Semaine 2
CLOM sur la “Prévention des risques et préparation aux situations d’urgence et de crise (PPSUC)
par les collectivités territoriales”
Module 2.1 “Approche systémique fonctionnelle en matière de gestion des risques”
Introduction
La gestion des risques est un enjeu crucial pour les collectivités territoriales, qui doivent assurer la
sécurité des populations, la protection des biens et la continuité des services publics. Pour relever
ce défi, une approche systémique fonctionnelle s'avère particulièrement pertinente. Ce module
d'ouverture vise à explorer en détail les apports de cette approche pour les collectivités territoriales
du monde francophone, en mettant en abordant des concepts clés, des outils et des applications
concrètes.
Dépasser la vision limitante de l'aléa
Traditionnellement, la gestion des risques s'est souvent focalisée sur l'aléa, c'est-à-dire l'événement
déclencheur et catalyseur de la situation de crise (inondation, séisme, attentat, etc.). Cette
approche, bien que nécessaire, peut s'avérer limitante, car elle ne prend pas suffisamment en
compte la complexité des systèmes affectés et les interactions entre les différents éléments qui les
composent.
La crise liée à la pandémie de COVID-19 en est une illustration frappante. Si l'on s'en tient à la nature
de l'événement initiateur, on parlera de crise sanitaire. Cependant, cette situation critique a eu des
répercussions multiples et variées, touchant les domaines économique, social, culturel, politique,
etc. Pour certains, il s'agissait avant tout d'une crise économique, pour d'autres d'une crise sociale
ou encore d'une crise des libertés. Prenons également l’exemple de l’explosion du port de Beyrouth
au Liban en 2020 qui a vu les autorités et les services de secours se concentrer certes dans un tout
premier temps sur la prise en charge des victimes, cependant cet événement a bien été le catalyseur
d’une situation de crise, entre autres, politique et politique exceptionnelle.
La réaction du système face aux perturbations
Pour appréhender toute la complexité d'une crise, il est essentiel de dépasser la simple
identification de l'aléa et de s'intéresser à la réaction du système dans son ensemble. En effet, la
Dans le présent document, les termes employés au masculin pour désigner des personnes sont pris au sens générique ; ils ont à la
fois valeur d’un féminin et d’un masculin
crise associe deux dimensions, celle liée à l’événement et celle liée à la réaction 1. Il ne s'agit plus
seulement de se demander quel est l'événement qui a déclenché la crise, mais aussi de comprendre
comment le système a été affecté par cet événement et quelles en sont les conséquences à court,
moyen et long terme.
Ainsi, dans le cas de la pandémie de COVID-19, il ne suffit pas de constater qu'il s'agit d'une crise
sanitaire. Il est crucial d'analyser les perturbations engendrées par la pandémie sur différents
aspects : nombre de malades et de décès, saturation des systèmes de santé, interruption des
chaînes d'approvisionnement, restrictions de déplacement, impacts sur l'emploi, etc.
Le concept de système : un ensemble d'éléments interagissant
Un système est un ensemble d'éléments qui interagissent entre eux selon certains principes ou
règles. Ces éléments peuvent être de nature diverse : des personnes, des biens, des infrastructures,
des organisations, des informations, etc. Le système évolue dans un environnement plus large, un
"système de systèmes", avec lequel il est en constante interaction.
Une collectivité territoriale peut être considérée comme un système socio-technique, composé
d'acteurs (élus, agents, habitants), d'outils (infrastructures, équipements, applications numériques)
et de procédures (plans d'urgence, règlements, dispositifs de gestion de crise). Les limites de ce
système sont définies par les frontières géographiques de la collectivité. Ce système territorial est
lui-même en interaction avec d’autres systèmes territoriaux qui forment l’environnement dans
lequel se trouve la collectivité.
L'approche systémique : une vision globale et intégrée basée sur les objectifs
L'approche systémique appliquée à la gestion des risques permet d'appréhender l'ensemble des
risques qui peuvent affecter la capacité d'une collectivité territoriale à atteindre ses objectifs et à
remplir ses missions. Elle offre une vision globale et intégrée des risques, en tenant compte des
interactions entre les différents éléments du système et des effets domino qui peuvent se produire
en cas de crise.
Par exemple, une inondation peut avoir des conséquences directes sur les populations et les biens
situés dans les zones inondables. Mais elle peut également entraîner des perturbations indirectes
sur d'autres missions de la collectivité, telles que l'approvisionnement en eau potable, la gestion des
déchets, la circulation, etc. L'approche systémique permet d'identifier ces risques indirects et de
mettre en place des mesures de prévention et de gestion adaptées.
La contribution des simulations virtuelles de crise à l'étude des situations de gestion de crise : cas de
l'approche de simulation de crise iCrisis (Judek 2019)
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La cartographie du système
L'approche systémique appliquée à une collectivité territoriale commence par une cartographie du
système. Cette étape consiste à :
● Délimiter les frontières du système : identifier précisément les limites géographiques et
administratives de la collectivité.
● Identifier les missions prioritaires : recenser les missions essentielles de la collectivité,
telles que la sécurité des populations, la gestion des infrastructures, la fourniture de
services publics, le développement économique, etc.
● Analyser la criticité des missions : évaluer l'importance de chaque mission pour le
fonctionnement de la collectivité et les conséquences d'une éventuelle perturbation.
● Évaluer la vulnérabilité des missions : identifier les facteurs qui peuvent fragiliser chaque
mission et la rendre plus susceptible d'être affectée par une crise.
En situation de crise, les collectivités territoriales se donnent comme objectif principal la sécurité
des personnes et des biens. Cette finalité de sécurité civile est essentielle. Cependant, la situation
de crise est aussi liée à la réaction du système perturbé avec notamment des conséquences
négatives sur la capacité de la collectivité à atteindre ses objectifs. Ces objectifs sont liés à des
missions, souvent de service public, dont la collectivité a la compétence et qu’elle doit remplir.
Figure 1 : Représentation systémique des missions prioritaires d’une collectivité territoire (exemple
d’une commune française) illustrant la relation entre le PCS et le PCA
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Dans le cas concret d’une collectivité territoriale cette prise en compte peut se matérialiser par
l’association du Plan Communal de Sauvegarde pour les missions de sécurité civile avec le Plan de
Continuité d’Activité (PCA) pour les missions prioritaires de service public (figure 1).
Conclusion : Améliorer la résilience territoriale
L'approche systémique offre l'opportunité de suivre en permanence l'équilibre du système en
vérifiant l'état des missions prioritaires de la collectivité territoriale. Cela contribue à améliorer la
résilience territoriale, c'est-à-dire la capacité de la collectivité à résister aux chocs (robustesse) et à
se rétablir rapidement après une crise (capacité de rebond).
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