Module 2 : Comprendre les Dépenses publiques
Introduction
En termes simples, les dépenses publiques impliquent l'argent qu'un gouvernement dépense pour
diverses activités qui signifient les besoins et les désirs collectifs tels que l'éducation, la santé,
le logement, les pensions, etc. Auparavant, avant le XIXe siècle, les spécialistes des finances
publiques n'accordaient pas suffisamment d'attention aux dépenses publiques, car leurs activités
étaient assez limitées. Avec l'augmentation de la taille du gouvernement, il est devenu essentiel
que les dépenses publiques soient guidées par des lignes directrices, des règles, des lois et des
principes appropriés. Toutes les activités du gouvernement ont besoin de fonds pour être
exécutées. Les dépenses publiques désignent donc les dépenses que le gouvernement engage pour
son propre entretien et pour l'économie. Au cours des dernières décennies, on a assisté à une
augmentation significative des dépenses publiques dans le monde entier. Les politiques formulées
pour les dépenses publiques sont envisagées pour accélérer la croissance économique, promouvoir
les opportunités d'emploi et réduire la pauvreté.
1. Modèles ou types de politiques publiques
Pour aider à la compréhension des politiques publiques, certains modèles-types de fonctionnement
ont été définis. Ce modèle de politiques publique, schéma d’interprétation, éclairera le
déroulement d’une telle politique et permettra de traiter l’information de manière significative.
[Link] modèle institutionnaliste
Il met l’accent sur les institutions1 comme système de repérage de la prise de décision publique
et de son exécution. Les institutions se voient donc reconnaitre un rôle déterminant dans le
déroulement des actions publics. Dans cette perspective, les institutions administratives et
gouvernementales, en tant que porteuses de politiques publiques, sont caractérisées de trois
manières : elles s’efforcent de légitimer les actions entreprises auprès de l’opinion publique ; elles
cherchent à universaliser le contenu des politiques en s’efforçant de traiter de la situation du plus
grand nombre possible de groupes. Il faut noter que bien des débats tournent en effet autour des
capacités d’institutions centralisées ou décentralisées à rendre les services recherchés.
[Link] modèle du processus politique
Ce modèle considère les politiques publiques comme un processus fondamentalement politique
c’est-à-dire comme une suite d’activités politiques, de portées différentes les unes des autres :
débat sur la détermination des besoins existants, conflits d’intérêt au niveau de la prise de décision,
conflits dans la manière de mobiliser des moyens, etc., mais toujours marquées par des luttes en
termes de pouvoir. De ce fait la manière dont les politiques publiques se déroulent l’emporte
sur leurs résultats effectifs.
Les agents restent pour l’essentiel des consommateurs ou des producteurs, mais ils agissent à partir
de leurs droits de votes, que ce soit celui qu’ils confient ou celui qu’ils reçoivent. Le processus
politique n’est donc pas étranger au processus marchand, même si le pouvoir d’achat qui y circule
est d’un type particulier.
[Link] modèles des groupes
Ce modèle considère la politique publique comme un marchandage permanent entre groupes. Le
groupe l’emporte désormais sur l’individu ou le gouvernement comme acteur central, et tout
se ramènera à des suites d’équilibres ou de déséquilibre entre groupes. Les gouvernements sont
1
Exemple du senegal, president, assemblée (pouvoir legislatif) , gouvernement,conseil constitutionnel, CESE,etc.
considérés comme recherchant des ajustements entre groupes dont les politiciens ne sont jamais
que des porte-parole.
Il en résulte une vision assez conflictuelle des politiques publiques, tempérée par trois éléments :
l’importance du groupe de ceux attachés au maintien des règles de jeux et qui agiront comme
éléments modérateurs ; le fait que certains individus passent d’un groupe « constitué » à l’autre
dés lors que le groupe de référence s’éloigne trop des valeurs ou positions qu’il est sensé défendre ;
la compétition entre tous les groupes, ce qui conduit à rechercher des alliances et à opérer des
assouplissements dans les positions affichées.
[Link] modèle de l’élite
La politique publique reflète ici les préférences et objectifs des élites. Dans cette perspective, la
masse des citoyens est considérée comme peu informée et relativement apathique2, ce qui permet
alors aux élites d’imposer leurs choix.
De ce fait, les politiques publiques ne prennent plus en charge les besoins de la population ou alors
seulement s’ils correspondent à ceux de l’élite. Ces politiques ne varient généralement qu’à la
marge et elles ne font pas l’objet de modifications considérables, en raison du conservatisme
traditionnel ou supposé de ces élites. Compte tenu de la proximité des préférences au sein des
élites, on peut d’ailleurs s’attendre à ce que les politiques évoluent de manière lente et non
conflictuelle.
[Link] modèle rationnel : la politique publique comme maximisation du gain social
Une autre approche de la politique publique consiste à y voir le moyen de maximiser le bénéfice
net de la collectivité, ou encore la somme des effets positifs attendus diminué de ses effets
négatifs. Ceci suppose que l’on puisse appréhender l’ensemble des gains possibles associés à
une décision, qu’ils soient mesurables ou non en termes monétaires. Cela implique également que
l’on puisse ramener les gains d’un individu à ceux d’un autre individu, donc que l’on opère des
passages en termes monétaires de l’utilité marginale de l’un à l’utilité marginale de l’autre.
Cette approche permet de tester de l’intérêt d’une décision, et de comparer des décisions relevant
de champs d’intervention publique différents les uns des autres. Elle permet de définir la taille
optimale d’une politique publique ou d’ensembles plus larges de politiques publiques, donc de
regroupements territoriaux. A la limite, elle débouche sur des schémas de décentralisation
optimale.
Mais elle se heurte également à de nombreuses difficultés. L’appréhension des bénéfices comme
des coûts sociaux est problématique. Bien de bénéfices et coûts ne peuvent être comparés d’un
agent à un autre, sauf au prix d’hypothèses héroïques. La taille de certaines décisions empêche
qu’on puisse leur proposer des alternatives ou même calculer les bénéfices ou les coûts
correspondants. Rien de garantit enfin que la maximisation du gain social net soit l’objectif
réel des décideurs.
[Link] modèle incrémentaliste ou marginaliste
On peut appréhender la politique publique comme la variation à la marge d’un état donné de la
société. La politique publique ne serait pas autre chose qu’un ajustement des grandeurs reçues
du passé. Loin d’envisager la totalité des alternatives possibles dans toutes leurs dimensions, les
décideurs ne feraient que rechercher un ajustement minimal du système existant aux
modifications de son environnement.
2
Indifférent
Cet ajustement à la marge s’explique de plusieurs manières. Les décideurs n’ont ni le temps ni
les moyens de rechercher toutes les informations requises avant de prendre une décision. Ils
acceptent la légitimité des politiques passées comme s’ils recevaient un héritage à conserver.
Les coûts de modifications substantielles sont tels que les décideurs n’entendent pas les faire
supporter à leurs concitoyens, sauf situation de crise. La situation politique peut être tellement
conflictuelle que les décideurs ont intérêt à ne pas faire bouger trop vite ou trop forts les choses.
Enfin, et en l’absence d’un consensus social réel, mieux vaut s’investir dans des ajustements
limités plutôt que rechercher des changements radicaux difficiles à faire accepter.
[Link] modèle des jeux, ou la politique publique comme comportement rationnel dans un
environnement conflictuel
Dans ce contexte, la, politique publique est perçue comme une réaction du décideur dans un
environnement où il doit réagir en fonction de la décision des autres. L’interdépendance des
situations est déterminante ; et elle fondera la manière dont les politiques publiques seront
décidées ; leur auteur étant supposé rationnel et doté d’une fonction-objectif.
On s’efforcera donc d’éclairer les politiques publiques en analysant les règles de décision des
pouvoirs publics, avant même de voir leur application dans un contexte spécifique. Plutôt que de
règles de décision ou de comportement, mieux vaut parler ici de stratégies, les principales étant
celles du minimax : on minimise la perte maximale à laquelle on peut s’attendre, quelle que soit
la décision des autres ; ou de maximin : on maximise le gain minimal attendu en fonction des
décisions des autres.
[Link] modèle systémique3
La politique publique peut enfin être considérée comme la réponse d’un système aux
modifications de son environnement. Le système politique peut alors être considéré comme un
ensemble lié de structures et de processus, et la politique publique comme le produit de telles
interactions.
L’essentiel de cette approche consiste alors à identifier de manière aussi subtile que possible les
ensembles de relations organisant ce système, voire ses boites noires, puis à postuler ses systèmes
de réaction aux modifications de son environnement. Elle en déduira les ressorts de la politique
publique, l’expérience montrant que cette explication n’est plus pertinente à posteriori qu’à priori.
2. Objectifs des dépenses publiques
Un budget est le miroir financier des choix économiques et sociaux d'une société. L'objectif des
dépenses publiques est de remplir les rôles assignés par l'État pour :
1. collecter les ressources de l'économie de manière appropriée ; et
2. allouer les fonds de manière réactive, efficace et efficiente.
Un principe important des dépenses publiques est qu'elles doivent être planifiées en fonction des
besoins du pays. Les plans de dépenses publiques doivent être élaborés en fonction du cadre
institutionnel et des capacités humaines nécessaires à leur mise en œuvre. Les trois principaux
objectifs de la gestion des dépenses publiques sont présentés ci-dessous :
3
Le système politique, tel que le définit Easton, comprend les institutions et les activités
identifiables et interdépendantes (ce que nous considérons habituellement comme les institutions
gouvernementales et les processus politiques
1. Discipline budgétaire - contrôle des dépenses ;
2. Allocation des ressources - elle doit être cohérente avec les priorités politiques, l'accent étant
mis sur l'allocation stratégique ; et
3. Gestion opérationnelle - elle doit être bonne et efficace, ce qui doit conduire à minimiser le
coût par unité production. Elle améliorera également l'efficacité en atteignant les résultats
souhaités.
Il est nécessaire d'établir des normes et des procédures appropriées pour parvenir à une gestion
efficace des dépenses publiques.
Objectifs des dépenses publiques
Après la Seconde Guerre mondiale, les nations se sont attelées à la tâche gigantesque de
reconstruire leurs pays et leurs économies ravagés par la guerre. Cela a entraîné une augmentation
du nombre d'activités gouvernementales et des dépenses publiques. Les dépenses privées ont été
reléguées au second plan, car le secteur privé n'a pas pu et n'a pas voulu participer à la tâche de
reconstruction. Partout dans le monde, les dépenses publiques ont augmenté. L'économie
keynésienne est devenue une révolution et a incité les universitaires à définir des objectifs en
matière de dépenses publiques. Ces objectifs sont les suivants :
o Allocation des ressources : L'un des principaux objectifs des dépenses publiques est
l'allocation des ressources, qui comprend deux volets
- Consommation courante vs. Investissement courant : Il existe deux scénarios
d'allocation des ressources pour :
la répartition de l'investissement ; et
la satisfaction des besoins collectifs.
Les niveaux élevés de consommation dans les pays développés sont un avantage pour ces derniers,
mais dans les économies en développement, il est toujours préférable de contrôler les niveaux de
consommation afin d'encourager l'épargne. Cependant, les investissements publics impliquent
l'emploi, la croissance, etc. qui ont un impact sur les politiques publiques. Le maintien d'un
équilibre entre la consommation courante et l'investissement courant est une situation idéale, mais
elle n'est parfois pas réalisable dans les pays en développement.
-Satisfaction des besoins collectifs : Dans une démocratie, le bien-être social des citoyens est
un élément essentiel de l'allocation des ressources. Les biens et services tels que l'éducation
gratuite, la santé, l'hygiène, etc. ne peuvent être fournis par le secteur privé et le gouvernement
doit allouer des ressources à cet effet. Les dépenses publiques sont utilisées même lorsqu'il n'y a
pas d'efficacité productive et que le secteur public doit rivaliser avec le secteur privé dans
plusieurs domaines d'activité.
o Distribution des revenus : Un gouvernement a la responsabilité de s'efforcer de répartir
les revenus de manière égale, dans la mesure du possible, afin de progresser vers un
développement inclusif. Cela favorise la liberté individuelle et le bien-être social.
La répartition optimale des dépenses sociales est une zone grise dont les solutions ne sont pas
définies.
Toutefois, la fiscalité peut contribuer à résoudre ce problème en utilisant l'impôt progressif sur le
revenu, l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur les successions, etc. Contrairement à ce point de vue,
certains universitaires ont également suggéré un impôt forfaitaire pour équilibrer l'épargne et la
consommation.
Deuxièmement, les subventions contribuent également à la redistribution des revenus en
favorisant certains secteurs spécifiques. Si le gouvernement juge opportun d'introduire un impôt
progressif sur le revenu des personnes physiques, celui-ci doit être soutenu par des dépenses
publiques correspondantes afin d'augmenter le revenu des groupes les plus défavorisés.
o Stabilité d'une nation
Il est important que l'argent public dépensé dans les différents secteurs stabilise la situation du
pays. La stabilité économique peut être obtenue en ajustant les politiques monétaires et fiscales.
Les investissements peuvent être accrus pour améliorer les perspectives d'emploi dans les
économies matures, mais dans les économies sous-développées et en développement, cela devient
une tâche difficile. Le niveau des prix doit être maîtrisé pour maintenir la balance des paiements
et éviter le transfert de richesses des personnes disposant de ressources monétaires nettes vers
celles qui ont des dettes nettes. Dans les pays en développement, les dépenses publiques
peuvent être amenées à transiger sur la stabilité des prix pour favoriser le développement.
o Le développement économique
Les dépenses publiques sont nécessaires au développement économique d'un pays. L'épargne et
l'investissement sont des éléments importants des dépenses publiques pour accélérer le rythme
du développement économique. Le taux optimal d'épargne et d'investissement ne peut être atteint
s'il est guidé par les mécanismes du marché sans contrôle de l'État.
L'État doit assumer la responsabilité du développement économique par le biais des dépenses
publiques. Dans les pays en développement, il est important de contrôler la consommation et
d'augmenter le taux d'épargne afin d'atteindre un niveau de vie plus élevé.
3. Dépenses publiques et gouvernance
La gestion des dépenses publiques et la gouvernance publique sont étroitement liées car il est
évident qu'un gouvernement ne peut pas bien gouverner s'il n'a pas de fonds à dépenser. La
bonne gouvernance comporte trois composantes principales que tout gouvernement doit s'efforcer
de respecter. Il s'agit de :
État de droit : Selon les indicateurs de bonne gouvernance de la Banque mondiale, l'État de droit
est l'une des principales conditions à remplir pour parvenir à une croissance inclusive.
Les dépenses publiques en faveur de l'État de droit sont essentielles pour créer un environnement
propice au progrès social. Cela implique l'existence et le fonctionnement d'un système fondé sur
des règles, approuvé par l'autorité appropriée et généralement justifiable devant un tribunal.
Les lois qui régissent les dépenses publiques sont connues de toutes les parties prenantes et il
existe des mécanismes dans le système pour résoudre tout type de conflit. Ces lois sont
généralement codifiées dans une constitution, comme au Sénégal, sous une forme écrite, ou sont
établies dans la pratique, comme au Royaume-Uni.
Toutefois, un ensemble de lois codifiées ne garantit pas une bonne gouvernance. Les activités du
gouvernement sont dynamiques et les règles doivent être flexibles pour s'adapter à l'évolution
de l'environnement. Les lois ne doivent pas entraver l'exécution des plans. Il est donc nécessaire
de se concentrer sur une approche pragmatique de la gestion des dépenses dans le respect de la
loi.
La transparence4 : La deuxième composante importante de la bonne gouvernance consiste à
s'assurer de la transparence des dépenses du gouvernement pour diverses activités.
4
Y a une loi de 2012, loi portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au Sénégal
La transparence signifie que les citoyens ont accès aux informations concernant les activités du
gouvernement (décisions, dépenses, activités).
Les informations sont mises à la disposition du public par les gouvernements par le biais des
documents budgétaires mis dans le domaine public. Le problème est que les informations sont
abondantes, mais qu'elles se présentent sous une forme telle qu'il est fastidieux pour un citoyen de
les décomposer en termes simples. Les citoyens ont le pouvoir de contrôler et d'évaluer les
activités du gouvernement en votant pour ou contre le gouvernement lors des élections, mais
l'image réelle est généralement voilée en raison de la nature technique et financière des documents
budgétaires et des comptes. En fin de compte, les électeurs exercent leur droit de vote en se fondant
sur la perception populaire au lieu d'évaluer les performances du gouvernement. La
transparence est également étroitement liée à la corruption. Les citoyens ont le droit d'accéder aux
informations sur les dépenses du gouvernement pour comprendre la gouvernance du pays.
Responsabilité : Les attentes de la population dépendent des activités que le gouvernement
réalise par le biais des dépenses publiques. Cela peut être garanti en maintenant l'obligation de
rendre compte des actions du gouvernement, de sorte que les décideurs puissent être tenus pour
responsables de la performance par ceux qui sont concernés par ces décisions.
L'obligation de rendre compte doit porter sur les critères qui régissent les dépenses publiques :
les critères qui régissent les choix en matière de dépenses publiques ;
les procédures appropriées pour faciliter ces choix ; et
les informations nécessaires pour étayer les choix.
Un cadre institutionnel solide contribue à la responsabilisation des dépenses publiques, mais il
n'est pas toujours couronné de succès. L'efficacité de l'obligation de rendre compte repose sur la
volonté du public d'utiliser les informations disponibles par le biais des instruments suivants qui
facilitent :
la pertinence et l'adéquation des contrôles hiérarchiques ; et
la transparence.
Ces trois composantes principales de la bonne gouvernance peuvent donc être réalisées grâce à
un système de gestion des dépenses publiques.
4. Biens publics et leur financement
L'idée de « biens publics » a une longue histoire intellectuelle qui remonte au moins à 1739,
lorsque David Hume a parlé de la nécessité de pourvoir au « bien commun ». Par la suite, des
économistes classiques tels qu'Adam Smith, David Ricardo et David Malthus ont attiré l'attention
sur la nécessité d'une action concertée pour fournir des biens qui profitent à une communauté. La
vision la plus communément associée à Adam Smith est celle d'un cercle vertueux auto-alimenté
par l'élargissement des marchés qui produirait une division croissante du travail qui, à son tour,
conduirait à l'élargissement des marchés. Mais Smith a également établi sans équivoque dans La
richesse des nations que le cercle vertueux ne pouvait être atteint que s'il était complété par des
biens publics essentiels fournis par un gouvernement ou « souverain » bienveillant et efficace.
Smith a dressé une liste des biens publics essentiels à fournir par le gouvernement, qui comprend
non seulement la défense et l'extension maximale de l'éducation, mais aussi « certains travaux
publics » tels que les routes, les ponts, les canaux, l'approvisionnement en eau et, fait intéressant,
les services bancaires. Ainsi, l'idée de la fourniture de biens publics est bien établie dans la théorie
et la politique économique.
Toutefois, ce n'est qu'en 1954 qu'une théorie générale des biens publics purs a été explicitement
développée avec les travaux de Paul Samuelson et son article intitulé « The pure theory of public
expenditure » (Samuelson 1954) et ses deux articles suivants (Samuelson 1955,1958). Le cadre
défini par Samuelson continue à fournir la base théorique de l'étude des biens publics. En
introduisant l'idée d'un concept « pur », Samuelson a pu développer deux caractéristiques
essentielles qui différencient un bien privé5 d'un bien public pur : la non-exclusion et la non-
rivalité. La non-exclusivité signifie qu'il est soit impossible, soit excessivement coûteux d'exclure
de la consommation du bien ceux qui n'en paient pas le prix. Une fois le bien produit, ses avantages
- ou ses inconvénients - profitent à tous.
La propriété de non-rivalité implique que la consommation du bien public par une personne n'a
aucun effet sur la quantité de ce bien disponible pour les autres. Le concept correspondant de mal
public fait référence aux biens qui ont une utilité négative - pollution de l'air, contamination de
l'eau, troubles civils, instabilité financière, propagation de maladies - que la communauté aurait
intérêt à prévenir ou à réduire. Le bien public est clairement l'autre face de la même médaille des
biens publics.
Depuis l'exposé initial de Samuelson sur le concept de biens publics, un nombre croissant de
critiques ont été formulées à l'encontre des définitions et notions strictement économiques
des biens publics. Il convient également de rappeler que Samuelson lui-même soutenait qu'un bien
public était en fait un concept théorique idéal qui ne pouvait pas être strictement appliqué à
des questions politiques réelles. En fin de compte, selon lui, les biens publics sont déterminés
par des facteurs éthiques qualitatifs et dépendent d'un consensus politique. Samuelson était très
prudent dans ses affirmations sur la manière dont un bien public pouvait être conceptualisé et
défini, et très conscient des limites pratiques de l'application de son concept idéal.
Si les biens publics sont à l'origine d'une défaillance du marché, c'est parce qu'ils donnent lieu à
des comportements de passager clandestin qui empêchent l'offre privée de fournir ces biens en
quantité suffisante. Supposons par exemple qu'une entreprise envisage d'organiser un feu d'artifice
et souhaite financer cet événement en vendant des tickets aux spectateurs. Dans la mesure où il
leur sera difficile d'empêcher les individus qui n'ont pas acheté de ticket d'assister au spectacle,
les organisateurs ne pourront rentrer dans leurs frais et seront contraints de renoncer à leur projet.
La propriété de non-exclusion des biens publics est directement à l'origine de l'incapacité de l'offre
privée à satisfaire la demande pour ce type de biens.
L'intervention de la puissance publique dans ce domaine est justifiée par le fait que cette dernière
peut surmonter les obstacles créés par les comportements de passager clandestin soit en produisant
elle-même le bien public, soit en déléguant cette fonction à une entreprise privée dont elle
financera les coûts en prélevant une taxe sur les usagers du bien public.
5
Un bien privé est consommé exclusivement par une personne. Le plus souvent, il est associé à un coût qui interdit
son utilisation par d'autres personnes. Un bien privé est disponible pour tous. L'utilisation d'un bien par une
personne n'empêche pas les autres de l'utiliser.
Solutions du financement des biens publics
o La souscription (contribution volontaire)
Chaque individu i détermine librement le montant ti de sa contribution, la quantité de bien
collectif produite correspond à la quantité que l’on peut produire avec la somme des
contributions. La souscription libre n’est pas une méthode satisfaisante de financement des
biens collectifs.
o La solution décentralisée : l’équilibre de Lindahl (= les prix personnalisés)
Un équilibre de Lindahl pour un bien collectif correspond à la quantité de ce bien et
l’ensemble des prix individuels tels que chaque individu maximise son utilité et chaque
entreprise maximise son profit. C’est une solution utopique/théorique dans laquelle onsuppose
que les consommateurs adoptent un comportement coopératif. Les consommateurs révèlent
leur disposition à payer et financent leur demande de bien collectif au « juste » prix. Il n’y a
plus de problème de passager clandestin. Cet équilibre est un optimum.
o La solution centralisée : le financement par l’impôt
L’État dispose d’un pouvoir de contrainte et peut financer la production de biens collectifs
par l’impôt, plutôt que par les prix.
- La taxation des usagers du bien collectif. L’impôt à payer est fonction de la demande
individuelle pour le bien collectif. Chacun paye un impôt égal au produit de la quantité
fournie du bien par la DMP de l’individu correspondant à cette quantité (ex : péage
d’autoroute). Cette solution revient à modifier la nature du bien collectif car il devient
excludable donc un bien collectif impur.
- La taxation des autres biens.
5. Théories sur les dépenses publiques
Nous développons ici la loi de Wagner et la loi de Baumol
o La loi de Wagner
La loi de Wagner prédit que la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut
augmente avec le niveau de vie. Wagner se base sur la loi d'Engel et la modifie. Selon Ernst
Engel, une augmentation des revenus d'une population conduit à une baisse relative du poids
des dépenses alimentaires et donc une augmentation relative des dépenses dites
d'épanouissement.
La loi de Wagner, elle, estime que l’augmentation des dépenses publiques s’explique par
l’apparition de deux catégories de nouveaux besoins :
• Plus l’économie se développe, plus l’État doit investir en infrastructures publiques ;
• Plus le niveau de vie de la population augmente, plus celle-ci accroît sa consommation
de biens dits supérieurs, comme les loisirs, la culture, l’éducation, la santé… qui sont
des biens dont l'élasticité-revenu est supérieure à 1. En d’autres termes, la
consommation de ces biens augmente plus vite que le revenu de la population
En 1872, dans son Lehrbuch der politischen Ökonomie (Fondements de l’économie politique),
Adolph Wagner explique que « Plus la société se civilise, plus l’État est dispendieux. » À ses
yeux, l’augmentation des dépenses publiques s’explique par l’apparition de deux catégories de
nouveaux besoins :
• Plus l’économie se développe, plus l’État doit investir en infrastructures publiques ;
• Par l'élévation du niveau de vie : plus le niveau de vie de la population augmente, plus
celle-ci accroît sa consommation de biens dits supérieurs, comme les loisirs, la culture,
l’éducation, la santé… qui sont des biens dont l'élasticité-revenu est supérieure à 1. En
d’autres termes, la consommation de ces biens augmente plus vite que le revenu de la
population. De plus, ces biens étant tous compris dans le secteur tertiaire, il est donc
possible de considérer que l'élévation du niveau de vie, par la hausse de la demande de
biens dits supérieurs, est une des causes de la tertiarisation des économies avancées au
cours du XXe siècle.
Sa thèse fait référence à une "loi de l'extension croissante de l'activité publique et de
l'Etat".
La « loi d'Adolf Wagner » est un apport déterminant dans l'analyse de la progression des
dépenses publiques.
Cette loi exprime la progression plus rapide des dépenses publiques que la richesse produite au
cours du temps.
Wagner avance trois (3) explications :
La première repose sur la place croissante des dépenses de fonctionnement : l'industrialisation
conduit à davantage de complexité de l'activité économique exigeant des formes nouvelles
d'organisation de la vie collective provoquant des dépenses accrues pour l’administration
générale, la police, l'armée, les renseignements généraux, bref pour les activités régaliennes de
l'État- gendarme.
✓ La deuxième justification invoque le besoin de services collectifs nécessaires à la
formation du capital humain (culture, éducation, formation des travailleurs, action
sociale, santé) indispensable à l’accélération de l’industrialisation et de la
croissance.
✓ Enfin, l'industrialisation requiert des changements technologiques et exige des
investissements d’une importance telle que seul l’Etat est en mesure de les réaliser
(infrastructures, réseaux ferroviaires...).4
Ainsi, Wagner est pratiquement un des premiers et des rares économistes à s’être intéressé
positivement à un État dont il salue le rôle croissant et à lui attribuer un rôle positif de
compensation naturelle d’une marchandisation croissante. Cette position est tout à fait
originale et s’oppose tant au libéralisme qu’au marxisme. « Plus grande est la valeur
économique d’une prestation d’État, valeur qu’il faut prendre dans un sens beaucoup plus large
que d’habitude, plus cette prestation accroît la force productive de la collectivité » – Wagner
met en exergue l’externalité positive des dépenses publiques – « plus est considérable le revenu
national absolument libre »
I. La loi de Baumol
Pourtant, en son temps, en 1872, l’économiste allemand Wagner proposait une loi qui porte
son nom et qui démontrait la part croissante des interventions publiques nationales et locales
comparée à la croissance des activités privées. Ainsi les services rendus d’utilité sociale
permettaient d’accompagner le développement grâce au bénéfice de leurs externalités
positives. Mais cette croissance des dépenses publiques a son pendant « négatif », car un autre
facteur mis en évidence un siècle plus tard, joue sans doute un rôle prépondérant dans les
difficultés financières des États, celui que William Baumol appela en 1967 la maladie des
coûts. Sa démonstration repose sur une distinction au sein des activités qui fabriquent les biens
et services destinés à la consommation : d’une part, les activités à gain de productivité croissant
– le « secteur dynamique » - et, d’autre part, les activités à gain de productivité nul ou
sporadique. Le résultat est une augmentation sans fin du prix relatif des activités du secteur
appelé « stagnant ».
- La loi de Baumol ou la maladie des coûts croissants a été formulée par deux
économistes américains William Baumol et William Bowen.
- A l’origine, leurs travaux tentent d’expliquer la montée croissante des coûts dans
l’industrie du spectacle vivant.
- En concurrence parfaite, ils distinguent deux types de secteurs : le secteur progressif et
le secteur archaïque.
- Le secteur progressif se caractérise par une productivité du travail élevée, une
probabilité élevée de générer des gains de productivité grâce à l’innovation. Il est à
noter également que les coûts de production du facteur travail sont incorporés dans les
coûts salariaux (haut niveau des salaires).
- Le secteur archaïque est l’opposé du secteur progressif. En effet, il est déterminé par des
faibles gains de productivité et même dans certains cas une stagnation de ces gains.
- Les conséquences de la stagnation de la productivité sont très importantes en matière de
finances publiques car une large proportion des services fournis par le secteur public sont de
nature non progressive. La croissance des dépenses publiques qui alourdit inévitablement
la pression fiscale est selon Baumol 1967] davantage imputable à la croissance du coût
unitaire de la production publique qu’à son volume. La croissance de ce coût unitaire est
elle-même la conséquence de gains de productivité plus faibles que dans le reste de
l’économie.
- Les deux économistes concluent que les pouvoirs publics sont soumis à un dilemme : soit
ils financent les biens culturels dont les coûts sont croissants, soit ils ne font rien et les biens
culturels perdent de leur qualité ou peuvent même disparaître.
La loi de Baumol légitimise l’action du gouvernement puisqu’il met en avant le besoin de
financement externe du spectacle vivant via des dépenses publiques.
Nous pouvons transposer facilement l’analyse du spectacle vivant au secteur public. En effet, le
gouvernement, afin d’établir le bon fonctionnement de son administration, a besoin d’un
certain nombre de travailleurs qualifiés qu’il ne peut substituer que par du capital comme le
fait le secteur privé.
Baumol et Bowen en déduisent que le secteur public est un secteur archaïque puisque son gain
de productivité est faible.
Pour les raisons que nous avons évoquées précédemment, les rémunérations du secteur privé
augmentent plus rapidement que celles du secteur public.
Si l’Etat ne fait rien, nous assisterons à une fuite des travailleurs du secteur public vers le
secteur privé.
Ce dernier est donc obligé d’augmenter la rémunération de ses fonctionnaires.
Selon la loi de Baumol, le secteur public utilise davantage de travail (effectif) que le secteur
privé. Le privé remplace l'emploi par le capital et la digitalisation. Il y a donc très peu de gain
de productivité dans le secteur public. De plus, les salaires dans le secteur public doivent
demeurer similaires aux salaires dans le secteur privé, sinon on observera un très grand transfert
vers le secteur privé. D'ailleurs, comme dans le secteur privé les gains de productivité sont plus
grands, le salaire augmente naturellement davantage dans ce secteur. La hausse de salaire du
secteur privé entraîne donc une hausse du salaire du secteur public, et ce, sans que le secteur
public ait enregistré des gains de productivité.
- Activités : Examiner le budget d'un gouvernement et identifier les principaux domaines
de dépenses.
Leçon 2 : Biens et services publics
- Description : Analyser les caractéristiques et les exemples de biens publics. Discuter du
financement et de la fourniture des biens publics.
Références
Xavier Greffe (1997). 2conomie des politiques publiques, 2éme édition, Sciences
économiques, PRECIS, Editions Dalloz
Francisco Sagasti and Keith Bezanson (2001). Financing and providing global public goods:
expectations and prospects. Institute of Development Studies Sussex.
[Link]
[Link] consulté le : 27/11/2017.
- [Link] consulté le : 27/11/2017.
Semedo, G, L’évolution des dépenses publiques en France : loi de Wagner, cycle électoral et
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