R.I.D.S.

P Revue Internationale de Droit et Science Politique

Le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition
des affaires courantes

Jurisdictional control of juridical acts adopted during the period of expedition of current affairs
Par: Page | 23
ADOYI Ibouraïm
Docteur en droit public
Assistant à l’université de Lomé
Rattaché au centre de droit public

Résumé :

En dépit des réserves d’une partie de la doctrine, le contrôle juridictionnel des actes
juridiques adoptés en période d’expédition des affaires courantes est nécessaire, car il présente
des vertus juridiques et politiques évidentes. Cependant, en pratique, il serait limité,
particulièrement dans les États d’Afrique subsaharienne francophone. D’une part, son effectivité
est contrastée à cause des règles procédurales applicables devant les juridictions administratives
et constitutionnelles. D’autre part, sa portée est modérée en raison de l’incidence de l’urgence
sur le régime juridique des affaires courantes et de l’influence du principe de continuité des
services publics sur l’office des juges.

Mots clés : Affaires courantes, actes administratifs, actes législatifs, contrôle juridictionnel,
contrôle de constitutionnalité, contrôle de légalité.

R.I.D.S.P, vol. 5, N°1 – Janvier 2025

ISSN : 2790-4830
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Abstract:

Despite the reserves of some academics, jurisdictional control of legal acts adopted during
periods of current affairs is necessary, as it has obvious legal and political virtues. In practice,
however, it is limited, particularly in French-speaking sub-Saharan Africa. On the one hand, its Page | 24
effectiveness is contrasted by the procedural rules applicable in the administrative and
constitutional courts. On the other hand, its scope is moderated by the impact of urgency on the
legal regime of current affairs and the influence of the principle of continuity of public services on
the office of judges.

Key words : Current affairs, administrative acts, legislative acts, jurisdictional control, control of
constitutionality, control of legality.

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Introduction

« Que signifie cette expression d’affaires courantes ? Est-ce une formule banale ou de
style, sans valeur juridique ? Est-ce au contraire une catégorie juridique particulière, une
qualification susceptible de contrôle juridictionnel ? » Ces questions posées par le commissaire Page | 25
du gouvernement Jean Delvolvé dans ses conclusions sur le célèbre arrêt Syndicat régional des
Quotidiens d’Algérie1 résument la problématique de l’expédition des affaires courantes. Si les deux
premières ont reçu un écho favorable de la part de la doctrine à travers une multitude de travaux2,
la dernière n’a pas fait l’objet de la même attention comme en témoigne la rareté des études qui
lui ont été entièrement consacrées3. La présente étude vise à apporter un début de réponse à la
troisième interrogation du commissaire du Gouvernement en appréciant le contrôle juridictionnel
des actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes.

D’entrée de jeu, il est nécessaire de préciser, tout d’abord, que la présente étude relève du
champ du droit constitutionnel. En effet, les affaires courantes sont par essence une institution de
droit constitutionnel. Pour certains auteurs, elles constituent une coutume constitutionnelle4. Pour
d’autres, c’est un principe général de droit public5 découlant de l’économie générale de la
Constitution6. La jurisprudence est également partagée : celle de la Belgique a pris position pour

1
DELVOLVÉ (J.), « Conclusions sous CE., 4 avril 1952, Syndicat régional des Quotidiens d’Algérie », La Gazette
du Palais, 1er avril 1952, I, p. 263.
2
En France, parmi les premiers travaux, on peut citer BOUYSSOU (F.), « L’introuvable notion d’affaires courantes :
l’activité des gouvernements démissionnaires sous la Quatrième République », R.F.S.P., 1970, vol. 20, n° 4, pp. 645-
680 ; LACHAZE (M.), « L’expédition d’affaires courantes en période de crise ministérielle », Dalloz, 1952, Chron.
XV, pp. 65-68; LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes, un principe du droit public ? », R.R.J., 2009,
n°1, pp. 373-403; LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes », R.R.J., 2009, n°2, pp.729-753. Plus
récemment, on peut noter, COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », Droit administratif,
n°8-9, sept., 2024, pp. 4-6; MELLERAY (F.), « L’expédition des affaires courantes par le gouvernement », A.J.D.A.,
2024, p. 1634; HATOR (É. K.), « Le Gouvernement d’affaires courantes, une notion en voie de disparition ? »,
R.F.D.C., vol. 1, n° 133, 2023, e. 1-23. En Belgique, on peut évoquer, DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans
gouvernement ? », Bulletin de la Classe des lettres et des sciences morales et politiques, t. 23, 2012, pp. 121-134;
RIGAUX (L.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », R.B.D.C.,
n° 3, 2020, pp. 351-38; BERNARD (N.), « L’expédition des affaires courantes : évolutions d’une coutume
constitutionnelle », R.B.D.C., n° 3, 2020, pp. 313-339; BEHRENDT (Ch.), « Le régime des affaires courantes et la
Constitution belge », R.B.D.C., n° 3, 2020, pp. 381-389; MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que
cela… », R.B.D.C., n° 1, 2015, p. 13-55. En Afrique francophone subsaharienne, on peut mentionner, TOURE (P. A.),
« Le Gouvernement d’expédition des affaires courantes : un Gouvernement ou une ombre gouvernementale ? »,
[Link]
courantes.-[Link], 4 p. Consulté le 5 oct., 2024 à 15h00 GMT.
3
VERDUSSEN (M.), RENSON (A-S.), « Le contrôle juridictionnel des actes posés en affaires courantes », R.B.D.C.,
n° 3, 2020, p. 341-350 ; WEERTS (S.), « La notion d’affaires courantes dans la jurisprudence du Conseil d’État »,
Administration publique, n° 2, 2001, pp. 111 118.
4
BERNARD (N.), « L’expédition des affaires courantes : évolutions d’une coutume constitutionnelle », op. cit., p.
313-339. BEHRENDT (Ch.), « Le régime des affaires courantes et la Constitution belge », op. cit., p. 382.
5
LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes, un principe du droit public ? », op. cit., p. 742-752.
6
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 17.
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la nature coutumière des affaires courantes7, tandis que celle de la France y voit un principe général
de droit public lié à celui de la continuité de l’État8. Il est important de préciser, ensuite, que cette
étude évoquera les éléments de droit administratif particulièrement les contrôles de légalité et de
constitutionnalité exercés par le juge administratif sur les actes réglementaires pris pendant cette
Page | 26
période. Comme le fait observer Philippe Coleman, « l’expédition des affaires courantes est un
principe constitutionnel qui touche de près au droit administratif parce qu’il concerne notamment
le pouvoir des membres du Gouvernement d’édicter des actes administratifs ou de les
contresigner »9. Il faut, enfin, noter que notre réflexion s’appuiera sur les exemples belges et
français pour éclairer la pratique des États d’Afrique subsaharienne francophone. L’histoire
politique contemporaine de la Belgique comporte de nombreuses périodes de gestion d’affaires
courantes avec des durées records10. Quant à la France, elle a aussi connu différentes périodes
d’affaires courantes11 dont une du 16 juillet au 21 septembre 202412 et une autre du 5 au 23
décembre 202413.

Le contrôle juridictionnel peut être défini comme la vérification par les juridictions
compétentes de la conformité d’une règle juridique, d’une situation ou d’un comportement au
droit. Dans cette étude, il s’agit de la vérification par le juge administratif et le juge constitutionnel
respectivement de la légalité des actes administratifs et de la constitutionnalité des actes législatifs
adoptés en période d’expédition des affaires courantes.

Les actes juridiques désignent, selon Benoît Plessix, « les instruments de mise en œuvre,
les procédés de réalisation, les modes opératoires des activités humaines et sociales »14. C’est
l’ensemble des opérations juridiques qui consistent en une manifestation intentionnelle ou
définitive de la volonté en vue de produire des conséquences juridiques. Ils comprennent les actes

7
CE, 17 mai 2016, n° 234.747, Crombrugghe de Picquendaele.
8
CE, ass., 4 avril 1952, n° 86015, Syndicat régional des quotidiens d’Algérie.
9
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 4.
10
Du 26 avril 2010 au 5 décembre 2011 inclus (588 jours) et du 21 décembre 2018 au 17 mars 2020 (451 jours).
11
GICQUEL (J-É.), « Parlement - La dissolution de l’Assemblée nationale de juin 2024 : aspects juridiques », JCP
G, n° 25, 24 juin 2024, act. 792.
12
Ce qui représente une période de soixante-sept (67) jours.
13
Soit dix neuf (19) jours.
14
PLESSIX (B.), Droit administratif général, 2ème éd., Paris, LexisNexis, 2018, p. 933.
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administratifs unilatéraux15 et les contrats16. Ils recouvrent les actes administratifs préparatoires17
et décisoires18. Ils s’étendent aussi aux actes législatifs, non seulement préparatoires en ce qu’ils
se rattachent au processus législatif comme les projets et propositions de lois, mais aussi définitifs
en ce qu’ils sont la loi.
Page | 27
Les « affaires courantes » sont une notion complexe à cerner et font partie des concepts
flous dont la définition juridique est une mission délicate. Pour Gilles Champagne, elles renvoient
« aux questions auxquelles doit se limiter un gouvernement démissionnaire après le rejet d’une
question de confiance, après l’adoption d’une motion de censure ou démissionnaire pour toute
autre cause »19. Lucien Rigaux précise que « les affaires courantes ne sont pas des actes, il s’agit
soit de dossiers desquels découlent des actes juridiques soit d’une période au cours de laquelle les
pouvoirs du gouvernement sont restreints parce que sa responsabilité ne peut pas être engagée
devant le parlement »20. En cela, la problématique des affaires courantes ne se pose que dans un
régime parlementaire ou semi-parlementaire compte tenu de leurs caractéristiques21. Elle ne
concerne pas les États qui ont adopté le régime présidentiel.

Une controverse existe en doctrine quant à la justification de la pratique des affaires

courantes. En France, elle est justifiée par le besoin de poursuivre les actions nécessaires à la
continuité de l’État et des services publics22. En Belgique, la doctrine constitutionnaliste considère
que la pratique des affaires courantes est justifiée par l’impossibilité pour la chambre basse
d’exercer un contrôle politique sur le Gouvernement en le renversant23. Ces différentes approches
ont une incidence sur les considérations qui déterminent l’appréciation des affaires courantes.

15
Ce sont des actes édictés au titre de la fonction administrative par l’administration et qui manifestent sa volonté de
créer des droits ou d’imposer des obligations à des personnes extérieures à leur édiction indépendamment de leur
consentement.
16
Ce sont des accords de volontés destinés à produire des effets de droit.
17
Les actes préparatoires sont ceux qui interviennent au cours de la procédure d’élaboration d’une décision et ont pour
seul objet de concourir à cette élaboration. Il s’agit par exemple des avis, des propositions, des recommandations, des
consultations.
18
Ce sont les actes administratifs unilatéraux normatifs, c’est-à-dire qui font grief et qui sont de ce fait susceptibles
de recours contentieux devant le juge administratif.
19
CHAMPAGNE (G.), Droit constitutionnel, 5è éd., Paris, Gualino, 2017, p. 5.
20
RIGAUX (R.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 351.
21
Il existe une collaboration entre le pouvoir exécutif bicéphale et le pouvoir législatif qui détiennent chacun des
moyens de pression sur l’autre notamment le renversement du Gouvernement par l’Assemblée nationale et la
dissolution de cette dernière par le premier. Sur les traits du régime parlementaire, voir MASSINA (P.), Droit
constitutionnel et Institutions politiques togolais, Lomé, Graines de Pensées, 2022, pp. 199-206.
22
LACHAZE (M.), « L’expédition d’affaires courantes en période de crise ministérielle », op. cit., p. 65-68.
23
RIGAUX (R.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 352.
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Suivant la conception française, la régularité des actions entreprises par un Gouvernement
désinvesti dépend de leur portée juridique au regard de ce qui est strictement nécessaire à la
continuité des services publics. Selon la conception belge, leur régularité repose sur le fait qu’elles
seraient ou non en temps normal susceptibles d’engager la responsabilité du Gouvernement devant
Page | 28
l’Assemblée. Ces différentes approches ont aussi une influence divergente sur l’importance du
contrôle juridictionnel. Dans l’approche française, le contrôle juridictionnel est toujours
nécessaire, car il dépend plus des considérations juridiques que politiques. En revanche, dans
l’approche belge, l’importance du contrôle juridictionnel est tributaire des interactions politiques
entre le Gouvernement et les Assemblées. En réalité, c’est la combinaison des deux justifications
qui permet de saisir les affaires courantes. Celles-ci désignent les actions que peuvent entreprendre
un organe exécutif notamment un Gouvernement ou législatif qui a perdu sa légitimité politique et
qui n’est pas susceptible d’être renversé politiquement, afin d’assurer la continuité de l’État ou des
services publics.

Si l’expédition des affaires courantes est généralement associée à un Gouvernement

« démissionnaire » ou « renversé », il n’en demeure pas moins que cette notion a évolué et
recouvre des situations variées. Elle concerne la situation des dirigeants locaux entre la période
qui sépare la fin du mandat des assemblées locales et le moment de leur renouvellement. À la
différence du Gouvernement national ou fédéral, l’expédition des affaires courantes dans les
entités infra étatiques24 repose sur un fondement légal25. L’extension de la notion d’« affaires
courantes » pourrait y faire entrer les assemblées parlementaires dans les cas où les élections de
renouvellement de leurs membres ne sont pas organisées dans les délais constitutionnels26.
L’expédition des affaires courantes s’impose également à toute autorité administrative intérimaire
lorsque l’acte de désignation précise qu’elle est chargée de gérer les affaires courantes27.

24
Au niveau local, la notion d’affaires courantes trouve un terrain propice en matière de marchés publics. Au niveau
national, c’est en matière de gestion du personnel qu’elle s’est nettement manifestée.
25
Au Togo, l’alinéa 2 de l’article 139 de la loi n° 2019‐006 du 26 juin 2019 relative à la décentralisation et aux libertés
locales énonce qu’« en cas d’absence ou d’empêchement temporaire du maire, l’intérimaire est chargé d’expédier les
affaires courantes ». En revanche, aux termes de l’alinéa premier « lorsque le maire est décédé, démissionnaire,
destitué, révoqué ou définitivement empêché, l’adjoint qui le remplace exerce la plénitude de ses attributions ». La
notion d’affaires courantes est explicitement mentionnée dans quelques Constitutions étrangères notamment à l’article
69 de la Loi fondamentale allemande de 1949 et à l’article 71 de la Constitution autrichienne.
26
Cas du Togo entre le 31 décembre 2023 (date d’expiration du mandat des députés en exercice) et le 13 mai 2024
(date de proclamation des résultats définitifs par la Cour constitutionnelle des élections législatives qui ont eu lieu le
29 avril 2024). C’est aussi le cas du Tchad où depuis 2011, il n’y a pas eu d’élections législatives qui ont finalement
été organisées le 29 décembre 2024.
27
En République Démocratique du Congo, l’ordonnance n° 92-165 du 10 décembre 1992 portant expédition, par les
secrétaires généraux de l’administration publique, des affaires courantes pendant la vacance du gouvernement énonce
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Le contrôle juridictionnel des actes administratifs pris en période d’expédition des affaires
courantes a été initié en France avec la célèbre décision Syndicat régional des quotidiens d’Algérie
rendue par le Conseil d’État le 4 avril 195228. En Belgique, le Conseil d’État a dans un premier
temps refusé d’exercer un contrôle sur les actes adoptés en période des affaires courantes avant de
Page | 29
l’admettre plus tard. Il ressort de la masse des arrêts rendus dans ces deux pays l’élaboration d’une
jurisprudence administrative marquée par la création du juge administratif pour construire le
régime juridique applicable à cette catégorie particulière. À la différence de ces pays, ce contrôle
n’est pas encore développé dans les États d’Afrique subsaharienne francophone29.

Au cours de l’année 2024, l’actualité politique au Togo et en République Démocratique du

Congo (RDC) a fait resurgir la problématique de l’expédition des affaires courantes. Tout d’abord,
cette problématique a été posée en avril 2024 à l’occasion du changement de la Constitution
togolaise du 27 septembre 1992 par l’Assemblée nationale dont le mandant était déjà expiré.
Ensuite, après l’élection de nouveaux députés et la démission conséquente du Premier ministre et
son Gouvernement le 21 mai 2024, elle a de nouveau resurgi. Cette actualité a suscité des
questionnements sur la compétence d’une Assemblée nationale en fin de mandat pour procéder au
« changement » de la Constitution et sur l’étendue des prérogatives du Gouvernement
démissionnaire. Ces questionnements n’ont pas trouvé de réponses juridiques à défaut de contrôle
juridictionnel effectué par les juridictions compétentes. Les positions exprimées par les uns et les
autres sont restées essentiellement politiques30 ou ont été avancées par quelques citoyens31.
Ensuite, cette problématique a été également soulevée en RDC où l’équipe gouvernementale a été
autorisée le 20 février 2024 par le Président de la République à expédier les affaires courantes à la
suite de la présentation de la démission du Premier ministre et son Gouvernement après les
élections législatives. La récurrence et la durée de plus en plus longue de l’expédition des affaires

à son article premier qu’ils sont chargés d’expédier les affaires courantes, jusqu’à l’entrée en fonction du
gouvernement d’union nationale. Voir, ESAMBO KANGASHE (J-L.), Traité de droit constitutionnel congolais,
L’Harmattan, 2017, p. 45.
28
CE, ass., 4 avril 1952, n° 86015, Syndicat régional des quotidiens d’Algérie.
29
TOURE (P. A.), « Le Gouvernement d’expédition des affaires courantes : un Gouvernement ou une ombre
gouvernementale ? », op. cit., p. 4.
30
RICH (R.), « Au Togo, les opposants à la nouvelle Constitution accentuent la pression contre le pouvoir », France
24 - à la une Afrique, 11 avril 2024.
31
MOUGUE (B. P.), « De l’illicéité de la révision constitutionnelle du 25 mars 2024 au Togo », pp. 1-42. Disponible
sur [Link]
ITUTIONNELLE_DU_25_MARS_2024_AU_TOGO consulté le 30 septembre 2024 à 20h00 GMT. BOKODJIN (A.
K.), « Constitution Togolaise de la IVè République : modification, révision, changement : quel(s) régimes
juridiques(s)? », pp. 1-9. Disponible sur
[Link] consulté le 1er octobre 2024 à 15h13
GMT.
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courantes32 ainsi que les situations inédites de non-renouvellement de la chambre des représentants
dans les délais constitutionnels dans certains États africains renforcent le besoin d’une étude sur le
contrôle juridictionnel des actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes.

Cette étude permet, tout d’abord, de mettre en évidence l’importance de ce contrôle Page | 30
juridictionnel. Elle permet aussi de confirmer la faiblesse de la justiciabilité de certaines règles
écrites et surtout non écrites d’une Constitution33. Elle permet également de mettre en évidence la
nécessité de l’audace du juge administratif et du juge constitutionnel pour constituer le rempart
face à des situations juridiques ou politiques insuffisamment encadrées ou qui n’entrent pas
explicitement dans leurs champs de compétences34, mais qui ne semblent pas raisonnables dans un
État de droit. Elle illustre, par ailleurs, les liens entre les notions de continuité de l’État ou des
services publics, de démission et d’urgence et met en lumière l’interconnexion entre le droit
constitutionnel et le droit administratif35 d’une part, et entre le droit et la politique d’autre part. La
présente étude permet, enfin, de se rendre compte que les règles procédurales applicables devant
les juridictions administratives et constitutionnelles, limitent l’effectivité du contrôle juridictionnel
des actes adoptés en période de gestion des affaires courantes. L’on s’aperçoit alors que la
construction de la jurisprudence administrative ou constitutionnelle sur ces affaires reste
perfectible et nécessite leur encadrement légal ou constitutionnel.

Dans ce contexte, la question essentielle à laquelle cette étude s’attache de répondre est de
savoir si les actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires courantes doivent faire
l’objet d’un contrôle juridictionnel. Le cas échéant, quelle serait l’incidence juridique de ce
contrôle sur le droit positif et sur la situation des justiciables ?

Les actes juridiques adoptés pendant cette période ne peuvent pas jouir d’une « immunité
juridictionnelle ». Le contrôle juridictionnel de ces actes est nécessaire, car il présente des vertus
sur les plans juridique et politique. Néanmoins, la mise en œuvre de ce contrôle comporte des

32
Au Togo, le Gouvernement avait assuré les affaires courantes pendant plus de trois mois entre mai et octobre 2020
en raison de la formation retardée d’un nouveau Gouvernement après la réélection du Président de la République.
33
Cette faible normativité rend la Constitution vulnérable et fragilise le droit constitutionnel.
34
Le professeur Frédéric Joël Aïvo regrette à cet égard l’injusticiabilité de la loi constitutionnelle et le pouvoir
d’interprétation peu créatif des juridictions constitutionnelles en Afrique, voir AÏVO (F. J), « La crise de normativité
de la Constitution en Afrique », R.D.P., 2012, n°1, p. 141.
35
Comme le soulève à juste titre Fabrice Melleray, « la frontière entre droit constitutionnel et droit administratif n’est
absolument pas étanche », voir MELLERAY (F.), « L’expédition des affaires courantes par le gouvernement », op.
cit., p. 1634.
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écueils qui réduisent son incidence sur le droit positif et ses effets bénéfiques sur la situation des
justiciables.

Les enjeux juridiques et politiques liés à l’expédition des affaires courantes permettent de
soutenir que le contrôle juridictionnel des actes adoptés dans ce cadre est nécessaire (I). Toutefois, Page | 31
l’analyse de l’effectivité et de la portée de ce contrôle révèle qu’il est, en pratique, limité (II).

I- UN CONTRÔLE NÉCESSAIRE

Les actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires courantes ne peuvent pas
échapper à tout contrôle juridictionnel36. L’importance de ce contrôle est excessivement discutée
par une partie de la doctrine pour des motifs politiques et des obstacles juridiques qui doivent être
relativisés (A). Cette importance est avérée, car ce contrôle présente des vertus juridiques et
politiques évidentes (B).

A- La discussion doctrinale excessive de l’importance du contrôle juridictionnel

L’importance du contrôle juridictionnel des actes pris en période de gestion des affaires
courantes n’est pas partagée par tous les auteurs. Certains estiment, d’une part, que des motifs
politiques ne militent pas en faveur d’un tel contrôle et d’autre part, que des obstacles juridiques
ne le permettent pas. À notre sens, ces motifs politiques sont dérisoires (1) et les obstacles
juridiques sont à relativiser (2).

1- Les motifs politiques dérisoires

Le contrôle juridictionnel des actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes
par le Gouvernement ne serait pas opportun selon certains auteurs qui pensent que ce contrôle
risque d’entraîner une immixtion excessive du juge dans le jeu politique pour rendre des décisions
d’opportunité. D’après Papa Assane Toure, « plus qu’un contrôle de légalité, le juge effectue, de
façon assez surprenante, un véritable contrôle d’opportunité des mesures gouvernementales, ce
qui constitue une fonction éminemment politique »37. Élysée Kodjo Hator semble encore plus
catégorique. Pour lui, « il ne faut pas laisser le juge sortir de son domaine, celui de la bouche qui

36
Même en période de crise ou de circonstances exceptionnelles, le juge administratif et le juge constitutionnel
maintiennent leurs contrôles qu’ils adaptent à ces situations. Voir, CE, 28 juin 1918, n° 63412, Heyriès. Voir aussi,
HAMADOU (A.), « L’office du juge constitutionnel en circonstances exceptionnelles : réflexion à partir des exemples
du Burkina Faso et du Mali », Revue Afrilex, mai 2023, pp. 1-35.
37
TOURE (P. A.), « Le Gouvernement d’expédition des affaires courantes : un Gouvernement ou une ombre
gouvernementale ? », op. cit., pp. 3-4.
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prononce la loi, au risque d’envahir le domaine politique dont il ne devait pas se mêler. Son
contrôle, bien que participant à la limitation de l’arbitraire du gouvernement, pourrait paraître
arbitraire à son tour. Le contrôle de l’opportunité apparaît comme un élément qui fonde
obligatoirement les bases d’un gouvernement des juges en période de traitement d’affaires
Page | 32
courantes »38. C’est justement pour ces motifs politiques que le Conseil d’État belge s’est refusé
dans un premier temps de contrôler les actes administratifs pris en période d’expédition des affaires
courantes39. Il a considéré qu’il ne lui appartient pas de connaître des actes pris par un
gouvernement démissionnaire au nom de la séparation des pouvoirs 40, car il s’agit des règles
politiques41.

Les motifs politiques seraient plus bloquants lorsqu’il s’agit d’évoquer le contrôle
juridictionnel des actes législatifs dans l’hypothèse de l’extension de la pratique des affaires
courantes aux assemblées parlementaires. La question préalable qui se pose est alors de savoir s’il
est possible d’appliquer la pratique des affaires courantes à la chambre des représentants. La
réponse à cette question doit être nuancée. En principe, on ne peut pas limiter les compétences
attribuées constitutionnellement aux députés pendant la durée de leur mandat. En revanche, à
l’expiration du mandat, deux cas de figure sont envisageables : celui de la dissolution de la
chambre des représentants d’une part, et celui de son non-renouvellement dans le délai
constitutionnel, d’autre part. Dans le premier cas, elle ne peut exercer aucune compétence
constitutionnelle, car elle n’existe plus et n’est plus légitime pour le faire42. Dans le second cas,
deux hypothèses sont possibles. La première consiste à considérer que les députés ne disposent
d’aucune légitimité pour exercer leurs fonctions43. La seconde vise à admettre qu’ils peuvent
continuer à assurer les affaires courantes nécessaires à la continuité de la vie nationale en votant
les lois essentielles dans l’attente de l’élection de nouveaux membres, sans pouvoir contrôler
l’action du Gouvernement. Dans ce prolongement, le juge constitutionnel serait amené à dicter ce

38
HATOR (É. K.), « Le Gouvernement d’affaires courantes, une notion en voie de disparition ? », op. cit., e. 22-23.
39
SALMON (J.), « A propos des affaires courantes : état de la question », J.T., 1978, p. 662.
40
CE, 15 mars 1963, n° 9.932, Ligny.
41
BERNARD (N.), « L’expédition des affaires courantes : évolutions d’une coutume constitutionnelle », op. cit.,
p. 318.
42
C’est la situation qui a prévalu au Sénégal du 12 septembre 2024, date de dissolution de l’Assemblée nationale,
jusqu’à la date de proclamation des résultats des élections législatives.
43
Au niveau des collectivités locales, l’expiration du mandat des organes élus déclenche l’expédition des affaires
courantes. Selon Christophe Fiorentino, « cette période d’exercice du pouvoir ne saurait se poursuivre au-delà sans
que l’acte pris soit entaché d’un vice d’incompétence de l’autorité qui a cessé d’être investie à l’expiration du
mandat », voir FIORENTINO (Ch.), « Affaires courantes, contrat et déféré préfectoral », R.G.C.T., 2012, n°52, p.
196.
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qui serait admissible ou non de la part de ceux qui sont « censés être »44 les représentants du peuple
pour exprimer sa volonté en vertu de la démocratie indirecte. Par conséquent, le contrôle de
constitutionnalité des actes législatifs adoptés pendant la gestion des affaires courantes pourrait
susciter les critiques du « gouvernement des juges »45.
Page | 33
Les motifs politiques susmentionnés ne peuvent pas empêcher la mise en œuvre du contrôle
juridictionnel des actes juridiques adoptés en période des affaires courantes. En effet, le contrôle
de légalité ou de constitutionnalité comporte une appréciation plus ou moins grande de
l’opportunité des actes contrôlés. Le juge administratif et le juge constitutionnel tiennent compte
du contexte politique46 dans lequel les actes administratifs ou législatifs ont été adoptés dans leurs
méthodes notamment en procédant à l’interprétation de ces actes. La référence aux circonstances
locales particulières en matière de contrôle de légalité des mesures de police administrative en est
un exemple47. L’évocation dans la jurisprudence constitutionnelle africaine des formules telles que
le « consensus national »48, le « consensus politique » et les « accords politiques » sont également
des illustrations concrètes49. La doctrine reconnaît cette « dose » d’opportunité dans la fonction
juridictionnelle. Bernard Pacteau a pu affirmer que « juger l’administration, c’est bien aussi devoir
non pas seulement censurer et réparer, mais aussi faire, et à tout le moins dire précisément quoi
faire »50. Dans le cas de l’expédition des affaires courantes, il appartient au juge administratif et
au juge constitutionnel de dire précisément ce qui peut être fait afin de fixer les acteurs politiques
sur le périmètre de leurs compétences.

En somme, les motifs politiques qui justifient les réticences de certains auteurs à l’égard
du contrôle juridictionnel des actes qui relèvent des affaires courantes n'empêchent pas l’exercice

44
L’expression est utilisée, car on peut douter que les députés en fin de mandat continuent d’être les représentants du
peuple alors que le mandat que le peuple leur a confié a pris fin.
45
TROPER (M.), « Le bon usage des spectres. Du gouvernement des juges au gouvernement par les juges », in Le
nouveau constitutionnalisme, Mélanges en l’honneur de Gérard Conac, Paris, Économica, 2001, pp. 49-65.
46
MASSINA (P.), « Le juge constitutionnel africain francophone : entre politique et droit », R.F.D.C., vol. 3, n° 111,
2017, pp. 641-670.
47
Voir, KOKOROKO (D. K.), Les grands thèmes du droit administratif, 2è éd., Lomé, PUL, 2018, pp. 118-119.
48
Conseil constitutionnel du Sénégal, décision n° 9/E/2024, 1er oct. 2024 ; Cour constitutionnelle du Bénin, décision
n° 2006-074, 8 juill. 2006, Rec., 2006, pp. 342-346.
49
Pour d’amples développements, voir AKANDJI-KOMBE (J-F.), « Contrôle de constitutionnalité et actes politiques
de règlement des crises institutionnelles », in Actes du Colloque international de Bamako, des 26 et 27 avril 2016 ;
Revue Afrilex, décembre 2016, pp. 1-18; MAMBO (P.), « Les rapports entre la constitution et les accords politiques
dans les États africains : Réflexion sur la légalité constitutionnelle en période de crise », Revue McGill Law Journal,
2012, n° 574, pp. 921–952.
50
PACTEAU (B.), « Vicissitudes (et vérification…?) de l’adage « juger l’administration, c’est encore administrer » »,
in Mélanges en l’honneur de Franck Moderne, Paris, Dalloz, 2004, p. 325.
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de ce contrôle. Les obstacles juridiques avancés contre ledit contrôle méritent aussi d’être
relativisés.

2- Les obstacles juridiques à relativiser

Page | 34
Le contrôle juridictionnel des actes juridiques pris en période de gestion des affaires
courantes peut également être confronté à des obstacles juridiques tenant à la justiciabilité de
certains actes et aux conditions d’admission du contrôle de légalité et du contrôle de
constitutionnalité.

S’agissant du contrôle de légalité des actes administratifs unilatéraux pris pendant cette
période, il faut rappeler que le juge administratif ne peut être saisi à cette fin que lorsqu’ils
constituent des actes qui font grief51. Or, d’après certains auteurs, les actes qui entrent strictement
dans les catégories des affaires courantes ne sont pas supposés faire grief52. D’autres auteurs
avancent que ces actes sont dans la plupart des cas des actes de gouvernement 53 qui ne sont pas
susceptibles de recours pour excès de pouvoir en vertu d’une jurisprudence constante54.

L’impact des obstacles juridiques susmentionnés doit être relativisé en raison de la portée
réelle de ces actes et de l’évolution de l’admission du recours pour excès de pouvoir devant le juge
administratif. Au regard de la portée réelle de ces actes, l’argument selon lequel ils ne modifient
pas l’ordonnancement juridique doit être nuancé. Certes, un Gouvernement diminué pourrait faire
preuve de prudence ou de retenue en limitant strictement les actes administratifs qu’il adopte et en
veillant à ce qu’ils n’affectent pas la situation des administrés55. Pour autant, certains actes qui
relèvent des affaires courantes sont susceptibles d’affecter leurs droits et obligations56. Le fait que
l’équipe ministérielle qui a perdu sa légitimité politique reste strictement dans le cadre des affaires
courantes n’assure pas totalement la légalité des actes qu’elle prend et ne rend pas inutile le

51
C’est-à-dire les actes qui modifient l’ordonnancement juridique ou affectent la situation personnelle de leurs
destinataires, voir Cour suprême de Côte d’Ivoire, chambre administrative, 23 janvier 2013, arrêt n° 3, D’Agostino
Norbert Sauveur c/ Conseil National de l’ordre des médecins de Côte d’Ivoire.
52
Élysée Kodjo Hator soutient que « si le Gouvernement se limitait effectivement aux affaires courantes, c’est-à-dire
celles qui ne modifient pas l’ordonnancement juridique, il ne sera pas nécessaire de saisir le juge », HATOR (É. K.),
« Le Gouvernement d’affaires courantes, une notion en voie de disparition ? », op. cit., e. 20.
53
En ce sens qu’ils sont pris par l’exécutif dans ses rapports avec le parlement ou entrent dans le cadre de la conduite
des relations internationales.
54
Cour suprême du Sénégal, chambre administrative, 17 mars 2016, arrêt n°19, Ab A c/ État du Sénégal.
55
Assemblée Nationale, Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la
commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur le régime
des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire, op. cit., p. 11.
56
C’est le cas d’une circulaire adoptée pour interpréter une loi et qui ajouterait, pour bénéficier de certains avantages,
des conditions supplémentaires non prévues par cette loi.
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contrôle juridictionnel. Ce contrôle est nécessaire afin de vérifier que le cabinet ne déborde pas et,
le cas contraire, d’annuler les actes excessifs qu’il serait amené à édicter. En outre, contrairement
à ce que l’on pourrait penser, les actes de gouvernement ne constituent pas l’essentiel des actes
adoptés en période des affaires courantes. Au regard de l’évolution de l’admission du recours pour
Page | 35
excès de pouvoir devant le juge administratif, il est important de souligner que celui-ci a ouvert
progressivement et considérablement son prétoire à l’encontre des actes qui jouissaient d’une
immunité juridictionnelle57. Pour ce qui est des actes préparatoires, le principe demeure
l’impossibilité d’exercer un recours pour excès de pouvoir à leur encontre58. Cependant, le juge
administratif français admet ce recours lorsqu’il estime que par leur portée, ces actes comportent
des décisions administratives qui font grief59. Concernant les actes de gouvernement, compte tenu
de l’élargissement de leur contenu et de l’atteinte aux droits de l’homme qu’ils sont susceptibles
de provoquer, certains auteurs souhaitent que le juge administratif puisse vérifier leur légalité
externe et interne60. En ce sens, la chambre administrative de la Cour suprême du Bénin a jugé que
« s’il est vrai que le juge administratif n’est pas compétent pour contrôler la légalité des actes
discrétionnaires du chef de l’État [actes de gouvernement], il n’est pas moins vrai que le juge peut,
le cas échéant être amené à examiner les circonstances dans lesquelles lesdits actes ont été pris
afin de s’assurer de l’existence ou non des faits et de leur qualification »61. Il n’est pas impossible
que le juge administratif procède au minimum à cet examen dans le contexte de l’expédition des
affaires courantes. Concernant les actes de droit souple, le juge administratif admet désormais les
demandes d’annulation formulées à leur encontre lorsqu’ils produisent des effets notables sur leurs
destinataires62 ou contiennent des dispositions impératives63 ou des lignes directrices.

S’agissant du contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés en période

d’expédition des affaires courantes, les obstacles juridiques concernent l’absence de fondement

57
MEL (A. Pr.), « La justiciabilité des actes non décisoires en droits ivoiriens et sénégalais », Revue Afrilex, Mai
2023, p. 1 - 25.
58
Cour Suprême de Côte d’Ivoire, chambre administrative, 30 mars 2016, arrêt n°37, Commune de Koumassi c/
Monsieur MEAMBLY Evariste.
59
CE, 15 mars 2017, n°391654, Association « Bail à part, tremplin pour le logement.
60
PLESSIX (B), Droit administratif général, Paris, LexisNexis, 2016, p. 374.
61
Cour suprême du Bénin, Chambre administrative, 06 oct. 2005, arrêt n° 173, Léopold DAVID- GNAHOUI
C/ministre des Affaires Etrangères et de l’Intégration Africaine et ministre des Finances et de l’Économie et l’État
béninois.
62
Cour suprême de Côte d’Ivoire, chambre administrative, 29 janv. 2020, arrêt n°48, SOPHIA SA et autres c/ Garde
des sceaux, ministre de la Justice.
63
Cour suprême du Sénégal, chambre administrative, 26 mai 2016, arrêt n°36, Ville de Dakar c/ État du Sénégal.
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constitutionnel de ces affaires et la limitation des compétences des juridictions constitutionnelles64.
En l’état actuel du droit constitutionnel, la circonstance qu’une loi a été adoptée, à l’initiative du
Gouvernement ou du Parlement, pendant la période d’expédition des affaires courantes n’a aucune
incidence sur l’office du juge constitutionnel. Comme le soulignent Marc Verdussen et Anne-
Page | 36
Stéphanie Renson, le grief tiré simplement du « fait qu’une loi ait été sanctionnée et promulguée
en période d’affaires courantes n’est jamais susceptible d’être attaqué devant la Cour
constitutionnelle »65, car il s’agit « d’un aspect qui touche au processus d’élaboration de la loi, à
l’égard duquel la Cour est sans compétence »66. En effet, les juridictions constitutionnelles
contrôlent en principe le contenu de la loi et non les modalités de son adoption. Or, l’intérêt du
contrôle de constitutionnalité dans le contexte de l’expédition des affaires courantes réside dans
l’appréciation de la constitutionnalité du processus législatif dans le but de censurer les initiatives
législatives qui dépassent le cadre strict de ces affaires. Il arrive parfois que certains juges
constitutionnels contrôlent le processus d’élaboration de certaines lois. C’est le cas du Conseil
constitutionnel français qui a censuré la loi de finances pour 1980 au motif que l’Assemblée
nationale a examiné la deuxième partie du projet de loi de finances sans avoir au préalable adopté
l’article d’équilibre contenu dans la première partie67. Il a également décidé « qu’un projet ou une
proposition de loi qui serait adopté au cours d’une semaine dont l’ordre du jour avait été établi
en méconnaissance du dernier alinéa de l’article 48 de la Constitution serait adopté selon une
procédure contraire à la Constitution »68.

Il apparaît que les motifs politiques et les obstacles juridiques relevés par une partie de la
doctrine contre le contrôle juridictionnel des actes pris en période d’expédition des affaires
courantes ne sont pas de nature à empêcher totalement ce contrôle, ni à remettre en cause son
importance. L’importance de ce contrôle est d’ailleurs avérée parce qu’il présente des vertus
évidentes.

64
SY (D.), « Les fonctions de la justice constitutionnelle en Afrique », in Oumarou NAREY (dir.), La justice
constitutionnelle, L’Harmattan, 2016, p. 46-47.
65
VERDUSSEN (M.), RENSON (A-S.), « Le contrôle juridictionnel des actes posés en affaires courantes », op. cit.,
p. 346.
66
Ibid.
67
Cons. Const., Décision n° 79-110 DC, 24 déc. 1979, Loi de finances pour 1980, cdt. 9.
68
Cons. Const., Décision n° 2012-654 DC, 9 août 2012, Loi de finances rectificative pour 2012, cdt. 3.
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B- La mise en évidence jurisprudentielle de l’importance du contrôle juridictionnel

L’importance du contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période

d’expédition des affaires courantes se révèle dans les décisions de justice rendues par les
juridictions administratives en France et en Belgique. Ce contrôle présente, non seulement des Page | 37
vertus juridiques en ce qu’il permet de garantir le respect de l’État de droit (1), mais aussi des
vertus politiques dans la mesure où il assure le respect des pouvoirs politiques (2).

1- Les vertus juridiques : la garantie du respect de l’État de droit

L’État de droit69 ne peut pas s’accommoder d’une soustraction totale de la période

d’expédition des affaires courantes au droit. Le contrôle juridictionnel des actes pris en cette
période est nécessaire. Il permet de déterminer les affaires courantes afin de limiter le périmètre
d’action d’un Gouvernement diminué et de prévenir l’arbitraire par la protection des droits et
libertés des personnes.

S’agissant de la détermination in concreto des affaires courantes, c’est le juge administratif

qui a délimité la période des affaires courantes et les a identifiées70. Il n’y a pas d’intérêt à reprendre
ici en détails l’ensemble de ses décisions qui sont déjà mises en exergue par la doctrine 71. En
revanche, il est utile de mettre l’accent sur leur apport, sur les solutions inédites et sur les aspects
qui nécessitent d’être clarifiés.

Concernant l’apport de la jurisprudence administrative, c’est elle qui a construit le régime

juridique des affaires courantes. C’est également le juge administratif qui a identifié et classé les

69
L’État de droit désigne « un État au sein duquel gouvernants comme gouvernés sont soumis au droit. C’est un État
structuré autour d’une hiérarchie des normes, qui ne laisse aucune place à l’arbitraire », voir KRENC (F.), « L’État
de droit : une exigence à clarifier, un édifice à préserver », Rev. trim. dr. h., n° 128, 2021, p. 776.
70
Les autorités administratives peuvent déterminer explicitement les affaires courantes dans une démarche spontanée.
C’est le cas de la circulaire n°004/SGGG/2024 du Secrétaire général du gouvernement togolais et de la note sur
l’expédition des affaires courantes datée du 2 juillet 2024 du secrétariat général du gouvernement français.
71
On peut citer notamment MELLERAY (F.), « L’expédition des affaires courantes par le gouvernement », op. cit.,
p. 1634.
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affaires courantes en trois catégories : les affaires journalières 72, les affaires en cours73 et les
affaires urgentes74.

Concernant les solutions inédites, il convient de distinguer celles qui sont relatives à la
délimitation de la période des affaires courantes de celles qui portent sur leur identification. Au Page | 38
titre des premières, à la différence de la Belgique où le Conseil d’État a jugé que la dissolution de
la chambre basse entraîne l’expédition des affaires courantes par le Gouvernement 75, son
homologue français estime qu’elle ne la provoque pas tant que le Président de la République n’a
pas mis fin aux fonctions du Premier ministre et de son gouvernement76. La doctrine est partagée
en France sur les conséquences de la dissolution de l’Assemblée nationale par rapport à l’étendue
des pouvoirs du Gouvernement. Selon Philippe Coleman, « il ne résulte d’aucune disposition de
la Constitution ni d’aucun principe du droit public que l’action du Gouvernement serait limitée
aux affaires courantes en cas de dissolution de l’Assemblée nationale »77. Patrick Lingibé estime,
au contraire, qu’elle ouvre « une période de mise en sommeil de l’activité gouvernementale »78.
Ces différences de position jurisprudentielle et doctrinale peuvent s’expliquer par la justification
principale des affaires courantes79 et la nature du régime parlementaire80. Au titre des secondes,

72
Ce sont des affaires usuelles, routinières, répétitives, banales, dont le règlement n’implique pas de décision sur la
ligne politique à suivre. La distribution des courriers, le paiement des rémunérations en sont des exemples.
73
Ce sont des affaires qui constituent le prolongement et l’aboutissement logique sans aucune précipitation de dossiers
entamés antérieurement. Dans une décision rendue le 12 juillet 2023, le Conseil d’État ivoirien a considéré que « si
l’activité d’un gouvernement démissionnaire est limitée à l’expédition des affaires courantes, cette limitation ne fait
pas obstacle à la signature des actes déjà préparés et instruits par les services des administrations, sur lesquels le
Ministre ne fait qu’apposer sa signature ; qu’en l’espèce, il ressort du dossier que l’attestation domaniale marquant
la fin de l’instruction de la demande a été établie le 02 février 2018, soit deux jours avant la démission du
gouvernement, de sorte que l’édiction de l’acte attaqué le lendemain de la fin du mandat du gouvernement relève bien
de la catégorie des affaires courantes », voir Conseil d’État, Côte d’Ivoire, 12 juill. 2023, arrêt n°305, Ouattara Salif
c/ Ministre de la construction, du logement, de l’assainissement et de l’urbanisme.
74
Ce sont celles pour lesquelles un retard d’exécution serait générateur de nuisances pour tout ou partie de la
collectivité. C’est le cas des mesures de police administrative.
75
CE, 31 mai 1994, n° 47.691, Leclercq. Pour plus de détails, voir WEERTS (S.), « La notion d’affaires courantes
dans la jurisprudence du Conseil d’État », op. cit., p. 113.
76
CE, sect., 17 mai 1957, Sieur Simonet.
77
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 4.
78
LINGIBE (P.), « Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ? », Lextenso, Actu-
juridique, éclairage, 11 juin 2024, Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ? -
Actu-Juridique
79
En Belgique, la pratique des affaires courantes étant justifiée par l’impossible contrôle parlementaire, il est logique
que la dissolution de l’Assemblée nationale provoque l’expédition des affaires courantes par le Gouvernement.
80
Dans un régime parlementaire moniste, la légitimité du Gouvernement est liée à celle de l’Assemblée nationale dont
il découle. La dissolution de celle-ci affecte automatiquement la légitimité du premier qui peut être limité à expédier
les affaires courantes. Dans un régime parlementaire dualiste, la légitimité du Gouvernement provient aussi
indirectement de la désignation au suffrage universel direct du Président de la République qui le nomme. On peut
donc comprendre que la dissolution de l’Assemblée nationale ne limite pas ses pouvoirs, car son existence ne dépend
pas que d’elle seule. De fait, la dissolution de l’Assemblée nationale du Sénégal prononcée le 12 septembre 2024 par
le Président de la République n’a pas eu pour conséquence de limiter les pouvoirs du gouvernement « Sonko » à
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c’est-à-dire des solutions relatives à l’identification des affaires courantes, on peut citer les
nominations aux emplois publics. Le Gouvernement des affaires courantes peut procéder aux
nominations à des emplois administratifs d’appui ou qui ne sont pas politiquement sensibles81. En
revanche, il ne peut pas effectuer les nominations à des postes stratégiques82 qui sont politiquement
Page | 39
sensibles83 sauf si le processus était en cours et suffisamment avancé avant le début de la gestion
des affaires courantes84 ou si elles sont justifiées par l’urgence.

Les aspects qui nécessitent d’être clarifiés correspondent aux actes adoptés par le
Gouvernement en collaboration ou avec le soutien de la chambre des représentants85 et à ceux qui
pourraient être adoptés en cas d’extension de la pratique des affaires courantes à cette chambre.
En France, des auteurs pensent qu’un Gouvernement expéditeur des affaires courantes ne peut plus
prendre des initiatives législatives. Selon Philippe Coleman, « l’expédition des affaires courantes
exclut, en principe, toute initiative législative »86. À l’inverse, il est admis en Belgique qu’un
Gouvernement qui gère les affaires courantes puisse exercer ses fonctions législatives tant qu’il a
le soutien des assemblées parlementaires87. D’après Laurent Maniscalco, « c’est l’obtention
préalable d’un soutien parlementaire qui est venu légitimer l’action du Gouvernement belge en
affaires courantes »88 d’intervenir en Libye en 2011. Entre ces deux positions extrêmes, une
position intermédiaire qui consiste à distinguer selon l’objet et la portée du projet de loi mérite
d’être défendue. Les projets de loi de finances de l’année peuvent, selon nous, être initiés par un
Gouvernement en affaires courantes car, d’une part, l’initiative de cette loi appartient
exclusivement au Gouvernement et, d’autre part, il est nécessaire de prévoir et obtenir
l’autorisation parlementaire pour percevoir les recettes et couvrir les dépenses publiques89. En

l’expédition des affaires courantes. Mais, en pratique, les manœuvres du Gouvernement sont réduites parce que les
ministres sont engagés dans la campagne électorale et assurent moins leur portefeuille ministériel.
81
CE, 28 oct. 1983, n° 35853, Salviat.
82
CE, 17 mai 1957, Sieur Simonet.
83
Par exemple, les directeurs d’administration centrale, les préfets, les recteurs, les ambassadeurs.
84
C’est le cas des nominations d’ambassadeurs en conseil des ministres si elles ont été décidées avant le début de la
période d’expédition des affaires courantes et que l’édiction ultérieure des décrets en période d’affaires courantes se
justifie par le temps nécessaire au recueil de l’agrément du pays hôte.
85
Comme le relève Koffi Ahadzi-Nonou, la collaboration « se manifeste à l’occasion de l’établissement de la loi et
de l’adoption du budget. Elle se présente aussi en cas de déclaration de guerre, de proclamation de l’état d’urgence
et de siège, de ratification des accords internationaux », AHADZI-NONOU (K.), Constitutions et Régimes politiques
du Togo de 1960 à nos jours, Lomé, Graines de Pensées, 2020, p. 122-124.
86
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 5.
87
RIGAUX (R.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 361.
88
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 29.
89
Il faut souligner que le Gouvernement peut également appliquer, à travers une loi de finances spéciale, les
dispositions de la loi de finances de l’année de l’exercice précédent ou de reprendre le budget de l’année écoulée par
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Belgique, un gouvernement d’affaires courantes a réussi à faire adopter le projet de loi de finances
2011 sans difficulté majeure90. Fernand Bouyssou note que sous la IIIe et la IVe Républiques,
plusieurs lois de finances ont été adoptées en France sur l’initiative gouvernementale pendant les
crises ministérielles afin d’éviter la cessation de paiement de l’État91. Les projets de loi sans portée
Page | 40
normative92 peuvent aussi, selon nous, être adoptés par un Gouvernement en affaires courantes.
Par contre, les projets de loi ordinaires ayant une portée normative ne peuvent être adoptés que
lorsqu’il y a une urgence93. Ces incertitudes montrent la nécessité de l’intervention du juge
constitutionnel pour fixer le régime juridique des actes législatifs adoptés en période des affaires
courantes par le Gouvernement et, le cas échéant, par la chambre des représentants.

S’agissant de la protection des droits et libertés des personnes, le contrôle juridictionnel

des actes pris en affaires courantes permet de censurer les actes qui les méconnaissent. Par
exemple, l’application des sanctions disciplinaires aux agents publics en période des affaires
courantes nécessite de s’assurer qu’ils bénéficient des droits de la défense94, d’où l’importance du
contrôle juridictionnel pour censurer des sanctions arbitraires95. Ce contrôle permet aussi de
préserver les droits et libertés lorsque le Gouvernement dépasse le cadre des affaires courantes.
Dans la décision du 4 avril 1952 précitée, la haute juridiction administrative française avait annulé
le décret qui restreint la liberté de la presse en Algérie au motif que ce texte ne rentre pas dans les
affaires courantes. Dans le même sens, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé un
arrêté qui a prononcé la mise à la retraite d’une fonctionnaire en considérant qu’il s’agit d’un acte
très important qui ne saurait être regardé comme relevant des affaires courantes96. Il apparaît que
la période de gestion des affaires courantes n’entraîne pas « une mise en veilleuse » des droits de
l’homme et des libertés. Il appartient aux juges de sanctionner les interventions excessives du

douzièmes provisoires. Mais, il n’a pas l’obligation de le faire, car la Constitution prévoit cette solution lorsque par le
fait du Gouvernement lui-même, il n’arrive pas à déposer un projet de loi de finances pour être adopté à temps par
l’Assemblée nationale. En outre, cette alternative ne serait pas satisfaisante par rapport aux besoins financiers réels
des personnes publiques et aux exigences des organisations communautaires. À la suite du renversement du
Gouvernement « Barnier » en France, c’est par la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l’article
45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances que le Gouvernement a été autorisé à percevoir
des ressources et des impositions de toutes natures et à emprunter jusqu’au vote de la loi de finances de l’année 2025.
90
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 130.
91
BOUYSSOU (F.), « L’introuvable notion d’affaires courantes : l’activité des gouvernements démissionnaires sous
la Quatrième République », op. cit., p. 659.
92
Projet de loi de règlement, projet de ratification d’un traité…etc
93
Pour découvrir quelques exemples, voir Secrétariat Général du Gouvernement français, L’expédition des affaires
courantes, 2 juill. 2024, pp. 6-8.
94
YONABA (S.), Les grandes décisions de la jurisprudence burkinabè. Droit administratif, 2e éd., Collection Précis
de droit burkinabè, Université de Ouagadougou, 2013, p. 57.
95
Voir, CE, Sénégal, 24 avr. 1996, arrêt n° 0135, Soulèye BADIANE c/Etat du Sénégal.
96
CAA de Bordeaux, 07 avr. 2016, n° 14BX01371.
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Gouvernement afin de les préserver pendant cette période. Ainsi, le contrôle juridictionnel des
actes juridiques adoptés en période des affaires courantes est nécessaire pour la garantie du respect
de l’État de droit97. Il l’est tout autant au regard de ses vertus politiques dans le but d’assurer le
respect des pouvoirs politiques.
Page | 41
2- Les vertus politiques : la garantie du respect des pouvoirs politiques

Le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires
courantes constitue le rempart face à l’affaiblissement du contrôle politique98. Il permet aussi
d’assurer la protection des compétences des organes politiques permanents.

S’agissant de l’affaiblissement du contrôle politique, Élysée Kodjo Hator soutient que

« l’Assemblée nationale ne peut plus exercer aucun contrôle sur lui [le Gouvernement] »99.
Comme le souligne Lucien Rigaux, « le contrôle a posteriori du parlement perd sa raison d’être
dans la mesure où il ne peut plus mettre à terre un gouvernement qui y est déjà »100. Pour reprendre
la formule de Marcel Waline, « on ne tue pas les morts, on ne renverse pas les Gouvernements
démissionnaires »101. Il faut souligner que même en temps normal, « la motion de censure » est
quasi-impossible à actionner à cause de la rationalisation du parlementarisme102 et du fait
majoritaire103. En principe, l’Assemblée nationale conserve les autres moyens de contrôle du
Gouvernement en période d’expédition des affaires courantes104, mais ce contrôle reste faible105.

97
SALAMI (I. D.), La protection de l’État de droit par les Cours constitutionnelles africaines. Analyse comparative
des cas béninois, ivoirien, sénégalais et togolais, Thèse en droit, Université François Rabelais de Tours, 2005, 518 p.
98
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., pp. 127.
99
HATOR (É. K.), « Le Gouvernement d’affaires courantes, une notion en voie de disparition ? », op. cit., e. 15.
100
RIGAUX (L.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 372-376.
101
WALINE (M.), « Notes de jurisprudence sur l’arrêt du Conseil d’État du 4 avril 1952, Syndicat régional des
quotidiens d’Algérie », R.D.P., 1952, p. 1032.
102
MASSINA (P.), Droit constitutionnel et Institutions politiques togolais, op. cit., pp. 207-208. La censure du
gouvernement Barnier, le 4 décembre 2024, malgré l’existence des mécanismes de rationalisation représente une
exception.
103
AVRIL (P.), « Le Conseil constitutionnel est-il toujours le bras armé du gouvernement dans le parlementarisme
rationalisé ? », Les nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n°50, 2016, p. 42.
104
Les interpellations des ministres désinvestis, les questions écrites et orales, les auditions...etc
105
Assemblée Nationale, Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la
commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur le régime
des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire, op. cit., p. 46.
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Dans les États d’Afrique francophone subsaharienne, le contrôle politique de l’action
gouvernementale est vidé de son venin106 et effacé même dans ses formes élémentaires107.

Au lieu d’exercer le contrôle politique sur le Gouvernement, c’est le Parlement qui le

soutient, parfois, pour initier de nouvelles politiques publiques qui dépassent les compétences Page | 42
entrant dans les affaires courantes108. Lorsqu’il y a une coïncidence entre la majorité présidentielle
et la majorité parlementaire qui collaborent parfaitement, le principe de l’expédition des affaires
courantes est galvaudé puisqu’il n’empêche pas un Gouvernement diminué d’initier de nouvelles
politiques. Le contrôle politique en période d’expédition des affaires courantes est illusoire. Le
contrôle juridictionnel est alors incontournable. Comme le relève Philippe Coleman, « la
responsabilité politique du gouvernement démissionnaire ne pouvant jouer, c’est la jurisprudence
administrative qui s’est assurée que le gouvernement démissionnaire ne prenne pas de décision
excédant le champ de l’administration quotidienne »109.

Il est important de rappeler que le contrôle politique n’est pas de même nature que le
contrôle juridictionnel. Le premier vise à sanctionner les actions des dirigeants sous l’angle de leur
opportunité et leur performance tandis que le second cherche à sanctionner le non-respect des
règles juridiques. L’existence ou non du contrôle politique sur un Gouvernement qui gère les
affaires courantes ne peut pas empêcher la mise en œuvre du contrôle juridictionnel. Les deux
contrôles demeurent complémentaires. En période d’expédition des affaires courantes, le juge est
le rempart pour maintenir un contrôle adapté sur le Gouvernement.

Ce contrôle juridictionnel contribue également à protéger les compétences des organes

politiques permanents. La durée de plus en plus longue des affaires courantes des Gouvernements,
l’extension du régime des affaires courantes aux collectivités locales et l’apparition en Afrique des
situations qui pourraient conduire à soumettre les assemblées parlementaires à ce régime, exigent

106
SOMA/KABORE (V. E.), « La perfectibilité du contrôle parlementaire du pouvoir exécutif en Afrique noire
francophone », R.B.D., n° 53, 2017, pp. 229-258.
107
YONLI (D. Th.), « Le contrôle de l’Exécutif par l’opposition parlementaire en Afrique francophone », Revue
Afrilex, juin 2022, pp. 1-35.
108
Par exemple, le parlement togolais avait adopté la Loi n° 2020-008 du 02 juillet 2020 portant autorisation de la
cession de tout ou partie de la participation de l’État dans le capital de la Nouvelle Société Cotonnière du Togo
(N.S.C.T.) à l’initiative du Gouvernement démissionnaire en l’absence d’urgence.
109
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 4.
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d’assurer un contrôle juridictionnel effectif et rigoureux sur la gestion de ces affaires afin de
protéger les compétences des organes politiques permanents110.

La pratique de l’expédition des affaires courantes a pu être justifiée par le besoin de

protéger les compétences des organes permanents. C’est la raison pour laquelle Patrick Lingibé Page | 43
pense qu’à la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale, le Gouvernement ne peut que « se
limiter à gérer les affaires courantes sans entreprendre de programmes pouvant hypothéquer les
actions de futurs gouvernants potentiels, dans l’attente du résultat des élections législatives et de
sa démission à l’issue de ces derniers »111. Cet argument repose sur la conception extensive de la
compétence ratione temporis en vertu de laquelle « une autorité est incompétente ratione temporis
dès lors qu’elle empiète sur la compétence de son successeur »112. Suivant cette conception, le
contrôle juridictionnel des actes adoptés en période des affaires courantes permet de limiter les
engagements importants des organes intermédiaires afin de permettre aux organes de plein pouvoir
qui seront désignés de les initier. Cependant, elle ne correspond pas à la position actuelle de la
jurisprudence. Dans une décision rendue le 11 juin 2004, le Conseil d’État français a jugé qu’«
aucune disposition ne limite la compétence du Premier ministre au règlement des affaires
courantes entre les deux tours d’une élection présidentielle »113. S’agissant de la période excédant
la durée du mandat des organes désignés, la solution est plus nuancée. Si une norme juridique
précise qu’ils sont chargés de l’expédition des affaires courantes, ils doivent se limiter à celles-ci.
Si une norme indique au contraire qu’ils exercent toutes les compétences qui leur sont dévolues
jusqu’à la désignation de nouveaux représentants, ils ne peuvent pas être, en principe, limités à la
gestion des affaires courantes114. Si une norme ne proroge pas explicitement le mandat des organes
intérimaires et ne précise pas l’étendue de leurs compétences, ils ne peuvent en réalité expédier
que les affaires courantes115. Ainsi, la cour administrative d’appel de Bordeaux a décidé qu’à la

110
Certaines Constitutions précisent que les juridictions constitutionnelles sont les organes régulateurs du
fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics.
111
LINGIBE (P.), « Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ? », op. cit., 11 juin
2024.
112
LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes », op. cit., p. 744.
113
CE, 11 juin 2004, n° 248443, Cne de Saint-Maur-des Fausses.
114
CAA de Bordeaux, 30 mai 2023, n°22BX00077. Par exemple, l’alinéa 3 de l’article 9 de la Constitution togolaise
du 6 mai 2024 énonce que : « les députés en exercice restent en fonction et disposent de la plénitude des prérogatives
et pouvoirs qui leur sont dévolus, jusqu’à la prise de fonction effective de leurs successeurs ». Cet alinéa mérite,
néanmoins, d’être concilié avec l’alinéa 1 qui dispose que « les députés à l’Assemblée nationale sont élus au suffrage
universel, direct et secret pour six (6) ans renouvelable ». En effet, si on est dans la durée du mandat des députés
sortants, aucune difficulté ne se pose. En revanche, si on est au-delà de leur mandat, le problème demeure, car on
empiète sur les compétences de la législature suivante.
115
CE., 29 janv. 2003, n° 242196.
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suite de l’annulation des élections municipales par le Conseil d’État, un maire ne peut expédier
que les affaires courantes116.

La garantie juridictionnelle du respect du régime juridique des affaires courantes conduirait

les acteurs politiques à raccourcir la période d’expédition de ces affaires afin de limiter le Page | 44
fonctionnement au ralenti de la vie nationale qui a des conséquences négatives sur le plan
économique, social et politique. Elle les inciterait à instaurer le plus rapidement possible les
organes permanents qui disposent de la plénitude de leurs attributions. Elle empêcherait ou
annihilerait des stratégies politiques qui consistent à maintenir en fonction des gouvernements ou
des parlementaires au-delà de la durée de leur mandat afin d’effectuer certaines réformes politiques
pour lesquelles il n’est pas certain de disposer des majorités requises après la désignation de
nouvelles autorités politiques.

En dépit des réserves formulées par une partie de la doctrine, le contrôle juridictionnel des
actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes présente des vertus à la fois juridiques
et politiques et est, de ce fait, nécessaire. Si l’importance de ce contrôle est établie, il n’en reste
pas moins qu’il est en pratique limité.

II- UN CONTRÔLE LIMITÉ

La mise en œuvre du contrôle juridictionnel des actes juridiques pris pendant la période de
gestion des affaires courantes comporte des écueils qui limitent son effectivité et sa portée. Son
effectivité est contrastée au regard des règles contentieuses applicables devant les juridictions
administratives et constitutionnelles (A). Même lorsqu’elles interviennent effectivement, la portée
de leurs décisions est limitée par l’incidence de l’urgence et le principe de continuité des services
publics qu’elles doivent nécessairement prendre en compte (B).

A- L’effectivité contrastée

Le contrôle de légalité des actes administratifs adoptés en période des affaires courantes
est assuré en France, en Belgique et dans certains États d’Afrique subsaharienne francophone (1).
En revanche, le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés dans cette période est
quant à lui controversé (2).

116
CAA de Bordeaux, 7 avr. 2016, n° 14BX01371, Cne de Sada.
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1- Le contrôle de légalité assuré

Le contrôle de légalité des actes administratifs pris pendant la période d’expédition des
affaires courantes a été approuvé rapidement en France dans la décision Syndicat régional des
Quotidiens d’Algérie de 1952. En Belgique, il a été admis progressivement. Après son refus initial Page | 45
d’exercer ce contrôle, c’est à travers l’arrêt Association du personnel wallon et francophone des
services publics que le Conseil d’État belge a accepté de l’effectuer117. Dans ce prolongement, le
juge administratif pourrait aussi contrôler la conformité à la Constitution de ces actes en tant que
juge de la constitutionnalité des actes administratifs118. Sauf quelques exceptions notamment en
Côte d’Ivoire119, les juridictions administratives ont été peu saisies, à ce jour, pour contrôler les
actes administratifs adoptés en période d’expédition des affaires courantes dans les États d’Afrique
subsaharienne francophone.

Les justiciables disposent des recours contentieux diversifiés pour contester ces actes. En
premier lieu, ils peuvent exercer le recours pour excès de pouvoir120. En deuxième lieu, ils peuvent
introduire les recours en référé suspension, référé liberté, référé mesures utiles ou en référé
indemnitaire121. Il convient alors de remplir les conditions spécifiques à la recevabilité de ces
recours qui sont variables dans les États africains122. En troisième lieu, les requérants peuvent
solliciter l’abrogation de l’acte administratif adopté en affaires courantes et exercer, le cas échéant,
le recours pour excès de pouvoir contre le refus d’abroger. En matière contractuelle, ils peuvent
également saisir le juge administratif de plein contentieux pour contester la validité d’un contrat
conclu en période de gestion des affaires courantes123. Les préfets peuvent utiliser le déféré

117
CE, 14 juill.1975, n° 17.131, Association du personnel wallon et francophone des services publics. Le revirement
jurisprudentiel est motivé par la volonté de mettre fin à l’injusticiabilité inadmissible de ces actes.
118
Pour d’amples développements, voir WEERTS (S.), « La notion d’affaires courantes dans la jurisprudence du
Conseil d’État », op. cit., p. 115.
119
Conseil d’État de la Côte d’Ivoire, 12 juill. 2023, arrêt n°305, Ouattara Salif c/ Ministre de la construction, du
logement, de l’assainissement et de l’urbanisme. Conseil d’État de la Côte d’Ivoire, 11 janv. 2023, arrêt n°4, KONE
Souleymane et autres C/ Préfet du département de Ferkessédougou. Cour suprême de la Côte d’Ivoire, 29 janv. 1997,
arrêt n°4, GBOKO Kore Jean Paul Claude C/ ministère de l’emploi, de la fonction publique et de la prévoyance
sociale.
120
Dans la décision fondatrice de la notion jurisprudentielle d’affaires courantes en France, les requérants avaient
solliciter l’annulation pure et simple du décret du 17 juin 1946 intervenu pour appliquer à l’Algérie la loi du 11 mai
1946 portant transfert et dévolution des biens de presse.
121
AÏDARA (M. M.), « Référé administratif et unité de juridiction au Sénégal », Revue Afrilex, janv. 2019, p. 1-2.
122
Pour d’amples développements, voir NDIAYE (A.), « Le référé administratif en Afrique », Revue Afrilex, janv.
2020, pp. 1-47.
123
CE, 29 janvier 2003, n°242196, Office public départemental d’HlM de l’Essonne.
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préfectoral pour initier le contrôle de légalité des actes adoptés par les organes des collectivités
locales ou des établissements publics locaux124 en période d’expédition des affaires courantes.

Les recours exercés contre un acte juridique adopté en période d’expédition des affaires
courantes peuvent être fondés sur différents moyens. Si du strict point de vue de la pratique des Page | 46
affaires courantes, le moyen principal est le vice de compétence, d’autres moyens de légalité
externe et de légalité interne sont également invocables. S’agissant tout d’abord du vice de
compétence, ce moyen vise à faire annuler un acte juridique qui n’est pas admissible en période
des affaires courantes en considérant que « la mesure est en effet adoptée après le temps dans
lequel elle eût pu être valablement prise »125. C’est un moyen d’ordre public que le juge
administratif soulève d’office. S’agissant ensuite des autres moyens de légalité externe et interne,
on est dans la situation où les actes juridiques adoptés par l’équipe ministérielle diminuée entrent
parfaitement dans une catégorie des affaires courantes. Contrairement aux idées reçues, ces actes
ne jouissent pas automatiquement du « visa » de légalité. Ils ne sont certes plus annulables sur le
fondement du vice de compétence. Mais, pour être totalement réguliers, ils doivent en outre
respecter toutes les autres conditions de légalité externe et interne126. Par conséquent, il est possible
d’invoquer le défaut ou l’insuffisance de motivation, le vice de procédure127, le détournement de
pouvoir128, la méconnaissance des normes supérieures à l’appui d’un recours visant l’annulation
d’un acte administratif édicté pendant la période d’expédition des affaires courantes129. La
contestation d’une mesure de police administrative spéciale prise par un ministre désinvesti est
une parfaite illustration. Elle ne peut pas être annulée pour vice de compétence parce qu’elle est
une affaire courante journalière ou urgente. En revanche, le requérant pourrait obtenir son
annulation en démontrant, soit qu’elle n’est pas justifiée parce qu’il n’y a pas de risques sérieux
de trouble à l’ordre public, soit qu’elle n’est pas nécessaire aux motifs que d’autres moyens moins
attentatoires aux droits et libertés permettent de satisfaire le but poursuivi, soit qu’elle n’est pas

124
KOKOROKO (D. K.), « Le bulletin de santé du contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales au
Togo. Virée décentralisatrice aux termes de la loi n° 2007-11 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux
libertés locales », R.T.S.J., n°2, juin 2012, p. 73.
125
LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes », op. cit., p. 742.
126
Ils doivent être pris conformément aux procédures qui encadrent leur édiction, être convenablement motivés en
droit et en faits et respecter, au regard de leur contenu, les normes de valeur supérieure et les décisions
jurisprudentielles.
127
TA d’Amiens, 9 sept. 2024, n° 2403435 et n° 2403458.
128
Ibid.
129
Conseil d’État de la Côte d’Ivoire, 12 juill. 2023, arrêt n°305, Ouattara Salif c/ Ministre de la construction, du
logement, de l’assainissement et de l’urbanisme.
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proportionnée si elle instaure une interdiction générale et absolue sans circonstances particulières
ou porte une atteinte excessive aux droits et libertés130.

Lorsque le juge administratif est saisi aux fins d’annulation d’un acte juridique aux motifs
qu’il a été édicté en méconnaissance du principe de l’expédition des affaires courantes, il s’assure Page | 47
dans un premier temps que la période pendant laquelle l’acte a été pris correspond à celle des
affaires courantes, avant de vérifier dans un second temps qu’il entre bien dans une catégorie de
ces affaires. Lorsque la première vérification aboutit à une réponse négative, la deuxième ne
présente plus d’intérêt. En revanche, s’il apparaît que la période correspond à celle de l’expédition
des affaires courantes, le juge procède à la deuxième vérification en mettant en œuvre le contrôle
de légalité externe et interne. Dans cette optique, il adapte l’intensité de son contrôle en fonction
des moyens soulevés par les requérants. Par exemple, il exerce le contrôle normal en appréciant le
vice de compétence. Cependant, il pourrait mettre en ouvre le contrôle de l’erreur manifeste
d’appréciation pour vérifier l’urgence invoquée par les ministres démissionnaires afin d’accomplir
certaines affaires qui dépassent les affaires courantes.

Si le contrôle de légalité des actes administratifs pris en période d’expédition des affaires
courantes est ainsi garanti en France et en Belgique et mérite de gagner en maturité dans les États
d’Afrique subsaharienne francophone, il en va différemment du contrôle de constitutionnalité des
actes législatifs adoptés pendant cette période, car ce contrôle demeure controversé.

2- Le contrôle de constitutionnalité controversé

Le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés en période d’expédition des

affaires courantes est controversé tant au regard des limites des compétences des juridictions
constitutionnelles que des modalités de leur saisine.

Tout d’abord, les limites actuelles des compétences des juridictions constitutionnelles
tenant au périmètre du bloc de constitutionnalité et à la nature des lois qu’elles peuvent contrôler
ont une répercussion sur l’admission du contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés
pendant l’expédition des affaires courantes. En l’état actuel du droit constitutionnel des États qui
ont opté pour le système romano germanique, les juridictions constitutionnelles sont compétentes
« pour vérifier la constitutionnalité du contenu de dispositions législatives, mais non celle de leur

130
CE, 19 mai 1933, n° 17413, Benjamin.
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processus d’élaboration »131. Elles n’examinent la conformité à la Constitution de la procédure
d’adoption d’une loi que si cette procédure est prévue clairement par une norme de valeur
constitutionnelle132.

Les juridictions constitutionnelles qui n’effectuent pas le contrôle du processus législatif Page | 48
ne peuvent pas contrôler les modalités d’adoption des lois en affaires courantes, sauf revirement
de jurisprudence. La Cour constitutionnelle belge a rejeté des recours par lesquels les parties
requérantes dénonçaient le fait qu’une loi ait été sanctionnée et promulguée par le Roi à un moment
où les Chambres étaient dissoutes133. Il va de soi également que celles qui n’exercent pas le
contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles ou référendaires se déclarent
incompétentes pour contrôler ces lois lorsqu’elles ont été adoptées alors que le Gouvernement ou
le parlement est censé expédier les affaires courantes. Ainsi, la loi du 6 mai 2024 portant
Constitution de la République togolaise adoptée par l’Assemblée nationale plus de quatre mois
après l’expiration de son mandat n’aurait pas été contrôlée sur le fonds par la Cour
constitutionnelle togolaise si elle avait été saisie à cette fin134. En France, le Conseil constitutionnel
n’a jamais eu l’occasion, à ce jour, de se prononcer sur les prérogatives législatives d’un
gouvernement démissionnaire135 ou sur la conformité à la Constitution d’une loi adoptée en
période d’expédition des affaires courantes136.

Pour permettre le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés en période

d’expédition des affaires courantes, « il conviendrait, dans un premier temps, de leur donner un
fondement textuel dans la Constitution [ou de les intégrer dans le bloc de constitutionnalité], et,
dans un second temps, d’étendre les compétences de la Cour [constitutionnelle] »137. Sous réserve
de ces conditions, il convient de distinguer entre les lois d’initiative parlementaire et les lois

131
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 132.
132
Cons. Const., Décision n° 79-110 DC, 24 déc. 1979, Loi de finances pour 1980, cdt. 1. Dans cette décision, le juge
s’est fondé sur l’article 40 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui
dispose que « la seconde partie de la loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion devant une assemblée
avant le vote de la première partie ».
133
Cour Const., 15 janv. 2009, n° 6/200 ; Cour Const., 27 mars 1996, n° 24/96.
134
En vertu d’une jurisprudence constante, elle se déclare incompétente pour apprécier la constitutionnalité des lois
constitutionnelles.
135
Mathieu Carpentier, « Les conséquences juridiques de l’adoption de la motion de censure », JP blog, 11 décembre
2024, disponible sur [Link]
motion-de-censure-par-mathieu-carpentier/, consulté le 15 décembre 2024 à 15h12 GMT.
136
Assemblée Nationale, Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la
commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur le régime
des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire, op. cit., p. 29.
137
VERDUSSEN (M.), RENSON (A-S.), « Le contrôle juridictionnel des actes posés en affaires courantes », op. cit.,
pp. 347-348.
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d’initiative gouvernementale. Lorsque le Gouvernement expédie les affaires courantes, il n’est pas
envisageable que le contrôle de constitutionnalité des lois d’initiative parlementaire intègre la
question de savoir si l’objet de la loi entre dans une catégorie des affaires courantes ou non dans
la mesure où ce n’est pas le Parlement qui est limité. À l’inverse, le contrôle de constitutionnalité
Page | 49
des lois d’initiative gouvernementale pourrait prendre en compte cette question afin de s’assurer
qu’un Gouvernement qui est limité aux affaires courantes n’insuffle pas de nouvelles politiques
publiques à travers des projets de loi. En revanche, dans l’hypothèse où l’Assemblée nationale
gère les affaires courantes, il est tout d’abord possible que le juge constitutionnel vérifie que les
lois qu’elles initient entrent dans le champ des affaires courantes. Il est ensuite possible de penser
qu’il peut aussi effectuer cette vérification dans le cas des lois d’initiative gouvernementale. En
effet, on peut parfaitement soutenir qu’un parlement limité à l’expédition des affaires courantes ne
pourrait pas voter des projets de loi dont l’objet n’est pas rattachable à une catégorie de ces affaires.

En outre, les modalités de saisine des juridictions constitutionnelles n’assurent pas qu’elles
soient appelées à exercer le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés en période
d’expédition des affaires courantes. Le contrôle par voie d’action étant initié par des autorités
politiques138, il n’est pas évident que celles-ci le déclenchent pour des raisons d’opportunités
politiques. Toutefois, l’opposition parlementaire peut, lorsqu’elle remplit les conditions, saisir le
juge constitutionnel pour contrer l’opportunité politique du gouvernement soutenu par une
majorité. Le contrôle de constitutionnalité initié par toute personne physique ou morale
directement139 ou indirectement140 n’est pas aussi certain, car son déclenchement suppose de
démontrer un intérêt à agir et une atteinte à un droit ou une liberté que la Constitution garantit141.

L’effectivité incertaine du contrôle de constitutionnalité pendant la période d’expédition

des affaires courantes à cause des « calculs politiques » des autorités investies du pouvoir de saisir
les juridictions constitutionnelles invite à renouveler le débat sur l’opportunité de reconnaître à ces
dernières le pouvoir de s’autosaisir dans certaines situations. Dans ce prolongement, se pose aussi
la question de l’élargissement du champ de compétence des juridictions constitutionnelles afin de

138
Article 121 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 révisée. Alinéa 1 de l’article 113 de la constitution
ivoirienne du 8 novembre 2016.
139
Voir par exemple l’article 122 de la Constitution béninoise.
140
Par voie d’exception, à l’occasion d’un litige devant les juridictions ordinaires, lorsqu’une partie soupçonne qu’une
loi qu’on veut lui appliquer serait contraire à la Constitution. Voir l’article 120 de la Constitution du Gabon adoptée
par référendum en 2024.
141
HOUNAKE (K.), « Les infortunes du recours individuel devant la Cour constitutionnelle au Togo », in L’État
inachevé, mélanges en l’honneur du professeur Koffi AHADZI-NONOU, Poitiers, Presses universitaires juridiques de
Poitiers, 2021, p. 258.
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leur assurer une plénitude de compétence sur tous les aspects relatifs, non seulement à
l’élaboration, mais aussi au contenu de toutes les lois sans exception.

Si la saisine contentieuse des juridictions constitutionnelles est improbable pour contrôler

la conformité à la Constitution des actes législatifs adoptés en période d’expédition des affaires Page | 50
courantes, il est souhaitable qu’elles fassent l’objet d’une saisine consultative à cette fin. Cette
saisine facultative142, peut être initiée volontairement par certaines autorités bien déterminées143.
Elle permet d’avoir une position non contentieuse des juridictions constitutionnelles sur l’étendue
des compétences des institutions ou sur les projets d’actes législatifs en période d’expédition des
affaires courantes. Dans ce cadre, la juridiction constitutionnelle exerce son pouvoir
d’interprétation qui s’impose aux acteurs, car comme le relève Delphine Emmanuel,
« l’interprétation est inhérente à la garantie juridictionnelle de la Constitution »144. Dans le cas
du changement récent de la Constitution togolaise, c’est le Président du seul groupe parlementaire
de l’opposition145 qui a demandé l’avis de la Cour constitutionnelle pour savoir, d’une part, si la
modification de l’alinéa premier de l’article 59 de la Constitution limitant à deux le mandat du
Président de la République146 peut se faire par voie parlementaire ou nécessite de passer par
référendum, et d’autre part, les conséquences juridiques du non-respect de l’alinéa second de
l’article 52 qui prévoit que les élections ont lieu dans les trente (30) jours précédant l’expiration

142
Il existe aussi une saisine consultative obligatoire lorsque la Constitution l’impose. C’est le cas des lois organiques
et des ordonnances prises par le Gouvernement sur une matière qui relève normalement du domaine de la loi.
143
Il ressort de l’article 133 de la Constitution ivoirienne en vigueur révisée en 2016 que sur saisine du Président de
la République, du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, les projets ou propositions de loi
peuvent être soumis pour avis au Conseil constitutionnel. L’article 92 de la Constitution sénégalaise énonce également
que « le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la République pour avis ». La saisine consultative
facultative de la juridiction constitutionnelle par ces autorités montre leur volonté d’adopter des normes et des
pratiques conformes à la Constitution. Elle diminue « la pression » sur les juges constitutionnels qui sont amenés à
rendre un avis à titre préventif.
144
EMMANUEL (D.), « Le juge constitutionnel et les conséquences de l’État d’urgence sur le fonctionnement du
Parlement : commentaire croisé des avis n° 08/CC du 30 mars 2020 de la Cour constitutionnelle de la République du
Niger et Avis 002-ACC-SVC/20 du 30 mars 2020 de la Cour constitutionnelle de la République du Congo », Revue
Afrilex, juin 2020, pp. 1-15.
145
L’alinéa 6 de l’article 104 de l’ancienne Constitution togolaise du 14 octobre 1992 dispose que : « la Cour
constitutionnelle peut être saisie d’une demande d’avis sur le sens des dispositions constitutionnelles par le Président
de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Président de
la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, le Président du Conseil économique et social, le Président
de la Commission Nationale des Droits de l’Homme, le Président du Conseil supérieur de la magistrature, le
Médiateur de la République et les présidents des groupes parlementaires ». L’alinéa suivant ajoute qu’« une loi
organique détermine les autres autorités et les personnes morales qui peuvent saisir la Cour constitutionnelle, en
matière de protection des droits fondamentaux ». Il faut noter qu’il n’existe pas des dispositions équivalentes dans la
nouvelle Constitution adoptée. La demande d’avis facultative n’est donc plus possible.
146
Cet alinéa énonce que : « Le président de la République est élu au suffrage universel, libre, direct, égal, et secret
pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois ». L’alinéa 2 dispose que : « Cette disposition ne peut être
modifiée que par voie référendaire ».
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du mandat des députés. La Cour constitutionnelle a décidé qu’il n’y a pas lieu de statuer sur ces
demandes d’avis aux motifs que « ne figurent pas au nombre des actes sur lesquels l’avis de la
Cour pourra être sollicité en vue de leur confrontation à la norme constitutionnelle, les projets de
texte de valeur constitutionnelle en instance de promulgation »147. Si cette position de la Cour est
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prudente au regard du contexte et compte tenu du risque que son avis glisse vers un contrôle de
constitutionnalité par voie d’action dont les présidents des groupes parlementaires n’ont pas
l’initiative, il n’en demeure pas moins que sa motivation est discutable. En effet, la Constitution
ne précise pas les actes sur lesquels l’avis de la Cour peut être sollicité ni le moment où cet avis
peut être demandé. Lorsque le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période
d’expédition des affaires courantes est effectivement assuré, sa portée est, néanmoins, modérée.

B- La portée modérée

Le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires
courantes est modéré car, les juges prennent en compte l’urgence et le principe de continuité des
services publics. En effet, l’urgence a une incidence sur le régime juridique des affaires
courantes (1), tandis que le principe de continuité des services publics a une influence sur l’office
des juges dans le cadre de ce contrôle (2).

1- L’incidence de l’urgence sur le régime juridique des affaires courantes

Selon Jacques Robert, « dans son sens général, l’urgence est le caractère d’un état de fait
susceptible d’entrainer, s’il n’y est porté remède à bref délai, un préjudice irréparable, sans
cependant qu’il y ait toujours nécessairement péril imminent »148. S’il ne s’agit pas d’un terme
juridique, il n’en demeure pas moins qu’il est parfois intégré au droit positif qui prévoit des
dispositions dérogatoires permettant de faire face aux situations urgentes149. Les procédures
contentieuses d’urgence150 sont également instituées pour permettre aux juges de rendre des
décisions de justice « provisoires » dans des délais brefs151. Les juges tiennent également

147
Cour constitutionnelle, Avis n° AV - 001/24 du 24 avril 2024. Affaire : Demande d’avis du Président du groupe
parlementaire à l’Assemblée nationale, le Nouvel Engagement Togolais (NET) et le Parti des Démocrates
Panafricains (PDP) relative aux divergences d’interprétation résultant du vote, le 19 avril 2024, de la loi portant
révision de la Constitution du 14 octobre 1992 et instituant un régime parlementaire au Togo.
148
ROBERT (J.), « Les situations d’urgence en droit constitutionnel », R.I.D.C., vol. 42, n° 2, 1990, p. 751.
149
Par exemple, l’article 72 de la Constitution du Sénégal du 22 janvier 2001 modifiée prévoit que le délai de
promulgation des lois par le Président de la République qui est normalement de huit jours francs qui suivent
l’expiration des délais de recours est réduit de moitié en cas d’urgence déclarée par l’Assemblée nationale. L’état
d’urgence prévu par les Constitutions en est aussi une illustration parfaite.
150
Il s’agit des référés notamment le référé suspension, le référé liberté, le référé mesure utile...etc.
151
NDIAYE (A.), « Le référé administratif en Afrique », Revue Afrilex, janv. 2020, pp. 1-47.
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compte de l’urgence dans l’appréciation des faits afin de rendre des décisions de justice adaptées.
Les juridictions administratives, constitutionnelles, communautaires et internationales ont
développé chacune un contentieux de l’urgence152. La caractérisation de l’urgence varie en droit
selon les matières et les circonstances153.
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L’urgence annihile le régime juridique des affaires courantes. Elle permet à un
Gouvernement démissionnaire ou renversé de mener des actions et d’adopter des règles juridiques
qui outrepassent ce régime et qui relèvent de ses compétences normales. Elle permet de légitimer
une affaire qui n’est pas par « nature courante » c’est-à-dire qui excède les affaires journalières ou
en cours. L’équipe ministérielle diminuée peut se soustraire du régime d’expédition des affaires
courantes en adoptant régulièrement un acte juridique sans encourir l’annulation pour vice de
compétence dès lors que cet acte est justifié par l’urgence.

Certains auteurs pensent que les affaires urgentes ne constituent pas à proprement parler
des affaires courantes154. Cette position mérite d’être partagée, puisque l’administration ne gère
pas quotidiennement des affaires urgentes. L’urgence mérite plutôt d’être considérée comme un
motif qui permet au Gouvernement désinvesti de se soustraire du régime des affaires courantes
pour gérer des « affaires de gouvernement » en exécutant des actions normales ou exceptionnelles
qui relèvent de la compétence d’un Gouvernement de plein exercice. Elle constitue une exception
au principe de l’expédition des affaires courantes. Son usage dans les décisions de justice relatives
à ces affaires permet de l’appréhender comme tel. Le Conseil d’État belge a jugé qu’« un arrêté
qui ne constitue pas une affaire courante ordinaire doit être considéré comme une affaire de
gouvernement. Un tel arrêté ne peut être pris qu’en cas d’urgence »155. Dans une autre décision,
il a considéré que « l’acte ne peut être considéré comme une affaire courante ordinaire mais bien
comme une « affaire de gouvernement », en sorte qu’il reste à déterminer si son adoption en
périodes d’affaires courantes est justifiée au regard d’une urgence particulière »156. Il découle de
ces décisions de justice que l’urgence permet de valider des actes juridiques qui, en période
d’expédition des affaires courantes, auraient été illégaux.

152
MARTY (N.), GRAMMATICO (L.), NDIAYE (P.), « Chronique de l’urgence contentieuse administrative :
chronique n°II. », LPA, 8 nov. 2004, p. 4.
153
ROBERT (J.), « Les situations d’urgence en droit constitutionnel », op. cit., pp. 751-752.
154
LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes », R.R.J., 2009, n° 2, p. 729.
155
CE, 31 mai 1994, n° 47.691, Ory.
156
CE, 17 mai 2016, n° 234.747, Crombrugghe de Picquendaele.
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Dans sa jurisprudence, le Conseil d’État belge considère que les affaires urgentes sont
celles dont « le règlement ne peut souffrir aucun retard, sous peine de mettre en danger des intérêts
fondamentaux ou de leur porter préjudice »157. Il s’agit des situations qui constituent des nécessités
impérieuses au point de mettre en péril la continuité du service public s’il n’y était pas
Page | 53
immédiatement pourvu. Selon Laurent Maniscalco « l’urgence d’une affaire peut découler de deux
causes distinctes : l’une matérielle et qui est fonction de la survenance d’un événement imminent,
l’autre temporelle et qui est, elle, fonction de l’écoulement du temps sur un événement non urgent
initialement »158. Lucien Rigaux note qu’ « ont ainsi été considérées comme relevant de l’urgence
la nomination d’un chef de poste à l’ambassade d’Autriche pour ne pas porter préjudice à l’image
internationale de la Belgique à l’aube de sa Présidence de l’Union européenne, la nomination du
gouverneur de la Banque Nationale de Belgique en pleine crise économique ou encore la garantie
bancaire accordée aux coopérateurs d’ARCO pour éviter une crise financière systémique »159.
D’après Christian Behrendt, ces décisions importantes de nomination de hauts fonctionnaires sont
admises à cause de la longue durée de la période des affaires courantes qui « conduit à admettre
progressivement le caractère impérieux et urgent du règlement de certaines affaires »160. Il
souligne que « si la nomination d’un ambassadeur, d’un haut fonctionnaire ou d’un magistrat
n’est traditionnellement pas considérée comme une affaire urgente, cette appréciation ne vaut
qu’autant que les périodes où le gouvernement est chargé d’expédier les affaires courantes sont
relativement brèves »161. Abondant dans le même sens, Philippe Coleman affirme que « si un
gouvernement démissionnaire devait un jour s’installer dans la durée, on ne peut exclure que les
attributions relevant des affaires courantes soient sensiblement étendues »162. Il précise que « ce
qui n’est pas urgent pour la continuité de l’État lorsque quelques jours s’écoulent entre la
démission d’un Gouvernement et la nomination d’un nouveau, peut le devenir si l’intérim se
prolonge plusieurs mois, voire plus d’un an »163. Or, comme l’observe Nicolas Bernard « la durée
des crises institutionnelles a tendance à augmenter progressivement, et par l’écoulement du temps,
le Gouvernement voit ses compétences s’accroître au bénéfice de la notion d’urgence »164. Lucien

157
Ibid.
158
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 14.
159
RIGAUX (L.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 367.
160
BEHRENDT (Ch.), « Le régime des affaires courantes et la Constitution belge », op. cit., p. 385.
161
Ibid.
162
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 6.
163
Ibid.
164
BERNARD (N.), « L’expédition des affaires courantes : évolutions d’une coutume constitutionnelle », op. cit.,
p. 339.
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Rigaux s’est interrogé sur la pertinence de l’argument de l’urgence lié au temps si l’écoulement de
celui-ci résulte de l’inertie du Gouvernement qui l’a laissé couler dans des situations prévisibles
pour se retrouver enserré par le calendrier165. Il estime, à juste titre, que « l’urgence doit être
analysée avec la plus grande circonscription et qu’elle ne peut être le fruit de l’inertie du
Page | 54
gouvernement »166.

L’efficacité du contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés au moment de

l’expédition des affaires courantes dépend de l’appréciation de l’urgence par les juridictions. Si
l’urgence est établie avec légèreté, elle va affecter négativement l’efficacité de ce contrôle en
permettant à un gouvernement désinvesti de faire « un peu tout ». En revanche, si l’urgence est
caractérisée rigoureusement, elle aura une incidence significative sur le régime juridique des
affaires courantes et impactera négativement le fonctionnement des services publics. Par
conséquent, le juge doit rechercher l’équilibre entre l’efficacité du contrôle juridictionnel et les
nécessités de la gestion publique en période des affaires courantes. Il doit veiller à ce que l’autorité
administrative désinvestie n’abuse pas de la notion d’urgence. Comme l’explique Émile
Charpentier, « même si l’urgence permet à l’autorité administrative d’accroître ses compétences,
l’urgence ne l’autorise pas pour autant à prendre n’importe quelle mesure »167.

En tout état de cause, l’urgence doit faire l’objet d’un examen objectif afin de vérifier la
mise en cause effective des intérêts de la collectivité au regard des circonstances concrètes. Dans
certaines décisions de justice rendues par le Conseil d’État Belge, celui-ci a admis la légalité des
actes administratifs pris en période des affaires courantes afin de préserver le principe du délai
raisonnable168 et celui de la sécurité juridique169. Dans les États d’Afrique subsaharienne
francophone, il est assez probable que les juges fassent preuve de prudence et de circonspection
pour éviter que le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition des
affaires courantes ne provoque le blocage des choix politiques, économiques et sociaux jugés
urgents durant cette période où les politiques publiques sont affectées170. Il est vraisemblable qu’ils

165
RIGAUX (L.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
pp. 368-369.
166
Ibid., p. 379.
167
CHARPENTIER (É.), « L’héritage en droit administratif de l’arrêt du Conseil d’État, assemblée, 19 octobre 1962,
Sieur « Brocas » », R.F.D.A., 2022, p. 966.
168
CE, 18 septembre 1992, n° 40.375, Hotton.
169
CE, 5 octobre 1999, n° 82.703 et 82.704, Communauté flamande.
170
Compte tenu du contexte et du caractère embryonnaire du système juridictionnel dans certains États d’Afrique
subsaharienne francophone où l’indépendance des juridictions ne semble pas totalement garantie, on peut craindre
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ne censurent que les qualifications abusives d’urgence retenues par les ministres pour contourner
le régime juridique des affaires courantes. On peut néanmoins affirmer que les situations de
terrorisme ou d’atteinte à l’intégrité du territoire constituent sans doute l’urgence pouvant justifier
la gestion des « affaires de Gouvernement » en période des affaires courantes. De même, en cas
Page | 55
d’adoption d’une loi sur l’état d’urgence comme en période de Covid 19, le juge ne peut pas
censurer les affaires gérées à ce titre par un Gouvernement désinvesti au motif qu’elles
dépasseraient les affaires courantes. Le principe de continuité des services publics a aussi une
influence sur l’office des juges dans le cadre du contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés
en période d’expédition des affaires courantes et conduit également à relativiser la portée de ce
contrôle.

2- L’influence du principe de continuité des services publics sur l’office des juges

Le principe de continuité des services publics est un principe à valeur constitutionnelle171

qui vise à assurer le fonctionnement normal de ces services. Il constitue l’une des lois du service
public dégagées et systématisées par Louis Rolland au cours des années 1930172. Il suppose que le
service public doit fonctionner de façon régulière et continue sans interruption afin d’assurer la
satisfaction appropriée de l’intérêt général173. La chambre administrative de la Cour suprême du
Bénin a affirmé que « la continuité du service public est un principe cardinal du fonctionnement
de l’administration publique »174.

Le contrôle juridictionnel des actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes
doit tenir compte du principe de continuité des services publics. Francis Delpérée a pu soutenir
qu’un Gouvernement démissionnaire ou renversé « ne peut rien faire, sauf ce qui est requis par
les exigences de la continuité »175 de l’État. La continuité de la vie nationale ne doit en aucun cas
être compromise totalement y compris en période de crise. Comme l’explique Marcel Waline, s’il
est évident qu’« un gouvernement démissionnaire est radicalement sans pouvoir parce que sans
investiture ni responsabilité », il est important qu’il puisse, « dans la mesure strictement

que les juges s’approprient les motifs évoqués par les autorités politiques pour admettre généralement que la condition
d’urgence est remplie.
171
Cons. const., Décision n° 79-105 DC du 25 juill.1979, Loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août
1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail,
Cdt. 1. Cour const., Gabon, 14 nov. 2018, n° 219/CC.
172
DONIER (V.), « Les lois du service public : entre tradition et modernité », R.F.D.A., 2006, p. 1219.
173
CE, 5 avr. 2022, n° 450313, Syndicat CGT de la société Cofiroute. Cour suprême du Bénin, chambre administrative,
09 juill. 2021, n° 2005-144bis/CA3.
174
Cour suprême du Bénin, chambre administrative, 28 avr., 2021, n° 2007-179/CA2.
175
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 128.
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nécessaire », assurer la continuité de « la vie publique »176 car « la marche des services publics
n’admet en principe aucune interruption »177. Pour Laurent Maniscalco, « la notion d’affaires
courantes, fondée sur le principe de continuité du service public, ne peut être interprétée de telle
façon qu’elle viendrait empêcher un gouvernement non soumis à contrôle parlementaire de
Page | 56
prendre des mesures visant à garantir ledit principe »178. Abondant dans le même sens, Francis
Delpérée affirme, non sans raison, que « si la continuité de l’État vient à être menacée - non pas
sur un point de détail, mais sur l’essentiel -, nul ne se plaindra de l’intervention exceptionnelle
des autorités publiques dans ce cas de figure »179.

Le contrôle juridictionnel de l’expédition des affaires courantes ne doit pas aboutir à

paralyser le fonctionnement normal et régulier des services publics. L’examen des décisions
rendues par les juridictions administratives françaises en matière de gestion des affaires courantes
montre qu’elles prennent effectivement en compte la continuité du service public afin de décider
si un organe désinvesti peut prendre ou non certains actes juridiques. Pour juger que les décisions
d’attribuer et de signer certains marchés publics ne relèvent pas de la gestion des affaires courantes
d’une régie, le Conseil d’État a considéré que ces marchés, « en raison [...] de l’absence d’urgence
particulière s’attachant à leur réalisation, ne peuvent être regardées comme relevant du
fonctionnement courant de la régie ou indispensables à la continuité du service public »180. La
cour administrative d’appel de Paris a aussi jugé que l’arrêté pris par le conseil des ministres de la
Polynésie française d’accorder des autorisations d’occupation temporaire de deux emplacements
du domaine public, après que l’assemblée de la Polynésie française ait adopté une motion de
censure à l’encontre du gouvernement et avant l’élection du nouveau président, ne peut être
regardé comme entrant dans la catégorie des affaires courantes au motif que « l’intervention de
l’arrêté attaqué n’était pas dictée par l’urgence ou par la nécessité de prendre des mesures
indispensables pour assurer la continuité des services publics »181. Dans la décision Syndicat
régional des quotidiens d’Algérie, le Conseil d’État a considéré que le décret contesté « ne peut
être regardé comme une affaire courante, si extensive que puisse être cette notion dans l’intérêt
de la continuité nécessaire des services publics ». En revanche, dans un jugement rendu le

176
WALINE (M.), « Notes de jurisprudence sur l’arrêt du Conseil d’État du 4 avril 1952, Syndicat régional des
quotidiens d’Algérie », op. cit., p. 1029.
177
LACHAZE (M.), « L’expédition des affaires courantes en période de crise ministérielle », op. cit., p. 65.
178
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 51.
179
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 130.
180
CE, 23 déc. 2011, n° 348648.
181
CAA Paris, 22 nov 2007, n°06PA02184.
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9 septembre 2024, le tribunal administratif d’Amiens a considéré que les mesures individuelles de
contrôle administratif et de surveillance « constituent des décisions individuelles se rattachant aux
affaires courantes que le ministre démissionnaire de l’intérieur et des outre-mer pouvait
compétemment expédier pour assurer la continuité de l’Etat jusqu'à la nomination d’un nouveau
Page | 57
Gouvernement »182. Laurent Maniscalco relève aussi que « des nominations importantes qui ne
peuvent pas, en principe, être décidées en période d’affaires courantes, peuvent, vu la longueur
d’une crise gouvernementale, devenir des affaires urgentes qui peuvent être prises en période
d’affaires courantes, notamment lorsque le bon fonctionnement d’un service public est mis en
péril »183.

Il appartient aux juges de veiller à ce que le gouvernement qui expédie des affaires
courantes n’outrepasse pas les limites de ce qui est nécessaire à la continuité des services publics.
En effet, ce principe « ne saurait être assimilé à la vague qui emporterait tout sur son passage -
les institutions, les règles, les procédures, les contrôles… Il ne suffit pas de crier “salus patriae
suprema lex” pour justifier tout comportement ou toute décision »184. Les juges doivent faire
preuve d’audace pour apprécier la validité des actes juridiques adoptés en période de gestion des
affaires courantes au regard des circonstances dans lesquelles ils ont été adoptés et en tenant
compte de leur portée juridique et politique. Lorsque le principe de continuité des services publics
n’est pas suffisamment affecté, les juridictions peuvent censurer les actes juridiques adoptés sous
l’autel de cette continuité par un Gouvernement qui manque de légitimité politique. Dans les cas
où il est suffisamment affecté, les juges peuvent apprécier la validité des actes juridiques que les
autorités qui assurent les affaires courantes sont conduites à adopter en tenant compte de leur
portée juridique et politique. Cette appréciation permet d’endiguer les actes d’envergure politique
et ceux qui ont une portée juridique significative que les organes intérimaires tenteraient d’adopter
sous prétexte qu’ils visent à assurer la continuité des services publics. La question cruciale à
laquelle les juges doivent répondre est de déterminer le degré de péril du fonctionnement normal
du service public si l’acte juridique en question n’était pas adopté par l’organe désinvesti. Par
exemple, quel besoin serait incontournable de sorte que le marché public pour le satisfaire doit être
conclu par cet organe ? Pour un acte administratif unilatéral réglementaire ou individuel, dans
quelle mesure son absence affecterait le fonctionnement normal du service public ? En tout état de

182
TA d’Amiens, 9 sept. 2024, n° 2403435 et n° 2403458.
183
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 51.
184
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 128.
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cause, ce sont les dysfonctionnements graves des service publics qui peuvent, selon nous,
permettre à un Gouvernement démissionnaire ou renversé d’adopter un acte juridique d’envergure
politique ou qui a une portée juridique significative.

Conclusion Page | 58

Il résulte de cette étude que le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en
période d’expédition des affaires courantes est important au regard des enjeux politiques et
juridiques de ces affaires et pour éviter d’en faire une période de non-droit inadmissible dans un
État de droit. Les limites de ce contrôle ne doivent pas constituer un frein à sa mise en œuvre, mais
des paramètres de son adaptation à cette période. Dans les États d’Afrique subsaharienne
francophone, il est souhaitable de développer ce contrôle juridictionnel en s’inspirant des
expériences étrangères notamment belge et française. En effet, c’est par leur jurisprudence que les
juges constitutionnels et administratifs africains réussiront à dessiner les contours de la règle
limitant les compétences du Gouvernement, et le cas échéant, de la chambre des représentants, aux
affaires courantes afin de contribuer à garantir, non seulement l’État de droit, mais aussi le respect
des pouvoirs politiques. Il leur appartient de clarifier le périmètre du possible et du proscrit en
période d’expédition des affaires courantes.

Le développement de ce contrôle suppose d’adapter les règles de saisine et de compétences

des juridictions qui doivent elles-mêmes faire preuve d’audace. Il est souhaitable d’intégrer la
notion d’affaires courantes dans le bloc de constitutionnalité et d’élargir les compétences des
juridictions constitutionnelles en matière de contrôle de constitutionnalité des lois. Au demeurant,
la présente étude révèle la nécessité d’encadrer explicitement et clairement dans une règle juridique
adaptée l’expédition des affaires courantes par un organe exécutif ou législatif afin de combler les
vides juridiques et de réduire les incertitudes qui entourent cette notion ainsi que son régime
juridique.

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