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Les services départementaux

d’incendie et de secours (SDIS)

_____________________ PRESENTATION_____________________
La loi municipale du 5 avril 1884 a organisé les services chargés
de la lutte contre les incendies et des secours dans le cadre communal.
Les communes ont ainsi, chacune, disposé de leur centre de secours doté
de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. En 1938, pour
permettre au préfet de mieux coordonner les actions de ces centres de
secours, un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) a été
créé. En 1955, il est devenu établissement public départemental, présidé
de droit par le président du conseil général.
La loi du 3 mai 1996, relative aux services d'incendie et de
secours, a substitué à la logique d’organisation communale une logique
départementale, dans le but de d’optimiser les moyens mis en œuvre et de
renforcer les solidarités locales. Cette nouvelle organisation, appelée
départementalisation, veillait à respecter les liens historiques et forts des
sapeurs-pompiers avec les communes et leurs habitants.
Ainsi, le SDIS est devenu, à l'échelon territorial du département, le
seul gestionnaire des moyens humains et matériels de lutte contre
l'incendie et de secours. Transformé en établissement public autonome
commun au département, aux communes et aux établissements publics de
coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte
contre l’incendie, son président est désormais élu par le conseil
d’administration. Ce dernier est composé de 22 ou 30 sièges, dont
8 reviennent au conseil général, le même nombre de sièges étant offert
aux communes et aux établissements publics. Les autres sièges sont
répartis au prorata des contributions versées. Cependant, la loi du
27 février 2002113 a limité le nombre de sièges à 22, dont 14 au moins
revenant à l’assemblée départementale qui dispose ainsi d’une majorité
de droit au sein du SDIS.

113) Loi n°2002-276 du 27 février 2002

390 COUR DES COMPTES

L’ensemble des moyens humains et matériels antérieurement mis

en œuvre par les communes ou par leurs établissements publics de
coopération intercommunale devait être transféré au SDIS. Les sapeurs-
pompiers, professionnels et volontaires 114 , constituent le corps
départemental des sapeurs-pompiers. Ce corps est placé sous l’autorité
d’un directeur, officier sapeur-pompier professionnel. Au 31 décembre
2003, l’effectif national de sapeurs-pompiers, y compris les sapeurs-
pompiers militaires au nombre de 9 283 115 , s’élevait à 250 584 dont
35 172 professionnels (14 %), 195 917 volontaires (78 %). 9 884
appartiennent aux services de santé et 328 sont volontaires civils. 20 %
de l’effectif des sapeurs-pompiers volontaires n’ont pas été intégrés dans
un corps départemental et continuent d’exercer leurs missions dans le
cadre communal.

Les chambres régionales des comptes ont procédé à une enquête

commune pour analyser, dans le cadre de l’examen de la gestion, la mise
en œuvre et les effets de la départementalisation des SDIS.

Cinq thèmes de vérification ont été retenus : l’organisation, les

missions, les moyens humains, les moyens matériels et la situation
financière. 40 d’entre eux, soit près de 42 % de l’ensemble, ont fait
l’objet d’un contrôle portant sur la période de mise en œuvre de la
départementalisation (1996-2003).

Certains SDIS connaissaient, antérieurement à 1996, une

départementalisation partielle, soit par la création d’un corps
départemental de sapeurs-pompiers, soit par la gestion des matériels
roulants mis -à la disposition des services locaux. Ainsi, le rythme même
de la mise en œuvre de la loi du 3 mai 1996 n’ayant pas été uniforme, les
conséquences financières de la nouvelle organisation sont apparues avec
des décalages dans le temps. Par ailleurs, et sans que des typologies
puissent être dressées, les SDIS ne sont pas tous confrontés de la même
manière au risque incendie et aux contraintes qui en découlent.
La départementalisation de 1996 s’est traduite généralement par
l’accroissement des moyens humains et matériels des services d’incendie
et de secours. Les conditions dans lesquelles s’est opérée la
départementalisation font cependant craindre que l’augmentation des
charges ne fragilise, à l’avenir, l’équilibre de leur financement.

114) A l’exception de ceux relevant d’un centre de première intervention, continuant à

être administré par une commune.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 391

Les catégories de SDIS

Le classement des SDIS, opéré par arrêté du ministre de l’intérieur,
prend en compte la population du département, le budget de
l’établissement et les effectifs du corps de sapeurs-pompiers et le cas
échéant l’existence d’un risque particulier justifiant le classement en
catégorie supérieure. Le classement emporte conséquence sur les normes
relatives au nombre de sapeurs-pompiers et à l’encadrement du corps.
Les SDIS examinés par les CRC constituent ainsi un échantillon
représentatif de leur diversité : 16 % appartiennent à la 1ère catégorie, 18 %
à la 2ième catégorie, 28 % à la 3ième catégorie, 25 % à la 4ième catégorie et
13 % à la 5ième catégorie.

I – L’activité des services d’incendie et de secours

Pour l’opinion publique, les sapeurs-pompiers sont les soldats du

feu. Et de fait, la loi du 3 mai 1996 attribue aux SDIS une compétence
exclusive en matière de prévention, de protection et de lutte contre les
incendies. Cependant, avec les autres services et professionnels concernés
(services de la sécurité civile, professionnels de la santé…), ils
concourent également à la protection et à la lutte contre les autres
accidents, sinistres et catastrophes, à l’évaluation et à la prévention des
risques technologiques ou naturels, ainsi qu’aux secours d’urgence.
L’ensemble de ces missions, énumérées à l’article L.1424-2 du code
général des collectivités locales (CGCT), constitue les missions
obligatoires des SDIS.
D’autres missions, bien que relevant des compétences facultatives
des SDIS, occupent toutefois, une place croissante, sinon prépondérante,
dans leur activité.

115) À Paris (7 366) et à Marseille (1 917)

392 COUR DES COMPTES

A – La mesure de l’activité des SDIS

Répartition des interventions des SDIS (1997-2003)

1997 1999 2001 2003 (116)

Incendies 321 093 353 433 356 208 369 041
Accidents de la circulation 405 060 409 616 390 433 302 170
Secours à victime 1 264 666 1 561 719 1 310 998 1 866 431
Accidents liés à l'environnement 136 844 205 000 147 284 -
Sorties pour prévenir un accident 597 313 757 753 601 558 -
Sorties diverses 464 185 491 254 286 176 666 207

Total 3 189 161 3 778 775 3 092 657 3 203 849

(Source : enquête CRC et direction de la sécurité civile)

Ces données, établies sur la base des tableaux statistiques fournis

par les SDIS à la direction de la sécurité civile du ministère de l’intérieur,
ne permettent pas de quantifier de manière précise la nature et le volume
de leur activité : les données recueillies auprès des SDIS sont
déclaratives et leur fiabilité dépend du dispositif informatique de
renseignement utilisé par le centre opérationnel départemental d’incendie
et de secours (CODIS) ; surtout, elles portent sur la nature des
interventions et non sur le nombre de sorties, une sortie pouvant être
occasionnée par plusieurs faits générateurs. Enfin, elles n’enregistrent ni
le temps d’intervention, ni le nombre de sapeurs-pompiers engagés.
Il ressort toutefois de ces données que sur la période, les
interventions pour incendies représentent, en moyenne, 10 % du total117.

116) A partir de l’exercice 2002, les rubriques statistiques ont été redéfinies par la
Direction de la défense et de la sécurité civile. De 6 elles ont été ramenées à 4, les
chiffres concernant les « accidents liés à l’environnement » et ceux de la rubrique
« sorties pour prévenir un accident » ayant été ventilés sur les autres rubriques, à
l’exception de la rubrique « incendies ». Par ailleurs, les données ci-dessus n’intègrent
pas les interventions des sapeurs-pompiers de Paris et de Marseille. Ces dernières ont
été au nombre de 523 644 en 2003, majoritairement constituées par le secours au
victimes (345 723).
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 393

Cela signifie que le SDIS n’exerce sa compétence exclusive que dans la

limite d’une intervention sur dix et qu’en conséquence il intervient neuf
fois sur dix, soit dans le cadre d’une compétence partagée, soit au titre
d’une compétence facultative. Les secours à victime représentent, à eux
seuls, plus de quatre interventions sur dix.
Ces données ne recoupant que partiellement les catégories inscrites
dans la loi, il n’est pas possible de distinguer, parmi les secours à victime,
le niveau d’urgence. En conséquence, les SDIS ne peuvent pas faire la
part des interventions qui relèvent de leurs compétences obligatoires
(secours urgents) de celles qui n’en relèvent pas (secours non urgents).
Cette imprécision a des conséquences sur les recettes du SDIS, qui ne
peut facturer que les interventions facultatives.
Seule une mesure de l’activité prenant en compte les moyens
mobilisés (personnel/heure ou personnel/jour et matériel) et le temps
d’intervention permettrait de connaître la part respective de chaque type
d’interventions, et donc de celle consacrée à la lutte contre l’incendie.
Elle permettrait une meilleure adaptation des moyens aux missions et une
mesure des performances des services.

B – Le schéma départemental d’analyse et de

couverture des risques (SDACR)
Le SDACR dresse l’inventaire des risques de toute nature pour la
sécurité des personnes et des biens auxquels doit faire face le SDIS. Le
document doit permettre d’évaluer l’adéquation des moyens de secours à
la réalité des risques du département, de fixer des priorités dans
l’organisation territoriale des moyens ainsi que dans la programmation de
l’investissement. Les trois circulaires du ministère de l’intérieur qui ont
encadré l’élaboration des SDACR rappellent que la couverture parfaite
des risques n’existe pas et que l’appréciation du rapport coût / efficacité
de la couverture retenue est indispensable pour opérer des choix. En
d’autres termes, le SDACR vise moins à répondre de manière uniforme à
toutes les situations de risques identifiées qu’à énoncer des choix dans la
prise en charge de ces risques.

117) Ce taux avoisine les 20 % pour le SDIS de Corse-du-Sud et les 27 % pour celui
de la Haute-Corse en raison de l’importance des feux de forêts, qui dans ce dernier
département, représentent, à eux seuls, 20 % des interventions. En revanche, pour des
risques de nature similaire à ces deux départements, le SDIS des Bouches-du-Rhône
montre un taux d’intervention sur les incendies qui n’est que très légèrement supérieur
à la moyenne nationale.
394 COUR DES COMPTES

La réalisation d’un tel schéma avait été prescrite par le décret du

6 mai 1988 relatif à l’organisation des services d’incendie et de secours.
La loi du 3 mai 1996 en a fait la clé de voûte de la départementalisation.
Il devait être arrêté par le préfet, sur avis conforme du conseil
d’administration du SDIS, dans un délai de deux ans à la date de la
promulgation de la loi.
De nombreux schémas ont été arrêtés postérieurement à la date
limite du 3 mai 1998.

1 – Le maillage du territoire reste inchangé

Dans l’inventaire, les SDACR ont identifié traditionnellement :

- les risques courants, dont l’occurrence est élevée mais de
gravité relative : incendies de locaux d’habitation, accidents de
la circulation…
- et les risques particuliers, dont l’occurrence est faible mais les
effets importants : catastrophes naturelles, accidents
technologiques…
Pour les risques courants, la majorité des schémas prévoient un
délai maximum d’intervention de 20 minutes pour atteindre les lieux du
sinistre. Cependant, des contraintes géographiques et climatiques peuvent
allonger ce délai.
L’analyse des schémas appelle quatre observations :
- Pour les risques courants, la culture qui prédomine dans les SDIS
est celle de la lutte contre le feu et l’organisation du service y répond par
une répartition adéquate des moyens matériels. Or, dans la réalité118, le
risque le plus courant auquel le service doit faire face est celui du secours
à victime. Les schémas ne paraissent pas, pourtant, avoir organisé le
service en fonction de cette évolution.
- Par ailleurs, la notion de risque courant en matière d’incendie ne
recouvre pas la même réalité selon la localisation des SDIS. Dans la zone
méditerranéenne, les conditions climatiques peuvent transformer un
risque courant en risque particulier au regard de l’ampleur du sinistre et
de ses conséquences. Les moyens à engager relèvent alors du risque
particulier et ne peuvent trouver de réponse que dans la complémentarité
avec les autres SDIS et les moyens de la sécurité civile relevant de l’Etat.

118) Voir les statistiques d’interventions ci-avant

LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 395

- Par nature, les risques particuliers ont une occurrence faible mais
nécessitent en général des moyens appropriés coûteux et exigent des
technicités spécifiques. Tel est le cas, par exemple, des risques
industriels. Face à ces risques, les schémas ne développent guère la voie
d’une collaboration inter SDIS qui permettrait de limiter les coûts. Cette
carence ne signifie pas pour autant que la coopération n’existe pas : lors
d’évènements exceptionnels, des renforts de moyens humains et
techniques sont engagés, et des actions de formation peuvent être
conduites en commun. Mais elle reste factuelle : elle ne s’est pas
concrétisée dans la création, au sein d’une même zone de défense,
d’établissements publics interdépartementaux d’incendie et de secours
dont la mission eût été d’acquérir ou de louer des moyens matériels et de
mutualiser ainsi les équipements, ce que la loi relative à la
départementalisation autorisait.
Dans la logique de mutualisation, il est regrettable au demeurant
que les SDACR, qui restent un document limité aux SDIS, n’aient pas
pris en comptes les moyens de la sécurité civile.
- L’objectif très généralement retenu d’intervenir sur place dans les
20 minutes de l’alerte est antérieur à l’établissement des schémas. Les
SDACR maintiennent ce choix sans toutefois exposer les raisons qui le
justifient. Il a cependant conduit les SDIS à ne pas modifier le maillage
du territoire et, en conséquence, à maintenir les centres de première
intervention (CPI) qui constituent la plus petite unité territoriale. Ces
centres doivent être dotés, selon la réglementation, de sapeurs-pompiers
et de moyens matériels qui les rendent aptes à intervenir, même si, en
réalité, leur taux d’activité est resté faible : moins d’une dizaine de sorties
par an pour nombre d’entre eux.
Un bilan coût/avantage, préconisé par la circulaire susmentionnée,
aurait probablement conduit à concevoir différemment le maillage du
territoire. Et si d’autres raisons (visibilité de l’action, proximité avec les
habitants, développement du volontariat…) ont pu conduire au maintien
du statu quo, ces choix ne sont pas clairement justifiés, ni analysés dans
leurs effets et leur coût.
Dans l’esprit de la réforme conduisant à la départementalisation, la
révision des SDACR devrait être l’occasion de s’interroger sur ce statu
quo. Ainsi la question du maintien de tous les centres de première
intervention mériterait-elle d’être étudiée de façon approfondie, à
l’exemple de ce qui a été fait par le service des Bouches-du-Rhône.
396 COUR DES COMPTES

2 – Le traitement de l’alerte : une efficacité qui n’est pas mesurée

Avant le 3 mai 2001, les SDIS devaient disposer d’un ou plusieurs

centres de traitement de l’alerte (CTA) et d’un centre opérationnel
départemental d’incendie et de secours (CODIS) chargé du
commandement et de la coordination des activités opérationnelles. Ces
deux instruments participent à la recherche d’efficacité et de
rationalisation visée par la départementalisation et organisée par le
SDACR.
La plupart des SDIS ont respecté le délai légal ; les CODIS et les
CTA ont souvent constitué un des premiers lourds efforts
d’investissement réalisés. Si la majorité des SDIS a opté pour un seul
CTA en lieu et place des centres communaux antérieurs, très peu ont saisi
l’opportunité de regrouper le centre de traitement de l’alerte (le "18")
avec les centres de réception et de régulation des appels du SAMU (le
"15"). Le SDIS du Puy de Dôme, qui par ailleurs a maintenu l’existence
de 2 CTA, est pionnier en la matière puisque l’un de ses deux CTA est
situé dans les locaux d’un centre hospitalier universitaire, contigu aux
moyens du SAMU. L’investissement a été réalisé par le CHU avec une
participation du SDIS.
Par ailleurs, les SDIS auraient eu intérêt à tirer les conséquences
de la mise en place du numéro d’appel d’urgence européen (112). Le
SDIS des Bouches-du-Rhône dispose ainsi depuis peu d’un centre de
traitement des appels unique pour tout le département (sauf Marseille).
D’une manière générale, le traitement de l’alerte constitue une
charge importante des SDIS. En effet, soit à travers le "18", soit à travers
le "112", ils traitent des appels qui ne relèvent pas de leurs compétences,
alors qu’ils en supportent, seuls, la charge financière. Un SDIS a ainsi
déclaré réceptionner 50 000 appels par an ne donnant lieu qu’à 16 000
interventions. Il réfléchit en conséquence à la création d’un centre
commun entre le "15" et le "18".
Les directeurs de SDIS considèrent que les délais d’intervention
ont été réduits par la départementalisation. Mais aucun élément ne permet
d’étayer cette affirmation en l’absence de données antérieures à la
départementalisation. Cette carence généralisée du dispositif dévaluation
pourtant prévu au SDACR risque de peser sur les conditions de sa
révision, telle qu’elle est prévue à l’art. L.1424-7 du CGCT.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 397

Des interrogations sur la nature juridique du SDACR

Le SDACR est un arrêté préfectoral publié aux registres des actes
administratifs de la préfecture et du SDIS. Il est communicable à tout
administré en faisant la demande.
Les schémas arrêtent des délais d’intervention calculés à partir de la
réception de l’alerte au CTA jusqu’à l’arrivée des premiers secours sur le
site. Ces délais peuvent être présentés comme impératifs ou au contraire
donnés à titre indicatif. Dans ce dernier cas ils sont entourés de
précautions : ils ne sont réalisables que dans des conditions climatiques et
de circulation optima ou bien hors "zones reculées", sans que ces zones
soient définies.
Ces deux approches témoignent de la prudence des SDIS face à une
éventuelle mise en cause de leur responsabilité par des tiers en cas de non
respect des délais fixés dans le SDACR dont l’occurrence dépend de la
nature juridique réelle accordée à ce schéma.
En effet, lorsque le SDACR arrête des orientations fondamentales,
il pourrait être assimilé à un schéma directeur. Traditionnellement, de tels
schémas n’ont pas d’effets juridiques sur les particuliers. Cependant,
lorsque le SDACR est plus précis en application des orientations
fondamentales arrêtées, celui-ci pourrait lier le SDIS à un impératif de
résultats.
Dans la même logique juridique, l’interrogation vaut pour les deux
autres documents qui accompagnent le SDACR et comportent des
obligations de moyens.
Selon les dispositions de l’article L.1424-12, le plan d’équipement
"est arrêté par le conseil d’administration en fonction des objectifs de
couverture des risques fixés au SDACR". Ainsi les moyens accordés par le
conseil d’administration du SDIS devront être compatibles avec les
objectifs du SDACR. Il en va de même pour le règlement opérationnel qui,
affectant les moyens dans les centres de secours, est arrêté par le préfet en
prenant en considération le SDACR (article R.1424-42).
Une incompatibilité entre l’un de ces documents et le SDACR
pourrait servir de fondement à la mise en cause de la responsabilité, soit de
l’établissement public soit de l’Etat.
Ces interrogations ne sauraient être sous estimées en raison des
conséquences financières que cette mise en cause pourrait entraîner.
398 COUR DES COMPTES

C – Les transports sanitaires

Les SDIS peuvent effectuer des transports sanitaires par
application combinée des dispositions législatives qui leurs sont
spécifiques 119 et des dispositions réglementaires organisant ce type de
transport120.
Ils interviennent dans trois types de situation :
- assurer les évacuations d'urgence de victimes d'accidents, de
sinistres ou de catastrophes ; alors que la loi du 22 juillet 1987
limitait l'intervention du SDIS aux accidents sur la voie
publique, la loi du 3 mai 1996 a supprimé la référence à la voie
publique pour lui substituer celle de secours d'urgence ; cette
compétence est partagée avec les autres services et
professionnels du secteur que sont, par exemple les services
hospitaliers ;
- suppléer les carences des moyens de transports sanitaires
privés agréés ; lorsque ces transports sont réalisés à la
demande de la régulation médicale du centre 15, ils font
l’objet d’une prise en charge financière par les établissements
de santé, sièges des services d’aide médicale d’urgence ;
- effectuer des transports sanitaires, dans le cadre de
conventions passées avec les établissements hospitaliers dotés
d'un SAMU ou d'un SMUR (circulaire interministérielle du
2 février 1996 sur la collaboration SDIS-SAMU).
Les modalités de prise en charge des transports sont très diverses
d’un SDIS à l’autre et au sein d’un même SDIS. En intégrant les corps
communaux, les SDIS ont en effet dû assumer l’héritage de cultures
locales fortes et d’habitudes de travail préexistantes ;

1 – Les interventions dans le cadre des compétences partagées

Les évacuations d’urgence font partie des compétences

obligatoires partagées et ne donnent pas lieu à prise en charge financière
par des tiers. Elles posent, cependant, un problème de coordination entre
les services de santé et de secours médical des SDIS et les services

119) (articles L.1424-2 et L.1424-42 du CGCT)

120) (article 19 du décret du 30 novembre 1987 relatif à l'agrément des transports
sanitaires terrestres)
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 399

urgentistes des hôpitaux : l’intervention des SDIS n’est en effet plus

restreinte au motif "d’accidents intervenus sur la voie publique" mais
englobe le motif de l’urgence qui est partagé avec les services mobiles
d’urgence et de réanimation (SMUR).
Les modalités de la coordination des interventions entres ces
services est précisée par convention. Cette coordination suppose divers
critères de répartition : territoire (délais d’intervention) et moyens
respectifs. Une minorité de SDIS déclare ne pas avoir conclu de
convention de coordination. Même si l’absence de convention ne signifie
pas absence de coordination, elle laisse la porte ouverte à un désordre,
voire à une concurrence dans la mise en œuvre des moyens.
Au-delà, plusieurs questions n’ont pas encore reçu de réponses
satisfaisantes :
- l’harmonisation des cultures entre les opérateurs non spécialisés
CTA 121 du CODIS (18) et les médecins du CRRA 122 (15) reste
problématique : il conviendrait qu’une même analyse soit effectuée
pour caractériser de façon identique les niveaux de "détresse vitale"
ou de secours d’"urgence". Cette préoccupation a conduit le SDIS de
Vaucluse à partager avec le SAMU, depuis 2003, un centre commun
de traitement de l’alerte.
- en cas de régulation médicale par le centre 15 et de retour sur le
SDIS, celui-ci ne dispose pas réellement des moyens pour vérifier
qu’il s’agit d’un véritable secours d’urgence et non d’un transport par
carence des ambulanciers privés.

2 – Les interventions donnant lieu à prise en charge financière

Les interventions facultatives donnent lieu à participation

financière des bénéficiaires. Elles correspondent à trois types de
situation : la mise à disposition de moyens en faveur des centres
hospitaliers, la suppléance d’une carence des ambulanciers privés et les
interventions effectuées à la demande des personnes privées ou publiques
mais qui ne se rattachent pas à l’une des missions de service public
définies à l’article L.1424-2 du CGCT.

121) Centre de traitement des appels

122) Centre de réception et de régulation des appels,
400 COUR DES COMPTES

La prise en charge des misions facultatives

L’article L. 1424-42 du CGCT définit les modalités de prise en
charge des missions facultatives
1° les interventions effectuées à la demande des usagers donnent
lieu à participation selon des modalités fixées par le conseil
d’administration;
2° les interventions effectuées à la demande de la régulation du
centre 15 n’ayant pas le caractère de l’urgence sont prises en charge par
les centres hospitaliers sièges, selon les modalités fixées par convention
entre les parties et par circulaire (soit 90€ par intervention) ;
3° les interventions sur le réseau routier et autoroutier concédé font
l’objet d’une prise en charge par le sociétés concessionnaires dans le cadre
de conventions conclues entre les parties et selon les modalités fixées par
circulaire.

a) La mise à disposition de moyens en faveur des centres hospitaliers

Les établissements hospitaliers disposant d’un service mobile

d’urgence et de réanimation (SMUR), doivent être dotés des véhicules
nécessaires au transport des patients, de l’équipe médicale et de son
matériel, ainsi que des personnels nécessaires à l’utilisation de ces
véhicules. Les véhicules et les personnels peuvent être mis à disposition
de l’établissement considéré (art. D 712-73 du code la santé publique).
Sur le fondement de ces dispositions réglementaires arrêtées en
1980 et modifiées en 1995, les centres hospitaliers et les centres
communaux avaient conclu des conventions de mise à disposition de
moyens. Le plus souvent, les services communaux d’incendie et de
secours mettaient à disposition des centres hospitaliers un véhicule
sanitaire avec un chauffeur. Les formules sont très diverses, les
prestations étant délivrées à titre gratuit ou donnant lieu à rémunération.
Les modalités de calcul de la prise en charge financière sont le plus
souvent forfaitaires mais, selon les données disponibles, toujours
inférieures au coût réel supporté par les SDIS.
Le SDIS des Vosges en offre un exemple. La mise à disposition
d’un véhicule avec chauffeur correspond au coût de cinq postes de
sapeur-pompier à temps plein. Par convention, la facturation forfaitaire
est fixée à 109 763 € par an. Or, le coût annuel d’un emploi de sapeur-
pompier professionnel pouvant être évalué à 43 000 €, les frais du
personnel mis ainsi à disposition s’élèvent, en réalité, à 215 000 € par an.
La facturation du service ne représente, dès lors, que 51 % des
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 401

rémunérations des agents mis à disposition. Aux rémunérations, il

faudrait ajouter les coûts directs d’utilisation du véhicule et les coûts
indirects de remplacement des cinq sapeurs-pompiers ainsi utilisés et, de
fait, placés dans l’incapacité d’être mobilisables sur les missions de
compétence obligatoire. En 2002, les conventions conclues ont généré
une recette annuelle de 390 269 €. Dans le cadre de leur renégociation, le
SDIS des Vosges indique un objectif de recettes de 1,07 M€ qui reste
cependant en deçà du coût réel.

b) L’intervention par constat de carence des ambulanciers privés

Les SDIS constatent une forte augmentation de la demande de

transports sanitaires par carence des ambulanciers privés. Cette
augmentation est principalement sensible le week-end et la nuit. Le SDIS
des Vosges évalue à 2 500 le nombre de transports sanitaires ainsi
effectués.
Les modalités de mise en œuvre de ce type de transport sont là
aussi très diverses. Gratuites dans les SDIS n’ayant pas conclu de
conventions avec les centres hospitaliers, elles sont le plus souvent
facturées au forfait, mais sans commune mesure avec le coût réel.
Le SDIS de la Moselle a conclu en 2000 des conventions avec
quatre centres hospitaliers. Le coût d’intervention y a été forfaitairement
arrêté à 70,13 €. La recette générée en 2002 s’élève à 0,94 M€, soit 1,6 %
des recettes de fonctionnement. En application des nouvelles dispositions
législatives, la circulaire interministérielle du 1er et 13 octobre 2003 a fixé
le coût forfaitaire de ce type d’intervention à 90 €. Sur la base de ce coût,
les recettes du SDIS de la Moselle seraient ainsi portées à 1,21 M€ pour
13 447 interventions, soit 2 % de ses recettes de fonctionnement. Le
forfait de 90 € reste cependant inférieur au coût réel. En 1999, le SDIS
d’Ille et Vilaine évaluait le coût d’intervention d’un VLM123 de nuit, hors
agglomération, pour un trajet de 24 km, à 106,71 € ; ce coût, reste
supérieur au tarif forfaitaire fixé par la circulaire précitée.
D’une manière générale, les SDIS estiment, sans pouvoir
précisément le justifier, que les recettes générées par les transports sont
très largement inférieures aux coûts réels qu’ils supportent. Une telle
sous-évaluation de l’ensemble des coûts réels supportés par les SDIS pour
ces interventions, équivaut à un transfert de charge de l’assurance maladie
vers les budgets des collectivités territoriales. Pour pouvoir facturer ces
prestations à leur coût réel, les SDIS devraient toutefois au préalable
analyser leurs coûts.
402 COUR DES COMPTES

Il en va de même pour la prise en charge des frais d’intervention

des SDIS sur les ouvrages routiers et autoroutiers dont la gestion relève
de sociétés concessionnaires. Les modalités financières de ces
interventions ont longtemps été une source de malentendus, voire de
contentieux. Cependant, la loi du 27 février 2002 124 , relative à la
démocratie de proximité, met à la charge de ces concessionnaires les frais
d’interventions en renvoyant à une convention départementale les
modalités de facturation, les barèmes des prestations et les conditions de
mise à disposition des infrastructures.
L’arrêté fixant le modèle-type de la convention n’est intervenu que
le 7 juillet 2004, modifié le 4 septembre. Ce cadre devrait donc permettre
désormais à chaque SDIS de clarifier ses relations, notamment
financières, avec les concessionnaires d’autoroute.

c) Les interventions facultatives à la demande des particuliers et les

manifestations publiques

Les interventions facultatives à la demande des particuliers, sont

comptabilisées pour partie dans la catégorie statistique "sorties diverses"
qui représente 10 % des interventions, soit autant que les interventions
pour lutte contre l’incendie.
Une délibération du conseil d’administration d’un SDIS en offre
une description partielle : "sauf en cas de réquisition, les débouchages
d’égouts ou de canalisations, le remplissage ou la vidange de piscines, la
pose ou la dépose de banderoles, la récupération ou la capture
d’animaux ne seront plus effectués".
Si majoritairement les conseils d’administration ont délibéré en
faveur de la participation des bénéficiaires aux frais engagés, certains
SDIS continuent de considérer que ces interventions doivent être gratuites
parce qu’elles relèvent du service public. Il est vrai que la facturation des
interventions, telles que la neutralisation des nids de guêpes, altère
l’image des sapeurs-pompiers dans la population. Aussi certains SDIS ont
accompagné la facturation de ces frais d’intervention, d’une campagne de
sensibilisation ou d’information auprès des usagers, mais aussi auprès des
sapeurs-pompiers eux-mêmes, dont beaucoup ont une idée de leur
mission conforme à celle de la population dont ils sont issus.

123) Véhicule léger médicalisé

124) Modifiant l’article 1424 42 du code général des collectivités territoriales.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 403

La facturation du service rendu semble avoir pour conséquence

une diminution du nombre des sollicitations. Ainsi, le SDIS de Saône et
Loire, après avoir facturé les opérations en 2002 pour un montant total de
42 000 €, n’est intervenu que pour détruire1326 nids contre 1 866 en
2001 et ouvrir 355 portes contre 422 l’année précédente.
Les modalités de facturation retenues par les différents services
sont hétérogènes. Elles peuvent être forfaitaires ou calculées sur la base
de l’engagement des moyens. Cette diversité traduit une hésitation entre
deux logiques, la participation aux frais ou la facturation à partir des coûts
réels de l’intervention, Par exemple, la neutralisation des nids
d’hyménoptères peut être facturée entre 30 et 552 €. Au SDIS de la
Meuse, le conseil d’administration a décidé d’introduire en 1999 une
référence à la durée d’intervention. Ainsi l’utilisation d’une échelle
pivotante est désormais valorisée au tarif de 304,90 € de l’heure. Pour
autant, il n’est pas certain que ce type d’interventions, facturées au coût
réel, puisse constituer des recettes nouvelles. Les comptables des SDIS
font état, en effet, de la difficulté à recouvrer les titres émis compte tenu,
d’une part de la modicité de la plupart des prix facturés et, d’autre part, de
la réticence qu’ont encore les sapeurs-pompiers eux-mêmes à facturer
certaines de leurs interventions.
Dans ces circonstances, les SDIS auraient un intérêt réel à
s’interroger sur la pertinence de ce type d’interventions à la demande de
particuliers.
La question se pose dans des termes certes différents mais voisins
lorsque les SDIS assurent la sécurité des manifestations publiques, en
mobilisant du personnel et du matériel pendant un ou plusieurs jours. A
ces coûts directs, il faut ajouter les coûts induits par le remplacement des
sapeurs-pompiers rendus indisponibles pour d’autres interventions.
L’absence de statistiques précises ne permet pas, cependant, de quantifier
la charge réelle supportée par les SDIS pour ce type de prestation de
service.
Si les conventions conclues entre les SDIS et les organisateurs de
manifestations sont établies sur la base de la mise à disposition des
moyens effectifs, les coûts pratiqués varient d’un SDIS à l’autre et, au
sein d’un même SDIS, la gratuité et la facturation se côtoient en fonction
de la nature des manifestations, voire de la personnalité des organisateurs.
L’absence de facturation au coût réel sous-estime généralement le
prix de la sécurité des manifestations publiques et en transfère
abusivement la charge sur les collectivités locales, ce qui est d’autant
moins justifié que certaines de ces manifestations génèrent des bénéfices
de nature commerciale.
404 COUR DES COMPTES

II – Le coût des missions de lutte contre l’incendie

et d’organisation des secours

Du point de vue des départements comme des communes, la

départementalisation a conduit à une forte augmentation des dépenses
d’incendie et de secours. Les SDIS n’y voient que le rattrapage des
moyens nécessaires à la sécurité, y compris pour ce qui concerne les
mesures statutaires de revalorisation des carrières. S’il est aisé de
s’accorder sur le constat d’une augmentation des coûts, la part revenant à
la mise en œuvre de la départementalisation est plus difficilement
quantifiable, d’autant que les coûts induits par la mise en œuvre des
accords relatifs à l’aménagement et à la réduction du temps de travail
compliquent l’analyse.

A – L’augmentation des dépenses

La départementalisation s’est traduite par un accroissement
important des budgets des SDIS au cours des cinq années qui suivent la
publication de la loi. Si l’on compare le budget de fonctionnement des
SDIS en 1996 et celui de 2001 on observe de fortes progressions : recettes
de fonctionnement + 265 %, dépenses de fonctionnement + 240 %. Une
analyse de cette évolution des budgets des SDIS, ouvre cependant la voie
à une opinion plus nuancée.
Avant la départementalisation, le budget des SDIS ne rendait
compte que des dépenses de fonctionnement d’un état-major exerçant une
des compétences dévolues aux services d’incendie et de secours, mais ne
retraçait pas les dépenses relatives aux opérations et à la gestion de ces
mêmes services. Désormais, il retrace l’ensemble des dépenses liées aux
moyens humains et matériels de la lutte contre l’incendie et de
l’organisation des secours à l’échelle du département, à l’exception de
celles qui continuent d’être supportées par les communes pour les centres
de première intervention non intégrés.
Il en résulte que la comparaison, sans correctif, des budgets des
SDIS avant et après la départementalisation ne permet pas d’évaluer le
coût de la réforme. Pour ce faire, il conviendrait de comparer le niveau
agrégé des charges d’incendie et de secours supportées par les communes
et le SDIS avant la mise en œuvre de la départementalisation, avec le
budget du SDIS départementalisé.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 405

Une telle comparaison aurait théoriquement été rendue possible si

les dispositions législatives avaient été appliquées.

L’évaluation préalable des charges

Les dispositions de l’article L.1424-46 du CGCT disposent que la
première élection des membres du conseil d’administration d’un SDIS
devait être précédée de l’évaluation des charges supportées par les
collectivités et établissements publics, afin de procéder à la répartition des
sièges, en fonction de leurs parts respectives, constatées dans la moyenne
des dépenses des services d’incendies et de secours. Cette moyenne prend
en compte les cinq derniers comptes administratifs connus des collectivités
et établissements pour le fonctionnement et les dix derniers pour
l’investissement.

A quelques rares exceptions près, ces évaluations n’ont pas été

produites par les SDIS dans le cadre de l’enquête. Celles qui l’ont été sont
sujettes à caution, soit parce qu’elles sont incomplètes, soit parce qu’elles
sont contestées par les SDIS eux-mêmes.
Ainsi, pour le SDIS des Vosges, lors de la première élection des
membres de son conseil d’administration, sur 320 collectivités et
établissements de coopération intercommunale, 22 % d’entre eux ont été
défaillants à des degrés divers : 28 communes n’ont pas renseigné le
questionnaire relatif aux dépenses d’incendie et de secours, 41 n’ont
produit aucun justificatif à l’appui et 3 ont apporté des réponses jugées
insuffisantes.
Les services remarquent également que, souvent, seuls les moyens
opérationnels auraient été pris en compte, les charges de gestion
administrative n’étant pas isolées dans le budget général de la collectivité.
Il en résulterait une sous-estimation des dépenses d’incendie et de secours
à la charge des collectivités locales, avant la départementalisation.
Sous ces réserves et lorsque la comparaison est possible, ses
résultats présentent des évolutions très diverses.
De 1996 à 2001, année où la départementalisation est considérée
comme achevée, les budgets des SDIS départementalisés au cours de
cette période ont progressé annuellement entre 6 et 10 %. Le SDIS du Pas
de Calais établit à 28,54 M€ le coût de ses charges en 1994 ; en 2002, ce
coût est de 59,03 M€, soit une augmentation annuelle de 9,5 %. Pour le
SDIS de la Haute-Corse, la progression annuelle est de 9 % de 1996 à
2001.
406 COUR DES COMPTES

Au cours de cette même période, les budgets des SDIS

départementalisés avant 1996 ont connu une progression plus modérée,
comprise entre 5 et 8 % par an. Le budget du SDIS des Landes,
départementalisé depuis 1994, s’accroît de 7,7 %. Le budget du SDIS de
la Corse du Sud, partiellement départementalisé depuis 1992, augmente
annuellement de 4,75 % et celui de la Creuse de 4,2 %.
Il n’en demeure pas moins que la réforme de 1996 n’a pas été
conduite à coûts constants et que la rationalisation des moyens à l’échelon
départemental ne s’est pas traduite par une réduction de charges.

B – Les dépenses de personnel

Les effectifs salariés des SDIS sont constitués par les sapeurs-
pompiers professionnels, les personnels administratifs et les personnels
techniques. Les dépenses de personnel correspondantes, qui représentent
en moyenne 70 % des charges du budget de fonctionnement, ont
augmenté, du fait des créations nettes d’emplois, de la revalorisation des
régimes indemnitaires et, à partir de 2002, des effets de l’aménagement et
de la réduction du temps de travail.

1 – Des créations nettes d’emplois

Les créations nettes d’emplois révèlent, en effet, différentes

logiques.

a) Les emplois de sapeurs-pompiers professionnels

La départementalisation a bénéficié en premier aux sapeurs-

pompiers professionnels dont le nombre a augmenté de 15 % de 1996 à
2001, passant de 27 526 à 31 749.
Une part des créations nettes d’emploi décidées par les SDIS est
constituée par l’intégration125 des sapeurs-pompiers volontaires au corps
départemental.

125) Les sapeurs-pompiers volontaires, desservant un centre de secours principal ou

un centre de secours, ont été intégrés de droit au corps départemental comme les
professionnels. Le transfert des sapeurs-pompiers volontaires desservant des centres
de première intervention est resté facultatif.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 407

Cette opération a généralement impliqué la mise en œuvre de

moyens supplémentaires pour assurer l’encadrement opérationnel et
administratif. Toutefois, la proportion de ces moyens nouveaux est
variable d’un SDIS à l’autre : égale à 1 sapeur-pompier professionnel
pour 5,7 sapeurs-pompiers volontaires au plan national, elle peut être de
1 pour 23,5 dans les SDIS bénéficiant d’une forte tradition de volontariat.
La constitution du corps départemental a ainsi généré des charges
indirectes de gestion qui ont été évaluées dans les conventions de
transfert. Le SDIS de la Haute-Corse les a fixées à 68,3 € par an et par
sapeur-pompier volontaire intégré, soit l’équivalent de 0,3 % des recettes
de fonctionnement. Le SDIS des Vosges a retenu le principe d’un forfait
de 1,52 € par habitant pour l’ensemble des coûts de gestion transférés,
soit l’équivalent de 4,3 % des recettes de fonctionnement en 2002.
Le deuxième facteur d’augmentation des effectifs, alors qu’ils
étaient globalement stables jusqu’en 1998, est la mise en œuvre des
SDACR qui créent des besoins nouveaux pour répondre aux objectifs de
couverture des risques. Le calcul des effectifs nécessaires est toutefois
rarement motivé et justifié.
Ce calcul est contraint par des normes réglementaires qui fixent les
minima nécessaires au fonctionnement des centres de secours, selon leur
catégorie de classement (centre de secours principal, centre de secours et
centre de première intervention). Par exemple, un centre de secours
principal devant être en capacité d’assurer simultanément le départ pour
deux types d’intervention, il doit disposer d’un effectif minimum de garde
de 14 à 18 sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires. Le SDACR
peut augmenter ces minima en tenant compte du régime de travail en
vigueur dans chaque SDIS. Par ailleurs, les taux maxima d’encadrement
sont fonction de l’effectif du corps et de la catégorie du SDIS.
Dans les faits, il existe un écart important entre les effectifs
opérationnels minima et les effectifs opérationnels réels. Le SDIS des
Vosges constatait, en 2001, un déficit quotidien de 189 sapeurs-pompiers,
l’effectif réel ne représentant ainsi que 65 % de l’effectif théorique. A
l’opposé, le SDIS de la Haute-Corse affiche la même année un effectif
correspondant à 171 % de l’effectif minimum.
Lorsque l’effectif réel est supérieur à l’effectif théorique, l’écart ne
signifie pas, pour autant, que le corps départemental soit en sureffectif.
En particulier, si tous les sapeurs-pompiers professionnels ont la même
disponibilité, celle des volontaires est très variable. Un exemple montre
que la détermination de l’effectif optimum reste un exercice difficile. En
2000, le SDIS du Calvados a fait expertiser par un cabinet d’études les
besoins en sapeurs-pompiers. Le diagnostic proposait un plan de
recrutement de 150 sapeurs-pompiers professionnels sur 10 ans. Une
408 COUR DES COMPTES

deuxième étude, réalisée par le département, ramenait ce chiffre à 62. Les

écarts montrent la difficulté réelle d’évaluer les besoins en sapeurs-
pompiers.
Compte tenu de l’enjeu que constitue, pour l’avenir, le recrutement
des sapeurs-pompiers professionnels, les SDIS auraient intérêt à se doter
d’outils communs d’évaluation des besoins en personnels professionnels
et volontaires.

b) Les sapeurs pompiers volontaires

Les sapeurs-pompiers volontaires, avec un effectif de près de

200 000 personnes soit environ 80 % de l’effectif total des SDIS,
constituent l’élément essentiel sur lequel repose le dispositif de secours
aux personnes et de lutte contre l’incendie dans notre pays. Cette
présence permet, quasiment à elle seule, de disposer du maillage de
centres de secours tel qu’il est aujourd’hui défini, notamment les centres
ruraux.
Cependant, le corps des SPV est resté stable ces dernières années
alors que le nombre d’interventions a fortement augmenté : de 1996 à
2002, le nombre des sapeurs-pompiers volontaires n’a progressé que de
2 %, contre 15 % pour les professionnels. Cet apport essentiel dans le
fonctionnement des SDIS risque cependant d’être remis en cause car le
recrutement de professionnels ne suffit pas à compenser la décrue des
engagements de volontaires dont la durée n’a cessé de diminuer pour se
stabiliser à 8 ans, un tiers des recrues ayant aujourd’hui moins de 5 ans
d’ancienneté.

c) Les emplois administratifs et techniques

Au 31 décembre 2002, en moyenne nationale, les SDIS disposaient

de 1 emploi budgétaire d’agent administratif et technique 126 pour
4,4 emplois budgétaires de sapeurs-pompiers professionnels. Rapporté à
la totalité du corps départemental, sapeurs-pompiers professionnels et
sapeurs-pompiers volontaires confondus, ce ratio est de 1 emploi
budgétaire d’agent administratif et technique pour 31 emplois budgétaires
de sapeurs-pompiers. Cependant, l’examen des éléments constitutifs de
cette dernière moyenne montre des écarts importants d’un SDIS à un
autre. Aux extrêmes, on observe un ratio de 1 emploi budgétaire d’agent
administratif et technique pour 2,37 emplois budgétaires de sapeur-
pompier pour les SDIS les mieux dotés, tandis que le SDIS le moins bien

126) Hors contractuels.

LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 409

doté en personnels de cette catégorie présente un ratio de 1 pour 206. Il

apparaît ainsi que, en l’espèce, il n’y a pas de critères communs de bonne
administration des SDIS.
Aussi, la création d’emplois budgétaires d’agents administratifs et
techniques varie selon la situation propre à chaque SDIS. Certains
justifient ces créations d’emplois soit par une sous-administration de
l’établissement, soit par la nécessité de redéployer sur des postes
opérationnels des sapeurs-pompiers affectés à des tâches administratives,
soit encore par le faible nombre de mises à disposition de ces personnels
par les collectivités concernées.
Par exemple, le SDIS de la Loire créait en 2002,
proportionnellement, autant de postes budgétaires de personnels
administratifs et techniques (+ 19 %) que de postes de sapeurs-pompiers
professionnels (+17 %). Le SDIS du Puy de Dôme augmentait de 35 % le
nombre d’emplois budgétaires de personnels administratifs et techniques,
ce renforcement ne représentant toutefois que 7 % des effectifs de
sapeurs-pompiers transférés.
La professionnalisation des emplois administratifs est
probablement un des enjeux de la départementalisation, tout
particulièrement pour le personnel de catégorie A. Cette évolution est
encouragée par le décret n°2001-583 du 30 juillet 2001 (art. R. 1424-19
du CGCT) qui prévoit que les fonctions de "chef de groupement et de
responsable des affaires administratives et financières" sont des emplois
de direction qui, lorsqu’ils sont dépourvus de caractère opérationnel,
peuvent être occupés par des agents de la fonction publique territoriale ne
relevant pas des cadres d’emplois d’officiers des sapeurs-pompiers
professionnels. Il sera utile d’évaluer l’impact de ces dispositions sur le
reversement supposé des sapeurs-pompiers vers les missions
opérationnelles.

2 – Les régimes indemnitaires : un accompagnement de la

départementalisation

La structure des rémunérations complémentaires varie d’un SDIS à

l’autre. Le régime indemnitaire peut constituer entre 22 et 48 % de la
rémunération indiciaire des capitaines et entre 18 et 40 % de celle des
sergents.
410 COUR DES COMPTES

Le décret n°98-442 du 5 juin 1998 a mis un terme à la profusion

des catégories d’indemnités accordées aux sapeurs-pompiers appartenant
aux corps communaux ou intercommunaux. Une délibération d’un conseil
d’administration illustre cette profusion en supprimant "la prime de
charbon, les indemnités d’électricité, l’indemnité spectacle…".
Toutefois, aux termes de l’article L.1424-41 du CGCT, les
sapeurs-pompiers professionnels transférés conservent, individuellement,
les avantages de rémunération acquis dans leur collectivité d’origine, si ce
régime leur est plus favorable. Ils conservent, dans les mêmes conditions,
les avantages ayant le caractère de complément de rémunération qu’ils
ont collectivement acquis au 1er janvier 1996. Ce maintien des droits
acquis est théoriquement neutre pour les SDIS car pris en charge par la
collectivité ou établissement d’origine. Mais il a eu pour effet de créer des
disparités de traitement au sein d’un même établissement. Elles ont
suscité de fortes tensions et des revendications qui ont été résolues, le
plus souvent, en harmonisant, par le haut, le régime indemnitaire,
opération rendue possible par une lecture généreuse des dispositions du
décret du 5 juin 1998 qui prévoient des montants minimaux et des
montants maximaux. Ainsi, pour harmoniser les régimes indemnitaires,
les SDIS ont majoritairement appliqué les taux maxima. Dans le SDIS
d’Ille-et-Vilaine, le coût de cet aménagement a été évalué à 0,9 M€ en
1999, soit une augmentation de la masse salariale de 6,5 % à effectifs
constants.
Si cette pratique n’est pas contraire à la lettre du texte, elle s’écarte
de son esprit. En renonçant à la modulation des indemnités les SDIS se
privent d’un outil de gestion des ressources humaines,

3 – Les durées de travail

Au sein de chaque SDIS, coexistent plusieurs régimes de travail

selon les catégories d’agents et leur affectation : état-major, opérationnel,
CTA-CODIS, services administratifs et techniques. Le temps de travail
des sapeurs-pompiers affectés dans les centres de secours est organisé sur
la base d’un nombre de gardes cyclées (24 heures ou autres) et tient
compte du logement éventuel en caserne.
Le décret n°2001-1382 du 31 décembre 2001 a défini le temps de
travail127 et a fixé les durées maximale et minimale du temps annuel de
travail. La durée de travail effectif journalier est fixée à 12 heures, suivie
d’une plage de repos équivalente (la durée de travail peut être portée à

127) qui comprend, le temps passé en intervention, les périodes de garde et le service
hors rang.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 411

24 heures pour tenir compte de contraintes particulières). Ce cadrage

réglementaire constitue une nouveauté puisque antérieurement, le temps
de travail et la durée de travail étaient librement arrêtés par chaque organe
délibérant.
Avant le 1er janvier 2002, la moyenne du temps annuel de travail
était de 2 580 heures pour les sapeurs-pompiers non logés (soit 107
gardes de 24 heures) et de 3 225 h pour les sapeurs-pompiers logés (soit
134 gardes de 24 heures). Mais, entre SDIS, des écarts importants
existent : les sapeurs-pompiers logés du SDIS du Cantal effectuent
l’équivalent de 115 gardes, ceux de la Creuse 153 gardes. Ces écarts
existent également à l’intérieur d’un même SDIS, d’un centre à un autre,
en fonction des régimes de travail antérieurs des corps communaux
transférés. Avant 2002, au SDIS du Vaucluse, la moyenne était de
103 gardes, avec 98 gardes pour le centre de secours principal de Pertuis
et 108 pour celui de Valréas. A la salle opérationnelle du centre de
secours principal d’Avignon, le régime de garde était de 86.
Ces disparités de régime de travail se traduisent par une plus ou
moins grande disponibilité des sapeurs-pompiers professionnels qui
peuvent ainsi souscrire des contrats de sapeurs-pompiers volontaires en
complément de leur temps de travail. On relève dans un SDIS de
3ème catégorie que pas moins de 73 % des sapeurs-pompiers ont souscrit
un engagement de sapeur-pompier volontaire. Les différents textes
régissant les sapeurs-pompiers professionnels, comme ceux organisant le
recrutement de sapeurs-pompiers volontaires, n'interdisent aucunement à
des personnels professionnels d'exercer, en dehors de leur temps de
service, une activité volontaire, soit dans le centre d'incendie et de
secours d’affectation, soit dans un autre centre. Pour autant, ce cumul
d’activités conduit à déroger au régime de travail des sapeurs-pompiers
professionnels dont la réglementation a aussi comme objectif de
sauvegarder un haut degré de vigilance lors des opérations qui peuvent
être éprouvantes.
Par ailleurs, le cumul de traitements est particulièrement
avantageux pour les bénéficiaires. En effet, aux termes de l'article II de la
loi n°96-370 du 3 mai 1996, relative au développement du volontariat
dans les corps de sapeurs-pompiers, les vacations versées aux sapeurs-
pompiers volontaires ont le caractère d'indemnisation et non de revenu,
elles ne sont donc ni assujetties à l'impôt, ni soumises aux prélèvements
prévus par la législation sociale.
412 COUR DES COMPTES

4 – Les effets de l’aménagement et la réduction du temps de

travail

Le temps de travail a été fixé par le décret du 31 décembre 2001.

Le minimum équivalent en durée annuelle est de 2 280 heures et le
maximum de 2 520 heures, ramenés respectivement à 2160 heures et à
2 400 heures au 1er janvier 2005.
Le décret privilégie les gardes de 12 heures, sans exclure pour
autant les gardes de 24 heures consécutives qui doivent être justifiées par
les nécessités de service. Cependant si, traditionnellement, le temps de
travail pour une garde de 24 heures était compté pour 16 heures, les
nouvelles règles disposent d’une équivalence heure par heure. Cette
arithmétique conduit chaque SDIS à compenser la perte d’heures pour
chaque poste de sapeur-pompier par un demi poste supplémentaire.
L’application des dispositions du décret du 31 décembre 2001 a été
l’occasion d’élaborer des plans pluriannuels de recrutement. Mais dès la
première année, le nombre de sapeurs pompiers professionnels a crû de
6 %. Si l’on retient comme hypothèse que le coût moyen annuel d’un
sapeur-pompier professionnel s’élève à 43 450 €128, la charge induite par
ces recrutements serait, la première année, de 86 M€ pour l’ensemble des
SDIS. Toutefois, cette somme est inégalement répartie, certains SDIS
ayant su mettre en oeuvre différentes mesures pour atténuer les impacts
de la réforme.
Ainsi, le SDIS des Landes a accompagné l’aménagement et la
réduction du temps de travail par une réorganisation donnant une priorité
à l’affectation des sapeurs-pompiers professionnels à des tâches
opérationnelles et en favorisant la mixité dans les centres de secours. Par
ailleurs, l’implication des sapeurs-pompiers volontaires était renforcée
entre 19 heures et 7 heures.
La fixation des nouveaux régimes de travail au 1er janvier 2005
devra tenir compte à la fois des besoins en termes de gardes à assurer et
des conséquences financières des diverses solutions. L’impact des
dispositions spécifiques au bénéfice des sapeurs-pompiers professionnels
doit faire l’objet d’une évaluation par une commission nationale avant le
1er juin 2007 (art. 6 du décret). Cette évaluation ne globalisera pas,
cependant, l’ensemble des coûts supportés par les SDIS du fait de la
réduction du temps de travail, puisque les créations d’emplois de
personnels administratifs et techniques ne seront pas prises en compte.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 413

C – L’équipement des SDIS : les casernes et les

matériels roulants
Le patrimoine d’un SDIS est constitué des biens qui lui
appartenaient en propre, et des biens issus des collectivités locales qui lui
ont été transférés en vertu des dispositions des articles L. 1424-17 à 1424-
19 du CGCT. Les biens ayant été mis, par convention, à sa disposition à
titre gratuit, ils retourneront aux collectivités propriétaires en cas de
désaffectation. A l’initiative des parties, le transfert pouvait être effectué
en pleine propriété.
La mise à disposition devait intervenir dans les cinq ans suivant la
promulgation de la loi du 3 mai 1996. A défaut de convention de transfert
conclue dans le délai de six mois précédant la dite échéance, une
commission nationale prévue par la loi devait régler, sur saisine du préfet,
la situation des biens transférés. Cette commission a été très peu saisie et,
lorsque les délais ont été dépassés, il a été recouru localement à la
négociation et à la conciliation.

1 – Le transfert des biens

Les formules de transfert sont très diverses d’un SDIS à l’autre.

Ainsi, le SDIS de la Creuse n’a reçu aucun bien immobilier en pleine
propriété. Celui de la Saône et Loire est devenu propriétaire de 31 centres
de secours, patrimoine évalué à 5,8 M€, tandis que les 37 autres centres
ont été mis à disposition.
La diversité marque aussi les conditions de prise en charge du
remboursement des emprunts contractés pour acquérir les matériels
transférés. Selon les cas, les SDIS assurent le remboursement de tout ou
partie, soit des intérêts, soit du capital, ou versent aux communes une
subvention compensant la charge de la dette que celles-ci supportent.
Généralement, les SDIS qui ont pris en charge le remboursement
des emprunts ont dû contracter eux-mêmes des emprunts à cet effet d’un
montant qui peut être élevé ; ainsi, la dette du SDIS du Pas de Calais est
constituée au tiers par la prise en charge des emprunts des collectivités.
On observera qu’en l’absence de transfert de propriété, la prise en charge
des emprunts par le SDIS, quelles qu’en soient les modalités
conventionnelles et les conséquences budgétaires, conduit à mutualiser à

128 ) Estimation du SDIS du Morbihan qui prend en compte la rémunération, les

charges sociales afférentes, les coûts d’habillement et de formation
414 COUR DES COMPTES

l’échelon départemental les dépenses auparavant supportées par les

communes propriétaires des biens, puisqu’ils entrent dans la base de
calcul des contingents versés par les collectivités au titre de leur
participation aux charges des SDIS.
Une minorité de SDIS a procédé à un inventaire précis et chiffré
des biens transférés. Dans ce cas, les biens sont valorisés, soit en
reprenant les inscriptions de l’état de l’actif des communes, soit sur la
base d’une actualisation des estimations réalisées par les services des
domaines ou par des cabinets privés.

2 – L’effort d’équipement

Entre 1996 et 2001, les dépenses d’investissement des SDIS ont

été en moyenne multipliées par trois, mais la moyenne recouvre un écart,
de – 42 % à + 900 %. Cette moyenne ne sert donc qu’à mettre l’accent
sur leur effort d’équipement, imposé à la fois par l’état du patrimoine
transféré et par la couverture des besoins identifiés dans les SDACR.
Le conseil d’administration du SDIS doit arrêter un plan
d’équipement en fonction des objectifs de couverture des risques qui
détermine les matériels mis à la disposition des centres d’incendie et de
secours relevant des communes (Art. L.1424-12 du CGCT). Aucune autre
précision n’est donnée quant à sa forme et à son contenu. Il peut
consister, au minimum en une délibération du conseil d’administration
arrêtant le montant des investissements à réaliser pour la mise en œuvre
du SDACR. Mais il peut aussi avoir l’ambition d’être un véritable outil de
programmation pluriannuelle des dépenses et des recettes
d’investissement.
20 SDIS, soit la moitié de l’échantillon de référence, n’ont mis en
œuvre ni plan ni programmation d’équipements. 10 SDIS disposent d’un
plan d’équipement, et 9 ont mis au point des programmes pluriannuels
d’équipement qui n’ont pas toujours été formellement adoptés : parmi ces
19 SDIS, seule une petite minorité accompagne la programmation des
dépenses d’une prévision de recettes qui pourtant permettrait de fixer un
objectif d’autofinancement aux services concernés.
Cet exercice de programmation est plus volontiers réalisé pour le
matériel roulant, plus directement relié au SDACR au règlement
opérationnel. Le même exercice pour les bâtiments rencontre plus de
réticences.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 415

L’examen des plans, des programmes ou des réalisations annuelles

fait apparaître les priorités retenues dans la mise à niveau des biens
transférés : renouvellement du matériel ancien, travaux de grosses
réparations ou de constructions de casernes vétustes. L’audit réalisé à la
demande du SDIS de la Loire, révèle que sur les 78 centres transférés, 39
nécessitent de grosses réparations. Le SDIS des Landes disposait, en
2001, de 136 camions citernes dédiés aux feux de forêts, d’un âge moyen
de 25 ans.
Le niveau des investissements généralement prévus par les SDIS
laisse penser que les dispositions de l’art. L.1424-36 du CGCT, qui
imposaient aux communes de maintenir leur effort d’équipement jusqu’au
transfert des biens, n’ont pas été respectées, ou à tout le moins n’ont pas
permis de maintenir ceux-ci à un niveau suffisant au regard des objectifs
énoncés dans les schémas départementaux. La commission consultative
départementale chargée de constater leur bonne application n’est pas non
plus intervenue à cette fin.

3 – L’assurance et l’amortissement des biens

Du fait du transfert des biens communaux, la responsabilité civile

incombe désormais aux SDIS. Cependant, compte tenu des incertitudes
qui pèsent sur la fiabilité des états des biens transmis et de leur
valorisation pour un certain nombre de SDIS, le calcul des primes
d’assurance reste aléatoire. Ainsi, un SDIS a pu lancer un appel d’offres
sans préciser le montant des biens à assurer.
Les SDIS doivent aussi amortir les biens qu’ils acquièrent. La
nouvelle instruction comptable M61 applicable au 1er janvier 2004
rappelle le principe selon lequel "le bénéficiaire de la mise à disposition
amortit" et qu’en conséquence "les SDIS sont tenus d’amortir les biens
qu’ils reçoivent à disposition". Toutefois les biens reçus au titre des
transferts arrêtés par la loi du 3 mai 1996, soit au titre d’une mise à
disposition, soit en pleine propriété, ne sont pas soumis à cette obligation.
Jusque là, les SDIS pratiquaient l’amortissement des biens acquis dans la
limite des règles fixées par le conseil d’administration, conformément aux
dispositions de l’art. R. 1424-29 du CGCT. Ces pratiques étaient très
différentes, à la fois sur la nature des biens à amortir, essentiellement le
matériel roulant et très peu les biens bâtis, et sur les durées
d’amortissement. Considérant, d’abord, l’amortissement comme une
variable d’ajustement des contraintes financières, les dotations annuelles
correspondantes pouvaient varier indépendamment des règles arrêtées.
416 COUR DES COMPTES

Le respect des règles édictées implique généralement un

accroissement de la charge financière correspondante, compte tenu en
particulier du niveau des investissements réalisés
Ainsi le SDIS de la Loire, qui provisionnait la dotation aux
amortissements à hauteur de 1,6 M€, prévoit d’inscrire dans son budget
9,2 M€, soit 6 fois plus.

D – Les contributions des départements, des

communes et des établissements publics de coopération
intercommunale
Le conseil d’administration du SDIS détermine les modalités de
calcul des contributions des communes, des établissements publics de
coopération intercommunale et du département. Les charges qui en
résultent constituent des dépenses obligatoires au sens de l’art. L.1612-15
du CGCT.
La charge est répartie selon des proportions qui varient d’un SDIS
à l’autre : le département prend à sa charge entre 20 et 95 % des dépenses
du SDIS dans l’échantillon contrôlé. Selon les données nationales du
ministère de l’intérieur, la moyenne s’établissait en 2001 à 37 % pour
l’ensemble des SDIS.
Pour ce qui est de la fraction des contributions à répartir entre les
communes et les établissements publics de coopération intercommunale,
les modalités de calcul arrêtées sont diverses et complexes. Elles peuvent
moduler divers critères :
- la démographie pour fixer une taxe de capitation ou déterminer une
taxe forfaitaire,
- le potentiel fiscal pour déterminer une part forfaitaire,
- l’effort d’équipement antérieur à la départementalisation,
- le coût individualisé des charges transférées suite à la loi du 3 mai
1996.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 417

Le tableau ci-dessous présente trois exemples de cette diversité

pour le calcul de la participation des communes et des établissements
publics en fonction de trois catégories de SDIS :

Trois exemples de modalités de calcul

ère
SDIS de 1 catégorie SDIS de 2ième catégorie SDIS de 5ième catégorie
Contingent incendie Taxe moyenne / habitant Taxe de capitation par
(= taxe X nb. d’habitants) (= recette prévisionnelle / habitant (selon la
habitant) catégorie de la commune)
+ allocation de vétérance pondérée par : = 80 % de la contribution
- richesse communale totale
- mobilisation fiscale
+ fonctionnement du + une contribution de + complément déterminé
centre "local" solidarité fonction du sur le potentiel fiscal =
nombre de sapeurs 20% de la contribution
pompiers volontaires totale
qualifiés
+ investissement pour le = taxe par habitant X nb pondération éventuelle
centre "local" d’habitants pour lisser les
augmentations
= Total de la = Total de la = Total de la
participation de la participation de la participation de la
collectivité collectivité collectivité

Lors de l’adoption des règles de calcul des participations, les SDIS

sont confrontés, d’une part, à l’objectif de mutualisation et de solidarité
qui découle de la départementalisation et, d’autre part, à la répartition
inégale des investissements réalisés par les collectivités avant la
départementalisation. Les trois situations présentées illustrent cette
problématique et les réponses apportées.
Dans le premier cas, l’accent est porté sur le transfert des charges,
l’égale répartition des charges constituant un objectif à moyen terme. Sur
la base des règles arrêtées, la contribution des communes et
établissements de coopération communale ramenée à l’habitant peut
varier au sein d’un même SDIS de 21 à 39 €.
A l’inverse, dans le troisième cas, les critères retenus adoptent le
principe de la mutualisation des dépenses avec un mécanisme de
solidarité afin de limiter l’évolution des charges incombant aux
communes pauvres. La variation de la capitation par habitant ne résulte
pas des efforts d’investissement antérieurs, mais uniquement de la
richesse locale.
418 COUR DES COMPTES

Le deuxième exemple est une solution médiane. La mutualisation,

qui conduit à déterminer une taxe de capitation moyenne, est pondérée
par la richesse locale et la contribution liée au nombre de sapeurs-
pompiers volontaires qualifiés tend à favoriser le dynamisme du
recrutement local.
Au-delà de la diversité, les chambres régionales et territoriales des
comptes ont pu constater, à l’occasion des procédures de saisine pour
l’inscription de dépenses obligatoires, que les mécanismes retenus
conduisaient, dans bien des cas, à des conflits entre les collectivités et les
SDIS. Dans le cadre de ces procédures, les collectivités opposent
l’argument de l’inégale répartition des charges en contestant soit
l’absence de prise en compte des investissements antérieurs à la loi du
3 mai 1996, soit les choix d’équipement et de répartition des moyens sur
le territoire.

E – La situation financière
Les chambres régionales des comptes estimaient, au 31 décembre
2001, que la situation financière de la plupart des SDIS était saine au
regard des principaux ratios de gestion : faiblesse des annuités d’emprunt
rapportées aux recettes de fonctionnement et capacité d’épargne nette
suffisante (autour de 9 % des ressources). Ce diagnostic était partagé par
l’association des présidents des SDIS et le ministère de l’intérieur qui ont
fait réaliser une étude nationale sur la base des déclarations des SDIS.
Sauf cas isolés, sur la période 1996-2001, l’augmentation des
recettes de fonctionnement a en effet été plus forte que celle des dépenses
de fonctionnement ce qui explique notamment la capacité d’épargne
constatée.
Cependant, les dépenses d’investissement ont progressé deux fois
plus vite que les recettes d’investissement, alors que ces dépenses vont
connaître une forte augmentation du fait de la réalisation des plans ou des
programmes d’équipement. Il pourrait en résulter une dégradation de la
situation financière des SDIS.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 419

Dans le même temps, la capacité d’autofinancement va se réduire

sous l’effet de l’augmentation des dépenses résultant :
- des charges de remboursement relatives aux emprunts réalisés
pour financer les investissements programmés,
- des plans de recrutement pour la mise en œuvre de
l’aménagement et la réduction du temps de travail qui va
connaître un nouveau seuil au 1er janvier 2005,
- Du nouveau régime de retraite accordé récemment aux SP
professionnels.
Or, depuis le 1er janvier 2003, le montant global annuel des
contributions des communes et des établissements publics de coopération
intercommunale ne peut excéder celui de l’exercice antérieur, augmenté
de l’indice des prix à la consommation. Ce plafonnement implique que
les départements devront seuls couvrir les besoins nouveaux de
financement des SDIS.
Ceux des SDIS, qui ont fait réaliser un audit prospectif, partagent
cette inquiétude. Le SDIS du Calvados a adopté des orientations
budgétaires pour la période 2003-2008, en se fixant pour objectif de
maîtriser les dépenses de fonctionnement pour en limiter l’accroissement
à 5 points, au plus, du niveau de l’inflation. Cet écart témoigne des
difficultés auxquelles vont être confrontés SDIS et départements et de la
nécessité de préparer les réponses appropriées.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

La départementalisation avait pour ambition de doter les SDIS des

moyens juridiques, administratifs et financiers nécessaires pour
coordonner et rationaliser la lutte contre l’incendie et les secours. Un
établissement public unique était substitué aux différentes collectivités et
établissements compétents, alors que les SDACR devaient fixer, dans
chaque département, des objectifs de couverture de risques et identifier
les moyens correspondants. Le CTA devait devenir l’interlocuteur unique
pour traiter des appels et le CODIS, le coordonnateur des interventions.
Enfin, la constitution d’un corps départemental de sapeurs-pompiers
devait optimiser la gestion des ressources humaines.
420 COUR DES COMPTES

Ces ambitions n’ont pas été pleinement satisfaites et plusieurs

obstacles persistent qui freinent les évolutions. La mesure de l’activité
reste défaillante car trop globale et inadaptée à l’analyse des résultats
par rapport aux moyens mis en œuvre. L’organisation des secours et les
équipements nécessaires ne prennent pas suffisamment en compte
l’évolution des missions autres que celles relevant des compétences
exclusives. La départementalisation n’a pas totalement intégré
l’ensemble des moyens préexistants au niveau des communes ou des
départements. Le maillage du territoire est resté inchangé.
Plusieurs autres points méritent attention :
- les outils de gestion sont insuffisants ou inexistants, et le
défaut d’analyse des coûts des missions facultatives prive les
SDIS de recettes qui permettraient de financer cette évolution,
- les modalités d’emploi des sapeurs-pompiers professionnels et
des sapeurs-pompiers volontaires sont à l’origine de pratiques
à risques,
- la mise à niveau des matériels et des infrastructures promet
d’être coûteuse compte tenu, notamment, de l’état moyen de
vétusté des bâtiments et équipements,
- une forte augmentation des coûts des personnels est inévitable.
Si les situations financières des SDIS restent actuellement encore
saines, la poursuite de l’effort d’équipement et la prochaine étape de la
réduction du temps de travail et la mise en place du nouveau régime de
retraite vont se traduire par des tensions sur les budgets. Pour en limiter
les effets, les services doivent maîtriser leurs dépenses et pour cela se
doter d’outils de contrôle de gestion qui n’ont pas, à ce jour et à quelques
exceptions près, été développés. Ils devront aussi s’interroger, avec les
départements, sur les voies et moyens de l’optimisation de leurs
ressources financières.
A cet égard, un bilan de la mise en œuvre des premiers SDACR
devrait conduire à mesurer la pertinence des analyses de risques
effectuées, les raisons pour lesquelles certains risques ne sont pas
analysés, l’efficacité des moyens alloués au regard de ces risques et à
s’interroger sur leur répartition territoriale.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 421

RÉPONSE DU MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, DE LA SÉCURITÉ

INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES

Organisation et fonctionnement des SDIS

La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité
civile, publiée au Journal Officiel du 17 août 2004, a apporté des
modifications dans l’organisation et le fonctionnement des services
départementaux d’incendie et de secours.
Le texte renforce le rôle des conseils généraux dans l’administration
des établissements publics. En application de l’article L.1424-24-1 du code
général des collectivités territoriales, le nombre de membres du conseil
d’administration peut varier entre quinze et trente pour permettre une
composition adaptée à la taille du département.
Le nombre de sièges attribués aux départements ne peut être inférieur
aux trois cinquièmes du nombre total des sièges, celui des sièges attribués
aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale
ne peut être inférieur au cinquième du total des sièges.
Les modalités de représentation des départements ont été modifiées
afin de faire coïncider la majorité du conseil d’administration avec celle du
conseil général. De même, le conseil d’administration pourra être présidé
par le président du conseil général ou un administrateur désigné par ses
soins.
Les règles de fixation des contributions aux budgets des services
départementaux d’incendie et de secours sont également modifiées de
manière à donner aux départements, appelés à devenir les uniques
contributeurs de ces établissements publics à compter du 1er janvier 2008, la
maîtrise de leur participation financière.
Pour manifester son intention de maintenir un dialogue étroit avec
l’ensemble des acteurs des SDIS, le Gouvernement a prévu la création d’une
conférence nationale des services d’incendie et de secours qui deviendra une
instance de régulation de l’évolution des SDIS. Elle traduit une
reconnaissance à l’échelon central du rôle des élus locaux dans ce domaine.
Tous les projets de loi ou d’actes réglementaires, toute mesures
concernant les missions, l’organisation et le fonctionnement des SDIS lui
seront désormais obligatoirement soumis pour avis avant leur adoption. Le
ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a
indiqué devant la représentation nationale que le Gouvernement entendait
tenir compte de ces avis.
422 COUR DES COMPTES

La composition de la conférence a été précisée par le décret n° 2004-

1156 du 29 octobre 2004. Les élus (parlementaires, représentants des
conseils d’administration des SDIS) y sont majoritaires avec 20 sièges sur
35. Présidée par un élu, la conférence regroupera également des
représentants des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels, ainsi que
des fonctionnaires de l’Etat et des personnalités qualifiées.
La loi tend aussi à fidéliser le volontariat sapeur-pompier, qui est
nécessaire au maillage territorial de la sécurité civile, notamment en
soustrayant aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps
de travail les activités de sapeur-pompier volontaire et par l’institution d’une
prestation de fidélisation et de reconnaissance au bénéfice des sapeurs-
pompiers volontaires destinée à encourager leur fidélité au service et à
reconnaître leur engagement au bénéfice de la collectivité.
Dans le cadre du développement du volontariat, le ministre de
l’intérieur a également annoncé la mise en place début 2005 d’un groupe de
travail associant les représentants des élus, des employeurs publics et privés
et des sapeurs-pompiers et chargé de mener une réflexion sur la disponibilité
des sapeurs-pompiers volontaires.

Analyse et couverture des risques

En ce qui concerne le maintien du maillage territorial représenté par
les centres de première intervention non intégrés au service départemental
d’incendie et de secours, il convient de rappeler qu’il correspond à la
volonté du Gouvernement exprimée dans la loi relative à la démocratie de
proximité. La nécessité de préserver ce fort potentiel humain proche de la
population avait été démontrée lors de la tempête de 1999.
Lors du congrès de l’association des maires de France en novembre
2004, les élus ont rappelé au Gouvernement leur attachement au maintien
des services publics de proximité.
Les dispositions de l’article L.1424-43 du code général des
collectivités territoriales qui permettent aux départements situés dans une
même zone de défense de créer un établissement public interdépartemental
ayant pour objet l’acquisition ou la location de moyens matériels ou la
formation des sapeurs-pompiers n’ont jamais été mises en œuvre,
probablement du fait du caractère trop rigide du cadre proposé.
La loi de modernisation de la sécurité civile a abrogé cet article et a
créé une nouvelle section consacrée aux établissements publics
interdépartementaux d’incendie et de secours avec pour objectif de favoriser
la coopération et la mutualisation entre les services départementaux
d’incendie et de secours.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 423

S’agissant du traitement par les SDIS des appels qui ne relèvent pas
de leur compétence alors qu’ils en supportent seuls la charge financière il
convient d’apporter les précisions suivantes :
Le rapport conjoint des corps d'inspection du MISILL (Inspection
générale de l’administration, Inspection générale de la police nationale,
Inspection de la défense et de la sécurité civiles) de 2001 sur la gestion du
numéro d’urgence européen (112) avait montré que la mise en place de ce
numéro avait été un vecteur d’acheminement massif d’appels polluants (plus
de la moitié des appels alors que le 112 représente environ 1/3 des appels
gérés). Le blocage des appels émis à partir des portables sans carte SIM
recommandé par le rapport a été mis en place par le Gouvernement début
2004. Il a permis de réduire de 40 % les appels polluants et donc, d’autant
les appels induits pris en charge par les SDIS. Il faut également préciser
qu’avec la généralisation de l’utilisation de téléphonies mobiles, le nombre
d’appels pour une même intervention a augmenté.
Par ailleurs, les données de géolocalisation des appels engendraient
un coût substantiel pour les SDIS (acquisition des "annuaires inversés" pour
des montants pouvant atteindre 40.000 €/an dans certains départements). La
loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques
et aux services de communication audiovisuelle intègre désormais le principe
de gratuité de ces données au bénéfice des services d’urgence. Cette mesure
vient donc atténuer la charge de la prise en charge des appels d’urgence par
les SDIS.
Enfin, une étude de la direction de la défense et de la sécurité civiles
menée en 2004 sur le routage des appels d’urgence a permis de constater :
- que 30 % des appels reçus par les SDIS et réorientés vers un service
public tiers, étaient destinés au SAMU. Il s’agit non pas d’appels
reçus indûment par le SDIS mais d’une application opérationnelle
directe de la loi AMU (réalisation d’une conférence téléphonique
dans le cadre de la régulation médicale).
- que les appels réorientés vers les services de police et de
gendarmerie ne représentaient en moyenne que moins de 5% du
volume.
Dans une dizaine de départements des plates-formes communes
15 18-112 existent et le ministère de l’intérieur prône la mise en place de
telles structures et leur extension avec les services de police et de
gendarmerie.
En ce qui concerne les schémas départementaux d’analyse et de
couverture des risques et l’articulation nécessaire avec les autres règlements
structurants des SDIS, la direction de la défense et de la sécurité civiles a mis
en place un groupe de travail fin 2003 chargé de dresser l’inventaire des
principales difficultés rencontrées lors de l’élaboration de ces différents
documents et de proposer des éléments de méthodologie et de contenu
susceptibles de constituer les bases d’une doctrine commune.
424 COUR DES COMPTES

Mission des services d’incendie et de secours

A la demande du directeur de la défense et de la sécurité civiles,
l’association nationale des directeurs départementaux des services
d’incendie et de secours a mené une réflexion sur les missions des services
d’incendie et de secours.
Pour répondre à la demande qui lui a été faite, et à partir du cadre
normatif actuel, le groupe de travail mis en place à cette occasion a proposé
de définir la notion d’urgence en matière de secours à personne, et d’établir
une liste des interventions qui, selon lui, ne relèvent pas directement des
missions des services d’incendie et de secours.
S’agissant justement du secours à personne, une circulaire conjointe
intérieur-santé du 29 mars 2004 est venue préciser le rôle respectif des
SAMU, des SDIS et des ambulanciers dans l’aide médicale urgente.
Cette circulaire a permis d’apporter des précisions sur les missions
respectives et la coordination des différents acteurs, les procédures
opératoires et la formalisation conventionnelle entre les acteurs.
Un bilan de la mise en œuvre des conventions tripartites
SAMU/SDIS/ambulanciers privés élaborées en application de la circulaire
précitée devra être réalisée dans le courant du deuxième trimestre 2005.
En ce qui concerne les transports par carence effectués par les SDIS
et pour permettre d’en fixer réglementairement le prix, en application du
4ème alinéa de l’article L.1424-42 du C.G.C.T., le ministre de l’intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales et le ministre de la santé et de la
protection sociale ont confié fin avril 2004 à l’inspection générale de
l’administration, à l’inspection de la défense et de la sécurité civiles et à
l’inspection générale des affaires sociales une mission conjointe sur
l’analyse des carences ambulancières.
Dans son rapport intermédiaire, la mission conseille, avant de
prendre de nouvelles mesures, d’attendre que le processus de réorganisation
de l’ensemble du secteur, qui est en pleine montée en charge (réorganisation
de la garde ambulancière, circulaire conjointe intérieur/santé du 29 mars
2004) soit plus stabilisé et que les résultats de plusieurs enquêtes en cours
soient connus.
Le principe d’une prise en charge par les sociétés concessionnaires
d’ouvrages routiers ou autoroutiers des interventions effectuées par les
services d’incendie et de secours sur le réseau routier et autoroutier concédé
a été prévu par l’article 125 de la loi relative à la démocratie de proximité.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 425

Suite aux concertations menées depuis 2002 avec le ministère de

l’équipement et les sociétés d’autoroutes, un accord a pu être trouvé quant à
la rédaction d’une convention cadre dont le modèle vient d’être validé par un
arrêté interministériel publié au Journal Officiel du vendredi 16 juillet 2004.
Les conventions à établir entre les sociétés d’autoroutes et les services
départementaux d’incendie et de secours permettront de formaliser les
conditions de la prise en charge financière des interventions des sapeurs-
pompiers sur leurs réseaux, mais aussi d’améliorer l’échange d’informations
et donc la coordination entre les deux partenaires. Les facilités techniques de
passage aux barrières de péage accordées au profit des services
départementaux d’incendie et de secours pour les interventions de secours
dans le département seront également précisées dans ces conventions.

Coût des services d’incendie et de secours

Le rapport de M. le député Jacques FLEURY sur le bilan de la mise
en œuvre de la réforme engagée en 1996 indiquait les difficultés rencontrées
pour déterminer avec précision le coût des services d’incendie et de secours
avant 1996 et ceci notamment du fait de la difficulté d’identification des
dépenses dans les cadres comptables des collectivités, de la gestion atomisée
des services d’incendie et de secours ainsi que de l’intervention financière
des amicales de sapeurs-pompiers dans le monde rural et périurbain.
Le rapport indique deux faits permettant d’expliquer la hausse du coût
des services d’incendie et de secours après départementalisation :
« La réforme engagée en 1996 a entraîné l’harmonisation au sein
d’un même département, des régimes de travail qui partout ont été négociés
pour se rapprocher du corps qui bénéficiait du régime le plus favorable, du
régime indemnitaire qui s’est traduit par une hausse et par l’obligation de
payer les vacations aux sapeurs-pompiers volontaires qui auparavant n’était
qu’une faculté laissée à l’appréciation des autorités locales.
Dans le même esprit, la réforme a nécessité et nécessitera encore une
mise à niveau des infrastructures, des équipements et des effectifs pour
uniformiser la couverture des risques dans le département tant la situation
était hétérogène et dépendait essentiellement des budgets que les communes
et EPCI dotés d’un centre de secours entendaient consacrer à ce service »
Il convient de préciser que l’accroissement important du budget des
services départementaux d’incendie et de secours entre 1996 et 2001
correspond à la mise en œuvre de la gestion départementalisée des moyens
humains, matériels et financiers instaurée par la loi du 3 mai 1996 relative
aux services d’incendie et de secours.
426 COUR DES COMPTES

L’augmentation des contributions des communes et des établissements

publics de coopération intercommunale aux budgets des SDIS intègre donc
les transferts de charges financières entre les collectivités et les
établissements publics opérés dans le cadre de la nouvelle organisation des
services d’incendie et de secours, et s’est accompagnée d’une suppression de
ces mêmes charges dans les budgets communaux ou intercommunaux.
En ce qui concerne la France, le coût actualisé au titre de l’année
2004 s’élève à 64 euros par habitant et par an. Enfin, il convient de rappeler
que les missions confiées aux services de secours et de lutte contre les
incendies sont différentes d’un pays à l’autre et sont plus étendues en
France.
Personnels des SDIS
La loi de modernisation de la sécurité civile a apporté des précisions
quant au rôle respectif du directeur départemental des services d’incendie et
de secours, du directeur départemental adjoint et du directeur administratif
et financier, et à l’articulation des fonctions de ces différentes responsables.
En ce qui concerne les emplois administratifs et techniques des SDIS
on note une forte progression des effectifs puisque leur nombre est passé de
3529 en 1997 à 5867 en 2001 puis 8462 en 2003.
En ce qui concerne les sapeurs-pompiers professionnels ils peuvent
souscrire des contrats de sapeurs-pompiers volontaires. Cette possibilité est
autorisée par les textes en vigueur et la loi de modernisation de la sécurité
civile a encore renforcé cette possibilité en disposant que « chacun peut
devenir sapeur-pompier volontaire, sous réserve de satisfaire aux conditions
d’aptitude fixées par décret, afin de participer aux missions et actions
relevant du service public de sécurité civile ».
Une réflexion a été engagée pour que ce cumul d’activités ne soit pas
source de risque d’accident pour les personnels et ne contrevienne pas au
repos de sécurité prévu par la réglementation en vigueur.
S’agissant des régimes indemnitaires accompagnant la
départementalisation, il conviendra d’évaluer les conséquences tant en
termes financiers que de gestion des ressources humaines, de la mise en
œuvre des dispositions réglementaires ( décret 2003-1013 du 23 octobre
2003 modifiant le régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux,
décrets n° 2002-60, 2002-61 et 20002-63 du 14 janvier 2002, relatifs
respectivement aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, à
l’indemnité d’administration et de technicité et à l’indemnité forfaitaire pour
travaux supplémentaires).
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 427

Situation financière des SDIS

Depuis 2002 le ministère de l’intérieur en partenariat avec
l’association des présidents des services départementaux d’incendie et de
secours et DEXIA a collaboré à la réalisation d’une enquête annuelle sur le
financement des SDIS.
L’enquête 2004, réalisée à partir des comptes administratifs des
exercices 2003 a fait apparaître une amélioration de la situation financière
des SDIS par rapport à 2002 visible notamment dans l’évolution de
l’épargne et de la variation des fonds de roulement.
A la demande de la direction de la défense et de la sécurité civiles
l’étude 2004 a été orientée sur la fonction « achat » des SDIS. Les résultats
du questionnaire adressé dans tous les départements permettent d’avoir une
connaissance des pratiques actuelles menées par les SDIS dans ce domaine
ainsi qu’une vision des orientations qui se dégagent.
Echange d’informations entre les SDIS et l’administration centrale
Dans le cadre des échanges d’informations entre les SDIS et la
direction de la défense et de la sécurité civiles des améliorations ont été
apportées ces dernières années avec le lancement d’enquêtes annuelles ou
ponctuelles mais aussi dans le domaine opérationnel avec la généralisation
d’un système numérique d’échanges de remontée et de gestion des
informations à l’ensemble des départements qui a été décidée en fin d’année
2003.
Dans la poursuite des évolutions nécessaires dans le domaine du
recueil de l’information, la direction de la défense et de la sécurité civile a
décidé de mettre en place un « infocentre » ayant pour objet d’être le lieu
unique de recueil de l’information statistique et de servir de boussole aux
responsables locaux par la fourniture de données leur permettant de se situer
dans l’espace (comparatifs par strate, zonaux….etc) et dans le temps
(évolutions).
Cet outil sera aussi un moyen de faciliter les recoupements
d’informations. Il sera donc un outil susceptible de contribuer à
l’amélioration qualitative du recueil de l’information statistique.
D’autre part, le déploiement du réseau ANTARES (réseau national de
radiocommunications numériques pour les sapeurs-pompiers) intègrera la
modernisation dans les SDIS des système de gestion de l’alerte. Les
fonctionnalités de transmission des données (« statuts ») permettront
d’intégrer automatiquement au niveau des départements des enrichissements
aux remontées d’information (c’est typiquement le cas s’agissant de la durée
des interventions).
De plus, la refonte des systèmes d’alerte est le plus souvent interfacée
avec la gestion des vacations de sorte que la modernisation de ces systèmes
aura (au rythme des renouvellements départementaux) un impact favorable
sur la mesure du coût lié aux effectifs engagés sur les interventions.
428 COUR DES COMPTES

RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION

DU SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DU CANTAL

L’insertion au rapport public annuel de la Cour des comptes intitulé

‘‘Les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS)’’ appelle de
ma part un certain nombre de remarques qu'il m'a semblé indispensable de
porter à votre connaissance.
Concernant les mesures de l’activité des SDIS :
Les normes juridiques distinguent les missions de Sécurité Civile (loi
n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile) de celles
relevant du Code de la Santé Publique. La lecture de ces normes permet
d’établir la part de l’action publique qui revient à chaque service.
A ce titre, le ‘‘secours urgent’’ ou ‘‘non urgent’’ évoqué dans le
rapport ne vise pas l’état des victimes, mais l’exposition à un danger de ces
mêmes personnes. Pour preuve, le code de la santé publique parle de « soins
d’urgence » ce qui est une différence notable. Le chevauchement des
compétences sur quelque domaine que ce soit risquerait de créer des
atermoiements préjudiciables au bon exercice du service public.
Dans l’article L.1424-2 du Code général des collectivités territoriales,
le terme ‘‘secours d’urgence’’ s’applique en l’occurrence aux personnes
victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes, pour bien montrer son
lien avec les missions de sécurité civile. Il confirme ainsi qu’il se réfère bien
à la situation et non à l’état des personnes impliquées dont le classement lors
d’évènements est réalisé en ‘‘urgences’’ absolues (blessés graves),
‘‘urgences’’ relatives (blessés légers) ou indemnes. Dans ces circonstances,
les sapeurs pompiers agissent dans le strict cadre de leurs missions (sécurité
civile).
Pour ce qui concerne le service public hospitalier, il assure une
mission de santé publique telle que définie par l’article L.6111-1 du code de
la santé publique : ‘‘Les établissements de santé, publics et privés, assurent
les examens de diagnostic, la surveillance et le traitement des malades, des
blessés et des femmes enceintes en tenant compte des aspects psychologiques
du patient... ’’
L.6112-1 : ‘‘Le service public hospitalier exerce les missions définies
à l'article L. 6111-1 et, de plus, concourt : (…) 6º Conjointement avec les
praticiens et les autres professionnels de santé, personnes et services
concernés, à l'aide médicale urgente (…)’’
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 429

L’article L.6311-1 complète ce cadre par : ‘‘L'aide médicale urgente

a pour objet, en relation notamment avec les dispositifs communaux et
départementaux d'organisation des secours, de faire assurer aux malades,
blessés et parturientes, en quelque endroit qu'ils se trouvent, les soins
d'urgence appropriés à leur état.’’
Cette lecture est confortée par la partie décret simple du code de la
santé publique qui demande aux établissements publics hospitaliers de
disposer de moyens de transports sanitaires et des personnels qualifiés, ou
les invite à conventionner avec des organismes publics ou privés qui en
disposent. (Cf. articles D 712-73 et suivants ou R 712-71-4 et suivants)
Sur la question de l’établissement de statistiques par les SDIS, cette
tâche est réalisable dès lors que l’on s’attache à classer les interventions en
fonction de l’action conduite ‘‘secours’’ (missions de Sécurité Civile) ou
‘‘soins’’ (missions de Santé Publique), le secours supposant un évènement tel
que inventorié dans l’article L.1424-2 du CGCT, avec un ou plusieurs
impliqués et une cause exogène.
Comme indiqué dans le rapport, la définition précise des missions
dévolues à chaque service apporterait, en effet, l’éclairage nécessaire au
règlement des litiges entre services publics et entre prestataires privés et
services publics.
Concernant le traitement de l’alerte :
Selon la Cour, les SDIS n’ont pas saisi l’opportunité de regrouper le
centre de traitement de l’alerte (18) et le centre de réception et de régulation
des appels (15). Mais, le regroupement, s’il est souhaitable pour le service
public, pour rechercher une meilleure efficacité et des économies d’échelle,
ne peut intervenir qu’à la condition que les conseils d'administration de
chaque établissement public et les principaux financeurs de ces mêmes
établissements (agence régionale d’hospitalisation et conseil général)
s’accordent sur ce point, l’autorité préfectorale et l’Etat étant à même
d’encourager cette démarche par une mesure financière d’accompagnement
(subventions).
Le Service Départemental d’Incendie et de Secours est soumis à une
obligation de moyen et non de résultat. Le SDACR indique dans son analyse
les délais approximatifs de couverture de chaque zone du département en
fonction de la nature des moyens disponibles à la date de sa publication. Il
propose des objectifs et des solutions permettant d’améliorer le dispositif
opérationnel et sa réactivité.
Les délais d’acheminement des moyens reposent également sur
nombre de paramètres externes au SDIS, tels que les obligations faites aux
autres services publics à l’exemple de la DDE pour ce qui concerne le
maintien de la circulation lors d’évènement météorologique.
430 COUR DES COMPTES

Le délai de 20 minutes, évoqué dans le rapport, est en effet antérieur

au schéma d’analyse et de couverture des risques. Cette référence provient
de l’arrêté du 1 février 1978 portant Règlement d’instruction et de manœuvre
des sapeurs pompiers communaux. L’article 3 du chapitre 1er de la
XIIème partie (page 1017) indique dans son 5ème alinéa : ‘‘On admet que le
délai d’intervention des secours ne doit pas dépasser 20 minutes. Dans la
pratique, le rayon maximum d’efficacité d’un C.S. à la campagne est de
l’ordre de 13 Km ; ce rayon est réduit en pays montagneux.’’
Cette rédaction, aujourd’hui remise en cause par le SDACR et son
principe, veut que conformément à l’article L. 1424-7 du code général des
collectivités territoriales : ‘‘Le schéma départemental d'analyse et de
couverture des risques est élaboré, sous l'autorité du préfet, par le service
départemental d'incendie et de secours.
Après avis du conseil général, le représentant de l'Etat dans le
département arrête le schéma départemental sur avis conforme du conseil
d'administration du service départemental d'incendie et de secours.’’
Le délai de réponse est dès lors variable d’un département à l’autre.
Il est très souvent lié aux impératifs financiers qui influencent les choix
politiques concernant le niveau de couverture.
Concernant les transports sanitaires :
Le SDIS est apte à effectuer des transports sanitaires en raison de la
composition de son parc de véhicules et de la carence des moyens publics ou
privés normalement dédiés à cette mission par le code de la santé publique,
comme prévus aux articles L. 6312-1 à 5, R. 712-71-1, R. 712-71-4,
R. 715 10-6, D. 712.73 et D. 712-74.
Concernant les évacuations, les moyens du Service Départemental
d’Incendie et de Secours interviennent pour exercer : ‘‘(…) 4° Les secours
d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes
ainsi que leur évacuation.’’
Le rapport de la Cour indique, par cette rédaction, que le SDIS fait
face à une mission de secours consécutive à un évènement majeur
comportant souvent de nombreux impliqués. Leur prise en charge est réalisée
par le SDIS. Elle ne sous-entend pas seulement les victimes au sens de
dommages corporels, mais dans son sens le plus large (sans abri, personnes
isolées...). De la même façon, l’évacuation ne s’entend pas dans le seul sens
de transport sanitaire, mais comme l’action à conduire pour soustraire les
impliqués au risque qui les menace ; les évacuations peuvent être réalisées,
comme cela se produit régulièrement lors des missions de sécurité civile, par
des embarcations (inondation), par des véhicules de transports des
personnels (risques toxiques ou radiologiques)...
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 431

Concernant les interventions dans le cadre des compétences

partagées :
Le rapport de la Cour évoque à tort, dans l’inventaire des
interventions réalisées dans le cadre des compétences partagées, les
évacuations d’urgence.
Il n’existe pas de compétences partagées entre les services publics,
mais des concours apportés comme cela se pratique pour les transports
sanitaires. Dans ce domaine, et comme rappelé plus haut, il n’y a pas lieu de
coordonner les actions du service de santé et de secours médical du SDIS et
du service d’aide médicale urgente, en raison de la compétence unique de ce
dernier dans la coordination des moyens (Cf. le code de la santé publique).
Les moyens médicaux du SDIS sont chargés d’établir les aptitudes
médicale et physique des personnels (médecine du travail), de la pharmacie à
usage intérieur, du Conseil technique et du soutien sanitaire des sapeurs
pompiers dans l’accomplissement des missions de sécurité civile. Le Service
de Santé et de Secours Médical n’intervient dans les missions de santé
publique, compétence de l’hôpital, qu’à la demande du médecin régulateur
du Centre de Réception et de Régulation des Appels comme tout médecin
généraliste ou médecin urgentiste.
Les conventions signées entre les établissements publics (centre
hospitalier et SDIS) ont pour objet de coordonner leurs politiques et leurs
actions dans la gestion des secours d’urgence et des soins médicaux au
quotidien, et ce dans le respect des missions et des compétences de chacun
des services.
Là encore, le premier tiret entretient la confusion entre « secours
d’urgence » et ‘‘détresse vitale’’. Le premier terme qualifie une action face à
une situation ou un évènement, alors que le second caractérise un bilan
médical réalisé sur une victime.
Le second tiret trouve sa réponse dans le code pénal où l’article L.
223-6 dans son alinéa 2 qui : ‘‘puni d'un maximum de cinq ans
d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende quiconque s'abstient
volontairement de porter à une personne en péril l'assistance que, sans
risque pour lui ou pour les tiers, il pouvait lui prêter soit par son action
personnelle, soit en provoquant les secours.’’
Les secours d’urgence sont accomplis par les sapeurs pompiers dans
toute situation aux implications collectives ou individuelles aux conséquences
vitales (exemple du malaise cardiaque ou de l’intoxication). Cette action est
appelée ‘‘prompt secours’’. Elle échappe à toute autorisation des services
compétents comme dans le cas du service public hospitalier et de son centre
de réception et de régulation des appels (15). Le CODIS dans les cas de
prompt secours informe le CRRA 15 a posteriori.
432 COUR DES COMPTES

Concernant l’intervention par constat de carence des ambulances

privées :
Le coût réel des prestations de transport que réalise le SDIS pour les
centres hospitaliers n’est certes pas quantifiable avec précision, mais d’un
impact très important sur son budget. En effet, pour accomplir les
interventions de secours à personne, le SDIS doit augmenter son parc VSAB
ou VSAV de façon significative (environ 2 fois ses besoins), assurer son
entretien, et rémunérer les personnels qui assurent la prestation.
L’analyse des coûts a un coût pour le SDIS (acquisition d’outils de
gestion, personnels dédiés) dont il ne peut assurer la charge sans recettes
nouvelles. Il en est de même pour l’élaboration des contrats ou conventions
partenariales et du contrôle de gestion.
A titre d'information, le réseau des contrôleurs de gestion des SDIS a
calculé le coût d'intervention d'un VSAV.
Ce calcul prend en compte les coûts matériels (amortissement du
véhicule, carburant, assurance), humains (coût des sapeurs-pompiers
composé de leur rémunération et de leur coût de formation), et des coûts
fixes (centre de traitement de l'alerte, commandement, casernement).
Pour une intervention de 2 h (temps entre le décroché de l'appel et le
retour à la disponibilité du véhicule rangé et désinfecté), la sortie d'un VSAV
armé de 3 sapeurs-pompiers professionnels revient, pour un SDIS de 4è
catégorie, à 576 €.
On est très loin des 90 € d'indemnisation des transports par carence
de moyens privés.

RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION

DU SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE CORSE DU SUD

Il est toujours difficile de comparer les activités des Services

Départementaux d’Incendie et de Secours à partir d’analyses nationales
dans la mesure où chaque département mesure l’activité de son SDIS à partir
de ses propres contraintes et spécificités… La montagne, la plaine, la côte, le
nord et le sud ne peuvent être comparables.
En effet, peut-on comparer la Haute Savoie avec la Haute Corse ou la
Corse du Sud ? Le Var avec le Nord ?
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 433

La Haute Savoie avec 631.679 habitants, 439 sapeurs-pompiers

professionnels et 2.868 sapeurs-pompiers volontaires, soit en moyenne 15
sapeurs-pompiers professionnels pour 75 sapeurs-pompiers volontaires, avec
un risque d’incendie d’espaces naturels quasiment nul…, à l’exception des
feux de cheminées ou de chalets ( ! ) …, est, par contre, confrontée à des
risques importants en matière d’incendie d’ouvrages routiers et de secours à
personnes, notamment en hiver.
A l’inverse, la Corse du Sud avec 118.593 habitants, 175 sapeurs-
pompiers professionnels, soit 2,5 fois moins pour une population 6 fois
inférieure et 733 sapeurs-pompiers volontaires, soit 1 sapeur-pompier
professionnel pour 4,5 sapeurs-pompiers volontaires, donc presque 2 fois
moins de sapeurs-pompiers volontaires que la Haute Savoie. Mais avec des
risques incendie feux de forêts sur près de 6 mois par an et près de 500
kilomètres de côtes fréquentées par près de 2,5 millions de touristes pendant
près de 3 mois, elle doit faire face également à des risques de secours à
personnes, tout aussi importants que dans la Haute Savoie, si ce n’est plus,
pendant l’hiver avec ses 2 stations de ski et pendant l’été avec le GR 20
(chemin de grande randonnée très prisé !).
On voit là, par un exemple simple, toute la difficulté de l’analyse à
partir de ratios nationaux.
Mais où l’analyse est encore plus difficile, voire inutile, c’est quand
on compare le SDIS des Hautes Alpes avec ses 121.419 habitants (chiffre
sensiblement identique à celui de la Corse du Sud), ses 38 sapeurs-pompiers
professionnels et ses 1.276 sapeurs-pompiers volontaires, soit près de 34
sapeurs-pompiers volontaires pour 1 sapeur-pompier professionnel, avec un
risque zéro quant aux feux de forêts et un risque faible quant aux secours à
personnes.
Dans ce cas, on peut se demander, en poussant le raisonnement vers
l’absurde, qu’elle est l’utilité de 38 sapeurs-pompiers professionnels noyés
dans la masse des sapeurs-pompiers volontaires ? Qui aide qui ? Le même
raisonnement s’applique à l’Ariège, la Creuse ou encore la Corrèze ! !
Enfin, il n’est pas inutile de faire observer que la mutualisation des
moyens en hommes et en matériels est telle en France continentale, que dans
certains départements on peut effectivement observer la prédominance des
sapeurs-pompiers volontaires sur les sapeurs-pompiers professionnels et
donc, dans la mesure où les formations sont identiques, de l’utilité non pas
des volontaires, mais des professionnels !
On voit bien, à partir d’une telle observation, que, s’agissant des deux
SDIS de Corse, l’analyse ne tient plus. En effet, la mutualisation entre Haute
Corse et Corse du Sud ne peut être que très ponctuelle dans la mesure où les
risques forts se trouvent être identiques à la même période (Mai à Septembre,
voire Octobre), et que chaque SDIS a besoin de tous ses effectifs et moyens
au même moment, ce qui est loin d’être le cas pour tous les SDIS de France
434 COUR DES COMPTES

continentale. Chaque fois qu’un sinistre important se déclare dans un

département du bassin méditerranéen, il est facile de recevoir l’aide quasi
immédiate (- de 3 heures) des personnels et moyens de 10 à 12 SDIS
périphériques. Ce ne peut être le cas de l’Ile de Corse qui, en cas de sinistre
important, recevra de l’aide du continent, et dans le meilleur des cas, 48
heures après : les renforts seront donc inutiles.
La Chambre Régionale des Comptes met en évidence le taux des
risques incendie, et notamment le taux d’interventions, de 20 à 27 % contre
10 % sur continent. Ces pourcentages nous paraissent en dessous de la
réalité, mais ils sont néanmoins suffisants pour, déjà, mettre en évidence la
nécessité de moyens beaucoup plus importants que sur le continent : des
moyens de lutte certes plus importants mais aussi des moyens humains pour
les utiliser !
La Chambre régionale des comptes ne prend pas en compte, et c’est à
tort me semble-t-il, les efforts de prévention importants, notamment en Corse
du Sud, qui ont permis des résultats particulièrement positifs depuis près de
10 ans, avec des superficies parcourues toujours moins importantes,
notamment en 2003 quand on les compare à celles du Sud Est ou tout
simplement à celles de la Haute Corse. On parlera aussi de l’été 2004 où
seulement 91,5 hectares ont été brûlés.
Cela ne veut pas dire pour autant que le nombre de mise à feux est
faible, bien au contraire… mais le quadrillage, la prévention et l’engagement
permanent sur le terrain sont tels que les interventions se font en moins de 5
minutes et que, de ce fait, les feux sont « écrasés » presque à leur départ.
Dans cette situation, le grand bénéficiaire n’est autre que l’Etat dont les
moyens, Canadairs entre autres, ne sont pas utilisés. Ces résultats devraient
conduire à une péréquation des dépenses des SDIS, mais ce n’est pas le cas.
Les dépenses sont, par contre, de plus en plus élevées, alors que l’Etat se
désengage de plus en plus et qu’il ne récompense pas les SDIS qui font de
réels efforts de prévention. C’est le cas du SDIS 2A.
La Chambre devrait surtout rechercher les causes de ces
augmentations, non pas au niveau du fonctionnement des SDIS, mais au
niveau législatif, et surtout réglementaire. En effet, depuis la
départementalisation de 1997, donc en 7 ans, ce ne sont pas moins de
57 textes qui ont été appliqués, avec bien entendu le texte sur la RTT
(35 heures) qui a mécaniquement augmenté de 10 % l’ensemble des effectifs
administratifs et des sapeurs-pompiers professionnels… donc par voie de
conséquence celui des sapeurs-pompiers volontaires dans les mêmes
proportions.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 435

Il n’est pas inutile également de faire observer, s’agissant de

l’exercice de la profession, que celle-ci ne peut être la même dans le Lot,
l’Ariège ou la Meuse (on pourrait multiplier les exemples), qu’en Corse… ne
serait ce que pendant la période des grands feux de forêts… Sait-on tout
simplement dans ces départements les combattre ? Connaît-on les conditions
d’engagement pendant 48 heures d’affilées, voire 72 heures, sur un grand
feu ? Ses conséquences physiques et morales, notamment quand ces
situations sont renouvelées plusieurs fois par mois ? Les risques d’accidents
graves, souvent irréparables… ? Sûrement pas. Peut-on toujours comparer le
Cantal à la Corse ?
Il serait souhaitable que pour ce type d’études, ou de contrôle,
effectués par les Chambres régionales des comptes, notamment dans nos
deux départements, les conseillers s’intègrent aux équipes de secours, non
comme intervenants mais comme simples observateurs. Ils mesureraient sans
doute différemment le taux d’absentéisme qui, même s’il est élevé et doit être
réduit, trouve une justification dans les conditions souvent extrêmes de
l’exercice d’une mission de service public que les sapeurs-pompiers
professionnels et les sapeurs-pompiers volontaires de Corse exercent
pleinement et de façon très responsable.
En conclusion, les SDIS de Haute Corse et de Corse du Sud ne
peuvent en aucun cas être comparés, à partir de ratios nationaux ou à partir
de SDIS de même catégorie, aux SDIS du continent. Seules les comparaisons
au niveau des services administratifs peuvent, éventuellement, être retenues,
et avec quelques atténuations, mais en aucun cas au niveau des interventions
et du coût de celles-ci. La Corse c’est 1.000 kilomètres de côtes, 6 ports de
commerce, 4 aéroports, plusieurs montagnes à plus de 2.000 mètres
d’altitude, plusieurs milliers d’hectares de forêts de résineux, plusieurs
milliers d’hectares de maquis, 3.000 kilomètres de routes, c’est aussi
360 communes avec une population âgée mais aussi 2 à 3 millions de
touristes qui, s’ils apportent économiquement beaucoup à la Corse,
multiplient par 8 à 12 le nombre d’interventions de secours à personnes
pendant la saison estivale : 2 exemples :
- CALVI : 5 275 habitants, d’une superficie de 3 120 hectares difficiles,
mais près de 150 000 personnes entre le mois de mai et celui de
septembre, un port de commerce international (Italie-France), un
aéroport international et le plus grand port de plaisance de Haute
Corse.
- PORTO-VECCHIO : 10 586 habitants, d’une superficie de
16 865 hectares extrêmement difficiles, avec également un port de
commerce international (France-Italie), un grand port de plaisance
mais aussi et surtout près de 250 000 personnes entre le mois de mai et
celui de septembre.
436 COUR DES COMPTES

Peut-on dire la même chose de Rodez ou d’Albi ? D’Aurillac ou de

Brest ?
On voit bien toute la difficulté, des comparaisons à partir de ratios
nationaux ou par catégorie de SDIS.
Mon intervention se veut être, essentiellement, une contribution à une
meilleure compréhension des choses, et notamment la recherche d’une
explication, objective, de l’importance des dépenses et donc des
contributions des Collectivités Territoriales et Locales des SDIS de Corse.
Elle n’a pas pour objectif de mettre en cause l’analyse ou le rapport de la
Chambre Régionale des Comptes de la Corse, mais tout simplement de
replacer la situation des deux SDIS dans un contexte qui est tout simplement
hors normes, et pour cause. Dans d’autres domaines le Gouvernement l’a
bien reconnu et intégré (Université), alors pourquoi pas les SDIS de Haute
Corse et de Corse du Sud.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS
DE HAUTE-CORSE
En réponse à l’insertion de la Cour des comptes sur les services
départementaux d’incendie et de secours (SDIS), j’ai l’honneur de vous
communiquer en annexe la réponse que j’avais adressée à la chambre
régionale des comptes de Corse le 21 juin 2004.
Mes craintes à l’époque ont d’ailleurs été confirmées par la loi 2004-
811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. A titre
d’exemple, l’article 12-2-1 instaure un surcoût de cotisation au CNFPT. De
même, l’article 83 de la même loi institue une prestation de fidélisation et de
reconnaissance au bénéfice des sapeurs pompiers volontaires.
Autant de contraintes financières imposées aux SDIS sans, à ce jour,
connaître la part éventuelle de l’Etat.
Dans ces conditions, il est bien évident que même si les textes
imposent des plans prévisionnels, ils ne seraient pas très sérieux étant
donnée le nombre d’inconnues.
***
Annexe : Réponse adressée le 21 juin 2004 au Président
de la chambre régionale des comptes de Corse
La situation financière du SDIS de la Haute-Corse est à l’image de la
majorité des SDIS de France.
A un moment de l’analyse il serait sans doute opportun de situer
l’établissement public dans son contexte général.
LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 437

Comme le précise un rapport annuel portant sur l’étude nationale des

finances dans des services départementaux d’incendie et de secours, il
s’avère que l’avenir financier des SDIS est plus que sombre, le coup fatal
étant prévu aux environs de l’année 2005 avec la prise en compte des
retraites des sapeurs pompiers volontaires, coût estimé à 96,9 M€ en 2005,
soit à titre de comparaison le montant des investissements 2003.
Pour ce qui concerne les recettes nouvelles et plus particulièrement
les conventions avec les hôpitaux, après plusieurs mois de négociations tant
avec l’hôpital de Bastia qu’avec l’ARH, il semblerait que le dossier soit sur
le point d’aboutir, et ce manque de recette n’est sûrement pas dû à l’absence
de délibération, puisque le titre émis en 2001, en application d’une
délibération, n’est toujours pas recouvré à ce jour.
Dans cette affaire, le service départemental d’incendie et de secours
n’a pas bénéficié de beaucoup de soutien.
Sur l’absence de plans prévisionnels, et si l’on en croit les débats au
Sénat sur la ‘‘modernisation’’ de la sécurité civile, ce sont 236 lois et
règlements concernant les SDIS qui sont parus depuis la loi de 1996 portant
sur la départementalisation.
Faire des prévisions dans cette frénésie de réglementation pourrait
apparaître assez peu sérieux. Bien entendu, toutes ces réformes, dont le
rythme ne semble pas ralentir, ont plus ou moins une incidence financière et
peu de monde ne semble s’en émouvoir et surtout pas les initiateurs des lois
et règlements.
Pour ce qui concerne la coopération avec la Corse du Sud, même si
elle n’est pas formalisée, elle n’en demeure pas moins dans les faits. Par
exemple, lors de la campagne feux de forêts 2003, à plusieurs reprises des
renforts en hommes et matériels ont été engagés sur des opérations du
département voisin.
Cependant les statistiques montrent que le caractère critique de la
situation se produit simultanément dans les deux départements. La Corse du
Sud et la Haute-Corse ont donc plus besoin de moyens supplémentaires.
Il est désormais établi que l’avenir du financement des SDIS ne se
présente pas sous les meilleurs auspices. Sans doute pour cette raison, le
législateur a-t-il prévu de laisser l’entière responsabilité au département
pour apporter tous les crédits nécessaires tout en laissant au SDIS le
caractère d’un établissement public.
Mais pour que les choses ne soient pas aussi simples, le projet de loi
de modernisation de la sécurité civile prévoit que le département fixera lui-
même le montant de sa participation. Encore une raison pour accorder aux
plans prévisionnels une importance plus que relative.
438 COUR DES COMPTES

Enfin et pour être tout à fait exact, les deux recours introduits par
différentes communes devant le tribunal administratif ont toujours porté sur
la répartition des taxes et jamais sur le montant total de la participation des
communes et EPCI, le SDIS de Haute-Corse ayant voulu éviter à certaines
communes une augmentation trop importante, le tribunal administratif en a
décidé autrement.