Consolidation budgétaire et croissance économique

Gilbert Koenig*
La stratégie européenne fondée exclusivement sur des mesures d’assainis-
sement des finances publiques s’est révélée peu efficace. En effet, non
seulement elle n’a pas réussi à atteindre son objectif, mais elle a aussi dété-
rioré la situation économique de la plupart des pays européens. De ce fait,
s’est imposée l’idée d’accompagner les mesures de consolidation budgé-
taire par une politique de croissance économique. Mais il ne semble pas y
avoir de consensus sur la façon de concilier ces deux catégories de disposi-
tions et sur la nature des mesures devant favoriser la croissance écono-
mique.

En se contentant de réagir aux situations de contre, la suite de la déclaration du président

récession économique de la plupart des pays de la BCE qui évoque les mesures devant
européens par l’élaboration d’un pacte favoriser la croissance semble nettement
budgétaire en janvier 2012 1, les instances moins originale, car ces dispositions d’ordre
européennes semblent considérer que des essentiellement structurel sont préconisées
finances publiques saines garanties par un par les instances européennes depuis de
strict respect d’une discipline budgétaire nombreuses années. Dans cette perspective,
rigoureuse assurent une économie réelle les politiques d’assainissement des finances
favorable à une croissance économique publiques doivent rester guidées
durable. Or l’effondrement des économies de prioritairement par les considérations de
l’Espagne et de l’Irlande dont les responsables discipline budgétaire, mais elles doivent être
étaient cités en exemple avant la crise pour complétées par des mesures structurelles de
leur bonne gestion des finances publiques croissance. Une telle stratégie risque d’être
montre que des finances publiques saines peu efficace si, comme celle mise en œuvre
n’assurent pas nécessairement une économie actuellement, elle sous-estime les effets des
réelle saine. En déclarant devant le Parlement mesures d’assainissement des finances
européen le 25 avril 2012 qu’ayant un pacte publiques sur le niveau d’activité et si les
budgétaire, « nous devons revenir en arrière dispositions devant favoriser la croissance se
et en faire un pacte de croissance », le limitent à une stimulation de l’offre globale.
président de la BCE semblait affirmer la Les insuffisances d’une telle stratégie ont
priorité de l’objectif de croissance sur celui suscité des propositions alternatives qui
de discipline budgétaire. Mais ce propos a été tentent de concilier les politiques de
rapidement corrigé. Il s’agit plutôt d’ajouter consolidation budgétaire et les mesures de
que de substituer un pacte de croissance au croissance économique.
pacte budgétaire. Malgré cette correction, le
propos conserve une certaine originalité. En Les effets des mesures d’assainisse-
effet, il rompt avec la croyance selon laquelle ment des finances publiques sur le ni-
le renforcement de la discipline prévu dans le veau d’activité
pacte budgétaire et les mesures d’austérité
Les programmes de consolidation budgétaire
budgétaire imposées aux pays européens en
adoptés volontairement par les pays
difficulté en vue d’assainir leurs finances
européens ou imposés à certains par l’Union
publiques sont susceptibles,à eux seuls,
européenne supposent généralement qu’ils
d’engendrer la reprise économique. Par
n’exercent pas d’effets significatifs sur le
1
niveau d’activité de court terme. Ils se
Le pacte budgétaire européen, appelé traité sur la stabi-
lité, la coordination et la gouvernance (TSCG) a été établi fondent sur les hypothèses retenues par
lors du sommet de l’Union Européenne du 30 janvier certains économistes sur les réactions des
2012 et signé le 2 mars 2012 par 25 États sur les 27 de agents économiques à une baisse des
l’UE. Voir ses principales dispositions dans le Bulletin
mensuel de la BCE de mars 2012, p.101-102 et dans l’ar-
dépenses publiques ou à une hausse des
ticle de D. Broussolle du présent numéro du Bulletin de impôts. Selon ces hypothèses, les agents
l’OPEE.
*
Université de Strasbourg (BETA)

5
prévoient que la baisse des dépenses d’une variation des dépenses publiques sur le
publiques courantes entraînera dans l’avenir PIB dans l’Union européenne en se fondant
une réduction de leurs charges fiscales. De ce sur 7 modèles structurels dont ceux utilisés
fait, ayant besoin de moins épargner dans par la BCE, la Commission européenne et
l’immédiat pour faire face à leurs charges l’OCDE 2. D’après cette étude, une baisse
futures, ils peuvent dépenser plus. De plus, la temporaire des dépenses publiques de 1% du
diminution des besoins de financement PIB détermine une réductionde 0,9% à 1,3%
public permet de détendre les taux d’intérêt, du PIB. Cette incidence peut être renforcée
ce qui favorise l’investissement privé. Dès par la hausse du taux d’intérêt réel qui résulte
lors, une baisse initiale des dépenses du ralentissement de l’inflation induit par la
publiques peut être compensée, totalement baisse du niveau d’activité pour un taux
ou partiellement, par une hausse des d’intérêt nominal que la BCE ne semble pas
dépenses privées. Le multiplicateur disposer à réduire.
budgétaire qui traduit l’incidence d’une
variation des dépenses publiques sur le PIB Les mesures structurelles favorisant la
est donc nul ou très faible. De ce fait, l’effet croissance
initial d’une baisse des dépenses publiques
Dans sa déclaration devant le Parlement
sur le déficit budgétaire est peu atténué par
européen, le président de la BCE rappelle les
l’incidence éventuelle d’une diminution du
mesures structurelles qui sont préconisées
PIB sur ce déficit. Les autorités européennes
depuis la naissance de l’Union européenne
pensent ainsi rassurer les marchés financiers
pour soutenir ou relancer la croissance
en attendant que les mesures structurelles qui
économique. Ces dispositions qui devront
accompagnent leurs politiques génèrent une
figurer dans le futur pacte de croissance ont
croissance à moyen et long terme.
déjà été imposées aux pays européens en
Ce schéma théorique a l’inconvénient de ne grande difficulté .Certaines d’entre elles ont
pas être vérifié empiriquement. En effet, la comme objet d’améliorer le rendement du
plupart des travaux économétriques récents secteur public et de réduire le rôle de l’État
montrent qu’une variation des dépenses considéré comme moins efficace que le
publiques détermine une modification de secteur privé concurrentiel. C’est le cas des
même sens,et non de sens opposé, de la privatisations, de la baisse des subventions
consommation privée. Ce résultat n’est pas publiques, du blocage ou de la baisse des
seulement dû à une rationalité moins forte traitements des fonctionnaires et de la
que celle prêtée aux agents, mais aussi à diminution du nombre de ces agents. Ces
l’existence d’un nombre non négligeable de mesures risquent de détériorer les services
consommateurs qui n’ayant aucune capacité publics, comme on peut déjà l’observer en
d’épargne dépensent tous leurs revenus. Grèce et en Espagne. Or, la qualité de ces
Donc la baisse du revenu induite par celle services constitue souvent, pour les
des dépenses publiques détermine une entreprises, un attrait dont l’avantage peut
diminution de la consommation de ces surcompenser l’inconvénient d’un coût du
agents. De plus, en comptant sur la baisse des travail jugé élevé, comme en France. De plus,
coûts de financement et sur les anticipations en affectant les secteurs de la santé et de
de charges fiscales allégées pour relancer l’éducation, ces dispositions risquent de
l’investissement privé, on néglige le rôle des détériorer des facteurs importants de la
prévisions sur les débouchés dans la décision croissance à long terme d’un pays. Quant aux
d’investir. Or de telles anticipations risquent privatisations, parfois effectuées sans ciblage
d’être pessimistes dans un contexte de précis, comme en Grèce, elles peuvent être
ralentissement conjoncturel accentué par des contre-productives, notamment si elles
mesures budgétaires restrictives, ce qui risque aboutissent à substituer à un monopole public
de détériorer l’investissement privé. Du fait un monopole privé ou un oligopole avec
de ses effets négatifs sur la demande ententes.
macroéconomique, la baisse des dépenses
Les autres réformes structurelles préconisées
publiques peut réduire d’une façon
visent à améliorer la compétitivité des
significative le PIB à court terme. Cette
entreprises par une réduction du coût du
incidence est particulièrement importante
travail et une augmentation de la flexibilité du
dans la zone euro, car ses membres sont
marché du travail. Elles relèvent
commercialement très interdépendants et
mènent tous des politiques budgétaires 2
G. Coenen et al. (2012), “Effects of fiscal stimulus in
restrictives. Un groupe d’économistes a structural models”,American Economic Journal : Macroe-
évalué récemment l’importance des effets conomics,vol. 4 (1), p.22-68.

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exclusivement d’une politique de l’offre dont suédois 3. En fait, cette expérience montre
les fondements théoriques ont fait l’objet de que la croissance économique ne peut
controverses anciennes qui semblaient closes résulter que de mesures favorisant à la fois
depuis longtemps. C’est ainsi que le rôle l’offre et la demande globales, comme l’a
stimulant de la baisse du coût du travail, montré Keynes dès 1936 en spécifiant le
notamment dans des situations de basse principe de la demande effective. Il semble
conjoncture ou de récession, a été largement que l’Allemagne, pourtant fervent défenseur
mis en cause par Keynes et contredit par de l’orthodoxie budgétaire, ait pris
l’expérience des années 30. En effet, une conscience de cette nécessité en acceptant
perspective qui limite la détermination du récemment des hausses de salaires
niveau de l’emploi au seul marché du travail substantielles dans certains secteurs.
néglige l’interdépendance des marchés. C’est
ainsi qu’une baisse des salaires nominaux L’efficacité des mesures actuelles de
obtenue sur le marché du travail aura consolidation budgétaire
nécessairement des effets négatifs sur le
En annonçant un assainissement rapide des
marché des biens en réduisant le pouvoir
finances publiques des pays européens par les
d’achat des consommateurs et les
programmes qu’elles préconisent ou
anticipations des investisseurs sur les
imposent, les instances européennes espèrent
débouchés de la production qui résulteraient
rassurer les marchés financiers et éviter ainsi
du capital nouvellement formé. Il en va de
une hausse des charges de l’endettement
même de la baisse des charges sociales
public en attendant le retour d’une croissance
patronales compensée par une TVA sociale
économique à moyen et long terme. Mais, si
qui pèsera sur les consommateurs.
elles ne réussissent pas à convaincre les
Le président de la BCE reconnaît que agences de notation,elles ne pourront pas
certaines des mesures qu’il préconise peuvent atteindre cet objectif. Or, ces agences qui se
avoir des effets qui « font mal », notamment placent dans une perspective de court terme
sur le plan social. Mais elles lui paraissent tiennent compte,dans leurs évaluations des
nécessaires pour conforter à terme « un stratégies des États, des effets de ces stratégies
modèle social soutenable » compte tenu de la sur la solidité financière, économique et
contrainte de finances publiques saines. Cette institutionnelle de ces derniers 4.
expression semble indiquer que les citoyens
La solidité financière qui est mesurée par
européens devraient accepter de sacrifier une
l’importance du déficit et de l’endettement
partie de leurs conquêtes sociales tant que les
publics ne peut être rétablie que
conditions financières imposées aux États ne
progressivement par les mesures préconisées
sont pas remplies et éventuellement se
en Europe. En effet, si l’on considère par
contenter de leur nouvelle situation sociale
exemple qu’une baisse initiale du déficit
pour maintenir ces conditions. Une telle
budgétaire de 1% du PIB induite par celle des
conception semble admettre que des mesures
dépenses publiques détermine une réduction
entraînant une certaine détérioration des
de 1% du PIB, conformément à l’analyse
conditions sociales sont nécessaires pour
empirique spécifiée ci-dessus, et si l’on
stimuler la croissance économique, alors que
admet, avec P. Artus 5, que cette diminution
certaines études sociologiques montrent
du PIB rétroagit sur le déficit budgétaire en
plutôt que de bonnes conditions sociales
l’augmentant de 0,5% du PIB, la baisse finale
favorisent la croissance.
du déficit est moitié moins forte que la
Faute de fondements théoriques et réduction initiale. Donc, l’amélioration des
empiriques convaincants des mesures déficits ne peut se faire que progressivement
préconisées par les instances européennes, on au prix du maintien ou du renforcement de
essaie parfois de les justifier par des l’austérité. De plus, elle n’agit que lentement
expériences de libéralisation effectuées à sur l’endettement qui pendant un certain
l’étranger. L’exemple le plus souvent évoqué temps continue à croître. Cette progressivité
est celui du redressement de l’économie
suédoise dans les années 90. Mais une 3
J.-F. Vidal (2010), « Crises et transformations du modèle
analyse sérieuse de ce cas montre qu’une social-démocrate suédois »,Revue de la Régulation ,n°8
grande partie de ce succès a été dû à des taux 4
Ces critères sont notamment adoptés par Moody’s . Voir
d’intérêt faibles et surtout à une dépréciation Le Monde (14-01-2012), « De l’analyste au comité de no-
tation, le travail des agences de A à Z ».
importante de la monnaie suédoise qui a 5
Artus (2011), « Le multiplicateur budgétaire : pour
stimulée la demnade étrangère de produits chaque pays de l’Union Européenne ou pour l’ensemble
de l’Union Européenne ? »,Flash Economie, Natixis,
n°685.

7
est parfois sous-estimée par certains pays ouvrant la perspective d’une croissance
européens qui, de ce fait, annoncent des économique à moyen et long terme qui
progrès en matière d’assainissement succéderait à une récession temporaire à
budgétaire qu’ils ne peuvent pas réaliser à court terme. Mais, là encore il sera difficile de
court terme, ce qui renforce la défiance des convaincre les opérateurs financiers. En effet,
marchés financiers. leur horizon est généralement limité au court
A cette défiance s’ajoute celle que suscite terme. De plus, les mesures prises,
l’ébranlement de la solidité économique des notamment celles imposées aux pays en
pays résultant de la récession provoquée par grande difficulté, sont généralement trop
les plans d’austérité. Pour tenter d’atténuer globales et insuffisamment différenciées pour
cet effet, le Système Européen des Banques favoriser la croissance à long terme. C’est
Centrales a accru la liquidité des banques ainsi que la baisse indifférenciée du nombre
d’environ 1000 milliards d’euros en 2012 d’agents publics peut accroître le rendement
dans l’espoir que cela permettra de dans certains secteurs, mais défavoriser la
développer le crédit à l’économie. Mais, il croissance en touchant les secteurs de
semble qu’une grande partie de ces l’éducation et de la santé.
ressources soit utilisée pour renforcer le Les perspectives de conciliation de la
capital des banques et pour acheter des titres consolidation budgétaire et de la crois-
publics. Mais si le volume des crédits n’a pas sance économique
augmenté autant qu’on l’espérait, ce n’est pas
uniquement à cause des réticences des Différentes propositions sont faites pour tenter
banques à accorder des crédits, mais aussi de concilier les mesures de consolidation
parce que la demande était relativement budgétaire et la croissance économique.
faible du fait des perspectives pessimistes des Certaines d’entre elles envisagent d’amender
investisseurs sur les débouchés de leurs et de réorienter les programmes actuels,
produits et de celles des acquéreurs de biens d’autres prennent le contrepied des principes
durables sur leurs chances de conserver leurs qui fondent la stratégie actuelle de l’Union
emplois. européenne en préconisant une relance
L’austérité qui résulte des plans anti-déficit a économique.
suscité une troisième cause de défiance des Une stratégie de baisse des déficits publics
agences de notation en affaiblissant la solidité peut avoir des chances de convaincre les
institutionnelle qui mesure la capacité d’un agences de notation, si ses mesures ne
pays à mener une politique capable de faire réduisent pas d’une façon trop importante le
supporter à ses citoyens les coûts de PIB à court terme et si elles sont susceptibles
l’assainissement [Link] affaiblissement de favoriser la croissance de moyen et long
provoqué par les manifestations des citoyens terme. Les programmes anti-déficit
contre les mesures qui les frappent s’est actuellement préconisés et imposés aux pays
notamment traduit en Europe par des européens devraient être amendés par
changements politiques à l’occasion différentes mesures si l’on veut réduire leurs
d’élections anticipées, par le développement effets négatifs sur la croissance.
de partis extrémistes généralement hostiles à L’assainissement des finances publiques doit
la construction européenne au moins sous sa être progressif, ce qui va à l’encontre de la
forme actuelle et à l’extension d’un sentiment pratique de l’Union européenne. En effet,
anti-européen chez les citoyens. Cet effet a celle-ci exige des rééquilibrages rapides qui
été sous-estimé, probablement en souvenir de ne peuvent souvent n’être réalisés qu’au prix
mesures d’austérité aussi rigoureuses qui ont d’une forte baisse du PIB et de perturbations
été appliquées jadis à certains pays non sociales importantes, comme en Espagne et
européens par le FMI et qui n’ont pas en Italie. De plus, les mesures
soulevées d’opposition, en oubliant le d’assainissement devraient être différenciées
caractère non démocratique de ces pays. selon leurs impacts de court et de long terme.
Donc, si l’on se fonde sur les critères des En effet, il conviendrait de privilégier les
agences de notation, il ne semble pas que les actions sur les dépenses et les recettes
programmes d’assainissement financier tel publiques qui ont une incidence faible ou
qu’ils sont conçus actuellement par l’Union nulle sur le niveau d’activité. C’est ainsi que
européenne et le FMI aient beaucoup de les deux programmes anti-déficit lancés en
chances de rassurer les marchés financiers. 2011 par la France comportent des baisses
Les instances européennes espèrent des dépenses fiscales et sociales de l’État
cependant susciter une certaine confiance en réalisées par l’élimination de niches fiscales et

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sociales qui n’avaient aucune efficacité réels qui en résulte si cette stratégie est
économique [Link] contre, certaines dépenses, maintenue est favorisée par la hausse de
comme celles faites dans le secteur de l’inflation. Une telle stratégie est susceptible
l’éducation et de la recherche scientifique, de convaincre les agences de notation, car
devraient être maintenues, voire accrues, elle améliore la situation des finances
pour assurer les conditions d’une croissance publiques et l’activité économique tout en
de long terme. Mais toutes ces actions fournissant les conditions d’une croissance à
devraient être adaptées aux structures moyen et long terme. Elle comporte
spécifiques des pays concernés. En effet, il cependant le risque d’une perte de
paraît peu judicieux d’imposer la même compétitivité internationale, ce qui peut
thérapeutique à des pays comme la Grèce et entraîner une baisse des exportations. Cette
l’Espagne, qui, bien qu’en grande difficulté diminution accentue le déficit commercial
tous les deux, ne le sont pas pour les mêmes induit par la hausse des importations résultant
raisons. Si le rythme des programmes anti- de celle de l’activité économique nationale.
déficit ainsi amendés est trop lent pour De plus, elle freine l’effet de la hausse de la
rassurer les marchés financiers, il conviendra demande nationale sur le PIB. La baisse de la
de compléter cette stratégie par des mesures demande externe peut même être plus forte
la rendant moins dépendante des que la hausse de la demande interne, ce qui
appréciations des agences de notation. On peut rendre cette stratégie contre-productive.
peut notamment envisager une mutualsation Mais même dans le cas où une telle politique
des dettes des pays européens, ce qui pourrait se révéler efficace, elle comporte une
nécessiterait un abandon au moins partiel des hausse de la pression fiscale qu’il peut être
souverainetés budgétaires nationales, et la difficile à faire accepter. Faute d’une telle
possibilité pour les États de recourir au acceptation, il convient de recourir à un
financement monétaire de la BCE, ce qui financement de la hausse des dépenses
impliquerait un changement de statut de la publiques par emprunt.
banque centrale. Cette stratégie permet,comme la précédente,
La seconde voie envisagée pour concilier d’assurer la solidité économique sous
l’assainissement des finances publiques et la certaines conditions, mais elle détermine une
croissance économique est celle de la hausse du déficit budgétaire dans l’immédiat
relance. En proposant des relances qui ne peut être que freinée par
économiques menées au niveau national, on l’accroissement des recettes fiscales
espère stimuler une croissance économique provenant de la hausse du niveau d’activité si
susceptible de réduire le chômage tout en l’on suppose, comme précédemment, un
améliorant les comptes publics. En effet, une multiplicateur budgétaire unitaire pour le PIB
augmentation des dépenses publiques et une baisse du déficit budgétaire
financée entièrement par des impôts ne représentant 0,5 % du PIB. La hausse nette du
modifie pas dans l’immédiat le déficit déficit budgétaire qui résulte de cette stratégie
budgétaire. Par contre, elle stimule l’activité suscitera la défiance des marchés financiers,
économique, car la hausse du PIB induite par ce qui se répercutera sur le coût des emprunts
celle des dépenses publiques n’est pas publics et accentuera la détérioration des
entièrement compensée par sa baisse finances publiques. Une telle relance menée
provoquée par l’accroissement des impôts, ce sur le plan national n’est donc envisageable
qui est vérifié empiriquement. En accroissant que si le pays est déconnecté des marchés
le revenu disponible, elle augmente la financiers. Une telle déconnection pourrait se
consommation privée. En induisant une réaliser, par exemple, si les pays européens
inflation plus importante, elle réduit le taux pouvaient financer leur relance par des titres
d’intérêt réel si la banque centrale maintient émis par l’Union européenne, laquelle est
le taux d’intérêt nominal. Du fait de cette susceptible d’obtenir les meilleures
incidence et des perspectives de débouchés conditions sur les marchés internationaux, car
ouvertes par la hausse du niveau d’activité, elle n’est pas endettée. Cette solution
les entreprises sont incitées à augmenter leurs nécessiterait une coordination des
investissements. L’augmentation nette du PIB programmes de relance nationaux sous le
qui en résulte entraîne celle des rentrées contrôle des instances européennes. Elle
fiscales, ce qui réduit le déficit budgétaire. La pourrait être complétée par une relance sur le
stabilisation de la dette publique en termes plan européen financée par des fonds
structurels qui sont immédiatement
6
Voir G. Koenig,« Les plans français de lutte contre les disponibles, selon le président du Parlement
déficits publics »,Les Cahiers Français, n°366, p.77-82. européen, par les ressources du Mécanisme

9
Européen de Stabilisation (MES) et par des Européenne, celui de promouvoir « le bien-
taxes communautaires nouvelles, comme une être de ses peuples »(article 3 du Traité sur
taxe sur les transactions financières et une l’Union Européenne).Cette prise de
taxe carbone. Un projet de cette nature aurait conscience semble être partagée actuellement
été envisagé par la Commission européenne, par la plupart des responsables politique et
selon une information diffusée le 29 avril économiques. Mais, il n’y a pas de consensus
2012, par le journal espagnol ELPais. Il sur la façon de concilier les mesures de
consiste à lancer une sorte de plan Marshall consolidation budgétaire et de croissance
d’investissements privés et publics de 200 économique et sur la nature de la politique
milliards d’euros en travaux d’infrastructure, de croissance. Il est peu probable que l’on
d’énergie renouvelable et de technologie de puisse assainir les finances publiques et
pointe. Le financement du projet pourrait être assurer une reprise économique en
assuré par l’intermédiaire de la Banque juxtaposant aux mesures actuelles de
Européenne d’Investissement et du MES ou consolidation budgétaire dont on connaît les
par les apports des pays européens. Bien que effets négatifs sur l’activité économique, un
son existence ait été démentie par le pacte de croissance orienté essentiellement
président de la Commission européenne,ce vers le contrôle du coût du travail et la
projet constitue une perspective réalisable flexibilité du marché du travail. En effet, ces
pour soutenir la croissance européenne. Mais, deux catégories de mesures ne peuvent pas
compte tenu de l’importance du budget prévu être conçues indépendamment l’une de
dans ce projet, une relance sur le plan l’autre, car la consolidation budgétaire a
européen serait insuffisante pour assurer à nécessairement des effets sur la croissance et
elle seule le redressement économique et cette dernière est indispensable pour
financier des pays européens. Par contre, elle l’assainissement des finances publiques. De
serait nécessaire pour soutenir des plus, la croissance économique ne peut être
programmes nationaux, notamment en retrouvée que par des politiques favorisant à
atténuant les effets négatifs éventuels du la fois l’offre et la demande globales. Peut-
programme de redressement de chaque pays être, devant la situation économique grave
sur l’activité économique des autres. des pays européens, la Commission
européenne fera t-elle des concessions sur les
Conclusion principes de rigueur budgétaire et de gestion
de la croissance économique qui sont édictés
Devant la détérioration de la situation
dans les traités européens, comme l’a fait la
économique européenne, les responsables
BCE pour ses interventions monétaires ces
européens semblent avoir pris conscience de
derniers mois. Mais, il faudra que ces
la nécessité d’une politique de croissance
concessions soient effectuées suffisamment
économique. En effet, en se contentant de
vite pour éviter une crise encore plus grave
prendre des mesures restrictives pour assainir
mettant en cause les fondements politiques et
les finances publiques des pays européens, ils
institutionnels de l’Union européenne.
ont négligé l’un des buts essentiels de l’Union

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