Droit administratif – L’activité administrative : La genèse du droit administratif

Le droit administratif, qui régit les relations entre les administrations et les administrés, ainsi que les
actes administratifs, ne peut être compris sans évoquer l’apparition d’un juge administratif
distinct du juge judiciaire. En effet, l’existence même de cette branche du droit repose sur
l’existence d’un système juridictionnel administratif, chargé de résoudre les litiges liés à
l’action de l’administration. Pour cela, il est nécessaire de bien comprendre l’évolution
historique du droit administratif et son champ d’application.

Avant 1789 : Les prémices du droit administratif

Avant 1789, la justice administrative n’existait pas telle que nous la connaissons aujourd’hui.
Cependant, on peut observer les premières formes de résolution des conflits nés de l’action de
l’État royal. Les litiges administratifs étaient souvent traités par des organes spécifiques
comme les intendants ou le Conseil du roi, mais cette séparation des pouvoirs, entre celui de
juger et celui d’administrer, n’était pas encore clairement définie. En effet, sous l'Ancien
Régime, les fonctions judiciaires et administratives étaient confondues : l’administrateur
pouvait aussi être juge, et inversement. Cette situation était fondée sur l’idée que tout relevait
de la "Justice", et aucune distinction n’était faite entre l’action de juger et celle d’administrer.

La rupture révolutionnaire de 1789 : Séparation des pouvoirs

La Révolution française de 1789 marque un tournant majeur. En s’inspirant des principes des
Lumières, les révolutionnaires cherchent à séparer les différentes fonctions de l’État. En
particulier, ils mettent en place un principe fondamental : la séparation des pouvoirs
administratifs et judiciaires. Deux textes fondamentaux affirment ce principe :

 La loi des 16 et 24 août 1790 : Elle pose le principe selon lequel les fonctions
judiciaires doivent être distinctes des fonctions administratives. Les juges ne peuvent
pas intervenir dans les actes administratifs, sous peine de forfaiture.

 Le décret du 16 Fructidor an III (2 septembre 1795) : Il réaffirme que les tribunaux

judiciaires ne peuvent connaître des actes d'administration.

Ainsi, à partir de 1789, les litiges administratifs, auparavant réglés par les juridictions judiciaires, se
retrouvent sans juge compétent. Mais cette situation ne dure pas, et il sera nécessaire de créer
un organe distinct pour régler ce type de contentieux.

De l'administration contentieuse au juge administratif

Au départ, la solution adoptée par les autorités révolutionnaires ne fut pas de créer un juge
administratif à part entière. Le contentieux administratif fut d'abord confié à l'administration
elle-même. Autrement dit, c’était l’administration qui devait résoudre les litiges en lien avec
son propre fonctionnement.

Cependant, au fur et à mesure du XIXe siècle, il est devenu de plus en plus évident qu’une distinction
était nécessaire entre les fonctions d’administrer et celles de juger. C’est ainsi que l’idée d’un
juge administratif distinct se fit progressivement jour.

Le ministre-juge
Dès 1790, on confia à l’administration elle-même la résolution de certains types de contentieux,
comme celui des impôts directs ou des travaux publics. Le vocabulaire utilisé à l’époque
témoigne d’un flou entre les notions de justice et d’administration : on parle de « difficultés »
au lieu de « contentieux », et de « pétition » plutôt que de « requête ». Cette confusion traduit
bien le manque de distinction entre la fonction d’administrer et celle de juger. À cette époque,
on ne parlait pas encore de "juridiction administrative" proprement dite.

La justice retenue et la création du Conseil d’État

Le premier véritable pas vers la constitution d’une juridiction administrative se fait avec la création
du Conseil d’État par la Constitution du 13 décembre 1799. Ce dernier a deux missions :

1. Mission consultative : Rédiger les projets de loi et de règlements d’administration

publique.

2. Mission contentieuse : Résoudre les litiges nés de l’action administrative.

Le Conseil d’État, placé sous l’autorité du pouvoir exécutif, commence à jouer un rôle dans la
résolution des conflits administratifs, mais il demeure encore une sorte de « justice retenue »,
c’est-à-dire que la compétence de ce conseil n'est pas totalement autonome.

La fin du ministre-juge

Au fil du XIXe siècle, le Conseil d’État voit son rôle évoluer. Il prend de plus en plus d’ampleur dans
la gestion des contentieux administratifs et voit ses décisions de plus en plus respectées par
l'exécutif. En 1872, la loi du 24 mai 1872 marque un tournant en réorganisant le Conseil
d’État. L'article 9 de cette loi stipule que le Conseil d’État statue désormais « souverainement
» sur les recours en matière contentieuse administrative, et ce, en dehors de toute intervention
politique.

Le Conseil d’État devient ainsi un véritable juge administratif, indépendant de l'administration, et il

rend ses décisions au nom du peuple français. La théorie du ministre-juge, qui confiait à
l’administration la fonction de juger, disparaît définitivement.

Conclusion
Le droit administratif a connu une longue évolution historique marquée par plusieurs étapes
importantes, allant de la confusion entre les fonctions de juger et d’administrer sous l’Ancien
Régime, à la création d’une juridiction administrative distincte au XIXe siècle. Le rôle
du Conseil d’État a été fondamental dans cette transformation, de simple organe consultatif à
véritable juge administratif, souverain et indépendant. Cette évolution a permis d’assurer une
séparation claire entre l’administration, qui exécute les politiques publiques, et la justice, qui
garantit le respect des droits des citoyens face à l’action administrative.
Section 2 : Les caractéristiques du droit administratif
Paragraphe 1 : L’autonomie du droit administratif

Le droit administratif est souvent perçu comme un droit autonome, distinct du droit privé, qui régit
les relations entre particuliers. Cependant, la question de son autonomie suscite des débats.
Autonomie ici signifie-t-elle que le droit administratif est totalement séparé du droit privé, ou
seulement qu’il dispose de règles et de principes spécifiques appliqués dans des domaines
particuliers ?

L’arrêt Blanco (TC, 1873) est fondamental pour comprendre l’autonomie du droit administratif.
Dans cette décision, le Tribunal des conflits doit résoudre deux problèmes : celui de la
compétence, c'est-à-dire de savoir si le juge judiciaire ou le juge administratif est compétent
pour trancher le litige, et celui du droit applicable. Le litige concerne la responsabilité de
l'État, suite à un accident causé par des ouvriers travaillant pour une entreprise publique. Les
parents de la victime demandent des dommages et intérêts en invoquant la responsabilité
civile. Cependant, le Tribunal des conflits conclut que c'est le juge administratif qui est
compétent, car l’État relève d'un régime juridique spécifique, distinct de celui qui s’applique
aux relations entre particuliers.

Le Tribunal souligne que la responsabilité de l’État dans ce cas ne peut pas être régie par les
principes du droit civil, utilisés pour les relations privées, mais par des règles spécifiques qui
varient selon l’intérêt général. Cette décision est perçue comme un acte fondateur de
l'autonomie du droit administratif. Elle montre que l'administration, en raison de sa nature et
de ses missions d'intérêt général, est soumise à un droit particulier, distinct du droit privé.

Ainsi, le droit administratif se caractérise par son originalité, dans la mesure où il échappe aux règles
du droit privé et a ses propres principes. D’une manière plus positive, l’arrêt Blanco fait
ressortir que le droit administratif est un droit inégalitaire ou exorbitant, c’est-à-dire qu’il
repose sur des règles et principes qui permettent à l’administration de s’imposer dans l’intérêt
général, parfois en déséquilibre avec les droits individuels.

L'autonomie du droit administratif n'implique donc pas une séparation absolue du droit privé, mais
plutôt une différence dans l’application des règles, en raison des objectifs spécifiques
poursuivis par l’administration.

Précisions et nuances
En effet, l’autonomie du droit administratif s’exprime d’abord par son refus d’appliquer les règles du
droit privé à l’activité administrative. Par exemple, lorsqu’un agent public demande à
appliquer le code du travail dans ses relations avec son employeur public, le juge administratif
rejettera cette demande, car il considère que les règles du droit privé, comme le code du
travail, ne sont pas pertinentes dans le contexte de la fonction publique.

Cependant, bien que le droit administratif s’appuie sur des principes distincts du droit privé, il n’est
pas complètement coupé de ce dernier. L’activité administrative peut parfois être soumise à
des principes communs, comme le respect des droits fondamentaux, ce qui nuance l’idée
d’une séparation absolue entre le droit administratif et le droit privé.
Conclusion
En résumé, l’autonomie du droit administratif repose sur son caractère spécifique, en lien avec les
particularités de l’administration. Bien que le droit administratif s’éloigne des règles de droit
privé dans la régulation de l’action administrative, il n’est pas complètement autonome.
L'application de règles communes, lorsque l’intérêt général ne s’y oppose pas, rappelle que le
droit administratif s’inscrit dans un cadre juridique plus large. L’autonomie du droit
administratif ne renvoie donc pas nécessairement à une originalité systématique de ses règles,
mais plutôt à son application dans des domaines où l’intérêt général prime.

Paragraphe 2 : Le caractère exorbitant du droit administratif

Le droit administratif est parfois qualifié de droit exorbitant, car il accorde à l'administration des
pouvoirs et des prérogatives qui n'existent pas dans le droit privé. Ces prérogatives sont
justifiées par la nécessité de permettre à l’administration de servir l’intérêt général, parfois
même au détriment des intérêts privés.

Les prérogatives de puissance publique permettent à l’administration d’agir de manière unilatérale

et contraignante, ce qui la distingue des rapports entre particuliers dans le cadre du droit privé.
Parmi ces prérogatives, on trouve notamment :

1. L’imposition unilatérale de décisions administratives : Une décision

administrative, qu’il s’agisse d’un arrêté, d’une ordonnance ou d’une règlementation,
s’impose sans qu’il y ait besoin de l’accord des administrés. L’administration peut
donc prendre des décisions qui sont immédiatement exécutoires, au nom de l’intérêt
général.

2. La modification unilatérale des contrats administratifs : L’administration peut,

dans certaines circonstances, modifier unilatéralement les termes d’un contrat ou
même y mettre fin, lorsque l’intérêt général l’exige (par exemple, en cas d’évolution
des besoins publics ou des usagers).

3. L’expropriation : L’administration peut contraindre un particulier à céder son bien

pour un projet d’intérêt général, comme dans le cas de l’aménagement du territoire.
Cela implique que l’intérêt général peut primer sur le droit de propriété privé.

4. La taxation et l’imposition : L’administration dispose du pouvoir de prélever des

impôts, ce qui lui permet de financer ses services publics et ses actions en vue de
l’intérêt général.

5. Les sanctions administratives : L’administration peut infliger des sanctions aux

particuliers ou aux entreprises qui ne respectent pas les normes administratives,
comme en matière fiscale ou de concurrence.

Le caractère exorbitant du droit administratif repose donc sur cette capacité de l’administration à
prendre des mesures qui ne seraient pas permises dans les relations entre particuliers.

Singularités et limites du droit administratif

Il est important de souligner que l’exorbitance du droit administratif ne signifie pas qu’il soit injuste
ou arbitraire. Ces prérogatives sont encadrées par la loi et sont soumises au respect de l’intérêt
général. L’action de l’administration est contrôlée, notamment par les juges administratifs, qui
peuvent vérifier la légalité des décisions prises par l’administration. L’exorbitance n’est donc
pas synonyme d’injustice ou de pouvoir absolu.

De plus, bien que l’administration bénéficie de pouvoirs étendus, elle est elle-même soumise à des
obligations particulières. Par exemple, le principe de continuité du service public oblige
l’administration à maintenir ses services même en cas de grève, et le principe de
neutralité impose à l’administration de ne pas faire de discrimination dans l’exercice de ses
fonctions.

En somme, le droit administratif est un droit spécifique, qui accorde des prérogatives à
l’administration pour qu’elle puisse accomplir sa mission d’intérêt général, mais ces
prérogatives sont encadrées par des principes et des contrôles juridiques, ce qui évite tout
abus. L’exorbitance des règles administratives ne constitue donc pas une inégalité injustifiée,
mais un outil permettant à l’administration de remplir sa mission de manière efficace et
conforme à l’intérêt général.

Conclusion
Le droit administratif se caractérise par son caractère exorbitant, en ce sens qu’il confère à
l’administration des prérogatives exceptionnelles pour accomplir sa mission. Ces
prérogatives, bien qu’étendues, sont néanmoins soumises à des principes et des contrôles
juridiques afin de garantir que l’action de l’administration reste juste et conforme à l’intérêt
général

1. Le juge avant le droit

Dans l’histoire du droit administratif, il est effectivement devenu évident que ce domaine est
indissociable de l’activité juridictionnelle. Dès ses débuts, le droit administratif n’était pas le
produit d’une législation formelle ou d’un code bien établi, mais des décisions prises par le
juge administratif. Ce dernier a contribué, par ses arrêts, à définir les principes fondamentaux
du droit administratif dans divers domaines essentiels. Voici quelques exemples :

 En matière contentieuse : Le juge a développé des techniques de recours, en

établissant par exemple les conditions de recevabilité des recours en annulation ou en
excès de pouvoir.

 En matière de responsabilité : L’arrêt Blanco, que vous avez déjà mentionné, a posé
les bases de la responsabilité administrative pour faute et de la responsabilité sans
faute dans certaines situations.

 En matière de contrats administratifs : Le juge a établi la notion même de "contrats

administratifs", avec des règles spécifiques qui dérogent au droit privé (par exemple,
en matière de résiliation ou de modification unilatérale d’un contrat public).

 En matière de fonction publique : Le juge a déterminé la notion d'agent public et les

obligations qui en découlent (régime de la fonction publique, statut, etc.).
  En matière de domanialité publique : Le juge a développé la notion de domaine
public et les règles associées, telles que l'immunité des biens publics contre certaines
actions privées.

 En matière de droits des administrés : Le juge a, à travers sa jurisprudence, précisé

les droits des administrés vis-à-vis de l’administration, comme les droits de la défense
ou le principe du contradictoire.

L’importance de la jurisprudence dans ce domaine est d’autant plus marquée que, contrairement à
d'autres branches du droit où la législation est plus prédominante, le droit administratif repose,
en grande partie, sur des arrêts rendus par les juridictions administratives. Ces décisions ont
permis d’établir des principes qui n’étaient pas nécessairement contenus dans des textes
législatifs mais qui ont rapidement acquis force obligatoire.

2. Une construction jurisprudentielle du droit administratif

Le droit administratif est donc souvent décrit comme un droit "jurisprudentiel" par opposition à un
droit législatif. Cette nature prétorienne s’explique par plusieurs facteurs :

 Création et adaptation des règles : Le juge administratif a, de manière progressive,

construit des règles pour répondre à des besoins pratiques et des situations concrètes.
La jurisprudence a souvent anticipé les changements sociaux et les nouvelles
problématiques liées à l’action administrative.

 Interprétation des principes : Le juge, en l'absence de textes explicites ou de

législation claire, a eu la responsabilité de donner une interprétation dynamique des
principes généraux du droit. Il a par exemple précisé la portée de principes tels que
l'égalité devant le service public, la continuité des services publics ou encore
l'impartialité des décisions administratives.

 Pragmatique : Les décisions du juge administratif sont souvent marquées par un

pragmatisme qui s’adapte aux réalités de l'administration publique. Cela a permis une
certaine souplesse dans l’interprétation et l’application des règles, en fonction des
évolutions politiques, sociales et économiques.

3. Exemples d'importants arrêts jurisprudentiels

De nombreux arrêts ont joué un rôle fondamental dans le développement du droit administratif. Par
exemple :

 L'arrêt Blanco (TC, 1873), comme mentionné précédemment, est considéré comme
un acte fondateur du droit administratif. Il a établi l’idée que la responsabilité de l'État,
dans certains cas, ne pouvait pas être régie par le Code civil, mais devait être régie par
des règles spéciales du droit administratif.

 Les arrêts concernant les contrats administratifs (comme le CE, 1912, Société des
Granits porphyroïdes des Vosges) ont été essentiels pour créer une distinction entre
contrats administratifs et contrats privés.

 L’arrêt Nicolo (CE, 1989) a permis d’affirmer la primauté du droit communautaire

sur les actes administratifs, marquant un tournant important dans le droit administratif
français.
4. Le droit administratif comme un droit évolutif
Ce caractère jurisprudentiel montre également que le droit administratif n’est pas figé ; il évolue au
gré des décisions du juge. Par exemple, des concepts comme le service public, la notion de
prérogatives de puissance publique ou encore la responsabilité administrative ont été
précisés et redéfinis au fur et à mesure des arrêts du Conseil d’État.

Le juge administratif adapte également son approche en fonction des réalités sociales et économiques
du moment. Par exemple, les évolutions liées à la gestion de certains services publics par des
personnes privées ont été influencées par des arrêts comme l’arrêt Narcy (CE, 1963) et plus
récemment l'arrêt APREI (CE, 2007), qui clarifie les critères permettant d'identifier un
service public, notamment lorsque ce dernier est géré par des entités privées.

5. Conclusion : Le rôle central du juge administratif

En somme, le droit administratif repose profondément sur une construction jurisprudentielle. Le juge
administratif, au travers de ses décisions, a largement contribué à la définition et à l’évolution
du droit administratif. Contrairement à d’autres branches du droit qui reposent plus sur des
codes et des législations, le droit administratif s'est constitué, et continue à se constituer, dans
une large mesure par la pratique jurisprudentielle. Cela rend le droit administratif
particulièrement flexible et évolutif, capable de s’adapter aux nouvelles exigences et
situations de l’administration publique.

Section 2 : Le régime juridique du service public

Paragraphe 1 : La création des services publics

A- La création des services publics nationaux

La création des services publics au Maroc est encadrée par la Constitution de 2011, notamment par
les articles 71 et 72. L'article 71 énumère de façon limitative les domaines qui relèvent de la
compétence exclusive du législateur. Dans ce cadre, le législateur a une compétence
d’attribution, tandis que le gouvernement, conformément à l'article 72, dispose d’une
compétence d'initiative et de gestion.

Bien que l'article 71 ne mentionne pas explicitement la création des services publics, il confère au
législateur le pouvoir d’établir des services publics, en particulier lorsqu’ils concernent des
domaines sensibles, tels que la défense, l’enseignement, la sécurité sociale ou des services
ayant un caractère monopolistique. Ces services publics, qui peuvent impliquer des droits
fondamentaux ou des libertés publiques, nécessitent en principe l’intervention de la loi. Par
exemple, dans les cas où un service public touche à la protection des libertés fondamentales
ou qu'il implique un monopole, le législateur doit intervenir pour en définir les contours.

Pour d’autres services publics, la création relève principalement du pouvoir réglementaire exercé par
le Chef du gouvernement, qui prend des décrets d’application après que le cadre législatif ait
été posé.

B- La création des services publics locaux

Au niveau local, la création des services publics est encadrée par les lois régissant les collectivités
locales. L’article 83 de la loi 113-14 relative aux communes stipule que la commune peut
 créer et gérer des services publics locaux, tels que la distribution d'eau potable, l'électricité, le
transport public urbain et l’éclairage public. Cependant, cette liste est assez vague et ne
précise pas les types exacts de services publics que peuvent mettre en place les communes, ni
les modalités exactes de leur gestion.

Au niveau régional, l’article 97 de la loi 111-14 confie au Conseil de la région la compétence de

délibérer sur la création de services publics régionaux et de définir les modalités de leur
gestion, toujours dans le cadre des lois et règlements en vigueur. Ce transfert de compétence
s’inscrit dans la réforme de la régionalisation avancée introduite par la Constitution de 2011.
La régionalisation a pour objectif de promouvoir un développement local équilibré en
confiant aux régions davantage de responsabilités et de moyens pour répondre aux besoins
spécifiques des citoyens, notamment dans les domaines économiques, sociaux et culturels.

Paragraphe 2 : L’organisation et la suppression des services publics

A- L’organisation des services publics

L'organisation des services publics implique la mise en place de structures et de règles de gestion
adaptées pour assurer leur bon fonctionnement. Bien que la création des services publics
puisse être confiée à la fois au législateur et à l’exécutif, l'organisation proprement dite relève
principalement du gouvernement, en charge de l’application des lois, de la gestion
administrative, de la sécurité et de la satisfaction des besoins des citoyens.

Cela dit, le législateur peut intervenir pour déterminer les modalités d’organisation et les
compétences des différentes structures chargées de la gestion des services publics. Par
exemple, des lois spécifiques peuvent être adoptées pour organiser un service public
particulier, définir les droits et devoirs des usagers ou encore établir des structures de gestion
(agences, établissements publics, etc.).

B- La suppression des services publics

La suppression d’un service public, qu’il soit local ou national, doit respecter la règle du parallélisme
des formes, ce qui signifie que la procédure suivie pour sa création doit être observée pour sa
suppression. Autrement dit, si un service public a été créé par la loi, sa suppression nécessite
une loi, un décret, ou une délibération d’une assemblée locale selon la nature du service.

La suppression d’un service public ne peut cependant intervenir sans une certaine réserve. En effet, la
suppression est interdite pour certains services publics essentiels, tels que ceux garantis par la
Constitution ou imposés par la loi, comme ceux relatifs à la protection des droits
fondamentaux ou à des obligations sociales (par exemple, la gestion des déchets, la
distribution d'eau potable, etc.). Les administrés peuvent ainsi saisir le juge pour contester la
suppression d'un service public obligatoire.

Pour les services publics non obligatoires, il n'existe pas de droit acquis au maintien du service. Par
conséquent, les usagers n’ont pas le droit de s'opposer à la suppression d’un service public si
celui-ci ne relève pas d'une obligation légale.

Chapitre II : La classification des services publics et leurs modes de gestion

Section 1 : La classification des services publics

Paragraphe 1 : Les services publics administratifs (SPA)

Les services publics administratifs (SPA) sont principalement associés aux fonctions régaliennes de
l’État. Ces services, tels que la justice, l’enseignement, la santé ou la sécurité publique, sont
essentiels à l’exercice de la souveraineté de l'État. Ils sont financés par des fonds publics et ne
cherchent pas à réaliser un profit financier. Les services publics administratifs sont régis par le
droit public, ce qui implique qu’ils sont soumis au contrôle du juge administratif.

Les personnels des SPA, qu’ils soient fonctionnaires ou contractuels, sont également soumis aux
règles du droit public, en particulier les lois régissant la fonction publique. La gestion des
finances des SPA se fait dans le cadre des règles de la finance publique, mais il peut exister
des exceptions lorsque des modes de gestion privée sont utilisés dans certaines situations.

Paragraphe 2 : Les services publics industriels et commerciaux (SPIC)

Les services publics industriels et commerciaux (SPIC) ont émergé comme une catégorie distincte en
1921 avec l'arrêt "Société commerciale de l’Ouest africain" du Tribunal des conflits.
Contrairement aux SPA, les SPIC sont souvent gérés comme des entreprises privées, visant à
offrir des biens ou des services à des usagers contre rémunération. Ces services peuvent
concerner des activités telles que la distribution de l’eau, d’électricité, le transport public, etc.

Le critère principal pour qualifier un service public de SPIC réside dans sa nature marchande : ces
services sont en général financés par les usagers et non par l’impôt. De plus, ils sont organisés
de manière similaire à des entreprises privées (comptabilité privée, gestion des ressources
humaines sous droit privé, etc.). Lorsque le service public revêt cette nature, il est soumis au
droit privé pour les relations avec les usagers et aux juridictions judiciaires pour les litiges qui
en découlent.

Paragraphe 3 : Les services publics sociaux et professionnels

A- Les services publics sociaux

Les services publics sociaux sont ceux qui visent à répondre aux besoins sociaux des citoyens,
comme la sécurité sociale, l’action sociale, et d’autres services d’assistance. Au Maroc, ces
services publics continuent d'exister, souvent sous des formes proches de celles des SPIC,
mais avec des missions sociales spécifiques. Ces services sont soumis au droit public, car ils
bénéficient de prérogatives de puissance publique, mais peuvent aussi être régis par le droit
privé lorsque leurs actions se rapprochent de celles des entités privées.

B- Les services publics professionnels

Les services publics professionnels sont ceux qui sont chargés de la gestion, du contrôle et de la
réglementation des professions. Ces services sont généralement placés sous la responsabilité
d’organismes publics dotés de prérogatives administratives, mais leur gestion se fait selon des
règles proches du droit privé. Les exemples typiques sont les chambres de commerce et
d'industrie, ou les ordres professionnels (avocats, pharmaciens, etc.), qui peuvent prendre des
décisions administratives, mais dont la gestion quotidienne relève souvent du droit privé.

Ainsi, le régime juridique des services publics se divise en plusieurs catégories, chacune régie par des
principes et règles juridiques distincts en fonction de la nature du service, de son financement,
et de son mode de gestion.

Paragraphe 1 : Les lois du service public

Les « lois du service public » font référence à un ensemble de principes élaborés par Louis Rolland
dans les années 1930, connus sous le nom des "lois de Rolland". Ces principes sont
la continuité, l'égalité et la mutabilité. Ils ont pour objectif de renforcer le cadre juridique du
service public. Au Maroc, ces trois principes sont inscrits dans la Charte du service public,
introduite par la loi n° 54-19 du 14 juillet 2021, en réponse à l'article 157 de la Constitution de
2011, qui stipule l'établissement de règles de bonne gouvernance pour le fonctionnement des
administrations publiques, des régions et des collectivités territoriales.

A. Le principe de continuité du service public

Le principe de continuité est inscrit dans l’article 154, alinéa 1, de la Constitution marocaine : « Les
services publics sont organisés sur la base de l'égal accès des citoyennes et citoyens, de la
couverture équitable du territoire national et de la continuité des prestations. » Ce principe
repose sur deux aspects essentiels :

1. Le fonctionnement ininterrompu de certains services publics essentiels, qu'ils soient

régalien (armée, police, justice, fiscalité) ou liés à des besoins vitaux pour la
population (santé, eau, électricité, etc.).

2. Le respect des horaires et la régularité du service public, afin d'assurer un accès

constant aux usagers.

Sources et Jurisprudence

Le principe de continuité trouve ses racines dans la jurisprudence administrative française du début
du 20e siècle, notamment dans l’arrêt du Conseil d’État Winkell (1909). Dans cette affaire, un
fonctionnaire des Postes et Télégraphes, en grève, a été révoqué. Le Conseil d’État a affirmé
que le fonctionnaire, en acceptant son emploi, s’était engagé à respecter la continuité du
service public et renonçait à exercer des droits incompatibles avec celle-ci, y compris le droit
de grève dans ce cadre.

Portée du principe

Les implications de ce principe sont vastes et touchent plusieurs acteurs :

 L’administration ne peut pas interrompre un service public dont elle est responsable,
même en cas de difficultés financières ou logistiques. Son inaction pourrait engager sa
responsabilité.

 Les délégataires de services publics (qu'ils soient publics ou privés) ont également
l’obligation de maintenir le service, sauf en cas de force majeure. Toute interruption
injustifiée pourrait entraîner la résiliation du contrat et des sanctions.

 Les fonctionnaires peuvent être soumis à des régulations spécifiques pour garantir la
continuité du service, telles que des dérogations à la durée du travail.

Au Maroc, l'exercice du droit de grève a été longtemps restreint pour les agents publics. L’article 5
du décret du 2 février 1958 interdisait toute cessation concertée de travail. Cependant, la
Constitution de 1962 a reconnu ce droit, avec des conditions et modalités définies par la loi.
Dans le cas de la grève, la jurisprudence marocaine impose qu’un préavis soit envoyé,
permettant à l'administration de prendre des mesures pour assurer la continuité du service
public.
B. Le principe d’égalité devant le service public
L’égalité est un principe fondamental inscrit dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen
de 1789 et dans la Constitution marocaine de 2011. Ce principe est exprimé par plusieurs
articles de la Constitution marocaine :

1. Le préambule de la Constitution (2011) : « Le Maroc développe une société

solidaire où tous jouissent de la sécurité, de la liberté, de l'égalité des chances, du
respect de leur dignité et de la justice sociale… »

2. L’article 6 de la Constitution : « Tous, personnes physiques ou morales, y compris

les pouvoirs publics, sont égaux devant la loi et tenus de s’y soumettre. »

3. L’article 154 de la Constitution : « Les services publics sont organisés sur la base de
l'égal accès des citoyennes et citoyens, de la couverture équitable du territoire national
et de la continuité des prestations. »

Le principe d’égalité s’articule autour de deux grandes idées : l’égalité d’accès et l’égalité de
traitement.

1. L’égalité d’accès

Cela signifie que tous les citoyens doivent avoir un accès équitable aux services publics, qu’ils soient
ruraux ou urbains, et qu’il ne doit pas y avoir de discrimination dans l’accès à ces services.
Cela inclut également des mesures spécifiques pour garantir l’accès aux personnes
handicapées, comme l'exige l'article 9 de la loi n° 10-03 relative à l’accessibilité.

2. L’égalité de traitement

Tous les usagers se trouvant dans une situation identique vis-à-vis du service public doivent
bénéficier d’un traitement identique. Cependant, une différence de traitement peut être
justifiée par des raisons d’intérêt général. Le Conseil d’État français a établi des critères pour
déterminer quand une différence de traitement est justifiée, comme dans l’affaire Denoyez et
Chorques (1974). De même, la jurisprudence marocaine permet des différences de traitement
à condition qu'elles soient justifiées par des considérations d’intérêt public.

C. Le principe de mutabilité du service public

Le principe de mutabilité (ou d’adaptabilité) découle du fait que les besoins de la société évoluent, et
le service public doit pouvoir s’adapter à ces changements. Il est inscrit dans l’article 5-5 de la
Charte du service public de 2021, qui exige une « amélioration continue de l’organisation et
de la gestion des services publics en réponse aux besoins croissants des usagers et aux
évolutions de l’environnement, notamment les évolutions technologiques, économiques et
sociales ».

Illustrations du principe de mutabilité

 Pour l’administration : Cela signifie que l’administration doit constamment adapter

ses méthodes et son organisation pour mieux répondre aux missions de service public.
  Pour l’usager : La mutabilité implique que les services publics doivent évoluer pour
répondre aux nouvelles attentes de la population (par exemple, l’introduction de
nouvelles prestations de santé ou d’éducation).

 Pour les fonctionnaires ou les cocontractants : Ce principe implique des ajustements

dans les conditions de travail ou de prestation de service, afin de répondre aux besoins
changeants.

L’introduction de l’informatique et des nouvelles technologies dans l’administration publique

marocaine en est un exemple concret. En 2017, le Maroc a créé une agence dédiée à la
transformation numérique pour moderniser et optimiser les services publics.

En résumé, les « lois du service public » sont des principes fondamentaux qui régissent le
fonctionnement des services publics, garantissant leur continuité, l’égalité d’accès et de
traitement, ainsi que leur capacité à évoluer avec les besoins de la société. Ces principes sont
inscrits dans le cadre juridique marocain et orientent la gestion publique vers l’amélioration
continue des services rendus aux citoyens

Paragraphe 2 : Les modes de gestion du service public

La gestion des services publics peut se faire de manière directe ou indirecte, chaque mode ayant ses
caractéristiques et ses avantages en fonction du type de service et des besoins spécifiques de
la collectivité.

A- La gestion directe par la personne publique

1. La régie directe par la personne publique

La gestion directe par la collectivité publique se divise en deux types de régie : la régie
simple et la régie autonome.

o Régie simple : Ce modèle implique que l’activité de service public soit gérée
directement par les dirigeants de la collectivité, en utilisant son propre
personnel et son budget. La régie simple ne crée pas d’organisme distinct du
reste de la collectivité (pas de personnalité juridique propre), ce qui la rend
simple à mettre en place et à gérer au quotidien. Toutefois, ce modèle présente
des limites, notamment en ce qui concerne la souplesse de gestion et la
séparation des activités financières, surtout pour les services publics industriels
et commerciaux (comme ceux relevant des SPIC, services publics industriels
et commerciaux).

o Régies autonomes : Lorsque la régie simple devient inadaptée, notamment

pour les services publics économiques, on peut recourir à la régie autonome.
Ce modèle permet d’isoler l’activité en lui attribuant un budget propre et un
organe de direction (comme un conseil d’administration ou un directeur), tout
en maintenant un lien avec la collectivité publique. Au Maroc, ces régies
autonomes sont appelées SEGMA (Services de l’État Gérés de Manière
Autonome) et étaient utilisées notamment pour les hôpitaux ou les
établissements d’enseignement avant leur transformation en établissements
publics en 2019.
 2. Le recours aux établissements publics
Les établissements publics sont des personnes morales de droit public créées par l’État
ou une collectivité pour gérer un service public spécifique. Ils sont dotés
d’une autonomie véritable, disposant de leur propre budget, personnel et pouvoir de
décision. On distingue principalement deux types d’établissements publics :

o Les établissements publics administratifs (EPA) : Leur rôle est souvent

administratif, et ils relèvent d'une gestion plus centralisée, avec un contrôle
étroit par la personne publique qui les a créés.

o Les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) :

Ces établissements ont une plus grande autonomie dans la gestion de leurs
activités économiques, avec des prérogatives étendues en matière de gestion et
d'investissement, tout en étant soumis à un contrôle public. Leur objectif est de
répondre aux besoins des usagers tout en respectant une gestion rigoureuse des
fonds publics.

Dans la pratique, le contrôle exercé par l'autorité publique sur un établissement public peut varier en
fonction de son statut (EPA ou EPIC). Par exemple, les universités ou certains organismes
scientifiques peuvent combiner mission de service public et autonomie de gestion.

B- La gestion indirecte par la personne publique

1. La délégation du service public

2. La délégation est un contrat dans lequel une collectivité publique confie la gestion
d'un service public à une autre entité (publique ou privée) pour une durée déterminée.
Le délégataire reçoit des droits pour percevoir une rémunération, souvent sous forme
de redevances payées par les usagers, voire pour réaliser des bénéfices.
Les principes fondamentaux de la délégation de service public sont la transparence,
l'égalité d’accès à la gestion du service, et un contrôle de l’autorité concédante sur le
fonctionnement du service. Par ailleurs, les relations entre le concédant (la collectivité)
et l’usager relèvent du droit public, ce qui permet à l’usager de contester
l’organisation du service, tandis que les relations avec le délégataire relèvent du droit
privé.

3. Types de contrats de délégation :

Le contrat de service : La collectivité confie la gestion du service public à un régisseur qui

agit pour son compte moyennant une rémunération forfaitaire. Ce contrat est souvent utilisé
pour des tâches spécifiques.

Le contrat de gestion : Il ressemble au contrat de service, mais inclut une rémunération

variable en fonction des performances du régisseur. Ce contrat est utilisé pour minimiser les
déficits de services dont les charges excèdent les recettes.

contrat d’affermage : Ici, le partenaire privé prend en location un service public existant et le
gère pour un loyer prélevé sur les recettes générées par l’exploitation. Le risque

Partie II : La police administrative

Introduction générale :

La police administrative est un outil de l’État pour garantir l’ordre public et la sécurité des
citoyens. Dans un État démocratique, l’ordre public est essentiel pour protéger les libertés
fondamentales comme la liberté de circulation, de communication et d’expression. La police
administrative permet de maintenir cet équilibre entre ordre et liberté.

L’objectif de cette partie est de définir la police administrative, d’examiner ses principes, et
de comprendre le contrôle judiciaire sur son application afin de préserver les libertés des
individus.

Chapitre 1 : La définition de la police administrative

1.1. La finalité de la police administrative : la préservation de l’ordre public

L’objectif principal de la police administrative est de préserver l’ordre public. Elle prend la
forme de mesures restrictivesdes droits et libertés, mais ces restrictions doivent être justifiées
par des raisons d’intérêt général. L’ordre public, en droit administratif, peut se définir de deux
façons :

1. Approche finaliste : L'ordre public est défini par sa finalité, c’est-à-dire la protection
de l'intérêt général. Cependant, cette définition peut parfois être floue, car elle repose
sur des notions parfois imprécises.
2. Approche matérielle : Cette approche définit l'ordre public par son contenu. Cela se
rapporte aux différentes composantes de l'ordre public qui permettent à
l'administration d'agir.

1.2. L’ordre public matériel

L’ordre public matériel est une notion plus précise qui repose sur l’existence de risques réels
et concrets de troubles à l’ordre public. Il se décline en trois aspects essentiels :

1. La sécurité publique : Protection des personnes et des biens contre les dangers, par
exemple la régulation de la circulation routière.
2. La tranquillité publique : Prévention des nuisances sociales comme les rixes, les
bruits excessifs, ou les attroupements dangereux.
3. La salubrité publique : Protection de la santé publique, par exemple, contre les
épidémies, les pollutions ou la qualité des denrées alimentaires

1.3. L’ordre public immatériel

L’ordre public immatériel élargit la notion d’ordre public au-delà des troubles physiques. Il
repose sur des considérations morales et sur le respect de la dignité humaine. Deux aspects
sont particulièrement importants :

 La moralité publique : L’administration peut restreindre certaines libertés pour

préserver la morale, comme l’interdiction de la projection de films jugés immoraux.
 Cependant, l’interdiction ne peut être justifiée que par un risque de trouble à l’ordre
public matériel ou par des circonstances locales particulières.
 La dignité humaine : L’administration est également responsable de garantir le
respect de la dignité humaine. Elle peut intervenir pour empêcher des comportements
ou des pratiques qui portent atteinte à cette dignité, même en l’absence de risques
matériels directs. Exemple : dans l’affaire Commune de Morsang-sur-Orge, un maire a
interdit un spectacle de "lancer de nain" au nom du respect de la dignité humaine, car
il portait atteinte à l’image de la personne humaine.

Conclusion :

La police administrative joue un rôle fondamental dans le maintien de l’ordre public, en

veillant à la sécurité, la tranquillité, la salubrité, et la moralité publique, ainsi qu’au respect de
la dignité humaine. Bien que l’extension de l’ordre public à des concepts immatériels soulève
des préoccupations, il est essentiel que les autorités administratives agissent de manière
proportionnée et justifiée.

Résumé global :

1. Objectif de la police administrative : Garantir l’ordre public (sécurité, tranquillité,

salubrité, moralité, dignité humaine) en prenant des mesures restrictives des libertés
lorsque cela est nécessaire pour l’intérêt général.
2. Principes :
o Ordre public matériel : sécurité, tranquillité et salubrité publiques.
o Ordre public immatériel : protection de la moralité publique et de la dignité
humaine.
3. Application :
o L’administration doit respecter les libertés fondamentales tout en agissant pour
préserver l’ordre public.
o Les restrictions doivent être justifiées par des risques réels et des raisons
légales.

Section 2. La distinction entre police administrative et police judiciaire.

La distinction entre la police administrative et la police judiciaire est fondamentale en droit

administratif, car elle détermine à quel juge il convient de recourir selon les actes ou
agissements concernés. En effet, la police administrative et la police judiciaire poursuivent
des objectifs différents et sont soumises à des régimes distincts. Le juge administratif est
compétent pour traiter les contentieux relatifs à la police administrative, tandis que le juge
judiciaire est compétent pour ceux concernant la police judiciaire.

1. Une distinction basée sur la finalité : préventive contre répressive

La différence principale entre les deux polices réside dans leur finalité : la police
administrative répond à une logique préventive de maintien de l'ordre public, tandis que la
police judiciaire répond à une logique répressive, visant à rechercher et sanctionner les
infractions.

 Police administrative : Elle se distingue par son objectif préventif. L’administration

prend des mesures pour éviter un trouble à l’ordre public. Ces mesures peuvent être
 générales (réglementations diverses) ou individuelles (interdiction de manifestations,
fermeture de lieux publics…). L’action n’est pas destinée à poursuivre une infraction
mais à prévenir un risque de trouble à l’ordre public.
 Police judiciaire : Elle est répressive. Son but est d’intervenir après qu’un acte
délictueux ait eu lieu pour rechercher, constater et sanctionner l’infraction. Par
exemple, l'arrestation d’un individu suspecté de commettre un délit relève de la police
judiciaire.

Cette distinction repose sur l'objet et la nature des interventions : l’une cherche à prévenir des
troubles (administrative), l’autre cherche à punir les actes délictueux (judiciaire).

2. Critère finaliste : la logique des autorités

Il existe une dimension psychologique dans la distinction, basée sur l’intention de l’autorité.
Ainsi, même si une mesure peut sembler répressive à première vue, si elle relève d'une
mission de police administrative (préventive), elle ne sera pas requalifiée en fonction de la
nature de l’action mais en fonction de l’objectif poursuivi.

Le Conseil d’État a cherché à rendre cette distinction plus objective, en évitant que
l’administration ne masque une opération répressive sous des apparences administratives.

3. Les cas de cumul entre police administrative et judiciaire

Dans certains cas, il est possible que les opérations de police administrative et judiciaire
coexistent. Par exemple, dans l’affaire Dlle Morvan (29 octobre 1990), une ronde de
surveillance policière a pour objectif de prévenir des troubles, mais elle inclut aussi
l'interception d’individus recherchés pour des faits de délinquance, ce qui relève de la police
judiciaire.

Ainsi, l’opération de police administrative (surveillance) se transforme en opération de police

judiciaire (interception d’un suspect). Ce cumul peut poser des problèmes de compétence
juridictionnelle, selon que l'action relève de l'un ou de l'autre des pouvoirs de police.

4. Le cas de la transformation des actions de police

Il est également possible qu'une action de police change de nature en fonction des
circonstances. L’affaire Dlle Motsch (5 décembre 1977) en est un exemple célèbre. Dans
cette affaire, un véhicule échappe à un contrôle administratif (police administrative), et les
policiers se lancent dans une poursuite qui devient une opération de police judiciaire. Cela
implique que les dommages causés pendant la poursuite relèvent de la compétence des
juridictions judiciaires.

Les exemples ci-dessus montrent que la frontière entre police administrative et judiciaire peut
être floue, et les actions de police peuvent évoluer en fonction des circonstances, avec des
conséquences importantes en termes de compétence juridictionnelle.

Conclusion : L'importance de la distinction

Cette distinction entre police administrative et police judiciaire est cruciale, notamment en
matière de compétence juridictionnelle, mais elle peut aussi se révéler complexe dans les
situations pratiques où une opération de police peut passer d’un domaine à l’autre. Les
juridictions compétentes, en l’occurrence le juge administratif pour la police administrative et
le juge judiciaire pour la police judiciaire, doivent parfois trancher sur ces questions de
compétence dans des situations d’ambiguïté.

Hypothèse de concurrence des polices

Lorsqu'il y a concurrence entre pouvoirs de police, il existe plusieurs configurations

possibles, selon que les autorités en question exercent des pouvoirs de police administrative
générale (PAG) ou de police administrative spéciale (PAS). Cette concurrence peut se
produire entre deux autorités de même nature (PAG/PAG), entre deux autorités de nature
différente (PAG/PAS), ou entre deux autorités de même type mais aux compétences
spécialisées (PAS/PAS).

1. Concurrence entre deux autorités titulaires de pouvoirs de police

administrative générale (PAG/PAG)

La concurrence entre deux autorités locales exerçant des pouvoirs de police administrative
générale est relativement simple. En principe, l’autorité locale titulaire du pouvoir de
police générale ne doit pas empêcher l’application d’un acte de police nationale ayant le
même objet. Toutefois, l’autorité locale peut intervenir dans certaines
circonstances particulières et à condition que les mesures locales soient plus sévères que
celles décidées par le pouvoir central. Cette intervention locale est justifiée si
des circonstances locales particulières nécessitent une réglementation plus stricte que celle
adoptée au niveau national.

2. Concurrence entre deux autorités titulaires de pouvoirs de police

administrative spéciale (PAS/PAS)

Les polices administratives spéciales (PAS) sont des régimes créés par la loi pour répondre à
des domaines spécifiques. Ces domaines sont souvent très précis (exemples : police de la
santé publique, police de l’environnement, police de la pêche, etc.). Par principe, chaque PAS
a un champ d’application strictement défini. Par conséquent, si deux PAS se trouvent en
concurrence dans le même domaine, il n’y a pas de véritable chevauchement ou conflit, car
chaque police est régie par des normes précises. En cas de chevauchement, les autorités
responsables de ces PAS doivent agir conjointement ou se consulter pour éviter des
contradictions ou conflits dans l’application de leurs mesures.

3. Concurrence entre une autorité titulaire de pouvoirs de police générale et

une autorité titulaire de pouvoirs de police spéciale (PAG/PAS)

L’une des situations les plus fréquentes est celle où une autorité locale titulaire de pouvoirs
de police générale (PAG)est confrontée à une autorité titulaire de pouvoirs de police
spéciale (PAS). Dans ce cas, la police spéciale, par principe, prime sur la police générale.
Autrement dit, le pouvoir de police spéciale s’impose dans son domaine d’application, car il
est spécifiquement conçu pour traiter des situations particulières ou techniques qui dépassent
le cadre général.
Cependant, il existe des exceptions où la police générale peut intervenir si deux conditions
sont remplies :

1. Les mesures de police générale sont plus sévères que celles prévues par la PAS.
2. Il existe des circonstances locales particulières qui justifient l’intervention de
l’autorité locale.

Exemples d'exception :

 Dans le cadre de la police des ondes électromagnétiques (antennes relais, compteurs

Linky, OGM), la police spéciale est généralement exclusive. L’autorité locale ne peut
intervenir que si les circonstances locales nécessitent des mesures plus sévères ou
particulières que celles prises au niveau national.
 En matière de pesticides (produits phytopharmaceutiques), la police spéciale
s’applique également, mais l'autorité locale peut agir en cas de circonstances locales
impérieuses, à condition de ne pas compromettre la politique nationale de régulation
de ces produits.

4. Cas particulier de l'état d'urgence sanitaire

Dans le cadre de l’état d'urgence sanitaire, la situation est un peu plus délicate. En principe,
les mesures prises par les autorités sanitaires compétentes (police spéciale) ont une
portée nationale. Cependant, une autorité locale (comme le maire) ne peut intervenir dans ce
contexte que sous certaines conditions spécifiques :

 Raisons impérieuses liées à des circonstances locales : L'autorité locale doit justifier
que des mesures spécifiques sont nécessaires pour répondre à une situation sanitaire
particulière dans sa localité (par exemple, des foyers épidémiques localisés).
 La cohérence avec les mesures nationales : L’intervention locale ne doit pas nuire à
la cohérence et à l’efficacité des mesures prises par l’État dans le cadre de la police
spéciale. Cela garantit que l’action des autorités locales ne perturbe pas l’application
uniforme des règles de santé publique.

Solution juridique : Principe d'indépendance et d'exclusivité des polices

spéciales

Les polices administratives spéciales ont, par principe, un champ d'application exclusif.
Cela signifie qu'une PAS ne peut être concurrente avec une PAG sauf dans des circonstances
exceptionnelles. Ces exceptions dépendent principalement de l’intensité des mesures et
des circonstances locales particulières. Les autorités locales peuvent intervenir, mais
seulement si leur action est plus sévère et ne contredit pas l’action de la police spéciale en
place.

Ainsi, la priorité de l'action doit être donnée à la police spéciale. En matière d’édifices
menaçant ruine, par exemple, la police de l'urbanisme (PAS) a priorité sur la police générale
(PAG), bien que les autorités locales puissent prendre des mesures supplémentaires si des
risques spécifiques existent localement.

Conclusion
En résumé, la concurrence entre différents pouvoirs de police administrative (générale ou
spéciale) repose sur un principe d’exclusivité pour les polices spéciales, avec des exceptions
admises en cas de circonstances locales particulières et de nécessité d’application de mesures
plus sévères. Le contrôle judiciaire de ces mesures, et en particulier du juge administratif,
joue un rôle essentiel pour garantir le respect de ces principes et éviter les conflits de
compétence.

Paragraphe 2 : L’engagement de la responsabilité de l’État du fait des

mesures de police administrative

L'engagement de la responsabilité de l'État en raison des mesures de police administrative est

une question importante en droit administratif. La responsabilité peut être engagée pour
faute ou sans faute, selon les circonstances de l'affaire.

A. L’engagement de la responsabilité de l’État pour faute

Le principe de la responsabilité de l'administration pour les faute(s) commise(s) dans le cadre

de l’exercice de ses pouvoirs de police a été posé par l'arrêt du Conseil d'État (CE) de
1905, Tomasco Grecco. Avant cette décision, l’État était considéré
comme irresponsable pour les actes de police, en raison de l'idée que l'exercice des pouvoirs
de police faisait partie de l’attribut essentiel de la souveraineté de l’État, et donc, il ne
pouvait être soumis à un contrôle judiciaire.

Dans l'arrêt Tomasco Grecco, le CE a admis que l'administration pouvait être responsable
pour faute dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs de police. Toutefois, le juge a limité
cette responsabilité, en indiquant que la faute lourde est requise pour engager la
responsabilité de l’administration, notamment dans les cas où les mesures de police sont
prises sur le terrain, comme les opérations de maintien de l'ordre.

L’exigence d’une faute lourde a été justifiée par la nécessité de respecter l’autonomie de
l’administration dans la gestion des situations de sécurité publique. Une distinction est
souvent faite entre :

 Police de bureau : Activités administratives liées à des autorisations ou des

démarches administratives (par exemple, la délivrance de permis). Dans ce cas,
une faute simple peut suffire pour engager la responsabilité.
 Police de terrain : Mesures concrètes prises dans des situations de maintien de l'ordre
public (par exemple, manifestations, interventions policières). Dans ces cas, la
responsabilité de l'État ne peut être engagée que sur le fondement d'une faute lourde.

Au Maroc, le tribunal administratif a appliqué cette logique dans plusieurs affaires. Par
exemple, le refus irrégulier d’autoriser une réunion publique a été jugé comme une faute
de service de nature à engager la responsabilité de l’État (T.A. Rabat, 15 octobre 1998,
Secrétariat général du PAGDS).

B. L’engagement de la responsabilité de l’État sans faute

Le droit administratif reconnaît également des cas où la responsabilité de l'État peut être
engagée sans faute, ce qui constitue une grande originalité par rapport au droit privé. Cela
permet à la victime de ne pas avoir à prouver l'existence d'une faute, mais seulement
d’un préjudice anormal et spécial. Les deux principales bases pour engager la responsabilité
sans faute sont :

1. Responsabilité fondée sur le risque :

L'État peut être responsable pour des activités créant un risque anormal, même sans
faute. Cela a été illustré par l'arrêt CE, 1919, Regnault-Desroziers, dans lequel l'État
a été jugé responsable d'une explosion dans un dépôt de munitions, en raison
du risque anormal de voisinage généré par la présence de substances explosives
dangereuses. Ce régime de responsabilité sans faute a ensuite été étendu à d’autres
situations présentant un risque anormal, par exemple :
o Les méthodes et engins dangereux utilisés par l'administration.
o Les attroupements et rassemblements de grande ampleur.
2. Responsabilité fondée sur la rupture d'égalité devant les charges publiques :
Un autre fondement de la responsabilité sans faute est le principe de l’égalité devant
les charges publiques. Lorsqu'une mesure administrative impose des charges
exceptionnelles à une personne ou un groupe particulier, cette mesure peut rompre
l'égalité entre les citoyens devant les charges publiques, entraînant ainsi la
responsabilité de l'État sans qu'il y ait de faute. Un exemple emblématique est
l’arrêt CE, 1923, Couitéas, dans lequel l’État a été jugé responsable d'une décision
administrative qui, sans être illégale, avait provoqué un préjudice anormal à un
particulier.

Ce type de responsabilité est assez marginal et restrictif dans son application. Les conditions
de son application sont strictes et ne s'appliquent que dans des situations particulières où le
préjudice subi par le particulier est excessivement important par rapport à ce qu’imposent les
obligations publiques.

Section 3 : Le contrôle de la police administrative en temps de crise

En période de crise, les pouvoirs de l'administration sont généralement renforcés pour faire
face à des situations exceptionnelles, comme des épidémies, des catastrophes naturelles ou
des troubles sociaux graves. Cela implique une dérogation aux règles et principes habituels
de la police administrative. L'objectif est de permettre une réponse rapide et adaptée aux
risques accrus pour l'ordre public.

Pouvoirs accrus de l'administration

En temps de crise, comme cela a été le cas lors de la pandémie de COVID-19, l’État peut
être amené à prendre des mesures exceptionnelles qui restreignent certaines libertés
fondamentales, telles que la liberté d'aller et venir. Par exemple, en mars 2020, un régime
d'urgence sanitaire a été instauré, donnant aux autorités le pouvoir de :

 Limiter les déplacements.

 Imposer des confinements.
 Mettre en place des contrôles sanitaires stricts.

Contrôle de la proportionnalité par le juge administratif

Même en période de crise, le juge administratif conserve son rôle de contrôle des mesures
de police prises par l'administration. Ce contrôle vise à s’assurer que les mesures
sont proportionnées à la gravité de la situation. Le juge vérifie notamment que les
restrictions des libertés individuelles ne sont pas excessives par rapport aux objectifs
poursuivis, et que des mesures moins contraignantes n’auraient pas permis d’atteindre les
mêmes objectifs de manière plus équilibrée.

Le contrôle de proportionnalité consiste à examiner les conditions suivantes pour garantir la

légalité des mesures prises :

1. Nécessité : Les mesures de police sont-elles indispensables pour faire face à la crise ?
2. Adaptation : Les mesures sont-elles adaptées à la situation particulière de la crise ?
3. Proportionnalité : Les mesures sont-elles proportionnées à la gravité des risques pour
l'ordre public ou la santé publique ?

Ainsi, en période de crise, l'administration peut avoir des pouvoirs accrus, mais elle doit
toujours respecter le principe de proportionnalité. Le juge administratif veille à ce que les
mesures prises par les autorités ne violent pas de manière disproportionnée les droits et
libertés des citoyens.

Conclusion

L'engagement de la responsabilité de l'État dans le cadre des mesures de police administrative

repose sur un système complexe qui distingue entre la responsabilité pour faute (souvent
exigeant une faute lourde) et la responsabilité sans faute (notamment pour risque anormal ou
rupture d'égalité). En période de crise, bien que l'administration bénéficie de pouvoirs élargis
pour faire face à l'urgence, le contrôle judiciaire assure que ces pouvoirs
restent proportionnés et ne portent pas atteinte de manière excessive aux libertés
fondamentales.

Partie III : L’activité normative

Chapitre I : Les actes administratifs

Les actes administratifs, en tant qu'expressions de la norme ou de la règle administrative, sont

essentiels pour que l’action administrative remplisse ses objectifs, tels que la gestion des
services publics et l’application de la police administrative. Ces actes sont pris par des
autorités administratives qui agissent au nom de l’administration.

Il existe deux types d’actes administratifs : les actes unilatéraux et les contrats
administratifs. L’acte administratif unilatéral reste l'instrument principal dans l'action
administrative. Ces actes unilatéraux peuvent être divisés en deux catégories : les actes
décisoires et les actes non décisoires.

1. Les actes décisoires

Les actes administratifs unilatéraux décisoires sont ceux qui produisent des effets juridiques
directs. Ces actes comprennent :

 Les actes réglementaires : tels que les décrets, les arrêtés ministériels, préfectoraux
ou municipaux.
  Les actes individuels : tels que les décisions de nomination, les autorisations
administratives, ou l'octroi d'avantages spécifiques.

2. Les actes non décisoires

Ces actes n'ont pas de force obligatoire directe pour les administrés. Il s'agit notamment de :

 Les circulaires
 Les lignes directrices
 Les avis et recommandations

Ces actes ont pour objectif d’orienter ou d’informer les autorités administratives ou les
administrés, mais ne sont pas directement contraignants pour ces derniers.

Le principe de légalité

L’acte administratif unilatéral est soumis au principe de légalité, ce qui signifie que
l’administration doit respecter les normes supérieures (normes constitutionnelles, législatives,
réglementaires, etc.). En d'autres termes, un acte administratif ne peut pas être en
contradiction avec des normes de niveau supérieur, et ce principe limite l’action
administrative.

Section 1 : Les sources de la légalité administrative

Les sources internes et externes de la légalité administrative sont essentielles pour déterminer
la validité d'un acte administratif.

Paragraphe 1 : Les sources internes

A. La Constitution

1. Principe de primauté de la Constitution : La Constitution est la norme suprême, et

tous les actes administratifs doivent être conformes à cette norme. Si un acte
administratif est contraire à la Constitution, il peut être annulé.
2. La loi-écran : Un obstacle au contrôle constitutionnel peut surgir lorsque l'acte
administratif est pris en application d'une loi. En cas de conflit, le juge administratif ne
peut pas contrôler la constitutionnalité de l’acte, car la loi est considérée comme un
écran entre l'acte administratif et la Constitution.

B. La loi La loi reste la source la plus importante de la légalité en droit administratif. Tous les
actes administratifs doivent être conformes à la loi. Le juge administratif contrôle la légalité
des actes administratifs par rapport à la loi et peut les annuler en cas d'illégalité.

C. Les principes généraux du droit (PGD) Les PGD sont des normes non écrites dégagées
par le juge administratif. Bien qu'ils aient une valeur inférieure à celle de la loi, ils sont
considérés comme supra-réglementaires et sont utilisés pour contrôler la légalité des actes
administratifs.
D. Les normes réglementaires Les normes réglementaires incluent des actes administratifs
pris par les autorités administratives sous forme de règlements. Ces actes peuvent être
contestés par rapport à d’autres actes réglementaires et sont soumis à une hiérarchie.

Paragraphe 2 : Les sources externes

Le préambule de la Constitution stipule que les conventions internationales priment sur les
lois nationales. Cela signifie qu’un acte administratif contraire à une convention internationale
peut être annulé. De plus, le juge administratif peut annuler un acte réglementaire s'il est
contraire à un traité international, même s’il est conforme à la loi nationale, en raison du
principe de primauté des conventions internationales.

Section 2 : Le régime juridique de l’acte administratif unilatéral

§1. L’élaboration de l’acte administratif unilatéral

A. Les règles de compétence L’acte administratif unilatéral doit être pris par une autorité
compétente. La compétence est un pouvoir attribué par la loi ou la Constitution, et une
autorité administrative ne peut pas prendre un acte en dehors de ses attributions. En cas
d'incompétence, l’acte est illégal et ne peut être validé ultérieurement.

B. Les règles relatives à la forme de la décision Les actes administratifs doivent respecter
certaines formalités, telles que la signature de l'acte, et doivent souvent être motivés pour
expliquer les raisons juridiques et factuelles sous-jacentes. Les décisions doivent être datées,
signées et motivées, bien que certaines décisions implicites (comme les refus tacites ou les
décisions d'acceptation) n’aient pas besoin d’être motivées.

§2. L’entrée en vigueur de l’acte administratif

A. Les règles de la publicité Pour être valable, un acte administratif doit être porté à la
connaissance des destinataires. Cela peut se faire par publication dans un bulletin officiel ou,
dans le cas des actes individuels, par notification directe au destinataire. Si un acte
administratif n’est pas dûment publié ou notifié, il peut ne pas être opposable.

B. Le principe de non-rétroactivité L’acte administratif ne produit généralement des effets

qu'à partir de sa date d’entrée en vigueur, et ces effets ne s'étendent pas dans le passé, sauf
exceptions spécifiques, comme les mesures d’exécution d’un jugement annulant un acte ou
celles favorables aux administrés.

§3. L’effet de l’acte administratif unilatéral

A. La force juridique de l’acte unilatéral Dès son entrée en vigueur, l’acte administratif
unilatéral produit un effet juridique immédiat et est présumé conforme. Le destinataire de
l’acte doit s’y conformer, sauf à en contester la régularité devant le juge administratif.

B. L’exécution de l’acte administratif unilatéral L’administration peut exécuter

directement ses actes sans recourir au juge, un principe appelé privilège du préalable.
Cependant, il existe des actes administratifs où l’exécution n’est pas nécessairement
obligatoire. L’administration peut aussi recourir à l’exécution forcée dans certains cas où une
obligation n’est pas respectée (par exemple, dans le cadre de démolition de constructions
illégales).
§4. La disparition de l’acte administratif unilatéral

A. L’annulation de l’acte administratif par le juge Un acte administratif peut être annulé
par le juge administratif si un recours pour excès de pouvoir est introduit dans un délai de
deux mois suivant la publication ou la notification de l’acte. L’annulation a un effet rétroactif,
c’est-à-dire que l’acte est réputé n’avoir jamais existé.

B. Le retrait et l’abrogation de l’acte administratif

 Le retrait d’un acte administratif est possible dans un délai de quatre mois, et il est
rétroactif, effaçant ainsi tous les effets de l’acte.
 L’abrogation concerne surtout les actes réglementaires et ne peut pas être rétroactive,
sauf si elle est nécessaire pour protéger l'intérêt général.