Droit des Collectivités territoriales – Master 1 DACL – IMD – FSJP/UCAD – Mars 2025- Pr. B.

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Thème 5 : LES RESSOURCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Partant du principe de la libre administration qui consacre une autonomie financière, les
collectivités territoriales restent potentiellement bénéficiaires d’un ensemble de ressources qui
couvrent toutes les facettes de leur budget. Il faut souligner en effet que la politique de
décentralisation, marquée par le transfert de nombreuses compétences et fonctions, demeure
profondément tributaire des ressources financières destinées à prendre en charge les activités
quotidiennes des CT. Pour l’essentiel, les ressources ici visées s’intéresseront d’une part aux
ressources propres aux CT (Paragraphe 1) et d’autre part, aux contributions étatiques qu’on
appelle, appuis financiers ou fonds de concours (Paragraphe 2).

Section 1 : Les ressources propres

Elles ont trait aux ressources endogènes relatives aux recettes fiscales (obtenues par les
procédés d’impositions et de taxes), non fiscales (produits des domaines et des services) et des
ristournes de l’État. Ces ressources visent à financer les dépenses de fonctionnement et
d’investissement au sein des CL. On peut les décomposer en ressources fiscales (Paragraphe 1)
et celles non fiscales (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les ressources fiscales

Les ressources fiscales sont celles qui sont issues des prélèvements sur les activités
économiques tant à l’intérieur du territoire local qu’en dehors de celui-ci. Leur gestion relève de
l’Etat aussi bien pour la détermination de leur assiette (Service des Impôts) que pour le
recouvrement (Services du Trésor). Elles sont constituées des impôts locaux (A) et des taxes
locales (B).

A- Les impôts locaux

L’impôt est défini comme « une prestation pécuniaire requise autoritairement des
assujettis selon leurs facultés contributives par l’État, les collectivités territoriales et certains
établissements publics, à titre définitif et sans contrepartie identifiable, en vue de couvrir les
charges publiques ou d’intervenir dans le domaine économique et social ». Cette définition aux
relents autoritaires, explique que l’impôt ne puisse relever que de la matière légale (l’article 67

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de la Constitution met à la charge du Parlement la détermination de l’assiette, du taux et des

modalités de sa perception). L’impôt frappe une matière imposable, stable et périodique.

Les impôts locaux sont à la fois prévus pour l’essentiel dans le CGCT et le cas échéant dans
le CGI (la CEL)

Suivant leur objet, il est possible de classer les impôts locaux selon :

- Les impôts dits personnels (IMF, dû par tout résident âgé de 14 ans au moins), (TRIMF,
ceux qui bénéficient de traitements publics ou privés, émoluments, pensions, rentes
viagères)
- Les impôts dits fonciers (bâtis, non bâtis, la surtaxe foncière)
- Les impôts dits professionnels (dont la plus importante, la patente a été extraite de la
CGU) et remplacée par la Contribution économique locale grâce à la loi N° 2018-10
du 30 mars 2018, modifiant certaines dispositions du CGI. La CEL est assise sur deux
composantes : d’une part, une contribution assise sur la valeur locative (article 329 et s.
du CGI) des locaux servant à l’exercice de la profession (dénommée CEL-VL) et
d’autre part, une contribution assise sur la valeur ajoutée (art. 355 et s. du CGI) c’est-
à-dire la différence entre les produits et les charges admises en déduction de la valeur
ajoutée, dégagée par l’entreprise (appelée CEL-VA).
D’après l’article 320 du Code des impôts, modifié, la CEL est perçue au profit de
Communes. Elle est due par toute personne qui exerce au Sénégal un commerce, une
industrie, une profession et soumise, par ailleurs au régime du bénéfice réel. Les
personnes exerçant une activité salariée étant exclues. D’après l’article 321, la CEL
comprend une contribution assise sur la valeur locative des locaux servant à l’exercice des
professions imposables et une contribution sur la valeur ajoutée dégagée au cours de
l’année précédant celle de l’année d’imposition.

B- Les taxes locales

Contrairement à l’impôt censé couvrir globalement l’ensemble des charges, la taxe elle
emporte une contrepartie individualisable. Concernant ensuite les taxes locales, il est bon de
rappeler qu’à la différence de l’impôt, la taxe admet au profit du contribuable une contrepartie

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individualisable, à travers notamment un service qu’il peut attendre en retour. L’article 195 du
CGCT opère une distinction entre les taxes directes et indirectes :

- Les taxes directes de la Commune consistent en : la taxe sur la valeur des locaux servant
à l’exercice d’une profession ; la taxe de balayage ; la taxe de déversement à l’égout ; la
taxe sur les machines à coudre servant à usage professionnel. A cet égard, le contentieux
occasionné par le recouvrement des contributions directes et des taxes relève du Juge de
droit commun, celui du Tribunal de grande Instance. C’est du moins le sens de l’arrêt de
la Cour suprême, chambre administrative, en date du 24 juillet 2014, Société
GRAFIT SARL (SCP FAYE & SALL) c/ Le Maire de Dakar Plateau, Le Maire de la
Ville de Dakar État du Sénégal. Dans cette espèce, la Cour a décliné sa compétence,
puisqu’« il résulte des dispositions des articles 734 et suivants du code de procédure
civile que les contestations relatives au recouvrement des contributions directes et des
taxes qui leur sont assimilées sont portées devant le Tribunal régional [Tribunal de
Grande Instance]; Qu’il s’ensuit que le juge de l’excès de pouvoir est incompétent pour
connaître de la demande d’annulation des titres de recettes exécutoires ».
- Quant aux taxes indirectes, elles portent sur les abattages, la publicité à l’aide d’affiches,
d’enseignes lumineuses, sur les spectacles, jeux et divertissements, les distributeurs
d’essence, de gas-oil, ou tous autres carburants, sur l’électricité consommée, sur
l’eau…etc. Concernant la taxe sur la publicité, si la collectivité a la faculté de la créer,
elle ne saurait en déterminer les modalités d’assiette et de perception. La Cour suprême a
rappelé dans son arrêt du 24 mars 2016, RÉGI PUB SA, RÉGIDAK CAURIS COM c/
Commune de Mermoz-Sacré-cœur, que « Selon l’article 195 du code général des
collectivités locales, la taxe sur la publicité, dont les modalités d’assiette et de perception
ainsi que les taux maxima sont déterminés par la loi, est créée par délibération du conseil
municipal dans les conditions prévues au titre V du Livre premier du code ; que dès lors,
empiète dans le domaine de la loi et encourt par conséquent l’annulation, la
délibération du conseil municipal qui fixe les modalités d’assiette et de perception ainsi
que les taux maxima de la taxe sur la publicité », car de telles prérogatives relèvent de la
loi, d’après l’article 195 du CGCL, même si dans la pratique, une loi sur la publicité n’a
pas encore été adoptée par le législateur sénégalais.

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- A propos de ces dernières taxes, un taux de 2,5% est appliqué sur toute facture des
contribuables établis sur la surface communale, qu’il faudra par la suite reverser aux
caisses de la commune.

Paragraphe 2 : Les ressources non fiscales

Par cette appellation, il convient de mettre dans le panier diverses autres ressources, comme
les produits des domaines (A) ou d’autres ressources non fiscales (B).

A- Les produits des domaines

Suivant la valorisation des domaines, il convient de retenir :

- Produits du domaine public dans le territoire communal (produits des permis de

stationnement, de location de la voie publique, des droits de place des marchés, des droits
de voierie, des droits de fourrière…etc). Ainsi, dans l’affaire La SONATEL C/ La
Commune de Podor et Etat du Sénégal, en date du 9 mars 2017, la Cour suprême a
considéré que la délibération du Conseil municipal de Podor qui fixe à 1000FCFA/ mètre
carré le taux de redevance pour l’utilisation d’un terrain du domaine public situé dans le
périmètre communal, par une entreprise concessionnaire (la SONATEL), était
parfaitement conforme à la loi. D’après la Cour, « le paiement de la redevance est une
exigence résultant de la loi sur le domaine de l’Etat, du Code général des Collectivités
locales et, plus spécifiquement, du décret N° 2005-1185 du 6 décembre 2005 relatif aux
prérogatives et servitudes des exploitants des réseaux de télécommunications ouverts au
public ».
- Produits du domaine privé (patrimoine communal) : produits de location de bâtiments
ou terrains communaux, de souks, loges et cantines).

B- Autres ressources non fiscales

Ces ressources plutôt résiduelles, proviennent de diverses autres sources et concernent par
exemples :
- les revenus divers (droit de légalisation ; 60% des amendes prononcées par les tribunaux
correctionnels ou de contraventions et délits commis sur le territoire communal) ;

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- les ristournes (plus-value immobilière 50%, taxes annuelles sur les véhicules et vignettes
50%).

Au total, à côté de ces ressources fiscales et non fiscales, les collectivités territoriales peuvent
bénéficier d’autres dotations, telles que celles prévues par le PACASEN (Programme d'Appui
aux Communes et Agglomérations du Sénégal). A ce titre en 2019, 5 milliards 500 millions
étaient inscrits sur la ligne budgétaire consacrée aux communes.

Par ailleurs, les allocations étatiques participent de façon décisive à la correcte couverture des
charges locales.

Section 2 : Les appuis financiers

Ils sont ainsi dénommés, car étant principalement constitués de décaissements d’origine
étatique1 ou alors d’autres organismes2 destinés à couvrir certaines dépenses locales. Sous forme
de Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) et de Fonds d’Equipement des CT (FECT),
mais aussi de ceux des bailleurs dans le cadre, notamment du PACASEN, Programme national de
Développement local (PNDL), Projet Pistes communautaires (PPC)/PNDL, Programme national
d’Infrastructures rurales (PNIR), PNIR/PISTES, Projet d’Appui à la Petite Irrigation locale
(PAPIL), entre autres, les appuis financiers durant l’exercice 2019 ont permis aux CT de
bénéficier de 52 906 791 269 FCFA dont 82,2% sont destinés aux villes et communes et 17, 8%
aux départements.

La destination de ces allocations s’oriente vers la compensation des compétences

transférées grâce au Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) (A), ou bien alors vers des
programmes infrastructurels, au moyen du Fonds d’Equipement des collectivités territoriales
(FECT) (B).

Paragraphe 1 : Le fonds de dotation de la décentralisation (FDD)

1
V. S. Koufedji, «L’apport des transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales au Sénégal»,
[Link]
[Link], consulté le 12 mars 2025?
2
Certaines ONG, associations, organisations, ambassades ....

5
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Le FDD3 est un outil qui sert à couvrir les charges dérivant des transferts de compétences. Il
convient de s’intéresser à son contenu (A) avant d’en apprécier les modalités (B).

A- Le contenu du FDD

L’institution du FDD n’est que la résultante de l’esprit des transferts de compétences. Il

s’agit d’une compensation versée annuellement aux collectivités dont des charges
supplémentaires leurs ont été imposées suivant l’esprit de la défunte loi 96-07. Le FDD doit obéir
au principe de simultanéité4 selon lequel le transfert de compétences doit être accompagné du
transfert concomitant par l’Etat des ressources nécessaires (ancien article 6 de la loi 96-07) et du
principe d’intégralité qui signifie que la compensation doit être totale (anciens articles 54 et
suivants de ladite loi).

D’où proviennent les ressources qui alimentent le FDD ? Cette question est réglée par
l’ancien article 58 de la loi 96-07 sur les Transferts de compétences, au terme duquel « le FDD
créé par la loi des Finances reçoit une dotation équivalant à un pourcentage de la Taxe sur la
Valeur ajoutée perçu au profit du budget de l’Etat ». Le choix de la TVA s’explique par fait que
c’est un impôt de consommation qui frappe la valeur ajoutée à chaque stade de production et de
distribution des produits.

Cependant, la lettre de l’ancien article 59 laisse entrevoir deux modes de détermination

du FDD : celui dit transitoire et un autre qu’on peut qualifier de définitif.

Suivant le premier mode, il faut relever que deux ans après l’entrée en vigueur de la loi 96-
07 (notamment la période 1997-1998), il revenait à la loi de finances de déterminer le montant
global de la dotation. Quant au second mode de détermination qui prévaut depuis 1999, la loi
prévoit que le FDD sera alimenté par l’indexation sur la TVA.

Cette indexation se traduit concrètement par l’application de deux pourcentages,

l’un sur le montant des recettes ordinaires de l’Etat hors emprunts et aides extérieures et
l’autre s’effectue sur le montant de la TVA recouvré au profit du budget de l’Etat5. En

3
Aux termes de l’article 248 de la loi 96-06, le FDD est comptabilisé au nombre des recettes de
fonctionnement.
4
Selon l’expression du Pr. R. Muzellec, Finances locales, Paris, Dalloz, 4è édition, pp. 144-145.
5
I. Guèye, Les concours financiers de l’Etat aux collectivités locales, Mémoire de Maîtrise, UGB, 1997-98.

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d’autres termes le montant du fonds de dotation dépendra de celui de la TVA recouvrée, mais
ne pourra être inférieure au montant du plancher fixé en référence aux recettes ordinaires.

B- Modalités de mise en œuvre du FDD

Sous l’empire de l’Acte 3 de la décentralisation, le fonds de dotation de la décentralisation

(FDD), régi par les articles 324 et suivants du CGCT, tend à couvrir les charges dérivant des
transferts de compétences. Créé par la loi de finances, ce fonds reçoit une dotation annuelle de
3,5% de la TVA perçue au profit du budget de l’Etat de la dernière gestion connue (art.324). Il
doit obéir au principe d’équivalence selon lequel l’Etat attribue des ressources au moins
équivalentes aux charges des compétences transférées. De ce point de vue, sa destination (prise
en charge des compétences transférées) ne saurait être dévoyée par les élus locaux, sous peine de
transgresser la loi en vigueur. C’est ce qui ressort de l’arrêt du CE, 27 janvier 2000, Le Maire de
la Commune de Dagana c/ État du Sénégal. Dans cette espèce, le juge considère que c’est à bon
droit que le Préfet a refusé d’approuver une délibération du Conseil municipal qui changeait la
destination de l’affectation globale du montant prévu pour le FDD. Pour le juge, « il résulte des
dispositions du décret N° 99 - 181 du 04 mars 1991 que le fonds de dotation est une
compensation des charges transférées aux collectivités locales ; que l'affectation globale dont il
est fait état à l'article 61 du Code des Collectivités Locales doit être comprise comme étant la
totalité des compensations et non point comme autorisant lesdites collectivités locales à ne pas
tenir compte des coûts des charges compensées ».

Il faut souligner que c’est le décret n° 2008-209 du 04 mars 2008 avait déjà fixé les
critères de répartition du FDD, pour ce qui concerne ses grandes masses, divise en trois (3)
composantes l’enveloppe :
- une dotation de compensation (au minimum 70% de l’enveloppe) ;
- une dotation de fonctionnement (au maximum 25% de l’enveloppe) et ;
- une dotation d’appui aux services de l’État (au maximum 5% de l’enveloppe).

Suivant ces critères, certaines collectivités bénéficiaires peuvent ne pas être satisfaites des
montants effectivement reçus et saisir à cet effet le juge. C’est le cas de l’arrêt de la Cour
suprême, La Commune de Mermoz-Sacré-coeur c/ Etat du Sénégal en date du 26 mai 2017.
En l’espèce, le Ministre de la Gouvernance locale, du Développement et de l’Aménagement du

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Territoire et le Ministre délégué auprès du Ministre de l’Économie, des Finances et du Plan,

chargé du Budget ont pris l’arrêté n°04858 portant répartition du Fonds de dotation de la
décentralisation aux départements, aux communes et aux services de l’État pour l’année 2016 qui
alloue à la Commune de Mermoz Sacré-Cœur la somme de 30.000.000 de francs CFA. N’étant
pas satisfaite du montant de cette dotation, la Commune a formé un recours en annulation contre
ladite décision en invoquant en particulier « la violation des critères de répartition en ce que
nonobstant une population plus importante que celle de la Commune de Fann-Point E-Amitié,
celle-ci disposant d’une allocation plus consistante alors qu’il résulte de l’article 2 du décret
n°2009-178 du 23 février 2009 fixant les modalités de répartition de la dotation globale de la
ville aux communes que cette dotation est répartie au début de chaque année, en 40% en parts
égales entre les communes et 60% proportionnellement à leur population ». Ce moyen ne
triomphera pas puisque pour la Cour précisera que « l’objet de l’arrêté attaqué n’est pas de fixer
les modalités de répartition de la dotation globale de la ville aux communes d’arrondissement,
mais plutôt de déterminer les critères de répartition du fonds de dotation de la
décentralisation...».

Paragraphe 2 : Le fonds d’équipements des collectivités territoriales (FECT)

Contrairement au FDD, qui par nature est obligatoire et automatique, le FECL est laissé à
la libre appréciation de leurs pourvoyeurs. Le FECL, appelé aussi fonds de concours correspond à
une « somme mise à la disposition d’une collectivité publique par une personne physique ou
une personne morale (privée ou publique) en vue de participer à une dépense d’intérêt public
assumée par cette collectivité (…)»6. Ainsi, nous allons tenter de déterminer sa nature et sa
définition (A) avant de s’intéresser à ses modalités d’allocation (B).

A- Le contenu du FECT

6
G. Cornu, Vocabulaire Juridique, 15 ème éd. 2024.

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Ce qui est aujourd’hui7 appelé le fonds d’équipement des Collectivités Locales (FECT)
alors appelé le fonds de concours, est institué pour venir à bout de la carence des infrastructures
en milieu local. Initialement, il a été institué par voie législative en 1977, depuis lors, il a
bénéficié aux différents échelons des CT d’alors. La disposition contenue dans l’Acte 3 de la
décentralisation (art. 328), a été réécrite en vue non seulement d’instituer le FECT en lieu et
place du FECL, mais aussi de déterminer ses modalités et les critères de répartition. D’après la
nouvelle tournure rédactionnelle induite par la loi N°19/18 du 30 mai 2018 abrogeant et
remplaçant l’article 328 du CGCT, « Il est créé un Fonds d’Equipement des Collectivités
Territoriales. Le Fonds d’Equipement des Collectivités Territoriales reçoit une dotation
équivalent à 2% de taxe sur la valeur ajoutée perçue au profit du budget de l’Etat de la dernière
gestion connue. Ce pourcentage est modifié dans le sens d’une hausse progressive, à chaque fois
que de besoin, compte tenu des compétences des collectivités territoriales. Le Fonds
d’Equipement des Collectivités Territoriales est réparti, chaque année, par arrêté conjoint du
Ministre chargé des Finances et du Ministre chargé des Collectivités territoriales, entre les
différents ordres des collectivités territoriales, sur la base de modalités et de critères objectifs et
équitables fixées par décret. Les modalités de répartition des dotations sont fixées après avis du
Conseil National de Développement des collectivités territoriales ».

B- Les critères d’allocation du FECT

Les modalités d’allocation des financements pour les besoins d’appui aux programmes
d’équipement des collectivités territoriales ont souvent été critiquées, suivant des considérations
partisanes. Aujourd’hui, les impératifs de performance ont nécessité progressivement
l’implémentation de critères objectifs. Ils sont contenus dans le décret 2018-1250 du 06 juillet
2018 fixant les modalités d’allocation et les critères de répartition du FECT. C’est en
7
Auparavant, le fonds était divisé en Fonds de concours ordinaires (FCO) et en Fonds de concours
spécifiques ou spéciaux (FCS).Le FCO s’appuyait sur certains critères comme l’autofinancement de la
CL, le rapport charges du personnel et recettes ordinaires, pour déterminer des coefficients
d’affectation de ressources aux collectivités [Link] FCS était constitué de dotations spécifiques
d’investissements allouées aux CL agréées par l’instance en charge de sa gestion (le Comité de Gestion du
fonds). Ainsi, contrairement au FCO, dans le FCS, la marge d’appréciation du Comité de Gestion était
beaucoup plus étendue puisque aucun critère n’est défini a priori. En tout état de cause, le FCS reste une
subvention d’investissement, ce qui suppose qu’une partie des charges du projet est appelée à être assumée
par la collectivité demanderesse.

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application de son article 4 qu’a été pris l’arrêté 024665 du 04 octobre 2024 fixant la liste des
conditions minimales obligatoires (CMO) et des indicateurs de performance (IdP) donnant
accès à l’enveloppe « allocation performance » du FECT pour 2025. D’après l’article 2 dudit
arrêté, « L’accès au premier niveau de performance est soumis au respect de toutes les
conditions minimales obligatoires (CMO) par les communes concernées. Le second niveau de
performance est conditionné à l’atteinte des indicateurs de performance (IdP) spécifiques. La
performance est mesurée par l’atteinte d’un score préalablement défini ».

Pour l’évaluation de la performance de 2024, les conditions minimales obligatoires (CMO)

ci-dessous font l’objet d’une vérification par la Cour des comptes. Selon l’article 3 de l’arrêté, la
non-atteinte de ces CMO entraîne la perte définitive de la subvention. Il s’agit de:

- CMO 1: Le budget primitif pour l’année N, conforme au Plan annuel d’Investissement

(PAI)/ Plan Triennal d’ Investissement (PTI), est voté par le conseil municipal et transmis au
Représentant de l’Etat au plus tard le 31 décembre de l’année N-1;

- CMO 2: ne compte administratif de l’année N-2est voté par le conseil municipal et

transmis à la Direction des Collectivités Territoriales (DCT) au plus tard le 1er octobre de l’année
N-1;

- CMO 3: la participation financière de la Commune au fonctionnement de l’Agence

Régionale de Développement (ARD) est réglée pour l’année N-1:

- CMO 4: le plan de renforcement des capacités de la commune pour l’année N, intégrant

les aspects liés au Changement Climatique (CC) est élaboré, adopté et transmis à la Direction des
Collectivités Territoriales (DCT) au plus tard le 31 décembre de l’année N-1;

- CMO 5: les procédures légales de passation des marchés pour les dépenses
d’investissement notamment l’élaboration du Plan de passation des marchés au plus tard le 1er
décembre de l’année N-1 et la nomination de la commission des marchés au plus tard le 31
décembre de l’année N-1 sont respectées et les actes y relatifs sont transmis à la Direction
Centrale des Marchés Publics (DCMP);

- CMO 6: la commune respecte les dispositions du Manuel technique de gestion

environnementale et sociale élaboré pour les projets de l’année N. Il est attendu des communes

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qu’elles effectuent screening8 pour l’ensemble de leurs sous-projets susceptibles d’avoir des
impacts sur l’environnement, et préparent les rapports de suivi des Plans de Gestion
environnementale et socoale (PGES), en cours de mise en œuvre.

Pour l’année 2024, les Indicateurs de Performance (IdP) ci-après font l’objet d’un
contrôle par la Cour des comptes. Ainsi, pour avoir droit à la subvention qui correspond au
«deuxième niveau» de l’enveloppe «allocation de performance», la Commune se doit d’atteindre
un score minimum de 70 point sur les 100, à la vérification (article 4).

Ces indicateurs tiennent sur (03) thèmes, d’après l’arrêté précité. (Voir page suivante).

8
Le screening désigne des filtres d'investissements. Le screening permet de sélectionner les entreprises sur
des critères extrafinanciers définis au préalable, dans le but de créer un univers d'investissement particulier.
Ce filtrage constitue un aspect essentiel de l'ISR (Investissement Socialement Responsable).

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Article 4 de l’arrêté n° 024665 du 04 octobre 2024 fixant la liste des conditions minimales
obligatoires (CMO) et des indicateurs de performance (IdP) donnant accès à l’enveloppe «
allocation performance » du FECT pour 2025

Thèmes Indicateur de perfirmance (IdP)

Idp1.1: Capacité d’autofinancement (9 points)

Idp 1.2: Taux d’excécution budgétaire (10 points)

Thème 1: Gestion financière IdP 1.3: Augmentation du recouvrement (9 points)

(46 points) IdP 1.4: Remboursement de la dette PAC/PRECOL (9

points)

IdP 1.5: Contrôle de la masse salariale (9 points)

IdP 2.1: Publication des réunions du Conseil municipal

(9 points)
Thème 2: Participation
IdP 2.2: Gestion des réclamations (9 points)
citoyenne
IdP 2.3: Réunion publique sur le PTI (9 points)
(27 points)

IdP 3.1: Recrutement conforme aux organigrammes-

types (9 points)
Thème 3: Durabilité du
IdP 3.2: Affectation et Entretien des investissements
système et des Investissements
IdP 3.3: Compétence du Point GES en Changement
(27 points)
Climatique (PARCA)

Pour l’ensemble des dossiers, la Cour des comptes est chargée de la production des
Rapports de vérification de l’évaluation (article 5).

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