LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS EST EN
DANGER
Recommandations d'Amnesty International à la 44ème
session du Comité exécutif du Haut Commissariat des
Nations unies pour les réfugiés
Introduction
Le système international de protection des réfugiés ne peut fonctionner efficacement que si
les Etats remplissent leurs obligations envers ceux qui demandent leur protection.
L'élément fondamental du système est que les Etats doivent respecter le principe de
non-refoulement et ne doivent pas renvoyer de force les réfugiés dans des territoires où leur
vie ou leur liberté est en danger. Le respect intégral de ce principe et son application dans la
pratique sont la seule manière d'assurer que les gens ne soient pas envoyés dans des pays où
ils risquent d'être arbitrairement arrêtés, torturés, kidnappés ou exécutés.
Il est certain toutefois que le respect de ce principe peut créer des problèmes
pratiques pour les Etats. Certains Etats, en raison simplement de leur situation
géographique, reçoivent des centaines de milliers de demandeurs d'asile et de réfugiés tandis
que d'autres n'en reçoivent que très peu. Et certains Etats qui accueillent un très grand
nombre de réfugiés n'ont pas les moyens financiers d'assurer leur subsistance. C'est
pourquoi le système international de protection des réfugiés dépend aussi de la solidarité
internationale. Mais si des pays ou de petits groupes de pays prennent des mesures pour
limiter le nombre de réfugiés et de demandeurs d'asile atteignant leur territoire, envoyer les
demandeurs d'asile dans des pays dits "pays tiers d'accueil sûr", et réviser ou réinterpréter les
normes internationales conçues pour assurer la protection des réfugiés et l'exercice de la
solidarité internationale, il faut s'attendre à ce que d'autres Etats se sentent obligés de suivre
leur exemple ; tout le système se trouverait ainsi menacé.
Ces dernières années les gouvernements membres du Comité exécutif du Programme
(Excom) du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ont examiné
diverses questions relatives à la protection des réfugiés et sont parvenus à certaines
conclusions. Celles-ci ont trait à des questions telles que les méthodes de détermination du
statut de réfugié, la détention des réfugiés et des demandeurs d'asile, la réunification familiale
et le rapatriement volontaire. Ces conclusions n'ont pas pour les Etats le même caractère
obligatoire que les dispositions contenues dans les traités mais sont destinées à guider leur
conduite, et comme elles ont été adoptées par les Etats, dans la plupart des cas à l'unanimité,
à l'issue de négociations officielles, elles constituent des normes internationales qui font
autorité.
Amnesty International septembre 1993 AI Index : POL 33/06/93/F
2 La protection des réfugiés est en danger
Des mesures prises par certains grands Etats risquent maintenant de saper le système
international de protection des réfugiés. Amnesty International pense notamment que la
politique du gouvernement des Etats-unis consistant à renvoyer de force directement en
Haïti les demandeurs d'asile haïtiens interceptés en mer est manifestement contraire au
principe de non-refoulement énoncé à l'article 33 de la Convention de 1951 relative au statut
des réfugiés. Elle est également contraire aux conclusions de l'Excom qui réaffirment
l'importance fondamentale de ce principe, et qui soulignent qu'il s'applique même dans les
situations d'arrivées massives et s'étend aux réfugiés qui arrivent aux frontières. Amnesty
International pense également que les mesures restrictives adoptées par les Etats membres
de la Communauté européenne (CE), dans le contexte de l'"harmonisation" de leurs
politiques d'asile, ont sévèrement limité la possibilité pour les demandeurs d'asile d'atteindre
les territoires des Etats membres de la CE. Ces Etats ont en outre adopté plusieurs
conclusions et résolutions communes qui constituent des réinterprétations importantes des
conclusions de l'Excom et dans certains cas sont contraires aux normes énoncées dans ces
conclusions. L'Excom devrait s'en inquiéter.
Si de grandes puissances qui ne reçoivent qu'une proportion relativement faible du
nombre total de réfugiés du monde décident isolément, sans en référer à l'Excom, de mettre
au point des dispositions pour envoyer les demandeurs d'asile dans des "pays tiers d'accueil
sûr", de limiter systématiquement l'accès des demandeurs d'asile à leurs territoires et de violer
de manière flagrante le droit international en renvoyant les demandeurs d'asile directement
dans leur pays d'origine, d'autres pays risquent d'être tentés de suivre leur exemple. De cela
aussi l'Excom devrait s'inquiéter.
La politique américaine consistant à renvoyer les Haïtiens sans examiner leurs
demandes et les mesures prises dans la CE ne sont pas les seules sources de préoccupation
pour Amnesty International en ce qui concerne la protection des réfugiés et des demandeurs
d'asile. Nous avons au cours de l'année soulevé des questions de ce type auprès de
gouvernements de divers parties du monde. Nous avons par exemple réagi contre des
politiques inéquitables en matière d'asile au Japon, au Bangladesh où des réfugiés birmans
musulmans étaient renvoyés au Myanmar dans le cadre d'un programme de rapatriement
qui n'était pas entièrement volontaire, et en Malaisie pour assurer la pleine protection des
réfugiés indonésiens. Mais nous pensons que parmi toutes les questions de protection des
réfugiés qui préoccupent Amnesty International, ce que font les Etats-unis et la
Communauté européenne est particulièrement grave car cela n'affecte pas seulement les
réfugiés qui essaient d'obtenir protection dans une situation donnée mais constitue aussi une
menace sérieuse pour le système international de protection des réfugiés.
Nécessité pour l'Excom d'agir
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993
La protection des réfugiés est en danger 3
Pour différentes raisons, l'Excom du HCR est l'organisme international le mieux placé pour
soulever les questions relatives à la protection internationale des réfugiés et, à l'intérieur du
système des Nations unies, c'est certainement à l'Excom qu'il appartient d'agir. L'Excom a
été créé par l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations unies en 1957 avec mission
de conseiller le Haut Commissaire dans l'exercice de ses fonctions telles que définies par le
Statut du Haut Commissariat1. Dans les années qui ont suivi, le Comité a de plus en plus
pris pour rôle de donner des conseils autorisés aux Etats sur l'application appropriée de la
Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés, et d'établir des
normes sur les questions qui n'étaient pas directement ou explicitement traitées dans ces
instruments. En 1975 l'Excom a créé, avec l'autorisation de l'Assemblée générale des
Nations unies, un Sous-Comité de la protection internationale qui a mis au point de
nombreuses normes qui ont été adoptées par l'Excom sous forme de conclusions. Plusieurs
de ces conclusions s'adressent spécifiquement aux Etats, ce qui montre clairement que le rôle
de l'Excom ne se borne désormais pas simplement à conseiller le Haut Commissaire. Selon
le HCR ces conclusions "énoncent et élaborent les règles de base pour la protection des
réfugiés".
La plupart des conventions internationales traitant des questions de droits individuels
des personnes prévoient la création d'un comité ou d'un organe consultatif chargé de
surveiller l'application de leurs dispositions. Ce comité ou cet organe a notamment pour
mission d'émettre des avis consultatifs sur certaines questions d'ordre juridique, d'examiner
les rapports soumis périodiquement par les Etats et de faire des observations sur la mesure
dans laquelle les Etats s'acquittent de leurs obligations. Dans certains cas il a le pouvoir de
recevoir des plaintes de personnes ou d'Etats concernant les violations de la convention ou
du traité en question, et de trancher.
Ni la Convention de 1951 ni le Protocole de 1967 ne prévoient la création d'un tel
organe, et l'Excom est donc actuellement le seul organe intergouvernemental du système des
Nations unies à s'occuper explicitement, dans le détail et avec autorité, de la protection
internationale des réfugiés. Il est donc indispensable qu'il exerce sa fonction d'examen des
politiques ou des situations qui constituent des menaces pour le système international de
protection des réfugiés et qu'il prenne les mesures propres à soutenir ce système. L'Excom
ne saurait rester silencieux lorsque ses propres conclusions et directives sont mises en échec.
Il devrait s'intéresser activement aux travaux des instances régionales ou
intergouvernementales qui entreprennent de fixer des lignes directrices pour la protection
des réfugiés. Dans le cas du Plan d'action global (PAG) pour les réfugiés indochinois et
1
Le statut du Haut Commissariat, approuvé par l'Assemblée générale des Nations unies en 1950, envisageait la
création d'un "comité consultatif pour les réfugiés" qui donnerait des avis au Haut Commissaire sur les questions
soulevant des difficultés dans l'exercice de ses fonctions, notamment "s'il s'agit de contestations relatives au statut
international de ces personnes".
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4 La protection des réfugiés est en danger
dans celui de la CIREFCA2, l'Excom s'est montré prêt à exercer un rôle de surveillance. Il
doit de même maintenant être prêt à s'occuper de ce qui ce passe en Europe.
Evénements récents au sein de la Communauté européenne et en Europe
Dans des communications adressées aux gouvernements des Etats membres de la CE et
dans des rapports publiés ces dernières années Amnesty International a fait part à plusieurs
reprises de ses inquiétudes au sujet des mesures prises de concert par ces Etats, telles que les
accords sur les exigences en matière de visa et les sanctions appliquées aux compagnies
aériennes, pour limiter l'accès des réfugiés et des demandeurs d'asile à leurs territoires.
Nous avons également exprimé nos préoccupations au sujet des mesures adoptées pour
exclure des procédures normales d'asile certains types de demandes d'asile et pour envoyer
les gens dans des "pays tiers d'accueil sûr" où ils peuvent avoir séjourné ou simplement être
passés en route vers un pays de la CE auquel ils allaient demander asile.
A une réunion ministérielle tenue en décembre 1992, les gouvernements de la CE ont
adopté un certain nombre de résolutions et de conclusions sur de telles questions. Ces
questions sont déjà traitées dans les conclusions de l'Excom. A certains égards les
résolutions et conclusions de la CE diffèrent des conclusions de l'Excom ; en outre les
questions dont elles traitent auront un effet direct sur d'autres Etats.
¨résolution sur un approche harmonisée des questions relatives aux pays dits
"pays tiers d'accueil"
Beaucoup d'Etats européens appliquent déjà la notion de "pays tiers d'accueil" (quelquefois
dits "pays d'accueil sûr"). Le résultat est que de grands nombres de demandeurs d'asile sont
envoyés dans d'autres pays, en Europe et hors d'Europe, sans aucun examen de leur
demande d'asile. Dans la résolution adoptée en décembre 1992 les Etats membres de la
CE ont décidé d'uniformiser les procédures suivies pour l'envoi de demandeurs d'asile dans
un "pays tiers d'accueil" ; ces règles n'obligent nullement les Etats membres à donner au
demandeur d'asile la possibilité de contester une décision de l'envoyer dans un pays tiers.
La résolution prévoit que les autorités de l'Etat de renvoi doivent s'enquérir de la situation
dans le "pays tiers d'accueil" avant d'y envoyer un demandeur d'asile, et que le "pays tiers
d'accueil" doit remplir de façon générale certaines conditions, telles qu'une protection
efficace contre un rapatriement forcé. Mais elle n'exige pas que le pays tiers s'engage à
fournir au demandeur d'asile une protection qui soit efficace et durable, un statut juridique
2
Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (Conférence internationale sur les réfugiés
centraméricains)
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993
La protection des réfugiés est en danger 5
reconnu et le droit de présenter sa demande d'asile selon une procédure équitable et
satisfaisante. La résolution n'exige pas non plus que le "pays tiers d'accueil" accepte
effectivement de ré-admettre le demandeur d'asile.
Cette résolution semble être en contradiction avec la conclusion 15 de l'Excom
(Réfugiés sans pays d'asile) qui prévoit que "l'asile ne doit pas être refusé uniquement pour le
motif qu'il aurait pu être demandé à un autre Etat"3. En outre, comme l'a déclaré le HCR
dans un document à ce sujet, "il n'existe pas de règle ou de principe international selon lequel
une personne qui a quitté son pays en vue d'échapper à la persécution doit demander la
reconnaissance de son statut de réfugié ou l'asile dans le premier pays sûr qu'elle a pu
atteindre" 4 . Dans le même document, le HCR affirme également que les demandeurs
d'asile ne peuvent être envoyés dans un "pays tiers sûr" que si le pays d'envoi s'est assuré que
le pays de réception respecte le principe de non-refoulement, traitera le demandeur d'asile
conformément aux normes internationales acceptées et examinera la demande d'asile. Les
deux dernières de ces conditions essentielles ne figurent pas dans la résolution de la CE.
Les craintes d'Amnesty International sur ce point sont d'autant plus vives qu'elle sait
qu'en pratique les gouvernements européens envoient souvent des demandeurs d'asile dans
un "pays tiers d'accueil" sans s'assurer du tout que le demandeur d'asile sera admis dans le
pays ou pourra y demander l'asile. C'est ainsi que les fonctionnaires du Royaume-uni,
lorsque nous leur posons la question avant le renvoi de force d'une personne dans un pays
tiers, disent régulièrement à Amnesty International que ce n'est pas la politique du
gouvernement britannique que d'obtenir de telles assurances. Amnesty International
connaît nombre de cas où le gouvernement britannique a envoyé des demandeurs d'asile
dans un "pays tiers d'accueil", d'où ils ont ensuite été renvoyés dans le pays qu'ils avaient fui,
sans tenir aucun compte de leur demande d'asile. Nous connaissons aussi des cas où des
demandeurs d'asile ont été envoyés dans des "pays tiers d'accueil" considérés comme "sûrs" et
ont été ensuite renvoyés par ces pays dans les pays où ils avaient été victimes de graves
violations des droits de l'homme.
Dans de nombreux cas où des demandeurs d'asile ont voyagé par terre avant
d'atteindre la frontière d'un Etat membre de la CE, l'application de cette notion de "pays tiers
3
La résolution de la CE se réfère à la Conclusion 58 de l'Excom (Problème des réfugiés et des demandeurs d'asile
quittant de façon irrégulière un pays où la protection leur a déjà été accordée), mais cette conclusion s'applique
explicitement aux réfugiés et aux demandeurs d'asile qui ont déjà trouvé protection dans un autre Etat et non à ceux
qui ne font que passer par un pays tiers en route pour un pays où ils demandent asile.
4
The "safe third country" policy in the light of the international obligations of countries vis-à-vis refugees and
asylum seekers (La politique du "pays tiers sûr" du point de vue des obligations internationales des pays
vis-à-vis des réfugiés et des demandeurs d'asile), document publié par le bureau de Londres du HCR en
juillet 1993.
Amnesty International septembre 1993 AI Index : POL 33/06/93/F
6 La protection des réfugiés est en danger
d'accueil" risque de faire peser des pressions très lourdes, et même intolérables, sur les
systèmes de protection encore fragiles de certains des pays d'Europe centrale et orientale.
Plusieurs de ces pays ont adhéré récemment à la Convention de 1951 et au Protocole de
1967 et certains viennent d'adopter ou sont en train d'adopter une législation et des
procédures d'asile, mais il faut du temps pour construire l'infrastructure nécessaire pour
s'occuper dans la pratique de grands nombres de demandeurs d'asile. Amnesty
International craint qu'il ne soit difficile, si on renvoie de très nombreux demandeurs d'asile
dans des pays qui n'ont pas eu la possibilité de mettre en place les institutions et les
procédures nécessaires, d'assurer la protection efficace et durable des réfugiés et demandeurs
d'asile dans ces pays.
Les pays d'Europe centrale et orientale seront probablement les plus immédiatement
touchés par cette résolution mais les pays situés hors d'Europe seront affectés également.
De nombreux réfugiés africains par exemple demandent asile dans un pays de la CE après
être passés par d'autres pays d'Afrique. Le plus souvent les demandeurs d'asile arrivant dans
un pays de la CE auront traversé d'autres pays après avoir fui leur pays d'origine. Il est clair
en effet que cette résolution a directement pour but de réduire le nombre de demandeurs
d'asile arrivant dans les Etats membres de la CE, sans beaucoup ou du tout tenir compte de
l'effet que cela aura sur les "pays tiers d'accueil" qui n'ont pas pris part aux discussions qui ont
précédé son adoption.
La politique définie dans cette résolution de la CE aura manifestement des
conséquences négatives pour les demandeurs d'asile qui seront envoyés rapidement dans
d'autres pays sans assurances suffisantes de protection. Mais elle sape aussi plus
généralement le principe de solidarité internationale car certains pays, en cherchant
agressivement à restreindre l'accès des réfugiés et des demandeurs d'asile à leurs territoires,
imposent un fardeau plus lourd à d'autres pays qui n'ont pas eu la possibilité de participer
aux discussions menant à l'adoption de cette politique. L'Acte final de la Conférence de
plénipotentiaires des Nations unies sur le statut des réfugiés et des apatrides, qui a élaboré et
adopté la Convention de 1951, a recommandé aux "Gouvernements de continuer à recevoir
les réfugiés sur leur territoire et d'agir de concert dans un véritable esprit de solidarité
internationale, afin que les réfugiés puissent trouver asile et possibilité de réétablissement."
(c'est nous qui soulignons).
¨ résolution sur les demandes d'asile "manifestement infondées"
Cette résolution prévoit que les demandes considérées comme "manifestement infondées"
peuvent faire l'objet d'une procédure d'asile accélérée. La définition explicite d'une
demande "manifestement infondée" contenue dans cette résolution est analogue à celle déjà
établie dans la Conclusion 30 de l'Excom (Le problème des demandes manifestement
infondées ou abusives du statut de réfugié ou d'asile). Mais la résolution introduit aussi
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993
La protection des réfugiés est en danger 7
d'autres critères pour identifier le type de demandes qui seront soumises à la même
procédure abrégée que les demandes explicitement définies comme "manifestement
infondées". Ces critères supplémentaires comprennent une évaluation générale selon
laquelle les persécutions mentionnées sont limitées à une "zone géographique déterminée"
du pays et l'intéressé peut trouver une protection efficace dans une autre partie de son propre
pays (ce qu'on appelle la "possibilité de fuite à l'intérieur du pays"), ou le fait qu'une demande
est soumise dans le but d'éviter une mesure d'expulsion. Amnesty International ne pense
pas qu'il soit possible de faire une évaluation générale sur ces points qui ne peuvent être
déterminés qu'à la lumière de tous les faits et circonstances de chaque cas. Amnesty
International craint donc qu'on ne procède à des évaluations d'ensemble qui feront mettre
certaines demandes dès le départ dans la catégorie de la procédure abrégée, et le HCR a
exprimé des réserves analogues. En posant ces nouveaux critères, la résolution élargit en fait
la définition donnée par l'Excom d'une demande "manifestement infondée" de manière
dangereusement étendue et vague. De plus la résolution ne garantit pas suffisamment que
les procédures accélérées qui seront utilisées pour ces demandes seront équitables et
satisfaisantes et respecteront pleinement les normes internationales.
¨programme de travail pour l'harmonisation de l'application de la définition
d'un réfugié
Le programme de travail adopté par le Conseil européen à Maastricht en décembre 1991
incluait la nécessité de se mettre d'accord sur une application harmonisée de la définition du
réfugié donnée dans la Convention de 1951. Les Etats membres de la CE en discutent
actuellement, et des ébauches de principes ont été préparées dans la première moitié de
1993 sous la présidence danoise pour guider ce processus.
Les Etats membres ont recours à une méthode graduelle pour la mise au point d'une
application harmonisée de la définition, qui consiste à se mettre d'accord en premier lieu sur
des principes communs pour l'évaluation de certains éléments spécifiques de la définition
d'un réfugié. Dans une lettre ouverte à la réunion des ministres de la CE chargés de
l'immigration tenue en mai 1993, Amnesty International a demandé aux gouvernements de
la CE de ne pas adopter à cet égard de principes qui soient au-dessous des normes
internationales déjà établies. Elle a aussi demandé que toute résolution sur ce sujet
contienne un engagement explicite de se conformer aux directives données par le HCR dans
le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié. Ce
Guide a été publié en 1979 à la requête de l'Excom, à l'intention des gouvernements ; il
contient des directives qui font autorité sur l'interprétation de la définition d'un réfugié
donnée dans la convention de 1951. Nous n'avons reçu jusqu'à présent aucune assurance
sur ces points et nous croyons savoir que les travaux se poursuivent sur cette question sous
l'actuelle présidence belge.
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8 La protection des réfugiés est en danger
Le Guide est à cet égard d'une importance cruciale car toute initiative prise par les
gouvernements de la CE qui constituerait une nouvelle interprétation des éléments de la
définition d'un réfugié aura des conséquences bien au-delà des frontières de la CE. La
définition d'un réfugié est donnée dans la Convention de 1951 et le Protocole de 1967
auxquels environ 120 Etats sont parties. La grande majorité des réfugiés du monde
cherchent protection dans des pays situés en dehors de la CE et de l'Europe. Le Guide est
destiné à fournir des directives à tous les Etats parties à la Convention de 1951 et il ne faut
donc pas qu'il y soit porté atteinte par les efforts faits par les Etats membres de la CE pour se
mettre d'accord sur leurs propres interprétations d'éléments de la définition d'un réfugié.
***
Les résolutions adoptées par les Etats membres de la CE et les discussions en cours
constituent dans certains cas de véritables réinterprétations des conclusions adoptées
antérieurement par l'Excom. De plus, lorsqu'elles seront appliquées, elles obligeront
probablement des Etats situés hors de la CE à s'occuper de milliers de demandeurs d'asile
refusés par les Etats membres de la CE. L'opinion d'Amnesty International, qu'elle a
communiquée aux gouvernements de la CE, est que ceux-ci ne devraient pas de leur seule
initiative élaborer des accords internationaux sur des questions d'asile sans en référer
sérieusement et par les voies appropriées aux instances internationales établies, à savoir
l'Excom. Mais dans une lettre adressée à Amnesty International en décembre dernier, le
gouvernement britannique déclarait au nom des Douze que "[nous] n'admettons pas qu'il
s'agisse de questions qui doivent faire l'objet de discussions préalables au Comité exécutif du
HCR (Excom) ou dans toute autre instance internationale incluant des Etats qui ne font pas
partie de la Communauté". La lettre ajoutait que les Douze sont régulièrement en contact
avec le HCR au sujet de ces questions. Mais ce contact n'a été établi que récemment et se
limite en fait à donner au HCR la possibilité de faire des commentaires sur les projets de
résolutions. Les réunions où ces questions sont examinées par les gouvernements ne sont
généralement pas ouvertes au HCR et aucune organisation non gouvernementale ni aucun
expert indépendant n'a certainement jamais eu la possibilité d'apporter sa contribution à ces
débats. D'ailleurs les observations faites par le HCR sur les projets de résolutions de la CE
n'ont pas toujours été suivies d'effet, et en décembre 1992 le HCR a exprimé des réserves au
sujet de certaines des conclusions finales. Comme la Haute Commissaire elle-même l'a
déclaré dans une lettre envoyée à la présidence britannique de la CE en novembre 1992 :
"J'aimerais vous faire part de ... mon espoir que toute harmonisation du droit et de la
politique d'asile sera conforme aux Conclusions pertinentes de mon Comité exécutif.
Les décisions prises par les Etats membres de la CE dans ce domaine auraient un effet
sur l'autorité du Comité exécutif et sur sa capacité de maintenir et de continuer à
élaborer à l'intention des Etats des normes et lignes de conduite universellement
acceptées. Cela pourrait même affecter l'exercice efficace par mon Office de sa
fonction de protection universelle. Je pense qu'il s'agit d'une question sur laquelle il
devrait y avoir de nouvelles consultations en raison de l'importance du rôle des Etats
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993
La protection des réfugiés est en danger 9
membres de la CE dans la protection internationale et du fait que leurs politiques sont
suivies de près par les autres gouvernements."
Déjà les pays appartenant à la Zone européenne de libre échange 5 et les pays d'Europe
centrale et orientale se rencontrent, dans différents cadres intergouvernementaux, pour
examiner les questions d'asile et d'immigration et formuler des politiques sur des questions
telles que les procédures accélérées en matière d'asile et l'envoi des demandeurs d'asile dans
des "pays tiers sûrs". Au niveau bilatéral également plusieurs pays d'Europe centrale et
orientale concluent des accords de "réadmission" qui prévoient le renvoi des immigrants
"illégaux" - et ce terme inclut les demandeurs d'asile - dans le ou les pays par lesquels ils sont
passés. Les dangers sont évidents : les pays tiers "sûrs" d'Europe orientale et centrale qui
craignent une arrivée soudaine et massive de demandeurs d'asile due aux politiques des Etats
membres de la CE concluent eux-mêmes des accords leur permettant de renvoyer à leur
tour les demandeurs d'asile dans d'autres pays tiers. Les demandeurs d'asile sont ainsi
transférés d'un pays à l'autre, repoussés impitoyablement vers le pays qu'ils ont fui.
5
Autriche, Finlande, Islande, Norvège, Suède et Suisse.
Amnesty International septembre 1993 AI Index : POL 33/06/93/F
10 La protection des réfugiés est en danger
Réaction des gouvernements européens à l'afflux de réfugiés résultant de la
situation dans l'ancienne Yougoslavie
L'anxiété d'Amnesty International au sujet de tous les points susmentionnés est avivée par la
réaction des pays européens, à l'instar là encore des Etats membres de la CE, à la crise
résultant de la situation dans l'ancienne Yougoslavie. Les réunions ministérielles de la CE
tenues en décembre l992 et juin 1993 ont abouti à une conclusion établissant certaines
normes communes concernant l'accueil de groupes de personnes particulièrement
vulnérables venant de l'ancienne Yougoslavie. Les gouvernements de la CE y déclarent que
les réfugiés de Yougoslavie devraient être encouragés "à rester dans les zones sûres les plus
proches de leur foyer". Cette conclusion ne fait aucune allusion au droit de chercher asile
figurant dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et ne reconnaît pas non plus
qu'il appartient aux individus en danger de décider si les zones proches de leur foyer sont
suffisamment "sûres" ou s'ils se sentent obligés de chercher protection à l'étranger.
Notre inquiétude au sujet de l'insistance avec laquelle il est affirmé que les réfugiés
devraient trouver protection dans les territoires de l'ancienne Yougoslavie est d'autant plus
vive que presque tous les Etats membres de la CE et beaucoup d'autres Etats européens
exigent un visa des ressortissants de la Bosnie-Herzégovine. Les Etats non membres de la
CE ont suivi sur ce point la politique des Etats membres et rendu également les visas
obligatoires pour les ressortissants de la Bosnie-Herzégovine. Ils semblent l'avoir fait, au
moins en partie, parce qu'ils craignaient de recevoir un nombre disproportionné de réfugiés
par suite de la fermeture des frontières dans le reste de l'Europe. Bien que les ministres de
la CE chargés de l'immigration aient théoriquement décidé d'appliquer avec souplesse les
règlements relatifs aux visas et aux admissions pour certaines des personnes venant de
l'ancienne Yougoslavie, Amnesty International continue à recevoir des rapports indiquant
que les gouvernements de la CE et les autres gouvernements européens ne se montrent
guère disposés à laisser entrer les demandeurs d'asile arrivant à leurs frontières en
provenance de l'ancienne Yougoslavie et à leur accorder protection.
Amnesty International estime en outre que ces mesures restrictives
empêchent ceux qui ont besoin de protection d'atteindre les pays de la CE et que,
directement ou indirectement, elles les forcent peut-être même à rester dans des zones où
leur vie ou leur liberté sont en danger. Un rapport d'Amnesty International publié en juillet
1993 concluait qu'il n'était plus raisonnable de considérer la Croatie comme un pays d'asile
sûr pour les réfugiés bosniaques musulmans6. Des nouvelles persistantes indiquent que des
réfugiés bosniaques musulmans sont renvoyés de force de Croatie en Bosnie- Herzégovine,
et les autorités croates continuent à refuser d'ouvrir leurs frontières aux réfugiés fuyant la
6
Bosnian refugees : a continuing need for protection in European countries (Réfugiés bosniaques : nécessité de
continuer à les protéger dans les pays européens) (Index AI : EUR 48/05/93)
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993
La protection des réfugiés est en danger 11
Bosnie-Herzégovine, en dépit des normes internationales qui interdisent de renvoyer de
force les demandeurs d'asile arrivant à une frontière, même dans les situations d'afflux
massifs. Amnesty International estime cependant que les autorités croates auraient moins
tendance à enfreindre ces normes internationales si les autres Etats européens n'obligeaient
pas les réfugiés venant de l'ancienne Yougoslavie à obtenir des visas.
Il est frappant de constater que les propositions visant à trouver des solutions
régionales aux crises d'afflux de réfugiés, si souvent avancées au sujet de telles crises en
Afrique, en Amérique latine ou en Asie (et de telles solutions ont en effet reçu dans le passé
l'appui de l'Excom 7 ), sont notablement absentes des déclarations officielles faites par les
gouvernements européens au sujet des réfugiés de l'ancienne Yougoslavie. L'un après
l'autre, au contraire, les pays européens ont exigé un visa, indiquant ainsi malheureusement
qu'ils faisaient passer d'étroits intérêts nationaux avant la nécessité de protéger des dizaines de
milliers de personnes désespérées fuyant les plus graves violations des droits de l'homme. Il
est à noter à cet égard qu'en mai 1993 le Pakistan a décidé d'accepter 680 réfugiés
musulmans bosniaques qui craignaient d'être expulsés de Croatie et qui ne pouvaient pas
trouver d'autre pays disposé à les accueillir. Amnesty International a reçu en juin 1993 une
lettre de l'Ambassade de la République islamique du Pakistan en Suisse, qui attirait l'attention
sur cette décision et ajoutait :
"Le Pakistan a fait ce geste humanitaire en dépit de la pénurie de ressources dont il souffre en
raison de la présence de plus de 3 millions de réfugiés afghans ... Le gouvernement
pakistanais croit fermement que c'est aux pays voisins qu'il appartient en premier lieu
de donner abri aux réfugiés bosniaques."
Politique américaine envers les Haïtiens fuyant leur pays depuis octobre
1991
Le système international de protection des réfugiés est menacé également hors d'Europe.
Par la façon dont ils ont réagi à l'afflux de demandeurs d'asile haïtiens fuyant des violations
flagrantes des droits de l'homme à la suite du coup d'octobre 1991 qui a chassé le président
élu d'Haïti, les Etats-unis ont montré qu'ils refusaient obstinément d'honorer pleinement
leurs obligations légales internationales de protection des réfugiés, ceci notamment lorsqu'ils
ont décidé en mai 1992 de renvoyer de force tous les demandeurs d'asile haïtiens en Haïti.
Dans les mois qui ont suivi le coup, des milliers de Haïtiens ont pris la mer, dans
l'espoir apparemment d'atteindre les Etats-unis, mais ont été interceptés par des patrouilles
de la Garde côtière américaine avant de pénétrer dans les eaux territoriales des Etats-unis.
7
par exemple dans la Conclusion 37 (les réfugiés d'Amérique centrale et la Déclaration de Carthagène)
Amnesty International septembre 1993 AI Index : POL 33/06/93/F
12 La protection des réfugiés est en danger
Le 24 mai 1992, le président George Bush a pris un décret ordonnant de renvoyer en Haïti
tous les Haïtiens interceptés en mer en dehors des eaux territoriales américaines. En
application de cette politique, plus de 7 000 personnes ont été interceptées et renvoyées sans
que les autorités américaines fassent le moindre effort pour essayer d'identifier ceux qui
pourraient être en danger en Haïti.
Cette politique ne permettait même pas aux demandeurs d'asile venant de Haïti de
présenter leur cas - pas même dans le cadre d'une procédure inadéquate - comme avaient pu
le faire avant mai 1992 leurs prédécesseurs qui avaient été emmenés à la base navale
américaine de Guantanamo et "triés" pour vérifier s'ils pourraient avoir droit à l'asile.
Amnesty International estime que les procédures de "tri" employées à Guantanamo ne
répondaient pas complètement aux normes internationales car elles étaient dépourvues de
certains éléments essentiels tels que l'accès à une assistance juridique et une véritable
possibilité d'appel. Mais, en dépit de ces insuffisances, ce système avait permis à environ 11
000 personnes sur les 35 000 interceptées durant cette période d'aller présenter leur
demande aux Etats-unis (24 000 environ ont été renvoyés en Haïti). Mais depuis la fin mai
1992, aucun des demandeurs d'asile haïtiens interceptés en mer n'a eu cette possibilité de
présenter sa demande aux autorités américaines ; ils ont simplement été renvoyés
directement en Haïti.
Cette politique est une violation flagrante du principe internationalement reconnu de
non-refoulement et, plus spécifiquement, des obligations des Etats-unis en tant que partie au
Protocole de 1967, selon lequel ils sont liés par l'article 33 de la Convention de 1951. Il faut
noter, dans le contexte des Amériques, que le principe de non-refoulement a été mis en
relief dans la Déclaration de Carthagène, initialement adoptée en 1984 par plusieurs Etats
d'Amérique centrale, puis approuvée en 1985 par l'Assemblée générale de l'Organisation des
Etats américains qui a demandé à tous ses membres, y compris les Etats-unis, d'accepter ses
dispositions. Cette Déclaration réaffirme notamment que :
"l'importance et la signification du principe de non-refoulement (y compris l'interdiction du
refoulement à la frontière) comme pierre angulaire de la protection internationale des
réfugiés. Ce principe impératif à l'égard des réfugiés doit être reconnu et respecté,
dans l'état actuel du droit international, en tant que principe de jus cogens" ;
et déclare en outre :
"que les pays de la région [devraient] déterminer un traitement minimal des réfugiés sur la
base des préceptes de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 et de la
Convention américaine relative aux droits de l'homme, en prenant également en
considération les conclusions formulées par le Comité exécutif du HCR, en particulier
la conclusion n 22 sur la protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées
massives".
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993
La protection des réfugiés est en danger 13
Cette Conclusion du Comité exécutif du HCR, adoptée en 1981, déclare :
"les personnes en quête d'asile doivent être admises dans les Etats où elles cherchent refuge
d'abord, et si l'Etat concerné n'est pas en mesure de les admettre à titre durable, il doit
toujours les admettre au moins à titre temporaire et leur offrir sa protection ... Dans
tous les cas, le principe fondamental du non-refoulement y compris le non-refus
d'admission à la frontière - doit être scrupuleusement respecté".
Le gouvernement américain a déclaré qu'il avait créé des moyens pour les Haïtiens qui
craignent les violations des droits de l'homme d'adresser leurs demandes d'asile à des
fonctionnaires américains à Port-au-Prince, en Haïti. Mais dans la situation qui règne en
Haïti, les personnes qui sont le plus en danger ne risquent guère de vouloir attirer l'attention
sur elles en téléphonant ou en allant au bureau où sont examinées les demandes, parce qu'il
leur faut aller à Port-au-Prince pour faire examiner leur cas après avoir soumis la requête
initiale, et parce qu'il peut être dangereux de se rendre dans le bâtiment où se trouve le
centre d'acheminement des demandes. Envoyer une demande écrite susceptible de
convaincre les autorités américaines d'offrir leur protection est souvent infaisable étant donné
le taux élevé d'analphabétisme en Haïti. En outre, dans de nombreux cas que connaît
Amnesty International, les personnes demandant l'asile de cette manière ont reçu des dates
d'entretien jusqu'à sept mois plus tard ; dans un de ces cas, la personne concernée a été
battue et arbitrairement détenue pendant près de deux semaines durant la période d'attente
de l'entretien.
De toutes façons une demande d'asile faite dans une ambassade ne peut pas assurer
les sauvegardes essentielles que donnerait une procédure d'asile hors du pays d'origine,
établie conformément aux normes internationales en matière de protection des réfugiés.
Ces sauvegardes comprennent le droit de tout demandeur d'asile à une aide juridique
appropriée et, en cas de rejet de la demande, le droit à un véritable réexamen du cas. Les
dispositions prises par le gouvernement des Etats-unis pour permettre aux Haïtiens de
demander protection à ses fonctionnaires en Haïti ne peuvent donc aucunement être
considérées comme remplaçant de manière adéquate le droit de chercher asile et de
bénéficier de l'asile, énoncé à l'alinéa 1 de l'article 14 de la Déclaration universelle des droits
de l'homme, que les Etats-unis ont refusé à ceux qui quittent le pays par mer en les
interceptant en mer et en les renvoyant sommairement en Haïti.
Amnesty International s'inquiète beaucoup de ce qu'en ignorant le principe
fondamental de non-refoulement la politique du gouvernement américain risque de saper le
système international de protection de ceux qui fuient les violations des droits de l'homme.
Le gouvernement américain maintient que l'interdiction de refoulement énoncé dans l'article
33 de la Convention de 1951 ne s'applique pas aux Etats-unis en-dehors de leur juridiction
territoriale et que la Garde côtière peut donc renvoyer directement en Haïti les demandeurs
Amnesty International septembre 1993 AI Index : POL 33/06/93/F
14 La protection des réfugiés est en danger
d'asile haïtiens qui sont interceptés dans les eaux internationales. Malheureusement cette
position a reçu en juin 1993 l'approbation de la Cour suprême des Etats-unis.
Etant donné le rôle prééminent joué par les Etats-unis dans les affaires mondiales et
l'influence, même en-dehors des Etats-unis, des arrêts de la Cour suprême, Amnesty
International craint que la politique d'interception en mer et de renvoi direct en Haïti des
demandeurs d'asile n'ait des incidences sur les réfugiés dans d'autres contextes. Le HCR a
exprimé des inquiétudes analogues dans une déclaration Publique déplorant l'arrêt de la
Cour.
L'article 33 de la Convention prévoit que les réfugiés ne seront pas renvoyés de force
de quelque manière que ce soit dans des territoires où ils risquent de subir de graves
violations des droits de l'homme. La politique du gouvernement américain à l'égard des
Haïtiens interceptés en mer est une violation manifeste de ce principe fondamental de
non-refoulement. Elle revient à dire que, même si les gouvernements sont obligés de
protéger les réfugiés qui sont déjà arrivés sur le territoire d'un pays, s'ils peuvent intercepter
les réfugiés en fuite avant qu'ils n'atteignent la frontière, ils peuvent les renvoyer faire face au
risque d'emprisonnement arbitraire, de torture ou de mort. En ce sens elle est
manifestement contraire à l'objectif essentiel de la Convention de 1951 et du Protocole de
1967, à savoir protéger les réfugiés de la persécution. De plus la politique du gouvernement
américain consistant à ramasser les demandeurs d'asile en fuite et à les renvoyer dans le pays
qu'ils ont fui va à l'encontre de la position prise par l'Excom en 1981 dans sa Conclusion 23
(Problèmes liés au sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse en mer) qui déclare :
"Conformément à la pratique établie au niveau international, qui est étayée par les instruments
internationaux pertinents, les personnes sauvées en mer devraient normalement être
débarquées au premier port d'escale. Cette pratique devrait également être appliquée
aux personnes en quête d'asile sauvées en mer. En cas d'afflux massif de personnes
en quête d'asile, ces personnes devraient toujours se voir accorder refuge, au moins
temporairement."
Recommandations d'Amnesty International à l'Excom
Les pays d'Europe et d'Amérique du Nord affirment qu'ils font face à des problèmes
spéciaux d'immigration. Ils font valoir que les mesures prises pour restreindre l'entrée de
demandeurs d'asile ont pour cible des personnes qui n'ont pas véritablement besoin de
protection et qui utilisent la procédure d'asile pour tourner le contrôle de l'immigration. Ils
font également valoir que la seule manière d'obtenir le soutien du grand public pour
l'admission et la protection des réfugiés et de faire face à la montée de la xénophobie et de
l'intolérance est de s'efforcer d'éliminer ce qu'on considère comme l'abus des procédures
d'asile. Amnesty International pense toutefois que, dans leurs efforts pour éliminer l'usage
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993
La protection des réfugiés est en danger 15
abusif des procédures d'asile et empêcher l'arrivée de demandeurs d'asile à l'aide de mesures
restrictives, les gouvernements de ces pays adoptent actuellement, individuellement et
collectivement, des politiques qui touchent les personnes qui ont véritablement besoin de
protection. Il n'y en a pas d'exemple plus frappant que l'usage fait récemment des visas pour
limiter le nombre de réfugiés en provenance de la Bosnie-Herzégovine qui peuvent trouver
refuge dans les pays européens.
Non seulement ces politiques dictées par un souci immédiat de contrôle de
l'immigration affectent directement les personnes cherchant protection, mais elles menacent
maintenant de saper le système international de protection des réfugiés qui a été patiemment
construit au cours des 40 dernières années. Amnesty International croit que la vaste
majorité de la population est en faveur du principe d'offrir protection à ceux qui fuient de
graves violations des droits de l'homme - une bonne preuve de ce soutien est l'intérêt
manifesté par nos membres et sympathisants dans 150 pays et territoires pour les questions
relatives aux réfugiés - et que la manière la plus efficace pour les gouvernements de
surmonter l'hostilité envers les réfugiés est de faire eux mêmes preuve d'une volonté sincère
et constante de respecter ce principe.
Pour répondre effectivement aux craintes qu'on a décrites ici, l'Excom doit prendre un
certain nombre de mesures dans l'immédiat. L'acceptation de ces mesures par les Etats
membres de l'Excom témoignera de leur volonté de respecter les principes et les normes qui
constituent le système international de protection des réfugiés.
Premièrement, l'Excom devrait clairement réaffirmer l'importance de ses conclusions
existantes, notamment :
la Conclusion n 8 (Détermination du statut de réfugié) ;
la Conclusion n 15 (Réfugiés sans pays d'asile) ;
la Conclusion n 22 (Protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées
massives) ;
La Conclusion n 30 (Le problème des demandes manifestement infondées ou abusives
du statut de réfugié ou d'asile) ;
la Conclusion n 58 (Problème des réfugiés et des demandeurs d'asile quittant de façon
irrégulière un pays où la protection leur a déjà été accordée).
Deuxièmement, l'Excom devrait déclarer clairement qu'aucun demandeur d'asile ne doit
être renvoyé dans un pays tiers sans que le pays de renvoi se soit d'abord assuré qu'il lui y
Amnesty International septembre 1993 AI Index : POL 33/06/93/F
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sera accordé une protection efficace et durable contre le refoulement. Ces assurances
devraient comprendre au minimum l'engagement d'admettre la personne et celui de lui
donner accès à une procédure d'asile satisfaisante et équitable. L'Excom devrait demander à
cet égard la conclusion d'un accord international sur les normes de procédures à suivre pour
l'examen des demandes d'asile. Ceci contribuerait quelque peu à assurer que les
demandeurs d'asile bénéficient en fait d'un traitement équitable s'ils sont envoyés dans des
pays tiers8.
Troisièmement, l'Excom devrait souligner l'importance du Guide des procédures et critères
à appliquer pour déterminer le statut de réfugié pour l'interprétation de la définition du
réfugié, et inviter tous les Etats à s'en servir lorsqu'ils prennent des décisions en matière de
statut des réfugiés. L'Excom devrait en outre inviter explicitement les Etats participants à
parvenir à des positions communes sur les éléments de la définition du réfugié qui ne se
situent pas en-dessous des directives données dans le Guide.
Quatrièmement, l'Excom devrait indiquer que les mesures communes envisagées par la CE
et d'autres Etats européens ne devraient être adoptées que dans le cadre d'un processus
permettant à tous les Etats intéressés ainsi qu'au HCR et aux organisations non
gouvernementales de prendre une part active aux discussions. L'Excom devrait se déclarer
prêt à jouer un rôle de supervision de ce processus.
Cinquièmement, en ce qui concerne la politique du gouvernement des Etats-unis consistant
à renvoyer tous les demandeurs d'asile haïtiens sans leur donner aucune chance de
demander protection, l'Excom devrait réaffirmer le principe fondamental de
non-refoulement, y compris le non-rejet à la frontière, et souligner qu'il s'applique même
dans les situations d'afflux massif.
8
Depuis le mois de novembre 1991 Amnesty International demande aux Etat membres de la CE de conclure un
accord sur les normes minimales de procédure pour le traitement des demandes d'asile et a énoncé quelques principes
essentiels qui devraient constituer le fondement d'un tel accord. Voir EUROPE : Droits de l'homme et nécessité d'une
politique d'asile équitable (Index AI : EUR 01/03/91).
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993
ANNEXE : Documents récents d'Amnesty International sur les questions mentionnées dans
le présent document.
Cette liste n'est pas exclusive - outre les documents énumérés ci-après, il existe plusieurs autres
documents qui ont été publiés par des sections d'Amnesty International ; pour plus de détails prière
de contacter le Secrétariat international ou les sections d'Amnesty International.
EUROPE
EUROPE : Droits de l'homme et nécessité d'une politique d'asile équitable (Index AI : EUR
01/03/91) (novembre 1991)
EUROPE : Harmonisation de la politique d'asile - procédures accélérées pour les demandes
d'asile "manifestement infondées" et notion de "pays sûr" (publié par le projet CE
d'Amnesty International) (novembre 1992)
Amnesty International lance un nouvel appel aux gouvernements de la Communauté
européenne au sujet de la protection des réfugiés (lettre ouverte publiée par le projet
CE d'Amnesty International) (mai 1993)
REFUGIES BOSNIAQUES : Nécessité de continuer à les protéger dans les pays
européens (Index AI : EUR 48/05/93) (juillet 1993)
Comment refiler la responsabilité : le comportement du Home Office dans les cas d'asile
dans des "pays tiers sûrs" (publié par la Section britannique d'Amnesty International)
(juillet 1993)
ETATS-UNIS, JAPON
JAPON : Protection inadéquate pour les réfugiés et les demandeurs d 'asile (Index AI : ASA
22/01/93) (mars 1993)
ETATS-UNIS : Défaut de protection des réfugiés haïtiens (Index AI :
AMR 51/31/93) (avril 1993)
GENERAL
Normes fondamentales pour la protection des réfugiés (Index AI : POL 33/03/93) (avril
1993)
AI Index : POL 33/06/93/F Amnesty International septembre 1993