2022
RÉVISER ET L’essentiel des Finances publiques est
10° éd.
2022
une synthèse rigoureuse, pratique et à jour de
FAIRE UN POINT l’ensemble des connaissances que le lecteur doit 10 édition
e
ACTUALISÉ avoir. 15 Chapitres. Tout y est !
L’essentiel
L’essentiel des Finances publiques
AUTEUR SOMMAIRE
Stéphanie Damarey est Professeur agrégé de Droit public à
l’Université de Lille. Elle dirige également le Master 2 Finances
Le déséquilibre des finances
publiques des
FINANCES
et fiscalité publiques de la Faculté des Sciences Juridiques,
Les lois de finances
Politiques et Sociales de Lille.
Les lois de financement
de la Sécurité sociale
PUBLIQUES
Les budgets locaux
L’exécution des budgets
publics
PUBLIC
– Étudiants en Licence Droit
– Étudiants en Licence et Master AES et Sciences économiques
– Étudiants des IEP
– Candidats aux concours de la Fonction publique
À jour de la loi Stéphanie Damarey
S. Damarey
organique relative
à la modernisation
Prix : 15,50 e
de la gestion des
ISBN 978-2-297-17264-6
finances publiques
[Link]
du 28 décembre 2021
2022
10 édition
e
L’essentiel
des
FINANCES
PUBLIQUES
Stéphanie Damarey
Cette collection de livres présente de manière synthétique,
rigoureuse et pratique l’ensemble des connaissances que
l’étudiant doit posséder sur le sujet traité. Elle couvre :
le Droit et la Science Politique,
les Sciences économiques,
les Sciences de gestion,
les concours de la Fonction publique.
Stéphanie Damarey est Professeur agrégé de Droit public à l’Université de Lille. Elle dirige
également le Master 2 Finances et fiscalité publiques de la Faculté des Sciences Juridiques,
Politiques et Sociales de Lille.
Du même auteur, chez le même éditeur :
Collection « Carrés Rouge »
• L’essentiel des finances publiques, 10e éd. 2022.
Collection « Mémentos »
• Finances publiques, 9e éd. 2021-2022.
© 2022, Gualino, Lextenso Suivez-nous sur [Link]
1, Parvis de La Défense
92044 Paris La Défense Cedex
ISBN 978-2-297-17264-6 Contactez-nous gualino@[Link]
PRÉSENTATION
Bien plus qu’une matière enseignée à l’Université, les Finances publiques sont devenues un
incontournable pour découvrir autrement et complètement notre société et ses actualités.
Dans cette perspective, le présent ouvrage appréhende l’essentiel des finances de l’État, des
finances des collectivités locales mais également celles de la Sécurité sociale.
Il offre les clefs d’entrée permettant de comprendre les difficultés récurrentes de la France en
termes de déficit et d’endettement publics et leurs répercussions dans le cadre de l’élabora-
tion des budgets publics.
Ces contraintes suscitent une volonté de maîtrise de la dépense publique et de modernisation
du fonctionnement de l’administration désormais tenue de s’engager en termes d’objectifs et
de résultats. Une logique nouvelle et totalement différente issue de la Loi organique du
1er août 2001 relative aux Lois de Finances dite LOLF : un texte devenu un incontournable de
la matière.
Ces nouvelles responsabilités dans l’emploi des deniers publics trouvent une traduction en
termes de contrôles :
• intervention du Parlement – et s’agissant des autres budgets publics, de leurs assemblées
délibérantes – afin de vérifier l’emploi des fonds publics et le cas échéant, d’en tirer des
conséquences, dans l’élaboration des projets de budget ;
• contrôle de l’administration sur elle-même dans une logique d’optimisation de l’emploi de
crédits publics – qui a pris une tonalité particulière avec la LOLF et l’introduction d’une
logique de performance ;
• contrôles des juges financiers que sont la Cour des comptes, les chambres régionales des
comptes ou encore la Cour de discipline budgétaire et financière afin de vérifier, notam-
ment, la régularité de la dépense publique ou encore la sincérité des comptes publics.
PLAN DE COURS
Présentation 3
PARTIE 1
Le déséquilibre des finances publiques
Chapitre 1 – Les recettes et dépenses publiques 17
1 – Les dépenses publiques 17
■ Le poids des dépenses publiques 17
■ Les spécificités des dépenses de l’État 17
■ Les dépenses obligatoires des collectivités territoriales 18
■ Les objectifs de dépenses de la Sécurité sociale 19
2 – Les recettes publiques 19
■ Le poids des prélèvements obligatoires 19
a) L’impôt 20
b) Les prélèvements sociaux 21
■ Le recours à l’emprunt 21
■ Les transferts financiers de l’État 22
PLAN DE COURS ■ Les fonds de concours 23
■ Les prélèvements sur recettes 23
Chapitre 2 – Déficit et endettement publics au sens
du Traité de Maastricht 25
1 – Exigences et limites inhérentes aux critères maastrichiens 25
2 – La discipline budgétaire imposée aux États membres de l’Union
européenne 26
PARTIE 2
Les lois de finances
Chapitre 3 – Les catégories de lois de finances 31
1 – La loi de finances initiale 31
2 – Les lois de finances rectificatives et la loi de finances
de fin de gestion 31
3 – La loi relative aux résultats de la gestion et portant
approbation des comptes 32
4 – Les lois adoptées selon les procédures accélérées 33
Chapitre 4 – Les principes encadrant l’adoption
des lois de finances 37
1 – L’adoption annuelle de la loi de finances 37
■ Entre principe d’annualité et nécessité d’une gestion pluriannuelle
des finances publiques 38
a) L’affirmation lolfienne du principe d’annualité 38
b) Un principe adapté aux nécessités d’une pluriannualité des finances
publiques 39
■ Les aménagements au principe d’annualité 41
a) Les autorisations d’engagement et crédits de paiement 41
b) Les reports de crédits 42
2 – Unité et universalité des lois de finances
PLAN DE COURS
42
■ La portée des principes d’unité et d’universalité 42
■ Les aménagements apportés aux principes d’unité et d’universalité 43
a) Les fonds de concours 44
b) Les rétablissements de crédits 44
c) Les attributions de produits 45
d) Les budgets annexes 45
e) Les comptes spéciaux 46
f) Les prélèvements sur recettes 49
3 – La spécialisation des crédits contenus dans la loi de finances 49
■ La combinaison unité de vote/unité de spécialité comme traduction
du principe de spécialité budgétaire 49
■ Les aménagements au principe de spécialité 50
a) Les transferts de crédits 51
b) Les virements de crédits 51
c) Les dotations pour provisions 52
d) Les fonds spéciaux 52
4 – L’équilibre des lois de finances 53
■ La portée relative du principe budgétaire d’équilibre 53
■ Les mécanismes de préservation de l’équilibre budgétaire 54
a) Les annulations de crédits 54
b) Les gels de crédits 55
5 – La sincérité dans le contenu des lois de finances 56
■ L’apparition du principe de sincérité 56
■ Les fondements organiques et constitutionnels du principe
de sincérité 56
Chapitre 5 – L’adoption de la loi de finances
de l’année 59
1 – Les délais d’adoption de la loi de finances 59
■ Des délais fixés dans le respect du principe d’annualité 59
a) Dépôt du projet de loi de finances 59
PLAN DE COURS b) Priorité accordée à l’Assemblée nationale
c) Délai de 70 jours
59
60
d) Intervention de la Commission mixte paritaire 60
■ Le vote « contraint » de la loi de finances 61
■ Le recours aux procédures accélérées 62
2 – Le vote de la loi de finances 62
■ Les modalités techniques du vote des lois de finances 62
a) La mission, unité de vote 62
b) La budgétisation au premier euro 63
c) Le pouvoir d’amendement du Parlement 64
■ L’adoption de la loi de finances 68
3 – L’introduction d’un chaînage vertueux dans l’adoption
de la loi de finances initiale 69
Chapitre 6 – L’apparition d’une logique
de résultats 71
1 – L’évaluation de la performance 71
■ Objectifs et indicateurs de résultat 71
a) Point de vue du citoyen 72
b) Point de vue du contribuable 73
c) Point de vue de l’usager 73
■ Le rôle essentiel des projets et rapports annuels de performances 73
a) Un projet annuel de performances par programme 74
b) Un rapport annuel de performances par programme 74
2 – L’impact de l’évaluation 75
Chapitre 7 – La mission d’assistance exercée
par la Cour des comptes 77
1 – Contrôles et enquêtes menés par la Cour des comptes 78
2 – L’examen de l’exécution des lois de finances 79
■ Le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire 80
■ Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 80
■
PLAN DE COURS
Le rapport relatif aux mouvements de crédits opérés par voie
administrative 81
3 – La certification des comptes de l’État 81
PARTIE 3
Les lois de financement de la Sécurité sociale
Chapitre 8 – La notion de lois de financement
de la Sécurité sociale 85
1 – La qualification de loi de financement de la Sécurité sociale 85
2 – Le contenu des lois de financement de la Sécurité sociale 86
■ La délimitation matérielle des lois de financement de la Sécurité
sociale 87
a) Le contenu obligatoire 88
b) Le contenu facultatif 89
c) Le contenu interdit 90
■ Des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses 91
Chapitre 9 – L’adoption de la loi de financement
de la Sécurité sociale 93
1 – Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale 93
2 – L’adoption de la loi de financement de la Sécurité sociale 95
■ L’information des parlementaires 95
■ Les délais d’adoption des lois de financement de la Sécurité sociale 96
■ Les modalités de vote de la loi de financement de la Sécurité sociale 97
PLAN DE COURS Chapitre 10 – L’intervention de la Cour
des comptes 99
1 – Contrôles et enquêtes menés par la Cour des comptes 99
2 – L’examen de l’application des lois de financement de la Sécurité
sociale 100
3 – La certification des comptes de la Sécurité sociale 101
PARTIE 4
Les budgets locaux
Chapitre 11 – L’autonomie financière
des collectivités territoriales 105
1 – Le poids des recettes locales comme critère d’autonomie
financière 105
■ La notion de ressources propres 105
■ La part déterminante des ressources propres 106
2 – Autonomie financière et autonomie fiscale 106
Chapitre 12 – L’élaboration du budget local 109
1 – Les documents budgétaires locaux 109
■ Le budget primitif 109
■ Les modifications apportées au budget primitif 109
■ Le compte administratif 110
2 – Les principes budgétaires encadrant l’adoption des budgets
locaux 110
■ L’annualité du budget local 111
a) L’adoption annuelle du budget local 111
b) Le contrôle budgétaire initié en cas de budget non adopté dans
les délais 112
PLAN DE COURS
c) Les aménagements au principe d’annualité 112
■ Unité et universalité du budget local 113
a) La portée des principes d’unité et d’universalité 113
b) Les aménagements aux principes d’unité et d’universalité 113
■ Le principe de spécialité 114
■ Équilibre et sincérité du budget local 114
3 – L’adoption du budget local 115
■ Le débat d’orientation budgétaire 115
■ L’information préalable des membres de l’assemblée délibérante 115
■ Le vote du budget local 116
Chapitre 13 – L’intervention de la chambre régionale
des comptes 117
1 – Le contrôle budgétaire exercé par les chambres régionales
des comptes 117
■ Budget non adopté dans les délais 118
■ Budget adopté en déséquilibre 119
■ Compte administratif non voté dans les délais 119
■ Compte administratif adopté en déséquilibre 119
■ Dépense obligatoire non inscrite au budget local 120
2 – Le contrôle de la gestion exercé par les chambres régionales
des comptes 121
■ L’étendue des compétences des chambres régionales des comptes 121
■ L’émission de rapports d’observations 121
PLAN DE COURS
PARTIE 5
L’exécution des budgets publics
Chapitre 14 – L’exécution des opérations
de dépenses et de recettes 125
1 – Les acteurs de l’exécution des opérations de dépenses
et de recettes 125
■ Les qualités d’ordonnateurs et de comptables 125
a) Les ordonnateurs 125
b) Les comptables publics 127
■ Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
publics 128
a) Les aménagements au principe de séparation des ordonnateurs
et des comptables 128
b) La sanction de la méconnaissance du principe de séparation
des ordonnateurs et des comptables : la gestion de fait 129
2 – Les modalités administratives et comptables d’exécution
des opérations de dépenses et de recettes 129
■ L’exécution des opérations de dépenses 130
a) La phase administrative de l’exécution de l’opération
de dépense 130
b) La phase comptable de l’exécution de l’opération de dépense 131
■ L’exécution des opérations de recettes 132
3 – Les contrôles exercés par le comptable public 133
■ Le contrôle de la dépense publique 133
a) Le contrôle de la régularité de la dépense 133
b) Le contrôle hiérarchisé de la dépense 134
■ Le contrôle de la recette publique 134
Chapitre 15 – Le contrôle exercé par le juge
PLAN DE COURS
financier 137
1 – Le contrôle des comptes des comptables publics 137
■ L’exercice de la fonction comptable 139
■ La mise en œuvre de la responsabilité du comptable public 140
a) Le débet juridictionnel 140
b) Le débet administratif 141
c) La sanction pécuniaire 141
■ L’atténuation de la responsabilité encourue par le comptable
public 142
a) La responsabilité du comptable public écartée à raison d’un ordre
de réquisition 143
b) L’incidence d’une admission en non-valeur sur la responsabilité
du comptable public 143
c) L’appréciation des circonstances de force majeure 144
d) La remise gracieuse de la responsabilité du comptable public 144
■ Une responsabilité personnelle et pécuniaire supportée par
le comptable public 144
2 – Le contrôle porté sur les administrateurs 146
■ Composition de la CDBF 147
■ Champ de compétences de la CDBF 147
a) La saisine de la CDBF 147
b) Les infractions sanctionnées par la Cour de discipline budgétaire
et financière 148
c) Les personnes justiciables 151
■ Les sanctions prononcées par la CDBF 153
a) Les amendes prononcées par le CDBF 153
b) La publication de l’arrêt au Journal officiel 154
Bibliographie 157
Liste des abréviations
APU Administrations publiques
APUL Administrations publiques locales
ASSO Administrations de Sécurité sociale
CADES Caisse d’amortissement de la dette sociale
CRC Chambre régionale des comptes
CGCT Code général des collectivités territoriales
CSS Code de la Sécurité sociale
DGF Dotation globale de fonctionnement
FMI Fonds monétaire international
IFI Impôt sur la fortune immobilière
LFI Loi de finances initiale
LFSS Loi de financement de la Sécurité sociale
LFSSR Loi de financement de la Sécurité sociale rectificative
LOLF Loi organique relative aux lois de finances
LRGAC Loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
ODAC Organismes divers d’administration centrale
ONDAM Objectif national des dépenses d’assurance-maladie
PAP Projet annuel de performances
PLF Projet de loi de finances
PLFSS Projet de loi de financement de la Sécurité sociale
RAP Rapport annuel de performances
RGCP Règlement général sur la comptabilité publique
TVA Taxe sur la valeur ajoutée
PARTIE Le déséquilibre des finances
1 publiques
Chapitre 1 - Les recettes et dépenses publiques 17
Chapitre 2 - Déficit et endettement publics au sens du Traité de Maastricht 25
Chapitre 1
Les recettes et dépenses publiques
Les recettes, comme les dépenses, sont dites publiques en ce qu’elles concernent :
– l’État auxquels sont rattachés les divers organismes d’administration centrale tels les Universités, l’École
nationale d’administration, le musée du Louvre... ;
– la Sécurité sociale ;
– les administrations décentralisées que sont les communes, les établissements publics de coopération inter-
communale, les départements, les régions ainsi que les établissements publics qui leur sont rattachés.
1 Les dépenses publiques
■ Le poids des dépenses publiques
L’histoire des dépenses publiques est celle d’une constante et importante progression. Ainsi,
entre 1828 et 1914, l’ensemble des dépenses publiques représentait 12 % du PIB.
Ce poids s’élève à environ 24 % entre les deux guerres et, à la fin de la Seconde Guerre mondiale,
40,8 % du PIB. Cette augmentation significative coïncide avec l’apparition de la Sécurité sociale.
Progressant encore, les dépenses publiques représentent depuis 1985 plus de 50 % du PIB
et s’établissent à 61,6 % en 2020 (Insee).
■ Les spécificités des dépenses de l’État
Les dépenses de l’État recèlent deux spécificités : le poids des dépenses de personnel et la charge
des intérêts de la dette :
– les dépenses de personnel représentaient en moyenne, au début des années 2000, 40 % du
budget de l’État. Ce poids conséquent a justifié qu’un intérêt particulier leur soit accordé avec
l’objectif d’en diminuer le montant. Dans le cadre de la révision générale des politiques publi-
ques, une politique de remplacement d’un départ sur deux en retraite a ainsi été mise en place.
Une politique qui a porté des fruits variables puisqu’en 2010, les dépenses de personnel
18 L’ESSENTIEL DES FINANCES PUBLIQUES
représentaient 28,7 % du budget de l’État, 41,6 % en 2011, 31,4 % en 2012 et 23 % en 2013.
Elles s’établissaient de nouveau à 38,4 % en 2019 puis ont progressivement diminué pour repré-
senter, en projet de loi de finances pour 2022, 20,4 % du budget général de l’État ;
– la charge de la dette de l’État, soit le montant des intérêts dus au titre des emprunts
contractés, représente un autre poste budgétaire important au sein du budget de l’État. Elle
s’évaluait en loi de finances pour 2019 à 12,3 % des dépenses du budget général de l’État et
s’établit à 5,7 % de ce budget avec le projet de loi de finances pour 2022.
Ainsi que le relevait la Cour des comptes en 2004 dans son rapport relatif à l’exécution des lois de
finances, l’État est en déficit avant même de pouvoir payer les intérêts de sa dette. Ce constat ne
peut qu’être réitéré en 2022 alors que le montant de la charge de la dette de l’État s’établit désor-
mais à 38,4 milliards €. Son montant évolue, d’année en année, par l’effet « volume », « taux » et
« inflation » (Sénat, projet de loi de finances pour 2014, mission Engagements financiers de l’État).
En 2013, l’effet « taux » a permis d’en réduire le montant de 0,9 milliard € par rapport à l’année
précédente, la France profitant de taux d’intérêt bas, de l’ordre de 1,35 % à 10 ans. Une dépense
qualifiée de « stérile » alors qu’elle correspond aux seuls intérêts versés par l’État à ses créanciers
(Sénat, projet de loi de finances pour 2016, mission Engagements financiers de l’État).
■ Les dépenses obligatoires des collectivités territoriales
Parmi les dépenses locales, certaines sont obligatoires, c’est-à-dire que les collectivités locales ont
l’obligation d’inscrire à leur budget les crédits nécessaires à leur financement.
C’est le cas des dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles ainsi que des dépenses
pour lesquelles la loi l’a expressément décidé.
Dette exigible Pour être exigible, une dette doit être certaine (c’est-à-dire que son origine
juridique ne fait aucun doute), liquide et que son montant peut être
exactement calculé. Tel sera le cas d’une dépense due à raison de
l’exécution par le cocontractant de l’administration de sa part du contrat.
Une fois la prestation réalisée ou le bien livré, il a droit à être payé. Tel est
également le cas de l’agent territorial qui, une fois le service fait, a le droit
d’obtenir le paiement de son traitement.
Dépense prévue par la loi Le législateur a identifié des dépenses qui s’imposent aux collectivités locales. Tel
est le cas pour les communes des dépenses d’entretien des voiries communales,
de l’entretien de l’hôtel de ville ou encore des cimetières ; pour les
départements, les dépenses de fonctionnement des collèges et de transports
scolaires ainsi que les dépenses relatives à l’action sociale et à la santé ; pour les
régions, les dépenses de fonctionnement des lycées...