L E S E N J E U X D U N O U V E A U M I L L É N A I R E
De la centralisation
à la décentralisation
William Dillinger
et Marianne Fay
E
N CETTE FIN du XXe siècle, les tique dans les limites d’un système de déci- La décentralisation
peuples du monde entier reven- sion formel, fondé sur des règles.
diquent à l’unisson un plus grand Si l’objectif primordial de la décentralisa-
peut favoriser la
droit à la parole sur la manière dont tion peut être la stabilité politique, la dévolu- stabilité politique
ils sont gouvernés. Les groupes qui n’ont ja- tion des pouvoirs et de certaines fonctions aux et le développe-
mais eu le droit d’exercer quelque pouvoir autorités locales a aussi des implications pour
l’exigent maintenant, et les administrations les objectifs de développement plus tradition- ment économique,
centrales peuvent de moins en moins résister nels. Vue du côté positif, la décentralisation à condition que
à leurs exigences. peut accroître l’efficicacité et la réceptivité du
Cette tendance s’explique de plusieurs fa- secteur public en rapprochant le processus de le transfert des
çons. Elle a été attribuée à l’échec écono- décision des citoyens. Le revers de la médaille ressources et des
mique de l’État centralisé autoritaire (avec est que la décentralisation accroît le risque
l’aliénation d’importants groupes de sou- d’instabilité macroéconomique. La question responsabilités soit
tien), au recul de la menace de guerre et n’est pas de savoir si les administrations pu- bien coordonné et
d’agression extérieure dans la majeure partie bliques doivent être décentralisées — la
du monde (avec le rejet des gouvernements réponse à cela est dictée par le contexte poli-
que les relations
autoritaires forts) et à l’émergence de classes tique —, mais plutôt comment concilier les entre les adminis-
moyennes urbaines instruites (avec le recul pressions politiques sous-jacentes pour que le trations publiques
de la relation traditionnelle de protecteur à potentiel de développement offert par la dé-
client entre gouvernants et gouvernés). centralisation puisse être réalisé et que les soient clairement
Les gouvernements nationaux ont réagi de risques soient limités au maximum. définies.
plusieurs façons. Certains sont devenus plus Les stratégies de décentralisation varient
démocratiques. Alors qu’il y a vingt-cinq selon les spécificités de chaque pays. Néan-
ans, un tiers seulement des pays du monde moins, on peut tirer de l’expérience des
tenaient des élections dans des conditions de quinze dernières années des enseignements
concurrence, 60 % le font aujourd’hui. Les universellement applicables. Le plus impor-
gouvernements procèdent à la décentralisa- tant peut-être est que les systèmes fondés sur
tion — en transférant responsabilités et res- un ensemble cohérent et explicite de règles
sources aux échelons infranationaux des ad- fonctionnent mieux que les autres. Ces règles
ministrations publiques. Ces deux mesures doivent couvrir trois aspects des relations
donnent un moyen de maintenir la stabilité entre administrations publiques : la réparti-
politique et de concéder un pouvoir poli- tion du pouvoir politique national entre les
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échelons national et infranational, les fonctions et ressources sonnel spécialisé. Les autorités locales peuvent donc trouver
attribuées aux administrations infranationales, et les règles avantage à sous-traiter ce type de services auprès d’adminis-
électorales et autres institutions politiques qui lient les élus trations plus importantes, de plus haut niveau. De même, il
locaux à leurs administrés. peut être plus économique pour l’administration centrale de
laisser les autorités locales assumer en son nom les fonctions
L’arbitrage entre les intérêts qui lui incombent dans les bureaux locaux.
régionaux et nationaux Une bonne répartition des fonctions se caractérise souvent
Les autorités nationales établissent les règles selon lesquelles par un réseau compliqué de relations de commettant à agent,
les autorités infranationales opèrent. Le pouvoir des groupes dans lequel les administrations infranationales agissent à la
d’intérêts infranationaux au niveau du gouvernement national fois en tant qu’agents des échelons supérieurs des adminis-
influe donc de manière déterminante sur la façon dont les rela- trations publiques et que commettants pour la prestation
tions entre les différents niveaux d’administration sont gérées des services au niveau local (ou, plus précisément, en tant
et modifiées. Les démocraties s’interrogent depuis longtemps qu’agents de leurs administrés). À cet effet, les différents ser-
sur la façon de représenter les intérêts régionaux au niveau vices sont souvent dissociés, chaque niveau d’administration
national. D’un côté, si l’on donne trop de pouvoir aux intérêts jouant le rôle qui correspond le mieux à ses intérêts ou à son
régionaux, il est difficile de défendre les intérêts nationaux avantage comparatif. Par exemple, étant donné que l’éduca-
contre les intérêts régionaux lorsqu’ils sont en conflit. De tion sert à lutter contre la pauvreté, les administrations na-
l’autre côté, une administration centrale trop forte étouffera la tionales fournissent souvent un soutien financier pour assurer
liberté politique que la décentralisation est censée assurer. un niveau d’éducation minimum dans toutes les juridictions,
À l’heure actuelle, les gouvernements nationaux tendent à tandis que la gestion courante incombe aux administrations
se préoccuper davantage d’éviter l’instabilité politique que locales ou aux conseils d’administration des écoles.
d’encourager une plus grande liberté. Un moyen de répondre Il est surtout important que ces relations — aussi complexes
à leurs préoccupations consiste à renforcer l’organe exécutif soient-elles — soient clairement définies et stables, sans quoi
par rapport à l’organe législatif. Les pouvoirs conférés à l’exé- la répartition des fonctions risque de tourner en jeu de dupes
cutif, y compris celui de régir par décret (c’est-à-dire de pro- entre les différentes administrations. En Afrique du Sud, par
mulguer des lois sans l’approbation du législatif) et de dis- exemple, l’administration centrale et les provinces ont des
soudre le parlement pour procéder à de nouvelles élections, responsabilités conjointes dans les domaines de la santé et de
varient selon les pays. Les règles électorales ont aussi une in- l’éducation, mais leurs responsabilités respectives ne sont pas
fluence sur le pouvoir exécutif. Les systèmes qui encouragent définies. En conséquence, les provinces reçoivent des transferts
la prolifération de partis politiques peuvent affaiblir le pou- destinés à l’éducation et à la santé qu’elles utilisent à d’autres
voir de l’exécutif en obligeant les candidats à former des fins, sachant qu’elles peuvent compter sur l’administration
coalitions pour gagner les élections. Les règles des partis ont centrale pour fournir les services nécessaires.
aussi une forte incidence sur l’équilibre entre les intérêts na- Ressources. Le principe directeur de l’affectation des res-
tionaux et régionaux. Une discipline de parti rigoureuse et le sources est bien simple : le financement dépend de la fonc-
pouvoir de sélectionner les candidats à la législature peuvent tion. La raison en est que les administrations infranationales
renforcer le pouvoir de l’exécutif national, même dans un ont besoin de ressources en rapport avec leurs responsabilités.
système fortement décentralisé de par sa constitution. Ces dernières années, bien des pays africains confrontés à des
difficultés budgétaires ont transféré une large gamme de ser-
Fonctions et ressources vices publics aux administrations infranationales sans leur af-
des administrations infranationales fecter les recettes nécessaires. Comme on pouvait s’y attendre,
La deuxième grande composante des relations entre admi- la qualité des services décentralisés en a fortement pâti.
nistrations publiques concerne les fonctions et ressources at- L’inverse s’est produit dans une grande partie de l’Amérique
tribuées aux administrations infranationales. latine : les gouvernements ont décentralisé les recettes sans se
Fonctions. L’approche traditionnelle de la décentralisation, décharger des responsabilités correspondantes. En Colombie,
fédéraliste en matière de finances publiques, repose sur une les tranferts des pouvoirs centraux aux municipalités ont aug-
structure d’administration infranationale à plusieurs niveaux, menté de 60 % sans que les responsabilités suivent.
chacun fournissant des services qui bénéficient à ceux qui ré- Le principe selon lequel le financement dépend de la fonc-
sident dans la juridiction de l’administration infranationale. tion s’applique aussi au choix du type de recettes affecté aux
Ce modèle, bien qu’utile, présente certaines limites. En pra- administrations infranationales, c’est-à-dire au dosage des re-
tique, il est souvent difficile de définir la portée des avantages devances d’utilisation, des taxes et des transferts attribués à
procurés par un service spécifique pour déterminer la juridic- chaque niveau. Chaque instrument générateur de recettes a un
tion qui en bénéficiera. On peut considérer que l’éducation, effet différent sur le comportement des consommateurs et une
par exemple, a des avantages extrêmement localisés, étant incidence différente. Les redevances d’utilisation, comme les
donné son effet sur le revenu futur des élèves. Mais, en tant tickets d’autobus ou la facturation de l’eau au compteur,
que moyen de lutte contre la pauvreté et de sensibilisation peuvent être un moyen efficace de rationner la consommation
politique, elle présente aussi des avantages de portée natio- de biens dont la jouissance est en grande mesure privée. Les
nale. Les contraintes administratives constituent une autre impôts locaux peuvent jouer un rôle semblable en faisant
limitation. Les services publics se prêtent à des économies payer des services dont la jouissance — sans être privée — est
d’échelle, en particulier en ce qui concerne l’emploi de per- en grande partie limitée aux contribuables locaux. Des trans-
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ferts entre administrations s’imposent dans les peuvent accroître l’influence des représentants
diverses circonstances où les administrations locaux en abaissant le coût des campagnes élec-
infranationales opèrent — implicitement ou ex- torales. Le choix des candidats au niveau local
plicitement — en tant qu’agents de l’administra- (plutôt que par les partis politiques au niveau na-
tion nationale. Étant donné que les dispositifs tional) peut aussi encourager le sens des respon-
de protection sociale sont souvent considérés sabilités. Mais les élections ne sont pas une con-
comme une responsabilité nationale, les trans- dition suffisante. La mesure dans laquelle les élus
ferts entre administrations pour l’éducation, locaux sont à l’écoute de leurs administrés dé-
la santé et les compléments de revenu, par pend aussi des traditions civiques ainsi que du
exemple, sont courants dans les pays aussi bien William Dillinger pouvoir et de l’activisme des associations locales.
développés qu’en développement. fait partie de l’équipe de
La forme des transferts devrait être fonction la Banque mondiale qui Gérer la décentralisation
de leurs objectifs et des contraintes administra- a établi le Rapport sur La décentralisation est en marche. Un certain
tives auxquelles ils sont assujettis. Ces paramètres le développement dans nombre de pays essaient diverses approches et les
varient. Mais ce qui ne varie pas, c’est que les le monde 1999/2000. résultats sont encore limités. On peut néanmoins
transferts doivent être simples, transparents et dégager certains enseignements. Le plus incon-
prévisibles, pour aider à éliminer l’incertitude et testable est qu’il est indispensable de synchroniser
le marchandage qui empoisonnent souvent les les éléments de la réforme. Les recettes doivent
relations financières entre les administrations. être décentralisées en même temps que les acti-
De plus en plus, l’emprunt est un aspect dis- vités qu’elles sont censées financer. Des disposi-
cutable des relations entre administrations. Dans tions doivent être prises pour opérer le transfert
les pays où les marchés de capitaux sont limités, du personnel et des actifs de l’administration cen-
l’administration centrale tend à être la principale trale. La motivation politique de la décentralisa-
source de crédit, qu’elle fournit souvent par le tion incite les pouvoirs centraux à commencer
biais d’institutions de crédit spécialisées. La si- par prendre les mesures les plus visibles — orga-
tuation financière de ces institutions est variable. nisation d’élections locales et plus large partage
Elles ont bien réussi en Europe, mais beaucoup des recettes. Mais ce qui est crucial — et prend
moins dans les pays en développement. Dans davantage de temps — est de définir les nouvelles
les pays qui ont des marchés de capitaux inté- relations fonctionnelles entre les différents éche-
rieurs relativement développés ou un plus large Marianne Fay lons de l’administration. Les relations adminis-
accès aux marchés internationaux, les adminis- fait partie de l’équipe de tratives entre différentes entités de l’administra-
trations infranationales font de plus en plus ap- la Banque mondiale qui tion centrale doivent faire place à des relations
pel au crédit privé. Ces emprunts devraient être a établi le Rapport sur fondées sur un principe d’indépendance réci-
des opérations simples entre administrations le développement dans proque entre différents niveaux d’administration.
infranationales et créanciers privés. Mais, parce le monde 1999/2000. L’expérience récente indique aussi que les ad-
que la dette infranationale est souvent implicite- ministrations centrales doivent démontrer d’en-
ment garantie par l’administration centrale, les trée de jeu leur attachement aux nouvelles règles
banques peuvent être enclines à prêter à des administrations qui régissent les relations entre administrations publiques. Il
qui ne sont pas solvables. Les administrations nationales ont importe d’établir des précédents, car ils influent sur les attentes.
essayé de remédier à ce problème en réglementant le niveau de Il est important surtout d’imposer des contraintes budgétaires
l’emprunt des collectivités locales, mais l’expérience récente rigoureuses aux administrations infranationales : les adminis-
montre que cela ne suffit pas. Il est crucial que les administra- trations centrales doivent s’opposer résolument à accorder des
tions centrales établissent une réputation d’inflexibilité quant transferts ad hoc ou des allégements de dette pour obliger les
au renflouement des administrations infranationales endettées. administrations infranationales à vivre selon leurs moyens.
En prévenant les prêteurs potentiels qu’ils ne sauraient compter Les stratégies visant à stopper la décentralisation n’ont
sur leur aide, les pouvoirs centraux peuvent garantir que l’em- guère de chances de réussir. Les pressions en faveur de la dé-
prunt des administrations infranationales sera limité à des centralisation échappent au contrôle des gouvernements. Ces
montants que celles-ci sont à même de rembourser. dernières années, elles ont conduit à une plus large réparti-
tion du pouvoir politique en Amérique latine, en Europe de
Responsabiliser les administrations l’Est et dans certains pays d’Afrique et d’Asie de l’Est. À l’aube
infranationales du XXIe siècle, on peut s’attendre à voir les mêmes pressions
Le troisième volet des rapports entre administrations a trait apparaître dans le reste de l’Afrique et en Asie de l’Est, ainsi
aux règles qui régissent les relations entre les autorités locales qu’en Asie du Sud. Au lieu d’y résister, les pays de ces régions
et leurs administrés. Si la décentralisation n’accroît pas les in- devraient s’inspirer de ceux qui les ont précédés. F&D
fluences locales sur le secteur public, ses principaux bienfaits
seront perdus. L’un des principaux facteurs de reponsabilisa- Le présent article est tiré du chapitre 5 du Rapport sur le développement
tion au niveau local est le système d’élection des autorités lo- dans le monde 1999/2000 : le développement au seuil du XXIe siècle
cales — gouverneurs, maires et membres des parlements infra- de la Banque mondiale (New York, Oxford University Press pour la
nationaux. Les élections par district (plutôt que générales) Banque mondiale).
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