L’INSTANCE

René Chapus définit l’instance comme « le processus, qui, déclenché par la saisine du juge se déroule
de façon plus ou moins simple et plus ou moins rapide jusqu’à ce que soit rendu un jugement destiné
à y mettre fin ». En principe, l’instance administrative doit respecter le délai raisonnable, sur lequel le
Conseil d’État a déclaré que ce principe est à la fois consacré par la CEDH à l’article 6-1, mais aussi
des principes généraux gouvernant le fonctionnement des juridictions administrations, Conseil d’État
assemblée, Magiera, 28 juin 2002.

En cas de violation de ce principe, la responsabilité de l’État peut être engagée devant la juridiction
nationale. On agira alors pour faire réparer une faute née d’un dysfonctionnement du service public
de la justice. Il est évident que le requérant, après avoir épuisé les voies de recours internes, peut
demander condamnation de l’État devant la CEDH pour violation du principe de délai raisonnable.

I. L’INSTRUCTION

En matière de contentieux administratif, l’instruction est constituée par l’ensemble des actes établis
par le juge en amont de l’instance ou du procès proprement dit. L’instruction présente un certain
nombre de caractères, elle doit être secrète, elle prend un caractère écrit, elle est inquisitorial et doit
respecter le principe du contradictoire.

A. LE SECRET DE L’INSTRUCTION

Le principe est que les tiers n‘ont pas la possibilité d’avoir accès aux mémoires des parties au procès.
Le Conseil d’État a dû réaffirmer ce principe du secret de l’instruction des litiges administratifs dans
son arrêt Zurmely du 7 juin 2000. Il a considéré qu’ « aucun principe général du droit, ni les
stipulations de l’article 6-1 de la CEDH ou les dispositions de l’article 14 du pacte international relatif
aux droits civils et politiques n’impose la publicité de la procédure préalable d’instruction ».

Seuls les magistrats administratifs et les parties au procès ont accès à ces actes d’instruction,
notamment les mémoires, échangés entre les parties avant le procès. Si ce principe ne s’applique pas
aux audiences, il s’applique en revanche au délibéré car, s’il est violé, il est pénalement sanctionné
selon l’article 226-13 du Code Pénal.

B. UNE PROCÉDURE ÉCRITE DE L’INSTRUCTION

Cette procédure écrite se caractérise par l’échange de mémoires entre les parties, car toute
procédure commence par le dépôt d’un mémoire du requérant auquel répondra, généralement,
l’administration par un mémoire en réplique, auquel le requérant peut éventuellement répondre.

L’avantage de la procédure écrite est que toutes les pièces figurent dans le dossier. Les plaidoiries
prennent la forme écrite, ce qui fait que l’audience elle-même est très limitée.

L’instance Page 1
Rien n’interdit aux avocats de prendre la parole, voire de plaider, mais toutes les observations orales
et plaidoiries n’ont que le but de développer et comprendre les éléments contenus dans le mémoire.
C’est une grande différence d’avec le procès pénal, où l’oralité des débats a une importance extrême.
Les juges administratifs sont de plus en plus enclin à laisser une place aux débats oraux au cours de la
procédure, notamment lorsqu’un avocat le demande quand son client est dans la salle.

C. UNE PROCÉDURE INQUISITOIRE DE L’INSTRUCTION

C’est une grande différence avec le procès civil, qui a un caractère accusatoire. Il a un caractère
inquisitoire, ce qui a pour conséquence première que c’est au juge de déterminer et de mener la
procédure et le procès. Ce caractère inquisitoire se retrouve dans la première partie du procès
administratif, par la saisine du juge. Toute procédure administrative commence par la saisine du juge
par le requérant, article R411-1 du CJA.

Là où, en matière civile, le procès débute par une assignation adressée par l’adversaire, le procès
administratif commence par une requête adressée au juge. À partir de sa saisine, il appartient au
juge de mener l’ensemble de la procédure en commençant par désigner un rapporteur, qui a la
charge de demander ou de prendre toutes les mesures nécessaires qui permettent d’éclairer et
d’emporter la conviction du juge.

Le CJA prévoit qu’il appartient au rapporteur de fixer les délais d’échange de mémoire entre les
parties tout comme il lui appartient d’exiger la production de pièces qui permettent de solutionner le
litige en cause. Le Conseil d’État a précisé que le juge peut exiger de l’administration qu’elle produise
tout document permettant de vérifier la véracité des éléments rapportés par le requérant, mais aussi
de produire toutes pièces permettant d’emporter la conviction du juge et de solutionner le litige,
Conseil d’État assemblée, Barel, 28 mai 1954.

En matière de procès administratif, la charge de la preuve appartient au requérant. Toutefois, le juge

a la possibilité de renverser la charge de la preuve si le requérant n’est pas en mesure de produire
les pièces qui permettent de vérifier la véracité des faits allégués. Dans ces cas, le pouvoir du juge
d’exiger la production de pièces de la part de l’administration est alors déterminant.

D. UNE PROCÉDURE CONTRADICTOIRE

Le principe du contradictoire est un principe fondamental pour n’importe quelle procédure pour
n’importe quel État libéral. Ce principe du contradictoire signifie que les parties au procès doivent
pouvoir avoir connaissance de l’ensemble des éléments contenus dans le dossier afin de pouvoir les
discuter et en débattre. Ce principe de l’instruction contradictoire, le Conseil d’État le considère
comme un principe général applicable à toutes les juridictions administratives dans un arrêt Téry du
20 juin 1913.

Ce principe du contradictoire est un corollaire du principe constitutionnel des droits de la défense et

du principe du procès équitable de la CEDH. Route l’instruction est soumise à ce principe, et il
s’applique même lorsque c’est le juge qui relève d’office un moyen d’ordre public. Si le juge relève
comme moyen d’office si incompétence territoriale, il doit recueillir les observations des parties
dessus. Il doit donner la possibilité aux parties de discuter ou réfuter ce moyen d’ordre public.

L’instance Page 2
Le Conseil d’État a considéré que le principe du contradictoire ne s’applique pas aux conclusions du
rapporteur du litige, Conseil d’État, Esclatine, 29 juillet 1998. Les parties ne peuvent avoir
connaissance des conclusions du rapporteur.

Toutefois, la CEDH a considéré, dans un arrêt Kress c/ France du 7 juin 2001, que le rapporteur public
et son statut sont conformes au principe du procès équitable à la condition que le rapporteur public
n’assiste pas au délibéré. Le principe du contradictoire est respecté lorsqu’après que le rapporteur
public a présenté ses conclusions, les parties peuvent répliquer au moyen d’une note en délibéré
rédigée par un ou plusieurs parties à la condition que celle-ci dispose d’un délai suffisant pour la
rédiger et l’adresser au juge.

Le Conseil d’État considère qu’il appartient au juge de prendre connaissance de cette note en
délibéré avant de rendre son jugement, Conseil d’État, Leniau, 12 juillet 2002.

S’est posé la question de la présence du rapporteur public au délibéré. Le gouvernement a tiré les
conclusions de la CEDH par le décret du 7 janvier 2009 qui est venu réformer une partie de la partie
réglementaire du CJA. L’article R732-1 du CJA précise explicitement « la décision est délibérée hors la
présence des parties et du rapporteur public ». Cet article ne vaut que pour les TA et les CAA car
l’article R733-3 prévoit pour le Conseil d’État « sauf demande contraire d’une partie, le rapporteur
public assiste au délibéré, il n’y prend pas part ».

Ces dispositions ont été validées par la CEDH car dans un arrêt Étienne c/ France de la CEDH du 15
septembre 2009, en considérant que le CJA était conforme aux dispositions de la CEDH.

II. L’AUDIENCE

L’audience commence par l’appel du dossier. Par principe, les dossiers sont appelés de façon
individuelle, à moins que le juge décide de joindre plusieurs instances. La jonction d’instance ne peut
avoir lieu qu’en cas de connexité des affaires. Lorsque des époux déposent chacun individuellement
une requête tendant au même objectif, le juge peut procéder à la jonction des deux instances.

Une fois le dossier appelé et les instances éventuellement jointes, la parole est donnée au rapporteur
qui a dressé un rapport et le lit au cours de l’audience. Devant le Conseil d’État, le CJA autorise à ce
que les avocats présentent leurs observations orales après la lecture du rapport. Ces observations
orales devant le Conseil d’État interviennent donc avant la lecture de ses conclusions. Devant les TA
et les CAA, les observations ne peuvent être présentées qu’après les conclusions du rapporteur
public.

Après ces conclusions, toute partie peut également adresser la note en délibéré au président de la
formation afin de répondre aux conclusions du rapporteur public. En cas de note en délibéré, ce
dernier commence par la lecture de cette note. Une fois la note lue, les débats débutent. Le
jugement ou la décision n’a pas à répondre à la note en délibéré car l’on considère que ce n’est pas
une pièce de la procédure obligatoirement contradictoire. Dans le cas où la note en délibéré
viendrait soulever un problème juridique pouvant avoir des conséquences sur la solution du litige, le
juge peut décider de rouvrir l’instruction et ne pas se prononcer immédiatement.

L’instance Page 3
Quant au pouvoir du juge pour prendre sa décision, le principe du procès administratif est le même
que le procès judiciaire en ce que le juge doit se prononcer sur les conclusions des parties. Ainsi, le
juge ne peut statuer ni en-deçà ni au-delà des conclusions des parties. Il est possible pour le juge de
soulever d’office des moyens d’ordre public.

Les moyens d’ordre public les plus classiques sont la violation des règles territoriales, celles relatives
aux délais de recours ou l’incompétence de l’auteur de l’acte contesté.

En principe, le juge n’a pas le pouvoir d’adresser une injonction à l’administration. Il existe une
exception avec l’article L911-1 du CJA, qui autorise le juge a prononcé une injonction à
l’administration en vue de l’exécution de la chose jugée, seulement dans les cas où l’exécution de la
chose jugée impose qu’une mesure soit prise. Par exemple, si un fonctionnaire est muté en violation
de règles règlementaires ou législatives, le juge, s’il procède à l’annulation de la mutation, il devra
enjoindre l’administration à réintégrer le fonctionnaire dans son poste occupé précédemment.

III. LES EFFETS DU JUGEMENT

Toute décision rendue par le juge emporte des effets juridiques. Toute décision est rendue au nom
du peuple français et toute décision est un principe exécutoire. Ainsi rendue, la décision du juge peut
permettre d’avoir recours à l’exécution forcée en cas de refus de ou des intéressés pour l’exécution.

Il est possible au législateur de faire échec à l’exécution de la chose jugée au moyen d’une validation
législative. Les validations législatives permettent d’évacuer et d’éviter les problèmes que peut
causer l’exécution d’une décision. Le meilleur exemple est l’annulation par le juge des épreuves d’un
concours administratif qui intervient parfois quelques années après le concours.

Cela a pour conséquence, qu’au moment de l’annulation, un certain nombre de candidats reçus sont
devenus fonctionnaire et sont en poste. L’annulation du concours devrait avoir pour effet de leur
retirer leur poste puisqu’ils ne sont pas réputés avoir obtenu ce concours. Le législateur peut, par
une loi de validation, non pas valider le concours annulé par le juge, mais les nominations des
fonctionnaires concernés par cette annulation de concours.

Ce pouvoir de validation législative est encadré par un certain nombre de principes jurisprudentiels.
Le législateur ne peut pas valider des actes qui ont été définitivement annulés. Le législateur ne peut
pas violer par une validation législative le principe de non-rétroactivité des sanctions pénales et
administratives.

La CEDH a considéré dans un arrêt Zielinski et Pradal c/ France du 28 octobre 1999 que les validations
législatives doivent être justifiées par d’impérieux motif d’intérêt général. Cela est conforme à la
position du Conseil Constitutionnel qui, dans une décision du 21 décembre 1999, a conditionné la
possibilité d’une validation législative à la poursuite d’un but d’intérêt général suffisant. Dans un
arrêt Société des Laboratoires Genévrier du 23 juin 2004. Le Conseil d’État a adopté la même
position.

Pour apprécier ce qui relève de la chose jugée, il faut reconnaître que tout dépend de la nature du
recours.

L’instance Page 4
En principe, dans le cadre d’un recours de plein contentieux, l’administration n’a pas de difficulté
majeure à identifier la portée de la décision et donc les conséquences à lui donner. Dans le cadre
d’un recours pour excès de pouvoir les conséquences à donner pour l’annulation peuvent être plus
difficile. En principe, tout acte annulé par le juge disparait de l’ordre juridique de façon rétroactive.

Toutefois, le Conseil d’État a été obligé de prendre en compte le cas où une annulation rétroactive
d’un acte aurait des conséquences manifestement excessives sur les intérêts privé ou publics en
présence. Dans un arrêt d’assemblée Association AC ! du 11 mai 2004, le Conseil d’État a considéré
que le juge peut moduler dans le temps les effets de son jugement. Ainsi, en cas d’annulation d’un
acte, le juge peut d’abord déclaré que tout ou partie des effets antérieurs à l’annulation sont
définitifs ou décidé que l’annulation en vaudra que pour l’avenir.

Cette jurisprudence a un caractère exceptionnel, elle ne peut s’appliquer que lorsque les effets de la
décision sont « manifestement excessif ». Dans le cas contraire, il appartient à l’administration de
prendre toutes les mesures nécessaires pour effacer les effets d’un acte annulé. Cela va signifier que
l’administration est dans l’obligation de prendre une nouvelle décision qi la première qu’elle a prise
est annulée.

Toutefois, on en peut piétiner le principe de la sécurité juridique. Il a fallu adopter des dispositions
consistant à aménager le principe de l’annulation rétroactive. On considère que, dans le cadre de
l’annulation d’un acte règlementaire, les décisions individuelles qui ont été prises sur le fondement
de l’acte règlementaire subsistent, malgré son annulation, si elles sont créatrices de droit, Conseil
d’État section, Quieraud, 1er avril 1960.

Il existe des exceptions à ce principe dans un certain nombre de domaines. La jurisprudence est
pleine d’exemples où des décisions individuelles ont dû être réformées suite à l’annulation de l’acte
règlementaire sur le fondement duquel elles ont été prises.

La CEDH considère que l’exécution effective des décisions de justice est une composante du droit au
procès équitable et du droit au recours effectif dans un arrêt Hornsby c/ Grèce du 19 mars 1997. Il
peut être difficile pour l’administration d’exécuter cette décision soit parce qu’elle freine
volontairement cette exécution soit à cause de difficultés juridiques.

Ainsi le droit du contentieux administratif prévoit des procédures u des mécanismes qui peuvent
inciter l’administration ou l’obliger à exécuter. Pour inciter l’administration à exécuter une décision
juridictionnelle, le CJA prévoit une demande d’aide à l’exécution qui peut être présenté devant toute
juridiction administrative et qui autorise la juridiction à accomplir auprès de l’administration tous les
actes qu’elle juge nécessaires pour exécuter une décision juridictionnelle.

Dans la pratique, on constate également que les juges administratifs ont conscience de la difficulté
qui peut s’opposer à l’administration pour exécuter des décisions juridictionnelles. Il se peut que,
dans la décision même, le juge précise très clairement quelles vont être les obligations de
l’administration suite à la décision du juge.

L’instance Page 5
Le Conseil d’État avait explicité très clairement les obligations qui pesaient sur l’administration suite
à l’annulation d’un arrêté ministériel qui interdisait aux ressortissants des États de l’Union
Européenne d’être guide dans un musée. Le Conseil d’État a donc prévu le sort qui devait être
préservé aux demandes de cartes professionnelles de guide de musées qui avaient été déposées,
Conseil d’État assemblée, Vassilikiotis, 29 juin 2001.

Il existe un principe qui veut que toute décision administrative qui viendrait violer la chose jugée est
annulable par nature mais elle ne le pourra que par l’exercice d’un recours. Cette annulation justifie
alors l’octroi de dommages et intérêts au requérant dont les intérêts ont été lésés par la décision qui
ne respecte pas le principe de la chose jugée. Lorsque le Médiateur de la République existait, la loi lui
donnait compétence pour adresser à l’administration des injonctions visant à la contraindre
d’exécuter des décisions revêtues de la chose jugée.

Toutefois, le dispositif était mal conçu car il n’existait aucune sanction réelle si elle ne se conformait
pas à l’injonction du médiateur. La seule sanction existante était la publication au Journal Officiel
d’un constat d’inexécution. Le Défenseur des Droits, depuis 2008, ra remplacé le Médiateur et ses
pouvoirs n’ont pas été renforcés sur cette question.

La loi du 16 juillet 1980 a conçu un processus beaucoup plus contraignant pour l’administration.
Cette loi prévoit en effet que lorsqu’une décision juridictionnelle est venue condamner
l’administration au paiement d’une somme d’argent, si ce montant est défini dans le jugement, elle
est obligatoirement ordonnancée dans un délai de 2 mois à compter de la notification du jugement.

Si la dépense n’est pas ordonnancée dans le délai de 2 mois, le créancier peut s’adresser au
comptable public compétent afin que celui-ci procède au paiement immédiat de la somme. Le CJA
autorise également que la décision de justice elle-même prévoit les mesures d’exécution dans un
sens déterminé si, et uniquement si, ces mesures d’exécution sont demandées par le requérant dans
ses conclusions, Conseil d’État, Association France Nature Environnement, 28 juillet 2000 (injonction
adressée au Premier Ministre pour qu’il édicte un décret dans les six mois un déterminant la liste des
communes soumises à la loi littorale).

Dans un arrêt Charkaoui c/ Préfet de la Seine-Saint-Denis du 31 janvier 2005, le Conseil d’État a

considéré que le juge administratif, lorsqu’il annule un arrêté de reconduite à la frontière, et si les
conclusions du requérant le demande, le juge doit user de ses pouvoirs pour fixer le délai dans lequel
la situation du requérant doit être réexaminé.

Dans le cas où le juge rend une décision sans prononcer d’injonction à l’administration dans celle-ci,
le bénéficiaire peut, par la suite, saisir de nouveau le juge afin de lui demander le prononcé d’une
injonction tendant à l’exécution de la décision. Elle peut être assortie d’une astreinte financière
destinée à contraindre l’administration à exécuter.

IV. LES VOIES DE RECOURS

L’article L4 du CJA prévoient que « sauf disposition législative contraire ou spéciale, les requêtes n’ont
pas d’effet suspensif s’il n’en est autrement ordonné par la juridiction ».

L’instance Page 6
Cette règle du caractère non-suspensif va s’appliquer en matière administrative aux recours en appel,
ce qui vient distinguer la procédure administrative de la procédure civile. Il faut distinguer les recours
classiques, appel et cassation, des recours spécifiques, les référés.

A. LE RECOURS EN APPEL

L’appel d’une décision rendue en premier ressort doit être formé dans un délai de deux mois à
compter de la notification du jugement. Le délai est le même lorsque l’appel relève d’une CAA ou du
Conseil d’État. L’appel a un effet dévolutif, ce qui signifie que le juge d’appel va être saisi de
l’ensemble du dossier et qu’il va juger ce dossier une seconde fois avec les pouvoirs identiques d’une
juge de premier ressort.

Selon René Chapus, le juge d’appel est à la fois juge du jugement de premier ressort et en même
temps juge du litige. Dire que le juge d’appel est juge de jugement signifie qu’il va vérifier la
régularité de la décision de première instance. Dire qu’il est juge du litige signifie qu’il aura
connaissance de l’ensemble des éléments soumis et jugés par le juge de première instance.

Si le juge d’appel considère que le jugement de première instance est régulier, il va rejuger l’affaire
au fond. S’il considère que le jugement est irrégulier, il en prononce l’annulation. Dans ce cas, il va
avoir le choix. Il peut renvoyer l’affaire au juge de première instance et ainsi préserver le principe de
double-degré de juridiction. Il peut faire usage du pouvoir d’évocation, et ainsi rejuger le litige lui-
même sur le fond. Dans ce cas, on pourrait considérer que le principe de double-juridiction n’est plus
respecté, mais on peut lui opposer le principe d’une bonne administration de la justice.

Pour faire son choix, le juge d’appel va devoir prendre en considération certains éléments. En
matière de contravention de grande voirie, on admet que le juge d’appel peut rejuger lui-même le
litige afin que l’affaire soit jugée rapidement, Conseil d’État, Syndicat Intercommunal de la Vallée
d’Orge, 14 juin 1967. Hormis ce cas, le juge d’appel dispose d’une grande liberté.

Toutefois, pour qu’il puisse juge lui-même sur le fond, encore faut-il que les conclusions des parties
qui lui ont été adressées demandent à ce que l’affaire soit rejugée sur le fond. Sur ce point, la
jurisprudence n’oblige pas à ce que les conclusions des parties demandent expressément un nouveau
jugement sur le fond. Il suffit que l’une des parties au procès en appel soulève dans ses conclusions
un élément du fond du litige, or il est très rare que ce ne soit pas le cas. Si c’est le cas, le juge d’appel
n’aura pas la possibilité de juger l’appel sur le fond.

Dans un arrêt Mademoiselle Bloc’h du 22 mai 1981, le Conseil d’État a considéré que, pour que le
juge d’appel, puisse faire usage de son pouvoir d’évocation, encore faut-il que l’affaire soit en état
d’être jugé immédiatement. Ainsi, si le juge d’appel a besoin de nouvelles mesures d’instruction ou
s’il juge nécessaire de mettre en cause une autre partie qui n’était pas partie au procès en première
instance, l’affaire n’est pas en état d’être jugé directement.

B. LE RECOURS EN CASSATION

Le juge de cassation en matière administrative est uniquement le Conseil d’État.

L’instance Page 7
Toute décision émanant d’une juridiction administrative peut faire l’objet d’un recours en cassation
même en l’absence de textes, Conseil d’État assemblée, D’Haillaires, 2 février 1947. Les décisions du
Conseil d’État rendues en premier ressort en sont susceptibles que d’un appel et non d’un recours en
cassation.

Pour qu’un jugement d’une juridiction administrative puisse faire l’objet d’un recours en cassation, il
doit passer la procédure préalable d’admission qui est menée par une sous-section du Conseil d’État
prévu à l’article R822-1 et suivants du CJA. Cette sous-section va s’assurer que le recours en cassation
n’est pas irrecevable, notamment pour les délais, ainsi que le recours en cassation est fondé sur des
moyens sérieux. En principe, le ministère d’avocat est obligatoire pour un recours en cassation.

Concernant les moyens au soutien du recours en cassation, la règle considère que le juge de
cassation n’est pas un troisième juge de l’affaire. Il est exclu de se prononcer sur les questions de fait.
Il ne peut être saisi que par des moyens de droit. Les éléments de fonds relèvent de l’appréciation
souveraine des juges du fonds. Les juges de cassation vont d’abord à la régularité formelle du
jugement déféré avant de s’attacher à la régularité interne du jugement.

Il est possible néanmoins que le Conseil d’État vienne à juger le fond et ce uniquement au motif
d’une bonne administration de la justice. Dans ce cas, le Conseil d’État agira comme un juge d’appel.
Il est de plus en plus fréquent que le Conseil d’État rejuge l’affaire au fond. Il se peut que l’affaire soit
d’une complexité juridique notable et que le Conseil d’État entend rendre un arrêt de principe.

Il se peut que, suite à la cassation, la solution du litige devienne absolument éclatante sans qu’il soit
de nouveau besoin de s’attacher aux questions de faits. Le Conseil d’État n’est jamais très enclin à
encombrer les juridictions inférieures et il lui paraît plus simple de juger le litige lui-même.

L’instance Page 8