le mouvement regroupait
essentiellement des intellectuels et des notables. Il
(1) Voir M.-T. FLORY, Le mouvement régionaliste français, préface
de Marcel PRÉLOT, T r a v a u x et recherches de la F a c u l t é de Droit et
des Sciences économiques, n° 6, PUF, 1966.
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n ' e u t p a s d e c o n t a c t s réels a v e c les p a r t i s p o l i t i q u e s ,
ni d'audience d a n s l'opinion publique.
Face à cet apolitisme d'ailleurs volontaire de la
Fédération régionaliste française, des rapproche-
m e n t s o n t e u lieu e n t r e les idées q u i a n i m a i e n t la
classe p o l i t i q u e et les c o n c e p t i o n s régionalistes. D e
n o m b r e u s e s p r o p o s i t i o n s d e lois é t a i e n t ainsi d é p o -
sées à la C h a m b r e des d é p u t é s .
O n a p u r e c e n s e r (1) 4 4 r a p p o r t s e t p r o p o s i t i o n s
de loi ayant trait, sous la I I I République, à la
création d'institutions régionales, avec un Conseil
régional doté d'attributions importantes, disposant
d'un budget et, parfois, accompagné d'un Conseil
économique régional. Parallèlement, le gouverne-
ment formula à trois reprises un projet de ré-
gionalisation.
Bien que les propositions préparées aient été
généralement m a r q u é e s p a r leur a p p a r t e n a n c e à la
droite, la région n ' é t a i t p a s e x c l u s i v e m e n t u n t h è m e
de droite. Aristide B r i a n d parlait ainsi en 1910 de
« superposer à l'organisation départementale une
o r g a n i s a t i o n r é g i o n a l e , e n g r o u p a n t les d é p a r t e -
m e n t s en raison de l'affinité de leurs intérêts, no-
t a m m e n t d a n s l e d o m a i n e é c o n o m i q u e ».
Si a u c u n d e ces p r o j e t s n ' a b o u t i t , t o u s r e p o s a i e n t
déjà sur u n e m ê m e prise de conscience de l'inadap-
tation de l ' E t a t d ' u n e part, des collectivités locales
existantes d ' a u t r e p a r t , à affronter et résoudre cor-
r e c t e m e n t les p r o b l è m e s n o u v e a u x q u i se p o s a i e n t
à eux. Sans doute y avait-il, en arrière-plan de n o m -
b r e u s e s p r o p o s i t i o n s , l ' a t t a c h e m e n t de la d r o i t e a u x
libertés locales, à la r e s t a u r a t i o n des p r o v i n c e s , p a r
r é a c t i o n c o n t r e l ' o r g a n i s a t i o n c e n t r a l i s a t r i c e d e la
République. M a i s la prise d e position d ' u n B r i a n d
n e laisse p a s de d o u t e : la nécessité d e la région allait
(1) M. BOURJOL, Les institutions régionales de 1789 à nos jours,
Berger-Le v r a u l t , 1969.
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s'imposer comme instrument administratif et éco-
nomique nouveau, capable d'augmenter l'efficacité
de l'Etat.
1. Complexité croissante des tâches de l'Etat. —
En effet, sous la I I I République, le domaine de
compétence de l'Etat s'accroît de façon relativement
brusque et importante, dans toutes les directions,
et dans une perspective qui semble sans limites.
L'Etat n'apparaît plus comme seulement l'Etat-
police, l'Etat-armée ou l'Etat-monnaie.
Les responsabilités de l'Etat sont croissantes dans
des domaines nouveaux qui appellent une compé-
tence technique élevée et touchent de très près la
vie quotidienne. Il en est ainsi de l'instruction pu-
blique, des garanties accordées aux citoyens dans
le cadre de leur travail et de la protection contre la
maladie.
La notion de « services publics industriels et
commerciaux » apparaît (1) et fait de l'Etat, au fil
des années, un fournisseur de biens et de services
(transports, gaz, électricité, télécommunications) et
un gestionnaire dont la compétence technique est
très diversifiée.
En élargissant son domaine d'action, l'adminis-
tration a une prise directe sur des pans de plus en
plus importants de la vie collective, sur lesquels la
responsabilité de l'Etat s'exerce : protection sociale,
information, recherche scientifique, environnement,
exploitation des océans, conquête de l'espace...
A la complexité croissante des tâches de l'Etat
correspond un entrelacs d'organismes, de commis-
sions et de ministères qui réservent à des techniciens
expérimentés, à un niveau centralisé et spécialisé,
des décisions qui affectent de très près la vie locale,
(1) Tribunal des conflits, 22 j a n v i e r 1921, Société commerciale
de l'Ouest africain.
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p a r exemple en matière d ' a m é n a g e m e n t d u terri-
toire, ou de localisations industrielles créatrices
d'emploi.
P a r ailleurs, dans l'instabilité gouvernementale
c h r o n i q u e o ù la F r a n c e a v é c u d e p u i s 1815, les a d -
ministrations centrales o n t construit leurs propres
remparts et c o m m u n i q u e n t directement avec leurs
services extérieurs, ignorant dans une certaine
m e s u r e le r ô l e c o o r d o n n a t e u r d e s p r é f e t s .
Ainsi, u n conflit local entre services administra-
tifs, sur un sujet d'importance mineure, doit re-
m o n t e r la filière a d m i n i s t r a t i v e j u s q u ' à P a r i s p o u r
y ê t r e n é g o c i é à l ' é c h e l o n le p l u s é l e v é . O n se d o u t e
q u e la décision finale p e u t être prise d a n s u n sens
parfaitement contraire aux intérêts locaux, en toute
b o n n e foi.
C o m m e le s o u l i g n a i t J . - F . G r a v i e r (1), l a s i m p l e
l e c t u r e d u J o u r n a l officiel m o n t r e c o m m e n t « m o n -
t e n t à P a r i s » d e s « v é t i l l e s d e c a r a c t è r e si é v i d e m -
ment local que les d é c i s i o n s m i n i s t é r i e l l e s n e peu-
vent guère qu'entériner, moyennant une perte de
t e m p s v a r i a b l e , les p r o p o s i t i o n s d e s services d é p a r -
t e m e n t a u x ».
Elargissement des domaines de responsabilité de
l'Etat, complexité technique des problèmes de la
vie m o d e r n e , centralisation excessive des décisions
n'ont certes pas, c o m m e le v o u l a i t la C o n s t i t u t i o n
de 1946, « rapproché l'administration des admi-
n i s t r é s ».
2. Enchevêtrement des circonscriptions adminis-
tratives. — D ' a u t r e part, l'accroissement des compé-
tences de l ' E t a t s'est soldé p a r une superposition
des circonscriptions administratives. Curieusement,
le d é p a r t e m e n t n e f o u r n i t p a s le m o d è l e d e r é f é r e n c e
unique, comme si c h a q u e administration tenait à
(1) J . - F . GRAVIER, P a r i s et le d é s e r t f r a n ç a i s , F l a m m a r i o n , 1 9 5 8 .
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La position la plus ferme s u r ce p o i n t était re-
présentée par Michel Debré, qui redoutait de voir
la régionalisation porter atteinte à l'intégrité de
l ' E t a t (1). C e p e n d a n t d e s o p i n i o n s d i f f é r e n t e s se
font j o u r a u sein m ê m e d u m o u v e m e n t .
Jacques Chaban-Delmas, qui en t a n t que Premier
M i n i s t r e a v a i t f a i t v o t e r l a loi d u 5 j u i l l e t 1 9 7 2 m a l -
gré les r é t i c e n c e s d e G e o r g e s P o m p i d o u , c o n s i d é r a i t ,
pendant la campagne pour les élections présiden-
t i e l l e s d e 1 9 7 4 , q u e c e t t e loi « a é t é c o n ç u e p o u r ê t r e
appliquée de manière évolutive » (2). Dès jan-
vier 1975, il déclarait, en tant que président du
Conseil régional d ' A q u i t a i n e : « Il f a u t envisager dès
maintenant d e f a i r e élire les conseils r é g i o n a u x a u
s u f f r a g e u n i v e r s e l » (3).
Jacques Chirac, Premier Ministre, était n e t t e m e n t
plus réservé, et tout en c o n s i d é r a n t les p r é s i d e n t s
de région comme des « partenaires privilégiés »,
précisait q u e « les régions n e s e r o n t j a m a i s des col-
lectivités locales et... n ' a u r o n t pas à gérer de crédits
d ' E t a t » (4).
Le RPR est resté longtemps hostile à l'élection
des Conseils régionaux au suffrage universel.
Les Républicains indépendants (Parti républicain
d e p u i s avril 1977) o n t évolué, à p a r t i r d ' u n e c o n c e p -
tion très avancée de la région, vers une attitude
plus restrictive.
M. V a l é r y Giscard d'Estaing d é c l a r a i t le 31 o c -
t o b r e 1 9 6 8 : « Il e s t n é c e s s a i r e q u ' i l y ait u n e x é c u t i f
régional... Cet exécutif ne peut pas être un repré-
sentant nommé par le pouvoir central. » Et le
8 avril 1969 : « L a solution d u d y n a m i s m e réclame
(1) « La région a... sa justification, mais dans la limite de ses res-
ponsabilités économiques qui, a u surplus, ne p e u v e n t être qu'étroi-
t e m e n t imbriquées a u sein d ' u n e vue nationale », Le Figaro, 24 sep-
t e m b r e 1975.
(2) Entreprise, 25 avril 1974.
(3) Le Monde, 23 j a n v i e r 1975.
(4) Le Monde, 26 février 1976.
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l'élection de conseillers régionaux au suffrage uni-
versel. Et une saine décentralisation suppose, au
moins à terme, que la région bénéficie d'un exécutif
élu. »
Après l'élection de M. Giscard d'Estaing à la pré-
sidence de la République cette conception fut aban-
donnée par les républicains indépendants : « Il n'est
pas question d'envisager un changement de nature
du pouvoir des conseils régionaux » déclarait
M. Michel Poniatowski, alors ministre de l'Intérieur,
le 26 septembre 1975 (1),
Finalement, c'est la troisième composante de la
majorité — radicale et centriste — qui s'est avérée la
plus favorable à la région.
Dans Le pouvoir régional (2), Jean-Jacques Ser-
van-Schreiber affirme que les régions doivent être
administrées par une assemblée régionale composée
d'élus (3), qui devra bientôt désigner elle-même son
exécutif : un directoire de quelques membres (6 à 9)
avec, à sa tête, un président de région. Le préfet
actuel deviendra alors un commissaire du gouver-
nement représentant l'Etat dans la région.
Cette position était également celle des centristes.
Dans une proposition de loi déposée dès 1970 (4),
Jean Lecanuet demandait l'élection de l'assemblée
régionale, pour six ans, au suffrage universel direct
au scrutin de liste proportionnel dans le cadre du
département. Cette assemblée élirait une délégation
exécutive et le préfet de région serait remplacé par
un commissaire de la République, chargé de veiller
à la légalité des décisions de l'assemblée.
Sur les différents points les plus importants du
statut régional — élection de l'assemblée, désigna-
tion de l'exécutif, rôle du commissaire du gouver-
(1) Les Echos, 29 s e p t e m b r e 1976.
(2) Grasset, 1975.
(3) Le mode d'élection n ' e s t pas précisé mais le suffrage universel
est sous-entendu.
(4) S é n a t , n° 132, a n n e x e procès-verbal d u 13 décembre 1970.
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nement — radicaux et centristes allaient donc beau-
coup plus loin que les autres partis de la majorité et
se trouvaient, en fait, très proches des vues de
l'opposition.
2. La région, élément de convergence à gauche. —
Pour les partis de gauche, la question régionale est
longtemps demeurée d'importance mineure. Ainsi,
pour le Parti communiste c'est le changement de
régime au plan national qui constitue la priorité des
priorités, et le fait régional est traditionnellement
absent des préoccupations.
Les partis de gauche éprouvaient de la méfiance
pour les mouvements régionalistes suspects de dé-
tourner l'attention du véritable objectif qui devait
être la lutte des classes et la conquête du pouvoir
par les travailleurs sur le plan national.
Dès 1971, le Parti communiste (1) et en 1972 le
Parti socialiste (2) ont demandé un nouveau statut
régional dont les différences essentielles avec la loi
de 1972 consistent à faire des régions des collecti-
vités territoriales de plein exercice, administrées
par des assemblées élues au suffrage universel
direct à la proportionnelle, disposant d'un exécutif
élu et à qui l'Etat transférerait des ressources fiscales.
Des nuances apparaissaient sur certains points
particuliers ; le Parti communiste précisait que
l'élection du Conseil régional se ferait sur la base
d'un conseiller pour 50 000 habitants, chaque dépar-
tement devant être représenté par un minimum de
4 conseillers. Le programme socialiste de son côté
prévoyait la création d'une caisse régionale de crédit,
d'une agence foncière, d'un service régional de
l'emploi, d'un centre régional de l'innovation — et
un statut particulier pour la Corse.
(1) Changer de cap, p r o g r a m m e pour un g o u v e r n e m e n t démocra-
tique d ' U n i o n populaire, Editions Sociales, 1971.
(2) Changer la vie, programme de g o u v e r n e m e n t du P a r t i socia-
liste. F l a m m a r i o n , 1972.
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L a c o n c e p t i o n d ' e n s e m b l e des d e u x partis é t a i t
assez p r o c h e p o u r q u e la région p u i s s e faire, s a n s
difficulté, l'objet d ' u n chapitre d u P r o g r a m m e com-
m u n d e g o u v e r n e m e n t (1) s i g n é e n t r e P a r t i s c o m m u -
n i s t e e t s o c i a l i s t e , e t a u q u e l a d h é r a le M o u v e m e n t
des r a d i c a u x de g a u c h e :
« La région cessera d'être un écran administratif sup-
plémentaire pour devenir une nouvelle collectivité territo-
riale démocratique de plein exercice. Elle disposera d'une
assemblée élue au suffrage universel direct et au scrutin
proportionnel.
« Le président et le bureau élus par l'assemblée régionale en
seront l'exécutif. Un commissaire du gouvernement remplacera
l'actuel préfet de région dans ses fonctions de représentant de
l'Etat. Un conseil économique et social consultatif siégera
auprès de l'assemblée régionale.
« La région disposera de ses propres services techniques,
administratifs et économiques placés sous la responsabilité
des élus, et notamment d'une agence foncière, d'une caisse
régionale de crédit, d'un service régional de l'emploi.
« Les ressources de la région seront constituées, pour l'essen-
tiel, par le transfert de certaines ressources étatiques et notam-
ment du produit d'impôts aisément localisables... Une caisse
de péréquation atténuera les disparités entre les ressources des
régions.
« Le domaine des compétences de la région... s'étendra essen-
tiellement à la planification et à l'aménagement du territoire.
« Les régions auront en outre un rôle en matière d'emploi et
dans le domaine culturel « pour l'épanouissement des cultures
locales » : au niveau de chaque région un « conseil régional aura
la responsabilité de la programmation des émissions culturelles
sur l'une des chaînes de télévision ».
« Enfin une loi fixera le nombre et le découpage des
régions ».
II. — L a région
est-elle encore u n e n j e u politique
aujourd'hui ?
Les r é f o r m e s i n t e r v e n u e s d e p u i s 1982, o n t ren-
forcé la place de la région d a n s la vie a d m i n i s t r a t i v e
(1) Programme commun de gouvernement, Editions Sociales, 1972,
pp. 158-159.
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française mais n'ont pas contribué à accroître son
autorité en tant que centre de décision.
Plus que jamais, les grands débats politiques se
situent à l'échelle nationale et, paradoxalement, il
ne semble pas que l'élection au suffrage universel
des conseils régionaux change radicalement cette
situation.
La région n'est pas devenue un point majeur d'af-
frontement entre les partis même si les divergences
demeurent. Le RPR et l'UDF soulignent les risques
tenant à la lourdeur d'un quatrième niveau d'admi-
nistration s'ajoutant à la commune, au département
et à l'Etat. De plus, ils critiquent l'insuffisance des
moyens donnés aux régions pour exercer leurs nou-
velles compétences : ainsi cette décentralisation
n'est-elle, selon M. Olivier Guichard, président du
Conseil régional des Pays de Loire (RPR), qu' « un
faux-semblant ».
« La régionalisation », se demande M. Michel
Giraud, président du Conseil régional d'Ile-de-France
(RPR), « ne serait-elle qu'un avatar intelligent du
centralisme, qui confère à l'Etat la réalité des pou-
voirs pour n'en laisser que l'apparence aux collec-
tivités territoriales ? » (1).
Pour M. Bernard Stasi, président de Champagne-
Ardennes (UDF), « l'institution régionale ne doit pas
s'enliser dans la gestion. Elle doit garder la sou-
plesse et la légèreté nécessaires pour être innovante
et performante » (1).
Pour les socialistes, qui ont conduit l'essentiel du
processus de décentralisation, « la régionalisation est
considérée comme la principale réforme de la légis-
lature » (Michel Delebarre, premier vice-président
du Nord - Pas-de-Calais, PS), « une réforme irréver-
sible » (Gaston Defferre, ancien ministre d'Etat, PS).
Pour le Parti communiste « la région est un cadre
(1) La F r a n c e des Régions, Le Monde, avril 1986.
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essentiel pour parvenir à des contrats de coopéra-
tion pour la promotion des emplois et des formations,
et diffuser les recherches et les techniques nouvelles
dans les productions » (Philippe Herzog, membre du
bureau politique, PC).
La question se pose, maintenant que les régions
viennent d'être élues au suffrage universel direct,
de savoir quelle sera l'attitude à leur égard de la nou-
velle majorité RPR-UDF. Sans doute le suffrage direct
sera-t-il maintenu, mais avec un retour au scrutin
majoritaire, comme pour les législatives. Mais les
compétences transférées seront-elles conservées, la
mise en place du statut de la fonction publique
territoriale poursuivie ?
Ainsi, on évoque, en avril 1986, dans l'entourage
du ministre de l'Education nationale, la possibilité
de confier les lycées aux départements et aux grandes
villes. Toute réponse serait aujourd'hui prématurée.
En revanche, il est vraisemblable que, préconisant
l'allègement de la fiscalité, la nouvelle majorité ne
cherchera pas à accroître les ressources des régions.
Le risque est, alors, de voir les régions s'étioler dans
un rôle de gestion, qui absorberait totalement leurs
capacités budgétaires.
III. — L'attitude de l'Etat
L ' E t a t qui a accordé des mesures de régionalisa-
tion administrative n'entend pas être débordé par
des manifestations ou des initiatives régionalistes qui
mettraient en cause la conception même de la répu-
blique « une et indivisible ».
L'attitude de l'Etat vis-à-vis des régionalismes
et de la régionalisation est donc à la fois empreinte
d'un souci d'ordre public et d'un souci de maintenir
son intégrité, entre la région et l'Europe.
1. Le maintien de l'ordre. — Les mouvements ré-
gionalistes sont tolérés tant qu'ils ne se livrent pas
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à des actions violentes et qu'ils n'affirment pas
ouvertement leur prétention à l'autonomie ou au
regroupement avec les populations situées au-delà
des frontières. En revanche, si un mouvement pra-
tique des attentats ou proclame trop nettement
son autonomisme (dans la pratique, les deux sont
souvent liés), la sanction est non seulement la ré-
pression mais la dissolution.
La loi du 10 avril 1936, conçue pour briser les
ligues d'extrême-droite de l'époque, trouve ainsi
une nouvelle actualité pour dissoudre ces mouve-
ments, généralement d'extrême-gauche.
Cependant, l'Etat prend parfois, au coup par
coup, des mesures en faveur de l'économie d'une
région à la suite des violences commises — ou ac-
compagnées — par des mouvements régionalistes.
Sans vouloir y chercher un rapport de cause à effet,
force est de constater que l'Etat est parfois contraint
de faire un geste d'apaisement — on l'a vu pour la
Corse. Les mouvements régionalistes ne sont donc
pas considérés comme de simples fauteurs de trouble
que l'on réprime. Il ne leur est pas reconnu par l'Etat
un statut d'interlocuteur mais à tout le moins peu-
vent-ils constituer un élément qui « dérange » — au
sens moral du terme. Sans doute l'Etat ne doit-il pas
donner l'impression de céder aux pressions de la vio-
lence sous peine d'entraîner une surenchère de celle-ci.
La solution durable des problèmes de maintien de
l'ordre que soulèvent parfois les mouvements régio-
nalistes est donc une question posée à l'Etat.
2. L'intégrité de l'Etat. — Devenu Président de la
République, M. Valéry Giscard d'Estaing adoptait
une position beaucoup plus réservée vis-à-vis des
régions, et décidait de limiter les régions à leur rôle
de coordination du développement économique.
« Le rôle de la région n'est pas d'administrer elle-même, ni
de gérer elle-même, ni de substituer son intervention au pouvoir
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de décision des collectivités locales, il est d'assurer à un échelon
approprié la coordination de notre développement écono-
mique... La France n'est pas assez riche pour être le seul pays
du monde à avoir quatre échelons d'administration, communal,
départemental, régional et national » (discours prononcé à
Dij on le 24 novembre 1975).
Dans cet esprit, il avait demandé à M. Olivier
Guichard de présider une commission de dévelop-
pement des responsabilités locales, dont le rapport,
publié à la fin de 1976, débouche sur des propositions
d'accroissement de pouvoir pour les communes et
les départements mais accorde peu de place à la
région (1).
Après les mesures de décentralisation interve-
nues sous le gouvernement socialiste de 1981 à 1986
qui ont été détaillées ci-dessus, l'une des pre-
mières déclarations de M. Charles Pasqua, mi-
nistre de l'Intérieur, reçevant les préfets de région,
le 28 avril 1986, a porté sur la nécessité de marquer
une pause dans la décentralisation.
A cette occasion, il a vivement critiqué les régions
qui se dotaient de délégués aux affaires internatio-
nales, empiétant ainsi sur l'une des prérogatives
essentielles de l'Etat : la politique internationale.
IV. — Les régions et l'Europe
La France a maintenant rejoint la majorité des
pays de la Communauté européenne qui ont accordé
à leurs régions un statut décentralisé.
Sans vouloir comparer la France à l'Allemagne,
dont la structure fédérale offre aux Lander une large
autonomie, l'Italie a depuis 1972, dans chacune de
ses 20 régions, un conseil régional élu au suffrage
universel direct doté d'une véritable fonction légis-
lative régionale et d'un contrôle politique sur les
autres organes de la région. De son côté, la Grande-
(1) Vivre ensemble, La D o c u m e n t a t i o n française, 1976, p. 158.
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Bretagne a mis en place en 1974 une réforme ap-
profondie de son système d'organisation locale et
provinciale dans le sens d'une décentralisation
poussée (1). De même la Belgique et les Pays-Bas
possèdent des conseils provinciaux élus au suffrage
universel direct et la Belgique a reconnu l'originalité
de ses quatre « régions linguistiques ».
Dans ces pays, les revendications régionales dis-
posent ainsi d'un cadre institutionnel pour s'expri-
mer. Malgré les réticences des partis italiens qui ont
mis plus de vingt ans à accepter la mise en place de
la Constitution de 1948, les régions italiennes, au-
jourd'hui, que leurs conseils soient dominés par la
majorité ou par l'opposition, fonctionnent bien. A
partir du moment où les revendications régionales
peuvent s'exprimer à travers le canal du suffrage
universel, il est certain que l'action directe ou les
déclarations séparatistes perdent beaucoup de leurs
raisons d'être.
Tandis que les principaux pays européens recon-
naissent un pouvoir politique aux régions, la Com-
munauté économique européenne prend en compte
leur rôle économique et s'efforce de réduire les iné-
galités de développement entre les régions. Le Fonds
européen de Développement régional, créé par l'ac-
cord du 5 mars 1975 (FEDER) finance des équipe-
ments, des investissements productifs, des études
dans les régions les plus défavorisées de la com-
munauté.
Il a ainsi distribué, en 1984, 2 025 millions d'eau
(soit 14 milliards de francs français). La France a
bénéficié de 11,5 % des fonds. Il intervient notam-
ment pour soutenir des programmes d'aménage-
ment du territoire en complément des actions des
Etats membres.
( 1 ) V o i r P e t e r G . RICHARDS, T h e r e f o r m e d local g o v e r n m e n t s y s t e m
L o n d o n . U n w i n U n i v e r s i t y Books, 1974.
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Les dossiers de demandes de financement sont
établis par les Etats. En France, ils sont préparés
par la DATAR : les régions se plaignent souvent de
ce filtre et revendiquent un accès direct au centre
de décision européen.
Avec l'élargissement à douze de la Communauté
depuis le 1 janvier 1986, le déséquilibre s'est encore
accru entre les régions riches du nord et les régions
pauvres du sud.
La Communauté a mis en place depuis plusieurs
années des programmes intégrés méditerranéens
(PIM) couvrant l'ensemble du territoire grec ainsi
que 5 régions françaises et l'ensemble du Mezzo-
giorno italien auquel il faudra sans doute ajouter des
régions espagnoles.
Devant les difficultés de fonctionnement des ins-
titutions européennes, des initiatives se sont fait
jour en faveur d'une représentation propre des
régions parallèle au Parlement européen.
En France, ce courant est particulièrement dé-
fendu par M. Edgar Faure, partisan de la création
d'un Sénat des régions européennes.
Une telle évolution semble avoir peu de chance
d'aboutir dans le contexte d'effacement politique
de la région.
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CONCLUSION
La régionalisation en France, bien que tardive,
constitue un acquis. Dotées de compétences et de
ressources limitées, les régions existent désormais.
La France, qui a mis longtemps à accepter la ré-
gionalisation, a rattrapé son retard. Cependant,
après s'être vu reconnaître des fonctions adminis-
tratives et économiques (en tant qu'établissements
publics), les régions accédant au rang de collec-
tivités territoriales ont du mal, en 1986, à affirmer
leur rôle politique.
A ce moment charnière de la mise en place des
nouvelles institutions, trois questions se posent :
— quelle sera l'évolution des mouvements régio-
nalistes qui semblent aujourd'hui totalement
effacés ?
— dans quel sens évoluera le rapport de pouvoirs
et d'influences entre l'Etat, les régions, les dé-
partements et les communes ; quel échelon sera
privilégié ou sacrifié ?
— le fait régional sera-t-il mieux reconnu au sein
de la Communauté européenne ?
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