Rivales de la théorie néo-institutionnaliste en management public : leurs
fondements et limites
a) Le modèle bureaucratique : fondements et limites
La théorie de la bureaucratie est une théorie développée par Max Weber
dans deux fameux ouvrages : Le Savant et le Politique (1919) et Économie et
Société (1920). Dans sa quête de montrer ce qui distingue l’État moderne de
ses prédécesseurs, Weber voit dans ce dernier, comme caractéristique
spécifique, une institution qui détient, sur un territoire donné, le monopole
de la violence légitime dans l’application des règlements. La violence
légitime n’est pas le seul monopole de l’État moderne, il en existe d’autres
qui en sont les corollaires. Ainsi, il met en place des structures
administratives ayant pour rôle de gérer ses activités et de garantir sa
légitimité. C’est l’institution de la bureaucratie comme modèle rationnel
d’organisation.
Le modèle bureaucratique se caractérise par : la division du travail, la stricte
différenciation des rôles politiques et administratifs ; le rapport de
subordination de l’administration à la politique ; un cadre juridique
impersonnel visant à protéger les agents administratifs contre l’arbitraire
politique ; un système de recrutement basé sur la compétence ; la
séparation des fonctions administratives ; la permanence des emplois et la
gestion de carrière.
Le modèle bureaucratique possède toutefois ses limites. Ses bornes
découlent de plusieurs critiques. En 1927, Elton Mayo attaque le modèle, le
qualifiant de lourd, car il freine la productivité du travail en ne tenant pas
compte de certains paramètres. Pour lui, le modèle est déshumanisant.
L’individu n’est pas toujours rationnel ; il subit l’influence de facteurs sociaux
et psychologiques dans son comportement organisationnel. L’obtention de la
productivité doit donc prendre en compte ces facteurs. Michel Crozier met en
évidence des zones d’incertitude parfaitement liées à toute organisation.
Elles représentent une marge de liberté que les acteurs d’une organisation
peuvent utiliser, car ils détiennent un contrôle quelconque sur une ressource,
une information ou une compétence imprévisible dont eux seuls ont le
monopole. Ainsi, dans un système, les acteurs ne sont pas totalement
passifs. Robert K. Merton souligne quant à lui le problème d’autonomie et
d’adaptabilité au changement, causé par la routine imposée par le modèle
bureaucratique. Hassenteufel P. met en contraste certaines caractéristiques
du modèle, notamment son idée de la complexité issue des interactions
entre les acteurs.
Les critiques contre l’école bureaucratique vont créer les conditions
d’émergence du New Public Management (NPM).
Le modèle bureaucratique impose une gestion hiérarchique et procédurale.
Le NPM propose un nouveau paradigme, offrant une alternative aux
anomalies de l’ancien modèle de gestion.
Le terme est proposé par Christopher Hood dans un article publié en 1991
pour exprimer les nouvelles tendances issues des réformes administratives
récentes, menées dans les pays de l’OCDE.
Pour comprendre l’émergence de ce modèle, plusieurs événements doivent
être considérés :
la crise de l’État-providence a créé un terrain favorable au néolibéralisme,
source d’inspiration du NPM ;
l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher en 1979 et de Ronald Reagan en
1980, tous deux prônant le néolibéralisme et la diminution du rôle de l’État ;
l’extrapolation de ces réformes dans les pays anglo-saxons après
l’expérience britannique des années 1980.
Le NPM introduit dans l’administration publique des outils et modèles de
gestion empruntés au secteur privé. Désormais, la gestion vise le résultat. La
concurrence, qui existe entre entreprises privées, est transposée aux
organes de l’administration publique. Le principe de gestion axée sur la
performance et le respect de la qualité de service est mis en avant.
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Critiques du NPM
Enery et Giauque reprochent au modèle son attachement excessif aux outils
de gestion et aux données, ce qui nuit à une gestion équilibrée et expose
l’administration publique à la critique des acteurs externes.
D’autres critiques portent sur sa neutralité :
le NPM est perçu comme un instrument du néolibéralisme ;
la figure du citoyen est remplacée par celle du client, selon une logique
marchande ;
la confusion entre public et privé entraîne la négligence de certaines valeurs
propres au secteur public : intérêt général, accessibilité, équité.
Enfin, la fragmentation des services et les problèmes de contrôle aggravent
la situation.
Ces critiques ont permis l’émergence d’autres modèles de gestion publique.
Les critiques du New Public Management (NPM) ont conduit à une révision du
modèle de gestion. Dans les années 1990, dans les pays ayant expérimenté
le NPM, le Post-NPM apparaît comme une réponse à ses insuffisances.
Il se fonde sur la théorie des organisations et la théorie de l’agence et vise à
améliorer la performance du secteur public en :
1. renforçant les capacités de pilotage du centre politique ou politico-
administratif ;
2. améliorant la capacité de gestion des réseaux des gestionnaires publics ;
3. renforçant la réactivité et l’imputabilité démocratique des organisations du
secteur public.
Les changements majeurs s’opèrent dans une vision instrumentaliste-
structurelle, afin de corriger le déficit de contrôle et le problème de
fragmentation issus du modèle NPM.
Le leadership appliqué repose sur une stratégie transversale visant à
décentraliser et à instaurer une bonne coordination. L’objectif est d’effacer
les problèmes de fragmentation et de hiérarchisation régressive. Le
recadrage structurel du public est mis en avant pour le renforcer.
Par une vision culture-institutionnelle, la valeur de la responsabilité partagée
apporte du sang neuf au sein du secteur public.
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Critiques du Post-NPM
Le concept souffre d’un manque de clarté : il n’existe pas de définition
précise de ce qu’il recouvre.
Son degré d’acceptation est faible.
Le paradigme ne présente pas un modèle unique, mais une pluralité, ce qui
rend difficile sa mise en œuvre.
Il comporte des incohérences et contradictions internes.
Il ne propose pas d’outils suffisamment solides pour relever les défis
rencontrés.
Plusieurs auteurs considèrent donc qu’il s’agit du même modèle NPM avec
quelques ajouts.
Ainsi, le Post-NPM n’a pas réussi à démontrer clairement sa rupture avec
l’ancien paradigme pour s’imposer comme un nouveau modèle dominant.
École du Management Public Stratégique
Si le New Public Management (NPM) s’inspire du modèle de gestion du privé,
le Management Public Stratégique (MPS) s’inspire du management
stratégique des entreprises pour l’appliquer au secteur public. Il profite des
limites du NPM pour s’imposer dans le public dans les années 1990. Voulant
dépasser le modèle NPM, il propose une approche plus lucide, caractérisée
par une direction bien définie et une projection à long terme de l’action
publique. Il se concentre fortement sur l’agenda politique tout en prenant en
compte les attentes des acteurs et des bénéficiaires.
L’orientation du management se porte essentiellement sur la valeur
publique, c’est-à-dire ce que le manager cherche à produire, ce qu’Éric Dion
appelle la valeur ajoutée. Cette valeur se traduit par l’impact de l’action
gouvernementale. Les actions concrétisées à travers les services fournis sont
impartiales et équitables. Le modèle de gouvernance se base sur le pilotage
des réseaux d’acteurs. Pour être plus clair : il s’agit de la coopération et du
partenariat entre plusieurs acteurs.
Éric Dion souligne qu’avec le MPS, la dichotomie traditionnelle entre politique
et administration perd de sa pertinence. Il met en évidence la dimension
stratégique grâce à une approche intégrée qui crée une interdépendance
entre six dimensions fondamentales : contextuelle, socioculturelle,
organisationnelle, systémique, stratégique et synergique.
Cependant, le MPS est critiqué, notamment parce que la notion de valeur
publique, philosophie centrale du paradigme, reste imprécise. Son sens varie
d’un auteur à l’autre, ce qui complique la mesure de l’impact de ce modèle
de gestion. La définition de la frontière entre le politique et l’administration a
peu d’importance pour le MPS, ce qui constitue un enjeu majeur pouvant
provoquer des tensions entre ces deux sphères.
De plus, l’environnement complexe du secteur public rend difficile la prise de
décision par le biais de la planification stratégique, sans compter la
contrainte budgétaire qui complique son application. Un autre problème
majeur du MPS réside dans la déconnexion entre les activités de
planification, l’évaluation de la performance et l’allocation des ressources.
Cette critique est notamment soulignée par Mintzberg (1994).