La dynamique de la dépense publique
Qu’est-ce que la dynamique de la dépense publique ? Définie comme un
mouvement interne qui anime et fait évoluer quelque chose, la « dynamique » fait
référence, dans le champ des finances publiques, au rôle que peuvent jouer les
pouvoirs publics dans l’engagement de leurs dépenses. On sait que le gouvernement
se vante souvent d'une « gestion dynamique de la dépense publique». Pour autant,
si l’affichage gouvernemental est souvent proche de cette notion de « dépense
publique dynamique », comment doit-on comprendre la dynamique de la dépense
publique ?
Nous n’aborderons pas dans cette fiche les aspects techniques d’exécution et
de contrôle de la dépense publique. Nous avons fait le choix d’interpréter librement
ce sujet qui, sans doute, pouvait être compris avec un regard ou un prisme différent.
1- Présentation da la dynamique de « dépense publique »
1-1- Le concept de « dépense publique » et la question de la maîtrise des
dépenses publiques
La « dépense publique » est au centre de nombreux débats politiques et
académiques aujourd’hui. Sous son apparence simple et précise, le concept de
dépense publique recouvre des réalités complexes. Certaines confusions autour du
concept apparaissent parfois : par exemple, on assimile souvent l’origine de la
dépense (privée ou publique) à sa fonction (service privé ou service d’intérêt social).
Or le financement d’un service d’éducation ou de santé (autrement dit d’intérêt
social) pourra selon les pays être assuré dans des proportions différentes par des
fonds publics ou des fonds privés sans qu’on puisse en tirer des conclusions sur le
caractère purement privé ou public du service rendu.
La volonté politique qui se manifeste depuis plusieurs années dans les
économies développées, et notamment les pays européens, en faveur d’une
meilleure maîtrise de la dépense publique est fondée sur deux arguments
principaux :
- La dépense publique ne correspond pas forcément à l’allocation optimale des
ressources d’une économie, et les choix publics peuvent être moins efficaces
que ceux qui résulteraient du libre fonctionnement du marché. Pour autant le
choix d’une dynamique de la dépense publique incombe avant tout à un
gouvernement démocratiquement élu dont les priorités sont définies à chaque
échéance électorale.
- La gestion de la dépense publique manque d’efficacité et de dynamisme car la
même quantité de service pourrait parfois être rendue à un moindre coût par
des opérateurs privés, ce qui permettrait de réduire la charge fiscale
immédiate ou celle de la dette publique de l’Etat.
1-2- L’évolution historique de la dynamique de la « dépense publique »
Au cours des dernières années de nombreux gouvernements ont poursuivi la
réduction de la part de leurs dépenses publiques, au moins une meilleure maîtrise de
leur évolution. Il faut bien noter que l’accroissement des dépenses publiques n’a pas
été en soi un phénomène propre à la France. Il a touché l’ensemble des pays de
l’OCDE et s’est effectué en plusieurs vagues successives : si la part des dépenses
publiques dans le PIB a plus que doublé lors de la Première Guerre mondiale, avant
de diminuer lors des années 1920, elle a fortement progressé durant la Seconde
Guerre mondiale et à la Libération, avant de baisser à nouveau dans les années
1950 ; enfin, elle a progressé de manière quasi continue entre 1960 et 1985, avant
de diminuer légèrement dans la plupart des pays de l’OCDE, sauf en France, où elle
fluctue depuis lors autour de 50 % au gré de la conjoncture.
Il faut bien comprendre que la dépense publique constitue pour une part le
reflet des choix de politiques publiques et de degré d’intervention de l’État dans
l’économie : le modèle libéral, anglo-saxon, s’oppose souvent à ce titre au modèle
européen continental, plus interventionniste. Comparés aux autres pays de l’OCDE,
les pays de l’UE se singularisent par le poids des dépenses publiques.
Quel qu’en soit le niveau, la dépense publique est plus ou moins « subie » :
elle est à la fois le reflet de décisions ou d’engagements passés et un outil
dynamique de politique économique. L’étude de la situation des États membres de
l’UE montre qu’il n’y a pas de corrélation entre le poids des dépenses publiques et le
caractère « subi » de ces dépenses : plusieurs États européens ont montré qu’il était
possible de maîtriser la situation de ses finances publiques, tout en préservant une
liberté d’intervention dans l’économie et, le cas échéant, un degré de socialisation
élevé de leur économie, reflet de choix de sociétés.
En dépit de son évolution récente, la dépense publique couvre toujours un
champ étendu de l’activité économique et sociale. Pour comprendre sa dynamique,
nous devons tout d’abord analyser l’étendue de son champ et ses caractéristiques.
Quels sont les arguments qui sous-tendent la controverse sur la dynamique des
dépenses publiques ? Quelles sont les difficultés auxquelles se heurte la recherche
d’une meilleure dynamique de la dépense publique ?
2- Le champ de la dépense publique, socle de sa dynamique
Les dépenses publiques sont réalisées par trois agents économiques
différents : l’Etat (ou l’administration centrale), les administrations de sécurité sociale
et les collectivités locales. Le poids total ou relatif de ces dépenses, mesuré en
pourcentage du PIB, dépend des choix fondamentaux d’une société et de ses
orientations politiques. Elle peut varier de moins de 30% du PIB aux Etats-Unis à
plus de 50% en France, en Suède ou au Danemark.
Le financement de la dépense publique est assuré par les recettes fiscales
des administrations publiques par des prélèvements obligatoires sous forme d’impôts
ou de cotisations sociales, ou, lorsque les recettes sont inférieures à la dépense, par
l’emprunt public.
L’étendue du champ couvert par la dépense publique dépend en réalité de
leur ampleur et de leur efficacité, qui contribuent toutes deux à leur dynamique.
2-1- Comprendre la dynamique de la dépense publique en fonction des
administrations qui sont à l’origine de la dépense
Il faut bien saisir que la ventilation des dépenses entre l’administration
centrale et les administrations locales reflète largement le choix et l’organisation
politiques des pays concernés, selon qu’ils seront fédéraux ou davantage
centralisés. Il reflète également le degré de décentralisation au sein des Etats. La
France typiquement présente une répartition des dépenses entre les différents
niveaux d’administration relativement stable sur une longue période.
De leur côté, l’importance relative des dépenses de sécurité sociale est un
indicateur intéressant du degré d’engagement direct du secteur public dans la
couverture de ces dépenses ainsi que dans la politique redistributive.
2-2- Comprendre la dynamique de la dépense publique selon les catégories
économiques de dépenses
Selon les fonctions économiques qu’elle permet d’assurer, la dépense
publique présente des dynamiques : selon qu’elles permet le fonctionnement de
l’administration (environ 37% de la dépense publique totale en France), autrement dit
pour l’essentiel des dépenses de rémunérations des fonctionnaires ; selon qu’elle
assure le paiement des prestations sociales, pour l’essentiel des transferts de
sécurité sociale en faveur des ménages (environ 45% en France) ; selon qu’elle
regroupe les dépenses en capital (investissements nets et transferts net d’actifs) ;
selon qu’elle regroupe les transferts et subventions autres que ceux à finalité sociale,
elle sera à cet égard le reflet de choix politiques fondamentaux ; ou enfin selon
qu’elle regroupe les intérêts de la dette. Cette ventilation de la dépense publique
selon les catégories économiques de dépenses permet de mettre en exergue les
différentes options choisies par les gouvernements, ou qui se sont imposés à eux.
On peut soutenir ainsi que le poids élevé des dépenses publiques en France
résulterait de celui de la protection sociale assurée par le secteur public.
2-3- Comprendre la dynamique des dépenses publiques en regroupant les
dépenses d’après leurs différentes fonctions
Les fonctions de la dépense sont de plusieurs ordres :
- Certaines dépenses se rattachent à une fonction régalienne de l’Etat-
Gendarme qui correspond aux dépenses de la défense nationale, de la police
et de la justice.
- Certaines dépenses renvoient à une fonction tutélaire de l’Etat, autrement dit
les services publics d’intérêt social (enseignement, action sanitaire,
aménagement du territoire).
- D’autres dépenses relèvent d’une fonction marchande, assurant un service de
nature économique (seules les subventions éventuelles de l’Etat ou des
collectivités entrent dans cette catégorie de dépenses, et non les dépenses
des entreprises publiques).
- D’autres dépenses font référence aux fonctions sociales de l’Etat-Providence
et correspondent essentiellement à une mission de redistribution et de
transfert (allocations familiales, primes à la naissance, RMI, allocation
vieillesse...).
- Enfin les autres dépenses correspondent au paiement des intérêts de la dette.
Il apparaît ainsi qu’une connaissance précise de la répartition de la dépense
publique par fonction et de son évolution dans le temps permet de porter un
jugement sur son incidence économique et sa dynamique. En portant également un
jugement sur l’évolution des choix des fondamentaux des gouvernements dans les
domaines économiques et sociaux, on apprécie aussi mieux la dynamique politique
de la dépense publique.
L’examen de la structure des fonctions remplies par la dépense publique montre
que la France est, parmi les pays les plus industrialisés, celui dont le poids des
dépenses des administrations est le plus élevé globalement, et cette tendance se
vérifie également pour la majorité des fonctions auxquelles ces dépenses répondent.
Si c’est en France que le poids des dépenses tutélaires (pour les dépenses
d’Education notamment) et celui des transferts sociaux sont les plus élevés, c’est
que les choix de nature publique dans la satisfaction des besoins collectifs sont plus
importants qu’ailleurs, venant confirmer ainsi une certaine dynamique de la dépense
publique à la française. Une dynamique qui peut également présenter des rigidités.
3- Les controverses théoriques sur la dynamique de la dépense
publique
3-1- La dynamique de la dépense publique vue par les keynésiens
La dynamique de la dépense publique du point de vue macroéconomique a
toujours été sujette à débat parmi les théoriciens de l’économie. Le mouvement
d’engouement pour la dépense publique comme instrument-clef permettant de jouer
positivement sur la croissance et l’emploi a été largement attribué aux économistes
keynésiens.
La forte progression des dépenses publiques dans les pays industrialisés de
l’après-guerre a en effet trouvé un large écho parmi les penseurs et théoriciens
keynésiens préconisant l’utilisation de la dépense publique pour soutenir la
croissance et réguler l’activité économique. Au-delà des effets multiplicateurs positifs
directs de la dépense publique sur la demande, plusieurs arguments théoriques ont
été avancés en faveur de la dynamique des dépenses publiques, parmi lesquels, par
exemple, les externalités positives. La théorie de la croissance endogène considère
typiquement que l’engagement de certaines dépenses publiques pour des biens ou
services, pour lesquels il n’existe pas de demande solvable sur le marché, peut à
terme améliorer la productivité des facteurs de production, en stimulant ainsi la
croissance par cette dynamique. Les dépenses de recherche, d’éducation ou
d’infrastructures rentreraient précisément dans cette dynamique.
Néanmoins, des critiques sont avancées pour contredire ces théories
reconnaissant à la dépense publique une dynamique macroéconomique favorable :
tout d’abord, la production d’externalités, qu’elle soit positives ou négatives, entraîne
de fait une redistribution de revenus, entraînant elle-même un dysfonctionnement
des mécanismes du marché. Par ailleurs il reste délicat de quantifier les externalités
positives et l’ampleur de la croissance endogène, ce qui peut remettre en cause la
dynamique même et l’efficacité de ces dépenses.
3-2- La dynamique de la dépense publique contredit par les libéraux
En effet, l’histoire de la politique économique nous a enseigné que la
dynamique économique de la dépense publique trouvait aussi ses limites, comme
l’ont montré certains courants néo-classiques, (théoriciens monétaristes, Ecole du
Public Choice, Ecole de l’offre) qui tous ont plaidé en faveur d’un meilleur contrôle de
la dépense publique afin de réduire son poids dans l’économie et d’accroître son
efficience, avec pour corollaire l’allègement de la fiscalité et de la dette publique.
Les critiques formulées à l’encontre des politiques économiques d’inspiration
keynésienne ont été les suivantes :
- L’ouverture croissante des économies réduit l’effet multiplicateur de la
dépense publique et entraîne des déséquilibres extérieurs.
- Le poids du secteur public et l’effet d’éviction (par le fait que le financement du
déficit draine l’épargne au détriment du secteur privé) freinent l’adaptation de
l’offre à l’accroissement de la demande et auraient pour conséquences des
poussées inflationnistes.
- La montée de la pression fiscale engendrée par la hausse des dépenses
publiques aurait des effets pervers (fraude et évasions fiscales) ou dissuasifs,
pouvant réduire l’incitation au travail.
Les séries de privatisations qui ont marqué la période néolibérale des années 80
ont en cela rompu une certaine dynamique de la dépense publique. En effet, les
privatisations, en permettant l’allègement de l’endettement, ont supprimé des
sources de dépenses dans la mesure où les entreprises publiques sont le plus
souvent subventionnées par l’Etat.
Aujourd’hui de nombreux pays mettent en œuvre des politiques visant à améliorer
la dynamique et la performance de la dépense publique. C’est sur une analyse de la
soutenabilité macroéconomique et de l’estimation du rapport coût/efficacité des
programmes de dépenses que celles-ci devront essentiellement reposer.
Bibliographie indicative
- François Adam, Olivier Ferrand, Rémy Rioux, Finances publiques, Presses de
Sciences Po, 2007.
- Benoît Chevauchez, La dépense publique, au cœur de nos systèmes de
finances publiques, RFFP n°77, 2002.
- Bernard Wacquez, La dépense publique, Institut de l’Entreprise, Notes de
benchmarking international, 2002.