Droit constitutionnel 2 : La Vème République

Leçon 6 : Les relations juridiques entre les pouvoirs exécutif et législatif

Michel VERPEAUX

Table des matières

Section 1. La collaboration des pouvoirs et la rationalisation de la procédure législative................................. p. 3
§1. La procédure législative ordinaire..................................................................................................................................................p. 3
A. L'initiative des lois........................................................................................................................................................................................................ p. 4
1. Les projets de lois, déposés au nom du gouvernement.................................................................................................................................................................................... p. 4

2. Les propositions de lois déposées par les parlementaires................................................................................................................................................................................ p. 5

B. La discussion et le vote............................................................................................................................................................................................... p. 6
1. L'examen en commission....................................................................................................................................................................................................................................p. 7

2. L'inscription à l'ordre du jour...............................................................................................................................................................................................................................p. 8

3. La discussion publique ou la séance plénière....................................................................................................................................................................................................p. 8

a) La discussion générale du texte de loi............................................................................................................................................................................................................. p. 9

b) La discussion du texte article par article.......................................................................................................................................................................................................... p. 9

4. Les moyens d'orienter les votes....................................................................................................................................................................................................................... p. 10

C. La navette...................................................................................................................................................................................................................p. 11
D. La promulgation et la publication...............................................................................................................................................................................p. 12
1. La promulgation de la loi.................................................................................................................................................................................................................................. p. 13

2. La publication de la loi...................................................................................................................................................................................................................................... p. 14

§2. Les procédures législatives spéciales......................................................................................................................................... p. 15

A. La procédure relative aux lois organiques.................................................................................................................................................................p. 16
1. La procédure d'adoption....................................................................................................................................................................................................................................p. 16

2. Le contrôle des lois organiques........................................................................................................................................................................................................................p. 17

B. Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale (articles 47 et 47-1 )..................................................................................... p. 18
C. Les lois autorisant la ratification des traités.............................................................................................................................................................. p. 19
D. Le recours aux ordonnances de l'article 38.............................................................................................................................................................. p. 19
1. La loi d'habilitation.............................................................................................................................................................................................................................................p. 20

2. L'édiction des ordonnances...............................................................................................................................................................................................................................p. 20

3. La ratification des ordonnances........................................................................................................................................................................................................................ p. 20

Section 2. Les moyens d'action réciproques, caractéristiques du régime parlementaire................................. p. 22

§1. Les moyens d'action de l'exécutif sur le Parlement.................................................................................................................... p. 22
A. La dissolution de l'Assemblée nationale.................................................................................................................................................................... p. 22
1. Les conditions de la dissolution........................................................................................................................................................................................................................p. 22

a) Les conditions de forme..................................................................................................................................................................................................................................p. 22

b) Les conditions de fond.................................................................................................................................................................................................................................... p. 23

c) Les conditions de temps................................................................................................................................................................................................................................. p. 23

2. Les conséquences de la dissolution................................................................................................................................................................................................................. p. 23

3. La pratique des dissolutions depuis 1958........................................................................................................................................................................................................ p. 23

B. Les moyens d'action indirects.................................................................................................................................................................................... p. 24

1. Les moyens présidentiels..................................................................................................................................................................................................................................p. 24

2. Les moyens d'action gouvernementaux............................................................................................................................................................................................................p. 24

§2. Le contrôle du pouvoir exécutif par le Parlement....................................................................................................................... p. 24

A. Le contrôle sans sanction.......................................................................................................................................................................................... p. 25
1. Les déclarations du gouvernement...................................................................................................................................................................................................................p. 25

2. Les questions.................................................................................................................................................................................................................................................... p. 26

a) Les questions écrites.......................................................................................................................................................................................................................................p. 26

b) Les questions orales....................................................................................................................................................................................................................................... p. 27

c) Les questions au gouvernement..................................................................................................................................................................................................................... p. 27

3. Les commissions d'enquête.............................................................................................................................................................................................................................. p. 27

B. Le contrôle avec sanction ou la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement................................................................................................ p. 29

1
UNJF - Tous droits réservés
1. La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement à l'initiative du gouvernement.....................................................................................................................................p. 30

a) L'initiative exclusive du Premier ministre : l'article 49 alinéa 1...................................................................................................................................................................... p. 30

b) Les initiatives conjuguées du Premier ministre et des députés : l'article 49 alinéa 3.................................................................................................................................... p. 30

2. La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement à l'initiative des députés : l'article 49 alinéa 2............................................................................................................ p. 32

2
UNJF - Tous droits réservés
Ces relations sont caractéristiques du régime parlementaire, c'est-à-dire d'une séparation souple des pouvoirs.

Elles signifient qu'il existe des moyens d'action réciproques, qui sont des moyens juridiques pour intervenir
sur les fonctions des autres organes ou pouvoirs. A ce titre, elles se présentent comme une collaboration des
pouvoirs.

Tant en ce qui concerne les moyens d'action réciproques (responsabilité politique) que pour la procédure
législative, la Vème République a, en effet, cherché à renforcer les attributions de l'Exécutif, au détriment du
Parlement, au point de contribuer à un nouveau déséquilibre, dans le sens inverse de celui dénoncé sous
les Républiques précédentes. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a voulu, sur l'initiative du Président
de la République élu en 2007, rétablir un nouvel équilibre en revalorisant le rôle du [Link] révision
fait suite aux premières modifications déjà opérées en 1995, certes d’ampleur moindre, déjà à l’initiative du
président de la République nouvellement élu.

Section 1. La collaboration des pouvoirs

et la rationalisation de la procédure
législative
La volonté des constituants de 1958 de rationaliser le régime parlementaire se manifeste dans l'une des
fonctions essentielles du Parlement qu'est l'œuvre législative et ce que manifeste l'alinéa 1er de l'article 24selon
lequel « Le Parlement vote la loi » et qui remplace l'ancien alinéa 1er de l'article 34 qui disposait que: "La loi
est votée par le Parlement" (loi constitutionnelle du 23 juillet 2008) . Le Gouvernement dispose de nombreux
moyens lui permettant d'accélérer ou de ralentir, selon les besoins, le vote des lois. La procédure législative
est en effet largement dominée par les interventions du Gouvernement qui réduisent d'autant la marge de
manœuvre du Parlement. Ces interventions sont prévues par la Constitution et le Parlement ne peut s'y
soustraire. La régularité de la procédure est l'une des composantes du contrôle de constitutionnalité des lois
exercé par le Conseil constitutionnel en vertu de l'article 61.

La fonction législative appartient aussi au peuple du fait de la combinaison des articles 3 al. 1 et 11, mais la
loi référendaire ne peut être qu'exceptionnelle. Elle est présentée dans d'autres développements.

La rationalisation du régime parlementaire s'est également opérée à propos du domaine de la loi, limité par
rapport à celui du règlement qui constitue une "révolution juridique" selon la doctrine du début de la Vème
République, mais qui fut atténuée par la pratique et par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. En outre, la
limite entre les domaines de compétence normative entre le Parlement et le Gouvernement peut être déplacée
pour permettre au Gouvernement de légiférer par des ordonnances de l'article 38.

Il y a enfin une procédure législative ordinaire et il y a des procédures spéciales pour certaines catégories de
lois particulières, soit que leur domaine soit spécifique (lois organiques, lois de finances, lois de financement
de la sécurité sociale), soit que le contenu des dispositions prises relève bien du domaine de la loi ordinaire,
mais nécessite une autre procédure d'adoption (ordonnances art. 38 et lois référendaires).

§1. La procédure législative ordinaire

Visionner l'animation suivante

3
UNJF - Tous droits réservés
Elle est dominée par une collaboration constante entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ce qui est
une caractéristique du régime parlementaire. Mais le Parlement est très étroitement surveillé : l'Assemblée
nationale a peu de moyens pour résister à la pression gouvernementale, mais elle en retrouvé par la loi
constitutionnelle du 23 juillet 2008, sous réserve de ses conditions d'application et le Sénat peut être écarté du
vote final des lois. Cette domination peut être constatée lors des phases principales de la procédure législative,
d'inégale longueur et au cours desquelles le poids du Gouvernement est variable, et qui peut être associé,
même indirectement, à celui du Président de la République, selon les circonstances politiques.

A. L'initiative des lois

Selon l'article 39, l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du
Parlement.

Dans le premier cas, il s'agit de projets de lois, dans l'autre, de propositions de lois. Leur régime est
passablement différent.

1. Les projets de lois, déposés au nom du gouvernement

Ils sont élaborés dans un ou plusieurs ministères sous l'autorité d'un ministre qui souhaite, assez fréquemment,
donner son nom à un texte destiné à régler un problème et sous le contrôle du Premier ministre et du Président
de la République, ou du Premier ministre seul selon la conjoncture politique. Mais le législateur ne peut
enjoindre au Gouvernement de déposer un projet de loi (décis.76-73 DC du 28 décembre 1976). En revanche,
il peut organiser le travail législatif en prévoyant l'intervention de deux lois successives (décis. 82-142 DC du
27 juillet 1982 à propos des lois de planification).

Le Conseil d'Etat exerce sur les projets de lois un contrôle juridique préventif, notamment de constitutionnalité,
mais ses avis sont en principe secrets, sauf l'accord du Gouvernement. L'avis du Conseil d'Etat ne lie pas le
Gouvernement, mais si celui-ci modifie le texte, il devra soumettre ce texte une nouvelle fois au Conseil d'Etat.
Celui-ci améliore souvent la rédaction et la précision du texte. Au sein du Conseil d'Etat, ce rôle est joué par
les Sections administratives et par l'Assemblée générale du Conseil d'Etat.

La décision 2003-468 DC du 3 avril 2003 du Conseil constitutionnel a rappelé, à propos d'un projet qui avait
été sensiblement modifié au moment de son adoption en Conseil des ministres mais après son examen en
Conseil d'Etat, que l'article 39 imposait que le Conseil des ministres puisse délibérer « à la condition d'être
éclairé par l'avis du Conseil d'Etat ». En conséquence, « l'ensemble des questions posées par le texte adopté
par le Conseil des ministres doivent avoir été soumises au Conseil d'Etat lors de sa consultation ».
Les projets de loi sont ensuite adoptés politiquement et juridiquement par le Conseil des ministres (art. 39),
ce qui manifeste la solidarité des membres du Gouvernement et la collégialité de l'organe. Le Président de la
République peut s'exprimer à cette occasion, soutenir ou désapprouver le texte. Il est, de cette manière, au
minimum, informé des projets de loi.

Les projets de loi de plan ou de programmation à caractère économique, social et environnemental doivent être
précédés de l'avis du Conseil économique, social et environnemental (art. 70 modifié par la loi constitutionnelle
du 23 juillet 2008). En ce qui concerne les lois relatives à une ou plusieurs collectivités d'outre-mer, les
projets doivent être précédés de la consultation des assemblées territoriales intéressées, qu'il s'agisse de lois
organiques ou de lois ordinaires, dans la rédaction de l'article 74 issu des révisions constitutionnelles du25
juin 1992et du28 mars 2003(art 74 al 2 et 12 ).

4
UNJF - Tous droits réservés
En outre, le Gouvernement est toujours libre de procéder à toutes les consultations qu'il souhaite mais il ne
faut pas que ces avis aient une force obligatoire (Conseil constitutionnel 82-142 DC 27 juillet 1982, Réforme
de la planification).
Le projet de loi est déposé, sous forme d'un décret de présentation signé par le Premier ministre, sur le bureau
de l'une ou de l'autre des assemblées. Il est de bonne politique de déposer certains projets de lois au Sénat en
premier lieu, afin qu'il ne soit pas mis à l'écart. La pratique montre un net avantage à l'Assemblée nationale,
élue au suffrage universel direct.

En outre et depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la

République et pour tenir compte de l’alinéa 4 de l’article 24 selon lequel le Sénat « assure la représentation des
collectivités territoriales de la République, l’article 39 se contente de prévoir que « Sans préjudice du premier
alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales...
sont soumis en premier lieu au Sénat » (al 2 nouveau de l'article 39). La définition de ce qui n'est que «
l'organisation des collectivités » et du « principal objet » pose quelques problèmes d'interprétation lors de
l'examen des textes législatifs par le Conseil [Link] méconnaissance de cette disposition est un
vice de procédure qui entraîne la censure de la loi.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a abrogé la disposition de l’article 39 qui prévoyait que cette priorité
d’examen s’appliquait aussi aux projets de loi « relatifs aux instances représentatives des Français hors de
France ».
Le Sénat n’est plus en effet la seule assemblée assurant la représentation de ces Français (cf. alinéa 5 de
l’article 24 ajouté par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008).

Pour les projets de lois de finances et pour les projets de lois de financement de la Sécurité sociale, le
Gouvernement doit les déposer en premier lieu sur le bureau de l'Assemblée nationale (art. 39 dans la rédaction
du 22 février 1996 et art. 47 et art. 47-1). Il s'agit d'une illustration du principe du consentement à l'impôt inscrit
à l'article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, au moins pour la première catégorie de
ces lois, et de l'effet du mimétisme avec celles-ci pour les secondes.

Alors que cette présentation n’était assortie jusqu’à présent d’aucune condition, l’alinéa 3 de l’article 39, ajouté
par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, a prévu que les projets devaient respecter des conditions de
présentation fixées par une loi organique. L’esprit de cette disposition, même si le texte constitutionnel est muet
sur ce point, est d’imposer au Gouvernement la réalisation d’une étude sur la nécessité ou non de légiférer sur
le sujet en question, afin de limiter l’inflation de textes inutiles ou de circonstance. Dans le cas où la Conférence
des présidents de la première assemblée saisie constate que ces conditions ne sont pas respectées, le projet
de loi ne peut être inscrit à l’ordre du jour (al 4 de l’article 39). Et si un désaccord sur ce point existe entre le
Gouvernement et la Conférence des présidents, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Premier ministre
ou le président de l’assemblée intéressée et il devra trancher, dans un délai de huit jours, sur le respect de la
loi organique en question par le projet de loi. Il s’agit d’une nouvelle attribution du Conseil constitutionnel.C’est
la loi organique du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution qui a fixé
les contenu des études d’impact que le Gouvernement doit présenter pour chacun des projets de loi, sauf
pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances, les projets de loi de financement
de la sécurité sociale, les projets de loi de programmation visés au vingt et unième alinéa de l'article 34 de
la Constitution ainsi que les projets de loi prorogeant des états de crise. Cette procédure a donné lieu à une
première décision n° 2014-12 FNR du 1 er juillet 2014 (Présentation du projet de loi relatif à la délimitation des
régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral)

2. Les propositions de lois déposées par les

parlementaires

Elles émanent d'un parlementaire, député ou sénateur, ou d'un groupe de parlementaires, quel que soit leur
nombre et elles sont logiquement déposées sur le bureau de l'assemblée à laquelle appartient l'auteur du texte.
Mais les propositions peuvent rencontrer des obstacles avant de devenir des lois. Elles ont été fréquentes
lors de la première cohabitation, pour contourner une éventuelle opposition du Président de la République,

5
UNJF - Tous droits réservés
ne serait-ce qu'au sein du Conseil des ministres. Beaucoup de ces propositions de lois ont un caractère
démonstratif, ce qui signifie qu'elles sont déposées pour prendre date et montrer, à ses électeurs notamment,
ou à l'opinion, que le parlementaire se soucie de leurs préoccupations. Les propositions de lois présentaient
aussi l'avantage d'échapper au contrôle préventif et obligatoire du Conseil d’Etat.

La même révision du 23 juillet 2008 a cependant introduit une innovation riche de signification en prévoyant,
à l’alinéa 5 de l’article 39, que le président de l’une des assemblées peut soumettre pour avis au Conseil
d’Etat une proposition de loi déposée par l’un de ses membres, alors que, jusqu’à présent, seuls les projets
de loi étaient soumis pour avis au Conseil d’Etat. L’auteur (ou les auteurs) de la proposition peut néanmoins
s’y opposer. Selon l’utilisation qui est faite de cette disposition, et notamment de la liberté qui est donnée au
président de l’assemblée de choisir les propositions qui seront soumises à examen, le Conseil d’Etat pourrait
devenir l’organe consultatif des pouvoirs publics et pas seulement du Gouvernement. C’est une loi, ordinaire et
non organique, n° 2009-689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative,
qui détermine les conditions d’application de cet alinéa 5.

Selon l'article 40, le Gouvernement peut s'opposer à toute proposition ou tout amendement ayant pour objet
l'augmentation des dépenses publiques ou la baisse des recettes de l'Etat. Appliqué littéralement, ce qui était
un peu le cas aux débuts de la Vème République, cet article 40 empêcherait toute initiative parlementaire, car
toute décision a une incidence financière.

La pratique de l'examen de cette irrecevabilité financière est réglementée par le règlement de chaque
assemblée et les procédures divergent d'une assemblée à l'autre. En outre, en matière de ressources,
puisque le pluriel est utilisé, la compensation réelle entre elles est admise, ce qui n'est pas le cas pour les
dépenses publiques qui ne peuvent être compensées, ni par une autre charge, ni par l'augmentation d'une
ressource. L'article 40 donne lieu, à l'heure actuelle, à une interprétation raisonnable, et s'applique surtout aux
amendements.

Le Conseil constitutionnel sert de juge d'appel de ces irrecevabilités financières, ce qui signifie qu'il ne peut
intervenir et juger de cette recevabilité que si les instances parlementaires ont été saisies et ont statué sur ces
points (déc. 77-82 DC du 20 juillet 1977, Coopération intercommunale).

L'article 41 est d'un usage beaucoup plus rare et prévoit l'irrecevabilité constitutionnelle du fait de la répartition
entre loi et règlement. Dans la rédaction antérieure à 2008, "le Gouvernement pouvait opposer l'irrecevabilité",
ce qui signifiait qu'il n'était pas obligé de le faire, mais il pouvait s'opposer ainsi à tout empiètement sur le
domaine réglementaire d'une proposition de loi ou d'un amendement parlementaire.

L'article 41 a été modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 afin de permettre au président de
l'assemblée saisie d'opposer lui aussi l'irrecevabilité. Cette compétence nouvelle est destinée à protéger la
qualité de la loi face aux nombreuses dispositions introduites dans un texte de loi qui ne devraient pas y figurer
parce qu'elles ont, par exemple, un caractère réglementaire.

Il existe des domaines où il n'y a pas d'initiative parlementaire puisque les articles 47 et 47-1 ne prévoient
que des projets de lois, et les lois de plan et les lois de programme ne peuvent être, en pratique, que des
projets de lois.

Il faut ajouter des obstacles politiques de tous ordres, parfois franchis quand les parlementaires osent jouer
leur rôle.

B. La discussion et le vote

Le projet ou la proposition est :

• d'abord travaillé

6
UNJF - Tous droits réservés
 • puis inscrit
• avant d'être discuté
• puis voté

1. L'examen en commission
Après avoir été enregistré, le texte est envoyé en commission, soit permanente, soit spéciale (art. 43). C'est
une phase décisive, car si le texte n'est jamais discuté en commission, il n'a aucune chance d'aboutir. En outre,
le travail en commission détermine le sort futur du texte, son rejet ou son adoption. Le rapport entre majorité
et opposition de l’assemblée concernée est respecté au sein de chaque commission.

En principe, il s’agit d’une des huit, selon le nombre maximum fixé par la loi constitutionnelle du 23 juillet
2008commissions permanentes prévues à l’article 43 al. 2. Le Sénat a souhaité cependant n’en créer que sept
en ne créant, en 2011 notamment pour des raisons politiques, que la Commission du développement durable,
des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. La compétence de ces commissions
est laissée à l’appréciation de chaque assemblée, par le règlement, mais il y a des similitudes entre les
deux assemblées (Affaires étrangères, Défense nationale et forces armées, Lois, Finances etc…). D'autres
commissions que celle principalement saisie au fond peuvent être appelées à formuler un avis sur un sujet de
nature transversale (Commission des affaires européennes ; Délégation aux droits des femmes ; …).

Dans le cas contraire, une commission spéciale est créée sur demande du Gouvernement ou des assemblées
pour examiner un texte et elle perd sa compétence dès que le texte est repoussé ou adopté (art 43 al. 2). Il
n'est pas obligatoire qu'une commission spéciale soit créée en même temps dans les deux assemblées.

La commission désigne un rapporteur qui résume les débats et indique le sens de l'opinion de la commission.
Le rapport constitue un élément des travaux préparatoires. La commission peut proposer des amendements
et conclut à l'adoption, le plus souvent assortie de modifications, ou au rejet du texte. Le rapporteur sera, en
séance publique, le porte-parole de la commission.

La révision constitutionnelle de 2008 prévoit désormais que le droit d’amendement s’exerce en séance ou
en commission, mais selon des règles qui ont été déterminées par les règlements des assemblées et dans
le cadre de la loi organique du 15 avril 2009 (art 44 al 1). Mais le Gouvernement a conservé la possibilité
de s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été soumis antérieurement à la commission (art
44 al 2). Le droit d’amendement étant consacré en commission, le caractère définitif de certains travaux des
commissions pourrait être consacré, faisant l’économie de la séance publique, sur un modèle pratiqué en Italie.

Depuis 1958, une distinction devait être faite entre les textes qui ont été soumis à la commission : s’il
s’agissait d’un projet de loi, la discussion devant la première assemblée se faisait sur le texte présenté par le
Gouvernement, et non sur celui amendé par la commission, contrairement à la pratique de la IVème République
où les gouvernements voyaient arriver en discussion publique un texte totalement modifié par rapport au
projet de loi. Sous la Vème République, le projet gouvernemental était discuté dans sa rédaction initiale, les
amendements suggérés par la commission étant examinés en séance publique, de façon séparée, à l'occasion
de l'examen des articles auxquels ils se rapportaient.

Afin de revaloriser le Parlement dans son ensemble et le travail, considérable et généralement de qualité,
réalisé en commission, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu que, pour les projets de loi comme
pour les propositions, la discussion porte désormais sur le texte adopté par la commission saisie (art 42 al
1er). Des exceptions sont néanmoins prévues qui concernent des textes qui engagent de manière plus directe
encore la politique du Gouvernement : il s'agit des projets de lois de finances, de lois de financement de la
sécurité sociale et des projets de révision constitutionnelle (art 24 al 2) pour lesquels la discussion en séance
pour la première assemblée saisie continue de se faire à partir du texte présenté par le Gouvernement. L'un
des objectifs poursuivis par la révision est aussi d'éviter l'obstruction parlementaire par l'opposition en séance.

7
UNJF - Tous droits réservés
S'il s'agit d'une proposition, la commission garde son pouvoir de substituer un autre texte à celui proposé à
l'origine : le débat en séance publique s'engagera sur le texte issu des travaux de la commission qui peut, si
celle-ci est hostile à la proposition, être profondément différent du texte initialement proposé.

L'alinéa 3 de l'article 24 contient une autre innovation procédurale importante, elle aussi introduite en 2008 :
en première lecture, la discussion en séance ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de six semaines
après le dépôt du projet ou de la proposition de loi. Devant la seconde assemblée saisie, la discussion ne peut
intervenir qu'après un délai de quatre semaines à compter de sa transmission. Il s'agit d'éviter le recours à une
procédure trop fréquente d'examen des textes dans la précipitation qui nuit à la qualité du travail parlementaire
et à celle de la loi. Là encore, des exceptions sont prévues : ces délais ne s'imposent pas aux projets de lois de
finances ni aux projets de lois de financement de la sécurité sociale car eux-mêmes sont enfermés dans des
délais d’adoption fixés par la Constitution (art. 47 et 47-1) et aux projets soumis à la procédure accélérée de
l'article 45. Elle ne s'applique pas non plus, ce qui est logique, aux projets relatifs aux états de crise (art 42 al 4).

2. L'inscription à l'ordre du jour

L’inscription à l’ordre du jour prévue à l’article 48 a longtemps donné un rôle majeur au Gouvernement au cours
de cette phase, même si la révision constitutionnelle de 1995 a visé à améliorer le rôle des parlementaires. La
révision constitutionnelle de 2008 a cherché à encore renforcer le rôle du Parlement sur ce point.

Après la commission, le texte doit en effet franchir un nouvel obstacle qui est l'inscription à l'ordre du
jour. Celui-ci est fixé par la Conférence des présidents, organe créé en 1911 à l'Assemblée nationale et
en 1947 au Conseil de la République(le Sénat d’alors).Elle est composée, sous la Vème République, du
Président de l'assemblée concernée, des vice-présidents, des présidents des commissions permanentes et,
éventuellement des commissions spéciales, des présidents des groupes parlementaires, du rapporteur général
de la commission des finances et de celui des affaires sociales au Sénat, et, depuis 1992, des présidents des
Commissions des affaires européennes. Le Gouvernement est représenté par le ministre chargé des relations
avec le Parlement, créé en 1962 et qui joue un rôle essentiel, même s'il est surtout chargé des bonnes relations
avec les groupes de la majorité, car les autres sont, en théorie et par principe, contre le Gouvernement.

L'article 48 organise cette inscription et a fait l'objet d'une première révision constitutionnelle en 1995 :dans le
cadre de ce texte, l'ordre du jour comportait par priorité et dans l'ordre fixé par le Gouvernement, la discussion
des projets de lois qu’il a déposés et des propositions qu'il a acceptées. Le Gouvernement pouvait s'opposer
ainsi à toute discussion d'une proposition de loi, mais il peut aussi "téléguider" certaines propositions de lois,
et il ne lui était pas interdit de faire plaisir à des parlementaires en acceptant certaines de leurs propositions.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a profondément modifié l'article 48. Désormais, le temps est partagé
entre le Gouvernement et les assemblées. Deux semaines sont réservées par priorité au Gouverneemnt selon
un mécanisme identique à celui qui existait auparavant (art 48 al 2). Les deux autres semaines sont en principe
réservées aux textes retenus par les assemblées, ce qui ne signifie pas que ce ne seront que des proposiitons
de lois, les assemblées dominées par le fait majoritaire pouvant très bien décider d'examiner de manière
prioritaire les projets fortement soutenus par le Gouvernement (art 48 al 2). Des exceptions sont prévues par
l'alinéa 3 de ce même article : les projets de lois de finances, de financement de la sécurité sociale et de
tous les autres textes transmis par l'autre assemblée depuis au moins six semaines sont inscrits par priorité
à l'ordre du jour à la demande du Gouvernement. La technique de la « fenêtre parlementaire » est maintenue
au profit de l'opposition puisque une séance par mois est réservée à l'initiative des groupes parlementaires
de l'opposition ainsi qu'aux groupes minoritaires (art 48 al 4). En outre, une semaine sur quatre est réservée
par priorité au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques. Avec toutes
les restrictions et conditions posées, le Gouvernement conserve, directement ou via sa majorité, un contrôle
étroit de l'ordre du jour.

8
UNJF - Tous droits réservés
3. La discussion publique ou la séance plénière

a) La discussion générale du texte de loi

Elle porte sur la conception générale du texte et débute par la présentation du rapport de la commission, et par
celle de ce même texte par le Gouvernement. Interviennent ensuite, en principe, les représentants des groupes
parlementaires. S'il s'agit d'un projet de loi, depuis la révision constitutionnelle de 2008, et sauf exceptions
prévues par la Constitution, la discussion ne porte plus sur le texte présenté par le Gouvernement, mais sur le
texte intégrant les amendements adoptés par la commission (art.42 nouveau). S'il s'agit d'une proposition de
loi, de manière déjà ancienne, la discussion porte sur le texte tel qu'il a été modifié par la commission.

Puis sont abordées les motions de procédure qui peuvent servir à la stratégie du retardement de l’opposition,
car il s’agit de rejeter le texte ou de renvoyer le débat à une date ultérieure. Il n'est pas obligatoire de soulever,
à chaque texte, les deux ou trois motions de procédure, selon les assemblées, mais elles peuvent être utilisées
dans une stratégie de ralentissement de la procédure législative. Le recours à ces deux (Assemblée nationale)
ou trois (Sénat) motions est donc assez fréquent, mais sans grand espoir de ré[Link] Sénat a conservé
les trois motions traditionnelles :

• Est d'abord examinée l'exception d'irrecevabilité pour inconstitutionnalité: elle préfigure souvent la saisine
du Conseil constitutionnel. L'inconstitutionnalité est parfois un prétexte pour critiquer le texte. Deux
exceptions ont été adoptées à l'Assemblée nationale depuis 1959, alors qu'elle est censée être le soutien
politique du Gouvernement, la seconde en octobre 1998, à propos de la loi sur le pacte civil de solidarité.

• Est ensuite abordée la question préalable qui consiste à faire décider qu'il n'y a pas lieu àdélibérer sur le
texte, pour des raisons d'inopportunité. Le Sénat y a eu recours face à des gouvernements de gauche et
s'en est servi pendant la première cohabitation pour accélérer le vote de la loi, comme en 1986, à propos
de la loi sur le découpage électoral, après le refus du Président de la République de signer l'ordonnance
sur ce sujet. On parle alors d'une question préalable positive parce qu'elle est favorable au texte. Dans
la décision 86-218 DC du 18 novembre 1986, Découpage des circonscriptions législatives, le Conseil
constitutionnel a validé une telle procédure.

• Est enfin discuté lerenvoi en commission: il entraîne la suspension du débat jusqu'à un nouveau rapport
de la commission.

Quant à l’Assemblée nationale, elle a fusionné dans la modification de son Règlement de 2009 les deux
premières en une seule, baptisée du nom de motion de rejet préalable.

Chacune de ces motions donne lieu à un débat, clos par un vote, où interviennent l'auteur de la motion, un
orateur d'opinion contraire, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond,
et enfin, dans le cadre des explication de vote sur la motion de procédure, un orateur par groupe.

b) La discussion du texte article par article

Si les motions de procédure ont échoué, s'engagent la discussion des articles et le vote sur chacun d'eux. Sur
chaque article sont discutés et votés les amendements afférents à cet article. Selon la décision 88-251 DC du
12 janvier 1989, C.N.F.P.T., l'amendement est le corollaire de l'initiative législative (consid 4).

Depuis 1981, le dépôt d'amendements en série est devenu une technique d'obstruction de l'opposition,
notamment à l’Assemblée nationale la droite entre 1981 et 1986, ou entre 1988 et 1993, et à nouveau depuis
2012 et la gauche lors des deux premières cohabitations ou entre 2002 et [Link] peut y avoir plusieurs

9
UNJF - Tous droits réservés
milliers amendements déposés. Un nouveau record a été établi, à propos du projet de loi relatif à l'énergie,
en septembre 2006, avec 137.537 amendements.

Le droit d'amendement appartient, au titre de l'art. 44, aux membres du Parlement et au Gouvernement (al.1).
S'agissant des amendements parlementaires, ils peuvent avoir pour auteur, un parlementaire individuel, un
groupe de parlementaires, ou la commission saisie. Mais ce droit n'est pas d'usage libre : le Gouvernement peut
opposer les irrecevabilités prévues aux articles 40 et 41, qui ne s'appliquent pas seulement aux propositions.

Le Gouvernement peut opposer aussi l'irrecevabilité aux amendements qui n'ont pas été déposés en
commission et qui sont appelés des amendements de séance (art. 44 al. 2). Ce n'est qu'une faculté, car selon
cet article, le gouvernement "peut" s'opposer. Mais le gouvernement utilise ce droit avec parcimonie, car il est
considéré comme une atteinte au droit d'amendement, prérogative essentielle des parlementaires. De même,
les amendements parlementaires ne sont plus recevables après le début de la discussion générale, sauf si le
Gouvernement dépose après ce stade des amendements ou des articles additionnels.

L'adoption possible des amendements dans le cadre des commissions depuis la loi constitutionnelle du 23
juillet 2008 (art 42 al 1er) est de nature à éviter le dépôt massif d'amendements en séance

Le Gouvernement n'est pas non plus libre dans le dépôt des amendements : ceux-ci doivent avoir un rapport
avec le texte soumis à discussion. C'est l'interdiction dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel des
"cavaliers législatifs", sur le modèle des cavaliers budgétaires qui entraînent l'interdiction de dispositions non
financières dans le cadre des lois de finances.

Le Conseil constitutionnel, après avoir assez longtemps hésité sur la formule, estime désormais qu'un
amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte soumis au vote du Parlement (déc
2001-445 DC du 19 juin 2001 loi organique relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la
magistrature). L'exigence du lien ne vise plus le contenu du texte déposé mais sa finalité. Le Gouvernement
ne peut pas ainsi intégrer un nouveau texte de loi sous la forme d'un amendement à une loi en cours de débat,
ce qui dénaturerait l'objet du texte initial (décision du Conseil constitutionnel 86-225 DC du 23 janvier 1987,
dite Amendement Seguin).

Dans une décision du 19 janvier 2006 n° 2005-532 DC Loi relative à la lutte contre le terrorisme, le Conseil,
synthétisant sa nouvelle jurisprudence, a rappelé qu'en première lecture, le droit d'amendement devait pouvoir
s'exercer librement sous réserve de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte. Le Conseil met
ainsi l'accent sur le « respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ». Aux autres
stades de la procédure, l'image de l'entonnoir permet de comprendre que les amendements ne peuvent être
déposés qu'en relation directe avec les dispositions restant en discussion.

L'article 45 alinéa 1er a repris cette jurisprudence en exigeant, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008
que les amendements aient, en première lecture, un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.

Chaque article, amendé ou non, doit être adopté à la majorité des suffrages exprimés. Le débat se termine
par le vote sur l'ensemble du texte avec les amendements acceptés et adoptés. Le vote est personnel (art.
27), mais le Conseil constitutionnel a privé de toute sanction cette disposition en considérant que, même si
le nombre de suffrages exprimés est supérieur au nombre de parlementaires en séance, l'adoption n'est pas
irrégulière (décis 86-225 DC du 23 janvier 1987). Par une modification du système de vote électronique, le
Président de l'Assemblée nationale Philippe Seguin a, en 1993, opéré une obligation de fait de respecter le
vote personnel, avec possibilité d’une seule délégation de vote par député.Ce vote marque la fin de la première
lecture. Mais ces votes ont pu être orientés.

4. Les moyens d'orienter les votes

Ils sont aux mains du Gouvernement et ils constituent des armes de contrainte surtout dirigées contre la
majorité, car l'opposition est, a priori, hostile au Gouvernement.

10
UNJF - Tous droits réservés
 L'engagement de responsabilité du
Le vote bloqué
gouvernement sur un texte : l'article 49-3
Il est prévu à l'article 44 alinéa 3 et pourrait
s'appeler aussi "vote unique". C'est une
possibilité pour le Gouvernement de contenir
l'indiscipline des groupes de la majorité, mais
elle ne permet pas au Gouvernement de
se dispenser d'une discussion sur l'ensemble
du texte. Elle est utilisable devant les deux
assemblées, à la différence de l'engagement de
responsabilité. C'est un moyen encore plus radical d'orienter
le vote car le gouvernement lie son sort à
L'assemblée doit se prononcer sur tout ou celui du texte par une sorte de "tout ou rien",
partie du texte discuté, en ne retenant que qui donne le choix entre, soit adopter le texte
les amendements proposés ou retenus par tel qu'il est, soit renverser le gouvernement
le gouvernement. Il s'agit de sauvegarder la en votant une motion de censure. L'article 49
cohérence du texte qui n'est pas ainsi déformé alinéa 3 permet de mettre fin à l'obstruction
par des amendements. parlementaire ou d'éviter un vote incertain.
Il permet de couper court à la discussion
Cette technique est critiquée par les et de contourner l'obstruction de la majorité
parlementaires car elle limite la délibération, elle parlementaire ou d'une partie de celle-ci (sur ce
est plus utilisée à l'Assemblée nationale qu'au sujet, voir infra).
Sénat, et elle l'a été surtout au cours des années
1960 et au cours des années 1988-1993, par Le texte une fois adopté, quelles que soient ces
des gouvernements qui ne disposaient pas conditions, est transmis à la seconde assemblée
d'une majorité absolue à l'Assemblée nationale. par le gouvernement si c'est un projet de loi, ou
Selon le Conseil constitutionnel, cette procédure par le Président de la première assemblée, si
ne fait pas obstacle à la discussion de chacune c'est une proposition de loi.
des dispositions du texte (décis. 59-5 DC du 15
janvier 1960).

Mais le vote bloqué évite de mettre en jeu

la responsabilité du gouvernement de façon
constante, comme c'était le cas avant 1958.
Il n'a pas été supprimé ni modifié par la loi
constitutionnelle du 23 juillet 2008.

C. La navette
La procédure suivie devant la seconde chambre saisie est la même que devant la première, mais elle est
successive et non pas concomitante, ce qui illustre un respect apparent du bicaméralisme. L'article 49 alinéa
3 n'est cependant pas utilisable devant le Sénat. Le but est d'arriver à l'adoption d'un "texte identique", selon
l'article 45 alinéa 1, ce qui signifie au mot ou à la virgule près.

La seconde assemblée délibère sur le texte qui a été adopté par la première assemblée et non sur le projet
gouvernemental, d’où l’importance du choix de la première assemblée saisie de celui-ci. Dans le cas où la
seconde assemblée adopte le texte sans rien modifier de ce dernier, il est définitivement adopté et la navette
est arrêtée. La loi sera alors transmise au Président de la République pour qu’il la promulgue.

Si la seconde chambre le modifie, le texte revient devant la première assemblée saisie et la discussion ne
porte que sur les points de désaccord entre les deux assemblées.

La navette peut ainsi se prolonger aussi longtemps qu'il n'y a pas identité du texte voté, sauf si est convoquée
la Commission mixte paritaire, innovation de la Vème République.

11
UNJF - Tous droits réservés
Mais le gouvernement est en réalité maître du jeu comme le montre la procédure très détaillée décrite à l'article
45 C.

1)Après deux lectures, ou une seule devant chaque assemblée, si le gouvernement engage la procédure
accélérée et, si, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 la Conférence des présidents ne s'y est pas
opposée, ce dernier peut provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire (C.M.P.) chargée de proposer
un texte sur les dispositions restant en discussion (art. 45 al.2). C'est une simple "faculté". Cette dernière
est ouverte, depuis cette même révision, aux présidents des deux assemblées agissant conjointement mais
seulement pour les propositions de lois.

La commission mixte paritaire est composée de sept sénateurs et de sept députés, plus des suppléants en
nombre identique. Ils sont choisis au sein des commissions saisies au fond de chaque assemblée et ils le
sont selon une clé de répartition complexe entre la majorité et l'opposition mais de manière à respecter cette
majorité. Elle est désignée pour chaque texte qui fait l'objet d'une interruption de la navette. Elle ne discute
que les points qui n'ont pas été adoptés par les deux assemblées en termes identiques. Aucun amendement
n'est recevable sauf accord du Gouvernement.

2)Le texte, éventuel, en cas d'accord, de la Commission mixte parlementaire (CMP) est soumis aux deux
assemblées. Ce n'est pas obligatoire car le texte de l'article 45 al 3 précise qu'il "peut être soumis". Le
Gouvernement peut, à ce stade, proposer des amendements et des articles additionnels au texte de la CMP
affectant les dispositions déjà votées dans les mêmes termes par les deux assemblées, ce qui constitue une
remise en cause de l'équilibre trouvé par les deux assemblées au sein de la CMP, mais ces modifications
doivent être discutées par les deux assemblées (décis. 86-221 DC du 29 décembre 1986).Si les deux
assemblées adoptent ce texte, donc après une nouvelle lecture devant chaque assemblée, la navette est
terminée. Si l'une des deux rejette ce texte, le gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer
seule et définitivement (art. 45 al. 4). C'est la procédure dite du dernier mot. Si le gouvernement ne demande
rien, la navette reprend.

3)En cas d'échec de la commission mixte paritaire, due à l'hostilité entre les deux assemblées, c'est encore
la procédure de l'article 45 alinéa 4, dite du "dernier mot" qui s'applique. Le Gouvernement peut présenter,
après l'échec de la CMP, des amendements au texte en discussion, mais ils doivent être discutés par les deux
assemblées (déc 81-136 DC du 31 décembre 1981).

Dans ce cas comme dans l'autre, quand l'Assemblée nationale statue, elle peut reprendre soit le texte élaboré
par la commission mixte paritaire, lorsqu'il existe, soit le dernier texte adopté par cette assemblée, modifié
le cas échéant par un ou quelques amendements adoptés par l'autre assemblée lors de sa dernière lecture
du texte.

Le dernier mot à l'Assemblée nationale permet au gouvernement de rester maître de la situation en cas de
désaccord avec le Sénat.

Mais cette solution met le Sénat en position d'infériorité par rapport à l'Assemblée nationale. Combinée
avec l'article 49 alinéa 3 devant l'Assemblée nationale, cette technique aboutit à écarter quasi-totalement le
Parlement de l'adoption d'un texte.

Le rôle du Sénat varie cependant beaucoup selon l'état de ses relations avec le gouvernement selon que cette
assemblée se situe ou non dans l'[Link] la pratique d’aujourd’hui cependant, cette situation est peu
fréquente.

D. La promulgation et la publication
12
UNJF - Tous droits réservés
C'est une phase aux mains du pouvoir exécutif. Elle est surtout formelle mais la promulgation peut être
l'occasion de deux procédures visant à retarder l'entrée en vigueur de la loi.

1. La promulgation de la loi
Cette compétence appartient au Président de la République (art. 10 alinéa 1). Mais c'est un pouvoir lié.
La date du décret de promulgation est aussi celle de la loi qui porte un numéro où figure, en tête, l'année
de la promulgation, et un numéro d'ordre qui englobe aussi les décrets. Le décret de promulgation est un
acte de gouvernement et est donc insusceptible de recours contentieux (Conseil d'État, 3 novembre 1933,
Desreumeaux, Rec., p. 993). Il est en revanche contresigné en vertu de l'article 19 par le Premier ministre et,
le cas échéant, par les ministres responsables.

Le Président de la République a un délai de 15 jours pour promulguer, au cours duquel deux évènements
peuvent survenir.

Le Président de la République Le Conseil constitutionnel

Il peut être saisi au titre de l'art. 61 al. 2 par
quatre autorités et soixante députés ou soixante
sénateurs depuis la révision constitutionnelle
de 1974 (cf infra).Ici, le Conseil constitutionnel
Il peut demander une nouvelle délibération (art.
exerce un contrôle de constitutionnalité a priori,
10, al. 2). Il n’y a eu, jusqu’à présent que
c’est-à-dire avant promulgation de la loi. La
trois utilisations de cette procédure depuis 1959,
décision du Conseil constitutionnel est publiée
dont deux afin de faire adopter une disposition
au Journal officiel en même temps et dans la
nouvelle après la censure de celle-ci par le
même partie du J.O. que la loi. Si le Conseil
Conseil constitutionnel, en 1985 et en 2003.
constitutionnel déclare la loi inconstitutionnelle,
Le Président de la République peut demander
elle ne pourra être promulguée (art 62). Si elle
une seconde lecture ou délibération, en
est déclarée partiellement inconstitutionnelle,
application de l'article 10 alinéa 2 (voir les
du fait d'un ou plusieurs articles ou d'une
décisions 85-196 DC et 85-197 DC des 8 et 23
disposition, la loi pourra être promulguée, mais
août 1985).
sans ces dispositions. La loi ainsi promulguée
comportera des blancs. Si ces dispositions sont
jugées inséparables, c'est toute la loi qui ne
pourra être promulguée.

Le Conseil constitutionnel n'annule pas la loi, car elle n'est pas encore juridiquement formée, faute de
promulgation. Il se contente de la censurer, c'est-à-dire de l'empêcher d'être promulguée.

Jurisprudence
Ainsi que l'a reconnu le Conseil constitutionnel, "la procédure législative est close par la
promulgation" (décision 85-197 DC du 23 août 1985). La promulgation est "l'acte par lequel le chef de
l'Etat atteste l'existence d'une loi et donne l'ordre aux autorités publiques de l'observer et de la faire
observer" (Conseil d'Etat, 8 février1974, Commune de Montory).
La loi ainsi promulguée est exécutoire ; sa publication au Journal Officiel la rend opposable aux citoyens. C'est
un décret du 19 mai 1959, modifié par celui du 8 mars 1990, qui prévoit la formule de promulgation.

Celle-ci est ainsi rédigée :

13
UNJF - Tous droits réservés
"L'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté.
[Vu la décision du Conseil constitutionnel...]
Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit : ...
[Suit le texte de la loi...] La présente loi sera exécutée comme loi de l'Etat.
Fait à Paris, le ... ", suivi du nom du Président de la République, de ceux du Premier Ministre et, le cas échéant,
des ministres responsables.

2. La publication de la loi

Promulguée, la loi est exécutoire, mais non opposable aux citoyens et plus généralement, à tous ceux qu'elle
concerne. Des décrets d'application pourraient ainsi être pris par le Président de la République ou le Premier
ministre sur le fondement d’une loi promulguée mais non encore publiée. La publication, assurée au Journal
Officiel, à l'édition " Lois et décrets ", permet cette opposabilité.

Le décret du 5 novembre 1870, relatif à la promulgation des lois et des décrets, pris dans le contexte de la
guerre avec la Prusse, a longtemps organisé la procédure de publication. Elle a été modifiée par l'ordonnance
du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs,
et elle est codifiée à l'article 1er du code civil.

Alors que les lois étaient opposables aux citoyens et aux administrés à Paris un jour franc après la promulgation
et ailleurs, ou un jour franc après l'arrivée du Journal officiel au chef-lieu d'arrondissement, elles entrent en
vigueur, ainsi que les actes administratifs publiés au Journal officiel, « à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le
lendemain de leur publication ».

A partir de ce moment s'applique l'adage " Nul n'est censé ignorer la loi ".

La procédure de promulgation et de publication s'applique aux lois référendaires de l'article 11 de la même

façon avec le délai identique de quinze jours pour le Président de la République, après la proclamation des
résultats de la consultation (art 11 al 3). Mais il ne peut pas y avoir, logiquement, de nouvelle délibération.

Jurisprudence
Concernant les loi référendaires, la saisine du Conseil constitutionnel est possible (la Constitution ne l’exclut
pas), mais celui-ci se déclare incompétent (cf. décisions 62-20 DC du 6 novembre 1962 et92-313 DC du 23
septembre 1992).

14
UNJF - Tous droits réservés
 Procédure législative ordinaire (Cliquez sur l'image pour l'agrandir)

§2. Les procédures législatives spéciales

15
UNJF - Tous droits réservés
Ces procédures suivent en grande partie le droit commun, sauf sur certains points. Ne seront traitées dans
les développements ci-dessous que les spécificités.

Il ne s'agit pas des hypothèses dans lesquelles le Parlement est totalement mis à l'écart comme dans le cas
du référendum, ou des mesures de nature législative de l'article 16. Ne sera pas non plus abordée la loi
constitutionnelle de l'article 89, qui suit une procédure en partie proche de la procédure législative ordinaire,
sauf l'éventuel référendum constitutionnel.

Les procédures d'adoption des lois organiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité
sociale et des lois autorisant la ratification des traités, ainsi que celles des ordonnances de l'article 38 qui font
intervenir partiellement le Parlement, font partie du présent paragraphe.

A. La procédure relative aux lois organiques

La procédure est prévue à l'article 46 et, accessoirement, à l'article 61 alinéa 1, mais les lois organiques sont
énumérées tout au long de la Constitution : ce sont celles que la Constitution qualifie ainsi sans qu'il faille voir
dans ce terme un sens matériel plus précis et sans qu'elles correspondent toutes à l'organisation des pouvoirs
publics constitutionnels, comme le montre l'introduction de nombreuses références à des lois organiques par
la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, ou par la loi
constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Elles sont seulement destinées à compléter la Constitution et elles doivent être adoptées avec un plus grand
recul que les lois "ordinaires", qualifiées ainsi par raisonnement a contrario avec les lois organiques. Le
nombre de lois organiques est fixé par la [Link] compte presqu'une quarantaine de renvois à des
lois organiques, mais certains renvois concernent la même loi, comme ceux prévus aux articles 34, 47 et 47-1
ou aux articles 57, 61-1 et 63. Les lois organiques doivent jouir d'un plus grand respect et d'une plus grande
stabilité, sans que cela influe obligatoirement sur leur valeur.

1. La procédure d'adoption
En 1958-1959, le gouvernement a profité de l'article 92 pour établir par ordonnances toutes les lois organiques
prévues par la Constitution à cette époque, sauf celle prévue in fine à l'article [Link] procédure de l’art.
92 est aujourd’hui abrogée et elle était distincte de celle de l’article 38 dans la mesure où elle devait
permettre d’adopter, dans les premiers mois d’installation de la Vème République, les législatives dispositions
nécessaires à la définition et mise en place des institutions publiques nouvelles (ex. ordonnance n°58-1110
du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires).

Le Conseil constitutionnel a considéré rétroactivement que ces "lois organiques" ne pouvaient faire l'objet d'une
contestation et qu'elles devaient être considérées comme constitutionnelles par une sorte de présomption de
constitutionnalité a posteriori (décision 60-6 DC du 15 janvier 1960, Magistrats musulmans).

En réalité, il existe plusieurs catégories de lois organiques, ce qui a une incidence sur leur procédure :
• les lois organiques "ordinaires"
• les lois organiques relatives au Sénat (art. 46, al. 4)
• et la loi organique prévue à l'article 88-3 à propos du droit de vote des ressortissants communautaires
aux élections municipales. D'autres lois organiques, introduites par la révision constitutionnelle du 28
mars 2003, prévoient la consultation préalable des électeurs des collectivités situées outre-mer avant
tout changement de statut constitutionnel.

La procédure d'adoption est plus ou moins différente selon les catégories de lois organiques.

16
UNJF - Tous droits réservés
a)Les lois organiques connaissent le cheminement et les moyens d'action traditionnels : ce peut être un projet
ou une proposition (art. 46 al. 2). Pour les lois organiques relatives aux collectivités d'outre-mer, depuis la loi
constitutionnelle du 28 mars 2003, elles doivent être précédées de la consultation de l'assemblée territoriale
intéressée (art 74 al. 2). Mais cette obligation est également prévue pour les lois ordinaires relatives à ces
mêmes collectivités d'outre-mer. L'article 72-4 prévoit que les lois organiques qui transforment un département
et une région d'outre-mer de l'article 73 en collectivités d'outre-mer de l'article 74, ou l'inverse, doivent être
précédées de la consultation des électeurs des collectivités -ou parties de collectivités- intéressés, qui a
valeur de consentement. L'érection de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en collectivités d'outre-mer par
la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer
a été précédée de deux référendums organisés en décembre 2003. De la même manière, la transformation
de Mayotte en département d’outre –mer, par la loi organique du 3 août 2009 relative notamment à la
départementalisation de Mayotte, a été précédée de la consultation des électeurs mahorais quelques mois
auparavant.

b)Un délai de réflexion, identique à celui qui existe pour les lois ordinaires est laissé entre le dépôt du texte
et la discussion en séance publique (art. 46 al. 2 modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et par
renvoi à l'article 42 al 3). Cette règle ne s'applique que pour la première des assemblées saisies. Ce n'est que
dans le cas de la procédure accélérée prévue par l'article 45 que l'ancien délai de quinze jours entre le dépôt
et la délibération est maintenu.

c)Si l'Assemblée nationale et le Sénat sont en désaccord, la procédure de l'article 45 est applicable, y compris
le dernier mot donné à l'Assemblée nationale. Mais ce doit être alors à la majorité absolue des membres (art.
46, al. 3), et le vote se fait au scrutin public à la tribune. Il y a eu quatre cas depuis 1959.

d)Pour les lois organiques relatives au Sénat, c'est-à-dire celles qui ont pour objet de poser, modifier ou abroger
des règles le concernant, selon le Conseil constitutionnel (décision 85-195 DC du 10 juillet 1985 - Election des
députés), elles doivent être adoptées dans les mêmes termes (art. 46 al. 4). C'est le retour de l'égalité entre
les deux assemblées et on peut parler de lois organiques bicamérales. En revanche, dans la même décision,
le Conseil a estimé que la seule circonstance que l'application de cette loi affecterait indirectement le Sénat
n'en fait pas une « loi relative au Sénat » au sens de l'article 46 al 4.

En conséquence il est impossible d'utiliser l'article 45 alinéa 4 et l'article 49 alinéa 3. C'est un véritable veto
donné au Sénat, ce qui est compréhensible mais ce qui est aussi un frein aux évolutions relatives au Sénat,
notamment en matière d'élections sénatoriales.

e)L'article 88-3 prévoit la même rédaction que l'article 46 al. 4, mais avec d'autres justifications. Il s'agissait
d'inscrire en 1992 dans la Constitution la volonté du Sénat de contrôler à l'avenir cette loi organique, en échange
de son acceptation de la révision constitutionnelle nécessaire à la ratification du traité sur l'Union européenne.

2. Le contrôle des lois organiques

Il est prévu deux fois, aux articles 46 al. 5 et 61 al. 1. Le contrôle est obligatoire afin d'éviter la méconnaissance
de la Constitution dans une loi prévue par elle et censée la compléter. C'est le Premier ministre qui est
compétent pour saisir le Conseil, selon l'article 17 de l'ordonnance portant loi organique relative au Conseil
constitutionnel, et la décision 92-305 DC du 21 février 1992, Statut de la magistrature, a rappelé que cette
compétence était exclusive, ce qui écarte, comme dans le cas d'espèce examiné par cette décision, la saisine
parallèle de plus de soixante députés contre la loi organique. Le Premier ministre n'est pas obligé de motiver sa
saisine et le Conseil s'estime saisi de l'ensemble de la loi quant à sa constitutionnalité.Néanmoins, à plusieurs
reprises depuis 2009, le Conseil a accepté que des parlementaires adressent des « observations » sur une
loi organique, parallèlement à la saisine du Premier ministre, ce qui se produit assez fréquemment pour des
sujets qui intéressent particulièrement les parlementaires.

17
UNJF - Tous droits réservés
Le Premier ministre doit les déférer obligatoirement, sans que soient prévus une sanction ou un mécanisme
de rattrapage dans l'hypothèse où il ne saisirait pas le Conseil constitutionnel.

Compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 1960, il ne peut exercer de contrôle que sur
les modifications des lois organiques existantes, et sur les nouvelles lois organiques prévues après 1958.
La procédure de QPC a permis cependant au Conseil constitutionnel de réouvrir le contrôle des dispositions
organiques prises sous la forme d'ordonnances adoptées sur le fondement de l'article 92 et ayant valeur
de lois.

B. Les lois de finances et les lois de financement de

la sécurité sociale (articles 47 et 47-1 )
Elles peuvent être présentées ensemble car il existe une similitude voulue par la rédaction du texte introduit
par la révision du 22 février 1996 qui a consacré l'existence des lois de financement de la sécurité sociale, ce
qui traduit une unité du régime des prélèvements obligatoires. Ces deux types de lois sont des lois « ordinaires
» mais d'une importance particulière du fait de leur contenu.

La loi de finances est un acte législatif qui prévoit et autorise l'ensemble des ressources et des charges de
l'Etat pour une année déterminée. Il existe en réalité plusieurs catégories de lois de finances, la loi initiale, les
lois de finances rectificatives et la loi de règlement qui intervient après la clôture de la vérification des exercices
financiers. Malgré leur importance, les lois de finances restent des lois ordinaires et connaissent un régime
procédural en partie identique.

• La loi de finances ne peut résulter que d'un projet gouvernemental et non d'une proposition (art. 39 et 47)
• Le projet de loi de finances est toujours déposé en premier sur le bureau de l'Assemblée nationale (art.
39 al. 2 et implicitement art. 47 al. 2).
• La Constitution prévoit des délais contraignants pour faire voter le budget et éviter les retards, de 40 jours
pour l'Assemblée nationale et de 15 jours pour le Sénat pour les premières lectures respectives (art. 47
al. 2). Ce dernier délai est de 15 jours si l'Assemblée nationale n'a pas voté dans le délai de 40 jours.

Le délai total est de 70 jours : s’il n’est pas respecté, le gouvernement pourra mettre en vigueur les dispositions
du budget par voie d’ordonnances qui sont distinctes des ordonnances de l’article 38 (art.47 al. 3). Cette
disposition n’a encore jamais reçu d’application. La Constitution de 1958 a préféré ce système du nombre de
jours à une date fixe, comme le 31 décembre de l'année, car il autait été possible de bloquer la pendule des
assemblées sur une date et une heure fictives, ce qui se pratiquait sous la IVème République.

• Le droit d'amendement des parlementaires est particulièrement réduit (cf. art. 40).
• Une loi de finances ne peut contenir de cavaliers budgétaires qui sont des dispositions autres que celles
relatives aux charges, ressources de l'Etat et au contrôle des dépenses publiques. La pratique de ces
cavaliers est assez fréquemment censurée par le Conseil constitutionnel.

La loi de finances initiale fait l'objet d'un contrôle quasi systématique par le Conseil constitutionnel, sur saisine
des parlementaires, depuis 1974, sauf en 1988, 1992 et 2006 , 2007 et 2008.

Jurisprudence
En 1979, le Conseil constitutionnel a déclaré non conforme la loi de finances pour 1980, ce qui était un
exemple d'inconstitutionnalité totale (décision 79-110 DC du 24 décembre 1979). Le gouvernement a dû faire

18
UNJF - Tous droits réservés
 adopter une loi autorisant le prélèvement des impôts et des taxes existantes. Cette loi a été validée par le
Conseil constitutionnel au nom de la "continuité de la vie nationale" et elle a été considérée comme une loi
de finances temporaire pour 1980 (décision 79-111 DC du 30 décembre 1979).

Les mêmes règles sont applicables aux lois de financement de la Sécurité sociale, qui déterminent les
conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale et qui, compte tenu des prévisions de
recettes, fixent des objectifs de dépenses, dans les conditions prévues par la loi organique du 2 août 2005.
Les délais imposés sont un peu différents, ils sont fixés à 50 jours au total et le gouvernement a le pouvoir de
prendre des mesures par ordonnances en cas de non respect de ces délais.

Le pluriel implique qu'il peut y avoir des lois de financement rectificatives. La normativité réelle des lois de
financement de la Sécurité sociale est parfois contestée, car elles fixent surtout des objectifs de dépenses.

C. Les lois autorisant la ratification des traités

Ces lois ordinaires mais au contenu imposé sont prévues à l'article 53 mais elles peuvent être adoptées par le
Parlement ou par référendum, car l'article 11 précise que les projets de loi tendant à la ratification d'un traité
qui aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions peuvent être soumises au référendum.

Il peut y avoir nécessité de réviser la Constitution en cas de contrariété entre l'engagement international et
la Constitution (art. 54).

Elles représentent un tiers de l’activité législative et elles connaissent une procédure très particulière car il
s’agit de lois d’autorisation, c’est-à-dire de lois dont le contenu se trouve en réalité dans le traité que l’on veut
ratifier. La loi elle-même se contente d’autoriser la ratification du traité en question.

Elles ne peuvent être que d'initiative gouvernementale. L'article 128 du Règlement de l'Assemblée nationale
parle ainsi de projets de lois et aucun amendement n'est possible.

Le vote se fait sur le projet de loi et non sur le traité lui-même et il y a généralement très peu ou pas du tout de
débat, sauf quelques exemples, comme en 1954, à propos de la Communauté européenne de défense sous
la IVème République ou en 1986, à propos de l'Acte unique européen.

Jurisprudence
Mais la saisine du Conseil constitutionnel est possible contre ces lois (Décision n° 2010-614 DC du 4
novembre 2010, ,Loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Roumanie relatif à une
coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire français).

Dans le cas où un traité entraînerait une cession ou une adjonction de territoire, cas auxquels le Conseil
constitutionnel a rattaché la sécession dans la décision 75-59 DC du 30 décembre 1975, Auto-détermination
des Comores, la consultation des populations intéressées est en outre obligatoire.

D. Le recours aux ordonnances de l'article 38

19
UNJF - Tous droits réservés
Il s'agit d'un mode d'édiction de normes qui relèvent du domaine de la loi, mais dont le Parlement va confier
l'adoption au Gouvernement. Ces normes auront d'abord une valeur réglementaire puis, le cas échéant, une
valeur législative.

1. La loi d'habilitation
L'autorisation parlementaire résulte du vote d'un projet de loi d'habilitation déposé par le Gouvernement
et adopté selon la procédure législative ordinaire. Le Parlement peut voter ou refuser l'habilitation et
éventuellement limiter la durée ou l’objet de l’habilitation.

Jurisprudence
Le Conseil constitutionnel indique que le Gouvernement doit fixer précisément les finalités des mesures qu'il
se propose de prendre (décis. 76-72 DC du 12 janvier 1977). La loi doit aussi préciser le domaine sur lequel
porte l'habilitation qui ne peut concerner que des matières relevant de la loi ordinaire (décis 84-170 DC du 4
juin 1984). Plus précisément, la loi d'habilitation doit indiquer les dispositions d'ordre législatif sur lesquelles le
Gouvernement pourra intervenir et elle ne peut se contenter de renvoyer de manière générale aux rubriques
de l'article 34.
Cette même loi doit également mentionner la durée de l'habilitation ainsi que la date à laquelle le projet de
loi de ratification devra être déposé.

Lors du contrôle exercé sur certaines de ces lois d'habilitation, le Conseil constitutionnel a précisé, sous forme
de directives, les conditions d'exercice de l'habilitation. Après avoir rappelé que la loi d'habilitation ne saurait
dispenser le Gouvernement du respect des règles constitutionnelles, le juge constitutionnel interprète à la fois
la Constitution et la loi d'habilitation en précisant ce que le Gouvernement peut faire et ne peut pas faire afin
de respecter et la Constitution et la loi d'habilitation (décis. 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986).

2. L'édiction des ordonnances

Les ordonnances sont prises par le Gouvernement mais lors d'une délibération du Conseil des ministres.

Elles doivent donc être signées par le Président de la République (art 13). Mais celui-ci peut refuser de signer
une ordonnance, comme l'a fait à trois reprises le Président Mitterrand en 1986. Le Conseil constitutionnel,
dans ses décisions 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 et 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986, a implicitement
admis une telle pratique contestée par une partie de la doctrine.

3. La ratification des ordonnances

La loi d'habilitation doit fixer le délai dans lequel le projet de loi de ratification doit être déposé. Cette ratification
a pour objet de permettre au Parlement de reprendre à son compte, sur le plan politique, les ordonnances et
celles-ci acquièrent alors, sur le plan juridique, valeur législative. Mais si le dépôt du projet de loi de ratification
est obligatoire sous peine de caducité des ordonnances (ce qui est un des rares cas de caducité prévus en
droit constitutionnel), le vote du projet de loi n'est pas obligatoire, et il existe de nombreuses ordonnances qui
n'ont pas été ratifiées. En cas d'absence de vote, les ordonnances restent applicables mais elles conservent
la valeur d'actes réglementaires, puisque leur auteur est une autorité exécutive.

Si la loi de ratification est votée, elle peut être soumise au Conseil constitutionnel, qui peut contrôler la
constitutionnalité des ordonnances au travers de la loi qui les ratifie (décis. 84-176 DC du 4 juin 1984). L'article

20
UNJF - Tous droits réservés
38 modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a interdit expressément le recours au mécanisme
de la ratification implicite des ordonnances, pratique courante jusqu'à cette date et autorisée par le Conseil
constitutionnel dans le cadre du texte antérieur.

21
UNJF - Tous droits réservés
Section 2. Les moyens d'action
réciproques, caractéristiques du régime
parlementaire
Ces moyens sont traditionnellement au nombre de deux et ils ne sont réciproques qu'en apparence, puisque
les acteurs ne sont pas toujours les mêmes organes. Le droit de dissolution est placé dans les mains du chef
de l'Etat, tandis que c'est le Gouvernement qui peut être renversé. Cette logique du régime parlementaire est
la conséquence du bicéphalisme, autre élément majeur de ce régime.

Le déséquilibre constaté dans l'usage de ces moyens sous les Républiques précédentes a été là encore
tellement compensé sous la Vème République qu'il s'est transformé en un autre déséquilibre, au point de faire
quasiment disparaître les procédures d'engagement de la responsabilité du gouvernement.

§1. Les moyens d'action de l'exécutif sur le

Parlement
Ils appartiennent au Président de la République mais aussi au Gouvernement. Certains sont directs, d'autres
sont indirects.

A. La dissolution de l'Assemblée nationale

La dissolution est l'acte par lequel le Président de la République met fin prématurément aux fonctions de
l'Assemblée nationale et par lequel il provoque des élections législatives anticipées(sur ce sujet, cf. aussi leçon
3).

1. Les conditions de la dissolution

Elles sont de plusieurs types. Elles ne visent que l'Assemblée nationale, puisque celle-ci peut mettre en cause
la responsabilité du gouvernement (art. 49 et 50) et que le droit de dissolution est une sorte de contrepartie
de la possibilité de renverser le Gouvernement. Traditionnellement, dans un régime parlementaire, seule la
chambre basse peut être dissoute.

a) Les conditions de forme

La dissolution est précédée d'un avis du Premier ministre et des Présidents des assemblées.

Ces avis ne lient pas le Président de la République qui peut passer outre. On peut penser que le Président
d'une Assemblée nationale menacée de dissolution risque de donner un avis négatif. Ces avis ne sont pas
rendus publics et ils sont recueillis par écrit ou oralement lors de consultations à l'Elysée.

22
UNJF - Tous droits réservés
 Jurisprudence
Il s'agit d'un acte de gouvernement et le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat se sont déclarés
incompétents pour en connaître (CC 4 juin1988 M. Minvielle de Guilhem de Latailhade et CE, 14 juin 1963,
Bellot, Rec., p. 369 et CE, 20 février 1989, Allain, Rec., p. 60).

b) Les conditions de fond

Le Président de la République les apprécie souverainement et il n'y a pas de conditions liées à l'existence
d'une crise gouvernementale comme sous la IVème République. Il peut dissoudre pour tout motif qu'il juge
utile et c'est véritablement une prérogative présidentielle.

c) Les conditions de temps

Il n'est pas possible de laisser la nation sans représentants, ce qui justifie que la dissolution ne puisse intervenir
à n'importe quel moment.

Elle ne peut intervenir durant l'intérim présidentiel ( art. 7 al. 4), ni durant la période d'utilisation des pouvoirs
exceptionnels (art. 16).

Elle ne peut pas intervenir non plus lorsqu'une précédente dissolution remonte à moins de douze mois, ce qui
revient à dire qu'il ne peut y avoir deux dissolutions la même année. Le Président de la République est alors
tenu de respecter le vœu émis par la nation après une première dissolution. On dit parfois, en paraphrasant
un vieil adage juridique que "dissolution sur dissolution ne vaut".

2. Les conséquences de la dissolution

Des élections générales doivent avoir lieu, dans les 20 jours au moins et les 40 jours au plus après la dissolution.

Le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions du Code électoral, qui prévoient une fourchette de
29 à 34 jours pour la campagne électorale précédant les élections législatives, devaient céder le pas devant
les dispositions constitutionnelles de l'article 12 qui prévoient une fourchette plus large. Ces dispositions ne
s'appliquent pas aux élections consécutives à une dissolution (Conseil constitutionnel 11 juin 1981, Delmas).

La nouvelle Assemblée nationale élue après la dissolution se réunit de plein droit le second jeudi qui suit
l'élection (art. 12) : c'est un des cas de session de plein droit (cf. supra).

3. La pratique des dissolutions depuis 1958

• En 1962: la dissolution résout un conflit classique avec l'Assemblée nationale, à la suite d'une motion
de censure.

• En 1968: la dissolution est un appel au peuple pour mettre fin à une crise sociale qui ne concernait pas
directement le Parlement. Elle s'est substituée en quelque sorte à un projet de référendum, initialement
proposé par le général de Gaulle mais abandonné, car il n'eut pas sur l'opinion l'impact espéré. Le Premier

23
UNJF - Tous droits réservés
 ministre G. Pompidou avait menacé de démissionner si la dissolution n'était pas prononcée. Malgré la
victoire éclatante des partis le soutenant, le général de Gaulle a "révoqué" Pompidou en juillet 1968.

• En 1981 et 1988: à la suite d'une élection présidentielle, le nouveau Président de la République, F.

Mitterrand, a cherché à obtenir une majorité conforme à ses vœux. Il s'agissait d'éviter une crise
potentielle et de donner une majorité au Président, comme une sorte de troisième tour de l'élection
présidentielle. La victoire du camp du Président fut moins nette en 1988 qu'en 1981, de la volonté même
de F. Mitterrand.

• En 1997: afin d'éviter une campagne électorale dans un contexte qui aurait été plus difficile en 1998, le
Président de la République J. Chirac a dissous l'Assemblée nationale. Pour la première fois sous la Vème
République, le Président a vu les élections législatives qui ont suivi lui être défavorables. Le "tabou" de
1877 pourrait ainsi redevenir une réalité.

La menace de la dissolution peut également être efficace, même sur une Assemblée favorable, comme entre
1978 et 1981 lors du conflit larvé entre le parti gaulliste et le gouvernement de R. Barre, afin de renforcer la
discipline majoritaire. C'est l'utilisation qui est faite de la dissolution en Grande-Bretagne.

B. Les moyens d'action indirects

1. Les moyens présidentiels

Le référendum de l'article 11. permet au Président de la République de passer outre l'opposition du Parlement
sur un texte.

2. Les moyens d'action gouvernementaux

Les interventions dans la procédure législative (cf supra), la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement
(art 49 al 1 et 49 al 3) permettent de contrôler la majorité parlementaire.

Le droit d'entrée et de parole aux assemblées constitue une prérogative traditionnelle du Gouvernement dans
un régime parlementaire (art 31). Les ministres, à la différence des parlementaires, peuvent intervenir à tout
moment dans les débats et sans limitation de temps.

La saisine du Conseil constitutionnel appartient également au Premier ministre (art. 61 ).

§2. Le contrôle du pouvoir exécutif par le

Parlement
Il s'agit du moyen d'action qui est censé répondre à la dissolution, malgré le déséquilibre des auteurs et
des destinataires de ces deux moyens. Dans un régime parlementaire, le Parlement dispose du pouvoir
de contrôle du gouvernement qui peut aller jusqu'au renversement de celui-ci, puisque le chef de l'Etat est
irresponsable dans ce type de régime. Ce rôle est désormais solennisé à l'alinéa 1er de l'article 24 modifié
par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui dispose que le Parlement « contrôle l'action du Gouvernement
». Cette disposition, de caractère essentiellement programmatique en ce qu'elle n'introduit aucun élément

24
UNJF - Tous droits réservés
nouveau, a cependant le mérite d'encadrer de manière générale cette mission du Parlement, traditionnelle
dans un régime parlementaire.

Mais, à la différence des régimes parlementaires traditionnels, le Président de la République est doté de
pouvoirs importants et certains d'entre eux sont dispensés du contreseing du Premier ministre (cf leçon 3).
Il dispose alors d'une liberté d'action face au Parlement qui est renforcée par le fait que celui-ci n'intervient
plus dans son élection.

Sa responsabilité n'existe alors que devant le peuple en cas de référendum ou d'élections législatives, lorsqu'il
met en jeu son mandat, comme le général de Gaulle, ou en cas de nouvelle candidature, comme le général
de Gaulle, Valéry Giscard d'Estaing, François Mitterrand, Jacques Chirac ou Nicolas Sarkozy.

Une assemblée dont la majorité est hostile au président de la République ne peut mettre en cause la légitimité
de ce dernier, ce que les trois cohabitations de 1986, 1993, et 1997 ont démontré. Le Parlement ne pourrait,
en dernière extrémité, atteindre indirectement le Président de la République que s’il refusait systématiquement
tous les gouvernements proposés par celui-ci. Le président de la République pourrait être alors obligé de
démissionner, comme le fit Alexandre Millerand sous la IIIème République ou alors, il pourrait prononcer la
dissolution de l’Assemblée nationale (sauf pendant les périodes interdites à la dissolution).

La loi du 3 juin 1958 avait indiqué expressément que la future Constitution devait prévoir la responsabilité du
gouvernement devant le Parlement. Cette obligation est rappelée à l'article 20, qui renvoie aux dispositions
des articles 49 et 50.

La lecture de ceux-ci montrent un déséquilibre entre les deux assemblées, qui existe aussi dans d'autres
Parlements comparables. Le bicaméralisme n'est pas égalitaire car le Sénat ne peut mettre en cause
l'existence politique du Gouvernement, comme le montrent l'alinéa 4 de l'article 49 et l'article 50. Seule
l'assemblée élue au suffrage universel direct peut le faire, mais cette situation n'est pas propre à la France.
L'alinéa 4 de l'article 49 permet au Gouvernement de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de
politique générale, ce qui n'est qu'une simple faculté.

Ce rôle général de contrôle explique que le Parlement ne soit pas seulement cantonné au renversement
du gouvernement mais qu'il puisse aussi exercer une mission permanente de surveillance de l'activité
gouvernementale.

A. Le contrôle sans sanction

Il s'agit des moyens d'information et de contrôle. Certains sont plus spectaculaires que réels. D'autres
permettent d'interroger le gouvernement sur sa politique ou sur certains aspects de celle-ci. Les parlementaires
peuvent constituer des commissions d'enquête.

1. Les déclarations du gouvernement

Le gouvernement a l'entière liberté de faire devant le Parlement des déclarations ou des communications sur
un sujet qu'il choisit et qui sont suivies d'un débat, sur la politique étrangère ou l'immigration, par exemple.
Mais ce débat ne peut être suivi d'un vote car il ajouterait une forme de contrôle du gouvernement non prévue
à l'article 49. Les débats sont, ainsi, la plupart du temps, dénués de passion. Au cours de la XIIème législature

25
UNJF - Tous droits réservés
(2007-2012), il y a eu déclarations du Gouvernement sans débat organisées à l’Assemblée nationale (sur la
base de l’art. 132 RAN), consacrées aux sujets suivants :

• Déclaration du gouvernement sur la consultation des électeurs de Mayotte sur le changement de statut
de cette collectivité (11 février 2009)
• Déclaration du gouvernement sur l'attribution de fréquences de réseaux mobiles (5février 2009)
• Déclaration du gouvernement sur l'autorisation de la prolongation de l'intervention des forces armées à
l'étranger en Côte d'Ivoire, au Kosovo, au Liban, au Tchad et en République Centrafricaine (28 janvier
2009)
• Déclaration du gouvernement sur la situation au Proche-Orient (14 janvier 2009)
• Déclaration du gouvernement sur le paquet "énergie-climat" (18 novembre 2008)
• Déclaration du gouvernement préalable au Conseil européen (14 octobre 2008)
• Déclaration du gouvernement sur la crise financière et bancaire (8 octobre 2008)
• Déclaration du gouvernement sur l'autorisation de prolongation de l'intervention des forces armées en
Afghanistan (22 septembre 2008)
• Déclaration du gouvernement Débat d'orientation des finances publiques pour 2009 (15 juillet 2008)
• Déclaration du gouvernement sur le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (26 juin 2008)
• Déclaration du gouvernement sur la présidence française de l'Union européenne (18 juin 2008)
• Déclaration du gouvernement sur les langues régionales (7 mai 2008)
• Déclaration du gouvernement sur la situation en Afghanistan (1er avril 2008)
• Déclaration du gouvernement sur le Grenelle de l'insertion (17 janvier 2008)
• Déclaration du gouvernement préalable au Conseil européen (12 décembre 2007)
• Déclaration du gouvernement sur le Grenelle de l'environnement (3 octobre 2007)
• Déclaration du gouvernement sur les régimes spéciaux de retraite (3 octobre 2007)
• Déclaration du gouvernement Débat d'orientation budgétaire pour 2008 (16 juillet 2007)
• Déclaration du gouvernement sur les résultats du Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 concernant
la réforme des traités (4 juillet 2007)
Pour sa part, le Gouvernement Ayrault (2012-2014) n'a pas eu recours à ce type de déclarations.

2. Les questions

Elle permet aux parlementaires, députés ou sénateurs presque égaux sur ce point, d'interroger les ministres
ou le gouvernement sur des problèmes techniques ou particuliers ou sur des questions de politique générale.

Cette procédure est prévue à l'article 48 alinéa 6 de manière assez vague. Il y a en réalité trois types de
questions, la dernière catégorie, plus récente, étant destinée à redonner un peu de vie aux assemblées
parlementaires, à l'image du Parlement britannique.

a) Les questions écrites

Comme leur nom l'indique, elles sont posées par écrit par un parlementaire et les ministres sont tenus d'y
répondre par écrit au Journal officiel, dans un délai théorique d'un mois.

Le taux de réponse se situe entre 85% et 90% mais certaines questions n'obtiennent jamais de réponses. Le
nombre de questions écrites est en progression constante et il est de plusieurs milliers par an (sous la XIIIe
législature, 131 660 questions écrites ont été posées, 104 354 ont obtenu une réponse et 2 868 questions
ont été « signalées ». Lors de la XIIème législature- 2002-2007-, les députés ont posé 123 418 questions et

26
UNJF - Tous droits réservés
obtenu 100 148 réponses).Côté Sénat, en 2010, 5105 questions écrites ont été déposées, et 4459 réponses
ont été reçues parmi lesquelles 2743 concernaient les questions déposées dans l'année.).

b) Les questions orales

Comme leur nom ne l'indique pas, elles sont posées par écrit mais il y est répondu oralement.

Suivant les cas, elles sont suivies ou non d'un court débat limité à un bref échange, mais elles ne peuvent se
terminer par un vote. Le parlementaire dispose de deux minutes pour poser la question et, s'il le juge utile,
de cinq minutes pour commenter la réponse du ministre qui peut répliquer à ce commentaire. La Constitution
accorde à ces questions une place significative : l'article 48 alinéa 6. prévoit qu'une séance par semaine leur
est consacrée par priorité dans l'ordre du jour des assemblé[Link] la révision constitutionnelle de 2008,
l’Assemblée nationale a adopté le principe selon lequel les séances de questions orales sont concentrées
pendant les semaines de contrôle. Ainsi, au cours de la XIIIe législature, 60 séances de questions ont été
organisées et 1 691 questions posées. 357 questions orales ont été posées par les sénateurs au cours de
la session 2010-2011. Compte tenu de l’intérêt technique et local des questions posées, la plupart du temps,
l'hémicycle est presque vide, réunissant les parlementaires inscrits pour la séance.

Les questions orales avec débat sont décidées par la conférence des présidents quand plusieurs orateurs
souhaitent intervenir sur un même thème. Quinze minutes sont consacrées à la question et au débat. Elles
ne sont pas beaucoup utilisées à l'Assemblée nationale (deux séries en 2000, lors de la XIème législature,
sur la sécurité alimentaire et sur l'avenir des institutions).En 2010-2011, le Sénat a discuté 6 questions orales
avec débat.

c) Les questions au gouvernement

Elles ont été créées, à l'Assemblée nationale, sous le nom de questions d'actualité en 1969, sur le modèle des
question times britanniques et elles sont devenues "au gouvernement" en 1974. Elles ont été introduites en
1982 au Sénat. Bi-hedomadaires à l'Assemblée, le mardi et le mercredi entre 15h et 16h et très suivies parce
que télévisées, elles sont bi-mensuelles au Sénat, le jeudi de 15h à 16h.

Orales, elles sont posées peu de temps avant la séance (l’opposition ne transmettant que le nom des députés
qui interrogeront le Gouvernement) et il y est répondu oralement et rapidement, questions et réponses ne
devant durer chacune plus de 2 minutes. Les questions permettent un rapide échange de vues entre la majorité,
l'opposition et le gouvernement et elles sont souvent davantage une mise en scène de rapports majorité-
opposition particulièrement à l’Assemblée nationale. Depuis 2009, à l’Assemblée, la le nombre de questions
par séance est réparti à parité entre la majorité et l’opposition, et non plus en fonction de l'importance de
chaque groupe parlementaire. Le Sénat a gardé le principe de la répartition du nombre de question en fonction
de l’importance numérique de chaque groupe parlementaire.
Chaque année, entre 400 et plus de 700 questions sont posées à l'Assemblée nationale, soit 3298 questions
posées au Gouvernement sous la XIIème législature (2007-2007) et 4 033 questions au cours de 287 séances
de la XIIIe législature.
Au Sénat, à raison de dix questions par séance, ce sont 159 questions d'actualité qui ont été posées au
Gouvernement durant la session 2010-2011.

3. Les commissions d'enquête

Les commissions permanentes de chaque assemblée, outre leur rôle (vu ci-dessus) dans la préparation des
textes de loi, interviennent pour contrôler l'activité gouvernementale. Les ministres peuvent demander à être

27
UNJF - Tous droits réservés
entendus par une commission permanente et ils peuvent également l'être à la demande du président de la
commission. Ces commissions permanentes suivent aussi l'exécution des lois dans leur domaine respectif.

À l'origine, on distinguait les commissions d'enquête et les commissions de contrôle et elles avaient un objet
différent. Depuis la loi du 20 juillet 1991, cette dualité a été supprimée et les commissions d'enquête sont
chargées de procéder à des recherches d'informations et des investigations sur une question donnée (les
avions renifleurs, la Corse, les sectes, le service d'ordre du Front national, les tribunaux de commerce, la Corse
ou les prisons, la libération des infirmières bulgares en Libye etc...).

Elles sont créées par un vote de l'assemblée concernée et peuvent pendant une durée maximale de six mois,
procéder à toutes les recherches qu'elles estiment nécessaires, sauf sur les questions en cours d'instance
devant une juridiction. La réforme de 1991 a introduit le principe de la publicité des auditions, sauf si la
commission en décide autrement. Depuis peu, certaines auditions de ces commissions peuvent être télévisées,
comme aux Etats-Unis. Le bilan est plus ou moins nuancé, car ces commissions restent sous la domination
de la majorité de l'assemblée concernée. Dix commissions d'enquête ont été créées au Sénat entre 1997 et
2002, quinze l'ont été par l'Assemblée nationale au cours de la même période.

Au contraire, sous la XIIIème Législature, l’Assemblée a créé

• Rapport d'enquête relative aux modalités, au financement et à l'impact sur l'environnement du projet
de rénovation du réseau express régional d'Île-de-France ; Président : Daniel Goldberg (Socialiste) M.
Pierre Morange (UMP) / remis 7 mars 2012
• Rapport d'enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux ; Président :
Claude Bartolone (Socialiste) ; rapporteur : Jean-Pierre Gorges (UMP) / remis le 6 décembre 2011
• Rapport d'enquête sur la situation de l'industrie ferroviaire française : production de matériels roulants
"voyageurs" et fret ; Président : Alain Bocquet (Communiste) ; rapporteur : Yanick Paternotte (UMP) /
remis le 8 juin 2011
• Rapport d'enquête sur les mécanismes de spéculation affectant le fonctionnement des économies ;
Président : Henri Emmanuelli (Socialiste) ; rapporteur : Jean-François Mancel (UMP) / 14 décembre 2010
• Rapport d'enquête sur la manière dont a été programmée, expliquée et gérée la campagne de vaccination
contre la grippe A (H1N1) ; Président : Jean-Christophe Lagarde (Nouveau Centre ) ; rapporteur : Jean-
Pierre Door (UMP) / 6 juillet 2010
• Rapport d'enquête sur les conditions de la libération des infirmières et du médecin bulgares et sur les
récents accords franco-libyens ; Président : Pierre Moscovici (Socialiste) ; rapporteur : Axel Poniatowski
(UMP) / 22 janvier 2008
Pour la même période, le Sénat a créé trois commissions d’enquête :
• Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales,
créée en janvier 2012
• Commission d'enquête sur le coût réel de l'électricité afin d'en déterminer l'imputation aux différents
agents économiques, créée en février 2012
• Commission d’enquête sur le rôle des firmes pharmaceutiques dans la gestion par le Gouvernement de
la grippe A (H1N1)v. Rapport de MM. François Autain, président et Alain Milon, rapporteur :
La grippe A (H1N1)v : Retours sur "la première pandémie du XXIè siècle" (5 août 2010)
De même, sous la XIVème Législature (en cours), l’Assemblée a créé
• Commission d'enquête relatif à l'impact sociétal, social, économique et financier de la réduction
progressive du temps de travail: créée en juin 2014
• Commission d'enquête chargée d'étudier les difficultés du monde associatif dans la période de crise
actuelle : créée le 29 mai 2014
• Création d'une commission d'enquête sur l'exil des forces vives de France : créée le 9 avril 2014
• Rapport d'enquête relative aux coûts passés, présents et futurs de la filière nucléaire, à la durée
d’exploitation des réacteurs et à divers aspects économiques et financiers de la production et de la
commercialisation de l’électricité nucléaire, dans le périmètre du mix électrique français et européen,
ainsi qu’aux conséquences de la fermeture et du démantèlement de réacteurs nucléaires, notamment

28
UNJF - Tous droits réservés
 de la centrale de Fessenheim ; Président : François Brottes (PS) ; rapporteur : Denis Baupin (Ecolo) /
déposé le 5 juin 2014
• Rapport d'enquête relative aux causes du projet de fermeture de l'usine Goodyear d'Amiens-Nord et à
ses conséquences économiques, sociales et environnementales et aux enseignements liés au caractère
représentatif qu'on peut tirer de ce cas ; Président : Alain Gest (UMP) ; rapporteure : Pascale Boistard
(PS) / déposé le 11 déc. 2013
• Rapport d'enquête sur les conditions de la privatisation de la Société nationale Corse Méditerranée
(SNCM) ; Président : Arnaud Leroy (PS) ; rapporteur : Paul Giacobbi (PRG) / déposé le 11 déc. 2013
• Rapport d'enquête relative aux éventuels dysfonctionnements dans l'action du Gouvernement et des
services de l'Etat, notamment ceux des ministères de l'économie et des finances, de l'intérieur et de
la justice, entre le 4 décembre 2012 et le 2 avril 2013, dans la gestion d'un affaire qui a conduit à la
démission d'un membre du Gouvernement ; Président : Charles de Courson (UDI) rapporteur : Alain
Claeys (PS) / déposé le 8 oct. 2013
• apport d'enquête sur la situation de la sidérurgie et de la métallurgie françaises et européennes dans
la crise économique et financière et sur les conditions de leur sauvegarde et de leur développement ;
Président : jean Grellier (PS) ; rapporteur : Alain Bocquet (PCF) / déposé le 10 juillet 2013
• Rapport d'enquête sur le fonctionnement des services de renseignement français dans le suivi et la
surveillance des mouvements radicaux armés ; Président : Christophe Cavard (Ecolo) ; rapporteur : Jean-
Jacques Urvoas (PS) / déposé le 24 mai 2013

Les commissions d’enquête ont été constitutionnalisées, ce qui est une consécration justifiée de leur rôle,
par l’article 51-2 créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, correspondant à la mission générale de
contrôle donné au Parlement par l’alinéa 1er de l’article 24 lui aussi modifié par la même loi constitutionnelle.
C’est une loi, ordinaire et non organique, qui détermine les règles d’organisation et de fonctionnement de ces
commissions d’enquête. Quant à leurs conditions de création, elles sont fixées par le règlement de chaque
assemblée, soumis au contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel (art 61 al 1).
De plus, suite à la révision de 2008, l’Assemblée nationale a créé dans son Règlement, un droit de tirage
annuel, permettant chaque année aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires d’obtenir la création
d’une commission d’enquête.

B. Le contrôle avec sanction ou la mise en jeu de la

responsabilité du gouvernement

La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement représente un élément essentiel du régime parlementaire

et la contrepartie du droit de dissolution du chef de l'Etat, même si la contrepartie est apparente lorsque le chef
de l'Etat dispose de la réalité du pouvoir comme sous la Vème République.

Les deux procédures peuvent être très liées comme l'a montré la crise de 1962 : le droit de dissolution étant
une réelle menace, les parlementaires hésitent à utiliser la motion de censure.

Cette réticence à utiliser cette arme s'explique aussi par le fait majoritaire qui domine la vie politique
française depuis 1962, le gouvernement disposant d'une majorité stable et non soumise à des fluctuations. Ce
phénomène est notamment lié au mode de scrutin majoritaire qui évite à la majorité parlementaire de s'effriter.

La motion de censure ayant peu de chances d'être votée, du fait des conditions imposées par la Constitution,
un déséquilibre existe au profit de l'Exécutif, aucun renversement de gouvernement n'étant intervenu depuis
1962. La situation des autres régimes parlementaires modernes n'est cependant pas très différente (cf le
Royaume-Uni). Les moyens de contrôle sont à l'initiative du gouvernement ou des parlementaires. C'est pour
répondre à ce déséquilibre que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a entendu encadrer l'utilisation de
l'engagement de responsabilité.

29
UNJF - Tous droits réservés
1. La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement à
l'initiative du gouvernement
L'article 49 prévoit deux procédures totalement distinctes :
• la première est à l'entière initiative de l'Exécutif
• tandis que la seconde fait intervenir successivement le gouvernement et les députés.

a) L'initiative exclusive du Premier ministre : l'article 49 alinéa 1

En vertu de l'article 49 alinéa 1, le Premier ministre prend l'initiative d'engager, devant l'Assemblée nationale,
la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement, sur une déclaration de politique
générale.

Ce texte a suscité des polémiques quant au sens du mot "engage" qui pouvait signifier "doit engager" ou "peut
engager" ; la distinction pouvant aussi résulter du non-emploi de l'adverbe "éventuellement" pour l'engagement
de responsabilité sur le programme.

Certains gouvernements de la Vème République ne se sont pas présentés devant l'Assemblée nationale,
refusant toute idée d'investiture qui serait contraire à l'article 8 alinéa 1 et à l'esprit des institutions. Le refus
de considérer que le Premier ministre doit engager la responsabilité du Gouvernement après son entrée en
fonction répond à la volonté de considérer qu'il procède essentiellement du Président de la République.

De la même manière, le mot "programme", qui est distinct de la "déclaration de politique générale", suggère que
cet engagement ait lieu au moment de l'entrée en fonctions du gouvernement. Mais plusieurs gouvernements
ont engagé leur responsabilité, une fois nommés, sur une déclaration de politique générale, et non sur un
programme (gouvernements de L. Fabius en 1984, de J. Chirac en 1986, d'E. Balladur entre 1993 et de L.
Jospin en 1997, de J-P Raffarin en 2002,de F Fillon en 2007 et de J-M Ayrault en 2012). En revanche, les
gouvernements de 1988 à 1993, privés de la certitude d'une majorité absolue, s'ils ont bien présenté une
déclaration de politique générale, n'ont pas sollicité un vote de confiance sur celle-ci.

La Constitution n'impose pas de conditions particulières de majorité à l'occasion de ce vote, et cette majorité
absolue est calculée sur les suffrages exprimés, ce qui est un atout non négligeable pour le maintien d'un
Gouvernement. Mais, à l'inverse, une majorité simple suffit à renverser celui-ci. Ainsi sur 577 députés, si
250 députés votent contre le Gouvernement, et 200 pour, mais que 127 s'abstiennent, le Gouvernement est
renversé.

La seule condition procédurale est la délibération du conseil des ministres, avant cet engagement. Elle équivaut
à l'autorisation donnée par le Gouvernement dans son ensemble en faveur de cette procédure, et elle implique
l'autorisation du président de la République, ou son information, selon les cas de figure politiques.

b) Les initiatives conjuguées du Premier ministre et des députés :

l'article 49 alinéa 3
Cet alinéa 3, qui a été souvent critiqué, a été réécrit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 dans le sens
de la limitation de la liberté du Gouvernement

Le Premier ministre peut, dans ce cas, engager la responsabilité de son gouvernement sur un projet de loi, ou
une proposition de loi afin d'influencer le vote des parlementaires sur ce texte.

30
UNJF - Tous droits réservés
Le principe est que le sort du gouvernement et celui du texte sont liés par un jeu subtil qui s'apparente à une
forme de chantage.

Cette procédure est régie par des règles très strictes, inscrites à l'alinéa 2 de l'article 49 auquel renvoie l'alinéa
3. Le Premier ministre n'est jamais obligé de poser une telle question de confiance sur un texte. C'est une
simple faculté soumise cependant à la délibération, donc l'accord, du Conseil des ministres. Le Président
de la République est ainsi, au minimum, en cas de coexistence de majorités présidentielle et parlementaire
différentes, tenu informé.

La question de confiance doit obligatoirement porter sur un texte, de nature législative, ce qui exclut les projets
de résolution ou les déclarations.

Lorsque le Premier ministre a engagé la responsabilité du Gouvernement, les députés ont 24 heures pour réagir
et déposer, s'ils le veulent, une motion de censure, qui est un texte soumis au vote, critiquant le gouvernement
et concluant à son renversement. Ce délai de 24 heures dépassé, le texte est considéré comme adopté, sans
discussion, ni vote. Le dépôt de la motion doit être signé par au moins un dixième des députés (soit 58), alors
que jusqu'en 1958, un seul député pouvait déposer une telle motion. Cette motion est dite provoquée car elle
est déposée en réaction à l'engagement de responsabilité du Premier ministre, et parce que les députés se
sentent dans l'obligation de réagir.

Si une motion de censure est déposée, un nouveau délai, de 48 heures cette fois, est ouvert afin de permettre
aux parlementaires de réfléchir aux conséquences de leur vote, comme par exemple la menace d'une
dissolution, et il appartient au gouvernement de tenter de convaincre les indécis de ne pas voter la motion
de censure. Ce délai expiré, la motion de censure est mise aux voix et elle doit être adoptée à la majorité
des membres composant l'Assemblée nationale. Cette condition rend très difficile l'adoption d'une telle motion,
du fait du phénomène majoritaire et de la discipline qui règne, sous la Vème République, dans les groupes
parlementaires.

Ne sont en effet recensés que les votes favorables à la motion, donc hostiles au gouvernement, et les absents
ou les abstentionnistes sont considérés comme défavorables à la motion, donc favorables au gouvernement.
Un député peut ainsi toujours invoquer qu'il était malade ce jour-là ! Cette règle oblige les députés à un choix
clair et simple, aucun choix intermédiaire n'étant possible : c'est l'un des aspects du régime parlementaire
rationalisé, associé au fait majoritaire. De cette façon, sous la Vème République, aucune motion de censure
n'a été adoptée par application de l'alinéa 3 de l'article 49.

Les majorités, même composites ou plurielles, n'ont jamais, jusqu'à présent, voulu se dresser contre le
gouvernement et les oppositions ont été trop faibles ou trop divisées. L'article 49 alinéa 3 est surtout un
moyen de discipliner des majorités réduites ou tentées par l’infidélité au Gouvernement qu’elles soutenaient,
de les regrouper derrière le gouvernement et de faire taire leurs éventuelles divisions ou réticences devant
certains textes (c’est ainsi que le Gouvernement de M. Rocard, qui ne disposait que d’une majorité relative à
l’Assemblée nationale, l’a utilisé treize fois lors de la session d’automne 1990, entre octobre et décembre).
De cette manière, la motion de censure provoquée est un moyen de pression du gouvernement sur sa majorité
et non pas vraiment une arme de contrôle du gouvernement sur le Parlement.

Alors que le Gouvernement de L. Jospin n’avait pas eu recours à la technique de l’article 49 alinéa 3, celui de
M. Raffarin l’a utilisé deux fois, en février 2003 et en juillet 2004, pour lutter contre un nombre considérable
d’amendements déposés par les oppositions contre des projets de loi. Ce fut le cas aussi du Gouvernement de
M. de Villepin, en février 2006, à propos de la loi sur l’égalité des chances. Cet engagement de responsabilité a
été suivi par le dépôt d’une motion de censure qui n’a pas été adoptée. Plus qu’une arme destinée à discipliner
la majorité parlementaire, cette utilisation a visé à couper court, dans ce cas, aux débats parlementaires qui
risquaient de s’éterniser. Les différents Gouvernements de M. Fillon, de 2007 à mai 2012, n’ont pas eu recours
à cette procédure. Le Gouvernement de Manuel Valls a utilisé cette procédure pour les trois lectures devant

31
UNJF - Tous droits réservés
l'Assemblée nationale du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, entre
février et juillet 2015, afin de ne pas se heurter à l'opposition de certains députés de sa propre majorité.

La loi constitutionnelle de 2008 n'a pas modifié les règles de procédure et de vote exposées ci-dessus. Elle
a voulu limiter les cas d'utilisation de cette procédure jugée trop contraignante par les parlementaires. Les
engagements de responsabilité ne sont désormais possibles que sur un projet de loi de finances (mais ce
peut être une loi de finances rectificative), ou un projet de loi de financement de la sécurité sociale, considérés
comme les actes majeurs de la politique gouvernementale. Mais, pour donner une marge supplémentaire au
Gouvernement qui se trouverait dans uns situation difficile avec sa majorité parlementaire, l'alinéa 3 prévoit
que le Premier ministre peut recourir à cette procédure pour un autre projet de loi ou une proposition de loi
par session.

Alors que cet article 49 al 3 était considéré comme un élément excessif du parlementarisme rationalisé, sa
restriction en 2008 est parfois présentée comme susceptible d'empêcher un Gouvernement minoritaire de
pouvoir conduire sa politique. Il est toujours difficile de trouver un équilibre !

2. La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement à

l'initiative des députés : l'article 49 alinéa 2
Il s'agit de l'arme traditionnelle des régimes parlementaires, qui a subi cependant les limites de la rationalisation
sous la Vème République. La motion de censure est dite "spontanée" par opposition à celle prévue à l'article
49 alinéa 3, dite provoquée. La procédure de dépôt et l'adoption de la motion de censure, dans le cadre de
cette initiative parlementaire, sont les mêmes que celles de l'article 49 alinéa 3 vues ci-dessus. Deux motions
de censure ont été déposées au cours de la XIème législature entre 1997 et 2002, l'une relative à la politique
de réduction du temps de travail, l'autre après les événements qui ont conduit à la mise en examen du préfet
de Corse. Aucune n'a été adoptée : la motion de censure spontanée connaît cependant une extension et une
limitation par rapport à la question de confiance sur un texte.

Elle est plus étendue Elle est plus restrictive

Elle est plus étendue parce qu'elle peut être Elle est plus restrictive, car les députés ne
déposée à tout moment, en dehors de tout peuvent déposer que trois motions de censure
texte et à n'importe quel propos. C'est dans au cours d'une session parlementaire, soit
ce sens qu'elle est à l'initiative discrétionnaire environ durant neuf mois. Cette règle est un
des députés. Le seul cas de motion de censure assouplissement introduit par la révision du 4
adoptée dans ce cadre, en 1962, illustre cette août 1995 car, avant cette date, les députés
liberté car le texte était dirigé, politiquement, qui avaient déposé une motion ne pouvaient
contre le Président de la République et plus en déposer au cours de la même session,
son projet de référendum relatif à l'élection qui ne durait, il est vrai, qu'environ trois mois.
du Président de la République au suffrage Il s'agit d'une illustration supplémentaire de la
universel. rationalisation du régime parlementaire.

32
UNJF - Tous droits réservés