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Sous le thème : L’intervention publique dans la correction des inégalités
Dossier documentaire :
DOCUMENT 1 : Le développement d’un Etat social au XXe siècle
DOCUMENT 2 : La redistribution en France
DOCUMENT 3 : L’intervention publique dans la santé et l’éducation
DOCUMENT 4 : Les inégalités de revenus dans les pays de l’OCDE entre 2007 et 2010
DOCUMENT 1 : Le développement d’un Etat social au XXe siècle
« A partir des années 1920-1930 et jusqu’aux années 1970-1980, on assiste dans l’ensemble du monde riche
à un accroissement considérable de la part du revenu national que différents pays (Etats-Unis, France,
Royaume-Uni, Suède) choisissent de consacrer aux impôts et aux dépenses publiques (et en particulier aux
dépenses sociales). Dans tous les pays développés, en tout juste un demi-siècle, la part des impôts dans le
revenu national est multipliée par un facteur d’au moins trois ou quatre (parfois par plus de cinq, comme dans
les pays nordiques). On constate ensuite, là encore dans tous les pays, une stabilisation presque complète de la
part des impôts dans le revenu national depuis les années 1980 jusqu’aux années 2010. Cette stabilisation se fait
à des niveaux assez différents les uns des autres: à peine plus de 30% du revenu national aux Etats-Unis n autour
de 40% au Royaume-Uni, et entre 45 % et 55 % en Europe continentale (45% en Allemagne, 50% en France et
près de 55% en Suède). Les écarts entre pays sont loin d’être négligeables. Mais il est frappant de constater à
quel point les évolutions séculaires sont proches les unes des autres, en particulier concernant la stabilité quasi
parfaite observée dans tous les pays au cours des trois dernières décennies. (…)
Ainsi donc, tous les pays riches, sans exception, sont passés au cours du XXe siècle d’un équilibre où ils
consacrent moins d’un dixième de leur revenu national aux impôts et aux dépenses communes, à un nouvel
équilibre où ils en consacrent durablement entre un tiers et la moitié. (…) Pour mieux comprendre les enjeux
derrière ces chiffres, il nous faut maintenant décrire un peu plus précisément à quoi a servi cette hausse
historique des prélèvements obligatoires. Cette transformation correspond à la mise en place d’un «Etat social»
au cours du XXe siècle. Au XIXe siècle et jusqu’en 1914, la puissance publique se contentait d’assurer les
grandes missions régaliennes. Ces missions mobilisent aujourd’hui encore un peu moins d’un dixième du
revenu national. La hausse de la part des prélèvements dans les richesses produites a permis à la puissance
publique de prendre en charge des missions sociales de plus en plus importantes, représentant entre un quart et
un tiers du revenu national suivant les pays, que l’on peut décomposer en première approximation en deux
moitiés de taille comparable.
Il s’agit d’une part des dépenses publiques d’éducation et de santé, et d’autre part des dépenses de
remplacement et de transfert. (…) [Ces dernières] représentent généralement entre 10% et 15% (parfois près de
20%) du revenu national dans la plupart des pays riches en ce début de XXIe siècle. Contrairement aux
dépenses publiques d’éducation et de santé, qui peuvent être considérées comme un transfert en nature, les
revenus de remplacement et de transfert font partie du revenu disponible des ménages: la puissance publique
prélève des masses importantes d’impôts et de cotisations, puis les reverse à d’autres ménages sous forme de
revenus de remplacement (pensions de retraite, allocations chômage) et de divers transferts monétaires
(allocations familiales, minima sociaux, etc.) (…).
Au total, si on additionne les dépenses publiques d’éducation et de santé (10-15% du revenu national) et les
revenus de remplacement et de transfert (…), on aboutit à une masse totale de dépenses sociales (au sens large)
comprise entre 25% et 35% du revenu national, qui représente dans tous les pays riches la quasi-totalité de la
hausse de la part des prélèvements obligatoires constatée au XXe siècle. Autrement dit, le développement de
l’Etat fiscal au cours du siècle dernier correspond pour l’essentiel à la constitution d’un Etat social».
Source: Piketty Thomas, Le Capital au XXIe siècle, Seuil, 2013, pp. 756-76.
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DOCUMENT 2 : La redistribution en France
«Dans son sens le plus large, la redistribution s’opère à travers l’ensemble des prélèvements sur les
ressources des ménages et l’ensemble des prestations qui leur sont versées, que celles-ci soient octroyées sous
forme monétaire ou en nature (services publics). [La redistribution des revenus est] réalisée par la fiscalité
directe et les prestations sociales dont l’objectif principal est de réduire les écarts de niveau de vie entre
ménages (prestations familiales, allocations logement, minima sociaux). Les ménages bénéficient en outre d’un
certain nombre de services rendus par les administrations publiques (les transferts en nature) qui contribuent à
l’amélioration «indirecte» de leur niveau de vie. Ce sont des services fournis gratuitement ou à un prix très
inférieur à leur valeur. Ils contribuent à modifier les inégalités de richesse en évitant aux personnes d’acheter le
service au prix du marché. Les administrations publiques fournissent de nombreux services, qu’ils soient
collectifs (justice, sécurité) ou individualisables : les deux principaux services en nature individualisables sont
l’éducation et la santé. (…)
Les personnes résidant en France métropolitaine perçoivent des prestations sociales, au titre de leur situation
familiale (allocations familiales par exemple) ou sociale (minima sociaux, allocations logement) dont l’objectif
principal est de réduire les écarts de niveau de vie dans la population. Elles acquittent d’autre part des
cotisations et des contributions sociales visant à financer ces prestations et des impôts (impôt sur le revenu, taxe
d’habitation). L’ensemble de ces transferts font partie du système socio-fiscal (…) [qui] modifie les inégalités
de revenus. (…)
Avant redistribution, le niveau de vie moyen des 20 % de personnes les plus aisées (dernier quintile) est de
près de 53 600 euros par an, soit 7,2 fois supérieur au niveau de vie moyen des 20 % de personnes les plus
modestes (1er quintile, 7400 euros par an). On nomme ce ratio « rapport interquartile ». Les écarts sont encore
plus grands aux extrémités de la distribution des revenus : les 10 % de personnes les plus pauvres disposent d’un
revenu moyen de l’ordre de 4 300 euros par an tandis que les 10 % les plus riches reçoivent 69 700 euros par an.
Les transferts socio-fiscaux réduisent les inégalités de revenu, ce qui a pour effet de resserrer la distribution
globale des niveaux de vie autour de la moyenne.
Dans une optique de réduction globale des inégalités de revenus, plus la masse financière totale distribuée
par un transfert est élevée, plus son influence sur la distribution des niveaux de vie est grande, car le nombre de
ménages concernés est alors important et/ou leur revenu disponible substantiellement modifié par le transfert.
À titre d’exemple, le complément familial, prestation familiale sous conditions de ressources destinée aux
familles de trois enfants ou plus, représente une part non négligeable du revenu disponible des ménages qui le
perçoivent. Toutefois, ceux-ci sont peu nombreux, si bien qu’au total, le complément familial n’est pas un
instrument majeur de réduction des inégalités de revenus. (…)
Les prestations familiales dans leur ensemble représentent la moitié des dépenses totales de prestations
sociales et participent pour 26 % à la réduction des inégalités de niveau de vie. Elles peuvent être divisées en
deux catégories suivant leur ciblage. D’un côté, les prestations familiales sans conditions de ressources ont un
pouvoir redistributif a priori limité par l’absence de ciblage. Distribuées à une majorité des familles, ce sont
d’ailleurs les seules prestations sociales que les personnes du dernier quintile de niveau de vie peuvent
percevoir. Elles participent pourtant pour près de 16 % à la réduction des inégalités de niveau de vie, dont 11%
pour les seules allocations familiales. De l’autre côté, les prestations familiales sous conditions de ressources ont
a priori un pouvoir redistributif important du fait de leur ciblage. Les montants perçus élèvent de manière non
négligeable le niveau de vie des familles concernées. Au total, les prestations familiales jouent un rôle
redistributif important. Elles ont une importance toute particulière pour les plus modestes puisqu’elles
constituent globalement 15 % du niveau de vie après redistribution des personnes du 1er quintile, contre 4 % en
moyenne sur l’ensemble de la population.
Les aides au logement contribuent à réduire les inégalités de 19 %. Particulièrement ciblées, ce dont
témoigne leur indice de progressivité élevé, elles apportent un soutien financier, important aux ménages qui les
perçoivent (3200 euros en moyenne par ménage allocataire). Elles concernent de fait quasi-exclusivement les
personnes du 1er quintile et représentent en moyenne 11 % de leur niveau de vie. [Enfin], destinés à garantir un
minimum de ressources, les minima sociaux sont par nature les prestations sociales les plus ciblées : ils sont
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réservés aux personnes les plus pauvres et contribuent par leur ciblage à une réduction des inégalités de plus de
17 % de l’ensemble. Ils représentent ainsi 11 % du niveau de vie moyen des personnes du 1er quintile, et même
20 % de celui des personnes du premier décile.»
Source : Cazenave Marie-Cécile, Duval Jonathan, Eidelman Alexis, Langumier Fabrice et Vicard Augustin,
La Redistribution : état des lieux en 2010 et évolution depuis 20 ans, in France Portrait Social, INSEE, 2011.
DOCUMENT 3 : L’intervention publique dans la santé et l’éducation
«Peu de sujets font autant consensus que la santé et l’éducation, à la fois comme valeurs et comme facteurs
de croissance. Parmi les économistes, Amartya Sen est celui qui a le plus souligné leur importance primordiale.
Pour lui, éducation et santé sont des capacités ou, selon son expression, des «capabilités» essentielles au
développement de la vie humaine, sans lesquelles les notions de liberté et de bienêtre n’ont pas de sens. Sous
son influence, le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) a créé en 1990 un «indice de
développement humain», censé remplacer à terme le produit intérieur brut comme mesure du développement
d’une nation. Cet indice correspond à la moyenne de quatre indicateurs : l’espérance de vie, le taux
d’alphabétisation, le taux brut de scolarisation et le revenu par habitant. Santé et éducation en représentent donc
les trois quarts. (…)
Pour des raisons de justice, conclut Amartya Sen, l’éducation et la santé doivent être placées sous la
responsabilité de la société. (…) Robert Lucas [quant à lui,] insiste sur les effets de contagion (ou «externalités »
dans le jargon des économistes) du capital humain : non seulement une personne instruite sera elle-même plus
productive, mais elle rendra également les autres plus efficaces, en favorisant l’adoption d’idées nouvelles, en
plaidant pour une meilleure utilisation des ressources existantes, etc. Les externalités sont encore plus évidentes
en ce qui concerne la santé: une personne malade a de fortes chances d’en contaminer d’autres. Comme les
individus ne prennent pas en compte cette externalité, ils ont tendance à ne pas investir suffisamment dans leur
propre capital humain ou dans celui de leurs enfants. La société a donc le droit de les encourager (voire de les
contraindre) à investir plus que ce qu’ils feraient spontanément : cela peut justifier la gratuité de l’école ou des
soins de base, l’obligation scolaire ou toute autre politique volontariste en matière de santé et d’éducation (…)
Même les plus conservateurs des économistes reconnaissent l’importance [de la santé et de l’éducation], tels
trois des prix Nobel de l’Ecole de Chicago: Theodore Schultz, qui a inventé la notion de «capital humain» (par
analogie avec le capital physique) pour désigner l’ensemble des talents et aptitudes d’un individu, dont
l’éducation et la santé sont des éléments essentiels: Gary Becker, qui a popularisé la notion, ou encore Robert
Lucas qui a fait du capital humain le moteur d’une croissance ininterrompue (…)
Cette conviction ne se limite pas au monde académique. Pour James Wolfensohn, président de la Banque
Mondiale de 1995 à 2005, l’éducation des filles s’apparente à une solution miracle, tant elle favorise le
développement sous tous ses aspects: « elle permet de faire baisser les taux de mortalité infantile et maternelle;
d’améliorer l’éducation de leurs futurs enfants, filles comme garçons; d’obtenir une productivité plus importante
et une meilleure gestion de l’environnement. Tout ceci mis bout à bout signifie une croissance économique plus
rapide, et surtout, une meilleure redistribution des fruits de la croissance» 1.
Au-delà des affirmations de principe, il semble y avoir une réelle volonté (…) d’assurer à tous l’accès à
l’instruction et aux services de santé essentiels. Sur les huit «objectifs du millénaire pour le développement» que
189 pays se sont fixés pour 2015, trois concernant la santé (réduire la mortalité infantile, améliorer la santé
maternelle, combattre le sida, le paludisme et d’autres maladies) et deux l’éducation (assurer l’instruction
primaire pour tous et promouvoir l’égalité des sexes, en particulier en matière d’éducation). Le rapport de 2009
sur les «objectifs du millénaire» fait état d’avancées réelles: les inscriptions à l’école primaire ont progressé,
même si l’objectif d’une scolarisation primaire universelle d’ici à 2015 ne sera pas atteint. Le rapport souligne
aussi les progrès réalisés (…) en matière d’accès aux soins. (…)
[Mais] on ne peut pas être «en faveur du droit à la santé ou à l’éducation sans s’interroger sur l’organisation
concrète de ces services (…). Comment déterminer la meilleure politique, celle qui sera la plus efficace pour
1
Quatrième conférence sur les droits des femmes, Pékin, 1995.
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parvenir au but qu’on s’est fixé ? Cette question a des répercussions très concrètes. L’école doit-elle être gratuite
ou payante? Quelle est la taille optimale des classes? Faut-il construire des centres de santé tout près des villages
ou acheminer les malades des zones rurales vers des hôpitaux urbains? Pour choisir entre ces différentes options
(…), la seule solution consiste à tester rigoureusement chacune de ces propositions et à en comparer le prix ainsi
que les effets».
Source: Duflo E., Le développement Humain, Seuil, 2010.
DOCUMENT 4 : Les inégalités de revenus dans les pays de l’OCDE entre 2007 et 2010
« Avant la crise, en moyenne, le revenu moyen des 10 % les plus riches représentait environ neuf fois celui
des 10 % les plus pauvres. Cet écart était de 8 dans les années 90, et de 7 dans les années 80. Lors des trois
premières années de la crise, entre 2007 et 2010, cet écart est passé de 9 à 9,5. (…) [Mais] l’Etat providence a
contribué à amortir le choc pour les plus pauvres, évitant ainsi que les inégalités ne se dégradent trop pendant les
trois premières années de la crise. On estime que la redistribution par les prestations sociales et les impôts réduit
les inégalités d’un tiers en moyenne pour la population totale des pays de l’OCDE, et d’un quart en excluant les
retraites pour la population en âge de travailler. Pour la France, cet effet est supérieur, à 40 % pour la population
totale et à un tiers pour la population en âge de travailler, notamment grâce à un niveau élevé de dépenses
sociales publiques.
Il faut bien noter que les données disponibles actuellement ne permettent de décrire l’évolution des inégalités
de revenus que jusqu’en 2010, c’est-à-dire les premières années de la crise. Depuis 2010, la reprise économique
a été très faible dans un certain nombre de pays de l’OCDE, et quelques-uns sont retombés dans la récession,
dont la France. En même temps, beaucoup d’individus ont épuisé leurs droits à des allocations de chômage, et
beaucoup de gouvernements ont réorienté leur politique budgétaire au profit de l’assainissement et de la
consolidation fiscale. Ceci a mis davantage de pression sur les revenus des ménages et leur distribution.
Si la lenteur de la croissance persiste et si les mesures d’assainissement budgétaire sont mises en oeuvre, la
capacité des systèmes d’impôts et de transferts à alléger les niveaux élevés (et potentiellement croissants) de
l’inégalité et de la pauvreté des revenus du travail et du capital, pourrait être remise en question.
L’OCDE préconise différents grands axes de la politique de lutte contre les fortes inégalités. Le premier défi
consiste à stimuler l’emploi, améliorer celui-ci quantitativement et, surtout, qualitativement, permettant à tous
d’échapper à la pauvreté et offrant de réelles perspectives de carrière. Investir davantage dans l’éducation et la
formation est aussi un chantier crucial.
Ces investissements dans les individus doivent débuter dès la prime enfance et se poursuivre au cours de la
scolarité. Après l’entrée dans la vie active, les employeurs comme les salariés doivent être suffisamment incités
à investir dans les compétences tout au long de la vie professionnelle.
Enfin, la fiscalité joue un rôle redistributif important aussi. Les pouvoirs publics peuvent envisager de relever
les taux marginaux d’imposition du revenu pour atteindre directement cet objectif. D’autres mesures pourraient
consister à rechercher une meilleure discipline fiscale, à supprimer des allégements fiscaux et à réévaluer le rôle
de l’impôt vis-à-vis de l’ensemble des formes de patrimoine.
Un autre instrument important est la fourniture de services publics gratuits de qualité en matière d’éducation,
de santé ou d’accueil familial. En moyenne, les gouvernements des pays de l’OCDE dépensent autant (quelque
13 % du PIB) en services publics sociaux qu’en prestations monétaires, et réduisent ainsi les inégalités d’un
cinquième environ.»
Source: «Les inégalités de revenus augmentent dans les pays de l’OCDE» entretien avec Maxime Ladaique,
Responsable de l’information statistique à la division des politiques sociales à l’OCDE, publié par
l’Observatoire des inégalités, [Link]