Introduction
Le budget constitue un outil essentiel de gestion et de planification financière, aussi bien dans le secteur
public que privé. Il permet d’anticiper et d’organiser l’allocation des ressources en fonction des objectifs
stratégiques et des contraintes économiques. Comme le souligne Pierre Massé : « Gouverner, c'est
choisir, mais aussi prévoir ». En effet, un budget ne se limite pas à une simple prévision des recettes et
des dépenses ; il s’inscrit dans un processus structuré comprenant son élaboration, son exécution et son
contrôle.
L’élaboration du budget repose sur des principes et des étapes clés permettant de traduire les priorités
d’un État, d’une entreprise ou d’une organisation en termes financiers. Une fois adopté, il entre dans sa
phase d’exécution, qui consiste à mobiliser les ressources prévues et à réaliser les dépenses
conformément aux prévisions. Toutefois, pour garantir une gestion saine et éviter tout dérapage
financier, un système de contrôle est mis en place afin d’assurer la conformité des opérations
budgétaires avec les règles établies.
Partie 1. Élaboration du Budget
L'élaboration du Budget relève de la compétence exclusive du pouvoir exécutif; dans la mesure où le
Budget constitue la traduction de la politique du gouvernement, il paraît légitime que celui-ci soit chargé
de la préparation de ce texte; en outre, seul le gouvernement dispose des ressources techniques et
humaines nécessaires à la mise au point du budget sur une période donnée.
1. LES AUTEURS DU BUDGET
L'initiative de l'élaboration des textes budgétaires est un monopole du gouvernement: L'article 76 de la
loi N⁰ 11/011 du 13 Juillet 2011 Relative aux finances publiques et 128 de la Constitution ne se réfère à
aucun moment à des "Propositions" des lois de finances d'émanation parlementaire.
A. Le ministre des Finances
L'article 77 de la loi relative aux finances publiques de 2011, prévoit que, sous l'autorité du Premier
Ministre, le Ministre ayant le Budget dans ses attributions prépare les projets de loi de finances; qui sont
délibérés en conseil des ministres; selon les gouvernements, la préparation du Budget peut incomber
soit au Ministre des Finances. Lui-même, soit à un ministre ou ministre délégué au budget, soit à un
secrétaire d'État.
B. Le premier Ministre
L'article 77 de la LOFIP prévoit que le premier ministre dirige l'action du du gouvernement et il prévoit
aussi que le budget est préparé par le ministre ayant le budget dans ses attributions sous son autorité.
Le premier ministre n'intervient pas dans le processus technique et administratif de préparation du
Budget, mais c'est lui qui fixe la stratégie budgétaire.
C. Les Ministres
Les Ministres dits << Dépensier >> ne sont pas des acteurs de premier plan mais participent néanmoins
d'une certaine façon à l'élaboration du budget, ne fût-ce qu'en qualité de demandeurs des crédits.
Les services financiers de chaque ministère réalisent leurs prévisions budgétaires pour le prochain
exercice, qui sont transmises à la direction du Budget, avec laquelle ils seront en négociation durant
plusieurs mois.
D. Le Président de la République
L'article 91 de la constitution confié au gouvernement en concertation avec le président de la
République, ce qui inclut évidemment la politique budgétaire, et aucun texte ne confère au chef de
l'État des prérogatives particulieres dans ce domaine.
Toutefois, en pratique, et compte tenu de la place imminente qu'occupe institutionnellement le
président de la République, son influence sur la politique budgétaire est plus ou moins marquée, en
fonction de la personnalité des titulaires de la fonction et des situations politiques.
2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
La préparation du Budget peut-être décomposé en plusieurs phases et utilise des méthodes appropriées
pour la détermination des recettes et des dépenses.
Les différentes phases de la préparation du Budget
La préparation du projet de loi de finance commence dès le mois de janvier de l'année précédente
l'exercice concerné et s'étale sur presque huit mois et demi.
Le calendrier de préparation s'articule autour de 4 phases:
- La phase de Restitution
- La phase de Mise au Point final
- L' adoption en Conseil de Ministre
La préparation du budget consiste à définir les objectifs financiers, identifier les besoins et ressources,
puis collecter les données nécessaires pour estimer les coûts. Elle inclut l’élaboration de prévisions
budgétaires en répartissant les ressources de manière optimale. Ce processus repose sur l’analyse des
dépenses passées, l’anticipation des risques financiers et l’évaluation des sources de financement.
LES PROBLÈMES TECHNIQUES LIÉS À L'ÉLABORATION BUDGÉTAIRE
Ceux-ci ont trait aux techniques d'évaluation des dépenses et des recettes. Autrement, sont
déterminées les chiffres inscrits dans le projet de budget et sur quelles bases se fait la prévision
budgétaire ?
Dans l'ensemble, les méthodes d'évaluation des dépenses et des recettes qui ont beaucoup évolué
conservent un caractère administratif. C'est-à-dire qu'elles se font dans le cadre des services publics,
d'après la nature des dépenses et des recettes.
MÉTHODE D'ÉVALUATION DU BUDGET
L'évaluation des masses des masses budgétaire de l'État qu'il s'agisse des dépenses ou des des recettes
est soumise à des contraintes de tout ordre mais principalement politique pour les dépenses et
économique pour les recettes.
A. ÉVALUATION DES DÉPENSES
Elle est relativement facile; chaque ministère évalue directement le coût des services publics qui rele de
lui. Des considérations politiques peuvent cependant faussé les prévisions. Ce qu'il convient d'éviter.
Les dangers d'évaluations majorées ou minorées. Le risque d'évaluation majorée est le plus naturel : il
concerne surtout les services existants (Présenter une surévaluation de leurs besoins).
La prétendue règle de la priorité des dépenses. On admet traditionnellement que le budget de l'État se
caractérise par la priorité des dépenses sur les recettes. Mais cette proposition est de moins en moins
admise aujourd'hui car les ressources de l'État sont limités et toutes les dépenses de l'État ne sont pas
nécessaires. D'où le recours à des compressions budgétaires pour établir un pseudo-equilibre. (Éviter un
gaspillage des ressources de l'État.)
B. ÉVALUATION DES RECETTES
1. La prétendue règle de la priorité des dépenses
Si la prévision des dépenses ne présente guère de difficultés techniques et ne soulève que des
problèmes de sincérité politique, il n’en est pas de même du budget des recettes. Le rendement des
impôts, en particulier, dépend de toute une série de facteurs plus ou moins délicats à prévoir. Les
impôts indirects sont liés au volume de la production et des échanges, de sorte que leur rendement
varie sensiblement d’une année à l’autre. En apparence, les impôts directs dépendent moins
immédiatement de la conjoncture économique, mais ils en dépendent très étroitement aussi, en fait.
Autrement dit, le rendement des différentes ressources financières est fonction de la conjoncture
économique. Dans ce contexte, il est difficile de faire des projections. Mais, cette difficulté est
surmontée grâce au perfectionnement des techniques financières permettant l’abandon de la règle de
la pénultième année pour le système de l’évolution directe.
1. La règle traditionnelle de la pénultième année
C’est une règle classique qui a été inaugurée en France par Villèle en 1823. Il s’agit d’une évaluation
forfaitaire des recettes, sur la base des résultats du dernier budget exécuté au moment où l’on prépare
le projet budgétaire. Comme cette préparation intervient pendant l’application du budget de l’exercice
précédent, c’est l’avant-dernier budget qui sert ainsi de base aux évaluations, le budget de la «
pénultième » par rapport à l’année de celui que l’on élabore.
À titre indicatif, dans le projet de loi budgétaire de 2025, qui se prépare dans le courant de 2024, on
prend comme base les résultats du budget de 2023, on prend aussi comme base les résultats du
budget de 2022, On réalise ainsi une double évaluation. Cette technique d’évaluation est corrigée par
le recours à la règle des « tantièmes de majoration ».
Le système consistait à ajouter aux recettes de la pénultième année la moyenne des accroissements
qui se sont produits d’une année à l’autre pendant les cinq années précédentes. Il consiste en
définitive à appliquer aux résultats du dernier exercice connu des correctifs arithmétiques justifiés par
les modifications apportées aux tarifs fiscaux qui tiennent compte des éléments de la conjoncture
économique et aussi des tantièmes de majoration ou de réduction destinés à corriger l’automatisme
trop absolu de la méthode.
Cependant, cette règle présente de grandes faiblesses. Les principales sont d’ordre économique. La
règle de la pénultième année ignore le phénomène de cycles économiques marqué par le niveau
économique selon la conjoncture. D’où son abandon en France depuis 1938.
2. Le Système actuel de l’évaluation directe
Ce système repose sur une analyse aussi précise que possible de la conjoncture économique et
sociale. Il s’agit d’un dépassement de la règle de la pénultième année en fonction du progrès et du
succès des services de la statistique. Ce progrès permet de tenir compte des flux et reflux
économiques. Le calcul des recettes se fait ainsi sur la base de la conjoncture économique immédiate,
ce qui n’exclut pas de recourir au passé.
Concrètement, on évalue les recettes et les dépenses à partir des réalisations des douze derniers mois
connus, ce qui est facilité par les données statistiques et les études économétriques fondées sur les
perspectives économiques, et aux réalisations auxquelles sont associés les experts de certaines
administrations et organismes spécialisés dans les questions économiques et financières (Secrétariat
général au Budget, Secrétariat Général aux Finances, Direction Générale des Impôts, Direction des
Douanes et Accises, Direction Générale des Recettes Administratives, Domaniales, Judiciaires et de
Participations "DGRAD", Banque Centrale, Inspection Générale des Finances, Office de Gestion de
Dette Publique).
Partie 2. EXÉCUTION DU BUDGET DE L'ÉTAT
En vue de pourvoir aux besoins urgents de fonctionnement de l’État et de toutes ses obligations,
l’instrument financier dont il dispose, le budget, doit être exécuté ; c’est-à-dire concrétiser la
réalisation des recettes et engager les dépenses prévues.
En réalité, l’exécution du budget se présente en deux catégories de tâches :
Assurer l’exécution des autorisations juridiques contenues dans la loi budgétaire (autorisations de
dépenses ou crédits, autorisations de perception des recettes). Il s’agit d’un problème essentiellement
juridique ou de technique comptable régi par les règles de la comptabilité publique.
Assurer la disponibilité des fonds nécessaires au paiement des dépenses publiques ou la mise en
œuvre des moyens financiers.
Section I : Les Agents d’exécution du budget
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables implique des fonctions distinctes
Ainsi, les phases se rapportant à l’exécution du budget sont accomplies par des agents différents : les
uns accomplissent des actes administratifs (décision d’engagement), les autres étant chargés de la
manipulation des fonds.
A. Les ordonnateurs
1. Les différentes catégories d’ordonnateurs
L’ordonnateur est un décideur administratif qui prend la décision de la dépense et ordonne au
comptable de payer.
Les ministres sont ordonnateurs principaux.
Le gouverneur de province est ordonnateur de province.
Les services déconcentrés des administrations civiles de l’État ont des ordonnateurs secondaires.
Pour certaines opérations, des ordonnateurs délégués sont nécessaires parce que les ordonnateurs
principaux n'ont pas toujours la possibilité matérielle de se prononcer sur l'ensemble des recettes et
des dépenses relevant de leurs attributions. Ils bénéficient ainsi d'une délégation des signatures de la
part du ministre (membre du cabinet, hauts fonctionnaires,...) ou du gouverneur (directeur de
cabinet, services déconcentrés.)
2. La responsabilité des ordonnateurs
La responsabilité des ordonnateurs est délicate à mettre en œuvre, notamment pour les ordonnateurs
principaux. Ces derniers sont dans la situation normale de responsabilité des agents publics (faute
personnelle, faute de service). Les politiques (ministres) encourent, à raison de l’exercice de leurs
attributions, les responsabilités que prévoit la Constitution : cela peut être tantôt la responsabilité
politique par la mise en jeu collective de la responsabilité du Gouvernement ou la révocation du
ministre concerné ; tantôt la responsabilité pénale par la mise en accusation du ministre devant la
cour suprême de justice en cas de dépassement de crédits.
Quant aux autres ordonnateurs non politiques (fonctionnaires notamment), ils encourent une
responsabilité disciplinaire, pénale ou civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent être infligées au
niveau de l’Administration.
B. Les comptables publics
À la différence des ordonnateurs, c’est à titre principal et en leur qualité d’agents publics
spécialement chargés d’un emploi de comptable que les comptables publics interviendront dans le
processus d’exécution. L’autre différence, non moins notable, est que les comptables ont l’exclusivité
du maniement des fonds publics, laquelle entraîne une responsabilité pécuniaire personnelle lourde.
Le comptable est l’agent qui assume, sous l’autorité du Ministre des Finances, les tâches suivantes :
L’encaissement de toutes les recettes des organismes publics ;
Le paiement des dépenses de ces mêmes organismes, généralement sur ordre des ordonnateurs ;
La conservation des fonds des organismes publics ;
La tenue de la comptabilité du poste comptable qu’il dirige.
Partie 3. CONTRÔLE DU BUDGET
Pour être efficaces, les systèmes de contrôle de gestion doivent être étroitement alignés sur la
stratégie et les objectifs poursuivis.
Un système de contrôle de gestion, tout en assistant le gestionnaire, doit aussi lui donner des
informations susceptibles de guider les décisions de celui-ci afin qu’il mobilise toutes ses forces pour
atteindre les objectifs dans le respect du programme.
C’est pourquoi, un bon système de contrôle de gestion doit d’abord bien maîtriser la structure de
l’organisation et le domaine de responsabilité de chaque décideur.
Ainsi, pour l’action publique, il est important que l’organe de gestion et l’organe de contrôle visent à
mobiliser leurs efforts dans une cohérence des objectifs à atteindre.
Une loi non assortie de sanctions est une loi inefficace. Le budget est une loi. Sa mauvaise gestion
entraîne des sanctions à l’endroit des personnes fautives. Les budgets de l’État, des Provinces doivent
être exécutés conformément à la Constitution et à la loi relative aux Finances Publiques, qui prévoient
des sanctions en cas de faute. Voilà pourquoi l’exécution du budget doit être contrôlée.
Le contrôle de l’exécution du budget a toujours été ressenti comme une nécessité primordiale afin
d’assurer, d’une part, le respect de la légalité budgétaire, c’est-à-dire la conformité de l’exécution
administrative et comptable aux règles de droit, d’autre part, celui de l’autorisation budgétaire
donnée par le Parlement.
À cette préoccupation initiale est venue s’ajouter celle complémentaire d’une évaluation de la qualité
de la gestion financière publique.
Pour protéger les deniers de l’État, plusieurs formes de contrôle ont été mises en œuvre : le contrôle a
priori et le contrôle a posteriori, les contrôles externes et internes.
Le contrôle à priori repose sur une intervention préalable à tout acte engageant les finances
publiques. Il est préventif et s'efforce justement de prévenir les irrégularités. Son inconvénient
provient du fait qu'il utilise abusivement, il risque de paralyser l'action administrative.
Le contrôle à posteriori intervient alors que la procédure de recette et de dépense est déjà totalement
réalisée, en sanctionnant les irrégularités commises. Si ce contrôle évite la paralysie de l'action
administrative générée par le contrôle à priori, il n’en est pas moins dépourvu d'inconvénient en ce
qu'il est moins protecteur des deniers publics, car les conséquences d'irrégularités budgétaires sont
souvent difficilement réparables. La date indicatif, en cas de dépenses engagées irrégulièrement, il ne
reste, le plus souvent au Parlement qu'à couvrir ces irrégularités.
La gestion saine des finances publiques est l’affaire de tous les intervenants dans le processus
budgétaire, chacun dans sa sphère de compétences : L’Ordonnateur du budget du Ministère de
l’Institution, la Direction du Contrôle Budgétaire (Ministère de Budget), la Direction du Trésor et de
l’Ordonnancement (Ministère des Finances), l'Ordonnateur Délégué et l’Ordonnateur public, les
responsables des budgets annexes et enfin le Caissier et le Comptable public.
Cependant, en ce qui concerne l’exécution dans les budgets publics dans leur ensemble, la fonction
contrôle est exercée pleinement par les structures internes et externes aux services dépensiers et
mobilisateurs des recettes du budget public. Ainsi, les organes compétents en matière de contrôle
sont :
1. L’Administration (Finances et Budget) ;
2. La Cour des Comptes ;
3. Les Organes Délibérants (Parlement, Assemblée Provinciale).
I. Les contrôles administratifs (ceux exercés par l'Administration sur ses services)
Le contrôle administratif est celui exercé par l’Administration sur ses services. Il est soit hiérarchique
soit un contrôle de tutelle.
A. Le Contrôle hiérarchique
Lorsqu'un dossier est contrôlé par l'Ordonnateur des crédits, celui-ci exerce un contrôle sur les actes
budgétaires posés par les collaborateurs. De même, ces actes posés par l'Ordonnateur sont contrôlés
par les contrôleurs budgétaires.
A ce stade, nous avons notamment :
- Le contrôle exercé par le contrôleur budgétaire ;
- Celui exercé par l'Ordonnateur ;
- Celui exercé par le Comptable public.
Dans les détails ce contrôle se présente de la manière suivante :
1. Du contrôle exercé par le contrôleur budgétaire
- Le contrôleur budgétaire exerce un contrôle administratif a priori des opérations budgétaires
définies en fonction du pouvoir central. A ce titre, tous les actes portant engagement, liquidation et
ordonnancement doivent être soumis à un contrôle préalable notamment les contrats, arrêts,
mesures ou décisions concernant la dépense et un fonctionnement parallèle de l’administration (LFP
article 112).
- Il obtient communication de toutes les pièces propres à justifier les engagements et les liquidations
de dépenses et à écriture sa décision. Si les actes de l’ordonnateur lui paraissent entachés
d’irrégularités à regard des dispositions qui précèdent, le contrôleur refuse le visa. Pour ce faire, il ne
peut en aucun cas être sanctionné (LFP article 113).
- En cas de discordance persistante entre l'ordonnateur après quoi il est rattaché, le contrôleur
budgétaire en réfère, selon le cas, au ministre ayant le budget dans ses attributions au niveau central
ou au représentant du pouvoir central en province. Il ne peut être passé outre en raison de visa que
sous autorisation motivée écrite du ministre ayant la responsabilité du pouvoir central (LFP article
114).
- Les contrôleurs budgétaires sont affectés auprès de chaque institution et ministère de dépenses et
auprès des services déconcentrés de l'État (LFP article 115).
2. Du contrôle exercé par l'ordonnateur
Le contrôle administratif effectué par l'ordonnateur porte sur :
- La régularité des opérations de recettes et de dépenses;
- L’exhaustivité de leur enregistrement ;
- L’efficacité de la dépense en conformité avec le budget et le suivi et la maîtrise des coûts en relation
avec la mise en œuvre des actions ou activité programmées (LFP article 116).
3. Du contrôle exercé par le comptable public
- Il porte sur la réalisation des recettes, l’exécution des dépenses ainsi que la gestion du patrimoine
(LFP article 117).
- En matière de recette, le comptable public contrôle exclusivement l’autorisation de recette et leur
perception, l'exactitude de leur liquidation et mise en recouvrement et de la régularité des réductions
et des annulations de titres et afférents (LFP article 118).
- En matière de dépenses, tout ordonnancement de dépense ne peut être transféré au comptable
public qu’après avoir été revêtu du visa du contrôleur budgétaire. Le comptable public procède à un
contrôle de régularité avant paiement sur toute dépense. A cet effet, il contrôle exclusivement la
qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, l’assignation de la dépense, la validité de la créance au
regard de la production des pièces justificatives, l’existence de l’intervention des contrôles préalables,
l’existence d’oppositions, les éléments garantissant le caractère libératoire du règlement de la
dépense et l’observance des règles de prescription (LFP article 119).
B. Le contrôle de tutelle
C’est le contrôle exercé par l’Inspection Générale des Finances sur les services publics de l’Etat, sur les
entreprises publiques, mixtes et privées, dans les conditions définies par la loi.
L’ordonnance n°87-323 du 15 septembre 1987 et placée sous la tutelle directe du Président de la
République, l’Inspection Générale des Finances (IGF) dispose d’une compétence générale de contrôle
sur les biens publics et les finances de l’Etat, financier de l’Etat, des provinces.
L'Inspection des Finances porte sur l'ensemble du secteur public. La fonction de contrôle, sous la
forme d'audit interne, est exercée par l'Inspection Générale des Finances dont la mission consiste à
auditer l'ensemble des administrations financières ainsi que toutes les entreprises bénéficiant, à un
titre ou à un autre, d’un financement de la part de l’Etat, surtout les missions ainsi définies de
l'Inspection Générale des Finances. Le statut et tout autant un corps d'expertise qu'un corps de
contrôle traditionnel ; les méthodes du contrôle vont de l’approche la plus classique (contrôle sur les
comptables) à la plus moderne (enquêtes et audit). Les inspecteurs des Finances sont nommés par le
Président de la République sur proposition conjointe des Ministres des Finances et de la Fonction
Publique.
Les inspecteurs des finances exercent sur les ordonnateurs secondaires une surveillance financière
générale qui donne au Ministère des Finances une vue sur l'ensemble de l'activité administrative.
II. Le Contrôle juridictionnel
C’est le contrôle exercé par la Cour des Comptes conformément au prescrit de l’article 180 de la
Constitution.
Prévue par la Constitution de la République Démocratique du Congo en son Article 178, la Cour des
Comptes a vu son fonctionnement organisé par l'ordonnance-loi n°87-005 du 06 février 1987. La
procédure devant la Cour des Comptes est définie par cette loi organique qui porte composition,
organisation et fonctionnement de la Cour des Comptes.
La Cour des Comptes relève de l’Assemblée Nationale. Elle dispose d’un pouvoir général et permanent
de contrôle de la gestion des finances et des biens publics ainsi que ceux de tous les établissements
publics, entreprises publiques au mixtes et que l’Etat, les Provinces détiennent une participation.
Compte tenu de cette mission, la Cour des Comptes est appelée à avoir, dans un proche avenir, des
antennes dans les différentes Provinces.
La Cour des Comptes est une véritable juridiction dont les membres sont des Juristes de formation,
des économistes et d’autres compétences.
III. Le Contrôle Parlement ou Politique
Dans le schéma des contrôles de l’exécution des lois de finances, *le contrôle politique* opéré par le
Parlement tient en principe la première place. Ayant initialement autorisé la mise en œuvre des
opérations de recettes et de dépenses, il doit donc en suivre le déroulement puis se prononcer sur
l'exécution définitive du budget.
Sur le plan strictement juridique, le contrôle parlementaire devrait être le principal contrôle en raison
des prérogatives constitutionnelles conférées au Parlement en matière budgétaire. Dans beaucoup de
pays, cette mission de contrôle est attribuée comme unique activité du parlement.
La Constitution confère au Parlement un pouvoir de contrôle (un contrôle politique) sur
l’action du Gouvernement dans le cadre de la séparation des pouvoirs entre les organes
institutionnels (Exécutif-Législatif-Judiciaire).
Les moyens de contrôle dont dispose le Parlement (ou l’Assemblée Provinciale) sont prévus par
l’article 138 de la Constitution, à savoir :
1. La question écrite ou orale avec ou sans débat non suivi de vote ;
2. L’interpellation ;
3. La commission d’enquête ;
4. La question d’actualité ;
5. L’audition par les Commissions.
La sanction à infliger à l’exécutif, en cas de faute, est une sanction politique qui peut être :
a. Soit la motion de censure, lorsque la sanction envisagée vise tout le Gouvernement (article 147) ;
b. Soit la motion de défiance, lorsque la sanction concerne un membre du Gouvernement (article 146).
Bibliographie
1. Aubert, Jean-Marc. Finances publiques : Les principes fondamentaux. Paris : Presses Universitaires
de France, 2015.
2. Bouvier, Michel. Le droit des finances publiques. Paris : Dalloz, 2014.
3. Juillet, Alain. Les finances publiques et la gestion budgétaire. Paris : Economica, 2017.