La gouvernance de la dette publique du Cameroun

Cameroon’s public debt governance

Nicanore Uriel Ebanga

Docteur en Droit public
Université de Ngaoundéré – Cameroun

Résumé :
Cette étude porte sur l’organisation administrative de la gestion de la dette publique qui est une
activité couvrant les opérations d’émission, de gestion et d’extinction des emprunts de l’État. Il
s’agit donc d’étudier le cadre institutionnel en vigueur en la matière. Même si la gouvernance
décentralisée fait figure de bonne pratique depuis le début des années 1990, le Cameroun
n’y adhère pas encore entièrement. Il présente actuellement un modèle de gouvernance
hybride qui allie la centralisation administrative pour l’émission de la dette publique et la
décentralisation technique pour l’extinction de la dette publique.

Mots clés : Gestion de la dette publique – Cadre institutionnel – Gouvernance – Centralisation

administrative – Décentralisation technique.

Abstract :
This study relates to the administrative organization of the public debt management which
is an operation covering the issue, management and extinction of State borrowings. The aim
is then to study the organizational framework in force in this area. Although decentralized
governance has been considered best practice since the early 1990s, the State of Cameroon
does not fully adhere yet. It actually presents a hybrid governance model that combines
administrative centralization for the issuance of public debt and technical decentralization for
the extinction of public debt.

Keywords : Public debt management – Institutional framework – Governance – Administrative

centralization – Technical decentralization.

Introduction :
Certes, la gouvernance est devenue une sorte de concept attrape-tout applicable
à « tous les domaines de la gestion publique1 », mais l’évocation de la gouvernance
de la dette publique ne peut manquer de susciter une certaine curiosité puisque
cette expression reste encore largement inemployée. Lorsque la gouvernance est
néanmoins souvent évoquée en rapport avec la dette publique, c’est généralement
en tant qu’une condition favorisant le remboursement et non en tant qu’une ad-
ministration à part entière. On peut le voir très précisément avec le Country Policy
Institutional Assessment (CPIA) qui se trouve être un instrument de mesure de la
bonne gouvernance, créé par la Banque Mondiale (BM) pour évaluer la soutena-
bilité de la dette des Pays à Faibles Revenus (PFR). Comme le fait si bien observer
Amélie Canone, sa logique repose « sur l’idée (pas forcément vérifiée) que les pays
“mieux gérés” remboursent mieux leur dette2 ». Ici, la gouvernance est effectivement

1 J. du Bois de Gaudusson, « La gouvernance : problématiques et enjeux », in Symposium

sur l’accès aux financements internationaux, Actes de la table ronde préparatoire no 3 : la bonne
gouvernance : objet et condition du financement, 21 novembre 2003, p. 1.
2 A. Canonne, « Repenser la viabilité de la dette à la lumière des droits », in Dette et Développement.

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pensée comme une condition favorable au remboursement de la dette publique et

non comme une organisation administrative de la gestion de la dette publique. Or,
il paraît aujourd’hui incontestable que ce « terme […] à la mode3 » a déjà essaimé
la quasi-totalité des activités de l’administration publique. Pour s’en convaincre, il
n’y a qu’à voir à quel point il est devenu assez commode de parler de gouvernance
fiscale, de gouvernance pétrolière, de gouvernance minière, de gouvernance uni-
versitaire, de gouvernance locale ou encore de gouvernance environnementale, etc.

Bien qu’il ne s’agisse pas d’« un mot nouveau4 », c’est du reste la BM qui a im-
porté le concept de gouvernance dans les Pays en Développement (PED) en mal de
surendettement au cours des années quatre-vingt et 90. Même si c’est surtout le
concept de « la bonne gouvernance » qu’elle a contribué à populariser, l’on assiste
aujourd’hui à « une utilisation indifférenciée des concepts de “gouvernance” et “de
bonne gouvernance”5 ». Les deux concepts étant désormais appréhendés comme
des synonymes. Pour cette Institution de Bretton Woods (IBW), la gouvernance se
définit comme « la manière dont le pouvoir est exercé pour gérer les ressources na-
tionales économiques et sociales consacrées au développement6 ». Ainsi considéré,
le concept renverrait donc à la gestion d’une activité. Ce n’est pas nécessairement
le sens que lui donnent d’autres Organisations Internationales (OI) à l’instar du
PNUD ou de la Convention Afrique-Caraïbes-Pacifique – Union Européenne (ACP-
UE), etc7. La vérité d’évidence est que le concept de gouvernance ne cesse de varier
au fur-et-à mesure qu’il attrape tout sur son passage. Jean du Bois de Gaudusson
parle alors d’un « concept à géométrie variable, affecté d’un double coefficient poly-
sémique et recevant des acceptations plus différentes les unes des autres, relevant
de logiques diverses8 ». Au niveau national, il semble qu’aucune définition ne lui est
consacrée dans la législation de la plupart des pays. En effet, comme l’a rapporté la
Commission de Venise en 2011, « le concept de bonne gouvernance ne tire pas son
origine du discours constitutionnel ou juridique. Il s’agit plutôt d’un concept non
juridique, quasiment absent de l’ordre juridique des États membres du Conseil de
l’Europe9 ». Dans ce tableau sombre, on peut considérer que le Cameroun occupe

La loi des créanciers contre la démocratie, Rapport, 2006, p. 48.

3 J. Pitseys, « Le concept de gouvernance », Revue Interdisciplinaire d’Études Juridiques, Bruxelles,
2010, Vol. 5, p. 207.
4 J. du Bois de Gaudusson, « La gouvernance : problématiques et enjeux », [Link]., p. 1. Sur
l’origine historique du concept de gouvernance, V. G. Diarra et P. Plane, « La Banque Mondiale
et la genèse de la notion de bonne gouvernance », Monde en développement, no 158, Edition Boeck
supérieur, 2012, p. 51-70. ; J. Pitseys, loc. cit., p. 214. ; A. D. Benoist, « qu’est-ce que la gouvernance ? »,
Éléments, p. 1.
5 Idem.
6 D. Kaufman, Indicateurs de gouvernance : où sommes-nous, où devrions nous aller ? Document
de travail, p. 4.
7 Pour les définitions de la gouvernance par quelques organismes internationaux, V. Conseil de
l’Europe/Commission Européenne pour la Démocratie par le Droit (Commission de Venise), Bilan
sur la notion de « bonne gouvernance » et de « bonne administration », Strasbourg, 2011, p. 4-14.
8 J. du Bois de Gaudusson, loc. cit., p. 1.
9 Ibid., p. 4.

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une position avant-gardiste dans la mesure où la bonne gouvernance vient d’être

érigée en un principe juridique à la faveur d’une loi de 2018 portant code de trans-
parence et de gouvernance dans la gestion des finances publiques10. En vertu de son
article 1 qui prévoit notamment que la présente loi « (2) […] a pour objet de définir
les principes et les règles que l’État doit respecter dans sa législation et dans ses
pratiques », la gouvernance doit être entendue ici comme un ensemble de règles
et pratiques gouvernant la gestion d’une activité administrative. C’est en quelque
sorte la logique que suit Françoise Moreau lorsqu’elle affirme que « la gouvernance
concerne les règles, le processus et les comportements par lesquels les intérêts sont
organisés, les ressources gérées11 ». Il en est de même pour Sadikou Alao qui consi-
dère que « la gouvernance est la mise en œuvre des moyens et des normes préétablis,
qui aboutissent à la gestion transparente et satisfaisante d’une entité juridique (en-
treprises, État avec ses démembrements, etc.)12 ». Ainsi considérée, la Gouvernance
ne concerne pas seulement les règles mais aussi les pratiques des acteurs. C’est dans
ce sens qu’il faut justement comprendre les propos de Françoise Moreau qui affirme
encore que « la valeur réelle de la notion de “gouvernance” est qu’elle propose une
terminologie plus pratique que la démocratie13 ». Dès lors, la gouvernance de la dette
publique renvoie tout simplement à l’ensemble des règles et des pratiques observées
dans l’organisation administrative de la gestion de la dette publique qui est une ac-
tivité couvrant l’émission, la gestion et l’extinction des emprunts de l’État. La dette
publique étant entendue ici dans un sens historique qui l’assimile exclusivement à
la dette de l’État. En effet, comme le rappelle si bien François Colly, « les expressions
de dette publique et d’emprunt public […] étaient synonymes de dettes de l’État. Le
caractère public indiquait le rattachement à l’État14 ». Toutefois, d’un point de vue
organique, la dette publique est normalement constituée d’un ensemble d’éléments
parmi lesquels « la dette de l’État [n’est que] l’élément [de cet] ensemble15 ». Au
Cameroun, les autres éléments de cet ensemble sont la dette des collectivités ter-
ritoriales décentralisées (les communes et les Régions), la dette des établissements
publics et la dette des entreprises publiques, etc. D’un point de vue matériel, le péri-
mètre de la dette publique dont il est question ici ne concerne que la dette financière
de l’État qui est celle générée par ses émissions d’emprunts. N’est donc pas prise en
compte la dette viagère qui « est formée des pensions civiles, des pensions militaires
et des rentes dues aux fonctionnaires, auxiliaires de l’administration et militaires en

10 Loi no 2018/011 du 11 juillet 2018 portant code de transparence et de gouvernance dans la gestion
des finances publiques au Cameroun.
11 Fr. Moreau, « Les politiques multilatérales et bilatérales Gouvernance et Développement », in
Actes de la table ronde préparatoire no 3 : la bonne gouvernance : objet et condition du financement,
[Link]., p. 1.
12 S. Alao, « Société civile et Gouvernance », in Actes de la table ronde préparatoire no 3 : la bonne
gouvernance : objet et condition du financement, [Link]., p. 1.
13 Fr. Moreau, « Les politiques multilatérales et bilatérales Gouvernance et Développement »,
[Link]., p. 1.
14 Fr. Colly, Les emprunts publics de l’État, Thèse de Doctorat d’État en Droit, Université de Paris
1 Panthéon-Sorbonne, 1982, p. 13.
15 J.-Cl. Ducros, L’emprunt de l’État, Paris, L’Harmattan, 2008, p. 31.

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retraite16 ». D’un point de vue temporel, il s’agit plus de la dette à moyen et à long
terme et moins de la dette à court terme que l’on appelle conventionnellement la
dette flottante.

Depuis les trois dernières décennies, la décentralisation est présentée comme

une bonne pratique en matière de la gouvernance de la dette publique17. C’est en
suivant cette logique qu’une conception décentralisante de l’organisation adminis-
trative de la gestion de la dette publique s’est généralisée dans la plupart des pays de
l’OCDE18. Elle a pris la forme d’une délégation à des entités plus ou moins autonomes
des opérations relatives. Selon la terminologie retenue par chaque pays, ces entités
sont tantôt appelées des Caisses, tantôt des Offices ou encore des Agences. Dans ce
registre, l’État du Cameroun qui retient la terminologie de la « Caisse » semble une
fois de plus occuper une position avant-gardiste si l’on considère que c’est depuis le
milieu des années 1980 qu’il a opté pour une conception décentralisante de la ges-
tion de sa dette publique. C’est précisément en 1985 qu’il confia la prise en charge de
cette activité à une agence indépendante dénommée la Caisse Autonome d’Amor-
tissement (CAA)19. Mais cet Office de Gestion de la Dette (OGD) ainsi créé n’était et
ne reste d’ailleurs compétent que pour les activités relatives à l’extinction de la dette
publique. C’est du moins ce qui ressort de la substance de l’article 3 du décret de 1985
créant et organisant la CAA20. Le décret de 2019 qui réorganise cet établissement
public n’a rien apporté de nouveau dans ce domaine. Comme le décret de création,
l’article 3 du décret de réorganisation prévoit simplement que la Caisse est chargée
« d’évaluer et d’assurer le service de la dette21 ». Autrement dit, elle n’est que chargée
de l’extinction de la dette publique. L’émission de la dette publique est quant à elle
essentiellement restée la chasse gardée des autorités centrales. Concrètement, les
organes centraux ont conservé le pouvoir d’endetter l’État et ont confié à un organe
décentralisé le devoir de désendetter l’État. Vue sous cet angle, la gouvernance de
la dette publique du Cameroun ne saurait se prêter à une lecture homogène. Quel
est donc le modèle de gouvernance en vigueur dans ce pays ? Il s’agit manifestement
d’un modèle hybride qui allie harmonieusement centralisation administrative pour
l’émission de la dette publique (I) et décentralisation technique pour l’extinction de
la dette publique (II).

16 Ch. E. Lekene Donfack, Finances publiques camerounaises, Paris, Berger Levrault, 1987, p. 184.
17 V. W. Ajili, La gestion de la dette publique selon les approches économique, institutionnelle et
financière Application à une petite économie en développement : la Tunisie, Thèse de Doctorat en
sciences économiques, Université Paris IX – Dauphine, 2006, p. 115.
18 V. R. Pellet, Droit financier public Tome 1, Monnaies, Banques centrales, Dettes publiques,
Paris, PUF, 2014, 1ère édition, p. 657 ; B. Cœure, « L’AFT, quatre ans après », RFFP, Numéro spécial
« Réforme de Bercy », Paris, LGDJ, 2005, p. 3.
19 Décret no 85/1176 du 28 août 1985 créant et organisant la CAA.
20 L’article 3 de ce décret prévoit précisément que « la CAA est chargée […] d’évaluer et d’assurer
le service de la dette ».
21 Article 3 du décret no 2019/033 du 24 janvier 2019 portant réorganisation de la CAA.

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I.- La centralisation administrative de l’émission de la dette

publique
Au Cameroun, il y a lieu de parler d’une centralisation administrative de l’émis-
sion de la dette publique dans la mesure où le Président de la République apparaît
comme l’unique détenteur du pouvoir décisionnel en la matière. L’existence d’un
seul centre de décision étant la caractéristique même de cette forme d’organisation
administrative22. Toutefois, comme le prévient Jean Waline, « un système d’admi-
nistration totalement centralisé ne serait pas viable23 ». C’est ainsi que le Chef de
l’exécutif camerounais délègue souvent des membres du Gouvernement pour né-
gocier et signer les contrats d’émission. Dans ces conditions, il ne peut plus s’agir
d’une centralisation au sens strict. Il s’agit plutôt de ce que Pierre-Laurent Frier et
Jacques Petit appellent une « centralisation parfaite ou concentration » pour signifier
qu’« en ce cas, le pouvoir reste tout confié aux autorités administratives centrales qui
prennent, seules, toutes les décisions et sont généralement situées à [Yaoundé]24 ».
Dans des conditions contraires, ces auteurs parlent d’une « centralisation imparfaite
ou déconcentration » pour signifier que « des compétences sont, ici, confiées aux
représentants locaux de l’institution25 ». En matière d’organisation administrative
de l’émission de la dette publique, le Président de la République n’a pas encore eu
à solliciter ces représentants locaux que sont les autorités déconcentrées, c’est-à-
dire les Gouverneurs de Régions, les préfets de Départements et les sous-préfets
d’Arrondissement. Ces « autorités moins élevées26 » se trouvent manifestement ex-
clues au profit des « autorités les plus élevées27 » dans la hiérarchie administrative.
L’émission de la dette publique apparaît ainsi très clairement comme l’apanage des
autorités centrales. Il s’agit ici du Président de la République qui centralise la déci-
sion d’emprunter (A) et des membres du Gouvernement qui concentrent la négocia-
tion et la signature des contrats d’émission (B).

A.- La centralisation présidentielle de la décision d’emprunter

Même si aucun texte ne le prévoit expressément, il revient en pratique au
Président de la République de décider d’emprunter. Or, c’est directement au
Gouvernement que le Parlement accorde souvent des autorisations annuelles d’em-
prunts28. À cet effet, l’on devait normalement s’attendre à ce que les décisions y
relatives soient directement prises par les membres du Gouvernement ou plus pré-

22 V. P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, Paris, Domat, 2019, 12e édition, p. 148. ; J. Waline,
Droit administratif, Paris, Dalloz, 2018, 2ème édition, p. 57.
23 J. Waline, Droit administratif, [Link]., p. 57.
24 P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, [Link]., p. 149.
25 Idem.
26 R. Chapus, Droit administratif général, Paris, Editions Montchrestien, 2001, Tome I, 15ème
édition, p. 391.
27 Idem.
28 Sur cette question, V. N. U. Ebanga, L’emprunt de l’État en droit public financier camerounais,
Thèse de Doctorat en Droit public, Université de Ngaoundéré, 2021, p. 154-167.

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cisément par le Ministre en charge des finances (Minfi). Il n’en est rien. La pratique
institutionnelle camerounaise montre que c’est le Président de la République qui
décide quand il faut emprunter. Pourtant, d’un point de vue strictement juridique29,
il ne fait pas partie du Gouvernement qui reçoit l’autorisation législative d’emprun-
ter. Au demeurant, son pouvoir décisionnel s’exprime par des décrets qu’il prend
pour habiliter les ministres à recourir à l’emprunt (1) et se confirme par des décrets
qu’il prend pour ratifier les emprunts conclus sous forme d’accords ou de traités
internationaux (2).

1.- Le décret d’habilitation comme l’expression du pouvoir décisionnel du

Président de la République

Lorsque l’État veut recourir à l’emprunt, le Président de la République prend un

décret habilitant un ministre à signer l’acte d’émission. On peut le voir aussi bien
avec les décrets présidentiels qui habilitent souvent le Ministre de l’Économie, de la
Planification et de l’Aménagement du Territoire (Minepat) à signer des accords de
prêts avec les bailleurs de fonds30 qu’avec les décrets qui habilitent souvent le Minfi à
émettre des titres publics sur les marchés financiers31. Le Président de la République
apparaît ainsi comme l’autorité décisionnaire du recours à l’emprunt. Il en est de
fait le juge de l’opportunité de l’émission de la dette publique. Par ses décrets d’ha-
bilitation, il décide en effet du montant de l’emprunt, du choix du créancier et de la
forme de l’emprunt qui peut être concessionnel ou non concessionnel. C’est donc
avec raison que le Comité National de la Dette publique (CNDP) a pu considérer
que c’est « le Président de la République [qui] engage financièrement l’État après
autorisation du Parlement. Il peut déléguer ses pouvoirs à certains membres du
Gouvernement par décret d’habilitation32 ».

Si le décret d’habilitation pris par le Président de la République exprime déjà

clairement son pouvoir décisionnel en matière d’émission de la dette publique, son
décret de ratification qui intervient exclusivement sur les accords de prêts interna-
tionaux vient confirmer qu’il est bel et bien le détenteur de ce pouvoir d’endettement.

29 V. l’article 10 (1) de la loi no 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 2 juin
1972, modifiée et complétée par la loi no 2008/001 du 14 avril 2008 qui prévoit que « le Président
de la République nomme le Premier Ministre et sur proposition de celui-ci, les autres membres du
Gouvernement ». ; V. aussi l’article 1er du décret no 2011/408 du 9 décembre 2011 portant organisation
du Gouvernement qui donne la composition du Gouvernement.
30 V. par exemple le décret no 2020/318 du 22 juin 2020 habilitant le Ministre de l’Économie, de la
Planification et de l’Aménagement du Territoire, à signer avec la Banque Africaine de Développement
(BAD), un accord de prêt d’un montant de 161,60 millions d’euros, pour le financement partiel du
projet d’aménagement de la Route Nationale no 11.
31 V. par exemple le décret no 2021/088 du 12 février 2021 habilitant le ministre des Finances à
recourir à des émissions de titres publics d’un montant maximum de trois cent soixante milliards
(360 000 000 000) de francs CFA, destinés au financement des projets de développement inscrits
dans la LF de la République du Cameroun pour l’exercice 2021.
32 MINFI/CNDP, Document de stratégie d’endettement public et de gestion de la dette publique
2019 Stratégie d’Endettement à Moyen Terme 2019-2021 loi de finances 2019, octobre 2019, p. 9.

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2.- Le décret de ratification comme la confirmation du pouvoir décisionnel

du Président de la République

En ratifiant les emprunts conclus sous forme d’accords internationaux, le

Président de la République confirme qu’il est le seul détenteur du pouvoir décision-
nel en matière d’émission de la dette publique. Il prouve ainsi que c’est toujours lui
et lui seul qui agit par le biais du membre du Gouvernement qui a préalablement
signé l’acte d’émission. En fait, qu’il s’agisse du décret présidentiel d’habilitation
ou du décret présidentiel de ratification, on reste en réalité en présence de deux
formes de manifestation de la décision présidentielle d’emprunter. Seulement, l’une
intervient a priori tandis que l’autre intervient a posteriori. En 2021, le Président de
la République a par exemple ratifié un accord de prêt conclu en 2020 par le Minepat
avec la Banque Marocaine du Commerce Extérieur (BMCE)33.

De ce qui précède, la centralisation administrative de l’émission de la dette pu-

blique se situe au niveau du Président de la République qui se trouve au sommet de
la hiérarchie administrative. Si c’est bien lui qui décide effectivement de l’émission
des emprunts de l’État, il n’est cependant pas nécessairement celui qui va négocier
et signer les actes d’émission. Une centralisation stricte en la matière provoque-
rait sans doute ce que Lammenais appelait « l’apoplexie au centre et la paralysie
aux extrémités34 ». C’est alors que le Président de la République délègue souvent le
pouvoir de négociation et de signature à certains membres du Gouvernement qui
sont aussi des autorités centrales. Jusqu’à présent, il n’y a pas eu une délégation au
profit des agents locaux qui sont des autorités déconcentrées. Ici, le pouvoir de né-
gocier et de signer les contrats d’émission de la dette publique ne fait donc pas l’objet
d’une déconcentration locale mais d’une concentration gouvernementale. Du reste,
même l’application d’une déconcentration administrative en la matière ne remet-
trait pas en cause la centralisation administrative de l’émission de la dette publique
puisqu’avec le système déconcentré, comme le fait justement observer O. Barrot,
« c’est toujours le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche35 ».

B.- La concentration gouvernementale de la négociation et de la

signature des contrats d’émission
Les décrets présidentiels d’habilitation s’adressent souvent aux membres du
Gouvernement qui concentrent alors le pouvoir de négocier et de signer les contrats
d’émission de la dette publique. En fait, comme le relève le CNDP, le Président de
la République « peut déléguer cette prérogative [de conclure les contrats de dette
publique] à toute autorité notamment, aux personnalités suivantes : 1) le ministre

33 Décret no 2021/044 du 25 janvier 2021 ratifiant l’Accord de prêt d’un montant de 38 112 254
d’euros, conclu, le 18 décembre 2020 entre la République du Cameroun et la Banque Marocaine du
Commerce Extérieur (BMCE), pour le financement de la première phase du projet de rénovation du
Centre National de Réhabilitation des Personnes Handicapées Cardinal Paul Emile Leger (CNEPH).
34 Cité par J. Waline, Droit administratif, [Link]., p. 57.
35 Idem.

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en charge de l’économie, en ce qui concerne la dette extérieure, 2) le Minfi, en ce qui

concerne la dette intérieure et réaménagement de la dette intérieure et extérieure,
3) les ambassadeurs ou toute autre autorité nationale en tant que de besoin36 ».
Mais dans la pratique institutionnelle camerounaise, si certains membres du
Gouvernement sont souvent délégués pour l’émission des emprunts à but financier
(2), c’est le Chef du Gouvernement qui est souvent délégué pour les emprunts à but
monétaire (1)37.

1.- La négociation et la signature des emprunts à buts monétaire par le Chef

du Gouvernement

Il convient d’emblée de souligner ici que les emprunts monétaires n’ont pas
pour objectif de financer les dépenses de l’État mais d’équilibrer sa balance de paie-
ment ou de renforcer ses réserves de change. L. Trotabas et J.-M. Cotteret le rap-
pellent parfaitement en expliquant qu’il s’agit « des emprunts qui suppléent une
insuffisance monétaire ou qui sont au contraire destinés à réaliser un “épongement”
monétaire, et des emprunts nécessités par des considérations de change38 ». Le FMI
dont les prêts ont justement une vocation monétaire39 est souvent le créancier
auquel les PED font recours pour ce type d’emprunts. Au Cameroun, c’est le Premier
Ministre, Chef du Gouvernement qui signe souvent les lettres d’intention par les-
quelles l’État sollicite les emprunts du FMI. On appelle ces crédits des Mécanismes
ou des Facilités de financement. L’unique fois où le Premier Ministre n’a pas eu à
signer une lettre d’intention, ce fut celle du 26 août 1988 en vue d’un accord de
confirmation du FMI40. Il faut noter que pendant cette période, une réforme consti-
tutionnelle avait supprimé le poste de Premier ministre au Cameroun41. Depuis le
rétablissement de ce poste en 199142, toutes les autres lettres d’intention par les-
quelles ce pays a sollicité le concours financier de cette IBW ont été signées par les
premiers ministres qui se sont succédé à la tête des Gouvernements formés au fil
des années43. On voit alors très clairement que le Premier Ministre camerounais

36 MINFI/CNDP, Document de stratégie d’endettement public et de gestion de la dette publique

2017 Stratégie d’Endettement à Moyen Terme 2017-2019 loi de finances 2017, octobre 2016, p. 59.
37 V. N. U. Ebanga, L’emprunt de l’État en droit public financier camerounais, [Link]., p. 167-179.
38 L. Trotabas et J.-M. Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité publique, Paris, Dalloz, 1995,
5ème édition, p. 147.
39 Sur la vocation monétaire des prêts du FMI, V. Fr. Colly, Les emprunts publics de l’État, [Link].,
p. 165.
40 Lettre d’intention no 109/CF/MINFI/DCE/23 du 26 août 1988 du MINFI à Monsieur le Directeur
du Général du FMI. V. Magloire Ondoa, Textes et Documents du Cameroun (1815-2012) vol. IV :
Ajustement structurel Tome IX : Ajustement structurel, Les Éditions Le Kilimandjaro, Yaoundé, 2013,
p. 8.
41 V. loi no 84/1 du 4 février 1984 portant révision de Constitution du 2 juin 1972.
42 V. les articles 08 et 10 de la loi no 91/1 du 23 avril 1991 portant révision de Constitution du 2 juin
1972.
43 Ainsi en est-il de la lettre d’intention réf… A329/CAB/PM du 29 août 1996, de la lettre d’intention
no 329/CAB/PM du 24 juillet 1997, de la lettre d’intention no A/329/CAB/PM du 12 mars 1998, de la
lettre d’intention no A329/SG/PM du 9 août 1999, de la lettre d’intention no A329/SG/PM du 19 août

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apparaît comme l’interlocuteur privilégié du Gouvernement dans ses relations fi-

nancières avec le FMI. C’est ainsi qu’il concentre le pouvoir de négociation et de
signature des contrats d’emprunts à but monétaire. Il en va différemment pour ce
qui est des contrats d’emprunts à but financier où ce pouvoir est partagé au moins
entre deux membres du Gouvernement.

2.- La signature et la négociation des emprunts à but financier par des

membres du Gouvernement

D’une manière générale, deux membres du Gouvernement concentrent le pou-

voir de négocier et de signer des emprunts à but financier de l’État du Cameroun. Il
s’agit du Minepat pour les emprunts émis en-dehors des marchés financiers et du
Minfi pour les emprunts émis sur les marchés financiers. C’est ainsi par exemple que
le décret présidentiel44 qui porte sur un accord de prêt avec la BAD habilite le premier
à signer le contrat d’émission y relatif tandis que le décret présidentiel45 qui porte
sur l’émission des titres publics habilite le second à signer l’acte d’émission y relatif.
Il revient alors à chacun de ces deux membres du Gouvernement de négocier les
modalités de l’emprunt qu’il doit signer. Toutefois, c’est exclusivement au Minepat
qu’est formellement reconnu le pouvoir de négocier les emprunts de l’État46. Ces
négociations portent généralement sur le taux d’intérêt, la durée de l’emprunt, les
garanties, le mode d’amortissement, les avantages fiscaux, etc.

À ce stade de l’analyse, il est important de ne pas perdre de vue que ces membres
du Gouvernement n’agissent matériellement qu’en vertu d’une délégation de com-
pétence du Président de la République. La question se pose cependant de savoir s’il
s’agit théoriquement d’une délégation de pouvoir ou d’une délégation de signature.
Dans la théorie du droit administratif, la délégation de pouvoir est faite ès qualité,
c’est-à-dire que le délégataire est impersonnellement désigné, tandis que la déléga-
tion de signature est faite intuitu personae, c’est-à-dire que le délégataire est nom-

1999, de la lettre d’intention no A329/SG/PM du 6 décembre 2000, de la lettre d’intention no A329/

SG/PM du 28 décembre 2001, de la lettre d’intention no A329/SG/PM du 28 août 2002, de la lettre
d’intention no A329/SG/PM du 2 décembre 2003, de la lettre d’intention no A 39/a-3/SG/PM du
13 décembre 2005, de la lettre d’intention du 5 avril 2006, de la lettre d’intention no A 39/a-3/SG/PM
du 29 mai 2007, de la lettre d’intention no A 39/a-3/SG/PM du 5 juin 2008, de la lettre d’intention du
18 juin 2009 et de la lettre d’intention du 16 juin 2017. V. ibid., p. 112-592.
44 Décret no 2020/318 du 22 juin 2020 habilitant le Ministre de l’Économie, de la Planification
et de l’Aménagement du Territoire, à signer avec la Banque Africaine de Développement (BAD),
un accord de prêt d’un montant de 161,60 millions d’euros, pour le financement partiel du projet
d’aménagement de la Route Nationale No 11.
45 Décret no 2021/088 du 12 février 2021 habilitant le ministre des finances à recourir à des émissions
de titres publics d’un montant maximum de Trois cent cinquante milliards (360 000 000 000) de
francs CFA, destinés au financement des projets de développement inscrits dans la loi de finances de
la République du Cameroun pour l’exercice 2021.
46 L’article 8 du décret no 2011/408 du 9 décembre 2011 portant organisation du Gouvernement
dispose à son alinéa (13) que le Minepat est chargé de la « de la prospection, la négociation, la
finalisation et le suivi de l’exécution des accords et conventions de prêts en liaison avec le Minrex et les
administrations concernées […] ».

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mément désigné47. Dans le premier cas, « le déléguant est dessaisi de sa compétence

qu’il ne peut plus exercer sauf à retirer au préalable la délégation48 ». Dans le second
cas en revanche, le déléguant « conserve son pouvoir de décision : [il] autorise seule-
ment un subordonné à signer, matériellement, la décision en ses lieu et place, mais
c’est toujours lui qui est réputé prendre la décision49 ». Au regard de la formulation
des décrets présidentiels d’habilitation au Cameroun, l’on peut affirmer qu’il s’agit
formellement des délégations de pouvoir puisque les membres du Gouvernement
y sont souvent désignés de manière abstraite, c’est-à-dire impersonnellement.
Mais il s’agit matériellement des délégations de signature puisque ces membres du
Gouvernement agissent en réalité au nom du Président de la République. Le CNDP
a donc raison lorsqu’il rappelle que « la signature des conventions et accords de
financement […] s’effectue par la délégation de signature faite par le Président de la
République aux ministres habilités par décret50 ».

Cette habilitation présidentielle des membres du Gouvernement qui est deve-

nue une tradition au Cameroun montre que le Minfi ne concentre pas un pouvoir
exclusif en matière d’émission de la dette publique. Sa situation est de ce fait diffé-
rente de celle de son homologue français. En France, comme le rappelle François
Colly, « c’est à lui [le Minfi] qu’appartient l’initiative et la décision d’emprunt51 ».
Cet auteur qui est considéré à juste titre comme « le spécialiste de l’emprunt de
l’État52 » renchérit en affirmant que « c’est le Minfi qui a l’initiative ; c’est lui qui
décide d’emprunter, prépare le projet de décret et met au point les conditions qu’il
est en principe le mieux placer pour juger les meilleures53 ». Cette plénitude de com-
pétences qui est ainsi reconnue au Minfi en France reste conforme à la conception
jèzéenne qui voit en lui le « gardien vigilant […] de l’équilibre budgétaire54 ». C’est
une fonction qui vient pourtant d’être valorisée dans le droit positif camerounais
par le truchement des pouvoirs de régulation budgétaire55 attribués au Minfi dans la
loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques. Malgré
cela, le Minfi camerounais peut difficilement apparaître comme le véritable gardien
de l’équilibre budgétaire puisqu’il ne détient pas encore un pouvoir de décision en
matière d’emprunt.

Au terme de ce qui précède, il se dégage que l’émission de la dette publique

est une compétence exclusive des autorités centrales que sont le Président de la

47 V. P.-L. Frier et J. Petit Droit administratif, [Link]., p. 444. ; J. Waline, Droit administratif,
[Link]., p. 435.
48 P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, [Link]., p. 444.
49 J. Waline, Droit administratif, [Link]., p. 435.
50 Ibid., p. 57.
51 Fr. Colly, Les emprunts publics de l’État, [Link]., p. 368.
52 J.-Cl. Ducros, L’emprunt de l’État, [Link]., p. 286.
53 Ibid., p. 369.
54 V. idem.
55 Sur les pouvoirs de régulation budgétaire du Minfi, V. l’article 63 (2) de la loi de 2018 portant
régime financier de l’État et des autres entités publiques.

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République et le Gouvernement. L’un détenant un pouvoir de décision et l’autre

un pouvoir de négociation et de signature. Il est quand même important de rele-
ver ici que ces autorités centrales exercent leurs pouvoirs respectifs en s’appuyant
sur des organismes techniques. Il s’agit par exemple du CNDP qui doit donner un
avis obligatoire sur tout projet d’emprunt intérieur et extérieur56. Il s’agit aussi de la
Commission de Surveillance du Marché Financier de l’Afrique Centrale (COSUMAF)
qui doit donner son visa au document d’information qui accompagne l’admission
des titres publics de l’État à la Bourse de Valeurs Mobilières de l’Afrique Centrale
(BVMAC)57. L’émission de la dette publique semble alors se professionnaliser pro-
gressivement. On peut déjà se demander si cette professionnalisation progressive ne
devrait pas ultérieurement conduire à confier cette opération de gestion de la dette
publique à une structure plus ou moins autonome mais dotée de compétences tech-
niques en la matière. Même s’il est encore trop tôt pour répondre par l’affirmative
ou par la négative, il convient déjà de rappeler que « le premier théoricien moderne
de l’emprunt public58 » qu’est G. Jèze « considérait l’emprunt comme la partie de
finances publiques “où les considérations d’ordre politique doivent avoir moins de
valeur”, même la question de savoir dans quel cas le recours est légitime étant jugé
d’ordre technique59 ». Vu sous cet angle, il est donc théoriquement possible de dé-
léguer à une entité plus ou moins autonome le pouvoir d’émettre la dette publique
au nom et pour le compte de l’État. Sauf que pour le moment, l’émission de la dette
publique reste considérée au Cameroun comme un acte de souveraineté qui ne doit
être pris que par des autorités incarnant l’État au plus haut niveau et non par des au-
torités situées à la périphérie de l’administration centrale. Ici, « c’est uniquement la
responsabilité de la gestion opérationnelle et au quotidien de la dette publique qui
in fine [est] déléguée à des structures indépendantes60 ». D’où une décentralisation
technique de l’extinction de sa dette publique.

II.- La décentralisation technique de l’extinction de la dette

publique
Au Cameroun, il y a lieu de parler d’une décentralisation technique de l’extinc-
tion de la dette publique dans la mesure où cette opération est prise en charge par
la CAA qui est un EP. Comme l’écrivent Pierre-Laurent Frier et Jacques Petit « cette

56 V. l’article 9 du Règlement no 12/07-UEAC-196-CM-15 du 19 mars 2007 portant cadre de référence

de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les États membres de la
CEMAC transposé au Cameroun par le décret no 2008/2370/PM du 4 août 2008 portant création du
CNDP.
57 V. l’article 12 du Règlement no 06/03-CEMAC-UMAC portant organisation, fonctionnement
et surveillance du marché financier de l’Afrique centrale modifié par le Règlement no 1/08 CEMAC-
UMAC du 9 juin 2008.
58 Fr. Colly, Les emprunts publics de l’État, [Link]., p. 9.
59 V. J. Molinier, « L’apport de Gaston JEZE à la théorie des finances publiques », Revue d’Histoire
des Facultés de Droit et de la Science Juridique, LGDJ, 1991, p. 67.
60 Wissem Ajili, La gestion de la dette publique selon les approches économique, institutionnelle
et financière Application à une petite économie en développement : la Tunisie, [Link]., p. 122.

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forme [de décentralisation] consiste à donner la personnalité morale à des institu-

tions, intervenant dans un chapitre de compétence limité, pour assurer la gestion,
grâce à leurs organes, de certains services publics61 ». Dans ce pays de la CEMAC, le
service public de l’extinction de la dette publique a justement été confié à une Caisse
dotée de la personnalité morale et de l’autonomie de gestion62. C’est du moins ce qui
ressort de l’article 3 du décret de 2019 portant réorganisation de la CAA qui prévoit
que cet « établissement public à caractère spécial63 » a pour mission « d’évaluer et
d’assurer le service de la dette », lequel est constitué d’opérations en remboursement
du capital des emprunts et d’opérations en paiement des intérêts. Que l’extinction
de la dette publique intervienne dans des conditions normales (A) ou anormales
(B), c’est en effet cet OGD qui effectue matériellement les opérations y relatives.

A.- La prise en charge des opérations d’extinction normale de la dette

publique par la CAA
Comme l’écrit Jean-Claude Ducros, il y a extinction normale de la dette pu-
blique « lorsque, conformément aux stipulations du contrat, c’est au terme conve-
nu de l’emprunt que son capital est restitué à son prêteur64 ». Pour être tout à fait
complet sur la définition, il convient de considérer qu’il y a extinction normale
lorsque les débiteurs perçoivent le capital et les intérêts conformément aux stipula-
tions contractuelles. Au Cameroun, la loi a expressément prévu un certain nombre
d’opérations qui concourent à l’extinction normale de la dette publique. Il s’agit de
la gestion, de la conversion et du remboursement des emprunts de l’État65. Pour
gérer ces opérations, le Gouvernement avait la latitude de le faire directement ou
indirectement. Il a finalement opté pour une gestion indirecte en confiant la res-
ponsabilité à la CAA qui est un établissement public placé sous la tutelle générale du
Minfi66. Parmi ces opérations que le gestionnaire de la dette publique doit effectuer,
il convient de distinguer celles qui préparent (A) l’extinction normale de celles qui
la réalisent (B).

1.- Les opérations préparatoires

La loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques a
expressément autorisé deux opérations qui préparent l’extinction normale de la dette
publique. Il s’agit de la gestion et de la conversion des emprunts de l’État67. Certes,

61 P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, [Link]., no 22, p. 149.

62 V. N. U. Ebanga, L’emprunt de l’État en droit public financier camerounais, [Link]., p. 359-371.
63 Article 2 (1) du décret no 2019/033 du 24 janvier 2019 portant réorganisation de la CAA.
64 J.-Cl. Ducros, L’emprunt de l’État, [Link]., p. 215.
65 V. les articles 28 (a) et 52 de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités
publiques.
66 V. l’article 5 du décret de 2019 portant réorganisation de la CAA qui prévoit que « la Caisse est
placée sous la tutelle technique et financière du Minfi […] ».
67 V. les articles 28 (a) et 52 de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités
publiques.

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les autorisations législatives relatives sont directement adressées au Gouvernement

chaque année, mais l’exécution matérielle demeure assurée par la CAA qui est un
établissement public placé sous la double tutelle technique et financière du Minfi.
Pour gagner en simplicité, il est important que ces deux opérations soient analysées
séparément.

S’agissant de la première opération préparatoire, il convient d’emblée de sou-

ligner que la gestion des emprunts de l’État n’équivaut pas à la gestion de la dette
publique, telle qu’appréhendée par certaines OI qui y voient une activité englobant
les opérations d’émission, de gestion et d’extinction de la dette publique68. La ges-
tion des emprunts de l’État qui n’en est qu’un aspect singulier correspond plutôt à
ce que l’on appelle conventionnellement la gestion active de la dette. Elle renvoie
concrètement à « toutes les opérations financières permettant à un agent écono-
mique de réduire ses coûts de financement ou de générer des capitaux qui peuvent
contribuer au paiement de sa dette69 ». Son objectif vise à diminuer le coût de la
dette publique sans pour autant en augmenter les risques. Dans la panoplie des
risques à prendre en compte dans la gestion des emprunts de l’État70, les Directives
sur la gestion de la dette publique préparées par la BM et le FMI recommandent aux
Pays en Développement (PED) qui, à l’instar du Cameroun, « n’ont que peu ou pas
accès aux marchés de capitaux étrangers et dont le marché de la dette intérieure est
relativement sous-développé [d’] accorder la priorité au risque de refinancement71 ».
Il s’agit du « risque de devoir renouveler la dette à un coût exceptionnellement élevé,
ou à l’extrême de ne pas pouvoir la renouveler du tout72 ». Au demeurant, quatre
opérations de gestion active de la dette sont traditionnellement autorisées dans les
lois de finances de l’année. Il s’agit des opérations de rachat, d’échange, de rem-
boursement anticipé des titres émis ainsi que de l’utilisation des instruments de
couverture contre les risques73. En vertu des dispositions de l’article 3 du décret de
1985 portant création de la CAA qui prévoit que la Caisse est chargée « d’assurer
la gestion de l’ensemble des fonds d’emprunts publics de l’État », ces opérations
de gestion prévues et autorisées par la loi de finances doivent matériellement être
effectuées par cet OGD pour le compte du Gouvernement.

68 V. Banque Mondiale et Fonds Monétaire International, Directives pour la gestion de la dette

publique, 2001, p. 8. ; INTOSAI Development Initiative, Audit de la gestion de la dette publique
Manuel destiné aux ISC des finances publiques, 2018, p. 7.
69 Liliane Icher, L’obligation de paiement de la dette publique française, [Link]., p. 524.
70 Sur les risques liés à la gestion de la dette publique, V. Banque Mondiale et Fonds Monétaire
International, Directives pour la gestion de la dette publique, 2001, p. 9. On y trouve par exemple : le
risque de marché ; le risque de refinancement ; le risque de liquidité ; le risque de crédit ; le risque de
règlement ; et le risque opérationnel.
71 Ibid., p. 10.
72 Ibid., p. 9.
73 V. par exemple l’article 57ème de la loi no 2020/018 du 17 décembre 2020 portant loi de finances de
la République du Cameroun pour l’exercice 2021.

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Comme dans la plupart des pays, « les rachats constituent le principal instru-
ment de gestion active de la dette74 ». En 2021, l’État du Cameroun a ainsi propo-
sé de racheter son eurobond de 2015 par l’émission d’un autre eurobond. C’est une
opération qui a été autorisée par le Président de la République au moyen d’une or-
donnance75 modifiant les plafonds d’emprunts autorisés par la loi de finances pour
l’exercice 2021. Son article quarante-neuvième (bis) prévoit expressément que « le
Gouvernement est habilité à recourir à des émissions sur le marché international
pour un montant de 450 milliards de francs CFA […] en vue principalement du
rachat partiel ou total de l’Eurobond en cours ». Le 30 juin 2021, le Minfi a effectué
l’opération d’émission qui a d’ailleurs connu un franc succès puisque la proposi-
tion de rachat a été acceptée par 80 % des détenteurs des titres de l’eurobond de
2015. Cependant, il devrait normalement transférer une partie de ces fonds levés sur
le marché international à la CAA qui doit matériellement effectuer l’opération de
rachat. Vu que le taux d’intérêt servi pour l’eurobond de 2021 (5,95 %) est inférieur à
celui servi pour l’eurobond de 2015 (9,50 %), on peut vraisemblablement considérer
qu’il s’est agi d’une bonne opération de gestion active de la dette de l’État. L’objectif
des rachats étant de réduire la charge de la dette en diminuant son montant ou en
profitant d’un mouvement favorable des taux d’intérêt76.

Quant à la conversion des emprunts de l’État qui est la seconde opération pré-
paratoire de l’extinction de la dette publique, elle « permet, ainsi que le rappellent
Louis Trotabas et Jean-Marie Cotteret, de réduire les intérêts dus par le débiteur
tout en laissant subsister la dette en capital77 ». Concrètement, « la conversion est la
transformation des dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins
élevé ou encore des dettes perpétuelles en dettes viagères78 ». Plus techniquement,
cette opération « s’entend de l’échange – sur l’initiative de l’émetteur – des titres
d’un emprunt en cours, qui est « l’emprunt converti », contre ceux d’un emprunt
nouvellement émis ou « emprunt de conversion », dont les titres offrent un moindre
rapport79 ». François Bonneville ne dit pas autre chose lorsqu’il affirme que « techni-
quement, elle [la conversion] est l’opération par laquelle un titre portant un intérêt
se voit substituer un titre portant un intérêt moindre plus simplement80 ». Même

74 A. de Montgolfier, Rapport d’information fait au nom de la Commission des finances du

Sénat sur les évolutions, les perspectives et la gestion de la dette publique de la France, Session 2016-
2017, no 566, 31 mai 2017, p. 91.
75 Ordonnance no 2021/002 du 26 mai 2021 modifiant et complétant certaines dispositions de la
loi no 2020/018 du 17 décembre 2020 portant loi de finances de la République du Cameroun pour
l’exercice 2021.
76 Ministère du budget des comptes publics et de la fonction publique (France), Référentiel de la
comptabilité budgétaire, 2009, p. 14.
77 L. Trotabas et J.-M. Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité publique, [Link]., p. 173. V. aussi
P.-M. Gaudemet et J. Molinier, Finances publiques Budget/Trésor, Paris, Éditions Montchrestien,
1996, Tome I, 7e édition, p. 525.
78 B. Bidias, Les finances publiques du Cameroun, Yaoundé, Éditions BB Sarl, 1982, 2ème édition.
p. 488.
79 J.-Cl. Ducros, L’emprunt de l’État, [Link]., p. 165.
80 Fr. Bonneville, Le système de la dette publique : pour une approche organique d’un phénomène

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si cette opération de gestion de la dette publique n’a formellement été consacrée

qu’à partir de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités
publiques, le Gouvernement en a eu recours dans la période antérieure. En 2017, il a
notamment été décidé de procéder à une « conversion des avances statutaires de la
BEAC en dette à long terme81 ». Il ne reste plus qu’à relever que les quatre premières
lois de finances adoptées sous l’empire du régime financier de l’État de 2018 n’ont
pas encore autorisé le Gouvernement à convertir une dette publique quelconque.
Comme la loi de finances pour l’exercice 2019, les lois financières des exercices 2020,
2021 et 2022 n’autorisent aucune forme de conversion de la dette publique. En s’ins-
pirant de l’expérience française, on peut déjà affirmer qu’il existe au moins deux
formes de conversion : les conversions obligatoires et les conversions facultatives82.
Comme son homologue français83, le législateur camerounais gagnerait le moment
venu à opter pour des conversions facultatives qui, en laissant le choix aux créan-
ciers d’opter pour le remboursement des titres ou pour l’emprunt de conversion,
préservent une certaine liberté contractuelle.

A ce stade de l’analyse, il convient de souligner avec force que la conversion

des emprunts de l’État n’apparaît pas explicitement parmi les missions de la CAA,
lesquelles sont déclinées à l’article 3 de son décret de création. Néanmoins, elle dé-
coule implicitement de sa mission précédemment étudiée, c’est-à-dire de la gestion
des emprunts de l’État. En effet, comme l’écrit François Colly, « au premier rang des
opérations de gestion qui sont effectuées sur les emprunts, l’on rencontre la conver-
sion des emprunts qui apparaît toujours un peu comme étrange et ésotérique84 ».
Dans un sens large, la conversion des emprunts peut donc être considérée comme
une opération de gestion des emprunts. Sous ce rapport, il est clair que c’est la CAA
qui devrait matériellement effectuer les opérations de conversion qui seraient éven-
tuellement prévues et autorisées par une loi de finances.

Il convient à présent de ne pas perdre de vue que toutes ces deux opérations
préparatoires qui viennent ainsi d’être succinctement présentées tendent seule-
ment à préparer le remboursement de la dette publique, lequel est une opération
résolutoire.

2.- Les opérations résolutoires

Au Cameroun, les opérations résolutoires de la dette publique sont de deux

ordres. Les unes relèvent de l’ordre budgétaire tandis que les autres relèvent de

social, Thèse de Doctorat en Droit public, Université Paris I Panthéon-Sorbonne, 2017, p. 602.
81 FMI – Cameroun, Rapport no [18/235], 2018, p. 68.
82 Sur les conversions facultatives, V. Fr. Colly, Les emprunts publics de l’État, [Link]., p. 737-
538. L’auteur distingue « la conversion facultative avec offre de remboursement » et « la conversion
facultative au sens strict ».
83 V. par exemple l’article 50 II (2o) de la loi no 2016-1917 du 29 décembre 2016 portant loi de
finances pour l’exercice 2017 (France).
84 Fr. Colly, Les emprunts publics de l’État, [Link]., p. 360.

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l’ordre de la trésorerie. Plus clairement, les opérations en versement des intérêts

ont un caractère budgétaire85 alors que les opérations en remboursement du ca-
pital ont un caractère de trésorerie86. Toutefois, toutes ces opérations résolutoires
sont prises en charge par la CAA. C’est du moins ce qui ressort de la substance de
l’article 3 du décret de 2019 portant réorganisation de la CAA qui confie à cet EP
la mission « d’assurer le service de la dette ». Compte tenu du fait que le service
de la dette cumule les opérations en versement des intérêts et les opérations en
remboursement du capital, il apparaît ainsi clairement que la prise en charge de ces
deux opérations résolutoires a formellement été confiée à la CAA. Au Cameroun, les
crédits budgétaires y relatifs sont souvent d’abord inscrits dans les lois de finances
de l’année avant d’être alloués à l’OGD. En France, des crédits budgétaires ne sont
inscrits dans la loi de finances qu’au profit des opérations en paiement des intérêts.
Les opérations en remboursement du capital quant à elles n’en bénéficient pas et
sont financées par des ressources de trésorerie dont l’emprunt en est incontestable-
ment « la plus voyante87 ». C’est la raison pour laquelle François Eck a pu affirmer
que « la charge de l’amortissement du capital de la dette est couverte par l’émission
de nouveaux emprunts88 ». Pour F. Renard, journaliste financier, « les emprunts de
l’État ne sont jamais véritablement remboursés, le Trésor empruntant à nouveau
pour amortir sa dette : seuls les intérêts sont à la charge du budget »89. Par ailleurs,
les opérations relatives au remboursement du capital des emprunts y sont retracées
dans un compte spécial qu’on appelle « Gestion active de la dette de l’État ». C’est
un compte de commerce géré par l’Agence France Trésor (AFT) qui est un service
dépersonnalisé de l’État, c’est-à-dire qu’elle n’est pas constituée en établissement
public. Au Cameroun, la CAA est en revanche un service personnalisé de l’État et
ne gère aucun compte spécial dans le budget de l’État. Elle reçoit pourtant des allo-
cations budgétaires qui lui permettent d’assurer l’ensemble du service de la dette.
Entre la France et le Cameroun, on voit alors très clairement que les opérations réso-
lutoires de la dette publique sont effectuées dans le cadre d’une régie administrative
pour l’un et dans le cadre d’une délégation de service public pour l’autre. Lorsque
chacune de ces deux gestionnaires de la dette publique réussit à servir le capital
et les intérêts conformément aux stipulations contractuelles, on parle alors d’une
extinction normale. Dans le cas contraire on parlera d’une extinction anormale de
la dette publique.

85 V. l’article 28 de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques
86 V. l’article 51 de la même loi.
87 Fr. Colly, Les emprunts publics de l’État, [Link]., p. 325.
88 Fr. Eck, L’État emprunteur et préteur, Paris, PUF, « Dossier Thémis », 1971, p. 10-11. Cité par J.-
Cl. Ducros, L’emprunt de l’État, [Link]., p. 243.
89 F. Renard, « Comment désamorcer la bombes des ORT ? », Le Monde, 7 octobre 1989. Cité par
idem.

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B.- La prise en charge des opérations d’extinction anormale de la dette

publique par la CAA
Il convient sans attendre de relever que l’extinction anormale de la dette pu-
blique n’est pas forcément une hypothèse prévue par la loi. Qu’elle ne figure pas ex-
plicitement parmi les missions de la CAA n’a donc rien d’étonnant. Pour autant, sa
compétence en la matière se rattache implicitement au fait que cet OGD est chargé
d’évaluer et d’assurer le service de la dette. Ainsi, il ne lui incombe pas seulement de
prendre en charge les opérations d’extinction normale de la dette publique. Il doit
aussi prendre en charge les opérations d’extinction anormale de la dette publique.
Celle-ci peut se présenter sous des formes très variées qu’il est absolument impos-
sible répertorier ici de façon exhaustive. Sans véritablement faire l’unanimité dans
la doctrine, ces situations diverses sont généralement désignées sous le vocable gé-
nérique du défaut souverain. Sa résolution peut passer par des initiatives négociées
pouvant aboutir à une restructuration ou à une renégociation de la dette. Des initia-
tives brutales et unilatérales peuvent cependant aussi exister. Mais quelle que soit
la manière de procéder, le résultat aboutit souvent soit à un rééchelonnement de la
dette publique (1), soit à un effacement de la dette publique (2).

1.- Les opérations de rééchelonnement de la dette publique

Quand un État ne parvient pas à rembourser normalement sa dette publique,

il peut obtenir de son ou de ses créanciers un rééchelonnement de la dette. Cette
opération peut porter isolément ou conjointement sur le capital et/ou sur les inté-
rêts. Elle consiste en général soit à une diminution des taux d’intérêt ou à un rallon-
gement des échéances de remboursement. En fait, comme le relevait le Parlement
européen en 2000, il existe deux formes de rééchelonnement de la dette publique :
un rééchelonnement de faveur où la Valeur Actualisée Nette (VAN) de la dette est
réduite par négociation d’un taux d’intérêt plus bas et un rééchelonnement de dé-
faveur dans lequel le débiteur se voit seulement accorder davantage de temps pour
rembourser90. En fonction du rééchelonnement négocié, il reviendra à la CAA de
réaménager le service de la dette de l’État. Elle va notamment devoir le réévaluer en
tenant compte des nouveaux taux d’intérêt ou des nouveaux délais de rembourse-
ment. Pendant la crise de la dette du tiers-monde des années 80-90, le Cameroun a
par exemple obtenu plusieurs rééchelonnements de sa dette dans le cadre des Clubs
de Paris et de Londres.

Pour rappel, c’est en 1985 qu’a été créée la CAA et la crise de la dette s’est ma-
nifestée au pays en 1986 avec la crise du sixième plan quinquennal (1986-1991).
Après avoir tenté un ajustement interne, le Cameroun va finalement recourir au
FMI en 198891. À cette époque, seuls les rééchelonnements de dettes étaient envisa-

90 Parlement européen, La dette du tiers-monde et les diverses stratégies d’allègement de la dette,

Document de travail, 2000, p. 17.
91 Lettre d’intention no 109/CF/MINFI/DCE/23 du 26 août 1988 du MINFI à Monsieur le Directeur

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gés comme la solution à la crise puisque la communauté financière internationale

considérait que les pays touchés faisaient face à un problème de liquidité et non à
un problème de solvabilité92. Un changement de logique devait toutefois s’opérer
en 1989 lors du Sommet de Toronto. Dès cet instant, la solution aura consisté à
combiner les rééchelonnements de dettes avec des annulations de dettes. Pour le cas
du Cameroun, le temps de l’allègement de la dette s’est prolongé jusqu’au tournant
de la fin de la première décennie des années 2000. Pendant toute cette période, la
CAA qui était déjà chargée d’évaluer le service de la dette a souvent eu l’occasion de
prendre en compte les rééchelonnements obtenus par le Minfi auprès des Clubs de
dettes. Comme dans les autres pays qui traversaient cette situation difficile pour les
finances publiques, ces rééchelonnements n’auront malheureusement pas suffi à
résoudre la crise. Celle-ci fut finalement résolue lorsque la communauté financière
internationale décida d’adopter des opérations qui devaient conduire à l’effacement
des dettes publiques.

2.- Les opérations d’effacement de la dette publique

De la même manière qu’un État peut unilatéralement décider d’effacer sa

dette publique93, un créancier peut unilatéralement décider d’effacer ses créances
publiques sur l’État94. Dans l’un et l’autre cas, on parlera respectivement de répu-
diation de dette ou de remise de dette. Quelle que soit l’hypothèse dans laquelle il
intervient, l’effacement de la dette publique se ramène à une annulation de la dette
publique. Celle-ci peut être temporaire ou définitive. L’annulation temporaire se
ramène à une suspension de la dette publique. Elle suspend simplement l’exigibilité
des créances sans toutefois les annuler. Dans cette occurrence, il revient au gestion-
naire de la dette publique camerounaise de suspendre le remboursement des dettes
y relatives. En vertu de l’Initiative pour la Suspension du Service de la Dette (ISSD)
lancée en 2020 par le G20 en faveur des pays pauvres frappés par la crise sanitaire
du Covid-2019, la CAA a pu suspendre pendant un certain temps le remboursement
de certaines créances. Selon l’Ambassade française au Cameroun, cette opération de
suspension devait potentiellement générer une économie de « 120 milliards de FCFA
d’allègement de dettes (principal et intérêts) en 2020 dont 89,7 milliards accordés
par la France95 ». Pour la BM, entre mai 2020 et décembre 2021, l’opération devait
permettre au Cameroun de potentiellement économiser 672 milliards de dollars EU,
soit 1,7 % du PIB96. Toutes ces économies représentent des sommes que l’OGD aurait

du Général du FMI.
92 Club de Paris, Rapport annuel 2007, p. 49-50.
93 V. C. Lesquene-Roth, « En France, l’État est juridiquement en mesure de faire légalement et
unilatéralement défaut », GFP, no 4, Paris, Lavoisier, 2020, p. 48-52.
94 V. Fr. Colly, Les emprunts publics de l’État, [Link]., p. 43.
95 Communiqué de presse, Cérémonie de signature de l’accord bilatéral Cameroun-France dans le
cadre de l’ISSD, 18 décembre 2020.
96 Banque Mondiale, Covid-19 : Initiative de Suspension du Service de la Dette, Note du 28 février
2022. http//[Link]. Consulté le 27 mai 2023.

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effectivement dû verser à certains créanciers de l’État si une suspension ordonnée

des remboursements n’avait pas été négociée.

Quant à l’annulation définitive de la dette publique, elle peut être partielle ou

totale. Elle annule l’exigibilité des créances pour l’avenir. À cet effet, le gestionnaire
de la dette doit arrêter de rembourser les dettes annulées. Lorsqu’en 2018 et en 2019,
la Chine et la Russie ont respectivement promis d’annuler une partie de la dette de
certains pays africains, la CAA a effectué des missions dans ces pays créanciers afin
de déterminer les créances concernées. Par la suite, elle les a pu valablement les ef-
facer du portefeuille de la dette publique de l’État. On sait par exemple pour le cas de
la Chine qu’il s’est agi d’un montant de 78 millions de dollars EU, soit 41,5 milliards
de Francs CFA. En 2022, ce pays émergent a même annoncé une autre opération
d’annulation au profit de 17 pays africains. Jusqu’ici, la plus grande opération d’an-
nulation de dettes dont a bénéficié le Cameroun demeure celle de l’initiative Pays
Pauvres Très Endettés (PPTE). Grâce à elle le niveau de la dette publique a notam-
ment pu être ramené de 91,1 % du PIB en 2000 à 13 % en 200897. En mars 2023 il se
situe déjà à 43,7 % du PIB.

Conclusion :
Au terme de cette réflexion, il apparaît très clairement que l’émission de la
dette publique est une affaire des organes centraux tandis que son extinction est
l’affaire d’un organe décentralisé. En écho de cette répartition des compétences, les
opérations d’émission apparaissent peu professionnalisées comparativement aux
opérations d’extinction qui font l’objet d’une professionnalisation effective. Cette si-
tuation qui permet facilement aux autorités centrales de mener une politique d’en-
dettement opportuniste pourrait éventuellement compliquer le désendettement de
l’État. Il serait alors intéressant d’aligner une professionnalisation de l’émission de la
dette publique sur la professionnalisation de l’extinction de la dette publique. Cela
paraît d’autant plus important que l’État du Cameroun recourt de plus en plus à une
forme d’emprunt qui accorde une place prépondérante aux professionnels lors des
opérations d’émission. On fait allusion ici aux titres publics qui sont justement émis
avec le concours remarquable des Spécialistes en Valeur du Trésor (SVT) qui, non
seulement détiennent en la matière un monopole sur le marché primaire, mais sont
aussi chargés d’animer le marché secondaire où l’État peut effectuer des opérations
préparatoires à l’extinction normale de la dette publique98. Dans ce sens, la profes-
sionnalisation qui rime avec la décentralisation peut subtilement apparaître comme
l’avenir de la gouvernance de la dette publique du Cameroun. À l’image de l’Agence

97 Banque Africaine de Développement/Fonds Africain de Développement, République du

Cameroun Un espace budgétaire renforcé la croissance et la réduction de la pauvreté Etude économique
du pays, 2008, p. 34.
98 V. N. U. Ebanga, « Le financement du budget de l’État du Cameroun par les titres publics »,
RAFIP, no 7, 2020, p. 240-244 et p. 252-257.

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France Trésor (AFT) qui « n’est [certes] pas un établissement public99 », la CAA
pourrait être chargée d’émettre des emprunts au nom et pour le compte de l’État.
En l’état actuel du droit positif, cet OGD est même déjà habilité à « émettre des em-
prunts publics et de rétrocession100 ». C’est déjà là une ouverture qui mériterait peut-
être d’être sérieusement élargie. Mais bien malin sera celui qui osera prédire l’action
du législateur camerounais qui, en tout état de cause, reste libre d’opter pour une
recentralisation administrative complète ou pour une décentralisation technique
complète de la gouvernance de la dette publique du Cameroun.

99 B. Cœure, « L’AFT, quatre ans après », RFFP, [Link]., p. 74.

100 V. article 3 du décret de 2019 portant réorganisation de la CAA.

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