UNIVERSITE GASTON BERGER DE SAINT-LOUIS

UFR DES SCIENCES JURIDIQUE ET POLITIQUE

LICENCE II

Professeur : M. AÏDARA

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 1

 INTRODUCTION GENERALE

PARTIE 1 : L’ACTION DE L’ADMINISTRATION

TITRE I : LES MODES D’ACTION

CHAPITRE 1 : LE SERVICE PUBLIC
CHAPITRE 2 : LA POLICE ADMINISTRATIVE

TITRE II : LES MOYENS D’ACTION

CHAPITRE 1 :L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL
CHAPITRE 2 : LE CONTRAT ADMINISTRATIF

PARTIE 2 : L’ENCADREMENT DE L’ACTION DE L’ADMINISTRATION

TITRE I : LE CONTROLE DE L’ADMINISTRATION

CHAPITRE 1 : LES ORGANES JURIDICTIONNELS CHARGES DU CONTROLE
CHAPITRE 2 : LES RECOURS CONTENTIEUX
CHAPITRE 3 : LA PROCEDURE ADMINSTRATIVE CONTENTIEUSE

TITRE II : LA SOUMISSION DE L’ADMINISTRATION AU DROIT

CHAPITRE 1 : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE
CHAPITRE 2 : LE PRINCIPE DE LEGALITE

INTRODUCTION GENERALE

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 2

L’introduction au droit administratif postule tout d’abord de situer ses origines (I) avant de le
définir (II). Ensuite, l’accent doit être mis sur ses caractères (III) pour enfin analyser la
construction du droit administratif sénégalais (IV)

I- LES ORIGINES DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif est né en France dans un contexte particulier. D’abord, au Moyen âge
sous l’Ancien régime, il s’est construit un ensemble de règles appelé règles administratives
destinées à gérer les affaires publiques (A). A la révolution de 1789, le droit administratif s’est
constitué en tant que discipline juridique (B).

A- L’Ancien Régime et les règles administratives

Sous l’ancien régime, le pouvoir était concentré entre les mains des seigneurs. Mais avec la
dislocation de l’empire, ceux-ci sont devenus des héritiers des anciens agents royaux ou grands
propriétaires fonciers. Et plus tard, les municipalités vont s’émanciper pour administrer les
villes et les bourgs. Ces différents niveaux d’administration se caractérisaient par l’édiction de
règles destinées à réglementer les activités des sujets. Des privilèges sont reconnus aux titulaires
de la puissance publique qui peuvent déposséder les sujets de leurs biens, exercer des pouvoirs
de police, définir un régime d’accès et d’utilisation des terres, percevoir des taxes et redevance
etc. En contrepartie, un certain nombre de droits était reconnu aux sujets. De nombreux textes
ont été édictés à cet effet. Il s’agit notamment de dédommagement en cas de dépossession, du
fonctionnement correcte des activités publiques ou encore, il peut arriver que les seigneurs
confient par contrôle la réalisation d’une tache ou l’exercice de certains pouvoirs à des fermiers
en fixant les règles par lesquelles ils gardent une situation privilégiée par rapport aux autres.
Les notions d’utilité publique ou de nécessité publique sont invoquées pour justifier ces rapports
qui se distinguent de celles qui régissent les rapports entre particuliers. A cette période, il s’est
développé l’idée selon laquelle les problèmes liés à l’administration sont spécifiques et qu’il
fallait des juridictions spécialisées pour connaitre de ces problèmes. On considère par exemple
que «juger l’administration, c’est administrer » donc il faut un administrateur pour juger
l’administration. En conséquence, il ne faut pas soumettre les problèmes de l’administration
aux tribunaux appelés parlements dont le rôle était de trancher les litiges nés entre les sujets du
roi. Une telle approche a pour conséquence la création d’un conseil du roi qui était un organe
chargé de conseiller le souverain dans le règlement des litiges ou réclamations concernant
l’administration. Cet épisode est important parce qu’il a forgé une culture en France selon
laquelle il faut un organe spécifique pour rendre le droit applicable à l’administration. Avec la
révolution, une nouvelle page va s’ouvrir.

B- La révolution et l’affirmation du droit administratif

Avec la révolution, l’Assemblée constituante abolit l’Ancien régime et remplace les
structures traditionnelles par de nouvelles institutions mais elle ne revient pas sur la culture
selon laquelle « juger c’est administrer ». Bien au contraire, cette culture va s’affirmer et sera
traduite en terme juridique. En effet, la DDHC, en son article 16, consacre la séparation des
pouvoirs et en conséquence de cette séparation des pouvoirs, les révolutionnaires ont trouvé
une logique de séparer les fonctions administratives des fonctions judiciaires. Ainsi, les lois en
date des 16 et 24 août 1790 affirment que « les fonctions judiciaires sont distinctes et
demeureront toujours séparées des fonctions administratives ». Un autre élément important va
renforcer la séparation et l’utilité de recourir à un organe de droit commun pour connaitre les
litiges du droit administratif : c’est la méfiance des révolutionnaires à l’égard du juge judiciaire.
En effet, ce dernier était particulièrement partisan du pouvoir royal ; il soutenait son action et
développait une jurisprudence protectrice de la propriété royale sauvegardant tous les biens
royaux. En définitive, les révolutionnaires se méfiaient et du roi et du juge judiciaire.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 3

 Cette méfiance est traduite en droit par l’article 13 des lois du 16 et 24 aout 1790 qui interdit
au juge judiciaire d’exercer des fonctions administratives ou d’intervenir dans la marche de
l’administration sous forme de citation ou d’injonctions faites aux administrateurs sous peine
de forfaiture, méfiance pour ne pas dire rejet du juge judiciaire en même temps défaut de
création de juridictions spéciales tout en maintenant l’approche selon laquelle « juger
l’administration, c’est administrer » et que les litiges administratifs sont spécifiques. A la fin
de la période révolutionnaire, l’examen des réclamations des particuliers contre l’administration
était adressé directement à l’administration et non au juge indépendant. Ce sont les ministres
qui étaient à la fois juge et administrateur, on parle de la théorie de «l’administration-juge »

A l’an 8 de la révolution, le Conseil d’Etat est créé. Au départ sa mission était de présenter
au chef de l’exécutif tous les projets de décisions qu’il validait ou pas ; on parle de justice
retenue. Avec la loi du 24 mai 1872, il est reconnu comme justice autonome, le Conseil d’Etat
devient indépendant et rend des décisions de façon souveraine. Un an plus tard, le 8 Février
1873, une décision a été rendue c’est l’arrêt Blanco qui sera considéré comme l’acte fondateur
du droit administratif. Le juge reconnait la spécificité du droit administratif et il reconnait aussi
que le droit commun (code civil) ne doit pas être appliqué à l’administration. Dès lors, le droit
administratif se présente comme un droit dérogatoire c’est-à-dire spécial mais il est appliqué
sans texte. Le juge va former le droit au fur à mesure. On dit alors que le droit administratif est
un droit jurisprudentiel.

II- DEFINITION DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif est un droit difficile à définir en ce sens qu’il s’avère délicat de
formuler de manière brève et précise un contenu du droit administratif qui trouve un assentiment
général et définitif. Pourtant, chercher la définition du droit administratif est un exercice
incontournable parce ce que permettant d’identifier les différents éléments qui fondent le droit
administratif et qui justifient sa raison d’être.

Mais ces éléments divisent la doctrine. A défaut d’une définition unanime, elle s’est orientée
vers la recherche de critères pour identifier le droit administratif. Ces critères sont très liés aux
notions sur lesquelles s’est fondé le juge pour dire par exemple dans une affaire que c’est le
droit administratif et non le droit commun qui doit s’appliquer. On peut distinguer les critères
fondés sur le service public (A), la puissance publique (B), sur l’intérêt général (C) ou encore
sur des bases constitutionnelles (D).
A- Le droit administratif, droit du service public
C’est une thèse défendue par le doyen Léon Duguit qui est le chef de fil de l’école de
service public de bordeaux. Selon lui, le service public est la pierre angulaire du droit
administratif c’est à dire qu’il est l’élément qui permet de délimiter le droit administratif par
rapport au droit civil et d’appliquer le droit administratif. Léon Duguit considère que le droit
administratif repose sur la notion d’une fonction sociale des gouvernements ayant pour objectif
l’Organisation et le fonctionnement des services publics. Le service public est une activité
d’intérêt général gérée par une personne publique. Il faut dire que de 1873 à 1910, à la suite de
plusieurs décisions, le Conseil d’Etat a créé le SP pour justifier l’application du droit
administratif. D’abord l’arrêt Blanco, 8 février 1873, considère que la responsabilité de l’Etat
pour les dommages causés par les personnes qu’il emploie dans les services publics ne doit pas
être régie par le droit civil. Dans l’arrêt Terrier, 6 février 1903, le juge va étendre les principes
de l’arrêt Blanco à la responsabilité contractuelle des collectivités locales. Le juge soutient en
effet que « toutes les actions entre les personnes publiques et les tiers ou en entre les personnes

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 4

publiques elles-mêmes et fondées sur l’exécution, l’inexécution ou la mauvaise exécution d’un
service public sont de la compétence administrative ». Enfin, dans les arrêts Feutry, TC, 29
février 1908 et Therond, CE, 4 mars 1910, le juge poursuit l’entreprise de soumission de
l’administration qu’elle soit centrale ou locale au droit administratif en se fondant sur le critère
du service public mais à partir de 1912 une fissure sera décelée dans la construction de l’école
du service public d’où la remise en cause du critère de service public par une partie de la
doctrine qui va considérer que le droit administratif a pour fondement la puissance publique.

B- Le droit administratif, droit de la puissance publique

La thèse est défendue par Maurice Hauriou qui est le chef de fil de l’école de la puissance
publique ou école de Toulouse. Selon Hauriou, le droit administratif est le droit qui va
s’appliquer quand l’Etat utilise des actes de puissance publique. Il se fonde lui aussi sur une
série d’arrêts rends par le Conseil d’Etat et dans lesquels le juge n’invoque pas la notion de
service public. Dans la décision en date du 31 Juillet 1912, Société granits porphyroïdes des
Vosges, pour déterminer la nature d’un contrat, le juge ne s’est pas fondé sur l’existence ou non
d’un service public ni sur l’objet en vue duquel le contrat a été conclu mais il s’est fondé sur la
notion de clause exorbitante du droit commun. Une décennie plus tard, dans la décision TC, 22
Janvier 1921, APREI, le juge a reconnu ce que la doctrine appelle le service public industriel
et commercial. Or, les services publics et commerciaux sont soumis au droit privé et les litiges
qui se rapportent à leur gestion sont du ressort du tribunal judiciaire ; c’est à partir de cette
décision que l’école de Maurice Hauriou considère que le droit administratif est le droit qui
s’applique quand l’Etat utilise des actes de puissance publique et non un service public. Ce qu’il
faut prendre en compte, selon Hauriou, ce n’est pas la finalité mais les moyens utilisés pour
gérer l’activité : s’il s’agit de moyen de puissance publique, c’est le droit administratif qui va
s’appliquer ; en revanche s’il s’agit de moyens semblables à ceux utilisés par les particuliers, il
sera appliqué le droit privé. Plus tard, certains auteurs verront dans la notion d’intérêt général
le critère de définition du droit administratif.

C- Le droit administratif, droit de l’intérêt général

C’est Marcel Walime qui défend la thèse selon laquelle, le droit administratif est le droit
qui s’applique quand on est en face d’une activité d’intérêt général, il considère que le droit
administratif c’est «l’ensemble des règles qui précisent dans quelles conditions les personnes
administratives acquièrent des droits et imposent des obligations aux administrés, par l’organe
de leurs agents dans l’intérêt de la satisfaction des besoins publics ; l’activité de l’ensemble
des règles qui gouvernent l’administration, précisant l’étendue et les limites de leurs pouvoirs
soit à l’égard des administrés soit à l’égard les uns les autres ». Dans cette approche, on se
rend compte que la notion d’administration est au cœur de la définition de droit administratif.

L’administration peut faire l’objet d’une double définition L’administration désigne au sens
organique l’ensemble des autorités, agents et organismes chargés d’exécuter des activités
d’intérêt général. Au sens matériel, l’administration est une activité qui vise la satisfaction de
l’intérêt général. Mais c’est en recherchant les champs d’intervention de l’administration que
le doyen Vedel va développer la thèse selon laquelle, le droit administratif a des bases
constitutionnelles. En claire, pour définir le droit administratif, il faut partir de la constitution.

D- Les bases de la théorie constitutionnelle

Elle est défendue par le Doyen Vedel qui considère que pour définir le droit administratif, il
faut se référer à la Constitution. Il a développé la théorie des bases constitutionnelles du droit
administratif. Selon cette théorie, la Constitution distingue entre plusieurs organes (le
gouvernement, le parlement et l’autorité judiciaire). Il faut donc partir de considérations

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organiques et non de considérations matérielles (service public ou puissance publique) pour
définir à la fois l’administration et le droit administratif. Il considère qu’il faut procéder par
étape de délimitation et il distingue 3 étapes :
- La première étape consiste à exclure de l’administration tout ce qui relève du parlement
et de la juridiction et elle aboutit à rattacher l’administration au gouvernement.
- La deuxième étape consiste à délimiter dans l’activité gouvernementale tout ce qui n’a
pas de caractère administratif. EX : l’activité diplomatique ou encore l’activité du
gouvernement dans ses rapports avec les autres pouvoirs publics notamment le
parlement.
- La troisième étape consiste, en tenant compte des deux premières distinctions, à
considérer que l’administration est l’ensemble des activités du Gouvernement et des
autorités décentralisées étrangères à la conduite des relations internationales et des
rapports entre pouvoirs publics et s’exerçant sous un régime de puissance publique. Le
droit administratif est alors ce régime de puissance publique sous lequel sont exercées
les activités délimitées. Ainsi défini, reste à voir les caractères du droit administratif.

III- CARACTERES DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif présente plusieurs caractères. On peut en retenir au moins quatre (4) :
C’est un droit jurisprudentiel (A), autonome (B), d’équilibre (C) et enfin évolutif (D).

A- Le caractère jurisprudentiel
Il résulte d’un fait historique. À sa formation, il n’existait pas un code à l’instar du code
civil sur lequel pouvait se fonder le juge pour trancher les litiges. C’est par une démarche
casuelle que le juge va forger les règles qui seront, malgré les interdictions des arrêts de
règlement, répétées pour constituer une jurisprudence (arrêt de règlement = règle générale et
impersonnelle). C’est pourquoi le droit administratif est un droit structurellement ou
fondamentalement jurisprudentiel mais ce caractère a connu un fort infléchissement ; il devient
de plus en plus un droit écrit. Des parties importantes sont soumises à des lois et règlement, le
statut de plusieurs administrations est défini par des textes et le juge administratif lui-même,
dans de nombreuses décisions, applique non pas des règles jurisprudentielles mais des
dispositions textuelles. Toutefois, il reste que les principes fondamentaux du droit administratif
sont posés par la jurisprudence.

B- Le caractère autonome
L’autonomie du droit administratif est par rapport au droit privé. En effet, de façon
traditionnelle, le droit administratif a ses propres règles, son propre juge, sa propre juridiction.
L’autonomie signifie que ce sont des règles distinctes du droit privé qui sont applicables à
l’administration, on dit que le droit administratif est un droit exorbitant du droit commun.

En France, c’est l’existence de la juridiction elle-même qui est regardée comme étant la
source essentielle de la spécificité du droit administratif. En 1987, le conseil constitutionnel,
se fondant sur un principe fondamental reconnu par les lois de la république, (il s’agit de la loi
du 24 mai 1872 relative au Conseil d’Etat déjà évoqué), a reconnu l’indépendance et la
spécificité de la juridiction administrative qui sont désormais garanties constitutionnellement.
Il en découle que tout le contentieux de l’annulation et de reformation des décisions prises par
les autorités administratives dans l’exercice de leurs prérogatives est du ressort du juge
administratif. Au Sénégal, l’autonome du droit administratif ne se traduit pas par l’existence
d’une juridiction autonome parce que le législateur a opté pour une unité de juridiction c’est à
dire que c’est le juge administratif qui rend et le droit administratif et le droit commun.

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Toutefois, le contentieux administratif est distinct du contentieux des particuliers. En effet, des
pans importants de l’activité de l’administration ne sont pas soumis à un régime de droit
commun. Il s’agit notamment de la fonction publique, du domaine public, de la responsabilité
administrative, des contrats administratifs ou encore des actes administratifs unilatéraux.
Cependant, l’autonomie du droit administratif est relative au Sénégal en ce sens qu’il arrive que
les règles applicables à l’administration ne soient pas radicalement différentes du droit privé. A
ce caractère autonome, s’ajoute un caractère d’équilibre.

C- Le caractère d’équilibre
Le droit administratif est un droit qui régit des rapports déséquilibrés. Il existe d’un côté
l’administration qui agit au nom de l’intérêt général ; elle est impersonnelle et puissante et de
l’autre côté se trouvent les particuliers qui poursuivent leurs intérêts propres. Si l’intérêt général
doit prendre le dessus sur l’intérêt particulier, il ne doit pas toutefois le nier. Le droit
administratif est ce droit qui recherche de l’équilibre dans des rapports de forces déséquilibrées.
C’est sans doute ce qui explique son caractère évolutif

D- Le caractère évolutif
Rappelons que dès ses débuts avec l’arrêt Blanco, le juge a mis l’accent sur la nécessité
d’adapter les règles du droit administratif au contexte d’intervention de l’administration. Depuis
lors, le droit administratif n’a cessé d’évoluer et aujourd’hui il connait des mutations profondes.
L’accent doit être mis sur les mutations les plus récentes qui affectent aussi bien les décisions
(1) du juge que sa mission (2).

1- Les mutations affectant les décisions du juge

Le juge administratif suit depuis de nombreuses années un raisonnement qui l’amène à
considérer le droit constitutionnel comme étant l’une des sources essentielles du droit
administratif en rendant des décisions dans lesquelles il se fonde sur des principes contenues
dans la déclaration universelle des droits de l’homme et du citoyen, du préambule de la
Constitution de 1946 etc.
Une autre dimension de la mutation est rendue compte par la prévalence du droit
communautaire qu’il soit européen ou africain. En effet, la loi n’est plus la norme supérieure à
laquelle l’administration dans tous les cas, doit se conformer et sur laquelle, elle peut asseoir
son action. Elle ne l’est que sous réserve de sa conformité à la Constitution ou au droit
communautaire.

2- Les mutations dans sa mission

L’action du juge a aussi connu une mutation. D’abord par le développement des procédures
conservatoires, le juge adopte une démarche ou une attitude qui lui permet la suspension des
effets d’une décision. Ensuite, par la reconnaissance des compétences de réformations, le juge
administratif va au-delà de de son pouvoir d’annulation de la décision contestée. Si le recours
pour excès de pouvoir a été la majeure du 20ème siècle, en ce 21ème siècle, le juge administratif
a vocation à exercer dorénavant dans un champ plus large, un rôle de juge de pleine juridiction.
Dans l’exercice de sa mission, le juge fait montre de pédagogie. Il en est de même dans le
contenu des décisions qu’il rend.

C’est ce droit qui a été reçu et adapté au Sénégal.

IV- LA CONSTRUCTION DU DROIT ADMINISTRATIF SENEGALAIS

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 7

 Le droit administratif sénégalais est fortement inspiré du droit administratif français. Au
moment de la colonisation, l’organisation et le fonctionnement de l’appareil administratif de la
colonie du Sénégal étaient régis par des lois et règlements imprégnées de la législation de la
métropole. A l’Indépendance, le Sénégal n’a pas opté pour une rupture définitive avec le
système administratif français. Certains auteurs considèrent qu’il existe une sorte de mimétisme
juridique après l’indépendance. Mais force est de constater que le droit administratif français
n’a pas été intégralement reconduit au Sénégal ; le droit administratif a été adapté aux réalités
nationales pour tenir compte de la spécificité de la société sénégalaise.

Deux éléments caractérisent le droit administratif sénégalais : il s’agit d’abord d’un droit
écrit (A) et il ne relève pas d’une juridiction spéciale comme c’est le cas en France (B).

A- Le droit administratif sénégalais, un droit écrit

Dès l’indépendance, le Sénégal a adopté un code dénommé Code des Obligations de
l’Administration par la loi 65-51 du 19 Juillet 1965. Ce code comprend en grande partie les
solutions importantes dégagées par les juges administratifs français dans les matières du droit
administratif telles que le contrat, les travaux publiques, les services publics, la responsabilité
administrative mais en y apportant certaines modifications. On dit que le Sénégal a opté pour
une codification du droit administratif. Cette option est justifiée par des raisons pratiques et
techniques.

B- Le droit administratif sénégalais, un droit sans juridiction spécialisée

Contrairement à la France, le Sénégal a opté pour une unité de juridictions à dualité de
contentieux. L’unité de juridiction veut dire que ce sont les mêmes juges qui sont compétents
aussi bien en matière administrative qu’en matière judiciaire pour rendre la justice. Mais
l’évolution n’est pas linéaire. En 1960, l’ordonnance 60-56 du 14 Novembre 1960, fixant
l’organisation judiciaire du Sénégal instaure un système d’unité de juridictions. Dans les années
1990, l’importante réforme judiciaire du 30 Mai 1992 a institué une unité à la base et une dualité
au sommet avec la création d’un Conseil d’Etat chargé d’appliquer le droit administratif.
Depuis 2008, avec la loi organique du 7 Août portant création de la Cour suprême, le législateur
sénégalais est revenu à l’unité des juridictions à la base et au sommet.

Rattachée à l’exécutif et ayant en charge l’intérêt général, l’administration est soumise à un

corps de règles différent de celui qui régit les particuliers. Les litiges qui le concernent sont
aussi souvent soumis à des organes spécifiques. Le droit administratif est le droit qui étudie
l’encadrement juridique de l’administration ; il met l’accent sur son organisation, son action, sa
soumission au droit etc.
Il faudra analyser à travers ce cours de droit administratif l’action de l’administration (Partie
1) et son encadrement (Partie 2)

PARTIE 1 : L’ACTION DE L’ADMINISTRATION

L’administration intervient dans la vie de la collectivité de différentes manières et qui
se manifestent par des fonctions de prestation de services ou d’encadrement des activités : ce
sont les modes d’action (Titre I). Mais pour ce faire, elle utilise différents moyens dont ceux
juridiques : ce sont les moyens d’action (Titre II)

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 8

 TITRE I : LES MODES D’ACTION
D’une manière globale, l’action de l’administration se caractérise soit par une fonction
de prestation par laquelle elle fournit des biens ou des services aux particuliers. C’est l’étude
des services publics. (Chapitre 1) soit par une fonction de règlementation qui se traduit par un
encadrement des activités ou des comportements des particuliers. C’est l’étude de la police
administrative (Chapitre 2)

CHAPITRE 1 : LE SERVICE PUBLIC

Le service public est une notion fondamentale du droit administratif. Rappelons qu’il a
été considéré par certains auteurs comme étant la pierre angulaire du droit administratif. Après
avoir analysé la notion de service public (Section 1), l’accent sera mis sur les principes de
fonctionnement des services publics (Section 2) avant d’envisager ses différents modes de
gestion (Section 3)

Section 1 : La notion de service public

Elle a la caractéristique d’être une notion en débat, il existe en effet des approches
différentes du service public (Paragraphe1) et l’identification de la notion est faite à partir
d’éléments appelés critères de reconnaissance (Paragraphe 2)

Paragraphe 1 : les différentes approches de la notion de service public

D’abord la doctrine s’est croisée et a dégagé des conceptions différentes (A) ensuite le
législateur notamment sénégalais a avancé une approche du service public(B) enfin le juge a
exposé une conception du service publique(C)

A- L’approche doctrinale du service public

Au plan doctrinal, plusieurs conceptions s’affrontent, on distingue la conception objective
de la conception subjective. La conception objective est défendue par l’école du service public
dont le chef de fil est Léon DIGUIT. Il considère que le service public est une fonction sociale
du pouvoir c'est-à-dire qu’il s’impose aux gouvernants. Partant, le doyen Duguit développe une
thèse objective du service public selon laquelle «l’Etat est l’ensemble des services publics
fonctionnant sous l’impulsion et le contrôle des gouvernants dans l’intérêt collectif ». Le service
public selon sa théorie est alors le fondement et la limite du pouvoir gouvernemental ; le service
public se constate plus qu’il ne se crée et il commande l’action de l’Etat et des autorités.

Cette thèse est contestée par la conception subjective ; selon la conception subjective, les
services publics résultent de la volonté du législateur et des pouvoirs publics qui disposent de
la faculté de décider de l’opportunité de les créer ou pas.

B- L’approche législative
Elle s’est surtout développée au Sénégal ou aux termes de l’article 11 de la loi 65-61 du
19 Juillet 1965 portant code des obligations de l’administration, modifié récemment par la

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 9

loi 2006 -16 du 30 Juin 2006 , « est considéré comme service publique, toute activité d’une
personne morale de droit public en vue de satisfaire un besoin d’intérêt général ».
Il s’agit ici d’une codification, d’une définition classique du service public qui a prévalu en
France au cours au 19eme siècle. En effet, dans l’arrêt rendu par le tribunal des conflits 29
Février 1908, le juge a considéré qu’il suffit qu’une activité soit prise en charge par une
personne publique et qu’elle soit d’intérêt général pour confirmer la présence d’un service
public.
Cette définition reprise par le législateur sénégalais a le mérite de la simplicité parce que
c’est la nature juridique de l’organe qui gère l’activité qu’il faut prendre en compte pour détecter
la présence ou pas d’un service publique.
Mais l’évolution de l’administration a mis en évidence les limites d’une telle définition. En
effet, elle présente l’inconvénient de ne pas envisager la gestion du service public par des
personnes privées.

C- L’approche jurisprudentielle
Le juge notamment français, privilégie tantôt une conception objective, tantôt une
conception subjective du service public. En effet, dans sa décision en date du 25 Juin 1986 loi
portant privatisation, le juge constitutionnel français a considéré qu’il existe des principes
constitutionnels qui imposent au législateur de créer des services publics dans des domaines
précis, c’est ce que la doctrine qualifie de services publics constitutionnels.
Mais plus récemment, le juge administratif a tendance à privilégier une approche subjective.
Dans l’arrêt C.E., 22 février 2007, Association du Personnel Relevant des Etablissements
pour Inadaptés (APREI), le juge recherche l’intention du législateur pour déterminer ou non
l’existence ou pas d’un service public.

Paragraphe 2 : L’identification du service public

Aujourd’hui l’identification du service public se fait par la combinaison de plusieurs
méthodes. Il convient de distinguer deux hypothèses : le cas d’une intervention du législateur
(A) et le cas où le législateur garde le silence. (B)

A- En cas d’intervention du législateur

Si c’est le législateur qui qualifie lui-même une activité de service public, le juge est lié en
ce sens que la qualification s’impose à lui ; l’intervention du législateur peut être explicite ou
implicite. En Revanche, si c’est l’autorité administrative qui a qualifié une activité de service
public, le juge peut toujours requalifier ce service.

B- En cas de silence du législateur

En cas de silence du législateur, le juge se trouve dans une situation où il est contraint de
qualifier lui-même l’activité. Dans une série d’arrêt, le juge a dégagé un certain nombre de
conditions qui sont nécessaires pour qualifier une activité de service public. Essentiellement
ces conditions sont au nombre de trois(3) ; la doctrine considère qu’il s’agit d’un faisceau
d’indice. Il faut d’abord une activité d’intérêt général, il faut la présence d’une personne
publique et enfin il faut la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique.

1- L’activité d’intérêt général

C’est ce qu’on appelle le critère matériel du service public. Il existe deux approches de la
notion d’intérêt général : une approche utilitariste et une approche volontariste. L’approche
utilitariste est surtout développée dans le milieu anglo-saxon qui considère l’intérêt général
comme la somme des intérêts particuliers, c’est la somme des besoins collectifs. L’approche
volontariste est développée par Jean Jacques Rousseau qui considère que l’intérêt général

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 10

transcende les intérêts particuliers. Mais quel que soit l’approche retenue, l’intérêt général a la
caractéristique d’être une notion contingente c'est-à-dire elle varie par rapport aux époques et
aux sociétés.
A l’époque Classique, on considère qu’il est d’intérêt général que l’Etat régule la société
civile mais il est aussi d’intérêt général que son intervention ne le conduise pas à se substituer
aux acteurs de la société civile (voir CE, 29 mars 1901, Casanova .un autre arrêt CE 1930
chambre syndicale du commerce en détail de Nevers).
Aujourd’hui, avec l’Etat qui intervient pratiquement dans tous les domaines de la vie active,
il est compliqué d’identifier la notion d’intérêt général. Pendant longtemps, le juge administratif
a refusé d’admettre la création ou la prise en charge par les personnes publiques, d’activités
dans le domaine culturel parce qu’il considère qu’elles étaient extérieures à l’intérêt général.
Depuis l’arrêt CE, 11 Mai 1959, Dauphin, le juge reconnait le service public culturel.

2- La présence d’une personne publique

Il s’agit du critère organique du service. Rappelons que c’est l’approche privilégiée au
Sénégal. À l’origine, on considérait les services comme étant des organes. Cela s’expliquait
par le fait que tout le service ou presque la majeure partie était entre les mains des personnes
publiques jusqu’au début du 20ème siècle. Le service public était une activité d’intérêt général
gérée par une personne publique à l’exclusion de toute autre personne mais cette présomption
a été remise en cause par le Conseil d’Etat lui-même qui a reconnu, dans une série de décisions,
que les services publics pouvaient être gérés par des personnes privées (voir CE.Ass13 Mai
1938, Caisse primaire aide et protection) Dans cette décision, le juge considère qu’un
organisme privé peut être chargé d’un service public en dehors d’un système contractuel.
Toutefois, l’élément organique subsiste parce que si la personne publique n’intervient pas
directement, elle doit au moins contrôler l’activité.

En claire, pour qu’une activité soit qualifiée de service public, elle doit être rattachée à une
personne publique.

3- la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique

Il s’agit d’un critère formel. La PPP peut être définie par son objet : il s’agit d’un droit
conféré à l’administration au nom de l’intérêt général et qui vise à instaurer un rapport d’autorité
entre l’administration et les administrés. La PPP se traduit par l’édiction d’actes de portée
générale et obligatoire. Elle peut aussi se traduire par un monopole reconnu à une structure ou
encore par la compétence dévolue à un organisme lui permettant de percevoir des recettes
fiscales (arrêt Nancy et manier 1931 CE).
Toutefois à la lumière de la jurisprudence récente, le critère fondé sur la prérogative de
puissance publique recule dans l’identification du service public. En effet dans l’arrêt APREI
du Conseil d’Etat rendu en 200, le juge ne retient pas le critère puis qu’il soutient qu’« une
personne privée doit être regardée dans le silence de la loi, comme assurant une mission de
service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa
création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées
ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints , il
apparait que l’administration a entendu lui confié une telle mission ».

Section 2 : Les principes de fonctionnement du service public

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 11

 C’est Luiz Rolland qui a identifiée dans les années 30, un certain nombre de principes
fondamentaux communs à tous les services publics, on les appelle les lois Rolland. Elles sont
au nombre de 3. Il s’agit du principe d’égalité (Paragraphe 1) du principe de continuité
(Paragraphe 2) et du principe d’adaptabilité (Paragraphe 3)

Paragraphe 1 : Le principe d’égalité

Dans la Déclaration Universelle Des droits de l’Homme et du Citoyen(DUDH), de
même que dans le préambule de la constitution sénégalaise, il est confirmé : « l’égal accès de
tous les citoyens aux services publics ». Le principe d’égalité est celui auquel tous les citoyens
ou administrés font référence dans leur revendication face à l’administration elle-même ou aux
autres usagers du service public. En considérant son contenu, le principe d’égalité signifie que
l’administration doit assurer un traitement identique à toutes les personnes qui sont dans une
situation identique, c’est ce dont rencontre le credo « en situation égale, traitement égal ».
L’administration doit garantir l’égalité dans le recrutement et le traitement des agents chargés
des services publics, elle doit aussi assurer l’égalité dans l’accès des usagers du service public,
les prestations qu’offrent les services doivent être les mêmes pour tous les usagers.

Toutefois, des discriminations peuvent être licites, mais elles doivent être justifiées. Le
principe d’égalité n’interdit pas en effet la diversité, elle exclut seulement la partialité, les
privilèges, le subjectivisme. Dans l’arrêt CE., 10 mai 1974, Dénoyez et Chorques, le juge
admet que des discriminations ne portent pas atteinte au principe d’égalité lorsqu’elles se
fondent sur une différence appréciable de situation.
Dès 1951, le juge administratif, a considéré que le principe d’égalité a une valeur juridique
Conseil Etat, société des concerts du conservatoire.

Paragraphe 2 : le principe de continuité

Le principe signifie que le service public doit fonctionner de manière régulière sans
interruption autre que celles qui sont prévues par la loi, c’est le but d’intérêt général poursuivi
par l’administration qui justifie ce principe de continuité, la continuité a été érigé en principe à
valeur constitutionnelle voir Conseil Constitutionnel français, 25 Juillet 1979.
Le principe de continuité emporte de nombreuses conséquences : d’abord les services
publics sont dans l’obligation de fournir des prestations aux usagers. Ensuite avec ce principe,
il est assurée la permanence des agents de service publics, le supérieur hiérarchique doit être en
mesure de pourvoir au remplacement de certains postes vacants (lorsque un agent affecté à un
service public démissionne, il doit continuer à assurer son activité professionnelle jusqu’à ce
que sa démission soit acceptée par l’autorité normalement investie du pouvoir de nomination).
Troisième conséquence, le principe de continuité impose aux cocontractants de l’administration
l’obligation d’assurer le service public de façon régulière et enfin le principe de continuité
explique que les recours contre les décisions prises par l’administration ne sont pas suspensifs.
(Ne bloquent pas le fonctionnement de l’administration)

Paragraphe 3 : le principe d’adaptabilité ou principe de mutabilité

Il est aussi appelé principe de mutabilité. L’intérêt général que poursuit l’administration
est, rappelons-le, contingent (diverge selon les époques et générations) c'est-à-dire qui n’est pas
immuable, pérenne. L’intérêt général varie en fonction des époques et les moyens pour le
poursuivre doivent aussi varier.
Si la prise en charge de l’intérêt général nécessite des changements, le service public
doit être adapté aux circonstances, le principe emporte aussi de nombreuses conséquences.
D’abord l’administration doit pouvoir se modifier, se réorganiser et même disparaitre en cas de
besoins sans que les populations puissent s’y opposer ; ensuite les agents et les usagers du

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 12

service public ne disposent pas d’un droit acquis au maintien d’une situation, l’administration
peut en effet modifier ou supprimer les dispositions qui accordent des avantages aux usagers.
CE, 27 Janvier 1961, Vannier.
Depuis l’arrêt CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle de gaz de Deville-les Rouen,
le juge reconnait que l’administration peut modifier unilatéralement un contrat administratif
pour l’adapter aux nouveaux besoins.

Section 3 : Les modes de gestion du service public

Il s’agit d’analyser les modalités d’organisation des services publics. Cela suppose de
présenter d’abord la distinction fondamentale qui existe entre services publics administratifs et
services publics industriel et commercial. (Paragraphe 1). En effet cette distinction détermine
les deux modes de gestion des services publics, à savoir la gestion par une personne publique
(Paragraphe 2) et la gestion par personne privée (Paragraphe 3)

Paragraphe 1 : la distinction entre service public administratif et service public

industriel et commercial
Pendant longtemps, les services publics étaient assurés par des personnes publiques
(Etat ou collectivité locale) à l’exclusion des organismes privés, ce qui faisait pour un
qualificatif du service public n’était nécessaire. Avec le développement de l’interventionnisme,
les personnes publiques étaient appelées à s’immiscer dans le domaine économique et en même
temps des organismes privés poursuivaient des activités identiques à celles assumées jusqu’ici
par des personnes publiques. La question est alors de savoir sur quel élément de critère se fonder
pour distinguer les services publics administratifs et services publics industriel et
commercial. (A)?
Et la distinction à une portée qui mérite d’être analyser (B).

A- Les critères de distinction

Dans un arrêt célèbre CE. Ass., 16 Novembre 1956, Union syndicale des industries
aéronautiques, le juge administratif a considéré qu’il faut prendre en compte trois éléments
essentiels pour distinguer le service public administratif et le service public industriel et
commercial. Il s’agit de l’objet du service, de l’origine des ressources, et des modalités de
fonctionnement.

1- L’objet du service
Pour identifier l’objet du service, il convient de s’interroger sur la nature de l’activité
poursuivie par le service. Si l’opération peut être menée par une entreprise privée, le service
sera considéré comme étant industriel et commercial. En général, une activité qui est de type
économique sera considérée comme étant un service public industriel et commercial alors
qu’une activité qui n’est pas de ce type sera considérée de service public administratif.
Ce critère relatif à l’objet n’est pas facile à manier ; des hésitations existent. René Chapus
propose une distinction entre les activités de plus grand services et les activités de plus grand
profit.

2- L’origine des ressources

En principe, si un service public est financé essentiellement à partir de taxes fiscales ou de
subventions, on est en présence d’un service public administratif.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 13

 En revanche, si les ressources proviennent des redevances perçus en contrepartie de
prestations fournies, le service sera qualifié d’industriel et commercial.

3- Les modalités de fonctionnement du service

Il s’agit d’un critère qui permet de déterminer si le service public est exploité ou non, selon
des méthodes comparables à celles des entreprises privées. Par exemple, il peut être pris en
compte la comptabilité du service : un organisme soumis aux règles de la comptabilité publique
sera considéré comme étant un service public administratif tandis que l’absence de soumission
à la comptabilité publique ou une gestion selon les usages du commerce amène à la qualification
de service public industriel et commercial.

B- La portée de la distinction
Elle a une portée importante. Les services publics administratifs sont soumis à un régime
de droit public et le service industriel et commercial à un régime de droit privé.
Il faut dire que dans les années 50, le juge administratif a rendu des décisions dans lesquelles
il a été aperçu la création d’une troisième catégorie de services publics dénommés service
publics sociaux. Mais cette catégorie n’a pas résisté puisqu’en 1983, par un revirement de
jurisprudence, le juge a abandonné cette catégorie. Il existe aujourd’hui des établissements
publics scientifiques et technologiques, des établissements publics à caractère culturel et
scientifique mais ils n’ont pas de régime juridique spécifique parce que le juge les assimile soit
à des services publics administratif, soit à des services publics industriels et commerciaux.

La soumission du service public administratif à un régime de droit public signifie que les
actes de ces services sont des décisions administratives, que leurs agents sont des agents publics,
les usagers du service public administratif ont des droits qui résultent en grande partie des
principes de fonctionnement du service public déjà évoqués, il s’agit de l’égal accès aux
services publics, d’un droit à un fonctionnement correcte et continu d’un service public etc.
En contrepartie, l’application de ces mêmes types de fonctionnement fait peser les
contraintes sur les usagers du service, ils n’ont pas droit au maintien d’un service et
l’administration peut modifier unilatéralement la situation. La soumission d’un service public
à un régime de droit privé a pour conséquence de soumettre la gestion et la comptabilité au droit
commun, les usagers du service public et commercial sont dans une situation contractuelle de
droit privé mais le droit public est applicable dans certaines situations. Rappelons que le service
public industriel et commercial peut mettre en œuvre des prérogatives de puissance publique et
certains agents relèvent du droit public.

Cette distinction établie entre service public administratif et service public commercial
permet de mieux comprendre les modes de gestion des services publics parce qu’elle met
l’accent sur l’approche organique qui permet de distinguer entre la gestion des services publics
par une personne publique et la gestion du service public par une personne privée.

Paragraphe 2 : La gestion d’un service public par une personne publique

Rappelons qu’il s’agit du principal mode de gestion prévu par le code des obligations de
l’administration sénégalais qui considère que le service public est une activité d’intérêt général
géré par une personne publique.
Il existe deux modes essentielles de gestion du service public par une personne publique :
il s’agit de la régie (A) et la formule de l’établissement. (B)

A- La régie

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 14

 La régie est un mode de gestion du service public qui permet à une collectivité publique de
gérer elle-même c'est-à-dire directement l’activité de service public. Pour ce faire, elle utilise
son propre personnel, ses propres moyens matériels et financiers.
On distingue entre la régie directe et la régie autonome
Dans le cadre de la gestion du service public en régie direct, le lien entre l’activité
d’intérêt général à satisfaire et l’exercice de cette activité par une personne publique est très
serré puisse que le service n’a aucune autonomie financière ; il ne dispose pas d’organes
propres, ni de personnalité juridique. En cas de litige avec les tiers, c’est la personnalité de la
collectivité qui est engagée.
La régie autonome est créée par une collectivité qui décide de la doter de la seule
autonomie financière. Les produits ainsi que les charges font l’objet d’un budget spécial annexé
au budget de la collectivité ; il est voté par l’organe délibérant de la collectivité, l’agent
comptable de la régie autonome est celui de la collectivité.

B- La formule d’établissement
L’établissement public est une personne morale de droit public assurant une mission
spéciale et disposant pour cela d’une autonomie administrative et financière. Cette définition a
l’avantage de rattacher les établissements à la technique de décentralisation dénommé
décentralisation technique ou par service. La formule de l’établissement permet de concilier
entre indépendance organique c'est-à-dire souplesse de gestion et le contrôle de la collectivité
par l’exercice d’un pouvoir de tutelle.
Si l’établissement constitue une personne morale de droit public son régime ne relève pas
forcément du droit public, on distingue entre les établissements publics administratifs et les
établissements publics industriels et commerciaux.
Un établissement public administratif est une personne morale de droit public gérant un
service public administratif ; il est soumis à un régime de droit public.
En revanche un établissement public et commercial est une personne morale de droit public
et gérant service public industriel et commercial
C’est dans le sens de la jurisprudence Bac d’Eloka une personne publique qui envisage de
gérer une activité dans des conditions comparables à celle d’une personne privée, c’est ce qui
justifie l’application du droit privé.
Nb : il existe dans certaines circonstances que le juge à signifier qu’il existe des établissements
à double visage qu’on distingue aux établissements à visage renversé.

Paragraphe 3 : La gestion d’un service public par une personne privée

Il s’agit ici de l’hypothèse ou une personne publique décide de confier la gestion du service
public à une personne privée. On distingue plusieurs types de délégation : la concession (A), la
régie intéressée (B), l’affermage (C) et le contrat de partenariat (D).

A- La concession
La concession de service public est un contrat par lequel, une personne publique appelée
concédant, décide de confier à une personne privée appelée concessionnaire, la charge d’assurer
pendant une durée déterminée l’exécution d’un service public, il s’agit d’un procédé souvent
appliqué aux travaux publics et à l’utilisation du domaine public.
Le contrat de concession comporte un cahier des charges, le concessionnaire finance la
construction du service public et se rémunère sur les redevances perçus sur les usagers, le
régime juridique de la concession de service public permet à la collectivité publique de
conserver la direction et de contrôler l’activité concédée.

B- La régie intéressée

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 15

 La régie intéressée est un contrat par lequel, une personne publique délègue la gestion d’un
service public à une personne privée appelée régisseur mais la rémunération dépendra des
résultats de la gestion. La régie Intéressé est donc une gestion mixte du service public qui
s’appuie sur le concours extérieur d’un professionnel privé , qui s’engage par contrat à faire
fonctionner le service public. Le régisseur est rémunérer par la collectivité aux moyens de
rétribution qui comprend une redevance fixe et une partie variable provenant notamment des
résultats de l’exploitation.
Le juge administratif considère qu’une convention de délégation d’un service public ne peut
être qualifié de régie intéressée qu’à la condition que la rémunération du régisseur soit
substantiellement assurée par les résultats de l’exploitation. Arrêt CE, 30 Juin 1999, Syndicat
mixte du traitement des ordures ménagères Centre-ouest saine et Marais

C- L’affermage
Le contrat d’affermage est un contrat par lequel une personne publique délègue à une
personne privée appelée fermier la gestion d’un service public en lui permettant de se rémunérer
sur les usagers mais à charge pour le fermier de lui rétrocéder une partie de cette rémunération.
Dans le fait que, les équipements nécessaires à l’exécution du service public sont fournis
par la personne publique aux fermiers alors que dans le cadre de la concession, c’est le La
différence entre le contrat de concession et le contrat d’affermage résulte concessionnaire qui
les fabrique.

D- Le contrat de partenariat
C’est la loi 2006 modifiant la loi 65 portant code de partenariat qui introduit le partenariat
au Sénégal dans l’exposé des motifs, il est soutenu, il apparait nécessaire de modifier le COA
en vue de mettre les dispositions en harmonie avec le code des marchés publiques et à tenir
compte des meilleures pratiques préconisée par l’UEMOA à travers ses directives.
L’article 10 Nouveau ,intitulé de la participation aux services publics propose la définition
suivante du contrat de partenariat, il s’agit d’un contrat par lequel ,une personne publique confie
à un tiers pour une période déterminée une mission globale comprenant le financement et la
réalisation, y compris la construction, la réhabilitation ou la transformation d’investissement
matériel ou immatériel ainsi que leur entretien ,leur exploitation ou leur gestion et le cas
échéant, d’autre prestations, qui concourent à l’exercice par la personne publique concernée de
la mission de service public dont elle est chargée »en claire le contrat de partenariat permet à
l’administration d’échelonner sur une longue période ,le paiement des travaux effectué par le
contractant ,son régime est dérogatoire à celui prévu par le code des marchés publics.
Le conseil constitutionnel français a considéré que le contrat de partenariat est un contrat
subsidiaire, en ce sens que les personnes publiques ne peuvent y recourir que pour l’exécution
de projet complexe voir Conseil constitutionnel, 26 juin 2003, simplification du droit

CHAPITRE II : LA POLICE ADMINISTRATIVE

Depuis la fin du 18eme siècle, l’Etat est investi d’une fonction globale d’organisation
de la société. A ce titre, il doit assurer le respect des règles de discipline collective exigée par
la vie sociale. La police administrative désigne l’ensemble des interventions de l’administration
qui tendent à imposer à la libre administration des particuliers, la discipline exigée par la vie en
société dans le cadre tracé par la loi. L’accent sera mis sur la notion de police administrative,

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 16

sur les différentes autorités compétentes en matière de police administrative et le régime
juridique applicable à la police administrative.

SECTION 1 : LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative peut être définie par son objet (paragraphe 1) Mais pour mieux la
comprendre, il convient de distinguer entre les différentes catégories de police qui existe. Ainsi
il faut marquer la différence entre police administrative et police judiciaire (Paragraphe 2) mais
aussi entre police administrative générale et police administrative spéciale (paragraphe 3).

Paragraphe 1 : L’objet de la police administrative

La police administrative a pour objet, l’ordre public, il convient alors de dire ce que signifie
l’ordre public. Il existe une définition classique selon laquelle, l’ordre public recouvre une
trilogie (A). Mais la notion connait aujourd’hui une extension limitée (B)

A- La définition classique de l’ordre public

Selon l’article 119 de la loi 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités
locales (Sénégal),la police municipale a pour objet « le bon ordre ,la sureté ,la tranquillité ,la
sécurité et la salubrité publique ».Ce texte s’inspire de la loi française du 5 Avril 1884, repris
par le code général des collectivités territoriales du code français selon laquelle, l’ordre public
comprend trois composantes, tranquillité, sécurité et salubrité.
Ces différents textes évoquent une police administrative municipale c’est-à-dire, une police
administrative générale confiée au maire. Dans un arrêt célèbre, en date du 8 Août
1919 Labonne, le juge a reconnu des pouvoirs de police administrative générale aux autorités
centrales fondés sur les même composants.
Maurice Hauriou remarque que l’ordre public est un « ordre matériel et extérieur »
-la sécurité, Elle consiste à prévenir ou à faire cesser les risques susceptibles de causer des
dommages aux personnes et aux biens.
-la tranquillité publique évoque la lutte contre les désordres ou troubles liés par ex aux
manifestations publiques.
-la salubrité publique consiste à protéger l’hygiène et la santé publique par ex en réglementant
le ramassage des ordures ou en édictant des mesures visant la prévention des épidémies et
pollution de toute nature. Cette trilogie classique connait un élargissement limité

B- L’élargissement de la trilogie
La jurisprudence administrative a ajouté aux composantes de l’ordre public déjà évoquées
d’autres éléments, dans la décision conseil d’Etat 18 décembre 1959, Société les films Lutétia,
dans cette décision ,le juge admet qu’un maire pouvait légalement interdire dans sa commune
la projection d’un film ,dès lors que la représentation est « susceptible d’entrainer des troubles
sérieux ,il faut noter que ce qui est en cause ce n’est pas l’immoralité du film mais le fait qu’il
puisse causé des troubles sur la voie publique »
Ensuite le juge administratif a considéré que le respect de la dignité de la personne humaine fait
partie des composantes de l’ordre public voir CE., 27 Octobre 1995, Commune de Morsang-
sur-Orge
Perso : les exigences de vivre ensemble (en France en 2010, le juge s’est fondé sur ces termes
pour interdire de se voiler en milieu public

Paragraphe 2 : la distinction entre la police administrative et la police judiciaire

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 17

La distinction est établie sur la base d’un critère qui peut être basé soit sur l’objet soit sur le but
poursuivi (A). Et la distinction a une portée importante sur le plan juridique (B)

A- Le critère de la distinction
Il faut d’abord préciser que la distinction entre police ad général et police judiciaire ne peut être
faite à partir de critère organique parce que ce sont les mêmes autorités qui peuvent détenir à la
fois des pouvoirs de police administrative et des pouvoirs de police judiciaire.
Dès lors le critère de distinction entre les deux types de police est fondé sur le but en vue duquel
les autorités de police ont agis, la police judiciaire tend à réprimer une infraction pénale et cette
tache relève de la fonction judicaire, la police administrative générale quant à elle tend à
prévenir les troubles, à préserver l’ordre public.
Toutefois ce critère à l’apparence claire peut être difficile à mettre en œuvre pour deux raisons.
D’abord ce sont les mêmes personnes de police et de gendarmerie qui sont à la fois autorité de
police administrative et judicaire .Ainsi une opération de police initialement administrative peut
se transformer sur le terrain en une opération de police judiciaire.
Si la police administrative est fondée sur la prévention et la police judiciaire sur la répression
,peut-on dire qu’il existe une opposition fondamentale ,en réprimant le comportement d’un
délinquant, il est possible d’affirmer que la police judiciaire rejoint la police administrative
générale parce qu’elle contribue à la prévention du désordre public qui pourrait résulter de
l’absence de sanction pénale ,de même certaines interdictions prononcées par l’autorité de
police ad générale peuvent revêtir un caractère répressif ,c’est sans doute à cause de cette
connexité que le juge privilégie une approche casuistique (casuelle)
Dans l’arrêt C.E., 11 Mai 1951, Beaud une personne a été mortellement blessée au cours d’une
opération de police mis en œuvre pour rechercher un malfaiteur, le juge considère que les
décisions prises par l’administration correspondent à des activités de police judicaire dès lors
que les décisions ou opérations en cause sont en relation avec une infraction pénale.
En revanche dans la décision, rendu par le tribunal des conflits le 7 Juin 1951 Dame Noualek,
le juge indique que les opérations qui ne sont pas en relation avec une infraction pénale
déterminée relève de la police administrative.

B- La portée de la distinction
C’est surtout au regard du juge compétent pour connaitre des litiges nés des opérations de police
administrative ou de police judiciaire que la distinction a son importance en droit.
Généralement dans l’hypothèse d’une dualité de juridiction, la police administrative relève en
principe du juge administratif ; c’est donc ce dernier qui est important pour annuler une décision
de police administrative. C’est aussi le juge administratif qui est compétent pour connaitre de
la réparation des préjudices pouvant résulter des opérations de police judiciaire.
En revanche, les litiges qui suivent des opérations de police judiciaire relèvent de la compétence
des tribunaux judiciaires devant lesquels sont portées les actions en dommage et intérêts exercés
par les victimes d’opérations de police judiciaire.
Enfin, il faut noter que la police judiciaire est une activité exclusivement prise en charge par
l’Etat tandis que la police administrative est exercée soit au nom de l’Etat, soit au nom d’une
personne morale de droit public.

Paragraphe 3 : la distinction entre police administrative générale et police

administrative spéciale
La police administrative générale consiste en un pouvoir de prendre toute mesure applicable à
l’ensemble des individus présents sur un territoire déterminé ,il est destiné à préserver l’ordre
public. A l’inverse, la police administrative spéciale n’existe qu’à partir du moment où un texte
le prévoit expressément. Ces deux polices ont en commun des activités de surveillance visant

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 18

le maintien de la paix sociale. Mais alors que la police administrative générale a pour mission
la protection de l’ordre public qui a un caractère général en ce qu’il recouvre plusieurs
composantes, les polices administratives spéciales ne poursuivent que les buts qui leurs sont
assignés par les textes qui les créent.
Deux éléments essentiels permettent de distinguer les deux types de police, c’est d’abord la
finalité poursuivie (A), les autorités sont aussi différentes (B).

A- Le critère fondé sur la finalité

Les polices administratives spéciales ont la caractéristique de ne pas avoir pour objet les
composants de l’ordre public. Elles s’appliquent en effet à certains lieux (monument historique,
gare, aérodrome, édifice menaçant ruine) à certaines activités (police de chasse, pêche, cinéma,
internet, spectacle etc.) ou à certains individus.

B- Le recours à des autorités différentes

Les autorités compétentes en matière de police administrative spéciale sont différentes de celles
qui ont en charge la police administrative générale, ce sont les textes qui fondent les polices
administratives spéciales qui reconnaissent à des autorités qui ne sont pas compétentes en
matière de police administrative générale des attributions, des pouvoirs pour exercer des
pouvoirs de police administrative spéciale.
En général, le ministre chargé de l’intérieur exerce la police des étrangers tandis que son
collègue des transports assure la police des aéroports ou des chemins de fer.

Section 2 : Les titulaires des pouvoirs de police

L’accent sera mis sur les titulaires des pouvoirs de police, il convient en effet de distinguer les
autorités de police administrative générale (Paragraphe 1) des autorités de police administrative
spéciale (Paragraphe 2) avant de voir qu’il existe des concours de police (Paragraphe 3)

Paragraphe 1 : Les titulaires des pouvoirs de police générale

Les pouvoirs de police administrative générale sont détenus soit par les autorités centrales, soit
par les autorités locales.
A- les autorités centrales
Il s’agit des autorités nationales au Sénégal : le Président de la république et le Premier ministre.
Au terme de la constitution de 2001, on sait que l’exécutif sénégalais est bicéphale, le président
de la république dispose d’un pouvoir réglementaire autonome et à ce titre, il est investi d’un
pouvoir général en matière de police administrative, l’article 57 de la constitution affirme que
«Le Premier Ministre dispose de l'administration et nomme aux emplois civils déterminés par
la loi. Il assure l'exécution des lois et dispose du pouvoir réglementaire sous réserve des
dispositions de l'article 43 de la Constitution».
En France, c’est la jurisprudence Labonne rendue le 8 Août 1919 qui reconnait qu’il appartient
au chef de l’Etat « en dehors de toute disposition administrative et en vertu de ses pouvoirs
propres de déterminer les mesures de police applicables à l’ensemble du territoire »le
président de la république dispose donc d’un pouvoir réglementaire autonome. Ces pouvoirs
reconnaissent au président de la république et au premier ministre en matière de police
administrative pour prendre des mesures de police ayant une portée nationale. Toutefois les
ministres peuvent recevoir délégation du président ou du premier ministre pour exercer des
pouvoirs de police générale

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 19

 B- les autorités locales
Il s’agit d’abord des autorités déconcentrées de l’Etat et des autorités décentralisées
Les autorités déconcentrées : il s’agit des gouverneurs de région, du préfet et du sous-préfet.
Dans leur localité respective, les autorités disposent de pouvoirs plus ou moins étendus en
matière de police administrative, elles exercent le pouvoir au nom de l’Etat et le personnel de
police en service est placé sous leur autorité.
Mais aussi, en cas de carence de l’autorité décentralisée, l’autorité déconcentrée dispose d’un
pouvoir de substitution, en claire en cas de défaillance du maire, le préfet peut après une mise
en demeure restée infructueuse, prendre les mesures au rétablissement de l’ordre.
Les autorités décentralisées : l’accent sera mis surtout sur l’autorité municipale.
L’article 108 du nouveau code des collectivités locales reconnait que le maire est chargé sous
le contrôle du représentant de l’Etat de la police municipale et de l’exécution des actes de l’Etat
qui lui sont relatifs.
Le maire dispose de pouvoir de police qu’il exerce au nom de la commune et des pouvoirs qu’il
exerce au nom de l’état.
En effet, il est le représentant du pouvoir exécutif auprès de la population, il est chargé de la
publication et de l’exécution des lois ,des règlements et des décisions du pouvoir exécutif ,le
maire exécute les mesures de sureté générales.

Paragraphe 2 : Les titulaires des pouvoirs de police spéciale

Ce sont les textes qui instituent les polices spéciales qui désignent les autorités qui en sont
détentrice, les ministres n’ont pas de pouvoir de police générale mais ils sont les principales
autorités de police spéciale.

Paragraphe 3 : Concours de police

L’existence de plusieurs polices (ad, spécial, judiciaire) et la reconnaissance de plusieurs
autorités chargés d’exercer les pouvoirs de police oblige à fixer des règles visant à harmoniser
les rapports entre les autorités ou en concilier les différentes mesures de police.
Il convient de distinguer entre plusieurs situations. En effet, les règles qui régissent les concours
entre police administrative générale et police administrative spéciale sont différentes de celles
applicables en cas de collaboration entre deux polices administratives générales.

A- Concours entre police administrative générale et police administrative spéciale

IL s’agit ici d’un problème qui s’est posé dans le cadre de la projection d’un film, un ministre
a délivré un visa d’exploitation à un film(compétence de police spéciale),le maire investi d’un
pouvoir de police administrative générale pouvait-il interdire la projection du film dans son
territoire ;le juge administratif a répondu par l’affirmative ,il considère qu’un maire responsable
du maintien de l’ordre dans sa commune peut interdire la projection d’un film dont le caractère
immoral est susceptible de créer des troubles à l’ordre public.
La portée de la décision réside dans l’affirmation de la règle selon laquelle, l’autorité de police
générale peut aggraver la mesure prise par l’autorité de police spéciale pour tenir compte des
circonstances locales mais il est interdit à cette autorité d’assouplir une mesure de police prise
par l’autorité de police spéciale.
Un maire ne peut pas autoriser la diffusion sur sa commune d’un film interdit par le ministre
sur l’ensemble du territoire national.

B- Concours entre deux polices administratives générales

Il résulte de la jurisprudence qu’une autorité locale investi du pouvoir de police générale peut
aggraver sur son territoire les mesures de police prise par l’autorité centrale ,dans l’arrêt du
C.E., 18 Avril 1902, Commune de Néris-Les-Bains, le préfet avait pris une décision interdisant

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 20

les jeux d’argent dans tous les lieux publics mais il admettait tout de même certaines
dérogations accordées par le ministre de l’intérieur. Le maire de la commune prit un arrêté
d’interdiction des jeux sur toute l’étendue de son territoire en excluant toute dérogation. Le
Conseil d’Etat considère qu’aucune disposition « n’interdit au maire d’une commune de prendre
sur le même objet et pour sa commune par des motifs propres à cette localité des mesures plus
rigoureuses ».
Toutefois il convient de préciser que si l’autorité locale peut aggraver une décision, elle ne peut
pas l’assouplir.

Section 3 : Le régime juridique applicable aux mesures de police

Rappelons que la police administrative a pour objet le maintien de l’ordre. A cet effet, son
exercice se caractérise par l’édiction de normes générales régissant les comportements
individuels et collectifs dès lors la mise en œuvre de la police administrative constitue à la fois
une menace pour les libertés et une condition de leur réalisation, la police administrative est
alors entre autorité et liberté, un encadrement est nécessaire et il vise à adapter les opérations
de police aux différentes circonstances.
On distingue plusieurs régimes : le régime préventif (Paragraphe 1) le régime déclaratif
(Paragraphe 2) et les régimes d’exception (Paragraphe 3)

Paragraphe 1 : le régime préventif

Il s’agit d’un régime qui repose sur le principe selon lequel « seul ce qui est autorisé est
permis »,le régime préventif revêt deux formes essentielles ,c’est d’une part les mesures
d’interdiction(A) et d’autre part les mesures d’autorisation(B)

A- Les mesures d’interdictions

L’interdiction fait obstacle à l’exercice d’une activité, elle est limitative de la liberté
individuelle ou collective, l’interdiction peut être permanente ou ponctuelle, le juge
administratif a développé une jurisprudence par laquelle il contrôle l’étendue des pouvoirs de
police.
D’abord le juge considère que les interdictions générales et absolues ne sont pas en principe
admises. Voir CE, 22 Juin 1951 Daudignac. Ensuite, si l’autorité administrative dispose de la
possibilité d’interdire l’exercice d’une liberté publique la mesure d’interdiction qu’elle
prononce doit être justifiée, elle doit être proportionnée à la menace que l’exercice de cette
liberté fait courir à l’ordre public. Dans l’arrêt CE, 19 Juin 1933, Benjamin le juge affirme
que pour qu’un maire interdise légalement une manifestation, il faut que la menace à l’ordre
public qu’elle suscite soit exceptionnellement grave et qu’il ne dispose pas de force nécessaire
pour permettre à la réunion de se tenir.

B- Les mesures d’autorisation

L’autorisation impose que l’exercice d’une activité ou d’une liberté soit soumis à l’obtention
préalable d’un accord de la part de l’autorité administrative compétente, l’activité ou la liberté
reste suspendue à l’autorisation pour ce qui concerne leur exercice, ce qui veut dire que le
principe n’est donc pas la liberté. L’autorisation peut prendre plusieurs formes: permis, visa,
licence, autorisation etc. Il faut noter que dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police
notamment en matière de police spéciale, il arrive souvent que l’autorité administrative donne
non pas une autorisation mais une injonction il en est ainsi dans le domaine des édifices
menaçant ruine.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 21

 Paragraphe 2 : le régime déclaratif
Il s’agit d’un régime dans lequel l’exercice d’une activité ne peut être poursuivi qu’après sa
déclaration à l’autorité administrative compétente. Il faut d’abord analyser la déclaration(A)
avant de voir ses conséquences (B)

A- la déclaration
La déclaration est un procédé permettant d’informer l’administration de l’existence d’une
activité, l’autorité administrative réceptionne la déclaration, pour certaines libertés les textes
prévoit le délai pour procéder à la déclaration, ex : préavis de grève. Quand les conditions sont
réunies, l’autorité administrative délivre un récépissé.

B- les conséquences de la déclaration

La loi peut prévoir que l’autorité de police saisit une déclaration oppose une interdiction en
effet en matière de manifestation publique, le préfet informé peut l’interdire s’il estime qu’il
existe des risques de trouble à l’ordre public ,la déclaration peut avoir aussi pour conséquence
d’aboutir à l’édiction de mesures à mettre en œuvre pour poursuivre une activité ex :en matière
d’installation classée ,enfin le délai de validité de la déclaration est limité dans le temps ex :pour
les libertés de manifestation ,l’autorisation n’est souvent valable que pendant une durée de 15
jours à défaut de quoi elle devient caduque.

Paragraphe 3 : les régimes d’exception

On oppose le régime d’exception au régime normal en période de crise, les pouvoirs de
l’autorité administrative sont accrus et il déroge aux règles et principes qui encadre
traditionnellement les activités de police, c’est l’importance et la gravité des atteintes à l’ordre
public qui justifie la dérogation. Il faut distinguer l’état d’urgence de l’état de siège.

A- L’état d’urgence
A la suite de violence grave et répétée, l’état d’urgence peut être déclaré par l’autorité
administrative, il a pour objet d’élargir très sensiblement les pouvoirs de police, l’autorité peut
alors procéder à des interdictions de séjour, des assignations à l’évidence, interdiction de
circulation pendant certaines heures, interdiction de réunion etc. Mais les pouvoirs de police
restent entre les mains des autorités civiles et c’est là la différence fondamentale entre état
d’urgence et état de siège.

B- L’état de siège
L’état de siège est prévu par la constitution contrairement à l’état d’urgence, l’article 52 de la
constitution sénégalaise de 2002 affirme que « lorsque, l’indépendance de la nation, l’intégrité
du territoire nationale, l’exécution des engagements internationaux sont menacés d’une manière
grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ou des institutions
est interrompu, le président de la république dispose de pouvoir exceptionnel »
La caractéristique essentielle de l’état de siège est qu’il transfert les pouvoirs de police à
l’autorité militaire, un encadrement existe le président ne peut réviser la constitution pendant
l’exercice des pouvoirs exceptionnels, le parlement se réunit de plein droit dans les 15 jours
pour ratifier les mesures de nature législative mise en vigueur par le président.

TITRE II : LES MOYENS D’ACTION

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 22

L’administration a en charge l’intérêt général ; pour agir elle utilise des moyens juridiques,
financiers, humains et matériels. Les moyens juridiques correspondent à des actes et il existe
deux types d’actes juridiques : l’acte administratif unilatéral (Chapitre 1) et l’acte administratif
bilatéral ou contrat administratif (Chapitre 2)

CHAPITRE I : L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

L’acte administratif unilatéral se rattache à l’administration, il est porteur d’une norme
unilatérale, on parle d’acte normateur. Deux questions se posent : Comment identifier l’acte
administratif unilatéral ? (Section 1) Quel est son régime juridique ? (Section2).

Section 1 : L’identification de L’acte administratif uniLatéraL

L’acte administratif unilatéral est un acte qui se rattache à l’administration et qui affecte les
droits et obligations des tiers sans leur consentement. Plusieurs éléments peuvent alors être
utilisés pour définir l’acte administratif unilatéral. Il existe un élément organique qui met
l’accent sur la personne à laquelle se rattache l’acte ; il existe aussi un élément matériel qui
renvoie à la substance de l’acte, on dira que l’acte administratif unilatéral est un acte normateur
c'est-à-dire qu’il crée des droits et obligations qui s’imposent.
En définitive, l’acte administratif unilatéral comporte deux caractères : il s’agit d’un caractère
administratif (Paragraphe 1) et d’un caractère normateur (Paragraphe 2)

Paragraphe 1 : Le caractère administratif

L’acte administratif unilatéral est une décision prise par une autorité administrative (A) ; ce qui
permet de le distinguer d’autres catégories d’actes (B)
A- l’auteur de l’acte administratif unilatéral
Pendant longtemps, il a été admis que l’acte administratif unilatéral ne peut émaner que des
personnes publiques à l’exclusion des personnes privées. Mais l’évolution des modes de gestion
du service public déjà étudiés (affermage et autres) a remis en cause la pertinence de cette
approche traditionnelle. L’auteur de l’acte administratif unilatéral peut être soit une personne
publique (1) soit une personne privée(2)
1- les personnes publiques
Il s’agit de l’Etat, des collectivités locales ou encore des établissements publics. Les autorités
qui sont à la tête de ces structures ont la qualité d’autorité administrative mais il n’est pas
toujours aisé d’identifier l’autorité parce qu’il existe la technique du dédoublement fonctionnel
par laquelle une même autorité peut intervenir à plusieurs titres ex : le maire.
Tous les actes des personnes publiques ne sont pas des actes administratifs. Le juge
administratif a cependant distingué entre les actes qui ont un objet de puissance publique, qui
mettent en œuvre des Prérogatives de Puissance Publique et des actes de gestion privée qui ont
un objet de droit privé. La particularité des seconds est qu’ils ne concernent que les rapports de
droit privé des collectivités publiques. S’ils sont administratifs par leurs auteurs, ces actes de
gestion privée ne le sont pas par leur contenu. Il s’agit par exemple des décisions individuelles
relatives à la gestion privée du domaine de collectivités publiques. Tous ces actes sont soumis
au droit privé et leur contentieux ne relève pas du juge administratif.
2- les personnes privées
Les personnes privées peuvent prendre des actes qui sont des actes administratifs unilatéraux.
Rappelons que l’administration peut confier la gestion d’un service public à une personne

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 23

privée qui va poursuivre l’activité d’intérêt général en lieu et place de l’administration. Pour ce
faire, l’administration leur accorde des moyens de puissance publique.
La jurisprudence en a tiré la conséquence selon laquelle un organisme privé peut prendre un
acte administratif en vue d’exécuter le service public qui lui est confié voir CE., Ass., 31 Juillet
1942 Monpeurt ; CE., 2 Avril 1943, Bouguen ; TC, 15 janvier 1968, Epoux Barbier

B- La distinction entre l’acte administratif unilatéral et les autres catégories d’acte

L’acte administratif unilatéral est une décision prise par une autorité administrative c’est ce qui
permet d’exclure de la catégorie les actes juridictionnels (1) les actes législatifs(2) et les actes
de gouvernement (3)
1- les actes juridictionnels
L’acte juridictionnel est un acte pris par un organisme juridictionnel chargé de trancher un
litige.
La justice est un service public qui remplit une fonction appelée fonction juridictionnelle. Elle
consiste à trancher les litiges survenus entre les personnes. La jurisprudence a opéré une
distinction selon laquelle les actes qui se rapportent à la fonction juridictionnelle sont
insusceptibles de contestation devant le juge administratif. Ce sont des actes juridictionnels voir
TC., 27 Novembre 1952, Préfet de la Guyane.
En revanche les actes qui se rapportent à l’organisation et au fonctionnement des juridictions
sont des actes administratifs qui peuvent être déférés au juge administratif. CE., 17 Avril 1953,
Falcao et Vidaillac.
2- les actes législatifs
L’acte législatif désigne l’acte pris par le parlement. Le Conseil d’Etat a admis dans l’arrêt
CE, 6 Novembre 1936, Arrighi, que les actes émanant des organes législatifs ne sont pas des
actes administratifs et donc ils ne sont pas de la compétence du juge administratif. Seuls les
actes du parlement concernant uniquement le personnel des assemblées sont des actes
administratifs mais quand le parlement habilite les autorités administratives à prendre des actes,
le juge considère que ces actes sont des actes administratifs donc susceptibles de recours voir
CE., 6 Décembre 1906, Compagnie des chemins de fer et autres ; CE, 24 Novembre 1961,
Fédération nationale des syndicats de police.
3- les actes de gouvernement
Il s’agit d’une catégorie d’actes qui concerne les rapports entre le gouvernement et le parlement
ou encore les actes qui se rapportent à la conduite des relations diplomatiques soit entre Etats
soit entre l’Etat et les organisations internationales. Le juge a considéré que las actes de
gouvernement ne sont pas des actes justiciables c'est-à-dire susceptible de contestation. Ils
bénéficient d’une immunité juridictionnelle
Si l’acte administratif peut être défini par son caractère administratif, il reste que c’est son
aspect normateur qui permet de compléter son identification.

Paragraphe 2 : Le caractère normateur

L’acte administratif unilatéral véhicule une norme unilatérale (et la norme est le contenu de la
règle de droit), la norme est le produit d’une manifestation de volonté par laquelle l’autorité
administrative régit unilatéralement les droits et obligations des administrés mais tous les actes
de l’administration ne présentent pas un caractère normateur. Il convient alors de distinguer
entre décisions exécutoires et mesures d’ordre intérieur (A) et entre actes réglementaires et actes
non règlementaires (B).

A- Décisions exécutoires et mesures d’ordre intérieur

Les décisions exécutoires sont des actes qui font grief c'est-à-dire qu’ils modifient l’ordre
juridique et affectent les droits et obligations des tiers sans leur consentement. Les décisions

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 24

exécutoires sont des actes obligatoires. Ils comportent des droits et obligations pour les
administrés. Un élément important dans le régime de la décision exécutoire est la contestation
de l’acte. La décision exécutoire est la décision que tout administré qui a un intérêt peut déférer
devant le juge ; ce n’est pas le cas des mesures d’ordre intérieur.
Les mesures d’ordre intérieur désignent au sens large des catégories d’actes qui ne sont pas
destinés à modifier l’ordonnancement juridique, en conséquence elles ne créent ni de droits ni
d’obligations. Il s’agit essentiellement des circulaires et des directives.
-La circulaire : une circulaire est un acte pris par un chef de service adressé à ses subordonnés
par lequel, il assure le bon fonctionnement de l’administration (ex d’un acte demandant aux
agents de faire des propositions de modification du règlement), ou il précise l’interprétation
qu’il convient de donner à un texte (loi, règlement, décision de justice etc.) et la manière dont
il conviendra d’appliquer le texte.
On distingue deux types de circulaire : les circulaires interprétatives et les circulaires
réglementaires.
Les circulaires interprétatives se limitant à rappeler en le commentant le droit en vigueur. Elles
n’ajoutent ni retranchent rien en un texte en vigueur. Elles ne font pas grief (affecter les droits
et obligations des tiers sans leur consentement) et ne peuvent pas alors être contestées devant
le juge.
Les circulaires réglementaire, c’est quand à travers l’interprétation, l’autorité rajoute des
dispositions normatives. Dans ce cas, des normes juridiques générales et impersonnelles sont
posées. L’autorité ne se limite plus à l’interprétation, mais elle pose de nouvelles règles. La
circulaire devient réglementaire. La jurisprudence considère que les circulaires réglementaires
sont admises en contestation devant le juge voir CE., Ass., 29 Janvier 1954, Institution notre
Dame du Kreisker. Plus récemment, la jurisprudence a évolué vers une distinction entre
circulaire impérative et circulaire non impérative CE., 18 Décembre 2002, Madame
Duvignères.
-les directives : il arrive qu’un texte reconnaisse la compétence d’une autorité administrative
de prendre une décision sur la base de données concrète. Mais ce texte peut ne pas lui dicter
d’avance la conduite à tenir pour prendre la décision ; il se contente juste de lui indiquer les
orientations générales, des recommandations que l’autorité doit prendre en considération pour
prendre sa décision.
Le juge administratif reconnait l’existence des directives mais il considère qu’ils ne sont pas
des actes créateurs de droit. Cependant, les directives ne sont pas dépourvues d’effet juridique.
En effet, elles ne sont pas admises en contestation devant le juge mais un administré peut se
prévaloir d’une directive et l’administration est fondé à motiver une décision en se référant à la
directive sans commettre d’erreur de droit. Pour terminer, l’administré peut attaquer une
décision prise par l’administration en se fondant sur une directive qui n’a pas été suivie voir
CE, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France.
Il convient de distinguer entre acte normateur et acte non normateur, il importe aussi de
souligner que les actes normateurs eux-mêmes comportent deux types d’actes : actes
réglementaires et actes non réglementaires.

B- Actes réglementaires et actes non règlementaires

Les actes réglementaires sont des décisions qui contiennent des normes générales et
impersonnelles et qui ont vocation à s’appliquer à des individus innomés ex : un décret régissant
les règles statutaires d’un corps de fonctionnaire de la fonction publique. Ces actes
règlementaires ne s’adressent pas à des personnes identifiées.
Les actes non règlementaires renvoient aux actes individuels, ils s’adressent à une personne ou
à un groupe de personnes nommément désignées. Exemples : arrêté portant nomination d’un
fonctionnaire ; un permis accordant l’autorisation de construire.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 25

 Section 2 : le régime juridique des actes administratifs unilatéraux

Etudier le régime juridique de l’acte administratif unilatéral revient à analyser son élaboration
(Paragraphe 1) et son application dans le temps (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 :L’élaboration de l’acte administratif unilatéral

L’élaboration d’un acte administratif unilatéral est soumise à des règles à des conditions qui
résultent du principe de légalité ou principe de juridicité. L’autorité administrative doit
respecter des règles de compétence (A) des règles de forme (B) et des règles de procédures (C)
pour élaborer un AAU
A- Les règles de compétence
Elles revêtent une importance particulière pour plusieurs raisons. D’abord, une règle de
compétence exige une attitude de la part de l’autorité administrative. Elle ne peut s’approprier
une compétence qui est confiée à d’autres autorités (publiques ou privées). Elle ne peut non
plus modifier l’ordre des compétences en ce sens qu’une autorité supérieure ne peut empiéter
sur la compétence de l’autorité inférieure et vice versa. Parce que les règles de compétence sont
au-dessus des règles hiérarchiques, une autorité administrative ne peut non plus se substituer à
une autorité de rang égal.
Il faut aussi souligner que les règles de compétence sont d’ordre public c’est-à-dire qu’elles
peuvent être invoquées par les parties à tout moment de la procédure et le juge peut soulever
d’office leur méconnaissance (voir : CS., 27 Mai 1981, Amadou Lamine Ba)
Après avoir étudié les éléments de la compétence (1), il sera envisagé ses caractères (2) et enfin
la substitution de la compétence (3).
1. Les éléments de la compétence
La compétence comprend trois(3) éléments: matériel, spatial et temporel.
→ L’élément matériel est appelé compétence ratione materiae. Il signifie qu’une autorité
administrative n’est habilitée à intervenir que dans le domaine où sa compétence est prévue par
la loi. A tous les niveaux de l’administration, il est procédé à une délimitation des compétences
(CS, 05 juillet 1979, Aminata SALL et autres). NB: voir Cours d’Institutions Administratives:
délimitation de compétences entre pouvoir central et pouvoir local; cf. Constitution:
délimitation des compétences du gouvernement (pouvoir réglementaire) et du législateur, etc.
→ L’élément spatial, aussi appelé compétence ratione loci, il signifie qu’une autorité
administrative n’est habilitée à intervenir que dans le champ géographique délimité par la loi.
On distingue ainsi entre compétences nationales, locales,… (CS, 29 janvier 1975, Séga Seck
FALL).
→ L’élément temporel ou compétence ratione temporis, signifie qu’au moment de prendre la
décision, l’autorité administrative doit être compétente (cf. principe de continuité du SP à
l’exception du cas de circonstances exceptionnelles).
2. Les caractères de la compétence
La compétence présente plusieurs caractères. On peut retenir deux essentiellement: la
compétence est permanente et elle est impérative.
▪ La permanence de la compétence signifie que celle-ci peut être mise en œuvre autant de fois
que nécessaire par l’autorité à qui elle est confiée qui peut agir à tout instant. Dans
l’hypothèse où un délai est fixé à l’autorité administrative pour prendre une décision – sauf
si le délai est déclaré impératif – le juge ne prononce ni nullité, ni forclusion, ni déchéance.
Il considère que le délai vise seulement à accélérer la procédure et non à empêcher l’autorité
administrative d’user de son pouvoir règlementaire après l’expiration du délai.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 26

▪ La compétence impérative signifie que le titulaire d’une compétence ne dispose d’aucun droit
sur la compétence. Il n’en est qu’un dépositaire. En conséquence, il ne peut ni aliéner, ni
transmettre, ni refuser d’exercer la compétence. Cette dernière est une charge qui s’exerce
et ne peut être ni abandonnée, ni confiée à une autre autorité. Une autorité administrative
ne peut pas refuser une compétence qui lui est reconnue sous prétexte de la complexité,
d’une difficulté de la question. L’adage dit: « devant l’administration active, il n’y a jamais
de place à la question préjudicielle ». Cette rigidité de la compétence connaît toutefois des
assouplissements.
3. La substitution de compétences
Elle concerne les situations où la compétence n’est pas exercée par l’autorité qui en est
normalement investie mais par une autre qui vient se substituer à elle. On distingue plusieurs
hypothèses: la délégation, l’intérim et la suppléance.
 La délégation est une pratique fréquente à tous les niveaux de l’administration. Elle permet
de mieux répartir le travail administratif. On distingue entre délégation de pouvoir et
délégation de signature. La première consiste en un transfert de compétences des mains
d’une autorité administrative investie de la compétence à une autre autorité administrative
généralement subordonnée appelée délégataire. L’autorité compétente (délégant) est
dessaisie de la compétence au profit du délégataire. La délégation de compétences pose trois
conditions: 1- Le délégataire doit être désigné es qualité. 2- Seule une révocation explicite
peut mettre fin à la délégation. 3- Le délégataire est dessaisi de ses pouvoirs tant que dure
la délégation. Quant à la délégation de signature, elle est plus simple et plus usitée dans
l’administration. Il s’agit d’un procédé par lequel une autorité compétente se décharge sur
une personne désignée nommément pour prendre des décisions en son nom. Dans le cadre
de cette délégation, le délégant n’est pas dessaisi et il peut à tout moment évoquer sa
signature. Les décisions prises en vertu d’une délégation ont pour auteur le délégant et non
le délégataire. Qu’il s’agisse de la délégation de pouvoir ou de signature, il faut noter que
la délégation doit être prévue par un texte. La décision portant délégation doit être expresse,
publiée et doit aussi fixer, avec précision, l’objet et l’étendue des compétences déléguées.
Une délégation ne peut, en effet, porter sur l’ensemble des compétences.
 L’intérim et la suppléance: C’est l’hypothèse où le titulaire de la compétence est empêché,
soit définitivement, soit temporairement. Il pourra alors être remplacé provisoirement par
un collaborateur. La suppléance est prévue par un texte. Lorsque le cas d’empêchement
intervient, elle joue automatiquement. L’intérim n’est pas nécessairement prévu par un
texte. Une autorité administrative peut choisir elle-même la personne chargée d’assurer son
intérim et fixer l’étendue et la durée de ses pouvoirs. L’intérim prend fin dès que
l’empêchement du titulaire cesse.
Il arrive que la jurisprudence accepte que des actes administratifs unilatéraux pris par des
autorités qui ne sont pas investies de la compétence soient des actes valides. Il faut distinguer
deux situations: la théorie des fonctionnaires de fait et la théorie de l’apparence (cf. CE, 28
juin 1918, Heyriès; CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent). Dans ces décisions le juge
considère qu’en cas de situations anormales mettant l’administration dans l’impossibilité de
respecter la légalité normale, la décision prise par une autorité administrative qui n’est pas
investie, en temps normal, de la compétence est légale (valide). La théorie de l’apparence c’est
la situation où l’autorité ayant pris la décision a l’apparence, aux yeux des administrés, d’une
autorité compétente (Exemple, le bureau d’un Conseil municipal qui prend des décisions,
confère des droits à des particuliers et que quelques temps après, le juge annule les élections
ayant mis en place ce bureau).

B- Le respect des règles de forme

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 27

 Le droit administratif a la caractéristique d’être un droit pas très formaliste. Les décisions
administratives peuvent être écrites, orales, implicites (décision de refus lorsque, par exemple,
l’administration refuse de répondre à un recours d’un particulier durant un certain temps
(=réponse négative vis-à-vis du particulier requérant). En France, depuis le début de 2015, le
silence de l’administration dans ce cas de figure vaut désormais une réponse positive, donc en
faveur du particulier) ou explicites. Les contraintes formelles existantes concernent le
contreseing et la motivation.
1. Le contreseing
Au Sénégal, les règles relatives au contreseing sont proposées par la Constitution. Aux
termes de l’art 43 de la constitution de 2001, les actes du PR sont contresignés par le PM.
Certains actes ne sont pas soumis à la procédure. Le contreseing signifie une signature apposée
au bas d’un acte administratif et qui reflète que l’acte émane de deux autorités signataires. Le
contreseing est une règle de forme en ce sens qu’il doit être matériellement apposé sur l’acte.
Lorsqu’il est formellement exigé, son absence entraine la nullité de l’acte pour vice de forme.
2. La motivation
Motiver un acte administratif, c’est donner les raisons de fait et de droit qui l’expliquent
et la justifient. Ces motifs doivent être réguliers. Il s’agit d’une condition de légalité de l’acte.
En effet, un acte administratif doit avoir une base légale et celle-ci correctement interprétée. Si
la base légale n’existe pas, le juge considère qu’on est en présence d’un défaut de base légale.
En revanche, si elle existe et est mal interprétée, le juge considère qu’il s’agit d’une erreur de
droit. Quant aux motifs de fait, il s’agit ici des éléments matériels qui fondent la décision. Ils
doivent aussi exister. Si les motifs de fait sont inexistants, le juge considère que l’acte est illégal
(CS, 20 mars 1963, Amadou Alpha KANE). Il faut noter qu’en l’absence d’un texte, le juge
considère que la motivation n’est pas obligatoire. Elle est donc facultative. Toutefois, c’est
l’énoncé des motifs qui est facultatif, mais l’existence des motifs est obligatoire. Le juge
administratif ne considère pas qu’il existe un principe général de droit qui imposerait aux
autorités administratives de motiver toutes les décisions qu’elles prennent. C’est le sens de la
jurisprudence de CE, 19 avril 1954, De la Haye. Le juge admet qu’en l’absence de dispositions
législatives ou réglementaires contraires, les décisions administratives n’ont pas à comporter
d’indications des motifs sur lesquels elles sont fondées. Le juge administratif sénégalais
applique cette décision. Ainsi, les actes administratifs favorables à leur destinataire et les
règlements, n’ont pas à être motivés (CS, 05 juillet 1961, Doudou KANE). Mais le principe de
non motivation supporte quelques exceptions. Le juge reconnaît que l’autorité administrative
ne peut se fonder sur un acte illégal pour défaut de motivation pour poursuivre pénalement un
particulier. En matière de liberté, notamment dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police,
le juge sénégalais exige qu’une mesure défavorable soit motivée (CE, 27 octobre 1993, Seydou
Mamadou DIARRA). Si l’autorité administrative doit respecter des règles de forme,
l’élaboration de l’acte administratif est aussi soumise à des règles de procédure.

C- Les règles de procédure

Dans certaines hypothèses, le droit aménage des procédures dont le but est d’informer ou
de protéger les particuliers qui sont les destinataires de l’acte administratif unilatéral. C’est ainsi
que certaines décisions ne pourront être prises par l’autorité administrative qu’après avoir
respecté la contradiction ou après avoir consulté un organisme en vue de recueillir son avis. On
distingue entre la procédure contradictoire (1) et la procédure consultative (2).
1. La procédure contradictoire
Lorsque l’administration prend une décision portant sanction, elle doit, au préalable,
respecter les droits de la défense. C’est la règle dite « audi alteram partem ». Dans l’arrêt CE,
05 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, le juge administratif reconnaît que le respect des
droits de la défense constitue un principe général de droit (supérieur au décret et inférieur à la

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 28

loi) au profit des administrés. Plus tard, le juge constitutionnel français reconnaît qu’une peine
ne peut être infligée qu’à la condition que soit respecté le principe de « la légalité des délits et
des peines, le principe de non rétroactivité de la loi pénale d’incriminations plus sévères ainsi
que le respect du principe des droits de la défense. Et ces exigences ne concernent pas seulement
les peines prononcées par les juridictions répressives, elles s’étendent à toute sanction ayant un
caractère d’une punition prononcée par une autorité de nature judiciaire ou administrative (CS,
05 juillet 1961, Doudou KANE précité). L’administration peut aussi être amenée à respecter
une procédure consultative.
2. La procédure consultative
Il existe des hypothèses où, préalablement à la prise de décision, l’autorité administrative
consulte un organisme chargé de donner un avis. La consultation peut être soit facultative, soit
obligatoire.
- La consultation facultative, c’est lorsque l’autorité administrative saisit un organisme sans
y être juridiquement obligé. C’est aussi le cas lorsque la consultation est une simple
possibilité prévue par un texte. Dans ce cas, l’avis donné par l’organisme ne lie pas
l’administration qui garde intacte sa liberté de décision. Ainsi, elle pourra apporter à son
acte toutes les modifications qui lui semblent nécessaire.
- La consultation obligatoire, c’est l’hypothèse où l’autorité administrative est tenue
juridiquement de solliciter l’avis de l’organisme avant de prendre sa décision. L’avis peut
être obligatoire ou conforme. L’avis est obligatoire lorsque l’autorité administrative doit,
préalablement à la prise de décision, consulter impérativement l’organisme consultatif sans
être obligé de suivre l’avis donné. Ici, c’est la consultation qui est obligatoire. Si
l’administration prend la décision sans consulter l’organisme, celle-ci est entachée de vice
de procédure. L’avis conforme c’est lorsque l’administration doit consulter un organisme
et suivre aussi l’avis donné par l’organisme. Dans ce cas, la décision administrative doit
être conforme à l’avis. Si l’avis de l’organisme est défavorable, il signifie une interdiction
donnée à l’administration de prendre la décision. L’acte administratif élaboré selon ce
régime a vocation à s’appliquer dans le temps.

Paragraphe 2: L’application de l’acte administratif dans le temps

Rappelons que l’acte administratif unilatéral a un caractère impératif. L’administration
bénéficie, en effet, du privilège du préalable. L’analyse de l’application de l’acte administratif
unilatéral dans le temps soulève trois questions essentielles, il faut d’abord examiner le cadre
juridique dans lequel l’acte entre en vigueur (A), avant de voir le régime de son exécution (B)
pour enfin analyser les règles régissant sa disparition (C).

A- L’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral

Le privilège du préalable de l’administration rend opposables ses décisions (1) qui
doivent toutefois respecter le principe de non rétroactivité (2).
1. L’opposabilité
Il s’agit d’analyser la date à compter de laquelle les normes contenues dans un acte administratif
unilatéral produisent des effets à l’égard de leurs destinataires. C’est l’opposabilité de l’acte.
L’entrée en vigueur dépend de la nature de l’acte (voir classification des actes administratifs).
On distingue entre la publication et la notification.
- La publication est un mode de publicité qui consiste à porter à la connaissance des
administrés, de façon impersonnelle, l’existence et le contenu d’une décision
administrative. Les actes réglementaires font l’objet d’une publication au JO. Le défaut de
publication entraine l’inopposabilité de l’acte aux administrés. Au Sénégal, c’est la loi du
06 février 1970 qui réglemente la publicité des actes administratifs réglementaires. Un acte

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 29

 réglementaire est opposable à partir du jour où le JO qui le contient a été diffusé selon un
délai variable suivant les localités.
- La notification est un mode de publicité consistant à informer personnellement le
destinataire de l’acte de son existence et de son contenu. Dans la pratique, la notification
est généralement faite par le moyen d’une lettre recommandée avec accusé de réception. La
notification est le mode normal de publicité des actes individuels. Le juge administratif
admet que les décisions favorables entrent en vigueur dès leur signature (CE, 19 décembre
1952, Demoiselle Mattei).

2. Le principe de non rétroactivité

Tout comme le législateur soumis au principe selon lequel « la loi ne dispose que pour
l’avenir. Elle n’a point d’effets rétroactifs », l’autorité administrative ne peut disposer que pour
l’avenir lorsqu’elle édicte des décisions, qu’elles soient réglementaires ou individuelles. Dans
la décision CE, 25 juin 1948, Société le journal L’Aurore, le juge a posé le principe selon
lequel une décision administrative qui méconnaît le principe de non rétroactivité est illégale.
Des exceptions existent toutefois. Il en est ainsi lorsque le législateur l’autorise (la
rétroactivité) de manière expresse. C’est aussi le cas lorsque l’administration décide de retirer
un acte administratif ou encore lorsqu’elle tire les conséquences d’une annulation contentieuse
(CE, 26 décembre 1925, Rodière). Dans certaines situations, le juge administratif impose à
l’autorité administrative l’édiction de mesures transitoires (CE, 24 mars 2006, Sté. KPMG).

B- L’exécution de l’acte administratif unilatéral

L’AAU a la caractéristique d’avoir une force obligatoire par lui-même. Mais si l’administration
dispose du privilège du préalable, cela ne veut pas dire le privilège d’exécuter ses décisions de
manière forcée. En cas de résistance à l’exécution de ses décisions, l’administration a la faculté
de l’action pénale qui lui permet de poursuivre devant le juge répressif, toute personne ayant
contrevenu aux obligations édictées par les actes administratifs.
Mais dans certaines hypothèses, le JA considère que l’administration peut passer à l’exécution
forcée de ses décisions c’est-à-dire qu’elle peut recourir à la force sans autorisation préalable
délivrée par le juge. Il faut trois (3) situations posées par l’arrêt TC, 2 décembre 1902, Sté
immobilière de Saint-Just :
- Lorsque la loi autorise l’exécution forcée
- Lorsqu’il existe une situation d’urgence
- Lorsqu’aucune autre voie de droit n’existe pour obtenir l’exécution de l’AAU.
En dehors de ces cas, l’administration entre dans une voie de fait.

C- Le régime de disparition de l’acte administratif unilatéral

Ce régime dépend de la nature de la décision administrative. Les AAU créent des droits
et des obligations à l’encontre des tiers sans leur consentement. En analysant le régime juridique
des services publics, il a été souligné que le principe de mutabilité postule que l’administration,
lorsqu’elle l’estime nécessaire, peut prendre une décision mettant fin au fonctionnement du
service.
Mais la disparition de l’acte administratif unilatéral est régie par des principes ; on
distingue entre le principe de légalité et le principe de sécurité juridique. Le premier postule
que les actes illégaux doivent disparaitre de l’ordonnancement juridique tandis que le second
garantit aux particuliers la stabilité des droits acquis. Il faut aussi préciser que la disparition de
l’acte n’est pas seulement le fait de l’administration ; le juge peut aussi prononcer une
annulation de l’acte en tenant compte de certaines circonstances. C’est ainsi qu’il peut ordonner
la modulation de l’annulation dans le temps. Voire : CE., Ass., 11 Mai 2004, Association AC !

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 30

et autres. L’acte administratif peut disparaitre selon deux modalités. On distingue entre le retrait
(1) et l’abrogation (2)

1- Le retrait de l’acte administratif unilatéral

Retirer un acte c’est faire disparaitre ses effets passés et ceux à venir. Le retrait réduit à
néant l’acte qui est sensé n’avoir jamais existé. On dit qu’il a une portée rétroactive.
En raison des menaces que le retrait fait peser sur la sécurité des situations juridiques, le
régime est strictement encadré par la jurisprudence. En effet, le juge distingue plusieurs
situations. L’acte est-il créateur de droits ou non ? L’acte est-il entaché d’irrégularité ou non ?
Pour les actes créateurs de droit : Si l’acte est régulier, le retrait est impossible sauf si
la loi le prévoit ou le bénéficiaire lui-même en fait la demande. Si l’acte est irrégulier, le retrait
est soumis à des conditions strictes. La jurisprudence préserve le principe de légalité. Ces actes
ne peuvent être retirés qu’à deux conditions. D’abord l’acte doit être irrégulier (illégal), ensuite,
le retrait doit se faire dans le délai de deux mois correspondant au délai de recours contentieux.
C’est le sens de la jurisprudence CE, 3 Novembre 1952, Dame Cachet (au SN: CS, 19 Avril
1967, Samba Cor SARR). Elle fait coïncider le délai du retrait au délai du recours contentieux.
Elle soulève, cependant, des difficultés, notamment pour ce qui concerne le retrait des actes
individuels intéressant les tiers. Dans l’arrêt CE, 26 octobre 2001, Ternon, le juge a procédé à
une déconnexion des délais de recours et de retrait en considérant que l’administration « ne peut
retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits si elle est illégale, que dans le
délai de quatre mois suivant la législation ».
Pour les actes non créateurs de droit, le régime est différent selon qu’il s’agit d’un acte
individuel ou d’un acte réglementaire.
Pour les actes individuels, ils concernent les décisions défavorables (refus d’un droit ;
sanction etc.), les décisions obtenues par fraude, les autorisations précaires et révocables, les
décisions récognitives (qui reconnaissent). Pour toutes ces catégories d’actes individuels et non
créateurs de droit, le retrait peut intervenir à tout moment sur décision de l’autorité
administrative.
S’agissant des actes non créateurs et réglementaires, le principe de non rétroactivité (déjà
étudié : CE, 25 Juin 1948, Sté le journal ’Aurore) s’oppose à la liberté totale reconnue à
l’autorité administrative. C’est pourquoi le retrait est soumis à des conditions. Si un acte
réglementaire est illégal, s’il entre en vigueur, et donc, produit des effets, alors, il peut être retiré
à la condition que tant qu’il n’est pas devenu définitif. En clair, le retrait n’est possible que dans
le délai du recours contentieux. Et si un recours administratif ou juridictionnel est intenté, le
retrait ne peut se faire que tant que l’autorité saisie ne s’est pas prononcé. En revanche, si l’acte
n’a pas encore produit d’effets, n’a pas de commencement d’exécution, l’autorité administratif
est compétente pour le retirer (CE, 21 octobre 1966, Société Graciet)
Enfin, pour les décisions implicites, elles concernent le silence gardé par l’administration
saisie d’une demande. Leur particularité est qu’elles ne peuvent pas être publiées, « on ne publie
pas le silence ». Dès lors, elles sont susceptibles d’être retirées à tout moment ; ce qui peut
entrainer une instabilité de la sécurité juridique. C’est pourquoi le juge administratif encadre le
régime de retrait des décisions implicites en excluant la possibilité de retirer une autorisation
tacite illégale au motif que l’acte n’a pas été modifié (CE, 14 novembre 1979, Hertz). D’autres
modalités de la disparition des actes administratifs unilatéraux existent.

2- L’abrogation de l’acte administratif unilatéral

Abroger un acte consiste à mettre fin à son existence sans toucher aux effets qu’il a pu
produire depuis son entrée en vigueur. Il arrive que certains actes disparaissent de
l’ordonnancement juridique en dehors de toute intervention de l’autorité administrative. En
effet, certains actes administratifs comportent, soit un terme extinctif (exemple un délai, date

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 31

ou événement aléatoire dont la souvenance entraine la disparition), soit une condition extinctive
(exemple, le permis de construire délivré est considéré comme étant périmé si les travaux de
construction n’ont pas démarré pendant un délai de deux ans après la délivrance. Mais le plus
souvent, c’est l’autorité administrative elle-même qui prononce l’abrogation de l’acte. Parce
que l’abrogation n’affecte que les effets à venir de l’acte et maintien intact les effets produits
dans le passé, l’administration dispose d’une certaine marge de manœuvre. Elle est libre en
effet d’abroger à tout moment les actes administratifs unilatéraux non créateurs de droits. La
seule condition posée concerne le respect des règles de compétences, de formes et de procédure.
Les administrés n’ont pas de droits acquis au maintien d’un règlement (CE, 06 décembre 1907,
Compagnie des chemins de fer de l’Est). En revanche, pour les actes créateurs de droits,
l’abrogation n’est possible que si la décision est illégale (CE, 06 mars 2009, Coulibaly ou CS
(Sénégal), 27 janvier 1982, Magatte NIANG). Il faut souligner que le principe de l’intangibilité
des effets individuels s’oppose à l’abrogation des actes individuels légaux. Toutefois, dans cette
situation, l’autorité administrative est compétente pour prendre un acte contraire. S’agissant des
actes réglementaires, leur abrogation est, en principe, possible. L’autorité administrative est
tenue, d’office ou à la demande d’une personne intéressée, d’abroger expressément tout
règlement illégal ou sans objet (CE, 03 février 1989, ALITALIA).
Pour important que soit le procédé de l’acte administratif unilatéral, il n’occulte pas
l’autre moyen juridique que les personnes publiques utilisent pour agir à savoir le contrat
administratif.

CHAPITRE II : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Les contrats administratifs présentent certaines spécificités par rapport aux contrats de
droit privé. Le caractère administratif renvoyait jusqu’à un passé récent à un ensemble d’intérêts
reconnus à l’administration la plaçant dans une situation prédominante par rapport au
cocontractant.
Aujourd’hui, sous l’influence de la construction du droit communautaire (africain ou
européen), le caractère exorbitant du contrat administratif s’atténue. Il se rapproche de plus en
plus du contrat de droit privé même s’il garde certaines caractéristiques.

L’étude du contrat administratif mettra l’accent sur son identification (Section 1) et son
régime juridique (Section 2)

Section 1 : L’identification du contrat administratif

Tous les contrats passés par l’administration ne sont pas administratifs ; ce qui signifie
que l’administration conclut des contrats de droit privé. La question qui se pose est alors celle
de savoir comment distinguer le contrat administratif du contrat de droit privé ? Il faut
envisager deux hypothèses : il existe des contrats qui sont déterminés par voie législative ou
réglementaire (Paragraphe 1) et d’autres qui sont déterminés par voie jurisprudentielle
(Paragraphe 2). Et c’est tout l’intérêt de procéder à une classification des contrats
administratifs (Paragraphe 3)

Paragraphe 1 : les contrats par détermination législative ou règlementaire

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 32

 Rappelons que le Sénégal a, dès les premières années d’indépendance, adopté un code des
obligations de l’administration par la loi 65-51 du 19 Juillet 1965 lequel comporte un livre
premier intitulé «Des contrats de l’administration». C’est à travers ce code que le législateur
sénégalais qualifie certaines catégories de contrats passés par l’administration ; ce qui fait que
la qualification législative revêt une importance capitale au Sénégal (A) même si sa portée reste
relativement limitée (B)

A- L’importance de la qualification législative au Sénégal

L’article 7 du COA affirme que «la qualification législative de contrats administratifs au
Sénégal ne peut résulter que d’une disposition expresse de la loi ou du règlement». Ensuite, un
texte législatif ou règlementaire peut à tout moment attribuer la qualité de CA à une catégorie
de conventions. C’est ainsi que l’article 10 nouveau du COA considère que les conventions
de délégation de service public et les contrats de partenariat constituent des CA. De même, la
loi du 02 Juillet 1976 portant code du domaine de l’Etat qualifie les contrats d’occupation du
domaine public de l’Etat de CA. Dans la même lancée, l’autorité règlementaire à travers le code
des marchés public (CMP), qualifie ces derniers de CA.

En France, le législateur utilise une autre méthode de qualification consistant à attribuer à

la juridiction administrative la compétence de connaitre de certaines catégories de contrats
passés par l’administration. C’est le cas notamment pour les marchés de travaux publics ou
encore pour les contrats comportant des occupations du domaine public. Le JA appliquant le
DA, tous ces contrats deviennent des CA. Cette démarche du législateur a une portée limitée

B- La portée limitée de la qualification législative ou règlementaire

L’intervention législative ou règlementaire a le mérite d’éviter les contradictions
jurisprudentielles dans la qualification des contrats (cette qualification lie le juge). Mais en
même temps, elle favorise un développement des CA (le contractualisme) parce qu’il arrive que
la loi ou le règlement fait entrer dans la catégorie des CA, des conventions dont ni l’objet, ni la
nature ne justifie une telle détermination. Il en résulte une certaine incohérence dans l’identité
du contrat car cela ne dépend que de la volonté du législateur ou de l’autorité réglementaire
dans ce procédé de qualification. Ces CA sont conçus à l’origine comme devant être distinct
des contrats de droit commun en raison de leur objet (satisfaction de l’intérêt général), justifiant
alors l’application d’un droit spécifique.

Le législateur ne peut pas tout prévoir à l’avance ; il existe de nombreux contrats laissés
sans qualification et l’intervention du législateur elle-même n’empêche pas les personnes
publiques de créer de nouveaux contrats dont il conviendra de déterminer la nature.
Cette portée limitée de la qualification législative ou réglementaire est le fondement de
l’intervention du juge pour qualifier certaines catégories de contrats.

Paragraphe 2 : La qualification jurisprudentielle

Cette qualification garde encore toute sa pertinence même si elle joue un rôle relativement
secondaire par rapport à la qualification législative ou règlementaire. Comme nous l’avons
souligné, puis que les lois et règlements ne peuvent pas prévoir à l’avance et qualifier toutes les
catégories de contrats que l’administration passe, la tâche revient à la jurisprudence de les
qualifier.
Elle y procède en utilisant deux critères essentiels : un critère organique (A) et un critère
matériel qui est alternatif (B)

A- Le critère organique de la qualification

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 33

 Il s’agit d’un critère essentiel dans l’identification jurisprudentielle du contrat. La doctrine
évoque une condition nécessaire. En effet, un CA suppose la présence directe ou indirecte d’une
personne publique ; et cette exigence est incontournable. Il faut distinguer deux situations :

- S’il s’agit d’un contrat conclu entre deux personnes publiques, le JA admet qu’un tel contrat
revêt en principe un caractère administratif impliquant la compétence des juridictions
administratives pour connaitre des litiges portant sur les manquements aux obligations en
découlant. C’est le sens de l’arrêt TC, 21 Mars 1983, UAP. L’article 8 du COA reprend
cette jurisprudence. Toutefois, il faut préciser qu’il existe certaines hypothèses où le contrat
entre deux personnes publiques ne soit pas administratif. En effet, lorsqu’il fait naitre des
rapports de droit privé, le juge considère qu’il s’agit d’un contrat de droit privé. Voire arrêt
TC, 17 décembre1962, Dame Bertrand.

- S’il s’agit d’un contrat conclu entre deux personnes privées, celui-ci est en principe un
contrat de droit privé même si l’une d’elle est chargée d’une mission de service public : CE,
13 décembre 1963, syndicats des praticiens de l’art dentaire. Mais là aussi, le principe
connait des aménagements. Un contrat conclu entre deux personnes privées est qualifié de
contrat administratif si une personne publique intervient dans l’opération. Cette intervention
peut se faire selon plusieurs modalités :

D’abord, la personne publique peut donner un mandat au sens civil du terme à une personne
privée d’agir en son nom et pour son compte. Ce contrat conclu par la personne privée sera
considéré comme étant un contrat administratif. Voir arrêt CE, 30 janvier 1931, Société
Brossette.

Ensuite, en l’absence de tout mandat donné, le juge administratif peut être amené à
considérer certaines structures comme étant des organismes transparents par lesquels une
personne publique agit. Dès lors, les contrats conclus par cette personne privée seront
considérés comme s’ils étaient conclus par la personne publique elle-même.

Enfin, le juge considère que certains contrats, en raison de leur objet, sont conclus par la
personne privée pour le compte d’une personne publique. Il s’agit notamment des contrats
concernant les travaux routiers ou autoroutiers TC, 8 juillet 1963, Société Entreprise Peyrot.
Si le critère organique est nécessaire il n’est toutefois pas suffisant. Pour être qualifié
d’administratif, le contrat doit, en plus de la présence d’une personne publique, répondre à un
critère matériel qui est alternatif

B- Le critère alternatif de la qualification

Un contrat conclu par une personne publique ou par un personne privée selon les
conditions évoquées est administratif soit parce qu’il contient une clause exorbitante du droit
commun (2), soit parce qu’il participe à l’exécution d’un service public (1).

1- la relation du contrat avec le service public

Il s’agit ici de prendre en considération l’objet du contrat. Ainsi, un contrat est
administratif soit parce qu’il permet de confier l’exécution même d’un service public à un
cocontractant de l’administration CE, 20 avril 1956, Epoux Bertin ; soit parce qu’il entraine
une participation ou une collaboration du cocontractant à l’exécution du service public. C’est
le sens de l’arrêt du TC, 25 novembre 1963, Dame Veuve Mazerand.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 34

 La nouvelle formulation de l’article 10 nouveau du code des obligations de
l’administration issu de la loi 2006-16 du 30 juin 2006 postule que la participation d’un
cocontractant à un service public est réalisée par voie de délégation du service public ou sur la
base d’un contrat de partenariat. C’est-à-dire que le législateur Sénégalais adopte la démarche
inverse du juge français. Il ne s’agit pas pour lui de déterminer le contrat administratif à partir
de la participation du cocontractant mais de concevoir le contrat administratif comme ayant
pour objet de confier même l’exécution d’une mission de service public au cocontractant.
Le second critère concerne la clause exorbitante du droit commun.

2- La clause exorbitante du droit commun

Ce critère est consacré par l’article 12 du COA qui qualifie d’administratifs les contrats
utilisant des procédés de gestion publique et dont les clauses exorbitantes du droit commun
constituent une manifestation. Le législateur sénégalais codifie un critère dégagé par l’arrêt
CE, 31 juillet 1912, Société des Granits porphyroïdes des Vosges. Dans cet arrêt, le juge
considère que le contrat avait pour objet unique de livrer des fournitures selon les règles et
conditions qu’on retrouve entre particuliers. Une clause est une disposition du contrat. En
considérant son objet, la clause exorbitante du droit commun permet au juge de déterminer si
une personne publique partie à un contrat se comporte comme une institution utilisant ses
prérogatives et ses sujétions ou comme un simple particulier.

La clause exorbitante du droit commun est difficile à cerner. Le législateur sénégalais

l’identifie plus qu’il ne la définit. Aux termes de l’article 15 du COA, la clause exorbitante du
droit commun peut résulter de :
- la rupture de l’égalité contractuelle au profit de l’un des contractants.
- l’octroi au cocontractant de prérogatives à l’égard des tiers
- l’inclusion d’une règle spécifique du régime juridique des contrats administratif
- but d’intérêt général ayant inspiré la conclusion du contrat.

La doctrine définit la cause exorbitante de droit commun da manière négative. Elle est
présentée comme étant une clause inusuelle inhabituelle en droit privé. Georges VEDEL fait
remarquer que la clause exorbitante s’écarte du modèle idéal des relations entre particuliers.

Le juge français a pendant longtemps conçu la clause exorbitante du droit commun

comme étant une clause relative aux droits et obligations étrangères par leur nature à ceux qui
sont susceptibles d’être consentis par les particuliers dans le cadre des lois civiles et
commerciales. Récemment, le JA français s’est orienté vers la recherche d’une formulation
positive de la clause exorbitante du droit commun. Il considère en effet qu’il s’agit d’une clause
«impliquant que dans l’intérêt général, le contrat soit soumis au régime exorbitant des contrats
administratifs.» TC, 13 octobre 2014, Société Axa France-IARD.
Le contrat administratif ainsi caractérisé, reste à voir maintenant ses différentes catégories.

Paragraphe 3 : La classification des contrats administratifs

Il existe une variété de contrats administratifs. Trois catégories retiennent l’attention : les
marchés publics (A), les conventions de délégation du service public (B) et les contrats de
partenariat (C)

A- les marchés publics

Au Sénégal, c’est le décret 2014-1212 du 22 septembre 2014 portant code des
marchés publics qui donne la définition suivante du marché public : c’est un contrat écrit
conclu à titre onéreux par une autorité contractante pour répondre à ses besoins en matière de

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 35

travaux, de fournitures ou de services. Les marchés publics sont des contrats administratifs à
l’exception de ceux passés par les sociétés nationales et les sociétés anonymes à
participation publique majoritaire qui demeurent des contrats de droit privé. Les marchés
publics occupent une place importante dans l’économie. Ils constituent une grande variété. La
doctrine a recours à des critères pour identifier une typologie des marchés publics. On distingue
deux critères : un critère matériel et un critère financier.

En considérant le critère matériel, il est possible de distinguer entre trois types de marchés
publics :
- les marchés de travaux publics qui sont définis par leur objet ; ils permettent soit l’exécution,
soit conjointement la conception et l’exécution d’un ouvrage ou de travaux de bâtiment
moyennant un prix. C’est principalement les marchés par lesquels, l’Etat confie à un
entrepreneur la construction d’un bâtiment, immeuble, autoroute etc. moyennant un prix ;
- les marchés de fourniture : il s’agit de tous les marchés ayant pour objet l’achat, la prise en
crédit-bail, la location ou location-vente de produits ou de matériels. Ce sont les marchés
par lesquels, l’Etat fait l’acquisition de produits ou de matériels ;
- les marchés de service : il s’agit de tous les marchés ayant pour objet la prestation des
services ex : la tenue de comptabilité service financier, gardiennage, le nettoyage etc.
-
En privilégiant un critère financier, il est possible de classer les marchés publics en plusieurs
catégories basées sur leur montant. Ainsi on distingue entre les très petits marchés, les petits
marchés et les grands marchés.

B- Les conventions de délégation de service public

Elles ont déjà été étudiées dans le cadre des modes de gestion du service public. Rappelons
que la convention de délégation de service public a pour objet de confier la gestion d’un tel
service à un délégataire en lui permettant de se rémunérer sur les résultats provenant des revenus
de l’exploitation du service. La délégation de service public peut prendre plusieurs formes : la
concession, l’affermage et la régie intéressée.

La concession de service public est un contrat par lequel, une personne publique appelée
concédant, décide de confier à une personne privée appelée concessionnaire, la charge d’assurer
pendant une durée déterminée l’exécution d’un service public. Il s’agit d’un procédé souvent
appliqué aux travaux publics et à l’utilisation du domaine public. Le contrat de concession
comporte un cahier des charges, le concessionnaire finance la construction du service public et
se rémunère sur les redevances perçues sur les usagers. Le régime juridique de la concession de
service public permet à la collectivité publique de conserver la direction et de contrôler l’activité
concédée.

La régie intéressée est un contrat par lequel, une personne publique délègue la gestion d’un
service public à une personne privée appelée régisseur mais dont la rémunération dépendra
essentiellement des résultats de la gestion. Dans ce mode de gestion, les équipements sont
fournis par le délégant qui en assure éventuellement la maintenance. La régie intéressée est
donc une gestion mixte du service public qui s’appuie sur le concours extérieur d’un
professionnel privé qui s’engage par contrat à faire fonctionner le service public.
Le régisseur est rémunéré par la collectivité aux moyens d’une rétribution qui comprend
une redevance fixe et une partie variable provenant notamment des résultats de l’exploitation.
Le juge administratif considère qu’une convention de délégation d’un service public ne peut
être qualifiée de régie intéressée qu’à la condition que la rémunération du régisseur soit

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 36

substantiellement assurée par les résultats de l’exploitation. Voir arrêt CE, 30 Juin 1999,
Syndicat mixte du traitement des ordures ménagères Centre-ouest saine-et-Marais.

Le contrat d’affermage est un contrat par lequel une personne publique délègue à une
personne privée appelée fermier la gestion d’un service public sans que le délégataire ait à
effectuer le financement des investissements et en lui permettant de se rémunérer sur les usagers
mais à charge pour le fermier de lui rétrocéder une partie de cette rémunération.
La différence entre le contrat de concession et le contrat d’affermage résulte du fait que,
les équipements nécessaires à l’exécution du service public sont fournis par la personne
publique au fermier alors que dans le cadre de la concession c’est le concessionnaire qui les
fabrique.

C- Les contrats de partenariat

C’est l’article 10 nouveau du COA qui en donne une définition fondée sur leur objet. Il
dispose que c’est un contrat «par lequel une personne publique confie à un tiers, pour une
période déterminée, une mission globale comprenant le financement et la réalisation, y compris
la construction, la réhabilitation ou la transformation, d'investissements matériels ou
immatériels, ainsi que leur entretien, leur exploitation ou leur gestion et, le cas échéant,
d'autres prestations, qui concourent à l'exercice par la personne publique concernée de la
mission de service public dont elle est chargée» .
Une des spécificités du contrat de partenariat est le mode de rémunération du cocontractant
qui est échelonné sur la durée du contrat et peut être lié à des objectifs de performance qui lui
sont assignés. Il s’agit d’une catégorie de contrats qui permet à l’administration de faire appel
à l’initiative et aux financements privés pour faire naitre des équipements nouveaux ou assurer
la mise à disposition de services destinés à faciliter la mission des personnes publiques. Les
équipements et services sont conçus et gérés selon des règles propres au secteur privé et ils sont
mis à la disposition des administrations publiques selon un cahier des charges élaboré pour les
besoins du service. L’objectif visé à travers les contrats de partenariat est de permettre à
l’administration de tirer profit des capacités de gestion d’une entreprise privée qui a l’obligation
de trouver les financements les mieux adaptés à son activité ou d’assurer aux équipements en
cause des débouchés autres que ceux qui répondent strictement aux besoins d’une
administration contractante. C’est ce qui justifie le partenariat. L’administration subordonne la
rémunération aux critères de performance dans l’exécution de la prestation qui sera calculée sur
l’ensemble du contrat. Quant à l’opérateur privé, il va partager les risques de l’administration
auprès des services financiers pour assurer les investissements importants qu’exigent les
équipements.

Le contrat administratif ainsi identifié, il reste maintenant à déterminer le régime juridique

applicable.

Section 2: Le régime juridique des contrats administratifs

Les contrats administratifs sont soumis à des règles spécifiques du droit public et qui
sont donc différentes de celles applicables aux contrats entre particuliers. Cependant la
distinction n’est pas aussi tranchée. En effet, sur de nombreux points, il n’existe pas de
différence entre les exigences du droit civil et celles du droit administratif.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 37

 L’étude du régime juridique du contrat administratif revient à analyser sa formation
(Paragraphe1), son exécution (Paragraphe 2) et son régime d’extinction (Paragraphe 3)

Paragraphe 1: La formation du contrat administratif

La formation du contrat administratif est un processus qui comporte plusieurs phases.
D’abord il faut un accord de volontés des cocontractants (A) ensuite les clauses du contrat
seront élaborées (B) avant que le contrat ne soit conclu (C).

A- Accord de volontés des cocontractants

Le contrat administratif à l’instar du contrat de droit civil repose sur un accord de volontés.
Le consentement des parties doit exister et il doit être intègre c’est-à-dire exempt de vices. Le
juge administratif français reconnait le principe de la liberté contractuelle que le législateur
sénégalais formule à l’article 23 nouveau du COA en ces termes : «Les personnes
administratives choisissent librement les modes de conclusion de leurs contrats ».
Mais si en droit commun la liberté contractuelle signifie que les personnes contractantes
choisissent librement les modalités du contrat, s’engagent par leur propre volonté et déterminent
librement le contenu du contrat, il n’en est pas ainsi en droit public où la spécificité du contrat
administratif impose un encadrement strict de la liberté contractuelle. C’est pourquoi le
législateur fait remarquer dans l’article précité que cette liberté s’exerce «sauf dans les cas où
des dispositions législatives ou règlementaires imposent des procédures particulières »

Il existe en effet des cas où l’administration ne dispose d’aucune marge pour choisir son
cocontractant. C’est le cas par exemple lorsqu’elle est tenue de contracter avec toute personne
qui remplit les conditions pour recevoir, en vertu du contrat, la prestation sollicité. C’est le cas
aussi de l’adjudication qui a été pendant longtemps usitée comme mode normal de passation
des contrats administratifs. Elle consiste à attribuer le marché au soumissionnaire qui offre le
prix le plus bas, le moins disant. Aujourd’hui, elle est abandonnée au profit de l’appel d’offres
ou des marchés de gré à gré.
Il faut noter aussi qu’avec l’éclosion du droit communautaire, la politique de lutte contre la
corruption et les exigences de la transparence de la vie économique, le législateur encadre
davantage la liberté de choix des personnes publiques. Ainsi pour les marchés publics dépassant
certains seuils, des modalités précises de publicité sont prévues et l’administration doit
respecter les procédures visant à sauvegarder les principes de concurrence et d’égalité et à éviter
le favoritisme, le gaspillage et le détournement de deniers publics.

Le code des obligations de l’administration retient essentiellement deux modes de passation

des contrats administratifs. Il s’agit de l’appel d’offres (1) qui constitue la procédure de principe
de passation des marchés publics et la procédure de marché de gré à gré (2).

1- L’appel d’offres
Il est défini à l’article 60 du CMP qui reprend l’article 26 du COA. C’est «la procédure
par laquelle une autorité contractante attribue le marché sans négociation, après appel à la
concurrence, au candidat qui remet l’offre conforme évaluée la moins disante, sur la base de
critères quantifiés en termes monétaires préalablement portés à la connaissance des candidats
et qui réunit les critères de qualification également mentionnés dans le dossier d’appel à la
concurrence ».
L’appel peut être ouvert ou restreint. Il est ouvert quand tout opérateur économique peut
remettre une offre et restreint lorsque seuls peuvent remettre une offre les candidats qui y ont
été directement invités par l’autorité contractante.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 38

 2- Les marchés de gré à gré
Ils sont aussi dénommés marchés par l’entente directe. C’est lorsque l’autorité contractante
engage directement les discussions avec un ou plusieurs opérateurs économiques et attribue le
marché au candidat qu’elle a retenu. Les opérateurs économiques doivent accepter de se
soumettre à un contrôle des prix spécifiques durant l’exécution des prestations.
Une fois le cocontractant choisi, la volonté exprimée, il reste à élaborer les clauses du
contrat.

B- L’élaboration des clauses du contrat

Dans les contrats de droit privé, les parties élaborent les clauses du contrat qui constituent
pour elles la loi commune. Ce n’est pas le cas des contrats administratifs où les clauses sont
déterminées en général de manière unilatérale et le cocontractant est placé devant une
alternative : soit accepter les conditions posées par l’administration dans leur intégralité soit
les rejeter en bloc. Les conditions du contrat administratif sont préalablement établies par
l’administration dans les cahiers des charges.
Deux questions méritent d’être posées : Que contiennent les cahiers des charges d’un contrat
administratif (1) ? Quels effets juridiques s’attachent à ces cahiers des charges (2) ?

1- Le contenu des cahiers des charges

C’est l’article 12 du décret 2014-1212 du 22 Septembre 2014 qui définit les cahiers des
charges. Leur objet est de déterminer les conditions dans lesquelles les marchés sont exécutés.
Ils comprennent cinq séries de documents :
 les cahiers des clauses administratives générales (CCAG)
 les cahiers des clauses techniques générales (CCTG)
 les cahiers des prescriptions spéciales (CPS)
 les cahiers des clauses administratives particulières (CCAP) et
 les cahiers des clauses techniques particulières (CCTP)

Les CCAG fixent les dispositions administratives applicables à tous les marchés portant sur
une même nature (marchés de travaux, de fournitures courants ou de service). Ils sont établis
par l’organe chargé de régulation des marchés publics en relation avec les ministères intéressés
et sont approuvés par décret.
Les CCTG fixent les conditions et spécifications techniques applicables aux prestations de
même nature. Ils sont élaborés par l’organe chargé de la régulation des marchés en relation,
avec les départements techniques concernés et sont approuvés par arrêté du/des ministère(s)
intéressés.
Les CPS fixent les clauses propres à chaque marché et ils sont établis par l’autorité
contractante. Ils comprennent les clauses administratives particulières et les clauses techniques
particulières. Ils doivent contenir notamment la définition précise de l’objet du marché et son
mode de passation. Ces cahiers de prescription spéciale comportent obligatoirement l’indication
des articles des cahiers des clauses administratives générales et des cahiers des clauses
techniques générales auxquels ils peuvent déroger.
Les CCAP ont pour objet de préciser les cahiers des clauses administratives générales. Ils sont
établis par l’autorité contractante en vue de préciser, de compléter ou de modifier les cahiers
des clauses administratives générales.
Les CCTP fixent les dispositions techniques nécessaires à l’exécution du marché. Ils sont
établis par l’autorité contractante et rassemblent les clauses techniques ou stipulations qui
donnent une description précise des prestations à réaliser. Ils permettent à la personne
responsable de suivre le déroulement et la bonne exécution du marché.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 39

 Les clauses du contrat ainsi présentés, reste à voir quels sont leurs effets.

2- Les effets juridiques des cahiers des charges

Une fois les clauses élaborées, les règles contenues dans les cahiers des charges revêtent
une valeur contractuelle. Elles sont considérées comme étant élaborées conjointement par les
parties. Ainsi elles ne pourront plus être modifiées par voie générale ; ce qui ne veut pas dire
que l’autorité administrative ne pourra pas modifier les dispositions relatives aux cahiers des
clauses administratives générales mais les modifications n’affecteront pas les marchés déjà
conclus qui resteront régis par les dispositions en vigueur au moment de la conclusion du
contrat. Le juge administratif admet que le décret approuvant un cahier des clauses
administratives générales peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

C- La conclusion du contrat
L’article 47 du C.O.A. affirme que : «Seule peut valablement signer un contrat, l’autorité
administrative qui a qualité pour engager la personne morale de droit public». Le code des
marchés publics du Sénégal précise qu’ «au cours de la phase de préparation des marchés,
l’autorité contractante doit évaluer le montant estimé des fournitures, services ou travaux,
objet du marché et s’assurer de l’existence de crédits budgétaires suffisants.» Elle doit aussi
respecter les règles d’engagement des dépenses publiques ; c’est-à-dire les règles de
comptabilité publique.

En général, pour l’administration centrale, c’est le ministre qui est habilité à signer le
contrat. Pour celle territoriale c’est le chef de l’exécutif local qui est compétent. (Ce sera le
maire pour la commune et le PCD pour le département) La conclusion du contrat constitue une
règle de compétence qui est d’ordre public. Sa méconnaissance entraine une nullité du contrat.
Et le juge administratif considère qu’un accord des parties ne saurait couvrir l’incompétence
de l’agent.
Le code des marchés publics précise que la conclusion du contrat par l’agent compétent
peut être subordonnée à une autorisation préalable. On peut donner l’exemple des collectivités
locales où il peut être exigé une délibération du conseil pour autoriser l’autorité exécutive à
signer une convention. Il peut aussi arriver que des textes prévoient l’approbation du contrat.
Le contrat signé engage les parties qui doivent exécuter.

Paragraphe 2: L’exécution du contrat

L’exécution du contrat administratif met en évidence la spécificité de son régime qui est
originale et dérogatoire au droit commun des contrats.

En droit civil, les conventions légalement formées tiennent lieu de loi aux parties qui les
ont faites. Il en résulte trois caractéristiques importantes. D’abord le contrat de droit commun a
une force obligatoire en ce sens qu’une partie ne peut s’en délier à son gré. Ensuite le contrat
est immuable c’est-à-dire qu’il est interdit de modifier selon une démarche unilatérale les
clauses du contrat. Enfin le contrat de droit privé consacre l’égalité des parties et ne reconnait
pas dans le cadre de son exécution, de privilèges ou de droits à une partie sur une autre.

Tout autre est le contrat administratif qui est un contrat exorbitant du droit commun. Ce
caractère est consacré par le législateur et la jurisprudence. Il consiste à écarter tous les éléments
caractéristiques du contrat de droit privé. En effet, le contrat administratif n’a pas de force
obligatoire à l’égard de l’administration qui peut à tout moment le résilier lorsque les besoins
du service l’exigent. Ensuite, l’administration peut unilatéralement modifier le contrat qui n’est
donc pas immuable. Enfin, quand elle s’engage dans le contrat, l’administration continue

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 40

d’exercer ses prérogatives de puissance publique et ne se trouve pas sur un pied d’égalité avec
son cocontractant. Mais en contrepartie, le droit administratif lui garantit un certain nombre de
droits; droits qu’on ne retrouve pas dans les contrats de droit commun.

L’accent sera mis sur les prérogatives de l’administration (A) et sur les droits du
cocontractant (B).

A- Les prérogatives de l’administration

Elles sont nombreuses et ont pour objet de permettre à l’administration d’intervenir dans
l’exécution du contrat. Il s’agit du pouvoir de direction et de contrôle (1) du pouvoir de
modification unilatérale (2) du pouvoir de résiliation (3) et du pouvoir de sanction (4)

1- Le pouvoir de direction et de contrôle

Il est reconnu par le COA dont le chapitre cinq est intitulé «De l’intervention de
l’administration dans l’exécution du contrat ». Il faut rappeler que le principe d’autonomie
qui caractérise le contrat de droit privé et qui signifie que le cocontractant est libre de choisir
les moyens pour exécuter ses obligations existe aussi en droit public mais il est doublement
limité. Primo, en raison des nécessités du service, l’administration peut intervenir dans
l’exécution du contrat pour exercer un contrôle sur son cocontractant. Secundo, le législateur
ou certaines clauses du contrat peuvent reconnaitre à l’administration le choix des modalités
d’exécution des contrats.

Le pouvoir de direction et de contrôle se traduit par la possibilité reconnue à l’administration

de donner des instructions que le cocontractant doit exécuter. Toutefois, si les ordres entrainent
des charges nouvelles, le cocontractant a droit à une indemnisation.

2- Le pouvoir de modification unilatérale

Ce pouvoir trouve son fondement dans les principes de continuité et de mutabilité qui
régissent le service public. Il a été admis par l’arrêt CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle
de gaz de Déville-lès-Rouen avant d’être réaffirmé par l’arrêt CE, 21 mars 1910, compagnie
générale des Tramways. Le législateur sénégalais a consacré cette jurisprudence à l’article 109
du COA qui affirme que «L’administration peut exceptionnellement modifier de façon
unilatérale certaines stipulations du contrat».

L’exercice du pouvoir de modification unilatérale est strictement encadré. Il doit être motivé
par l’intérêt général. C’est la condition dégagée par la jurisprudence du Conseil d’Etat, 10
janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen. Il s’agit d’un pouvoir
règlementé. La modification qu’apporte l’administration n’est régulière que dans la mesure où
elle n’aboutit pas à substituer un nouveau contrat à l’ancien. Enfin, la modification du contrat
doit se limiter à une adaptation du contrat aux circonstances nouvelles et ne doit pas porter
atteinte à l’équilibre financier du contrat. En contrepartie, le cocontractant a droit à une
indemnité qui correspond à l’intégralité de l’accroissement de ses charges.

3- Le pouvoir de résiliation
En dehors de toute faute commise par le cocontractant, l’administration peut
unilatéralement résilier le contrat pour des motifs d’intérêt général par une décision à caractère
réglementaire. Il s’agit d’une prérogative générale reconnue à l’administration et qui est d’ordre
public. On n’a pas besoin de le mentionner dans le contrat. Elle existe même si aucune clause
du contrat ne la prévoit. Ce pouvoir est consacré par la jurisprudence CE. Ass., 2 mai 1958,
Distillerie de Magnac-Laval.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 41

Le législateur sénégalais pose le pouvoir de résiliation sur les nécessités du service en ces
termes : «L’administration peut, nonobstant les clauses conventionnelles, résilier les contrats
devenus inutiles ou inadaptés compte tenu des nécessités du service public, sous réserve
d’indemnisation du co-contractant» (Art. 137 du COA). Il permet en effet d’adapter les
contrats à l’intérêt général et de supprimer ceux qui ne correspondent plus aux besoins de
l’administration et du public.

La résiliation s’accompagne d’une indemnité qui couvre aux termes de l’article 138 du
COA «l’intégralité de la perte subie, du gain manqué et éventuellement du préjudice moral
causé au cocontractant de l’administration.». Toutefois, cette prérogative doit être exercée par
l’administration pour des motifs d’intérêt général. C’est le sens de la jurisprudence CE, 2
février 1987, Société Tv6 et autres où le juge considère que l’administration n’est pas fondé à
résilier unilatéralement un contrat sans qu’il y ait nécessité de service public. Ce qui fait que ce
pouvoir est seulement discrétionnaire mais pas arbitraire

4- Le pouvoir de sanction
Le cocontractant de l’administration est tenu d’exécuter les obligations que lui impose le
contrat. L’article 62 du COA précise que : «L’exécution du contrat doit être conforme aux
modalités prévues par le cahier des charges. Elle doit être correcte, de bonne foi, personnelle
et intervenir dans les délais prévus. » Seule, la force majeure peut relever le cocontractant de
ses obligations.

L’exception d’inexécution ne peut être opposée par le cocontractant à l’administration. En

d’autres termes, lorsque l’administration contractante n’exécute pas une de ses obligations, le
cocontractant ne peut se prévaloir du manquement de l’administration pour refuser d’exécuter
les siennes. Mais le juge administratif vient d’apporter une dérogation à ce principe. Il reconnait
que pour certains contrats de l’administration, il est possible de prévoir une clause d’inexécution
CE, 8 octobre 2014, Société Grenke location. Le juge affirme qu’il est loisible aux parties de
prévoir dans un contrat qui n’a pas pour objet l’exécution même du service public les conditions
auxquelles le cocontractant de la personne publique peut résilier le contrat. Ces conditions sont
au nombre de trois et sont relatives à l’objet du contrat, aux motifs soulevés et à la procédure
que doit suivre le cocontractant:
- Le contrat ne doit pas avoir pour objet l’exécution même d’un service public
- Il faut que l’administration méconnaisse ses obligations contractuelles
- Il faut une mise en demeure préalable de la personne publique

En revanche, quand le cocontractant méconnait ses obligations, l’administration dispose du

pouvoir d’infliger unilatéralement les sanctions. Il s’agit d’un pouvoir d’ordre public.
L’administration ne peut y renoncer à l’avance d’une manière générale selon l’article 80 du
COA. Les sanctions peuvent être pécuniaires (pénalités), coercitives (substitution d’un autre
cocontractant) ou résolutoires (résiliation du contrat).

Toutefois, certaines garanties sont accordées aux cocontractants. Il s’agit de la nécessité

d’une mise en demeure préalable du cocontractant, du respect des droits de la défense mais
également le cocontractant peut saisir le juge afin qu’il vérifie la régularité de la procédure
suivie par l’administration et le bien-fondé de la sanction.
Au-delà de ces garanties, il y a des droits qui lui sont accordés dans le contrat.

B- Les droits du cocontractant

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 42

 Le cocontractant de l’administration dispose de droits qui résultent de la théorie générale
des contrats. On peut citer l’exemple du droit au paiement des créances. Pour ce qui concerne
la théorie des contrats administratifs, le cocontractant a droit à l’équilibre financier du contrat
et à une juste rémunération compte tenu des aléas administratifs, économiques ou matériels
qu’il pourra rencontrer dans l’exécution du contrat.
Il s’agit principalement du fait du prince (1) des sujétions imprévues (2) et de l’imprévision
(3)

1- Le fait du prince
Le fait du prince est une formule du droit civil. Il désigne toute intervention de
l’administration ayant pour conséquence de rendre onéreuse l’exécution du contrat. Le fait du
prince existe soit lorsque l’autorité administrative applique son pouvoir de modification
unilatéral du contrat ; soit lorsqu’ elle édicte des mesures générales qui ont des répercussions
directes et spéciales sur la situation du cocontractant. Celui-ci est tenu de poursuivre l’exécution
du contrat. En contrepartie, il a droit, aux termes de l’article 113 du COA, à une indemnité
couvrant l’intégralité du préjudice subi lequel doit être direct et certain.

2- Les sujétions imprévues

C’est l’article 118 du COA qui définit la notion de sujétions imprévues. Selon le législateur
sénégalais, «Constitue une sujétion imprévue le fait matériel extérieur au cocontractant qui ne
pouvait raisonnablement être envisagé au moment de la conclusion du contrat et qui entraine
une difficulté anormale d’exécution.» Les sujétions imprévues concernent surtout les marchés
de travaux publics où des difficultés d’ordre matériel extérieures aux parties, imprévisibles à
l’origine, peuvent provoquer un surcoût anormal des charges. La jurisprudence retient comme
sujétions imprévues des intempéries revêtant un caractère exceptionnel ou encore la rencontre
d’une nappe d’eau insoupçonnée au cours d’un travail de forage d’un tunnel.

En cas de sujétions imprévues, le cocontractant est tenu de continuer l’exécution. En effet,

celles-ci ne le libèrent pas du contrat mais elles peuvent constituer un fait justificatif du retard
dans son exécution. En contrepartie, le cocontractant a droit à la réparation du préjudice qu’il
a subi du fait de la sujétion imprévue. L’indemnité consiste selon l’article 120 du COA «soit
dans un supplément de prix soit dans un prix nouveau tenant compte des nouvelles conditions
d’exécution du contrat.»

3- L’imprévision
Les bases de la théorie de l’imprévision ont été posées par le juge administratif dans son
célèbre arrêt CE, 30 mars 1916, compagnie générale d’éclairage de Bordeaux. Le législateur
sénégalais reprend la solution dégagée à l’article 121 du COA qui dispose que «Lorsque des
circonstances extérieures à la volonté du cocontractant et imprévisibles au moment de la
conclusion de la convention bouleversent l’économie du contrat en entrainant un déficit pour
le cocontractant, ce dernier peut obtenir que l’administration contractante supporte une partie
de la perte qu’il a subie pour assurer la continuité du service public».

Quatre conditions sont posées par le législateur : la première condition concerne un

événement indépendant de la volonté des parties (inondations, séisme, dévaluation de la
monnaie, une nouvelle législation ou règlementation) ; la deuxième condition est que
l’évènement doit être imprévisible à la date de conclusion du contrat c’est-à-dire que les parties
ne pouvaient pas raisonnablement le prévoir ou mesurer toutes ses conséquences ; la troisième
condition concerne l’effet de l’évènement : il doit en effet entrainer un bouleversement dans
l’économie du contrat. Il ne s’agit pas d’un simple déficit ni d’un manque à gagner mais d’une

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 43

situation telle que le cocontractant ne peut plus faire face à ses obligations ; la quatrième
condition c’est que l’évènement perturbateur doit se produire dans les délais d’exécution de la
convention. Toutefois si l’évènement intervient au-delà du terme fixé pour l’exécution d’un
contrat mais qui a dû être retardé suite à un manquement de l’administration, le cocontractant
pourra l’évoquer.

L’imprévision ne délie pas le cocontractant de ses obligations. En contrepartie il a droit à

une indemnisation. Mais l’indemnité d’imprévision a pour seul but de rétablir l’équilibre
financier du contrat. C’est pourquoi, elle ne couvre qu’une seule partie du préjudice subi.
L’article 129 du COA précise que «le juge fixe la partie restante à la charge du cocontractant
de l’administration».

L’indemnité est temporaire en ce sens qu’il est destiné à pallier un déséquilibre momentané
Si le rétablissement de l’équilibre du contrat est impossible, l’administration tout comme le
cocontractant peut demander au juge la résiliation du contrat qui est un mode d’extinction de
celui-ci. (Article 130 du COA). CE., 14 juin 2000, Commune de Staffelfelden. C’est tout
l’intérêt d’étudier le régime d’extinction des contrats.

Paragraphe 3: Le régime d’extinction des contrats

«Le contrat prend fin normalement lorsque les obligations des parties ont été intégralement
exécutées. Le contrat est exécuté soit lorsque son objet est réalisé, soit lorsque sa durée est
expirée » dispose l’article 131 du COA. Il s’agit en vérité d’un procédé commun à tous les
contrats. Mais à côté de celui-ci, le droit administratif a aménagé une voie spécifique
d’extinction des contrats qui est la résiliation (A) et qu’il faudra analyser avant de voir les modes
de règlement du contentieux contractuel (B)

A- La résiliation
Elle peut résulter de plusieurs situations :
D’abord, la résiliation peut être prononcée par les deux parties. On évoque alors la
résiliation conventionnelle. L’article 132 reconnait aux deux parties le droit de mettre fin à tout
moment à un contrat en cours d’exécution.
Ensuite, la résiliation peut être prononcée par l’administration qui dispose du pouvoir de
mettre fin au contrat soit à titre de sanction pour faute grave du cocontractant soit dans l’intérêt
du service.
Enfin, la résiliation peut être prononcée par le juge soit à la demande de l’une ou de l’autre
partie, soit à la demande de l’administration qui ne peut utiliser son pouvoir de résiliation
unilatéral soit à la demande du cocontractant en cas de faute grave commise par
l’administration.

B- Les modes de règlement du contentieux des contrats administratifs

Il existe principalement deux modes de règlement du contentieux des contrats
administratifs. On distingue entre les modes de règlement non juridictionnel (1) et les modes
règlement juridictionnel (2)

1- Les modes de règlement non juridictionnel

Ils concernent la conciliation, la transaction et l’arbitrage
 La conciliation c’est quand les parties font appel à un tiers dans les conditions prévues par
un texte qui va leur proposer un règlement qu’elles sont libres d’accepter ou non.
 La transaction est un contrat par lequel, les parties terminent une contestation née ou
préviennent une contestation à naitre. Le contrat doit être rédigé par écrit. Le droit

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 44

 administratif reconnait aux personnes publiques le recours à la transaction et quand elle est
étroitement liée à un contrat, la transaction est assimilée à un contrat administratif qui relève
de la compétence du juge administratif. TC, 18 Juin 2007, Société Briançon, Bus, M.B.
 L’arbitrage, contrairement aux deux modes précédents qui cherchent à éviter la solution
contentieuse, constitue une justice conventionnelle dérivant du choix des parties en litige.
Il est différent du système juridictionnel classique ; c’est pourquoi, il occupe une place très
limitée en droit administratif où le principe reste la prohibition de l’arbitrage.

2- Les modes de règlement juridictionnel

En plus de la demande adressée au juge pour prononcer la résiliation du contrat, le droit
aménage des recours tendant à déclarer la nullité du contrat. Cette nullité revêt un caractère
d’ordre public. Elle peut résulter de plusieurs situations : un contrat conclu dans un domaine
prohibé ; un contrat contenant des clauses contraires à l’ordre public ; un contrat conclu selon
une procédure irrégulière ou signé par une personne incompétente.

Les tiers peuvent aussi remettre en cause la légalité du contrat. En effet, si le contrat échappe
en principe au recours pour excès de pouvoir, le droit public a aménagé la technique de la
détectabilité pour atténuer à l’égard des tiers les conséquences fâcheuses ou douloureuses de
l’irrecevabilité d’un tel recours contre le contrat. Ainsi, les tiers tous comme le cocontractant
peuvent saisir le juge de l’excès de pouvoir des actes détachables du contrat. C’est l’article 140
du COA qui énumère cette catégorie d’actes détachables. Il s’agit de :
- L’autorisation de contracter
- La décision de contracter ou de ne pas contracter
- L’opération d’adjudication
- L’approbation du contrat
- L’acte de conclusion du contrat ou le refus de conclure

PARTIE 2 : L’ENCADREMENT DE L’ACTION DE

L’ADMINISTRATION
Le droit administratif est un droit, dit-on, qui est né d’un miracle. Cette perception se
fonde sur un constat : alors que l’administration régit les comportements individuels et collectifs
en réglementant la vie quotidienne, accepte volontairement d’une part, que le droit lui dicte
aussi certaines conduites et lui en interdit d’autres, et d’autre part, que ses décisions soient
soumises à la sanction d’un juge indépendant.

Dans un Etat de droit, l’administration est encadrée, ce qui se traduit par un contrôle
(Titre I) et sa soumission au droit (Titre II).

TITRE I : LE CONTROLE DE
L’ADMINISTRATION

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 45

Le contrôle de l’administration soulève plusieurs questions. D’abord, quelles sont les
juridictions compétentes pour contrôler l’administration (chapitre I) ? Ensuite, quelles sont les
différentes voies de recours dont disposent les administrés devant ces juridictions (chapitre II)
? Enfin, qu’est-ce qui caractérise la procédure administrative contentieuse (chapitre III) ?

CHAPITRE I : LES ORGANES CHARGES DU CONTROLE JURIDICTIONNEL DE

L’ADMINISTRATION

La détermination des organes juridictionnels chargés de contrôler l’administration pose

des questions relativement complexes. Certains Etats, comme le France, ont opté pour une
dualité de juridiction alors que d’autres, comme le Sénégal, ont choisi l’unité de juridiction.
Mais dans le système sénégalais, le contentieux concernant l’administration reste différent du
contentieux de droit commun : on parle alors d’unité de juridiction à dualité de contentieux.

Plusieurs réformes se sont succédé pour fixer l’organisation judiciaire du Sénégal.

Récemment, la loi 2014-26 du 03 Novembre 2014 a supprimé le Tribunal Régional (TR) pour
instituer un Tribunal de Grande Instance (TGI) qui dispose d’une compétence en toute matière
(Section 1). Mais quelques années plus tôt, la loi organique 2008-35 du 07 août 2008 a mis
fin à la dualité de juridiction au sommet et des exceptions à la compétence de droit commun du
TGI sont reconnues (Section 2).

Section 1 : La compétence de droit commun du Tribunal de Grande

Instance

Depuis la réforme de l’organisation judiciaire fixée par la loi du 02 février 1984 qui
vient d’être abrogée et remplacée par la loi 2014-26 du 03 novembre 2014, le Tribunal
régional, dénommé aujourd’hui TGI, dispose d’une compétence de droit commun en matière
administrative (Paragraphe 1) et de la plénitude de compétences (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La reconnaissance au TGI d’une compétence de droit commun en

matière administrative
Aux termes de l’article 07 de la loi du 03 novembre 2014 modifiant la loi du 02 février
1984, fixant l’organisation judiciaire du Sénégal, il est affirmé que : «Sous réserve des
compétences d’attribution en premier et dernier ressort de la Cour suprême, des Cours d’appel
et en premier ressort des tribunaux du travail, des tribunaux d’instance et des organismes
administratifs à caractère juridictionnel, les tribunaux de grande instance sont juges de droit
commun en première instance en toute matière ». Il résulte de cette disposition que la matière
administrative relève de la compétence du TGI.

Deux questions méritent d’être posées : Que signifie la matière administrative ? (A) Quelles
sont les litiges qui relèvent de la matière administrative ? (B)

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 46

 A- Signification de la matière administrative
Il existe une double approche de la matière administrative: une approche organique et une
approche formelle.
Au sens organique, un litige est de la matière administrative si une personne publique est
partie à ce litige. Au sens formel, un litige est de la matière administrative s’il requiert
l’application du droit administratif.

B- Typologie des litiges relevant de la matière administrative

Rappelons que l’article 139 du COA précise que «les Tribunaux de première instance sont
compétents pour connaître du contentieux des contrats administratifs.» Il résulte de l’article
03 de la loi du 02 février 1984 que le Tribunal régional, remplacé par le TGI, connaît de toute
requête tendant à faire déclarer débitrices les collectivités publiques, soit en raison des travaux
qu’elles ont ordonnés, soit en raison des marchés conclus par elles, soit en raison de tout acte
de leur part ayant occasionné préjudice à autrui. Dans la même lancée, il revient au TGI de
connaitre des litiges relatifs à l’assiette, au taux et au recouvrement des impositions de toute
nature et, particulièrement, des demandes en décharge ou réduction formulées par les
contribuables ainsi que les actes de saisie ou de poursuites administratives.

En définitive, la compétence de droit commun du TGI en matière administrative concerne

le contentieux contractuel, le contentieux de la responsabilité, le contentieux fiscal, et le
contentieux de la fonction publique.
En plus de ces matières, le législateur reconnait au TGI la plénitude de compétence.

Paragraphe 2 : La reconnaissance de la plénitude de compétence au TGI

L’article 08 de la loi 2014-26 du 03 novembre 2014 qui reprend l’article 4 de loi du 2
Février 1984 dispose que: «Ces juridictions ont, au cours des instances dont elles sont saisies,
compétence pour interpréter et apprécier la légalité des décisions des diverses autorités
administratives. ».

Il s’agit ici de la question accessoire qu’il faudra définir (A) avant de voir les solutions
apportées par les différents systèmes juridictionnels (B).

A- Définition de la question accessoire

Il peut arriver que le déroulement du procès oblige le juge à apprécier la légalité ou à
procéder à l’interprétation d’un acte administratif unilatéral. Il en est ainsi quand l’issue du
litige qui lui est soumis dépend de la signification ou de la légalité de la décision administrative.
C’est ce que l’on appelle question accessoire.
Interpréter un texte, c’est dégager son sens, sa portée tandis que l’apprécier consiste à se
prononcer ou à statuer sur sa régularité.
L’exception d’illégalité peut être invoquée à l’appui d’un recours dirigé contre une décision
qui en constitue l’application et dont la régularité est subordonnée à celle de la disposition
réglementaire contestée. Il faut distinguer les solutions données par les systèmes juridictionnels.

B- Les solutions apportées par les systèmes juridictionnels

Deux solutions sont possibles pour trancher la question accessoire et dépendent largement du
système juridictionnel.

 Dans le schéma sénégalais marqué par l’unité de juridiction, le législateur considère que le
juge de l’action est le juge de l’exception. Il reconnaît, dès lors, une plénitude de

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 47

 compétences au TGI. La question accessoire devient ainsi une simple question préalable;
ce qui favorise un fonctionnement harmonieux de la justice.

 Dans le schéma français marqué par la dualité de juridiction, la question accessoire devient
délicate parce qu’amenant à la conciliation de deux principes contradictoires: le principe de
la séparation des autorités judiciaires et administratives, et celui de la plénitude de
juridiction.

 En privilégiant le premier principe, la question accessoire qui se pose devant le juge

judiciaire devient une question préjudicielle ayant pour effet de retarder le déroulement
du procès parce que le juge judiciaire doit se dessaisir, surseoir à statuer et attendre la
solution du juge administratif pour poursuivre le procès.

 En revanche, en privilégiant le second principe, on sacrifie les règles de la séparation

entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif. Une solution médiane a été trouvée par
le Tribunal des conflits à travers une série d’arrêts.
S’agissant des tribunaux judiciaires statuant en matière civile, il résulte de la jurisprudence
TC, 16 juin 1923, Septfonds qu’ils sont compétents pour interpréter les règlements. En
revanche, il ne leur est pas reconnu, ni la compétence d’interpréter les actes individuels ou
particuliers, ni la compétence d’apprécier la légalité des actes administratifs qu’ils soient
individuels ou réglementaires. La seule exception concerne la voie de fait définie comme étant
un acte de l’administration qui porte une atteinte grave à la liberté individuelle ou au droit de
propriété.
En ce qui concerne les tribunaux judiciaires statuant au pénal, l’arrêt TC, 05 juin 1951,
Avranches et Desmarets reconnaissait la plénitude de compétences (pouvoir d’interprétation et
d’appréciation) au juge répressif mais limitée aux actes réglementaires, les actes individuels
soulevant une question préjudicielle.

Le législateur a finalement intervenu pour affirmer que les juridictions pénales sont
compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels et pour en
apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est
soumis.

Cette solution se rapproche de celle donnée par le législateur sénégalais qui reconnaît toutefois
certaines exceptions à la compétence de droit commun du TGI.

Section 2: La reconnaissance d’exceptions à La compétence de droit

commun du TGI
La compétence générale reconnue au TGI connait deux limites essentielles : Le législateur
sénégalais reconnait en effet à la Cour d’appel des attributions spécifiques en matière
administrative (Paragraphe1) tandis que la Cour Suprême dispose d’attributions
juridictionnelles exclusives (Paragraphe 2)

Paragraphe 1: Les attributions de la Cour d’Appel

Le contentieux électoral relève de la matière administrative en raison notamment des
pouvoirs importants dont dispose le juge lequel pourra annuler certaines opérations, redresser
des résultats voire même déclarer vainqueur un candidat déclaré vaincu.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 48

Au Sénégal, le contentieux des élections locales (départemental et municipal) est du ressort de
la Cour d’Appel qui doit statuer dans un délai d’un mois après la saisine et se prononce en
premier et dernier ressort.
Il faut aussi préciser que les décisions rendues par les organismes administratifs à
caractère juridictionnel peuvent être contestées par la voie de l’appel devant la Cour d’Appel.
Concernant le contentieux électoral présidentiel et législatif, il relève de la compétence
exclusive du Conseil Constitutionnel.

Paragraphe 2 : Les attributions de la Cour Suprême

C’est la loi organique du 8 août 2008 portant création de la Cour Suprême qui restaure
l’unité de juridiction au sommet après seize (16) ans d’expérience d’un système de dualité de
juridictions introduit par l’importante réforme de 1992 (existence du Conseil d’Etat et de la
Cour de Cassation).

La cour Suprême dispose de deux attributions importantes : des attributions juridictionnelles

et des attributions consultatives. L’accent sera mis sur les premières. Il résulte en effet de la loi
de 2008 que la Cour Suprême est juge de cassation en matière administrative (A) et juge de
droit commun du contentieux de la légalité (B)

A- La Cour suprême, juge de cassation en matière administrative

La CS est juge de cassation d’une part, des arrêts rendus par les Cours d’Appel, et d’autre
part, des jugements rendus en dernier ressort par les TGI. Elle connaît aussi, par la voie du
recours en cassation, des décisions de la Cour des comptes et des décisions rendues en dernier
ressort par les organismes administratifs à caractère juridictionnel. Quand elle exerce ces
attributions, la CS ne connaît pas du fond des affaires sauf quand le législateur le prévoit
expressément. Il en est autrement en matière de contentieux de la légalité.

B- La Cour Suprême, juge de droit commun du contentieux de la légalité

C’est la chambre administrative de la CS qui joue le rôle dévolu au défunt Conseil d’Etat
(CE). L’article 19 de la loi de 2008 attribue deux branches du contentieux de la légalité à la
chambre administrative de la CS. Il s’agit du recours pour excès de pouvoir (REP) et les recours
contre les actes locaux. (RAL)

Le contentieux de la légalité désigne un contentieux objectif. La seule question posée au

juge est de savoir si l’acte administratif contesté est conforme ou compatible aux normes qui
lui sont supérieures dans le cadre de la structure juridique. Il s’agit d’un procès fait à un acte.
Au sens étroit, le contentieux de la légalité correspond au contentieux de l’annulation par lequel
le requérant saisit le juge en vue d’obtenir l’annulation d’un acte administratif entaché
d’irrégularité. L’annulation fera disparaître rétroactivement l’acte de l’ordonnancement
juridique. Le recours pour excès de pouvoir occupe une place importante dans cette procédure.

NB : Pour exercer ses attributions consultatives, la CS se réunit en Assemblée générale

consultative sauf lorsque le président des attributions décide de renvoyer l’affaire devant une
commission spéciale de l’Assemblée présidée par l’un des magistrats de la Cour. L’Assemblée
générale consultative est composée de la totalité des membres de la Cour Elle ne dispose pas
de voix délibérative. La Cour Suprême ainsi saisie donne un avis motivé sur la légalité des
dispositions qui lui sont soumises et, le cas échéant, sur la pertinence des moyens juridiques
retenus pour atteindre les objectifs poursuivis en tenant compte des contraintes inhérentes à
l’action administrative.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 49

Les organes juridictionnels chargés de contrôler l’action de l’administration étant connus reste
à voir quelles sont les voies de recours qui sont aménagés ; c’est l’analyse des recours
contentieux.

CHAPITRE II: LES RECOURS CONTENTIEUX

Il existe plusieurs types de recours contentieux et, depuis la fin du XIXe siècle, la
doctrine recherche des critères permettant une classification des recours. Plusieurs éléments
sont ainsi dégagés.

Certains auteurs considèrent que les recours contentieux peuvent être classés en se
fondant sur l’étendue des pouvoirs reconnus au juge. Il est, ainsi, possible de distinguer entre
le contentieux de pleine juridiction où le juge dispose de larges pouvoirs lui permettant de
condamner l’administration ou de réformer la décision contestée devant lui et le contentieux de
l’annulation où son office se limite à se prononcer sur la légalité de l’acte : ici, il ne peut que
rejeter la requête ou annuler la décision.

D’autres auteurs se fondent sur un critère matériel pour procéder à la classification. Il

s’agit, selon eux, de considérer la situation juridique concrète qui se pose au juge. Ainsi, il sera
possible de distinguer entre le contentieux objectif où le requérant se trouve dans une situation
objective interpellant le juge sur la méconnaissance d’un droit objectif par l’administration et
le contentieux subjectif où le requérant revendique des droits individuels. D’autres critères de
distinction existent mais ils aboutissent tous à une distinction fondamentale entre le recours
pour excès de pouvoir (Section 1) et le recours de plein contentieux (Section 2).

Section 1: Le recours pour excès de pouvoir (REP)

Le REP est le recours contentieux par excellence. Prosper Weil affirme qu’il est le
«fleuron de l’œuvre jurisprudentielle du Conseil d’Etat». Il est né en France et ses origines
remontent à la fin du XVIIIe siècle. Le REP peut simplement être défini comme étant un
recours tendant à l’annulation d’une décision administrative. Il est un recours objectif dirigé
non contre une personne mais contre un acte.

L’analyse du recours pour excès de pouvoir soulève quatre questions importantes :

Quels sont les caractères généraux du REP ? (Paragraphe 1) Quelles sont les conditions de
recevabilité du REP ? (Paragraphe 2) Quels sont les cas d’ouverture du REP ? (Paragraphe 3)
Quels sont les effets du REP ? (Paragraphe 4)

Paragraphe 1: Les caractères généraux du REP

Le REP présente un certain nombre de traits fondamentaux le distinguant des autres recours,
notamment du recours de plein contentieux. On dit qu’il a des traits spécifiques (A). Mais,
l’évolution du droit public positif tend à rapprocher le contentieux objectif du contentieux
subjectif, ce qui fait évoluer le REP (B).

A- Les traits spécifiques du REP

Le REP présente trois traits fondamentaux. D’abord, il constitue un recours objectif, ensuite,
il est d’ordre public, et enfin, il est d’utilité publique.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 50

 Le caractère objectif résulte du fait que le REP est intenté en vue de faire prévaloir le droit.
Il est considéré comme un instrument mis à la potée de tous pour la défense de la légalité
méconnue. La seule question posée au juge est celle de savoir si la décision administrative
contestée viole ou pas la légalité. Par conséquent, toute prétention tendant à obtenir du juge une
réparation pécuniaire est, en principe, irrecevable. Le REP est, en effet, le symbole de la lutte
contre l’arbitraire de l’autorité administrative. Il est un moyen efficace de protection des
citoyens contre l’administration, des libertés contre l’autorité, et du droit contre
l’arbitraire. Gaston JEZE le considère comme «l’arme la plus efficace, la plus économique
et la plus pratique qui existe au monde pour défendre les libertés»

Le caractère d’ordre public résulte de l’arrêt CE. Ass., 17 Février 1950, Dame Lamotte
dans lequel le juge admet qu’en vertu d’un principe général de droit, le REP est un recours de
droit commun contre les décisions administratives. Il est ouvert même sans texte. Dans cette
affaire, alors que le législateur disposait qu’une catégorie d’actes ne peuvent faire l’objet d’un
recours administratif ou judiciaire, le juge considère que le REP n’est pas concerné parce qu’il
est destiné à assurer le respect de la légalité. Le caractère d’ordre public entraine certaines
conséquences. D’abord, il est loisible à tout administré qui y a intérêt de contester une décision
administrative sans que l’administration puisse lui opposer son acceptation personnelle de la
mesure. Ensuite, un moyen tiré de l’annulation d’une décision pourra être soulevé par les parties
ou invoqué d’office par le juge. Enfin, le requérant ayant désisté au départ à tout recours peut
revenir sur sa décision.

Le REP est un recours d’utilité publique en ce sens que le requérant joue le rôle de
«ministère public» d’un Etat de droit. Il s’agit d’un recours pratique qui doit s’exercer dans un
délai rigoureux. La solution que donne la juge est aussi objective. Elle se réduit à un rejet de la
requête si l’acte contesté est légal ou à son annulation quand elle viole la légalité. C’est pourquoi
la doctrine critique sévèrement les effets limités du REP auquel elle reproche de ne pas protéger
suffisamment les garanties individuelles (voir l’article de Jean Rivero : «Un huron au palais
royal»). Dans cette dernière décennie, le REP a beaucoup évolué.

B- L’évolution du REP
Par une série de décisions importantes, le juge administratif français, sous l’influence du
droit communautaire, a rendu des solutions tendant à atténuer les effets brutaux d’une
annulation par la voie du REP.

Dans la décision du CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, le juge

administratif considère que même si l’annulation d’un acte administratif implique qu’il soit
réputé n’être jamais intervenu, certaines dérogations ou aménagements peuvent être conçus.
S’il apparaît que l’effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences
manifestement excessives en raison, tant des effets que cet acte a produits et des situations qui
ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un
maintien temporaire de ces effets, il revient au juge de prendre en considération, d’une part les
conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics et privés en
présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de la légalité,
une limitation dans le temps des effets de l’annulation.
Le juge opte clairement pour la défense des intérêts respectifs des parties en présence.
Le REP se rapproche alors du RPC.
C’est tout l’intérêt d’analyser ses conditions de recevabilité.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 51

 Paragraphe 2 : Les conditions de recevabilité du REP
Elles sont caractérisées par deux éléments essentiels. Elles sont cumulatives et sont d’ordre
public. Elles permettent au juge de statuer au fond. Quatre conditions doivent être réunies pour
qu’une requête puisse être admise en excès de pouvoir. Il existe des conditions tenant à l’acte
attaqué (A), des conditions tenant au délai (B), des conditions relatives au requérant (C) et des
conditions tenant à la requête (D).

A- Les conditions tenant à l’acte

Le REP n’est recevable que contre une décision prise par une autorité administrative.
L’article 73 de la loi organique sur la Cour Suprême (2008) précise que la décision doit être
explicite ou implicite. Il en résulte plusieurs conséquences.

En premier lieu, l’acte doit exister matériellement et il doit avoir un caractère normateur, ce
qui exclut les recours dirigés contre des actes préparatoires, les mesures d’ordre intérieur, les
circulaires interprétatives, les vœux, les avis, les propositions, etc. Bref, seuls les actes faisant
grief sont admis en contestation.

En deuxième lieu, l’acte doit avoir un caractère unilatéral, ce qui écarte les contrats
administratifs. Mais rappelons qu’avec la technique de la détectabilité, le législateur sénégalais
a considéré que l’autorisation de contracter, la décision de contracter ou de ne pas contracter,
l’opération d’adjudication, l’approbation du contrat et la conclusion du contrat ou le refus de
conclure constituent des actes détachables du contrat et peuvent donc être contestés par voie du
REP. Quant à la jurisprudence française, c’est l’arrêt CE, 04 août 1905, Martin, qui admet que
le cocontractant et les tiers peuvent soumettre au contrôle du juge de l’excès de pouvoir certains
actes détachables du contrat. Et dans l’arrêt CE, 10 juillet 1996, Cayzeele, le juge admet le
recours en annulation des clauses réglementaires du contrat.

En dernier lieu, l’acte doit avoir un caractère administratif, ce qui veut dire qu’il existe des
catégories d’actes non admis en REP. Il s’agit des actes législatifs, des actes juridictionnels, des
actes des particuliers ou organismes privés. L’acte doit, en effet, émaner d’une autorité
administrative. Cependant, les actes de gouvernement, bien qu’ayant ce caractère, sont exclus
du REP. Ensuite, la jurisprudence admet que les actes des personnes privées investies d’une
mission de service public et habilitées à exercer des prérogatives de puissance publique, peuvent
être admis en REP (CE, 13 janvier 1961, Magnier ; TC, 15 janvier 1968, Epoux Barbier ; CE,
(Sénégal) 27 août 1994, ASC Dial Diop municipalité club). Le REP doit aussi respecter, en
plus des conditions relatives à l’acte, des conditions de délai.

B- Les conditions tenant au délai

L’exercice du REP est enfermé dans un délai que l’article 73-1 de la loi organique sur la CS
fixe à deux (2) mois. Le délai soulève trois questions essentielles. D’abord, son point de départ
(1), ensuite sa computation (2), et enfin, sa prorogation (3).

1- Le point de départ du délai

Celui-ci est déterminé par le législateur sénégalais qui considère que le délai court de la date
de la publication de la décision attaquée, à moins qu’elle ne doive être notifiée ou signifiée,
auquel cas, il commence à courir à partir de la notification ou de la signification.
Le silence gardé plus de 04 mois par l’autorité compétente vaut décision de rejet (art. 73 de
la loi organique de 2008). En clair, s’agissant d’une décision implicite, le délai court à compter
du jour où expire la période de 04 mois. Lorsqu’une décision de rejet intervient dans ce délai
(04 mois), elle fait à nouveau courir le délai du REP.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 52

 2- La computation du délai
La computation du délai renvoie au calcul du délai qui se compte de mois en mois. Le
nombre de jours contenus dans le mois compte peu. Le délai est franc. Le jour de la mesure de
publicité qui déclenche le délai appelé dies aquo n’est pas comptabilisé de même que le jour
d’échéance appelé dies ad quem. La méthode de calcul est identique pour les décisions
implicites. Concrètement, le délai court du lendemain de la mesure de publicité, et expire le
lendemain du dernier jour. Par exemple, un acte publié le 20 juillet démarre le 21 juillet à 00
heures et les deux mois s’achèvent le 20 septembre. Le recours peut être introduit dans la
journée du 21 septembre jusqu’à minuit. Quand le jour de l’expiration tombe un dimanche ou
un jour férié, le recours est recevable le premier jour ouvrable suivant.

3- La prorogation du délai
Il existe des situations qui entrainent une interruption du délai de recours lequel sera prorogé
dans le temps. Deux situations attirent l’attention :

 La première concerne l’introduction d’un recours administratifs par l’intéressé. C’est

l’article 73 de la loi organique sur la CS qui affirme qu’avant de se pourvoir contre une
décision administrative, les intéressés peuvent présenter dans le délai du REP, un recours
administratif hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision.

Le silence gardé plus de 04 mois par l’autorité compétente pour le recours administratif
vaut décision de rejet. Dans ce cas, le délai de deux mois prévu ne commence à courir qu’à
compter de la notification ou de la signification de la décision de rejet du recours
administratif et, au plus tard, de l’expiration de la période de 04 mois prévue. En clair, le
recours administratif interrompt le délai du REP qui reprendra son cours pour deux
nouveaux mois à compter de la décision expresse ou tacite donnée par l’autorité
administrative saisie (cf. CE, 27 avril 1994, Ousmane Kane Camara et autres c/Etat du
Sénégal).

Lorsque l’autorité administrative saisie d’un recours administratif émet une décision
explicite, après l’expiration du délai de 04 mois, correspondant à une décision implicite de
rejet, le requérant dispose d’un nouveau délai de deux mois pour contester la décision par
la voie du REP à partir de la date de la décision explicite.

 La seconde situation se rapporte à la saisine, par le requérant, d’une juridiction

incompétente. La jurisprudence considère que, dans ce cas, le délai ne commence à courir
qu’à partir de la notification au requérant de la déclaration d’incompétence de la juridiction.
Si le REP est soumis à des conditions de délai, il existe aussi des exigences auxquelles
est soumis le requérant.

C- Les conditions tenant au requérant

Le droit de recourir au juge est garanti par la Constitution sénégalaise qui proclame dans
son préambule l’égal accès de tous les citoyens aux services publics et son attachement à la
Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples du 27 juin 1981 dont l’article 07
affirme que «Toute personne a le droit de saisir les juridictions nationales compétentes de tout
acte violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus et garantis par les conventions, les
lois, les règlements et coutumes en vigueur». En France, on parle d’un droit à un recours effectif
reconnu par le Conseil constitutionnel et par l’article 13 de la Charte Européenne des Droits
de l’Homme. En matière d’excès de pouvoir, le requérant doit réunir deux conditions

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 53

essentielles: il doit avoir la capacité à agir (1) et il doit justifier d’un intérêt lui donnant qualité
à agir (2).

1- La capacité à agir
Elle est déterminée selon les règles du droit commun. Comme en droit civil, la capacité
d’ester en justice est liée à la capacité juridique. Toute personne physique ou morale ayant une
existence légale peut saisir le juge de l’excès de pouvoir.

Pour les personnes physiques, aucune distinction n’est faite entre les nationaux et les
étrangers. Ces derniers peuvent contester tous les actes administratifs qui les visent
personnellement (expulsion, extradition, refus d’entrée,…) mais aussi les décisions à caractère
réglementaire affectant leur situation.

Pour les personnes morales, la jurisprudence interprète de manière souple la capacité à agir.
D’abord les personnes morales de droit public sont recevables à introduire un REP (collectivités
locales, établissements publics administratifs, Etat). Pour les personnes morales de droit privé,
la jurisprudence reconnaît que même celles qui n’ont plus la capacité juridique sont admises en
REP quand l’enjeu le justifie et que le recours permette de sauvegarder l’exercice de leurs droits
fondamentaux. C’est ainsi qu’une association dissoute, qui n’a donc plus d’existence légale,
peut contester le décret de dissolution.
S’il doit avoir capacité à agir, le requérant doit aussi justifier son intérêt à agir.

2- L’intérêt à agir
Tout plaideur doit justifier d’un intérêt à agir. L’adage affirme «Pas d’intérêt, pas
d’action». L’intérêt à agir concerne l’avantage d’ordre pécuniaire ou moral que le requérant
entend défendre devant le juge. Parce que le REP est un recours objectif, il était possible
d’envisager pour chaque individu la reconnaissance d’un intérêt à agir lui permettant de mettre
fin à une illégalité éventuelle : c’est l’action popularis. Une telle solution engorgerait le
prétoire, c’est pourquoi tout en développant une conception libérale de l’intérêt à agir, le JA
exige que la décision attaquée ait un effet sur la situation du requérant. Elle doit le «froisser»
ou entrainer pour lui des conséquences fâcheuses.

Cet intérêt peut être individuel ou collectif ; et il est reconnu aux personnes physiques
et aux personnes morales. L’intérêt individuel ne signifie pas qu’il doit être propre à l’individu.
Certes, un administré lésé moralement ou matériellement par un AAU dispose d’un intérêt à
agir. Mais le fait qu’il appartienne à un ensemble de personnes qui peuvent être affectées par le
même acte, lui donne aussi intérêt à agir. C’est ainsi que la jurisprudence reconnait l’intérêt à
agir aux usagers d’un service public (CE., 21 décembre 1906, syndicat des propriétaires et
contribuables du quartier Croix-De-Seguey-Tivoli), au contribuable local (CE., 29 mars 1901,
Casanova) et aux groupements (CE., 28 décembre 1906, Syndicat des patron-coiffeurs de
Limoge).

Pour les personnes publiques, cet intérêt est reconnu. Une CL est admises à contester
les décisions édictées par l’autorité étatique (CE., 18 décembre 1902, Commune de Néris-Les-
Bains). Le représentant de l’Etat peut aussi déférer à la cour suprême les actes des collectivités
locales ; on parle de contrôle de légalité.

NB : A l’intérieur d’une personne publique, le REP est en principe irrecevable. Le

conflit trouve sa solution dans l’application du principe hiérarchique. Toutefois, le subordonné

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 54

peut contester les actes du supérieur hiérarchique s’ils portent atteinte à ses droits et
prérogatives.
Les dernières conditions pour la recevabilité du REP sont relatives à la requête

D- Les conditions tenant à la requête

Rappelons que le REP est un recours objectif. En conséquence, les conclusions du
requérant doivent tendre uniquement à obtenir l’annulation de l’acte querellé ; toute autre action
tendant à la reconnaissance de droits ou de créances est irrecevable. En clair, le REP est conçu
comme étant un recours subsidiaire qui n’est recevable que contre les actes dont les administrés
ne disposent d’aucune autre voie de recours. C’est pour quoi pendant longtemps, l’absence de
recours parallèle était une condition de recevabilité du REP. Le législateur sénégalais ne
reprend plus cette condition mais la CS continue de l’appliquer. Quant à la doctrine, elle
n’évoque cette condition que pour mettre en évidence son anachronisme.

Concernant la requête, elle doit indiquer les noms et domiciles des parties, contenir
un exposé sommaire des faits et moyens invoqués ainsi que les conclusions. La requête doit
être accompagnée de la copie de la décision attaquée ou d’une pièce justifiant du dépôt de la
réclamation. L’article 35 de la LO sur la CS précise qu’ «il doit être joint à la requête autant
de copies qu’il y a de parties en cause».

Pour ce qui concerne les requêtes collectives, il faut distinguer selon qu’elles émanent
du même requérant et dirigées contre plusieurs décisions, auquel cas on parlera de requêtes
collectives réelles ; ou qu’elles sont issues de plusieurs requérants mais dirigées contre la même
décision, auquel cas on parlera de requêtes collectives personnelles. Toutes les deux catégories
sont recevables.
NB : les requérants doivent désigner un mandataire unique. A défaut, le greffe désignera
er
le 1 nommé pour accomplir les actes de procédure.

Paragraphe 3 : Les cas d’ouverture du REP

Ils concernent les moyens juridiques dont un requérant peut soulever pour obtenir
l’annulation de l’acte devant le juge de l’EP. Ces moyens sont nombreux et variés. C’est
Laferrière E. qui a distingué deux catégories de moyens : les moyens de légalité interne (B) et
les moyens de légalité externe (A)

A- Les moyens de légalité externe

Ils se rapportent aux modalités d’élaboration de l’AAU. Rappelons que celui-ci n’est
régulier qu’à la condition de respecter le principe de légalité qui pose des règles qui s’imposent
à l’auteur de l’acte. Ce sont les règles de compétence, de forme et de procédure. En cas de
méconnaissance de ces règles, tout requérant qui y a intérêt pourra saisir le juge de l’excès de
pouvoir de moyens tirés de l’incompétence (1) ou des vices de forme et de procédure (2)

1- L’incompétence
C’est un moyen d’ordre public qui peut être soulevé d’office par le juge. Elle ne peut être
couverte par une intervention ultérieure de l’autorité compétente. L’incompétence peut être
temporelle (ratione temporis : situation dans laquelle une autorité prend une décision
antérieurement à sa nomination ou après la cessation de ses fonctions), matérielle (ratione
materiae : c’est l’hypothèse dans laquelle une autorité administrative agit dans des matières
pour lesquelles, elle n’a pas reçu compétence) ou territoriale (ratione loci : c’est lorsque une
autorité administrative agit en dehors de sa zone territoriale de compétence)

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 55

 2- Les vices de forme et de procédure
Les vices de formes concernent l’instrumentum c’est-à-dire la présentation extérieure de
l’acte. Rappelons que l’acte administratif unilatéral doit être signé le cas échéant contresigné et
il doit aussi être motivé. Tout manquement à ces règles constitue des vices de formes que le
requérant peut soulever pour obtenir l’annulation de l’acte.

Quant aux vices de procédures, ils concernent le negotium c’est-à-dire l’opération normatrice
elle-même. Ils résultent de la méconnaissance du processus d’élaboration de l’acte. Certains
actes administratifs sont soumis à des consultations préalables ; d’autres ne peuvent être pris
par l’autorité administrative qu’après avoir respecté les droits de la défense ou le principe du
contradictoire.
L’inobservation de ces règles entraine un vice de procédure susceptible d’annuler l’acte.
Toutefois, le juge administratif ne fait pas montre d’une rigueur excessive. Il distingue entre les
formalités substantielles et les formalités non substantielles. Seules les premières donnent lieu
à l’annulation de l’acte parce qu’elles ont soit une influence sur la décision, soit elles constituent
une garantie dont bénéficient les destinataires de la décision.
Aux moyens tirés de la légalité externe s’ajoutent d’autres relevant de la légalité interne.

B- Les moyens de légalité interne

Il s’agit essentiellement de deux types de moyens. Il existe d’une part le détournement de
pouvoir (1) et d’autre part la violation de la loi (2).

1- Le détournement de pouvoir
Il a été consacré par l’arrêt du C.E., 26 novembre 1875, Pariset. L’autorité administrative
est investie du pouvoir de prendre des décisions affectant les droits et obligations des tiers sans
leur consentement en vue de servir l’intérêt général. En conséquence, elle ne doit utiliser ses
pouvoirs pour poursuivre un intérêt personnel ou privé extérieur à l’intérêt public. L’autorité
administrative doit aussi respecter le but précis qui est assigné à ses pouvoirs. Le détournement
de pouvoir désigne l’utilisation par l’autorité administrative de ses pouvoirs dans un intérêt
particulier, personnel ou privé (Agent communal licencié pour le punir d’avoir dressé un
procès-verbal contre un proche du maire : CE, 16 novembre 1990, Maugras) ou dans un but
différent de celui qu’elle doit poursuivre. Exemple la police administrative a pour objet la
trilogie classique, toute mesure ne relavant pas de ces composants constitue un détournement
de pouvoir, on peut aussi donner l’exemple d’un détournement de procédure qui constitue une
variante de détournement de pouvoir. Exemple l’autorité administrative supprime un emploi
alors qu’elle doit engager une procédure disciplinaire de licenciement.
Mais le motif tiré du détournement de pouvoir a une connotation subjective, elle pousse à
rechercher l’intention de l’auteur de l’acte c’est pourquoi il est difficile à établir et le juge de
l’excès de pouvoir, habitué à une démarche objective, préfère souvent se placer sur le terrain
de la violation de la loi par l’autorité administrative.

Détournement de pouvoir :
CE, 26 novembre 1875, Pariset

«Considérant qu’il est établi par l’instruction que le préfet, en ordonnant la fermeture de la
fabrique d’allumettes du sieur Pariset, en vertu des pouvoirs de police qu’il tenait des lois et
règlements sur les établissements dangereux, incommodes, insalubres, n’a pas eu pour but les
intérêts que ces lois et règlements ont en vue de garantir ; qu’il a agi en exécution
d’instructions émanées du ministre des Finances à la suite de la loi du 2 août 1872 et dans
l’intérêt d’un service financier de l’Etat ; qu’il a ainsi usé des pouvoirs de police qui lui

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 56

appartenaient sur les établissements dangereux, incommodes ou insalubres pour un objet
autre que celui à raison desquels, ils lui étaient conférés, et que le sieur Pariset est fondé à
demander l’annulation de l’arrêté attaqué par application des lois 7-14 octobre 1790 et 24
mai 1872… »

2- La violation de la loi
Le principe de légalité postule la soumission de l’administration au droit compris au sens
large. On parle même aujourd’hui d’un principe de juridicité qui comprend toutes les normes
supérieures à l’acte contesté (Constitution, traités, conventions internationales, lois, principes
généraux de droits, règlements,…). Le juge de l’excès de pouvoir compare le contenu de l’acte
administratif contesté avec le contenu de toutes les normes qui s’imposent à l’acte. C’est ainsi
qu’il contrôle les motifs de l’acte qui désignent, rappelons-le, les éléments de fait ou de droit
qui sont à la base de l’acte. Il faut distinguer entre deux moyens d’illégalité concernant les
motifs. Le requérant peut, en effet, soulever d’une part, l’illégalité des motifs de droit et, d’autre
part l’illégalité des motifs de fait.

a- L’illégalité des motifs de droit

Elle concerne deux hypothèses: le défaut de base légale et l’erreur de droit. Le premier c’est
quand le texte qui fonde la décision ne peut être légalement invoqué par l’autorité
administrative, soit parce qu’il est inexistant, soit parce qu’il n’est pas encore applicable, soit
parce qu’il n’était plus applicable. L’erreur de droit concerne l’interprétation de la règle de
droit, c’est quand l’autorité administrative se fonde sur une norme qui est inexactement
comprise ou mal interprétée. Elle méconnaît son sens ou sa portée.

b- L’illégalité des motifs de fait

Dès le début du 20e siècle, par une série d’arrêts le juge administratif a accepté de contrôler la
régularité des motifs de fait d’une décision administrative (CE, 04 avril 1914, Gomel / CE, 14
janvier 1916, Camino).

D’abord, il a commencé par examiner si les faits tels qu’ils existent présentent des
caractéristiques permettant à l’administration de prendre la décision.
Il a, ensuite, étendu son contrôle à l’exactitude matérielle des faits qui sont invoqués à
la base de la décision. En effet, l’autorité administrative peut se retrouver dans une situation où
l’acte qu’elle veut prendre est déterminé par des éléments de fait. Dans ce cas, elle ne dispose
d’aucune marge. Elle a la compétence liée. Et le juge administratif exerce un contrôle plein et
entier. L’autorité administrative peut aussi se placer dans une situation où l’acte à prendre est
subordonné aux éléments de fait. Dans ce cas, l’acte ne peut intervenir que si les faits sont de
nature à le justifier. L’autorité administrative détient alors un pouvoir d’appréciation qu’elle
exerce sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir qui contrôle la qualification juridique des
faits.
Enfin, l’autorité administrative peut être dans une situation où l’acte qu’elle prend est
indépendant des éléments de fait en ce sens, qu’elle n’est pas soumise à aucune condition.
L’autorité administrative dispose d’un pouvoir discrétionnaire.

La jurisprudence administrative a forgé une solution par laquelle le juge administratif

considère que si l’autorité administrative est libre d’agir, cela ne signifie pas qu’elle puisse agir
n’importe comment ou qu’elle soit libre de faire n’importe quoi. En cas d’abus du pouvoir
discrétionnaire, la juge de l’excès de pouvoir contrôle l’erreur manifeste d’appréciation.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 57

 Il faut remarquer que la jurisprudence récente tend à une souplesse dans le contrôle des
motifs. Dans une importante décision en date du 06 février 2004, Hallal, le juge administratif
accepte la substitution de motifs.

Exactitude matérielle des faits

CE, 14 janvier 1916, Camino
Il était reproché au sieur Camino, maire d’Hendaye :
D’avoir fait introduire un cercueil par une brèche du mur d’enceinte du cimetière et d’avoir fait
creuser une fosse de dimensions insuffisantes, comportement destiné à manifester son mépris
l’égard du mort : faits «inexacts» selon le Conseil d’Etat ;
D’avoir exercé des vexations à l’égard d’une entreprise privée d’ambulance : faits
« incomplètement établis» estime le CE, (= contrôle de l’exactitude matérielle des faits) et qui,
selon le CE, «ne constitueraient pas des fautes de nature à rendre impossible le maintien du
sieur Camino » dans ses fonctions de maire (=la qualification juridique des faits retenue deux
ans auparavant dans l’arrêt Gomel, CE, 4 avril 1914

Substitution des motifs

CE, 6 février 2004, Hallal
«Considérant que l’administration peut en première instance comme en appel, faire valoir
devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est
légalement justifiée par un motif de droit ou de fait autre que celui initialement indiqué».
Le juge recherche :
Si le nouveau motif avancé par l’administration est bien de nature à justifier la décision et si la
substitution ne prive pas l’intéressé d’une garantie essentielle
Et si l’administration, à la date où elle a statué, aurait pris la même décision en se fondant sur
le même motif.

C’est tout l’intérêt d’analyser les effets du REP.

Paragraphe 4: Les effets du recours pour excès de pouvoir

Rappelons que le REP est un recours objectif. Il s’agit d’un recours fait à un acte qui est
pris par l’administration ayant en charge l’intérêt général et disposant du privilège du préalable.
Il en résulte deux effets essentiels. D’abord le recours introduit devant le juge de l’excès de
pouvoir n’est pas suspensif (A). Ensuite, il convient d’analyser les pouvoirs du juge de l’excès
de pouvoir relativement étendus (B).

A- L’effet non suspensif du REP

Parce qu’elle a en charge l’intérêt général qui va prendre le dessus sur l’intérêt particulier,
le droit public érige en règle fondamentale le caractère exécutoire des décisions administratives
(CE, 02 juillet 1982, Huglot). Il en résulte que lorsqu’une décision est suspectée d’être illégale
et qu’un recours est intenté devant le juge, elle continue à produire tous ses effets à l’égard des
administrés. Si la règle peut paraître absurde en raison de ses conséquences, elle préserve
cependant, le fonctionnement de l’administration, notamment la continuité du SP qui serait
paralysé en permettant à tout administré non content d’une décision d’introduire un recours qui
serait suspensif.

Mais pour limiter la rigueur de l’effet non suspensif qui peut entrainer des conséquences
parfois irréparables, il a été aménagé le sursis à exécution de certaines décisions. L’article 73-

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 58

2 de la LO sur la CS affirme que «Sur demande expresse de la partie requérante, la Cour
Suprême peut, à titre exceptionnel, ordonner le sursis à exécution des décisions des autorités
administratives contre lesquelles a été introduit le recours en annulation». Pour obtenir le sursis
à exécution, le requérant doit réunir deux conditions. D’abord les moyens invoqués doivent être
en l’état de l’instruction sérieux. Ensuite, le préjudice encouru doit être irréparable (CS, 05 avril
1978, Wardini ; CE, 29 octobre 1997, Serigne Tacko FALL ; CS, 12 juin 2014, Ibrahima
Watt c/Etat du Sénégal). En cas de déclaration d’utilité publique, d’expulsion d’étrangers et
d’extradition, les recours sont aussi suspensifs. (Article 73-3) En matière de déféré des actes
locaux, le représentant de l’Etat peut assortir sa demande d’une demande de sursis à exécution
prévue par l’article 80 de LO sur la CS.

En France, la loi du 30 juin 2000 a créé un juge des référés et a institué 3 procédures. Le
sursis à exécution est en effet remplacé dans le code de la justice administrative par le référé-
suspension (il permet d’ordonner la suspension de l’exécution d’une décision administrative
lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer un doute sérieux sur
la légalité de la décision) qui coexiste avec d’autres types de référé tels que le référé liberté
(par lequel le juge peut faire cesser des atteintes à une liberté ou traiter des voies de fait) ou
encore le référé conservatoire (appelé aussi référé sauvegarde et permettant au juge
d’ordonner toute mesure utile en vue de sauvegarder les droits des parties.)

B- L’étendue des pouvoirs du juge

La question posée au juge étant objective, celui-ci ne peut au mieux, que prononcer
l’annulation de la décision. Il ne peut ni la réformer, ni se substituer à l’administration pour
prendre une décision et, une fois l’annulation prononcée, le juge épuise ses pouvoirs. Il lui est
interdit d’adresser des injonctions à l’administration contre laquelle il n’existe aucune décision
d’exécution forcée. Une décision de non-lieu (commune à tous les recours : procès civil,
pénal,…) peut être prononcée par le juge.
Généralement, on distingue entre la décision de rejet (1) et celle d’annulation (2).

1- La décision de rejet:
Il faut dire que l’argumentation du requérant est au fond déterminante pour l’issue du REP.
L’irrégularité qu’il invoque est soit reconnu par le juge qui procèdera alors à l’annulation, soit
elle n’est pas admise et le juge rejette la requête. Le rejet peut avoir un double fondement.

En premier lieu, le juge peut rejeter la requête en raison de l’inexistence de l’irrégularité

invoquée. Mais, cela ne signifie pas que l’acte est régulier en tout point. Le juge ne statue que
sur les moyens invoqués par le requérant, exception faite des moyens d’ordre public. Lorsque
les moyens articulés contre la décision ne résistent pas à l’analyse, le juge les rejette. Mais la
décision de rejet ne fait pas obstacle à ce que d’autres requérants, arguant d’autres moyens
d’annulation plus pertinents, n’obtiennent satisfaction. L’irrégularité de l’acte pourra ainsi être
reconnue par voie d’exception d’illégalité.

Le deuxième fondement du rejet réside dans les incidences de l’ultra petita. Il s’agit d’une
règle qui interdit au juge de statuer au-delà de ce qui lui est demandé, c’est-à-dire d’examiner
des moyens n’étant pas soulevés par les requérants (et qui ne sont pas des moyens d’ordre
public). En application de cette règle, le juge ne peut dépasser les conclusions formulées par le
requérant. Ainsi, même si une irrégularité est prouvée, le juge sera conduit à rejeter une requête
tendant à une annulation partielle d’une décision indivisible alors qu’une demande d’annulation
totale serait acceptable.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 59

 2- La décision d’annulation:
L’annulation revêt un double effet.
En premier lieu, elle vaut à l’égard de tous. En effet, le jugement d’annulation a l’autorité de
la chose jugée. On parle d’effets erga omnes (au requérant, aux tiers et à l’administration.
En second lieu, elle a un effet rétroactif. L’acte annulé est réputé n’être jamais intervenu.
Il n’a donc pu produire -juridiquement- aucune conséquence. Tous les actes administratifs qui
ont pu être pris en application de l’acte annulé doivent donc disparaitre : CE, 26 décembre
1925, Rodière. Cependant, ce principe rétroactif connait des atténuations. Ainsi, dans le cas
d’annulation de la nomination d’un fonctionnaire, on considère comme valables les actes
accomplis par ce fonctionnaire dans son emploi et le temps de ce service effectué

L’office du juge : la modulation de l’effet rétroactif de l’annulation

Dans l’important arrêt CE., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, le JA a pu déroger au

« principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses » et recherché la solution la mieux
appropriée pour un bon équilibre entre les intérêts publics et privés en présence. C’est ainsi
qu’il considère que si l’effet rétroactif de l’annulation est de « nature à emporter des
conséquences manifestement excessives en raison, tant des effets que cet acte a produits et des
situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, que de l’intérêt général pouvant
s’attacher à un maintien temporaire de ces effets, il revient au juge de prendre en considération,
d’une part les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics
et privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe
de la légalité, une limitation dans le temps des effets de l’annulation ». Ainsi, dans ce cas précis,
le juge peut prévoir dans sa décision d’annulation que tout ou partie des effets de cet acte
antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs, ou même le cas échéant,
que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

Section 2 : Le recours de plein contentieux

Il est aussi dénommé recours de pleine juridiction ou contentieux subjectif ; la

qualification doit beaucoup aux pouvoirs étendus reconnus au juge contrairement au recours
pour excès de pouvoir. Deux questions méritent d’être posées : quel est le domaine du RPC
(Paragraphe 1) ? Quelles sont ses conditions de recevabilité (Paragraphe 2) ?

Paragraphe 2 : le domaine du RPC

Ce domaine a été étudié dans la présentation des litiges relevant de la matière administrative. Il
s’agit d’un domaine relativement vaste et hétéroclite. Il concerne le contentieux contractuel, le
contentieux de la responsabilité, le contentieux fiscal et le contentieux électoral. Le classement
d’un recours dans le contentieux de pleine juridiction peut résulter expressément ou
implicitement d’une disposition légale ou réglementaire. Ce qui caractérise le contentieux de
pleine juridiction est que le juge dispose de larges pouvoirs comparables à ceux du juge
judiciaire quand il se prononce dans les litiges entre les particuliers. Contrairement au REP où
le requérant ne peut soulever que des moyens de légalité internes ou externes, en matière de
plein contentieux, il peut faire valoir tout argument destiné à défendre des droits subjectifs. Une
procédure spécifique est cependant aménagée.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 60

 Paragraphe 2 : les conditions de recevabilité du RPC
Il existe essentiellement deux conditions : la première concerne la demande administrative
préalable (A) et la seconde est le respect des délais. (B)

A- la règle de la demande administrative préalable

L’art 729 du code de procédure civile affirme que : «Toute action en justice, introduite
en matière administrative, doit être précédée d’une demande adressée à l’autorité
administrative désignée pour recevoir l’assignation ». L’article 39 du même code apporte des
précisions sur la qualité des assignés. Pour l’Etat, il s’agit de l’agent judiciaire de l’Etat ou un
de ses bureaux ; pour les établissements publics, il s’agit de leur représentant légal ; pour les
collectivités locales c’est le maire.

Le silence gardé plus de 4 mois par l’autorité administrative saisie vaut décision de rejet.
En France, le législateur vient d’abandonner ce principe avec la loi du 12 Novembre 2014. Le
silence gardé par une administration pendant plus de 2 mois sur une demande vaut accord. Il
s’agit d’une loi qui entre dans le cadre de la simplification des relations entre l’administration
et les administrés pour lutter contre l’inertie de l’administration, et faciliter les démarches
administratives des particuliers et des entreprises. Le principe s’applique à de nombreuses
procédures. Il existe toutefois des exceptions.

L’objet de la règle de la demande administrative préalable est de provoquer une décision de

l’administration. Avant la réponse de l’administration, il n’existe pas de conflit ; c’est seulement
quand elle répond défavorablement ou quand elle garde un silence prolongé sur 4 mois que le
droit administratif va considérer qu’il existe un rejet et donc il sera possible d’ouvrir le RPC.
La 2ème condition est l’introduction de la demande dans un délai légal.

B- la condition relative au délai

Il faut souligner que la demande administrative préalable doit être introduite dans le délai
de prescription applicable aux personnes publiques. Ce délai est de 4 ans. Aux termes de
l’article 729 du CPC, «l’assignation doit, à peine d’irrecevabilité, être servie dans le délai de
2 mois qui suit : soit l’avis donné de la décision de l’administration soit l’expiration du délai
de 4 mois valant décision implicite de rejet». La requête doit, à peine de nullité, viser la réponse
implicite ou explicite donnée par l’autorité administrative à la demande administrative
préalable. Si c’est l’administration qui est demanderesse, l’assignation est délivrée à la requête
du ministre compétent ou à celle des autorités représentants légalement les personnes publiques.

Le non-respect du délai de recours entraine une forclusion et le non-respect de la règle de

la demande administrative préalable entraine l’irrecevabilité de la requête. Le juge sénégalais
considère qu’il s’agit d’un moyen d’ordre public (voir Tribunal départemental, 23 Mai 1970,
Abdourahmane Ndoye ; Cour d’appel, 18 Février 1983, Héritiers Abdou Lô).
Le juge privilégie la conception matérielle de la matière administrative
NB/ Conséquences de la règle de la DAP : ce n’est pas simple pour le requérant la liaison du
fond et du contentieux = on demande au requérant de déterminer la nature du litige. Si le litige
requiert l’application du droit commun la règle de la DAP n’est pas demandée. Pour le juge
aussi cela est difficile. La matière administrative est remise en cause.

CHAPITRE III : LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 61

 La PAC désigne l’ensemble des règles qui encadrent la direction du procès
administratif. Ces règles ont été dégagées pour la plupart par le juge administratif ; ce qui justifie
qu’elles soient autonomes par rapport à la procédure civile. Aujourd’hui, on assiste à une
codification aussi bien en France qu’au Sénégal des règles régissant la PAC.

L’accent sera mis sur ses traits généraux. La PAC est contradictoire (Section 1). Elle est
écrite (Section 2) mais également inquisitoriale (Section 3)

Section 1 : le caractère contradictoire

Le principe du contradictoire constitue une exigence de la PAC. Il peut être défini par son objet
qui est double : il s’agit en effet d’une part, de permettre aux parties à un conflit d’être informées
de l’argumentation développé par chacun des adversaires et il s’agit d’autre part, de permettre
à chaque partie informée de présenter ses arguments ou observations. Ainsi le principe garantit
la communication des documents aux parties et préserve leurs droits de réponse. Ce principe a
été érigé en principe général de droit par le juge administratif (C.E. Ass., 12 Octobre 1979,
Rassemblement des nouveaux avocats de France). L’importance de ce principe est telle que
certains auteurs considèrent qu’il détermine les autres règles applicables à la PAC tel que l’écrit.

Section 2 : le caractère écrit

La PAC est essentiellement écrite. Ce caractère signifie que les parties à un litige soumis
au juge doivent présenter leurs conclusions et leurs moyens sous forme de mémoires écrits ; le
juge se chargera d’assurer la communication de ces mémoires aux différentes parties adverses.

En France, en l’absence de tout texte, le juge administratif a dégagé une jurisprudence

constante selon laquelle, devant la juridiction administrative, la procédure revêt un caractère
essentiellement écrit. Au Sénégal, pays marqué par la codification des règles administratives,
c’est le législateur organique qui a reconnu explicitement le caractère écrit de la PAC. Il découle
des articles 34 et 35 de la LO sur la CS que les recours en annulation sont formés par une
requête écrite et signée ; elle doit indiquer les noms et domiciles des parties, contenir un exposé
sommaire des faits et moyens ainsi que les conclusions de même que la décision administrative
attaquée ou une pièce justifiant le dépôt de la réclamation ; de l’expédition de la décision
juridictionnelle attaquée ou de la copie de la décision confirmée ou infirmée. En plein
contentieux, la procédure est aussi écrite. Rappelons qu’il faut aux termes de l’article 729 du
CPC, une demande administrative préalable et elle est écrite.

L’écrit permet de rationnaliser la procédure administrative et il participe à une cohérence

dans l’administration de la justice. Il emporte de nombreuses conséquences. L’écrit rend en
effet les observations orales inopérantes ; elles se réduisent à un prolongement des moyens
écrits. Ensuite, contrairement à la procédure pénale où l’on évoque la poursuite de l’instruction
à l’audience, en matière administrative, l’instruction est close avant le début de l’audience qui
constitue une simple formalité.
Au caractère écrit, s’ajoute le caractère inquisitorial.

Section 3 : le caractère inquisitorial

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 62

 En matière de procédure, il existe deux modèles : un modèle accusatoire et un modèle
inquisitorial. Dans le 1er modèle, le juge joue un rôle d’arbitre ; il laisse agir les parties qui sont
chargées de rechercher elles-mêmes la vérité par la production notamment de moyens de
preuve. Dans le 2nd modèle, le juge joue un rôle actif pour mener l’enquête et conduire la
procédure. On évoque alors un rôle de direction du procès et de recherche de la preuve.

Le modèle inquisitorial caractérise la procédure administrative contentieuse où le juge

assure la mise en cause des parties, prescrit les communications et les mesures d’instruction
utiles, fixe les délais de réponse et clôt l’instruction. Il joue aussi un rôle actif dans le
déroulement de l’instruction et la recherche des preuves. C’est ainsi qu’il peut procéder à un
renversement de la charge de la preuve en demandant à l’administration la production de tout
document ou de toute information susceptible d’éclairer les motifs de la décision contestée. En
cas de refus de l’administration, le juge confirme les allégations du requérant qui ne supportera
alors plus seul la charge de la preuve (C.E, 28 Mai1954, Barel ou Cour d’Appel de Dakar, 9
Janvier 1970, Mor Diaw)

N.B : il a déjà été analysé dans le cadre des recours contentieux que l’introduction d’une requête
n’a pas d’effet suspensif qu’il s’agisse du recours pour excès de pouvoir ou du recours de plein
contentieux. C’est pourquoi la PAC a aussi un caractère non suspensif ; les exceptions
concernent les sursis à exécution qui répondent à un régime spécifique déjà étudié. Ensuite il
faut ajouter que la PAC est secrète, cela veut dire que les documents sont réservés aux seuls
acteurs du procès et si les audiences sont publiques, le délibéré est secret. La pratique des
opinions dissidentes est interdite (remet en cause le jugement de la chose jugée).

TITRE II : LA SOUMISSION DE
L’ADMINISTRATION AU DROIT
L’activité de l’administration qui a déjà été étudiée n’est pas laissée au bon vouloir de
l’autorité administrative. Elle est limitée par le droit. La soumission de l’administration au droit
implique que les personnes publiques doivent se plier à un ensemble hiérarchisé de normes
juridiques organisant soit les modalités de réparation d’un préjudice supporté par un particulier ;
c’est le principe de la responsabilité administrative (chapitre1) soit l’activité normatrice de
l’administration à savoir le principe de légalité (chapitre 2).

CHAPITRE I : LA RESPONSABLITE ADMINISTRATIVE

Dans le cadre de l’exercice de son action, l’administration peut commettre des
dommages. Dans un Etat de droit, ils doivent être réparés. Mais pendant longtemps,
l’irresponsabilité a caractérisé l’intervention de la puissance publique. C’est progressivement
que s’est affirmé le principe de responsabilité.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 63

 On distingue généralement entre la responsabilité contractuelle et la responsabilité
extracontractuelle. La 1ère a été abordée dans le cadre du contrat administratif. Elle met en
évidence soit les manquements des parties à leurs obligations contractuelles soit la
responsabilité de l’administration lorsqu’elle cause à un cocontractant un dommage suite à
l’exercice de ses prérogatives.

L’accent sera mis sur l’activité extracontractuelle. Après avoir analysé les conditions
d’engagement de la responsabilité, (Section 1) il sera question d’envisager les modalités
d’engagement de celle-ci (Section 2)

Section 1 : les conditions d’engagement de La responsabiLité

La condition principale d’engagement de la responsabilité de l’administration est

l’existence d’un préjudice mais tous les préjudices ne sont pas réparables car le législateur peut
exclure la réparation de certains d’entre eux.

Deux questions méritent d’être posées : Quels sont les caractères du préjudice ?
(Paragraphe 1) Comment est-il réparé ? (Paragraphe 2)

Paragraphe 1 : les caractères du préjudice

Le préjudice désigne le dommage considéré à travers la personne de la victime. Pour être
indemnisable, le préjudice doit être certain (A) et il doit résulter directement d’un fait imputable
à l’administration ; c’est le caractère causal (B).

A- Le caractère certain du préjudice

La certitude du préjudice est une exigence. Lorsque l’administration commet une faute, les
particuliers ne peuvent faire valoir un droit à réparation que si le préjudice est certain. Il ne doit
pas être éventuel ou hypothétique. Cependant, le préjudice peut être futur. C’est ainsi que la
perte d’une chance est assimilée par la jurisprudence à un préjudice certain. Pendant longtemps,
le juge administratif s’est refusé de réparer le préjudice moral au motif que les « larmes ne se
monnaient point » avant de revenir sur sa décision (C.E, 24 Novembre 1961, Le tisserand).
La certitude du préjudice ne suffit pas. Pour obtenir réparation, il doit aussi revêtir un
caractère causal.

B- Le caractère causal du préjudice

On évoque la théorie de « la causalité adéquate ». L’idée est qu’il doit exister une relation
de cause à effet entre le préjudice subi et un fait dommageable imputable à l’administration.
Pour qu’un fait puisse être considéré comme la cause d’un dommage, il ne suffit pas de
considérer, estimer qu’en son absence, ce dernier ne serait pas produit. Au contraire, le juge
apprécie si le fait a une vocation particulière ; d’après le cours normal des choses, a provoqué
le dommage. Le dommage doit être une conséquence immédiate et nécessaire du fait
générateur. La théorie de la causalité directe permet au juge de rechercher la relation adéquate
entre un fait et un dommage qui permet de ne pas rendre général la responsabilité
administrative.
Le préjudice certain et imputable à l’administration doit être réparé.

Paragraphe 2 : la réparation du préjudice

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 64

 Aux termes de l’article 141 du COA : «le dommage causé par le fonctionnement d’un
service public ou l’exécution d’un travail public, soit aux tiers, soit aux usagers, soit aux
personnes participant à l’activité du service n’est réparé que sous la forme de dommages et
intérêts».

La réparation du préjudice se traduit par l’évaluation de l’indemnité. Plusieurs éléments sont

pris en compte. D’abord il existe des causes d’exonération (A) ensuite il faudra analyser les
règles de calcul de l’indemnité (B).

A- les causes d’exonération

Elles désignent les moyens de défense que l’administration peut utilement soulever
devant le juge pour se décharger partiellement ou totalement de sa responsabilité.

Elles sont nombreuses. Il est possible de distinguer entre deux types de causes : d’une
part le fait de la victime (1) et d’autre part les causes étrangères (2).

1- le fait de la victime
Rappelons que le préjudice a un caractère causal c’est-à-dire qu’il doit exister une relation
de cause à effet entre le dommage subi par la victime et le fait imputable à l’administration. Il
existe des circonstances où la causalité directe n’est pas établie du fait du comportement de la
victime qui a soit commis une faute qui est la cause du dommage ou soit parce qu’elle s’est
placée dans une situation illégitime (exemple d’un occupant irrégulier du domaine public qui
subit un dommage lors de l’évacuation), soit parce qu’elle a accepté, en toute connaissance de
cause, un risque dont elle a été finalement la victime (exemple d’un individu qui s’engage sur
un chemin signalé dangereux).

Le fait de la victime est une cause d’exonération partielle ou totale de l’administration ;

c’est l’application de l’adage « nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude ». Cour d’appel
de Dakar, 9 avril 1971, Société Bernabé.

2- les causes étrangères

Elles concernent le fait d’un tiers, la force majeure et le cas fortuit.
 Dans le 1er cas, le tiers peut être soit une personne publique soit une personne privée.
Lorsqu’il intervient dans la réalisation du dommage, le juge administratif adopte une
solution simple. C’est ainsi que l’administration sera totalement exonérée si le dommage
est le résultat exclusif de la faute d’un tiers ; elle le sera partiellement si son fait a seulement
contribué avec celui du tiers à la réalisation du dommage.
La responsabilité in solidum qui caractérise la responsabilité civile n’est pas reprise par la
jurisprudence administrative. Elle permet, quand un tiers et un défendeur sont co-auteurs d’un
dommage, à la victime d’obtenir du défendeur la réparation de l’intégralité du dommage et
d’intenter après une action récursoire contre le tiers afin qu’il supporte sa part de responsabilité.
En droit administratif, le défendeur et le tiers ne sont pas en principe tenus de réparer la totalité
du dommage ; ils ne supportent que la part qui leur incombe personnellement.
Cependant le juge admet quelques exceptions à ce principe en matière de responsabilité
pour dommages de travaux publics. (C.E, 26 Avril 1968, Ville de Cannes); en matière de
responsabilité sans faute (C.E, 19 Janvier 1962, Barcons). Il en est aussi en matière de
responsabilité pour faute lorsque le défendeur et le tiers sont deux personnes publiques
collaborant à l’exécution d’un même service public (C.E, 24 Mars 1978, Laporta)

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 65

 la force majeure : elle est traditionnellement définie à partir de trois éléments. Il s’agit d’un
évènement extérieur, imprévisible et irrésistible. La force majeure exonère le défendeur de
toute responsabilité mais si le fait du défendeur a aggravé les conséquences dommageables
d’un évènement de force majeure, elle n’aura qu’un effet exonératoire partiel

 le cas fortuit : il se distingue de la force majeure en ce sens qu’il ne réunit que ses 2 éléments
(imprévisibilité et irrésistibilité) mais pas l’extériorité. Le cas fortuit n’est pas extérieur au
défendeur ce qui explique sa faible portée exonératoire. Il ne joue en effet que dans le régime
de responsabilité pour faute à l’exclusion de la responsabilité sans faute où il ne permet pas
de supprimer l’imputabilité du dommage au défendeur.
C’est en tenant compte de ces différentes causes d’exonération que l’indemnité sera calculée.

B- les règles de calcul de l’indemnité

La 1ère règle concerne la date de l’évaluation du dommage qui présente un grand intérêt
pour la victime en raison des fluctuations monétaires. Le temps de la justice qui est différent de
celui du justiciable fait qu’il peut s’écouler une longue période entre la date du dommage et
celle où l’administration ou le juge examine la demande de réparation.
La jurisprudence administrative a dégagé la règle selon laquelle la décision allouant des
dommages et intérêts est simplement déclarative et non constitutive ; elle reconnait un droit
préexistant qu’elle ne crée pas. En application de cette règle, une distinction est établie entre
les dommages subis par les biens et les dommages causés aux personnes. Pour les premiers,
l’évaluation est établie à la date de réalisation des dommages tandis que pour les seconds, la
date de référence est fixée à la date à laquelle l’autorité administrative ou juridictionnelle rend
sa décision. Voir les arrêts dits arrêts des veuves (C.E, 21 Mars 1947, Veuve Aubry ; Veuve
Lefèvre et veuve Pascal et 21 Mars 1947, Compagnie générale des eaux).

La 2ème règle concerne la fixation de l’indemnité. Il faut rappeler que le droit

administratif est un droit d’équilibre ; il convient donc d’éviter de léser les particuliers mais de
ne pas obérer (gaspiller) les finances publiques. La victime ne doit être ni appauvrie par
l’indemnisation ni enrichie.

Si l’article 141 du COA affirme que la réparation ne peut se faire qu’en dommages et
intérêts, le préjudice subi doit faire l’objet d’une réparation intégrale. Pour ce faire, une
indemnité principale et des indemnités accessoires sont déterminées.
L’indemnité principale est constituée du capital alloué à la victime pour réparer le
préjudice qu’elle a subi. Pour éviter que les dommages et intérêts alloués excèdent le préjudice
à réparer, des déductions sont établies. Ainsi, le juge va soustraire les sommes déjà versées à la
victime et liées à la réalisation du dommage. (Exemple des assurances ou de la sécurité sociale.)
Quant aux indemnités accessoires, elles vont couvrir soit le préjudice résultant du retard
accusé dans le versement des indemnités, on parlera alors d’indemnités moratoires ; soit à
compenser équitablement les frais de justice.
Les conditions d’engagement de la responsabilité de l’administration ainsi élucidées,
reste à voir maintenant ses modalités.

Section 2 : Les modaLités d’engagement de La responsabiLité

Deux grands régimes de responsabilité existent : la responsabilité pour faute

(Paragraphe 1) et la responsabilité sans faute (Paragraphe 2). Le législateur sénégalais,

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 66

s’inspirant du droit français, a aménagé des régimes particuliers de responsabilité (Paragraphe
3)

Paragraphe 1 : la responsabilité pour faute

Il s’agit d’un régime dans lequel la responsabilité se fonde sur la faute. Traditionnellement,
la faute est définie comme étant « tout manquement à une obligation préexistante ». Elle résulte
donc d’un comportement qui n’est pas conforme à celui qu’on était normalement en droit
d’attendre d’un agent ou d’un service.

Dès lors, il faut distinguer entre la faute personnelle et la faute de service (A) et entre la
faute simple et la faute lourde (B).

A- la faute personnelle et la faute de service

La faute qui a causé le dommage peut être une faute de l’agent en tant que personne
physique indépendante de son appartenance à un service administratif : c’est la faute
personnelle (1) mais elle peut aussi être une faute de service qui va engager la responsabilité de
la personne publique dont relève ce service (2). Mais très souvent, il existe un cumul de fautes
et de responsabilité (3)

1- la faute personnelle
Elle a été définie par Laferrière comme étant la faute qui révèle «l’homme, avec ses
faiblesses, ses passions, ses imprudences ». Objectivement, la faute personnelle est celle qui ne
peut être rattachée au service. Exemples : des fautes commises par des agents pour des faits
purement privés en dehors du service (un gendarme ou un policier qui utilise son arme de
service pour se venger en dehors des heures de service ou encore un agent qui utilise un véhicule
de service en dehors des heures de service à titre privé). C’est aussi l’exemple des fautes
commises dans le service mais qui en raison de leur gravité ou en raison de l’intention de nuire
de leur auteur ne peuvent être considérés comme étant conditionnés par le service. TC, 2 juin
1908, Girodet contre Morizot. Il s’agit dans cette affaire, d’un instituteur qui tient devant ses
élèves des propos diffamatoires, blasphématoires et obscènes.
La faute personnelle n’engage que la responsabilité de son auteur et non celle de
l’administration.

2- la faute de service
Elle a été définie par Laferrière comme étant la faute qui révèle « un administrateur plus ou
moins sujet à erreur ». Il s’agit de la faute commise dans le service et qui n’était ni intentionnel
ni d’une gravité inadmissible et qui n’est pas détachable du service. Au contraire, elle lui est
imputable c’est parce qu’elle engage la responsabilité de l’administration et non celle de l’agent
qui a commis la faute.
Cependant dans le régime de la responsabilité, la faute personnelle n’exclut pas la faute de
service. C’est ainsi qu’il existe dans certaines circonstances un cumul de fautes et un cumul de
responsabilités.

3- le cumul de fautes et de responsabilités

La jurisprudence administrative considère que lorsqu’une faute personnelle a été commise
dans le service ou à l’occasion du service, si les moyens et les instruments de la faute ont été
mis à la disposition du coupable par le service, si la victime n’a été mise en présence du
coupable que par l’effet du jeu du service, si en un mot le service a conditionné
l’accomplissement de la faute ou la production des conséquences dommageables vis-à-vis d’un
individu déterminé, le juge administratif alors pourra et devra dire : «la faute se détache peut-

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 67

être du service -c’est l’affaire aux tribunaux judiciaires d’en décider- mais le service ne se
détache pas de la faute ». Conseil d’Etat, 26 Juillet 1918, Epoux Lemonnier. Dans cette
décision, c’est en empruntant une voie que la victime est blessée par une balle issue d’un tir
installé sur la rive opposée. L’autorité municipale, chargée de veiller à la sécurité des voies
publiques, a commis une faute lourde en autorisant l’établissement de ce tir sans s’être assuré
au préalable que les conditions de l’installation et l’emplacement offrait des garanties aux
citoyens. On peut aussi citer l’arrêt C.E., 3 février 1911, Anguet où dans un bureau de poste
où la porte a été fermée avant l’heure réglementaire, un administré refuse de sortir. Expulsé de
force, il subit une double fracture. Le juge considère qu’il y a certes faute d’agents mais aussi
faute de service.

En systématisant, on peut dire qu’il existe un cumul de fautes et donc de responsabilités soit
parce que la faute a été commise pendant le temps de service et qu’il se trouve qu’elle est non
détachable de celui-ci ; parce qu’elle est permise ou déterminée par le service soit parce que le
service a été le moyen, l’instrument d’accomplissement de la faute par l’agent. C’est ainsi que
le juge admet que le dommage causé par un agent utilisant un véhicule en dehors du service
n’est pas dépourvu de tout lien avec le service. En revanche, la faute commise dans le cadre du
service mais qui est intentionnel ou d’une gravité inadmissible sera considéré comme étant
détachable du service C.E 11 novembre 1953 Oumar samba ; il s’agit d’un vol organisé par
un gardien en prison.

En cas de cumul de responsabilités, la victime dispose d’un droit d’option : elle peut soit
attaquer l’agent soit l’administration mais il lui est interdit de les attaquer dans une seule action
afin d’éviter une double indemnisation. Le cumul de responsabilité a pour conséquences les
actions récursoires. Elles désignent les actions qui suivent une action principale. Il faut
distinguer 2 situations : l’action récursoire de l’administration contre son agent et l’action
récursoire de l’agent contre son administration. Le régime des actions récursoires a été
déterminé par le juge administratif français à travers 2 arrêts rendus le même jour C.E., Ass.,
28 juillet 1951 Laruelle et Delville. Le juge abandonne la règle selon laquelle l’administration
ne pouvait se retourner contre son agent pour obtenir le remboursement des dommages et
intérêts qu’elle a versé en raison de la faute personnelle. Cette jurisprudence a été reprise par le
législateur sénégalais dans le COA à l’article 145. C’est ainsi que lorsqu’un agent a été
condamné à indemniser une victime de la totalité du préjudice qu’elle a subit, il peut se retourner
contre l’administration pour récupérer tout ou partie de l’indemnité. De la même façon, la
personne publique condamnée à indemniser une victime de la totalité du préjudice qu’elle a
subit dispose de la faculté de demander à ses agents la réparation des dommages qui lui sont
directement opposés par leurs faits.

B- La faute simple et la faute lourde

Selon l’article 143 du COA, les usagers ont droit à la réparation du dommage causé par
une faute relative aux travaux publics ou par le fonctionnement défectueux d’un tel ouvrage.
En matière administrative, une faute simple suffit pour engager la responsabilité de
l’administration mais dans certains cas le juge exige une faute lourde. La différence entre faute
grave et faute simple réside essentiellement dans l’objectif visé par le juge. Alors que la faute
simple peut être appréciée par rapport au fonctionnement normal du service ou au
comportement de l’agent, la faute lourde se base sur l’idée que l’administration qui a en charge
l’intérêt général peut agir dans des circonstances difficiles, ce qui excuse la faute légère. La
faute lourde est communément appelée « faute manifeste d’une particulière gravité ». Elle est
exigée par exemple en matière de responsabilité du fait des services de police.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 68

 Il faut remarquer qu’en matière d’engagement de la responsabilité de l’administration pour
faute, la preuve incombe au demandeur mais le caractère inquisitorial de la procédure
administrative contentieuse que nous avons étudié pousse parfois le juge à renverser la charge
de la preuve en instituant une présomption de faute.

Paragraphe 2 : la responsabilité sans faute

C’est un système permettant d’engager la responsabilité de l’administration sans que le
demandeur ait à prouver l’existence d’une faute. Par conséquent, le défendeur ne pourra pas
s’exonérer en démontrant qu’il n’a pas commis de faute. Il s’agit alors d’une responsabilité qui
place la victime dans une situation favorable. Pour obtenir une réparation, il suffit qu’elle
prouve qu’elle a subi un préjudice anormal et spécial imputable à l’administration.

La responsabilité sans faute peut être consacrée par le législateur à travers le vote de lois
réparant des dommages d’origines diverses. Mais elle a surtout été consacrée par la
jurisprudence administrative qui se fonde sur l’équité et sur la solidarité. Le législateur
sénégalais a repris en partie la solution française à l’article 142 du COA. La responsabilité
sans faute de l’administration est admise dans une série de cas. C’est ainsi que l’on distingue
entre la responsabilité sans faute pour risques (A) et la responsabilité sans faute pour rupture de
l’égalité devant les charges publiques (B)

A- la responsabilité sans faute pour risque

Dans le cadre de l’exercice de certaines activités, l’administration peut faire courir un risque
aux citoyens ; la responsabilité sans faute est la contrepartie de ce risque. Le juge administratif
applique la théorie du risque dans plusieurs cas :
Lorsque l’administration utilise des objets et engins dangereux tels que les explosifs ou les
armes, le juge admet la responsabilité sans faute de l’administration CE, 28 mars 1919,
Regnault-Desroziers ou encore CE, 24 juin1949, Lecompte
Lorsqu’il existe des situations dangereuses. Par exemple l’Etat oblige ses agents
(diplomates ou coopérants) à rester en poste dans un pays en crise ou ils peuvent être exposés
à des maladies ou à des violences dans l’exercice de leur fonction. CE, 6 novembre 1968, Dame
saulze
La responsabilité sans faute de l’administration peut être engagée lorsque l’Etat utilise des
méthodes dangereuses. Il s’agit des méthodes appliquées à des fins de réinsertion sociale ou
thérapeutiques. Exemple : des dommages causés par des jeunes délinquants placés dans des
établissements d’éducation surveillé. CE sect., 3 février 1956, Thouzellier
La théorie du risque est également invoquée pour justifier la responsabilité sans faute de
l’administration en raison des dommages résultant d’un ouvrage ou d’un travail public subi par
les tiers à l’exclusion des usagers. Cour d’Appel de Dakar, 9 janvier 1970, Mor Diaw

B- la responsabilité sans faute pour rupture de l’égalité devant les charges publiques
C’est l’hypothèse où l’administration impose une sujétion à des administrés dans l’intérêt
général. Depuis l’arrêt CE, 14 janvier1938, Société des produits laitiers «La Fleurette», le
juge administratif admet que le préjudice causé par des dispositions législatives et
réglementaires peut donner droit à réparation sous certaines conditions. C’est ce que le
législateur sénégalais a repris à l’article 142 du COA qui affirme que «les tiers peuvent obtenir
réparation d’une partie du dommage anormal et spécial qui leur est causé par l’intervention
d’une loi ou d’un règlement régulier lorsque le législateur n’a pas exclu explicitement toute

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 69

réparation et que, la mesure, bien que prise dans l’intérêt général, a pour effet d’avantager
anormalement un groupe de particuliers et de désavantager gravement le demandeur ». Deux
conditions sont posées par le législateur : le préjudice doit avoir un caractère anormal et spécial,
le législateur ne doit pas exclure l’indemnisation.

La responsabilité sans faute peut aussi être engagée lorsque l’administration refuse de prêter
main forte à l’exécution d’une décision de justice CE, 30 Novembre 1923, Couiteas. Il en est
aussi en matière de collaboration occasionnelle apportée par des personnes extérieures au
service public et qui subissent un dommage. CE, 21 juin 1895, Cames

Paragraphe 3 : les régimes particuliers de responsabilité

Au Sénégal, ils concernent notamment les membres de l’enseignement public et les
dommages causés par les véhicules de l’administration.

Aux termes de l’article 146 du COA, la responsabilité de l’Etat est substituée à celle
des membres de l’enseignement public à raison des dommages subis ou causés par les élèves
placés sous leur surveillance ; la réparation ne peut être demandée qu’à l’Etat.

L’article 147 du COA considère que le droit à réparation des dommages causés par un
véhicule ou un moyen de transport utilisé par l’administration est régi par le droit commun de
la responsabilité et par les règles concernant le fait des choses et des animaux ; l’action est
dirigée contre l’auteur du dommage mais la responsabilité de l’administration est substituée à
l’égard des tiers à celle de l’agent agissant à l’occasion de l’exercice de ses fonctions sauf
l’action récursoire contre ce dernier

CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LEGALITE

Le principe de légalité signifie que l’action de l’administration est soumise au droit, à la
loi au sens large du terme ; c’est pourquoi une partie de la doctrine préfère parler de principe
de juridicité qui rend mieux compte le principe de soumission au droit.

Ce principe est structuré de manière hiérarchisée. On rejoint la pyramide de Kelsen dans

laquelle les normes inférieures tirent leur validité de leurs conformités avec les normes
supérieures. Il arrive cependant des situations dans lesquelles le principe de légalité est
aménagé ; un aménagement justifié par le fait que l’administration, ayant en charge l’intérêt
général doit disposer une certaine marge de liberté pour une application efficace de son action.

Dès lors deux questions méritent d’être posées : Quelles sont les sources de la légalité ?
C’est l’analyse du contenu de la légalité. Ensuite comment s’applique le principe de la légalité ?
C’est l’étude des modalités d’application du principe.

Section 1 : Les sources de la légalité

Elles sont nombreuses et la doctrine a recours à plusieurs critères pour leur

classification. Certains distinguent entre les sources écrites et les sources non écrites. D’autres
distinguent les sources internes à l’administration et celles externes à l’administration. Mais

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 70

quel que soit le critère privilégié, la distinction aboutit à énumérer les différentes règles qui
s’imposent à l’administration quand elle agit.

Si on fait référence à la pyramide, on distingue les normes constitutionnelles, les

conventions et traités, les lois, les principes généraux du droit, les règlements, les actes
individuels, les contrats administratifs ainsi que les décisions de justice. Dans ces sources citées,
ceux qui sont internes à l’administration sont les règlements, les actes individuels, les contrats
administratifs

 La constitution : elle comprend le préambule qui renvoie à d’autres textes, le corpus de la

constitution ainsi que les règles que dégage le juge constitutionnel c’est ce qu’on appelle le
bloc de constitution. Celui-ci s’impose au législateur quand il vote la loi mais aussi à
l’administration. Parce que les textes constitutionnels sont les sources de la légalité
administratives. Le juge administratif considère que les actes administratifs peuvent être
attaqués en raison de leurs contrariétés avec la constitution ou le préambule. CE., 30 octobre
2008, Commune d’Annecy. La constitution est au-dessus de la pyramide
Du point de vue du contrôle, il faut préciser que quand un acte administratif qui est conforme à
une loi qui elle-même est contraire à la constitution le JA considère que la loi fait écran. Ainsi
il se limite au contrôle de conformité de l’acte par rapport à la loi. (Renvoie l’exception
d’inconstitutionnalité.

 Les traités et conventions : (voir la constitution du Sénégal) ils ont une autorité supérieure
de la loi sous réserve de l’application par l’autre partie. En conséquence, il est admis que
les actes administratifs qui violent les lois peuvent être contestés. Mais pendant longtemps
ce ne fut pas le cas car le juge considérait : que l’interprétation des traités et des conventions
dépendaient des relations diplomatiques et donc faisaient partie des actes de gouvernement
bénéficiant ainsi d’une immunité juridictionnelle. En outre étant le juge de la loi, il ne
s’intéressait pas à ce qui était au-dessus de la loi. En effet le juge applique la même
démarche qu’il a adoptée pour les actes qui violent la constitution avec la loi écran. Quand
un acte administratif est conforme à une loi qui elle-même viole un traité ou une convention
le juge se borne à vérifier tout simplement la conformité de l’acte par rapport à la loi.

C’est suite à une jurisprudence du CC que le juge administratif a changé d’attitude. Dans sa
décision en date du 18 janvier 1975, IVG, le juge constitutionnel refuse de se reconnaitre
compétent pour contrôler la conformité des lois aux traités et conventions en donnant deux
arguments : distinction entre contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionalité car
selon lui la supériorité de la constitution sur la loi est absolue et permanente ce qui n’est pas le
cas avec les conventions et traités dont la supériorité est relative et conjoncturelle.
C’est le juge judiciaire qui va se reconnaitre compétent en premier lieu pour mener ce contrôle
à travers l’arrêt rendu en 1975.

Le juge administratif ne va abandonner la théorie de la loi écran qu’avec l’arrêt Nicolo rendu
le 20 octobre 1989 par le Conseil d’Etat dans lequel il se reconnait compétent de contrôler la
conformité de la loi par rapport aux conventions et traités régulièrement ratifiés. Ce contrôle
permet ainsi au juge administratif d’écarter l’application d’une loi non conforme à un traité ou
une convention alors que même cette loi serait postérieure.

 Les lois : elles sont diverses ; on a les lois ordinaires, organiques référendaires etc. C’est la
constitution qui énumère limitativement les domaines d’intervention de la loi.

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF M. AIDARA 2015/2016 UGB 71

 Les principes généraux du droit : ce sont les principes non-écrits mais qui se rapportent à
des textes écrits et le juge en déduit qu’il s’impose à l’administration, à toute autorité
réglementaire même en l’absence de disposition législative. CE, 26 juin1959, Syndicat
Général des Ingénieurs…. Ils sont supra décrétales et infra législatifs

 Les décisions de justice : ce sont des décisions définitives revêtant l’autorité de la chose
jugée et s’impose à l’administration

 Les actes de l’administration : ce sont les règlements (pouvoir réglementaire autonome,

pouvoir règlementaire d’application), les actes individuels, les contrats administratifs et les
contrats de droit privé.

Section 2 : Les modaLités d’appLication du principe

Ce principe fait l’objet d’aménagements (Paragraphe 1) mais aussi son application connait des
limites (Paragraphe 2)

Paragraphe 1 : les aménagements du principe

Le juge administratif considère que dans certaines situations l’administration d’une marge de
manœuvre pour agir : c’est le pouvoir discrétionnaire (A). Mais dans d’autres cas, elle ne
dispose d’aucune marge : c’est la compétence liée (B)

A- Le pouvoir discrétionnaire
C’est lorsque la loi reconnait reconnait une compétence à l’autorité administrative et lui laisse
la liberté de choisir les modalités d’application de cette compétence. Elle lui laisse le pouvoir
de juger l’opportunité d’exercer la mesure. Il correspond à une indétermination juridique qui
laisse une liberté d’action à l’autorité administrative.

B- La compétence liée
C’est lorsque la loi confère une compétence à une autorité administrative et lui dicte de façon
impérative les modalités dans lesquelles cette compétence doit être exercée. La conduite est
dictée par la loi et par conséquent, l’autorité n’a aucune marge de manœuvre.

Paragraphe 2 : les limites du principe de la légalité

Elles concernent d’une part les actes de gouvernement (A) et d’autre part les circonstances
exceptionnelles (B)

A- Les actes de gouvernement

Les actes de gouvernement se caractérisent par une immunité juridictionnelle. Aucun recours
n’est admis contre eux.

B- Les circonstances exceptionnelles

En temps de guerre, le juge considère que l’administration peut prendre des mesures en dehors
des formes et conditions légales si elles sont justifiées par l’urgence et la nécessité. Le principe
de légalité n’a pas à s’appliquer. Dans l’arrêt CE, 30 Novembre 1923, Couiteas déjà évoqué,
le juge admet que le refus de prêter mains forte à l’exécution d’une décision de justice n’est pas
illégal lorsque les circonstances sont telles que cette exécution risquerait de provoquer des
désordres politiques et sociaux graves.

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