Introduction

I. Des institutions à la Constitution

A. Le développement des institutions politiques

1. Définitions

Une institution politique trouve sa pertinence dans la description d'une forme

durable, tel que défini par Maurice Hauriou.

Selon Hauriou, une "institution chose" est dépourvue d'autonomie et d'organes,

agissant par le biais de représentations intellectuelles régies par des corpus de règles,
tels que le mariage ou le contrat de vente. Cette catégorie d'institution se distingue
par une densité normative cohérente. Elles existent et fonctionnent à travers les
règles et les normes qui les entourent. Ces règles peuvent être des conventions
sociales, des coutumes, des contrats ou d'autres formes de régulation intellectuelle.

En contraste, les "institutions vivantes", également appelées "organes", possèdent

une autonomie et tendent vers une personnalité morale. Elles se définissent par trois
caractéristiques distinctes :

● Une organisation sociale autonome

● Une relation avec l'ordre général des choses → reconnaissance en tant
qu'institution
● Un caractère durable qui lui permet de survivre aux membres qui la
composent

En outre, une institution vivante poursuit un but et génère du droit à la fois de

manière interne, grâce à un comportement interne qui favorise son fonctionnement,
et de manière statutaire, visant l'accomplissement des objectifs fixés par l'institution.

2. L’institution précède la Constitution

Maurice Hauriou souligne que “Les pratiques de gouvernement devancent les lois et
les constitutions”. Ce constat met en lumière le fait que le phénomène institutionnel
émerge simultanément à la création de corps politiques durables. On qualifie
d'"institutions politiques" la présence d'un système de gouvernement dans la durée.
En d'autres termes, l'institution préexiste au développement du Droit
Constitutionnel.

Un exemple illustratif de cette dynamique se trouve en France, où l'État existe avant

l'élaboration de la Constitution. Cela contraste avec les États-Unis, où la Déclaration
d'indépendance du 4 juillet 1776 conduit, le 17 septembre 1787, à l'élaboration de la
Constitution américaine.
 B. L’encadrement constitutionnel des institutions publiques

L'étude des institutions requiert une approche conjointe du DC et de la SP, malgré

une frontière poreuse. Le politique, englobant choix et principes, se distingue entre
sens large et strict. Le DC, précis, se concentre sur les normes juridiques avec un effet
normatif, tandis que la SP observe directement la réalité politique.

1. La notion de Constitution

Emergence du constitutionnalisme aux XVIIe et XVIIIe siècles motivé par la volonté

de lutter contre l’absolutisme et est envisagé comme une modalité visant à garantir
les libertés publiques.

● John Locke avec son ouvrage Second traité du gouvernement civil (1689)
● Montesquieu avec De l'esprit des lois (1748)

La constitution matérielle renvoie à l'ensemble des règles, des principes et des

valeurs qui régissent effectivement le système politique d'un État, même si elles ne
sont pas nécessairement consignées dans un texte écrit.

La constitution formelle est définie comme un ensemble de normes qui possèdent

une supériorité hiérarchique sur toutes les autres normes légales. Ces normes
constitutionnelles déterminent le mode de production des autres normes juridiques
et ne peuvent être modifiées que par une procédure spéciale.

Une constitution est définie comme un ensemble de normes supérieures qui ne

peuvent être modifiées que par une procédure spéciale. Son objectif est de
déterminer le mode de production des normes inférieures tout en encadrant
l'État et en protégeant les libertés. Cela suit le raisonnement de la pyramide des
normes de Kelsen.

● La distribution des pouvoirs constitue la première fonction de la Constitution,

assurant une répartition du pouvoir au sein de l'État et s'opposant ainsi à
l'arbitraire.
● Une autre fonction majeure est l'encadrement des libertés, une finalité
politique qui vise à organiser un système de protection des droits
fondamentaux, une perspective plus contemporaine.

La notion de "fondamentalisation du Droit Constitutionnel" émerge, faisant de la

Constitution le texte principal des droits fondamentaux. Historiquement ancrée dans
une conception libérale et la limitation des pouvoirs, cet aspect est illustré, par
exemple en France avec la décision de 1971 sur la liberté d'association et
l’établissement du bloc de constitutionnalité.
 II. Les grandes notions constitutionnelles

A. l’Etat

1. Définition

Le concept d'État englobe une autorité souveraine exerçant son pouvoir sur une
population définie et dotée d'une organisation permanente sur un territoire
donné.

L'État est décrit par Carré de Malberg comme un être synthétique et abstrait
personnifiant la collectivité nationale, permettant à l'État d'agir en tant que
personne morale, une fiction juridique créant une existence juridique. Pour
fonctionner, l'État s'appuie sur différents organes, et sa volonté est associée aux
règles de droit, car l'État est le droit lui-même.

La norme = volonté arrêtée avec une sanction. Elle est un instrument clé de l'action
étatique. Les organes de l'État mettent en œuvre cette volonté, notamment à travers
les agents publics.

Cependant, le fait pour l'État d'avoir une personnalité morale génère des droits et
des obligations, créant ainsi un paradoxe : l'État, en tant que producteur de droits,
doit également faire respecter ces droits, s'imposant ainsi une auto-limitation.

2. Les différentes formes de l’État

"Il existe autant de formes d'État que d'État". Les doctrines classent
généralement les États en deux grands modèles, soit fédéral soit unitaire.

Dans un État unitaire comme la France, En revanche, dans un État fédéral

les normes locales ne peuvent être comme les États-Unis, la Constitution
créées qu'en application de normes répartit les compétences entre l'État
nationales préalables. Les compétences fédéral et les États fédérés, avec une
des collectivités locales sont compétence de principe revenant aux
précisément attribuées, appelées États fédérés.
compétences d'attribution, fixées par la
Constitution ou la loi.

Il est crucial de différencier la forme de l'État /du/ régime de gouvernement. La

forme de l'État se rapporte à son organisation juridique, déterminant l'espace de
validité des normes (national, local).

En France, l'article 1 de la Constitution dispose que la République est indivisible

mais décentralisée, précisée par une révision constitutionnelle en 2003.
 B. La souveraineté

1. Les différentes acceptions de la souveraineté selon Hamon et

Troper

● La souveraineté comme le caractère supérieur de l'État : L'État n'est

subordonné à aucune institution interne ni assujetti à une entité externe.
● La souveraineté comme la puissance suprême de l'État : Cela signifie que
l'État détient une autorité incontestable et la plus élevée au sein de son
territoire.
● La souveraineté comme un ensemble des pouvoirs et prérogatives . Cela va
au-delà de la simple autorité et inclut tous les droits, privilèges et
compétences inhérents à la gouvernance d'un État.
● La souveraineté comme une qualité de l'être réel ou fictif au nom duquel le
pouvoir est exercé : nécessité de personnaliser le pouvoir.

2. Les différentes conceptions de la souveraineté

Sous l'Ancien Régime, notamment pendant l'époque de la monarchie absolue, la

souveraineté était interprétée comme une monarchie de droit divin. Le roi était
considéré comme tenant son pouvoir directement de Dieu, conférant une légitimité
divine à son autorité. Pendant la Révolution Française, la conception de la
souveraineté a connu une transformation majeure avec la sécularisation du pouvoir.
La souveraineté n'émanent plus de Dieu, mais plutôt de la nation avec 2 thèses :

Souveraineté Nationale : Appuyée sur Souveraineté Populaire : Ancre la

la théorie de la représentation, cette souveraineté plus à gauche, affirmant
thèse considère que la souveraineté que la souveraineté appartient
nationale réside dans la Nation en tant directement au peuple. Cela implique la
qu'entité abstraite. Les organes sont possibilité pour le peuple d'exercer la
qualifiés de représentants, et participent souveraineté directement, favorisant
à l'exercice de la souveraineté. Cette des éléments de démocratie directe ou
approche reconnaît la constitution d'une semi-directe. Les gouvernants sont élus,
élite représentative chargée de mais le contrôle direct du peuple reste
gouverner pour la nation. un droit essentiel.

La thèse de la souveraineté nationale La thèse de la souveraineté populaire

implique une participation des ancre la souveraineté directement dans
représentants à l'exercice de la le peuple, encourageant des éléments de
souveraineté, reconnaît une élite démocratie directe, permettant le
gouvernante, interdit le mandat mandat impératif, et favorisant le droit
impératif au profit du mandat de contrôle direct du peuple sur les
représentatif. gouvernants.
 C. La séparation des pouvoirs

1. Séparation ou partage de pouvoir ?

La séparation des pouvoirs s’est développée au XVII-XVIIIe siècle. La doctrine de

Montesquieu, telle qu 'exprimée dans son ouvrage majeur De l'Esprit des Lois, a
pour objectif d'éviter la concentration du pouvoir entre les mains d'une seule
personne, ce qui pourrait conduire à l'arbitraire et à des abus de pouvoir.

La tripartition fonctionnelle de l'État consiste en trois pouvoirs distincts :

Puissance Législative : Puissance Exécutive des Puissance Exécutive des

Choses Relevant du Droit Choses Relevant du Droit
Responsable de l'élaboration des Gens : Civil :
des lois. Montesquieu insiste
sur la nécessité de séparer En charge de l'application Responsable de l'application
cette fonction des autres des lois relatives aux affaires des lois concernant les
pour éviter un pouvoir extérieures. affaires internes et civiles.
excessif entre les mains d’1
seule institution.

La solution proposée par Montesquieu repose sur un équilibre subtil entre ces trois
pouvoirs. Il introduit également deux concepts clés pour garantir cet équilibre :

- Faculté de Statuer : chaque pouvoir doit être capable de produire des

ordonnances ou des décrets par soi-même et de manière autonome.
- Faculté d'Empêcher : le droit d'annuler ou de contrecarrer une décision prise
par un autre pouvoir.

Il y différentes interprétations de la doctrine de Montesquieu :

● Interprétation Séparatiste : une distribution stricte des fonctions législative,

exécutive, et judiciaire entre trois organes distincts avec parlement,
gouvernement, judiciaire. Selon cette thèse, il ne devrait y avoir ni
collaboration ni interaction entre ces organes. Cependant, cette approche
séparatiste est souvent considérée comme impossible à mettre en œuvre dans
la réalité.

● Conception Nuancée : le législatif et l'exécutif ne doivent pas être confiés à un

seul organe, mais elle n'interdit pas à un même organe d'exercer à titre
principal une fonction tout en participant à une autre. Par exemple, le
gouvernement, qui exécute les lois, peut également participer à l'élaboration
des lois.
 ● Hiérarchie entre les organes : contrairement à l'idée d'égalité entre tous les
organes. Dans cette perspective, certaines institutions, comme le Parlement et
le gouvernement, sont considérées comme des organes primaires, tandis que
d'autres, comme le pouvoir judiciaire, sont des organes secondaires.

● Checks and Balances dans la Constitution Américaine : La Constitution

américaine repose sur le principe de "checks and balances" (contrôles et
équilibres), où chaque organe exerce une influence sur les autres. Cette
approche implique une séparation souple, ajustée en fonction du degré
d'indépendance organique, plutôt qu'une séparation stricte.

● Séparation Organique vs Séparation Fonctionnelle : La séparation

organique concerne l'indépendance d'un organe par rapport à un autre, tandis
que la séparation fonctionnelle concerne la spécialisation des fonctions au sein
d'un organe.

D. La responsabilité

En DC, la responsabilité politique concerne la mise en cause d'un responsable

politique (un chef d'État, un gouvernement, etc.) pour des actes ou des décisions qui
ont pu engager sa responsabilité. Cela peut conduire à des conséquences telles que la
démission, la destitution ou d'autres sanctions politiques.

1. Les trois types de responsabilité

● Responsabilité Civile :
○ Fait générateur : Il résulte de la commission d'un dommage, que ce soit
dans le cadre d'un contrat ou en dehors de celui-ci.
○ Sanction : versement de dommages et intérêts.

● Responsabilité Pénale :
○ Fait générateur : commission d'une infraction, que ce soit une
contravention, un délit ou un crime. Cela implique la réalisation d'un
comportement prohibé par la loi.
○ Sanction :l'application de peines, telles que des amendes, des peines de
prison ou d'autres sanctions pénales.

● Responsabilité Politique :
○ Fait générateur :l'existence d'un différend d'ordre politique ou d'une
divergence d'appréciation entre divers organes. Cela peut conduire à
une perte de confiance dans le cadre d'un mandat politique.
○ Sanction : la révocation d'un mandat → destitution ou démission.

2. Les différentes formes d’engagement de la responsabilité

politique
La responsabilité politique, distincte de la responsabilité pénale, a émergé de
l'évolution des gouvernements, notamment avec l'impeachment en
Grande-Bretagne. Aujourd'hui, elle implique l'engagement de la responsabilité
devant les chambres législatives. La confiance ou le rejet de motions de censure
déterminent la survie du gouvernement. En France, la dissolution de l'Assemblée
Nationale constitue une forme d'engagement de la responsabilité politique des
députés, différenciée de l'impeachment et de la procédure britannique.

III. Les classifications des régimes politiques

Les classifications politiques distinguent les formes de gouvernement selon le

titulaire du pouvoir et les régimes politiques selon l'agencement spécifique de la
séparation des pouvoirs, visant à promouvoir la meilleure structuration et exercice
du pouvoir.

A. Les formes de gouvernement

1. La classification ancienne

La plus ancienne forme de gouvernement, conçue dès l'Antiquité grecque, a persisté

jusqu'au 18ème siècle, suscitant un questionnement perpétuel sur la meilleure
modalité de gouvernement, exprimé aussi bien par Platon que par Aristote. La
distinction fondamentale repose sur le nombre de gouvernants, variant de un à
quelques-uns à tous, engendrant ainsi la monarchie, l'oligarchie et la démocratie.
Tous les auteurs reconnaissent que chaque forme de gouvernement présente des
avantages et des inconvénients variables.

➔ la monarchie (gouvernement d’un seul) :

Elle est louée pour son efficacité mais elle présente des risques d’arbitraire puisque le
pouvoir est concentré entre les mains du monarque.
➔ l’aristocratie : (le pouvoir appartient aux meilleurs hommes)
Il s’agit du gouvernement formé par une élite. Toutefois, cet élite peut perdre de vue
l'intérêt de tous au profit de l'intérêt de la classe dirigeante
➔ la démocratie :
Elle présente pour intérêt la promotion de l'égalité de la justice mais elle est à
l'origine d'un risque de troubles et de démagogie

Montesquieu préconise un gouvernement mixte où le pouvoir législatif serait

partagé entre un roi, le peuple, et les meilleurs. Ce modèle envisage une chambre
basse démocratique, équilibrée par une chambre haute aristocratique, avec l'exécutif
et la sanction des lois confiés à un monarque.
C’est à partir de cette réflexion sur le gouvernement mixte qu’est envisagé
ultérieurement le système de checks and balances. Toutefois, cette classification
n’est plus utilisée aujourd'hui. Dans les démocraties occidentales on a un triomphe
de la démocratie représentative qui peut être analysée comme une forme
d’aristocratie élective (cf. Bernard Manin).

2. Les classifications contemporaines

La première distinction est celle entre l’autocratie et la démocratie :

La première distinction, formulée par H. Kelsen, oppose l'autocratie à la démocratie

en tant qu'idéaux types. Elle repose sur une opposition dans la théorie du droit,
distinguant deux types de relations entre les individus : l'autonomie, où les normes
sont édictées par ceux qui les subissent, et l'hétéronomie, où les normes sont
produites par d'autres. Cette distinction, basée sur la liberté, place la démocratie
comme une forme intermédiaire, cherchant à concilier autonomie et hétéronomie,
tout en reconnaissant les défis liés à la recherche d'un consensus absolu.

La seconde distinction est celle entre l'autoritarisme et le libéralisme :

La seconde distinction entre l'autoritarisme et le libéralisme se fonde sur un critère

matériel, examinant le contenu des normes et jusqu'où la loi peut dicter les
conduites. Les systèmes libéraux accordent une grande autonomie aux individus,
n'intervenant que pour préserver la liberté. En revanche, les systèmes totalitaires
produisent un grand nombre de normes, restreignant la liberté en s'immisçant dans
divers domaines de la vie. La présence d'une société civile caractérise une société
libérale, où l'État et la société civile restent distincts, contrairement au totalitarisme
où l'État envahit la sphère civile.

B. Les régimes politiques

À la distinction des formes de gouvernement s'ajoute une classification

fondamentale des régimes politiques, cruciale pour le constitutionnaliste, car elle
permet de désigner les sous-classes au sein des gouvernements où le pouvoir est
partagé. Cette classification des régimes politiques est étroitement liée à la notion de
séparation des pouvoirs, car chaque type de régime politique correspond à des
modalités spécifiques de répartition du pouvoir.

On distingue principalement deux idéaux types, le régime parlementaire et le

régime présidentiel, chacun ayant des variations spécifiques.

1. Le régime parlementaire
Le régime parlementaire, développé au 19ème siècle après les révolutions aux
États-Unis et en France, implique au moins trois organes : le Parlement, le
gouvernement ou cabinet, et le chef de l'État (monarque ou président). En théorie, il
se caractérise par une séparation fonctionnelle forte et une indépendance organique
relative entre les organes. L'élément clé est l'existence de moyens d'actions
réciproques entre eux, notamment par l'engagement de la responsabilité politique. Il
existe deux grands types de régimes parlementaires : moniste, où le gouvernement
est responsable uniquement devant le Parlement, et dualiste, où il est responsable
devant le Parlement et le chef de l'État.

La dégradation du régime parlementaire survient lorsque l'un des organes prend le

pas sur un autre. En cas de prééminence du Parlement, on parle de régime
d'assemblée, où le gouvernement est responsable devant la Chambre sans disposer
de moyens d'actions réciproques (comme avec Jules Grévy pendant la III ème
République). Si le gouvernement prend le pas sur le législatif, la responsabilité
politique tend à ne plus être mise en œuvre, favorisée par le phénomène majoritaire,
comme observé dans la Cinquième République.

2. Le régime présidentiel

Du point de vue de la séparation des pouvoirs, on entend dire que le régime

américain se caractérise par une stricte séparation des pouvoirs, cependant, cela
nécessite nuance. En effet, il y a une séparation fonctionnelle souple aux États-Unis,
bien que l'indépendance organique soit assez marquée.

Dans le cas de la procédure d'impeachment (procédure de destitution permettant au

pouvoir législatif de destituer un haut fonctionnaire), il n'existe pas de moyens
d'actions réciproques entre les organes. Le Congrès et le président sont
indépendants.

Or, du point de vue de la séparation fonctionnelle, il y a une imbrication : le Congrès,

en plus de ses fonctions législatives, exerce des fonctions importantes dans la
conduite nationale. Le président exerce des procédures législatives importantes avec
en plus l'exercice d’un droit de veto.

Pour décrire la Cinquième République, on parle souvent de régime semi-présidentiel

(Maurice Duverger) avec l’idée que le président est élu au suffrage universel, mais
où il existe une responsabilité ministérielle devant l'organe législatif.
Le présidentialisme est le régime dans lequel le président dispose en droit ou en fait
de pouvoirs conséquents, ce qui en fait le premier des organes. En France, le
caractère présidentialiste de la Cinquième République est assez marqué, notamment
en période de concordance des majorités.

Dans la pratique constitutionnelle américaine, le président a des prérogatives

encadrées voire limitées en raison de l'indépendance organique importante entre le
Congrès et le président. Si l'on remonte aux origines de la Constitution américaine
(1787), celle-ci a été façonnée dans le contexte de la crainte du despotisme par
rapport au régime anglais, qui a fait figure de repoussoir pour les Américains, d'où
l'idée d’imposer une impuissance de l’État par la crainte d’une dictature de la
majorité. Cela explique que les contrepouvoirs soient très forts aux États-Unis.

Le Congrès, le président, la Cour suprême (trois organes des États-Unis) ; selon la

configuration politique et constitutionnelle du moment, l’un des trois organes va
dominer. Lorsque le Congrès s'impose par rapport au président, plus qu'un régime
présidentiel, on peut évoquer le régime congressionnel selon la formule de Woodrow
Wilson.

IV. Aperçu de l’histoire constitutionnelle française

Il est indéniable de constater une grande instabilité constitutionnelle en France. Nous

nous concentrerons sur les périodes où la séparation des pouvoirs commence à se
mettre en place.

A. Les monarchies constitutionnelles

1) La Constitution du 3 septembre 1791

La Constitution du 3 septembre 1791 représente le premier exemple d'une

constitution en France, élaborée par l'Assemblée constituante issue du serment du
Jeu de Paume le 20 juin 1789. Cette constitution marque une rupture significative
avec l'Ancien Régime, instaurant la souveraineté nationale attribuée à la Nation, et
non plus au roi de droit divin. La loi devient l'expression de la volonté générale,
élaborée par les membres du corps législatif et le roi, dans une chambre unique sans
bicamérisme.

La qualité d'électeur devient une fonction publique exclusive, conduisant à une

distinction entre les citoyens passifs, jouissant de tous leurs droits sans participation
politique, et les citoyens actifs, électeurs et éventuellement élus, soumis à des
conditions de fortune et d'imposition.

La séparation des pouvoirs est influencée par le concept de balance des pouvoirs.
Sur le plan fonctionnel, bien que la spécialisation soit relative, la fonction législative
est partagée entre le roi et l'Assemblée nationale (AN). Pour qu'un texte devienne loi,
l'AN doit adopter un décret transmis au roi pour obtenir la sanction royale. Bien que
le roi puisse opposer son veto (suspendu), les conditions pour lever ce veto sont
complexes.

L'indépendance organique est forte mais doit être nuancée. Il n'y a pas de droit de
dissolution entre les mains du roi, et tous les actes royaux nécessitent le contresigne
des ministres. Bien que le roi soit inattaquable, les ministres peuvent être poursuivis.
Dès 1792, des détournements de poursuites se manifestent, comme l'affaire Lessard,
où un ministre est poursuivi pour des motifs politiques, illustrant le contournement
de la procédure pénale pour régler des différends politiques.

2) Les Chartes

Régime monarchique de 1814 à 1848 où l'on distingue deux grandes périodes :

➔ la charte qui va de 1815 à 1830

Il y a eu deux rois : Louis XVIII et Charles X

➔ la monarchie de juillet qui va de 1830 à 1848

Il y a eu Louis Philippe d’Orléan

Ce retour à la monarchie a influencé le développement du parlementarisme en

France. La Charte était un acte offert par le souverain, Louis XVIII, à ses sujets. Dans
ce système, le roi dominait les institutions, détenant le pouvoir exécutif et exerçant
des prérogatives significatives en matière législative, notamment l'initiative et la
sanction des lois.

Sur le plan législatif, la Charte prévoyait un bicamérisme avec une chambre des
représentants et une chambre des pairs. Pendant cette période, la composition
politique de la chambre des représentants variait en fonction de la sociologie des
électeurs, et le pouvoir royal cherchait à influencer les lois électorales, notamment le
"cens", pour favoriser certaines classes sociales.

Des conflits ont émergé entre la chambre des représentants et le roi pendant la
Charte, en particulier face au conservatisme du roi Charles X, qui refusait de
gouverner avec cette chambre. Le parlementarisme a évolué progressivement au
cours de ces expériences, marqué par les tentatives de la chambre des représentants
pour s'imposer par rapport à l'organe gouvernemental. Les Chartes offrent ainsi une
perspective intéressante sur les différents conflits entre les organes
gouvernementaux.

B. La IIIème République

La Troisième République est proclamée le 4 septembre 1870 à Paris à l'Hôtel de Ville,

conséquence de la défaite de l'armée française lors de la bataille de Sedan, où
Napoléon était captif. Les Lois Constitutionnelles de 1875, élaborées sur une période
de cinq ans, ont établi le régime politique de la Troisième République. Ces lois
comprennent :
​
​ 25 février 1875 : L'organisation des pouvoirs publics.
​ 24 février 1875 : L'organisation du Sénat.
​ 16 juillet 1875 : Les rapports de pouvoirs publics.
La période entre la proclamation de la Troisième République et la fixation de son
régime politique par ces lois constitutionnelles s'explique par la mise en place en
septembre 1870 du gouvernement de la Défense Nationale, un gouvernement de fait
chargé de gérer les affaires de guerre et les négociations d'un éventuel armistice.

L'élection de 1871 a été cruciale, avec l'enjeu de déterminer la direction à prendre : la

guerre ou l'armistice. Les républicains favorisaient la poursuite de la guerre, tandis
que les conservateurs, plutôt monarchistes, penchaient en faveur de l'armistice.
L'Assemblée élue s'est prononcée en faveur de l'armistice.

L'Assemblée nationale de 1871 n'était pas pressée d'instaurer la République, en

raison des divisions entre les légitimistes et les orléanistes. Un compromis entre ces
deux factions a prévalu, retardant toute action immédiate. En attendant
l'instauration de nouvelles institutions, le pouvoir exécutif était assuré par Thiers et
Mac Mahon.

Thiers, membre du centre gauche, a joué un rôle clé en faisant accepter la

République, tout en réprimant sévèrement la Commune pour montrer que la
République n'était pas opposée à l'ordre public.

Les Lois Constitutionnelles de 1875 résultaient d'un compromis entre monarchistes,

conservateurs et républicains, cherchant à doter la France d'institutions durables en
attendant de réinstaller la monarchie ou de renforcer la République.

1) L’organisation des pouvoirs publiques

La Constitution de la IIIe République consacre l'existence d'un Parlement bicaméral,

composé de deux chambres dotées de prérogatives importantes.

- La loi du 25 fév 1875 nous dit que le pouvoir législatif s'exerce par deux
assemblées dans la chambre des députés et au Sénat.
- Le mode de scrutin est lui renvoyé par la loi ordinaire : on a une élection au
SU des députés pour un mandat de 4 ans.
- Sénat élection au SU indirect tous les 9 ans.
- Le PR est élu à la majorité des suffrages par le Sénat et la Chambre des
députés est nommé pour 7 ans.
- Les ministres sont responsables devant la chambre des députés mais
également devant le Sénat.

2) Le fonctionnement

- L’initiative de la loi est partagée entre le gouvernement et le Parlement.

- Pas de veto.
- L’action du PR est contrôlée par le Parlement →traités.
Dans la Constitution de la IIIe République, un décalage entre le texte
constitutionnel et la pratique politique émerge, démontrant formellement un
parlementarisme pur avec des moyens d'action réciproques. Bien que les ministres
soient solidairement responsables devant les chambres, les mécanismes précis de
cette responsabilité ne sont pas détaillés dans les lois constitutionnelles. Ainsi, la
mise en place de ces mécanismes, tels que la question de confiance et la motion de
censure, relève de la pratique politique et des rapports de force en jeu.

Sous la IIIe République, une instabilité ministérielle significative se manifeste, le

gouvernement ayant du mal à établir son autorité en raison de la mise en cause de la
responsabilité ministérielle, qui n'est pas compensée par des moyens de pression sur
le Parlement. Malgré cela, les lois constitutionnelles prévoient l'exercice d'un droit
de dissolution entre les mains du président de la République (pouvant dissoudre
la Chambre des députés s'il recueille l’avis conforme du Sénat).

La crise du 16 mai 1877 est marquée par la nomination par Mac Mahon du duc de
Broglie pour contester la passivité de Jules Simon face à la chambre. Il choisit donc
un conservateur face à une chambre républicaine, provoquant une vive opposition.
Cette situation conduit à la dissolution de la chambre, suivie de nouvelles
élections. Les conservateurs perdent leur majorité, tandis que les républicains
gagnent en puissance. Ainsi, Mac Mahon est contraint d'appeler un républicain à
la tête du gouvernement, même contre son souhait initial. En conséquence, bien que
Mac Mahon reste président de la République, ses marges de manœuvre se
réduisent considérablement.

En 1879, les républicains obtiennent la majorité au Sénat, incitant Mac Mahon à

démissionner. Jules Grévy, un républicain, le remplace à la présidence. Grévy
déclare devant les chambres qu'il renonce à exercer le droit de dissolution
présidentielle (Constitution de Grévy : les présidents renoncent à l'exercice de leur
droit de dissolution, c'est-à-dire qu'ils renoncent à faire pression sur la Chambre
pour l'orienter). Cette décision entraîne une prééminence des chambres sur le
gouvernement, car il n'y a plus de véritables moyens d'action réciproque sur les
chambres de la part du président. C’est donc un régime d’assemblée.

V. L’instauration de la Vème République

A. L'échec de la IVème République

1) L'avènement douloureux de la IVème République

Ce nouveau régime est mis en place à l'issue de la Deuxième Guerre mondiale. Un

premier référendum est organisé le 21 octobre 1945, comportant une double
question :

1. "Voulez-vous que l'Assemblée Nationale, élue ce jour, soit constituante ?"

 2. "Si le corps électoral a répondu oui à la première question, approuvez-vous
que les pouvoirs publics soient, jusqu'à la mise en vigueur de la nouvelle
Constitution, organisés conformément au projet ci-contre ?"

La majorité des électeurs répondent oui à la première question, signifiant ainsi la fin
de la Troisième République, avec un vote favorable de ⅔.

- 588 députés
- élection au SUD avec un mode de scrutin à la proportionnelle

Les trois principaux partis, le PC (Parti Communiste), la SFIO (Section Française de

l'Internationale Ouvrière) et le MRP (Mouvement Républicain Populaire), obtiennent
chacun autour de 25% des voix. Le MRP, parti de centre-droit, se montre fidèle à
Charles de Gaulle. La SFIO est l'ancêtre du Parti Socialiste. Le PC a organisé un
pouvoir législatif selon une base monocamérale, avec une assemblée unique élue
pour 5 ans et exerçant seule la souveraineté nationale.

Le référendum constitutionnel français d'octobre 1946 a lieu le 13 octobre 1946 en

France dans le but de proposer à la population l'adoption d'une nouvelle
constitution. Le projet est adopté par un peu plus de 53 % des votants, conduisant
à l'établissement de la IVème République.

De nouvelles élections sont organisées en juin 1946. À la différence des élections

précédentes remportées par le PC, c'est le MRP qui obtient le plus de suffrages. Le
MRP va ensuite négocier avec le PC un aménagement du premier projet. Charles de
Gaulle fait pression sur ses membres lors du discours de Bayeux, exprimant sa vision
d'un exécutif fort. La nouvelle Constitution est adoptée le 27 octobre 1946,
marquant le début de la IVème République.

2) Le fonctionnement de la IVème République

La constitution de la IVème République s'ouvre par un long préambule évoquant les

droits de la seconde génération. Parmi ces nouveaux droits, on trouve la référence
aux PFRLR), une formule floue que le juge découvre au fil de sa jurisprudence et au
gré de son inventivité (par exemple, la liberté d’association).

➔ Bicaméralisme inégalitaire :

2 chambres ayant des prérogatives différentes : Le Parlement est constitué de l'AN

qui exerce la f° législative et du Conseil de la République qui participe à l'élection du
PR et à exprimer un avis sur les textes issus de l’AN. En cas de désaccord, l’AN doit
réexaminer le projet en seconde lecture. Une révision constitutionnelle de 1954
confère aux sénateurs un droit d'initiative législative qui leur était initialement
dépourvu.
 ➔ L'exécutif :

Le PR est élu par le Parlement pour un mandat de 7 ans. Bien qu'il dispose d'un
pouvoir de nomination significatif et préside des organes importants tels que le
Conseil des ministres, sa conception rappelle celle du PR de la IIIème République,
avec des prérogatives limitées.

➔ Les membres du gouvernement :

La procédure de nomination des membres du gouvernement est complexe, visant à

assurer leur stabilité, même si cette tentative s'avère peu efficace. L'article 45 de la
Constitution prévoit cette procédure en trois temps : le PR désigne un PR du Conseil
qui, pour être nommé, doit obtenir l'investiture de l'Assemblée Nationale. Une fois
nommé, le PR du Conseil choisit ses ministres, qui sont ensuite nommés par décret
présidentiel. Pratiquement, la confiance de l'Assemblée est souvent sollicitée dès le
début du processus.

Sur le plan politique, la IVème République se caractérise par une fragmentation entre
trois grands partis : le PCF, la Section française de l'Internationale ouvrière (SFIO), et
le Mouvement républicain populaire (MRP). Il est ainsi difficile de dégager une
majorité absolue. La IVème République cherche à innover en instaurant des
mécanismes visant à encadrer la stabilité gouvernementale, dans une tentative de
rationalisation du parlementarisme :

1. Encadrement de la question de confiance : Seul le Président du Conseil peut

engager une question de confiance. Le vote ne peut intervenir qu'un jour franc
après sa présentation et ne peut être refusé qu'à la majorité absolue des
membres de l'Assemblée.

2. Encadrement de la motion de censure : La mise en cause de la responsabilité

gouvernementale est réglementée.

3. Recours au droit de dissolution : Le gouvernement est autorisé à déclencher

une dissolution de l'Assemblée en cas de deux crises ministérielles au cours
d'une période de 18 mois. Cependant, si l'Assemblée renverse fréquemment le
gouvernement, ce dernier a le droit de prononcer la dissolution de
l'Assemblée.

3) La pratique de la IVème République

Les mécanismes constitutionnels mis en place ont été un échec dans leur tentative de
rationalisation du parlementarisme. Contrairement à la disposition de l'article 45
concernant l'investiture, une double investiture est instaurée. Le Président du
Conseil présente son gouvernement, et une fois présenté, il doit obtenir une seconde
confiance.
La révision constitutionnelle de 1954 revient à une investiture globale entre les
membres du Conseil et le gouvernement. De plus, la question de confiance est jugée
trop lente et lourde à mettre en œuvre, conduisant le Président du Conseil à poser
des questions de confiance officieuses, sous-entendant sa démission en cas de
non-adoption d'un projet de loi.

- Calibrage des votes : L'Assemblée vote la motion de censure ou rejette la

confiance à la majorité simple et non absolue. Le gouvernement avait
tendance à démissionner par réalisme si la confiance lui était refusée. Les
parlementaires, par stratégie, refusent la confiance en veillant à ne pas être
trop nombreux, évitant ainsi de constituer une crise ministérielle.

Il est important de noter que ces crises ministérielles ne sont pas uniquement
imputables au dispositif constitutionnel, mais sont également le résultat de conflits
importants entre les partis au sein du gouvernement.

B. La mise en place de la C° de 1958

1. Le retour au pouvoir de CDG pendant la crise d'Algérie

Charles de Gaulle revient au pouvoir en 1958 dans un contexte insurrectionnel lié

aux événements en Algérie. En mai 1958, la situation politique est confuse, le
gouvernement fait face à une crise ministérielle prolongée, et des militaires
favorables à l'Algérie française se soulèvent, suscitant des craintes de coup d'État
militaire jusqu'à Paris.

À l'époque, de Gaulle a soigneusement évité de prendre position sur la question

algérienne. Son retour au pouvoir est perçu comme inévitable, car il est considéré
comme le seul capable de ramener l'ordre parmi les militaires et de résoudre la
crise en Algérie. Le gouvernement dirigé par Pierre Pflimlin, investi le 13 mai
1958, doit démissionner le 28 mai.

René Coty, alors Président de la République, charge Charles de Gaulle de former un

nouveau gouvernement. Cela marque la fin de la Quatrième République, et de
Gaulle devient le dernier Président du Conseil de ce régime. Ce retour au pouvoir
préfigure la mise en place de la Cinquième République en France.

2. La loi constitutionnelle du 3 juin 1958

De Gaulle, hostile au régime des partis, souhaite un changement radical du régime

politique.

● Suspension de l'AN : Une loi est votée pour que l'Assemblée nationale
renonce à siéger jusqu'à la fin de la session ordinaire.
 ● Loi octroyant les pleins pouvoirs : Une loi est adoptée, accordant à de Gaulle
les pleins pouvoirs. Cela lui permet de prendre des ordonnances même en
l'absence de sessions parlementaires.

● Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 : Cette loi vise à aboutir à une nouvelle
Constitution sans soumettre le projet à l'Assemblée nationale, anticipant son
opposition. La procédure classique de révision constitutionnelle de la
Quatrième République est révisée.

- Un gouvernement est chargé de proposer un nouveau projet constitutionnel.

- Des conditions de forme sont établies, exigeant que le gouvernement obtienne
l'avis d'un comité consultatif.

● Conditions de fond de la nouvelle Constitution :

- Le seul souverain est le suffrage universel.
- Séparation des pouvoirs exécutif et législatif.
- Le gouvernement doit être responsable devant le Parlement.
- Garantie de l'indépendance du pouvoir judiciaire et du respect des libertés
individuelles.
- La nouvelle Constitution doit permettre de résoudre la question de la
décolonisation et de la guerre d'Algérie.

Ces mesures marquent le début de la mise en place de la Cinquième République,

caractérisée par un régime présidentiel fort, la prééminence du Président de la
République, et une procédure de révision constitutionnelle différente de celle de
la Quatrième République.

3. Les étapes de l’adoption d’une nouvelle Constitution

Le processus d'adoption a suivi trois étapes distinctes :

1. Élaboration d'un avant-projet : Cette étape implique à la fois un organe

technique et un organe politique. Ces deux entités travaillent ensemble pour
concevoir des mécanismes plus avancés de rationalisation du
parlementarisme.

2. Intervention du Comité consultatif constitutionnel : Le Comité consultatif

constitutionnel joue un rôle clé dans le processus. Il intervient pour apporter
des conseils et des recommandations dans l'élaboration de la nouvelle
Constitution.

3. Elaboration du projet définitif : Le projet final est élaboré avec l'avis du

Conseil d'État, et il fait l'objet d'une délibération en conseil des ministres. Ce
projet constitue la version finale de la Constitution qui sera soumise à
l'approbation du peuple français.
VI. Les caractères généraux de la Ve République

A. La revalorisation de l'exécutif

Selon les vues de CDG, Michel Debré.

1. Les vues constitutionnelles du général de Gaulle

Le Discours de Bayeux semble être un testament politique pour le Général de

Gaulle avant son départ de la vie politique (1946 - 1958). La constitution ne s’inscrit
pas dans la lignée de ce discours mais ces idées ressortiront plus tard.

La pensée constitutionnelle de CDG vise à garantir l'intérêt supérieur de l'État avec

des institutions solides. Il atteste d’une méfiance larvée à l’encontre des partis
politiques. Selon lui, l'intérêt partisan est de nature à dévoyer l'intérêt national. Il
faut donc des insitutions qui doivent compenser cette « perpeturelle effervescence
politique » sinon il existe un risque d'effondrement du système vers la dictature.

Propositions :

- Une séparation des pouvoirs effective

- Chef de l’Etat → au-dessus des contingences politiques il y a un arbitre qui
fasse valoir « la continuité au milieu des combinaisons », élu par un collège
électoral qui n’est pas seulement composé par le Parlement.
- Bicamérisme → 1 ch au SUD avec des prérogatives importantes + 1 ch avec
composition élargies et des Rp des collectivités territoriales
- Le gouvernement doit procéder du chef de l’Etat, surtout le PM.

2. La rationalisation du parlementarisme

Le concept de rationalisation du parlementarisme a émergé initialement pendant la

IVe République française. L'objectif était de réguler les relations entre les organes
représentatifs et exécutifs afin d'assurer une stabilité gouvernementale en
définissant clairement les moyens d'actions réciproques.

1. Michel Debré : Proposé l'ordre du jour des assemblées afin de fixer un

domaine spécifique de la loi (article 34). Cette mesure visait à délimiter les
compétences législatives et à éviter les interférences excessives.

2. Guy Mollet & P. Pflimlin : Introduit l'article 49, établissant une procédure
complexe pour la responsabilité du gouvernement. Cette disposition
permettait d'exercer une pression sur le parlement en liant la confiance
parlementaire à des décisions spécifiques du gouvernement.
3.
Ces initiatives ont été mises en place pour tenter de rationaliser le parlementarisme
dans un contexte où la IVe République faisait face à des défis de stabilité
gouvernementale. Cependant, malgré ces efforts, la IVe République a été
caractérisée par une instabilité ministérielle importante, conduisant finalement au
retour au pouvoir du général de Gaulle et à l'adoption de la Constitution de la
Cinquième République en 1958.

B. Les principes juridiques de la V ème République

Ils sont énoncés au 1er alinéa de l’article 1 de la constitution : « La France est une
République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant
la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle
respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. »

1. L’indivisibilité

L'indivisibilité, principe ancien toujours présent mais flou, peut revêtir plusieurs
aspects :

Intégrité du Territoire (Articles 5, 16, 89) :

- L'article 5 confère au Président de la République la garantie de l'intégrité du
territoire.
- L'article 16 octroie des pouvoirs exceptionnels au Président en cas de menace
grave à cette intégrité.
- Selon l'article 89, la révision constitutionnelle ne peut être engagée en cas de
menace à l'intégrité du territoire. Malgré ce principe, la possibilité de
sécession persiste (article 53, alinéa 3).

Unité et Homogénéité du Droit Applicable :

- En lien avec l'idée d'égalité, le principe veut que la loi soit la même pour tous
sur l'ensemble du territoire français. Néanmoins, des dérogations existent,
surtout en matière territoriale avec le processus de décentralisation.

Collectivités Ultramarines et Statuts Particuliers (Articles 73, 74) :

- Les DROM (Département et Région d'Outre Mer) bénéficient d'adaptations
des lois et règlements en vertu de l'article 73, habilités par la loi ou le
règlement à fixer leurs règles.
- Les collectivités relevant de l'article 74 (Polynésie française, Wallis et Futuna,
St Pierre et Miquelon, St Martin et St Barthélemy) possèdent une loi organique
spécifique.
- La Nouvelle-Calédonie dispose de son propre titre.

Expérimentation Législative :
- Suite à une révision de la constitution, l'expérimentation législative est
désormais possible.
Unité du Peuple Français :
- La jurisprudence du Conseil constitutionnel (CC, 91-290 DC°) réaffirme
l'indivisibilité du peuple français.
- Le CC refuse au législateur la possibilité de reconnaître d'autres peuples au
sein de la France, considérant que seule la composante du peuple français est
reconnue. La mention du peuple corse comme composante du peuple français
par le législateur est contraire à la constitution, qui ne reconnaît que le peuple
français.

2. La laïcité

La laïcité en France, telle qu'établie par la loi de 1905, se caractérise par l'absence
de participation de l'État à la vie des cultes, notamment en matière de
financement. Cependant, l'État s'engage à garantir le libre exercice des cultes.

Exceptions en Guyane et en Alsace-Moselle : La jurisprudence du Conseil

Constitutionnel, notamment la décision 2017-633 QPC, souligne des exceptions en
Guyane et en Alsace-Moselle qui autorisent le financement public des cultes dans ces
régions, justifié par un contexte historique particulier.

3. Le caractère democratique et sociale

L'article 2 souligne le caractère démocratique et social du régime : "Gouvernement

du peuple, par le peuple et pour le peuple” → idée de souveraineté populaire.

Le préambule de la Constitution de 1946, intégré à la Constitution de 1958,

introduit les droits dits de "secondes générations". Ces droits sociaux proclamés
visent à garantir des conditions de vie décentes et des droits économiques et sociaux
aux citoyens. Ils reflètent l'engagement de l'État envers le bien-être de la population
et l'équité sociale.

4. Le principe d'égalité

La Constitution française, affirmant les valeurs de la DDHC, garantit l'égalité devant

la loi pour tous les citoyens, sans distinction d'origine, de race ou de religion (Article
1). Le principe d'égalité s'étend à la participation politique, mais l'introduction de
listes paritaires a soulevé des questions. La loi constitutionnelle de 1999 favorise
l'accès égal des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux
responsabilités, renforçant ainsi la représentation équilibrée entre les sexes.

5. La décentralisation
6. La protection de l’environnement

Charte de l’environnement en 2005 dans le bloc de constitutionnalité.

 PARTIE 1 : L'EXERCICE DU POUVOIR

La Ve République s’inscrit dans la théorie de la représentation. Le vote et l'élection

représentent aujourd’hui un droit qui tend même à devenir un attribut de la
personne (art.3 : encadre le droit de vote). CEDH, 2006 : le droit de vote ne constitue
pas un privilège, la présomption doit jouer en faveur de l’octroi de ce droit au plus
grand nombre.

La participation au vote c’est la façon dont les citoyens exercent le pouvoir, étant
donné que les citoyens ont la faculté eux-même de se présenter aux élections.
L’exercice du pouvoir s’exerce par le biais des représentants, mais il existe des
procédés directs de participation par la voie du référendum.

Titre 1 : l’exercice direct par la voie du référendum

Au sein du Titre 1er de la constitution on observe l’art.3 qui contient des oxymores :
« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et
par la voie du référendum. » Le type de souveraineté qu’instaure la Vème
République est plutôt hybride car elle est largement déléguée à des représentants.
Mais comme l’indique l’art.3, ce mode représentatif est tempéré par des procédés de
démocratie plus direct tel que le référendum.

4 procédures de référendum (2 à l’art. 11, art 88-5, article 89)

I. L’adhésion d’un nouvel état à l’UE

Art. 88-5 : « Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion à
l’UE est soumis au référendum par le président de la République. »

En 1972, l'adhésion du RU + IRL à la CEE avaient été soumise à un référendum mais

cela correspondait à une simple faculté. Ces dispositions qui ont été ajoutées dans le
cadre de la révision de 2005 avait pour objet de lever les obstacles constitutionnelles
du TECE.
⤷ En 2004, l’UE venait d’ouvrir des discussions avec la Turquie pour une
adhésion. Mais, il y avait une crainte que l'adhésion fasse dérailler le processus
d’adoption du TECE.
La révision de 2005 modifie l’article 88-5 avec l’ajout d’un second alinéa qui dispose
que par le vote d’une motion adopté en terme identique à la majorité des ⅗ le
parlement peut autoriser la procédure de révision constitutionnelle.

II. La révision constitutionnelle et l’article 89

Le référendum qui est prévu dans l'hypothèse de la révision constitutionnelle n’est

qu’un rôle informatif car il ne porte que sur un texte qui au préalable a été adopté en
terme identique par les deux assemblées. Le référendum est facultatif car le PR peut
décider de soumettre la décision au Parlement réunis en Congrès qui s'exprime en
majorité de ⅗. Sur 17, révision constitutionnelle, il y en a qu’une qui a été validée par
référendum (par Chirac en 2000 sur le quinquennat).

III. Le référendum d’initiative présidentielle

A. Le contenu

⤷ Art. 11 : permet d'adopter une loi qui n’a pas été adoptée par le Parlement mais
par le peuple directement. A l'exception du référendum de 2000, tous les
référendums ont été pris par cet article.

D’abord, il avait été envisagé que tout projet relevant du domaine de la loi aurait pu
être soumis au référendum. Or, on a eu tendance à borner le contenu possible du
référendum :

« Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée

des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal
Officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation
des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique ou sociale
de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la
ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences
sur le fonctionnement des institutions. »

B. Le procédure

Le PR sur proposition du gouvernement peut soumettre au référendum tout projet

de loi. Cette proposition est présentée devant l’AN et fait débat. L'initiative
appartient aussi bien au gouvernement qu’au parlement. En réalité, l'expérience
montre que dans le passé toutes les initiatives étaient gouvernementales, d’ailleurs la
tendance présidentialiste du système fait que le PR à la main sur l’initiative. Ex :
CDG qui annonce la tenue d’un référendum sur la base de l’art.11 avant même
d’avoir reçu la proposition du gouvernement. Si la proposition émane du
gouvernement, elle doit être faite alors que le Parlement est en session (Ex : motion
de censure votée suite à l'opposition du référendum pour l'élection du PR au SUD.)

IV. Le référendum d’initiative partagée (RIP)

Le RIP introduit par la révision constitutionnelle de 2008 est applicable depuis 2013.
Les responsables politiques ont été pris entre 2 sentiments opposés, montrer
l’attachement à la démocratie directe et la crainte que l’utilisation de cet instrument
perturbe le fonctionnement régulier des institutions.

A. Les conditions de procédure

1/5 des membres du parlement et 1/10 des électeurs inscrits sur les listes électorales.
Permet à l'opposition d'être à l’origine d'une telle proposition pourvue qu’elle soit
soutenue par 4,7 millions d'électeurs. La période de recueil des soutiens dure 9 mois
et est publique. Si la proposition de loi recueille les suffrages nécessaires, une
période de 6 mois s’ouvre ou la proposition doit être examinée par les 2 assemblées
par un vote.

2 possibilités existent : soit la proposition de loi a été examinée au fond et adoptée ou

rejetée. Pour que la proposition de loi soit soumise au référendum, il faut qu’une des
2 assemblées refuse d’examiner le texte dans le délai de 6 mois.

Le référendum apparaît comme une menace pour forcer l'inscription à l’ordre du

jour d’une proposition de loi émanant de l’opposition.

B. Les conditions de fond

Pareil à l’article 11.

La proposition ne peut être contraire à la constitution. Le CC intervient plusieurs fois
:
- dès qu’une proposition de loi d’origine parlementaire est déposée.
- Avant de réunir les 1/10 des électeurs, vérifie que les conditions de forme et
de fond sont réunies.
- Ne peut avoir pour objet l'abrogation d’une loi de - d’1 an.
 Titre 2 : l’exercice indirect par les représentants

Chapitre 1 : les organes

I. Le Président de la république

Il fait l’objet du Titre 2 de la constitution.

A. Le statut : une puissance construite

Dès le Discours de Bayeux, le président de la république doit se situer au-dessus des

contingences politiques comme un arbitre pour faire valoir la continuité au milieu
des combinaisons. La réforme passe par le préalable qui consiste à renforcer la
légitimité du chef de l'Etat car dans les régimes précédents, le PR a été élu par le
Congrès. En 1958, l'élection est faite par un collège élargi comprenant les membres
du parlement, les conseillers généraux, les représentants élus des CT. A l’automne
1962, le pays est encore dans la crise d’Algérie avec la récente tentative d'attentat du
Petit Clamart. Charles de Gaulle propose de réviser l’article 6 afin que le PR soit élu
au SUD avec un référendum engagé sur le principe de l’art.11. C’est la naissance du
lien particulier entre le président et les français.

❖ Principe d'irresponsabilité du président

1. Le mandat

Initialement de 7 ans. En 2000, réduction du mandat à un quinquennat sous Chirac

afin de permettre une respiration démocratique avec un mandat plus court mais plus
fort.

❖ Mettre fin aux périodes de cohabitation (= majorité parlementaire contraire

aux couleurs présidentielles entraînant l’investiture en tant que PM du leader
de l'opposition.)
❖ Interdiction de cumuler + de 2 mandats consécutifs. Mais, la constitution
n’interdit pas + de 2 mandats mais interdit 2 mandats consécutifs.
❖ Encadrement de la souveraineté nationale

2. Les incidents en cours du mandat

❖ Interruption du mandat : vacances définitive → continuité de l'Etat, le PR est

remplacé par le PR du Sénat avec un contrôle de la régularité par le CC (art.7)
avec de nouvelles élections au plus vite. Ex : démission de CDG en 1969 et
Georges Pompidou (tous deux remplacés par Alain Poher)
suppléance : par le PM.

3. Les services de l’Elysée

Le PR est souvent considéré comme « un géant politique mais un nain administratif.
» Les services de l’Elysée étant relativement restreints.

❖ Gros effort de transparence (dep. N. Sarkozy) : financement des ministères et

de leurs budgets.
❖ État- major particulier qui sert au PR d’interface avec l’armée.
❖ Secrétariat général de l’Elysée (actu. Alexis Kohler) : org° cabinet du PR, et
assiste le PR quotidiennement comme avec l’ordre du jour.

B. Les fonctions des pouvoirs étendus

Les f° du PR sous la Vè République ont été valorisés toujours dans l’idée du

renforcement de l'exécutif, sans pour autant que le PR supplante le PM.

1. La mission général du PR

❖ Art 5 : « Le président de la République veille au respect de la Constitution. Il

assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics
ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de
l'intégrité du territoire et du respect des traités. »
⤷ Débat, « arbitrage » (Jean Massot dit que le chef de l’etat est tant
l’arbitre que le capitaine)

❖ SUD uninominal à 2 tours : Le mode de scrutin conduit à rendre le PR comme

un véritable capitaine → polarisation car les pcp politiques se rangent
derrière leur leader pour participer à l'élection du PR. Le PR est avant tout un
homme de parti.
⤷ Pb entre PM et PR : on parle de dyarchie ou d'exécutif bicéphale,
(Jean Massot parle de dyarchie hiérarchisée car le PM procède du PR.)

Pour le reste, l’organisation des rapports entre le PM et le PR est régi par le jeu des
rapports de force politiques. Forcément, en situation de cohabitation (= opposition
de la majorité présidentielle à la majorité législative) qui tend à revaloriser les
rapports hiérarchiques entre les 2 acteurs de l'exécutif. On entend souvent dire que la
constitution ne serait véritablement respectée qu’en période de cohabitation.

2. Les prérogatives du PR

En période normale :

❖ Contreseing : tous les actes du PR doivent être signés dans la IIIème

République, c’est une forme de contrepartie de l’irresponsabilité du chef de
l’Etat. Dans la Vème République, il existe une distinction entre les actes
soumis à contreseing ou non. Cela prend sens en période de cohabitation.
Les actes dispensés de contreseing sont les pouvoirs propres du président (art.19) :
- Nomination du PM (art.8)
- Décision de soumettre un projet de loi au référendum (art. 11)
- Dissolution de l’AN (art.12)
- Mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnelles (art.16)

Les actes soumis au contreseing sont les pouvoirs partagés :

- Nomination des ministres (art 8)
- Tous les actes qui interviennent dans le cadre de la procédure ordinaire
- Signature des ordonnances (habilitations législatives)
- Certaines nominations du chef de l’Etat doivent faire l’objet d’une
observation par le parlement

En période de crise : continuité de l’Etat…

❖ Dispositifs de nature constitutionnelle :

⇨ Mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnelles (art.16) et le CC contrôle
la mise en oeuvre
⇨ Etat de siège (art.36) : transfert des pouvoirs de police aux autorités
militaires.

❖ Dispositifs législatifs :
⇨ Etat d’urgence (3 avril 1955) : substantiellement remis au jour en 2015,
puis en 2020 avec le covid, ils sont décrétés en conseil des ministres

II. Le gouvernement

A. La dualité gouvernementale

1. Nomination du gouvernement

❖ Nomination du PM = choix d’opportunité du Prés. même si prise en compte

de l’AN.
❖ Nomination des ministres = c’est toujours le Président. sous conseil du PM.

Existe-t-il une confiance lorsqu’un nouveau gouvernement est nommé ? Depuis la

révision de 2008, l’art. 50-1 de la constitution précise que devant l’une des 2
Assemblées peut faire sur un sujet déterminé une déclaration qui entame un débat et
fait l’objet d’un vote sans remettre en cause sa légitimité. Ex : le gvt d’Elisabeth
Borne avait utilisé cet outil au début de l’investiture.

2. La cessation des fonctions

En théorie, le PR ne peut révoquer le PM → le seul mécanisme de cessation des
fonctions est consacré dans l’art. 49 et revient à l’AN. Dans l’art. 8, si on change de
PM on change tout le gouvernement.

Question de confiance (art 49.3)

● art. 49 al. 3 : Le gouvernement associe sa responsabilité à un texte. Si les

députés n’adoptent pas de motion de censure, le texte est considéré adopté.
➜ Illimité pour les PLF et PLFSS
● Réforme de 2008 : réduit la portée de l'art art. 49 al. 3 ➜ limite son usage à
un projet de loi par session (le même texte peut y être soumis plusieurs
fois).
● art. 49 al. 4 : «Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat
l'approbation d'une déclaration de politique générale. » ➜ Le Sénat ne peut
pas directement mettre en jeu le gouvernement. Pas d’obligation de
démissionner.

Motion de censure (art. 49 et 50)

● Article 49 et 50 : AN met en cause [Link] du Gvt par le vote d’une motion

de censure.
● signé par 1/10 membres de l'Assemblée nationale
● Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut
être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée.
● Efficacité = non. Une seule motion de censure en 1962.

La confiance devient une notion tacite.

La pratique est énoncé de façon limpide par CDG dans une conférence de presse du
31 janvier 1964 : « Le président de la république choisit le PM qui le nomme ainsi
que les autres membres du gouvernement, qui a la faculté de le changer, soit parce
que se trouve accompli la tâche qu’il lui destinée et qu’il veuille sans faire une
réserve en vue d’une phase ultérieure soit qu’il ne l'approuve plus. »

Le mythe d’une lettre de démission vierge signée lors de l’investiture du premier

ministre se maintient toujours. Pour les membres du gouvernement, ils sont
révoqués par le PR sous avis du PM.

3. Les incompatibilités

Les membres du gouvernement sont soumis à des incompatibilités strictes : ils ne

peuvent être députés, maires, exercer un emploi public, ou avoir des activités
professionnelles. Cette mesure vise à assurer une séparation nette entre le
gouvernement et le parlement. Initialement, la détention d'un mandat local était
possible, mais cette pratique a été restreinte. Par exemple, Alain Juppé a été à la fois
Premier ministre et maire de Bordeaux.

L'interdiction du cumul des mandats en 2013 vise à éviter que les parlementaires,
dotés d'un poids politique significatif, occupent simultanément des postes
gouvernementaux. En cas de nomination au gouvernement, le parlementaire doit
souvent abandonner son mandat. Si révoqué, il peut retrouver son siège
parlementaire, étant remplacé temporairement par son suppléant.

4. La composition du gouvernement

La composition du gouvernement n’est pas régi par des dispositions

constitutionnelles et législatives. Ce sont les pratiques institutionnelles qui
encadrent cette composition.

- Tendance à ↗ du portefeuille ministérielle.

- Création de ministères plus récents : écologie, finance, qui vont de pair avec le
développement de l'État.
- Parfois, la création d’un ministère fait écho à une promesse de campagne.

Depuis le début de la Ve République, le nombre de ministres varie entre 25 (sous

le gouvernement Pompidou) et 48 (sous le gouvernement de Michel Rocard).

● Ministre d'Etat : titre honorifique qui n’a pas de portée concrète et sert à
valoriser l’individu ou une mission politique qui lui est confiée.

● Ministres de plein exercice sont à la tête d’un ministère dont les compétences
varient selon les décrets.

● Ministres délégués sont chargés d’une attribution plus spécifique.

● Secrétaires d’Etat sont semblables aux ministres délégués. Ils n’assistent pas
toujours au CSM.

Les ministres sont entourés d’un cabinet organisé autour des proches collaborateurs
des ministres. Il a des conseillers politiques et techniques. Sous Macron, il y a une
volonté assez stricte de réduire les cabinets. Il voulait impliquer la haute
administration.

B. Les fonctions : la direction de la politique française

● Art.20 : Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.

○ dispose de l'administration et de la force armée
○ responsable devant le Parlement (procédures prévues aux art. 49 et 50.)
 ● Art.21 : Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement.
○ responsable de la défense nationale
○ assure l'exécution des lois
○ exerce le pouvoir réglementaire
○ nomme aux emplois civils et militaires.

En théorie, la direction politique du pays devrait revenir au Premier Ministre, chef

du gouvernement. Les pratiques politiques et les rapports entre le Premier
Ministre et le Président de la République prévalent dans la réalité sur la lettre de
la constitution qui ne fixe pas de normes précises.

La détermination du rôle de décider de la politique nationale dépend largement

des rapports de force politiques en place. Lorsque le Président de la République
dispose d'une forte majorité parlementaire, il détient souvent un pouvoir important.
Par exemple, Nicolas Sarkozy avait qualifié François Fillon de simple
collaborateur. Ainsi, le Président peut nommer un Premier Ministre sans poids
politique propre, comme cela a été le cas avec Édouard Philippe, Jean Castex et
Élisabeth Borne.

Les décions en conseil des ministres

- L'autorisation d'engager la responsabilité du gouvernement devant

l'Assemblée Nationale
- La nomination de certains hauts fonctionnaires
- Cadre de délibération sur les projets de loi
- Usage du référendum
- Ordonnance en matière législative

Le PM dispose de prérogatives propres :

● Titulaire du pouvoir réglementaire sous réserve des prérogatives que s’octroi
le PR
● L'initiative des lois appartient concourrament Plt et au PM

Les prérogatives du gouvernement :

● f/ éxecutive → main sur l’admnisatraiton
● f/ législative → le gvt est à l’initiative des lois
● f/ fédérative → tourné vers les r/ diplomatiques et les ri.

III. Le Parlement

A. Un parlementaire bicamérale

L’article 25 : Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le
nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des
inéligibilités et des incompatibilités.
 1. L’AN

L’article 24 : Le parlement…

● contrôle l'action du Gouvernement.

● évalue les politiques publiques.
● comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.

- Max 577 députés à l’AN

- élu au SUD
- renouvellé tous les 5 ans (selon LO)

Il y a toujours un débat sur le nombre de députés mais ce qui est important c’est
qu’il faudrait surtout attribuer aux députés plus de moyens et de prérogatives car le
statut des députés est assez trouble d’un point de vue constitutionnelle. Armel Le
Divellec parle de “parlementarisme négatif” est un agencement constitutionnel
n'imposant qu'une faible légitimation du gouvernement et de ses actions par le
parlement, si bien que ce dernier n'exerce qu'une influence négative sur les organes
de l'exécutif qui advient le plus souvent à posteriori.

Le député est le representant de la Nation toute entière et doit se consacrer aux

affaires nationales. Pourtant c’est aussi un élu local. Dans la pratique, le député est
un intermédiaire entre les membres de sa circonscription et l'État.

2. Le Sénat :

● 348 sénateurs
● SUI : collège électoral avec vote obligatoire par les représentants
territoriaux
● Les communes font les élections des sénateurs car le nombre de délégués
municipaux est proportionnel à la taille de la commune.
● Mandat raccourci à 6 ans par une loi organique de 2003 renouvelable à ½.

On a un scrutin majoritaire ou proportionnel selon la taille de la commune. Son

mode d'élection fait qu’on lui attribue une image conservatrice. Ex : sous Hollande,
pendant 3 ans, le Sénat avait une majorité à gauche et son fonctionnement a été très
critiqué. Le Sénat joue un travail d’opposition.

B. L'organisation de la vie parlementaire

Mandat représentatif (Article 27 : Tout mandat impératif est nul.)

1. L’exercice du mandat parlementaire

L’indemnité parlemenaitre est une exigence démocratique instauré depuis la III èpe
rpeublique pour permettre aux personnes dépourvues de fortune de pouvoir se
présenter (≅7500 euros/brut). Ils ont également une enveloppe pour la rémunération
des collaborateurs.

Les incompatibilités : le mouvement actuel tend à rendre plus strictes les

incompatibilités car on est de plus en plus sensible à l'intégrité du mandat
parlementaire.
- interdiction du cumul du mandat → protection du mandat (Loi du 14 février
2014 : incompatibilité entre mandat parlementaire et chef d’un exécutif local
→ on peut être conseiller municipal et député mais rien d'autre.) Prévenir la «
déconnexion » et les conflits d'intérêts.

2. Les sessions

Chaque assemblée adoptait son propre règlement intérieur. Depuis la Vème

République, la constitution va fixer directement les règles aux 2 assemblées,
quelques règles restent propres aux assemblées. Vérification par le CC.

La durée des mandatures etc relève de la loi. Mais les sessions reviennent au CC.
L’idée des sessions était de les diminuer. La rationalisation a eu lieu mais le
gouvernement qui produit beaucoup de lois fait qu’on a une multiplication des
sessions extraordinaires. On est presque dans un régime de sessions parlementaires
continues.

3. Les organes du travail parlementaire

Le Sénat et l’AN sont composés de 3 types d’organes :

- rôle de direction et coordination de chacune des 2 chambres
- rôle politique
- rôle de préparation du travail parlementaire

❖ Les organes de direction et coordination :

⇨ Présidence des assemblées : Gérard Larcher (Sénat) élu après chaque

renouvellement et YBP (AN) élu pour la durée de la législature. Ils ont des
prérogatives importantes comme rejet de loi (Art.41) ou saisi du CC et
consultation avant dissolution de l’AN. Ils doivent veiller au bon
fonctionnement de la chambre notamment en assurant la direction des débats.

⇨ Bureau : autorité collégiale élu par les membres de la chambre et qui est
chargé de la direction des travaux parlementaires et de l'organisation
matérielle des services. F/ essentiellement techniques. A l’AN le bureau
comprend le président de l’AN et 3 questeurs, 6 vices-présidente et 12
secrétaires (renouvellement annuelle). Les VP organisent aussi des débats.
 ⇨ Conférence des présidents : réunion du président, des VP du bureaux, des
présidents de groupes politiques et des président de commission permanentes
et à l’AN du rapporteur général de la commission des finances. Elle a un rôle
important dans la fixation de l’ordre du jour des séances.

❖ Les groupes politiques

⇨ Sont formés des parlementaires qui partagent les mêmes partis politiques.
L'appartenance à un groupe conditionnel l'exercice de certaines prérogatives, il faut
au moins 15 parlementaires pour former un groupe. Des droits spécifiques sont
reconnus à ces groupes.

A l’AN, on distingue 3 types de groupes :

- groupes qui soutiennent le gvt
- groupes d'opposition
- groupes minoritaires

❖ Organes de travail

⇨ Commissions : le nombre avait été réduit à 6. La révision de 2008 a ramené le

nombre a 8 commissions permanentes. Pour la commission des finances, la
présidence revient au membre de l'opposition (actu. Eric Coquerel). Elles
peuvent travailler hors session.

⇨ Commissions d'enquêtes

4. Les autres autorités constitutionnelles

⇨ Conseil constitutionnel : autorité importante, forme de législateur négatif qui

donne son interprétation de la loi.

⇨ Juge de l’ordre judiciaires (Art.64)

⇨ Conseil supérieur de la Magistrature

⇨ Conseil d’Etat : L’ordre juridictionnel administratif n’est pas reconnu par la

constitution. CE, 1987, Conseil de la Concurrence mais le CE est reconnu
essentiellement dans sa f/ consultative (Art.39 : pour projet de loi et
ordonnance). Depuis 2008, reconnu grâce à la QPC.

❖ Le Conseil Économique Sociale et Environnementale (CESE) :

Objectif : refléter la société civile, 175 membres, composée de façon paritaire de
représentants des salariés, des entreprises et des professions libérales, représentants
de la vie associative et de l'environnement.

Le CESE a été pensé comme un auxiliaire du Parlement qui sert d'intermédiaire entre
les pouvoirs publics et la société civile. La révision constitutionnelle de 2008 a essayé
de revaloriser cette institution sans y parvenir complètement.

La C° ne dit pas grand chose mais elle fixe un nb max de membres du CESE qui est
de 263 pers. Actuellement, le CESE est composé de 175 membres. Le but de cette
institution est de refléter la société civile. Elle est donc composée de représentants
des salariés, des entreprises des professions libérales, de la vie associative, de la
nature et de l'environnement, de la cohésion sociale et territoriale.

Le CESE est un organe consultatif, l’art 69 de la C° prévoit qu’il peut être saisi par le
gouvernement sur des projets de lois, d'ordonnances ou de décrets et même sur des
propositions de lois. C’est une faculté du gouv de saisir le CESE pour avoir son avis
sur un texte. Son avis est censé refléter la diversité des opinions de la société civile.
En 2008, le droit de pétition a été mis en place, il permet au CESE d'être saisi par un
ensemble de personnes par voie de pétition en vue d’appeler l’attention du gouv et
du parlement sur un projet de texte. La pétition doit être signée par 500 000
personnes majeures et françaises.

Si la répétition est recevable, le CESE s’engage à se prononcer dessus par un avis

qu’il transmet au gouv et au parlement. Le CESE n’hésite pas à s’auto-saisir d’une
question lorsqu’il voit qu’un sujet de société fait débat.

Une loi organique du 15 janv 2023 à modifier le CESE:

- En réduisant le nb de ses membres
- En changeant la nature de cette institution : En vue de renforcer son rôle dans
les consultations et permettre une participation citoyenne renforcée
- En revalorisant son rôle de consultation : Ainsi, dorénavant, lorsque le
gouvernement procède à la consultation du CESE il peut ne pas procéder aux
autres consultations prévues par les textes.

La première convention citoyenne a été organisée en juillet 2019 et porte sur le

climat. Elle consiste à réunir les citoyens de la société civile pour les faire débattre
des sujets de société dont doit ensuite ressortir un rapport qui sera remis au PR.

IV. Les AII

C’est une catégorie particulière d'institutions adm. Elles ont acquis une telle
importance qu’elles sont susceptibles d'apparaître comme des institutions politiques
dès lors qu’elles sont responsables de véritables politiques publiques.
Leur développement correspond à un phénomène empirique. La première AAI
remonte au gouv de Vichy, avec la Commission du contrôle des banques. A partir de
la fin des années 80, ces structures adm se sont développées. L’expression AAI est
employée pour la première fois au sujet de la CNIL.

1. trois catégories de AAI

● celles qui interviennent en matière de régulat° éco : Autorité des marchés

financiers
● celles qui sont en charge de la protect° des droits et libertés : CNIL, Défenseur
des droits
● celles qui sont mixtes : cad qu’elles ont des missions en matière de régulation
économique et assure également une protection des droits et libertés
l’ARCOM

La multiplication des AAI donne lieu à des critiques importantes de la part des
parlementaires qui se sentent dépossédés par la création de ces AAI. Ils estiment que
le fait de créer ces organes indépendants revient pour le Parlement à se couper d’une
partie de ses missions.

Ce travail de contestation a abouti à une réforme du 20 janv 2017, avec une loi
organique et un loi ordinaire ayant pour objet de rationaliser les AAI en limitant leur
nb et en essayant de dresser un statut commun ➔ diminution des AAI (26 auj contre
40 auparavant)

Leur statut : Les AAI sont d’une part administrative et d'autre part indépendantes
(cette indépendance à l’égard du gouvernement est mise en œuvre par leur
composition et leur mode de fonctionnement).

Les AAI exercent 4 grandes types d’activités :

● Elles ont un pouvoir d'autorisation : L’ARCOM délivre des autorisation

d’émettre des chaînes de télévisions.
● Elles disposent d'un pouvoir réglementaire reconnu par le CC : Pouvoir
doublement encadré → il doit être limité et nécessaire à la mise en œuvre de
leurs attributions

● Elles disposent d’un pouvoir de sanction : CC, décision de 86 et 89

Ce pouvoir de sanction s’accompagne de garanties nécessaires pour assurer la
sauvegarde des droits de la défense et l’ensemble des droits
constitutionnellement garantis. L’ARCOM condamne régulièrement TPMP.

● Elles disposent d’un pouvoir d’incitation : Elles ont la capacité d’orienter les
comportements de façon effective avec un droit souple.
 2. Un ombudsman à la française

Le terme ombudsman est d'origine suédoise. Auparavant, il était utilisé pour

désigner un haut fonctionnaire qui recevait les plaintes adressées contre les abus de
pouvoir ou les mauvaises pratiques administratives en Suède. L’ombudsman
jouissait d'une totale indépendance par rapport au roi et par rapport à
l’administration.

Le Défenseur des droits est une AAI créée et constitutionnalisée à l’occasion de la

révision de 2008 et qui exerce un rôle important en matière de défense des droits et
libertés.

En FR, le Défenseur des droits succède à la fonction de médiateur de la République,

fonction créée par la loi en 1973. Le Défenseur des droits dispose de son propre titre
dans la C°. Il s’agit du titre 11 bis, il pose uniquement le principe de son existence. Le
reste est renvoyé par des organiques et des lois ordinaires.
Il a fallu attendre une loi organique et une loi ordinaire du 29 mars 2011 qui nous dit
que l’expression Défenseur des droits désigne l'institution et la personne qui la
dirige. Depuis le 22 juillet 2020, il s’agit de Claire Hédon.

Le Défenseur des droits est nommé par le PR, par décret, en conseil des ministres
pour un mandat de 6 ans, non renouvelable et non révocable. Sa nomination est
soumise au Parlement dont le veto requiert 3/5ème des commissions.
Il jouit d'une indépendance constitutionnelle et ne reçoit aucune instruction. Il jouit
également d’une immunité parlementaire. Ces attributions sont incompatibles avec
tout mandat et tout autre activité professionnelle. Il veille au respect des libertés et
notamment les libertés telles qu’elles sont mises en œuvre par les collectivités
publiques. Le défenseur des droits regroupe diverses autorités adm qui ont été
fusionnés en son sein :

● il promeut l'intérêt et les droits de l'enfan

● il lutte contre les discriminations directes et indirectes et promeut l’égalité
● il veille au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités
de sécurité

Il peut être saisi par tout personne ou toute association qui s’estime lésée. Il peut
également s’auto-saisir. En outre, il dispose d’importants moyens d'investigations
pour conduire ses enquêtes mais il n’a qu’un pouvoir de recommandation. Il peut
formuler des injonctions et publier des rapports si ses injonctions ne sont pas suivies
d’effets. Il peut également saisir les autorités compétentes pour engager des
poursuites disciplinaires s'il constate différentes fautes dans les affaires dans
lesquelles il est saisi.

V. La pratique présidentialiste des institutions

 La distinction entre les articles 5 et 20 de la Constitution est insuffisante pour
appréhender le rôle du PR et du gouvernement :

● Art 5 C° : Le PR veille au respect de la C°. Il assure par son arbitrage, le

fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État.
Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du
respect des traités.
● Art 20 C° : Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il
dispose de l'administration et de la force armée.

Lors de la rédaction de la C° de la Vème Rép. Le rôle du PR et du PM ont été pensé

de façon relative. Cette distinction n’a jamais correspondu à la situation de l'exécutif
sous la Vème Rép. Cette dernière est marquée par la prédominance du PR dans les
institutions.

1. Le fait majoritaire cause du présidentialisme

Le fait majoritaire désigne la capacité d’un parti de réunir à lui seul une majorité de
gouvernement. Le gouvernement est alors issu du parti majoritaire aux élections
législatives. Puisque le gouvernement est issu du parti majoritaire à l'assemblée, cela
gomme la distinction au moins d’un point de vue politique entre les organes
législatifs et les organes exécutifs.
Lorsque le parti majoritaire soutient l’action présidentielle, le PR est dans une
situation de pouvoir qui lui est très favorable : le PR est alors chef de l’Etat, il se
comporte comme le véritable chef de gouv et comme le chef de l’AN. Ses
compétences sont alors accrues.

● Périodes de présidentialisme fort : Ils correspondent à la tendance globe de

la Vème Rép. On peut distinguer 3 périodes : ➔ La phase de fondation CDG.
Période de 10 ans (8 jan 1959 - avril 1969) au cours de laquelle CDG a été PR.
Sa pratique constitutionnelle est marquée par 3 caractéristiques :

L’effacement politique L’affirmation de la Relations directe entre

du Parlement prépondérance présidentielle le peuple et le Président

Les députés gaullistes n’ont pas Avec une suboridnation du En 1962, avec son référundum
été élus sur un programme gouvernment envers le PR. Le sur le passage de l’élection du
mais sur le soutien du général PR nomme le PM et les autres PR du SUI au SUD il crée le
de Gaulle. Cette réalité s’est membres du gouvernement. Et “lien particulier entre le PR et
renforcé après la dissolution de contrairement à la lettre de l’art le peuple.”
l’AN en réaction à la motion de 8 le PR peut decider seul d’en
censure contre le gouvernement cherncgaer (ex: Gouvernement CDG crée un habitus
Pompidou en 1962 qui était un Pompidou en 1962, présidentiel en s’adressant au
pari réussi et qui a renforcer le gouvernement Michel Debré) peuple via différents canaux
pouvoir de CDG. médiatiques et également les
+ domaine réservé réferundums qui sont des
 question de confiance tacite de
sa popularité. D’ailleurs au
premier referundum rejeté en
1969 il démissionne.

Les institutions de la Vème Rép telles que mises en place par CDG ont continué de
fonctionner après son départ du pouvoir : (L'élection de Pompidou est paradoxale.
Le peuple FR avait majoritairement voté non au référendum de 1969 suite à une
défiance envers CDG. Ils ont ensuite élu Pompidou alors que celui-ci se présentait
comme en continuité avec CDG).

Pompidou était un gaulliste et VGE était un H libéral davantage ouvert au

développement des communautés européennes. Du point de vie des institutions, les
2 hommes mettent en avant la continuité des rapports entre le PR et PM. Chirac a dû
démissionner à la suite d’un désaccord avec VGE.

● La phase de consolidation Pompidou (1969-1974) et VGE (1974-1981)

Toutefois, ils ont abandonné la pratique référendaire et son corollaire : l’engagement
régulier de la responsabilité politique du PR a également été abandonné.

● Les phases d’alternances a partir de 1981: L’alternance emblématique de la

Vème Rep est l'alternance droite-gauche. On a eu 2 PR de gauche Mitterrand
de 1981 à 1995 et Hollande de 2012 à 2017.

L’idée est de réduire à 5 ans la durée du mandat présidentiel pour le faire

correspondre à la durée du mandat des députés. Il y a également eu une inversion
du calendrier parlementaire pour faire en sorte que les législatives et les
présidentielles aient lieu à quelques semaines d’intervalles : les présidentielles
précèdent les législatives pour éviter une divergence de vues entre les deux majorités
: présidentielle et parlementaire. (Cela se fait dans l’objectif que les FR élisent un
gouvernement favorable au PR).

Ce processus a accentué la captation de la majorité parlementaire par la majorité

présidentielle. Ainsi, lors des élections de 2017, personne ne s’attendait à ce que
Macron obtiennent une majorité à l’AN, ce dernier n’ayant pas de parti
traditionaliste. Malgré cela, il a obtenu une large majorité aux élections législatives
car cette élection s’est faite sur le nom d’[Link]. La conjugaison entre le vote en
faveur de l'adhésion au programme présidentiel et l'arrivée de novices a renforcé
l’effacement du parlement à l'AN.

● Périodes de présidentialisme limité :

Cohabitation : il existe une majorité du gouv a l’AN qui s'oppose au PR et à son

programme.
La cohabitation ne s’oppose pas au fait majoritaire, puisqu’elle désigne une période
durant laquelle un parti est capable de former une véritable majorité de
gouvernement. Cette majorité de gouvernement s'inscrit en opposition à la majorité
présidentielle. En période de cohabitation il y a une dyarchie au sommet de l’Etat
car le PR est contraint de nommer un PM auquel il s’oppose et sur lequel il a peu de
prises. Ainsi, le PR n'est plus le chef de l’Etat, le chef de gouvernement et le chef de
la majorité parlementaire, il est seulement le chef de l'Etat.

★ 1ère cohabitation : 1986 - 1988 : Mitterrand-Chirac

★ 2ème cohabitation : 1993-1995 : Mitterrand-Balladur
★ 3ème cohabitation : 1997-2002 : Chirac-Jospin

Cette troisième cohabitation est une cohabitation surprise liée à un usage abusif du
droit de dissolution. Cette dissolution de 1997 n’a pas été faite pour trancher un
différend mais a été faite par Chirac pour continuer de bénéficier d’une majorité
solide à la suite du mandat (hélas, cela n’a pas fonctionné).

En période de cohabitation, il y a une nouvelle configuration politique qui marque

un retrait du présidentialisme. Pour autant, le PR n’est pas dénié de toutes
compétences, il dispose de pouvoirs propres et de pouvoirs partagés avec le PM.
D’un point de vue institutionnel, ces pvr propres et ces prv partagés induisent une
crispation au sommet de l’Etat. En effet, avec 2 têtes en perpétuel opposition les
rouages institutionnel et adm fonctionnent difficilement.

● Situation actuelle : majorité relative à l'AN, présidentialisme contrarié :

Le gouvernement soutient l’action du PR mais il s’agit d’un gouvernement
minoritaire qui fait face à une opposition majoritaire à l’AN. Cette opposition est
elle-même divisée de sorte qu’elle apparaît incapable de constituer une alternative
gouvernementale. Aujourd'hui, il y a 577 députés au total, dont une majorité absolue
de 289 députés. Le parti présidentiel est le premier parti avec 172 députés, et avec
tous ses alliés, ils disposent de 250 députés.

Le PR demeure le chef de l’Etat, le chef du gouvernement et le chef de la majorité

parlementaire mais comme cette majorité parlementaire est étriquée il lui est plus
difficile d’imposer ses choix. Cette situation renforce la dévalorisation du Parlement
car elle se traduit par un accroissement des procédures qui permettent de le
contourner.

● L’extension informelle des compétences présidentielle :

La distinction entre les pvr propres et les pvr partagés en période de fait majoritaire
et de concordance des majorités est relative car le PR peut insuffler sa politique au
PM. De plus, de nombreux organes dirigés par le PR (Conseil de Défense)
témoignent de son renforcement et de l’extension des compétences présidentielles
au-delà de ce que dit la C°. Cette dernière est relativement limitée et elle laisse place
au jeu des rapports de force politique pour combler ses vides.
 Chapitre 2 : La fonction législative

Dans la tradition constitutionnelle FR, la participation à la fonction législative est en

lien direct avec l’exercice de la souveraineté. Autrement dit, exerce la souveraineté
celui qui exerce la fonction législative. A cela correspond la tradition légicentriste
autour du mythe de la loi comme expression de la volonté générale.

Dans le contexte de revalorisation de l'exécutif par rapport au Parlement, la loi va

perdre de son prestige. Cet amoindrissement de la loi s’est produit de 2 manières :

● en limitant le domaine du Parlement

● en accroissant le rôle de l'exécutif dans la procédure législative

I. Le partage de la loi et du règlement

A) La dévalorisation de la loi

Si la loi apparaît auj comme dévalorisée c’est en raison d’autres normes qui vont
venir concurrencer la loi mais également en raison de la perte de la qualité de la loi.

1. Le domaine de la loi

Jusqu’en 1958, le champ de la loi était illimité, en ce sens que le pouvoir législatif
pouvait intervenir dans n'importe quelle matière et descendre dans le détail aussi
loin qu’il le souhaitait. On avait une définition formelle où la loi où elle était l’acte
votée par le Parlement selon certaines formes mais il n’y avait pas de règles du pdv
du contenu.

Dans la perspective de rationalisation du parlementarisme, le champ d’intervention

de la loi n’est plus illimité. La définition de loi devient désormais formelle et
matérielle, puisque sous la Vème Rep la loi désigne l’acte voté par le Parlement dans
les matières définies par la constitution.

Le contenu du domaine de la loi est tout de même large. L’idée était de laisser le soin
au gouv de régir les domaines les plus techniques sans avoir à passer par la loi. En ce
sens l’art 34 de la C° fixe un domaine d'attribution du législateur. Ce domaine n’est
pas exclusif car il est complété par d’autres dispositions constitutionnelles qui vont
attribuer des compétences au législateur.

L’art 34 comprend 2 types de domaines d’intervention du législateur :

● matières dans lesquelles la loi fixe les règles : accès à la nationalité /

déterminat° des
crimes et délits. La compétence revient entièrement au législateur.
 ● matières dans lesquelles la loi détermine les principes fondamentaux : Dans
ces matières, la C° autorise un partage entre la loi et le règlement.

Si on crée un domaine pour la loi, il faut aussi donner au gouv des prérogatives lui
permettant de s'assurer du respect de cette distinction, de ce partage :

★ Art 41 : S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition

ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une
délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement ou le président
de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité. En cas de désaccord entre le
gouv et le président de l'assemblée intéressée, le CC, à la demande de l'un ou
de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

● procédure d’irrecevabilité : elle intervient avec que la loi ne soit votée

● procédure de déclassement : elle permet au gouvernement d’obtenir le
déclassement d’une loi votée en dehors de son domaine par un simple
exercice de son pouvoir réglementaire.

Dispositions antérieures à la C° de 1958 → modification possible par décret après

avis du CE - Dispositions postérieures à la C° de 1958 → modification possible
qu'après la saisine du CC qui va rendre une décision de déclassement.

En 1958, la restriction matérielle du domaine de la loi apparaissait comme une

innovation considérable qui marquait le renforcement souhaité de l'exécutif. En
réalité, si l'exécutif s’est renforcé ce n’est pas en raison de la limitation du domaine
de la loi.

Le CC a donné une interprétation assez limitée de l’art 34 de la C° et du champ de

son contrôle. Une loi intervenue en dehors de l’art 34 n’est pas pour autant
inconstitutionnelle car cet art 34 est un instrument de rationalisation du
parlementarisme. Ainsi, le gouv dispose de ses propres armes pour s'opposer à un
texte qui ne relève pas du domaine de la loi.

La mise en cause de la violation du domaine de la loi est une procédure

gouvernementale (art 37 et art 41). Ce phénomène s’explique par des facteurs
politiques à savoir que le fait majoritaire a altéré la conflictualité entre organe
législatif et organe exécutif. Dès lors que le PR procède de la majorité à l’AN la
distinction de la loi et du règlement n'apparaît pas essentielle à la rationalisation du
parlementarisme.
Le gouv n’a pas grand chose à perdre en laissant adopter une loi qui relève du
domaine réglementaire (> procédure de délégalisation).

2. La procédure de la loi
Autant la limitation du domaine de la loi n’a pas eu l'effet escompté, autant la place
de la loi s’est retrouvée relativisée sous la Vème Rep en raison d’un accroissement de
la concurrence normative interne et externe dont la loi a été une forte victime.

❖ Concurrence interne :

Traditionnellement, la loi est l’expression de la volonté générale, elle est considérée

comme la principale source de droit et d'obligation. Progressivement, cette place est
devenue moins absolue par la concurrence d’autres normes d’origine interne qui
sont venus grignoter la place de la loi :

↣ Par les normes réglementaires cad les normes prises par le PM ou les
AAI.
↣ Par les normes constitutionnelles qui avec le développement du
contrôle de constitutionnalité conduisent à faire de la loi une norme
subordonnée de la constitution.
Ainsi, la loi n’est plus vue comme un instrument indépassable. Le CC exprime ce
renversement de paradigme CC-85-197 DC, loi sur l'évolution de la nouvelle
Calédonie > la loi votée n'exprime la volonté générale que dans le respect de la C°.
Le droit souple correspond à l'utilisation d’un discours normatif en vue d'orienter les
comportements et ce, sans recours à la sanction en cas de non-respect. A l'occasion
de la crise sanitaire, le gouv a utilisé le droit souple en complément du droit dur :
consignes sanitaires, recommandations, qui n'étaient dotées d’aucun effets de
régimes et d’aucune sanctions.
L’émergence du droit souple peut conduire à une certaine relativisation de l’autorité
de la loi formelle. Les acteurs peuvent se tourner vers des normes souples, telles que
des principes, des recommandations ou des codes de conduite.
 ❖ Concurrence des normes externes

L'affaiblissement de la loi par le haut est concomitant avec le développement du

contrôle de conventionnalité de la loi (qui s’est développé avec le contrôle de
constitutionnalité de la loi).

Art 55 : Les traités ou accords régulièrement ratifiés ont une autorité supérieure à
celle de la loi

Le développement des normes européennes ont concurrencé la loi avec le contrôle

de conventionnalité où l’on fait prévaloir les Traités sur la loi mais aussi avec un
aspect quantitatif où l’UE s’est vu reconnaître un grand nb de compétences et est à
l'origine d’une production normative importante et difficile à quantifier. Une partie
du droit de l’UE n’est pas applicable en droit interne sans mesure juridique de
transpositions c’est le cas des directives de l'UE qui doivent être mises en œuvre par
les Etats. Le CC reconnaît l'obligation constitutionnelle de transposer les directives
de l’UE.

3. La perte générale de qualité de la loi

Si la place de la loi semble remise en cause auj, c’est aussi à cause de sa qualité
intrinsèque qui ne cesse de décliner. Cette perte de qualité s’explique pour des
raisons politiques qui tiennent à la nature même du travail parlementaire et du
travail gouvernemental.

B) L’exercice du pouvoir réglementaire

La définition du règlement est organique, il désigne un acte de portée générale d’une

autorité administrative. Toutefois, l’administrativité de l’acte réglementaire ne doit
masquer sa nature politique. Comme la loi, le règlement est une forme d’institution
politique.

En 2021 :
​ - 158 textes de forme législative ont été promulgués
​ - 680 décrets en CE ont été publiées
​ - 1 105 décrets simples
​ - 8 557 arrêtés réglementaires
​
1. Une unité matérielle

Au domaine de la loi défini par l’art 34 de la C° fait face le domaine du règlement

défini de façon négative et large. L’art 37 de la C° : « Les matières autres que celles
du domaine de la loi ont un caractère réglementaire »
Les premiers observateurs de la C° de 1958 ont tiré 3 types de règlements différents
:
Un règlement ne peut apparaître contraire à la loi. De plus, quelque soit la matière
considérée, la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir
réglementaire s'opère presque toujours de la même manière :

● L'élaboration des règles essentielles et leur mise en cause nécessite

l'intervention du législateur
● La mise en œuvre de ces règles est réservée au pouvoir réglementaire.

2. Une diversité organique encadrée

Il existe une multiplicité de titulaires du pouvoir réglementaire malgré une forme

d’unité apparente : parmi les autorités exerçant le pvr réglementaire, on a en premier
lieu le PM qui est le titulaire de principe de l’exercice du pouvoir réglementaire à
l'échelon national (art 21 C°). Le constituant a choisi de confier cette compétence au
PM car la C° de 1958 consacre pour la première fois un titre au gouv qui est censé
déterminer et conduire la politique de la Nation. Ainsi, on aurait pu penser que le
gouv exerce collectivement le pouvoir réglementaire qui serait un des moyens à sa
disposition pour mettre en œuvre la politique de la Nation.
Le PR dispose d’une compétence de réserve assez vaguement édictée par la C°. Art
13 C° : « Le PR signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil de ministres.
»

La distinction entre l’art 20, 21 et 13 de la C° résume l’une des singularités

marquantes de la Vème Rép dû à cette fameuse dyarchie. Dès lors que le PM est
placé à la tête de l'administration, la logique centralisatrice et unitaire de l’Etat
commande que dans le cadre de ce partage des compétences il est le ppal détenteur
du pouvoir réglementaire.
Ainsi, la C° reconnaît au PR une compétence d'attribution à savoir : ” Les seuls
décrets délibérés en conseil des ministres “. Si le PR signe un décret réglementaire
non délibéré en conseil des ministres, le décret est illégal.

➔ pvr réglementaire semi-autonome: Il se rattache à la deuxième partie de l’art

34 correspondant aux matières pour lesquelles la loi fixe les principes
fondamentaux. Dans ces matières, l’intervention du pouvoir réglementaire est
seconde. Il intervient après le législateur qui est compétent pour fixer le cadre
général.
➔ pvr réglementaire d'application des lois: Le pouvoir réglementaire
n’intervient que pour assurer l'exécution des lois.
➔ pvr réglementaire autonome : pouvoir réglementaire qui s'exerce dans les
matières étrangère au domaine de la loi : contraventions. Le pouvoir
réglementaire peut intervenir en premier et il n’a pas d’action législative qui
le précède.
Cependant, il y a une possibilité de sauver le décret s’il a été contresigné par le
ministre, dans ce cas, le CE considère que le véritable auteur du texte n’est pas le PR
mais le PM.
La jurisprudence est favorable au PR. En effet, en décret doit être délibéré en conseil
des ministres dans 2 cas de figure :

● lorsque la loi l’impose

● ceux dont ils est décidé par le PR en concertation avec le PM que leur
adoption serasoumise au conseil des ministres

C’est un choix du PR d’inscrire tel décret à l’ordre du jour du conseil des ministres.
Une fois qu’un décret est délibéré en conseil des ministres, seul un autre décret
pourra le modifier. Parfois, il arrive qu’un décret peut être délibéré en conseil
ministre et certaines dispositions de ce décret pourront être modifiées par décret
simple mais pas d’autres.

S'agissant des ministres, la C° ne leur reconnaît pas l’existence d’un pouvoir

réglementaire. Il s’agit d’une tradition constante du droit public FR qui s’explique
par la tradition centralisatrice : c’est la question de l'unité du droit et le respect du
principe d’égalité.

Cette absence de pouvoir réglementaire de principe des ministres est source de

difficulté. En effet, dans une certaine mesure, les ministres paraissent les mieux à
même de prendre des mesures pour régir les administrations qu’ils dirigent et leurs
relations avec les usagers.

Il y a alors une stratégie de contournement avec les circulaires administratives :

elles servent à faire passer des mesures importantes. En matière fiscal, les
contribuables peuvent se prévaloir des circulaires si celles-ci disent le contraire de la
loi.

Les ministres participent de façon substantielle à l'exercice du pouvoir réglementaire

(en 2021 il y a eu 8700 arrêtés réglementaires). Il y a une possibilité de déléguer le
pouvoir réglementaire au ministre. Le PM peut habilité tel ministre pour prendre tel
type de mesure. Par ailleurs, généralement, les habilitations ministérielles peuvent
être le fruit d'un texte législatif ou même parfois réglementaire : article L-613-1 code
de l’éducation qui habilité le ministre de l’éducation nationale a fixé les conditions
d’obtention des diplômes nationaux.

Les collectivités territoriales : depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, la

C° reconnaît expressément la dévolution du pouvoir règlement aux CT. L’art 72
alinéa 2/3 : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour
l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur
é[Link] les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent
librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour
l'exercice de leurs compétences. »

Il ne faudrait pas que l'existence des CT infra étatiques viennent porter des atteintes
au principe d'indivisibilité. Ainsi, l’absence de texte, une CT ne dispose pas du pvr
d’intervenir en matière réglementaire. Lorsque le législateur habilite le législateur à
exercer le pouvoir réglementaire, cette habilitation doit être limitée mais doit être
également finalisée au regard de l'intérêt public local.

3. Le régime de l’acte réglementaire

Le règlement est à la fois un acte administratif et une source du droit. Puisque c’est
un acte adm il est subordonné à la loi et il doit respecter une série d’éléments qui
découlent de cette double nature :

● pour ne pas bouleverser les situations juridiques et d’assurer la soumission de

l’administration au principe de légalité
● pour permettre sa production par l'administration : il doit donc respecter des
règles de formes et des règles de fond

II. La procédure législative

● procès : lourdeur de la procédure législative qui ne permettrait pas de

débattre du fond de la loi et qui donne des formes d’instrumentalisation assez
aisée.

Le clivage traditionnel entre le gouvernement et le parlement n’est pas tout à fait

exact. De fait, l’exercice même de la f/ législative est partagé. Le clivage entre
majorité et opposition est un peu plus pertinent.

A) L’initiative de la loi, faussement égalitaire

Art. 39 al. 1 : L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et

aux membres du Parlement.
⤷ régime juridique des projets de lois

Ce constat est nuancé, selon le site internet du Sénat, moins de la moitié des lois
définitivement adoptées sont issus de proposition de lois, (ex : 2020-2021 : 19
propositions de loi sur 54 adoptées au cours de l’année.)

1. Une initiative principalement gouvernementale

● Prévalence gouvernementale : moy. de 30 PJL/an

La présidentialisation de la Vème République fait que le gouvernement décide du
contenu des réformes. Le projet de loi est préparé au sein du cabinet, des réunions
interministérielles (RIM) permettent de trancher les divergences, sinon cela revient
au PM et au PR. Le Pm est à l'initiative des lois, pourtant le président à un rôle
important.

Art. 39 al. 2 : Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres, présidé par le
Président.

Pour les lois ordinaires, le PM dispose le choix de saisir l’une ou l’autre des
assemblées. L’art. 48 : l’ordre du jour est fixé par les assemblées.

2. Conditions de formes

Avant le dépôt d’un PJL devant les assemblées, le gouvernement doit respecter des
conditions de formes :

↣ Avis du CE (reconnaissance constitutionnelle de la f/ consultative du CE)

↣ Procédure d’étude d’impact (LO du 15/04/2009 + CC 2009-560 : les projets de
loi sont précédés de leurs exposés des motifs, article 8 de loi LO 2009,
introduit l'étude d’impact avec les objectifs du PJL et recenser les options
possibles en dehors des règles de droit nouvelle, et exposer les motifs de
recours a une nouvelles législations.)
↣ Délibéré en CSM

La LO de 2009 prévoyait qu’une étude d’impact devrait être mise en œuvre dès le
début du PJL, mais le CC a censuré cette disposition. L'étude d’impact n’appuie plus
la pertinence du travail gouvernemental, mais devient un procédure à posteriori de
la PJL.

Art. 39 : prévoit un mode strict de l'étude d’impact, mais la sanction est très faible.
Art. 61 : Le CC ne sanctionne pas véritablement les études d’impact.

3. Une initiative accessoirement parlementaire

Le nb. de PPL discuté est sensiblement inférieur au nb. de PPL déposée qui est
aussi inférieur au nb. de PPL adopté.

Art. 48 : Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque
assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à
celle des groupes minoritaires. C’est la niche parlementaire de l'opposition.

Le dépôt des PPL n’est soumise à aucune c/ de formes mais subordonnée à la

recevabilité comme pour les amendements. Depuis 2008, la possibilité de saisir à titre
facultatif le CE par un des présidents de l’une des assemblées. L’idée est de valoriser
l’initiative parlementaire pour que des PPL plus solides soient débattues.

B) L’encadrement du droit d’amendement

L’amendement vise à ajouter au PPL/PJL. En cours de discussion le texte suit une

évolution. En 2021, 814 articles ont été mis au dépôt et 1720 articles ont été
promulgués. Le nombre d'articles des textes de lois croît de plus de 100% entre le
dépôt et l’adoption finale.

1. Conditions du droit d’amendement

Droit non absolu, s’exerce selon les c/ fixées par les textes. L’article 44, renvoie au
règlement des Assemblées. Il existe des garanties :

✳ art 45 : tout amendement est recevable tant qu’il y a un lien avec le texte
déposé. C’est en lien avec le cavalier législatif = amendement adopté ses lien
avec le texte à l'occasion duquel il a été déposé.

Le droit d’amendement est un outil au service du Plt mais aussi du Gvt, il peut être
détourné par le gouvernement pour transformer l’objet d’un texte. Le régime du
droit d’amendement n’est pas soumis au régime du projet de loi.

Au sujet de la RR, le gouvernement voulait greffer des amendements de la RR sur le

PJL de financement social. La JP du CC autorise un tel biais.

2. Limites du droit d'amendements

✳ Cavalier législatif
✳ 2 limites de fond (//applicables au PPL)
○ recevabilité prévue à l’art.41 : amendement ne relève pas du domaine
de la loi (art. 34/37)
○ irrecevabilité financière prévue à l’art.40 : adoption aurait pour csq
soit une diminution des ressources publiques, soit la création et
l’aggravation d’une charge publique.

Le contrôle de la recevabilité financière est organisé par le règlement des assemblées

et cette irrecevabilité peut être opposée à tout moment de la procédure législative
soit par le Gvt soit par un parlementaire. En cas de contestation → bureau de la
commission des finances // devant le CC dans le contrôle à priori, après débat
devant le Plt.

/ Possibilité de contourner l’article 40 : prévoit une source financière

supplémentaire.
 3. Les étapes de la procédure législative

★ Procédure législative normale : art 45

＊ Discussion : examen du texte en commission, envoyé à une des 2

assemblées, peut être envoyé à une commission spéciale, la révision de
2008 renforce le rôle des commissions parlementaires avec la
revalorisation du parlement, en ce sens la discussion en séance plénière
est discutée sur le texte qui a été débattu en commission. Le
gouvernement ne peut revenir au texte initial que par voie
d’amendement en séance plénière. Il existe des exceptions pour les PJL
de révision constitutionnelle et les lois de finance. Au sein des
commissions il y a un rapporteur nommé, c’est le parlementaire qui est
chargé de suivre spécifiquement le texte. Ensuite, le texte est discuté de
manière générale, à cette discussion prend part le rpz/du
gouvernement, le rapporteur de la commission, et les représentants de
l'assemblée. Il n’y a pas de vote à l'issue de la discussion générale sauf
si le gouvernement dépose une motion de procédure pour différer
l’examen du texte. 3 types de motion de procédure : Renvoi en
commission : correspond à une motion de procédure tendant à faire
reconnaître par l’Assemblée que le texte n’est pas encore prêt à être
débattu. Exception d’irrecevabilité : le texte est construit à une ou plr.
dispositions constitutionnelles et de faire décider qu’il n’y a pas lieu à
délibérer de cette question Question préalable : motion de procédure
tendant à faire reconnaître qu’il n’y a pas lieu de délibérer sur un texte
pour des motifs.

Depuis 2009, à l’AN l’exemption de recevabilité et la question préalable ont été

fusionnées au sein de la motion de rejet préalable. L’Ass saisie vote à la majorité.
Rarement adopté sauf quand les membres de la majorité sont insuffisamment
présent en nb. et arrive par surprise des membres de l’opposition.

＊ Examen détaillée : article par article et amendement par amendement.

Assemblée saisie vote sur l’article etc. Il peut y avoir une seconde
délibération à la demande du gouvernement ou de la commission. Le
président met l’ensemble du texte voté. Navette parlementaire et vote
définitif. Si modification, texte renvoyé à l’Ass initiale. Si la navette ne
permet pas d’adopter le texte en termes identiques, alors on invoque la
commission mixte paritaire. Si CMP parvient à un accord → gvt vote
de l’Ass. Si échec de la CMP → le gvt demande à l’AN d’avoir le
dernier mot (bicamérisme inégalitaire)

＊ Promulgation : Le PR, dans un délai de 15 jours, constate que la loi a

été adoptée selon les f° prescrites par la constitution (art. 10). Le PR
peut-il s’opposer à la promulgation de la loi ? En doctrine, le PR est en
 situation de compétence liée. Le délai de 15 jours p-e-u-t ê/ prolongé.
Échappatoire, le PR peut demander une nouvelle délibération de la loi,
mais contreseing. Publication au JO et rentre en vigueur au lendemain
de sa publication.

★ Techniques d’accélération : // → // manoeuvre d’obstruction

parlementaire (détournement du droit d’amendement employé par un
groupe d'opposition consistant à faire déposer par ses membres des centaines
d’amendement dans un but purement dilatoire)
＊ Procédure accélérée (art.45 dép 2008) : le gvt peut recourir de manière
discrétionnaire pour raccourcir la procédure législative. Si les
conférences des présidents des 2 Ass s’opposent alors fin de la
procédure accélérée. La procédure accélérée correspond au mode
normal.
＊ Temps législatif programmé : fruit de la r/2008, rationalisation de
l'exercice du droit d’amendement pour faire face au forme
d’obstruction de l’opposition. Procédure fixant des limites de temps
pour l’examen du texte. Quand temps épuisé, le texte est mis au voix
sans débat.
＊ Vote bloqué (art 44) : en principe chaque amendement fait l’objet d’un
vote, si le gouvernement souhaite empêcher → vote bloqué, l’Ass saisie
se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion
en ne retenant que les amendements retenue par le gouvernement.
Moyen de pression, faire voter un texte sans engager sa responsabilité.
＊ Le 49 al.3 : engagement de la responsabilité du gouvernement.

CC 30.03.2006 : l’usage cumulé de toutes ces procédures ne rend pas

inconstitutionnelle un texte.

★ Procédure législative spéciale pour différents types de loi comme les LC, LF
et LFSS (47 et 47-1 de la constitution), LO (fixe modalité d’app° de la c°) en cas
de désaccord vote à la maj de l’AN et contrôle préalable du CC.

III. La législation par ordonnance

Ordonnance = procédé prévu par l’art. 38 et permet au parlement de diluer au

gouvernement l'exercice de ces compétences pour confier à ce dernier le soin de
prendre des mesures qui relève du domaine de la loi.

1958 – 2003 : seulement 38 lois d'habilitation qui ont abouti à 262 ordonnances
2021 : 91 ordonnances promulguée
2022 : 45 ordonnances
2020 : 125 (contexte covid)
Il y a plus d'ordonnance adoptée que de loi. Les ordonnances sont plus techniques
que les lois. C’est aussi un outil pour traiter de sujets politiques (comme la réforme
du travail en 2018.)

A) Procédure : Article 38

1. la loi d'habilitation

● Habilitation : nécessité d’une loi d’habilitation à l’initiative du

gouvernement, peut être faite par amendement ou par ajout à un texte.
● Exécution du programme gouvernemental : référence au programme, lien
avec la question de confiance de l’article 49 ? Sans aucun lien, le
gouvernement peut prendre des ordonnances sur tout.

/conditions : n’est pas contraint de faire connaître les détails des ordonnances au
parlementaires mais il faut indiquer avec précision la justification des objectifs et du
domaine législatif dans lequel il intervient. Sinon potentielle censure par le CC.

● Contenu de la demande : domaine concerné, durée de l’habilitation, date

limite du dépôt du projet de loi de ratification

Le domaine → toute matière qui relève du domaine de la loi. Le CC, dans le cadre du
contrôle à priori des lois, s’assure que ca n'aura pas d’effet de privée de garantie
légale les exigences constitutionnelles.

Les 2 délais : Premièrement, Le gouvernement est autorisé à agir par voie

d’ordonnance (↗ de la durée d’autorisation). Deuxièmement, l’habilitation doit être
ratifiée une fois publiée.

2. les ordonnances

Les ordonnances sont prises en CSM après avis du CE. L’inaction du gouvernement
n’est pas conditionnée à des règles juridiques, il arrive donc que le gouvernement
renonce à bénéficier de l’habilitation qu’il avait initialement initiée. L’avis du CE
n'est pas rendu public. L’art. 13 prévoit que le Président signe les ordonnances. La
promulgation des lois est une compétence liée, mais le président n’est pas tenu à
signer les ordonnances (François Mitterrand).
3. La ratification

Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet
de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la
loi d'habilitation. L’obligation de ratification doit être express. Les projets de loi de
ratification sont souvent déposés en temps et en heure, mais à souvent un fonction
conservatoire. Tout support législatif peut véhiculer une procédure de ratification.
On peut donc avoir une loi avec des dispositions matérielles, qui dans le même
temps habilite le gouvernement, et qui ratifie d’autres ordonnances déjà publiées.

B) Contrôle de légalité et de constitutionnalité des ordonnances

L’ordonnance est un acte juridique hybride qui emprunte au règlement et à la loi. Les
juges administratifs ont eu des approches opposées. L'approche traditionnel du JA a
consisté à faire prévaloir le critère organique et donc de considérer l’ordonnance
comme un acte réglementaire, alors le JA est pleinement compétent pour en
contrôler la légalité.

Dès lors que la loi de ratification est votée, l'ordonnance perd son caractère
réglementaire, et est reconnue comme une loi. 2 hypothèses du régimes juridique :

a) ordonnance non ratifiée

Les ordonnances sont en vigueur mais pas encore ratifiées par le parlement, les
ordonnances sont durant cette période des actes réglementaires. Elle est donc
susceptible des recours dont sont susceptibles les actes réglementaires (JA). On peut
reprocher au gouvernement d’avoir dépassé les termes de la loi d'habilitation et
donc l'ordonnance sera annulée. Autre moyen, on peut faire valoir les moyens de
légalité classique : la violation des principes générales du droit sera donc annulée ou
violation des normes internationales.

Comment peut-elle être modifiée ? Les dispositions de cette ordonnance, ne peuvent

être modifiées que par une loi une fois que le délai d'habilitation expiré.

Art 37.2 = le CC reconnaît la modification d'ordonnance par des actes réglementaires

par un décret du PR après avis de l’Etat. Soit le gouvernement demande une
nouvelle habilitation pour respecter le principe du parallélisme des formes et des
procédures.

Jurisprudence CC 2020-843 QPC : le CC a admis que les dispositions d’une

ordonnance non ratifiée intervenues dans le domaine législatif, si elles sont
contestées vis-à-vis de la constitution doivent l'être par une QPC. Lorsque la
constitutionnalité de l'ordonnance non ratifiée est remise en cause c’est après que le
délai de l'habitation soit expiré. Le CE accepte.

b) ordonnance ratifiée

La ratification d’une ordonnance consacre une valeur législative. Le CC est contrôlé

par l’Art. 61.

Dans le délai prévu à cet effet le gouvernement a déposé le projet d'ordonnance a

l’une des assemblées. Cette ratification pouvait être implicite avant 2008, ca signifiait
qu’on acceptait d'interpréter certaines dispositions législatives comme si le
parlement avait ratifié l'ordonnance.

En 2008 on a mis un terme à cette idée de ratification immorale et maintenant c’est

explicite. Jusque là c'était un acte réglementaire et au jour de son entrée en vigueur
elle devient une loi. La consé. = l'ordonnance ratifiée peut donner lieu qu'à un
contrôle indirect. Mais également, le contrôle que peut connaître l'ordonnance une
fois ratifiée est le contrôle de la constitutionnalité de la loi de ratification.
 Chapitre 3 : Les fonctions extra-législatives

C° de 1791 = Le roi est encore souverain car il sanctionne la loi

Art 33C : la loi est votée par le parlement. Aujourd’hui, la participation à l’exercice de
la souveraineté se traduit davantage par la participation de la fonction
gouvernementale.

Art 24C = « le parlement vote la loi, il contrôle l’action du gouvernement, il évalue les
politiques publiques ».

Les organes qui dominent sont le couple Présidentiel-Gouvernement, que ça soit dans
la conduite extérieure de la France ou dans la direction des fonctions extra législatives.

I. La conduite extérieure et de la Défense nationale

= grand domaine de l’exécutif, c’est la fonction fédérative de John Locke

Place conséquentes du PR même s’il les activités administratives relève du MAE et
ministre de La Défense. Idée d’un « domaine réservé » = pratique constitutionnelle.

A. La Défense

En matière nationale, les premier rôle viennent au PR puis au gouvernement.

Art 15C : le PR est le chef de ces armées. Il préside les conseils et la défense nationale.
=> mise en œuvre au sein du conseil de La Défense.

Ex: tous les régimes quant à la dissuasion nucléaire. Le législateur n’a pas son mot à
dire. Art 20C : le gouvernement dispose de la force armée. On pourrait dire que cela
relève dyarchie PR-PM. Partiellement vrai car le parlement a son mot à dire :
s’agissant des OPEX et de la politique générale défense.

1. Les opérations militaires à l’étranger

OPEX = ne relevaient que de l’exécutif.

Art 35C, version initiale = déclaration de guerre est autorisé par le parlement

Aujourd’hui, les déclarations de guerre ne relèvent plus d’une relation d’État à État.
Seule fois où il est demandé : question de confiance employé par M. ROCARD pour la
Guerre du Golfe de 1991.

Révision 2008 : associer le parlement à la guerre moderne.

- al.1 : la déclaration de guerre est autorisé par le parlement

- al.2 : le gouvernement informe au plus tard 3j après le début de l’opération, le
 parlement.

Lorsque +4mois, il demande autorisation parlement => c’est à l’exécutif d’engager les
forces armées. Mais obligation d’information du gouvernement qui peut donner lieu à
un débat sans vote. L’autorisation n’est requise que si intervention militaire excède
plus de 4 mois (Centrafrique, Mali, Irak...). Si parlement est majoritairement hostile, il
a toujours la possibilité de mettre en cause la responsabilité gouvernementale via
l’article 49.

2. La conduite générale des politiques de défense

À côté de ce cadre de l’article 35. Le parlement contribue à définir la politique générale

de La Défense nationale. Renvoie à la fonction législative.

Art 34C = des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action.

Plusieurs lois de programmation militaire au travers de la Ve République. But : Établir

une stratégie + planifier les investissements nécessaires à cette politique.

Repose sur un cadre de financement.

- De 1972 à 2013, les différentes LPM ont été précédées de 4 livres blancs (= Mise
à plat des forces et faiblesses des armées).
- Le cadre actuel est dessiné par la loi du 13 juillet 2018 relative à la
programmation militaire des années 2018/9 à 2025.

Elle avait été précédée d’une Revue stratégique de défense nationale. A du être
actualisé
dans le contexte de la crise du Covid et de la guerre en Ukraine. Chacune des 2
assemblées comporte une commission de La Défense et le domaine de compétence de
ces commissions portent sur l’organisation générale de La Défense, les liens entre
l’armée et la nation,
les politiques d’opération et d’assistance dans le domaine militaire, les questions
stratégiques, les industries de défense, les personnels civils l et militaires des armées,
la gendarmerie, la Justice militaire et les anciens combattants.

En matière de renseignement, il existe une délégation parlementaire aux

renseignements créée par un loi du 9 octobre 2007. Elle comprend 8 membres (4
députés + 4 sénateurs), mission de contrôler l’action du gouvernement en termes de
renseignement.

B. La diplomatie

L’exercice de la conduite des Relations diplomatiques n’est pas un domaine naturel de

l’activité du parlement. Pour autant, le Parlement exerce une activité diplomatique
directe ainsi qu’un contrôle important en matière de convention internationale.

1. L’activité diplomatique propre au parlement

S’exerce de 2 manières :
- Cadre des RI
- Hors cadre, il existe une commission étrangère impliquée dans ces questions.

a. La participation dans le cadre de la convention internationale

Plusieurs grandes organisations internationales ont en leur sein une assemblée

parlementaire. Ex: Assemblée parlementaire du conseil de l’Europe, au sein de
l’OTAN, au sein de l’OSCE En fonction des assemblées, parfois rôle pas seulement
consultatif (cf celle du conseil de l’Europe) qui dispose d’un pouvoir de
recommandation et d’enquête + compétences propres.

Élit plusieurs haut postes au conseil de l’Europe notamment le commissaire aux droit
de l’homme et le secrétaire générale sont élus. Élit aussi les juges à la CEDH en
veillant à leur qualification + indépendance vis-à -vis du gouvernement.

b. La participation autonome

Au sein des différentes chambres du parlement, il est intéressant d’observer le

développement d’une activité diplomatique autonome notamment de parlement à
parlement.
Le PR de chaque assemblée dispose de son propre agenda en matière de politique
étrangère. Ce PR peut aussi se rendre à l’étranger pour porter la voix de sa propre
assemblée.

À côté de l’activité propre, il existe des commissions bilatérales permanentes entre

organes parlementaires de la France et un État étranger. Il en était constitué avec la
Chine, Algérie et Russie. À côté de cela, il existe de grands groupes d’amitié =
regroupe les députés qui ont un intérêt pour un pays étranger => tisser des liens entre
parlementaires français et étrangers. Peuvent être en dehors du contrôle du
gouvernement. Véritable autonomie.

2. Le rôle du parlement dans l’adoption des conventions internationales

Passe par le développements croissant d’une activité normative substantielle à

l’origine du développement du DI. Les conventions peuvent être multilatérales ou
bilatérales (ex: conventions fiscales).

Le role du Parlement est de donner ou refuse son accord sur la ratification d’un
traité. C’est la simple faculté d’empecher. L’article 52 confie au PR le role principal
car c’est lui qui negocie et ratifie les traités et meme si c’est un role qui prevuat pour le
PR, il s’agit d’une competence partagée avec le gouvernement. La négociation du
traité s’ffectue en accord avec le gouvenrement. En periode de presitientlisame
majoritaire, le PR assiste seul aux grandes conférences. En période de cohabitation on
ajoute le PM (ex : conférence de la Haye en 1986 « Nous sommes à la Haye et il y a la
France au singulier)

Le PR et le gouvernement s’occupent de la négocuation et sa ssignature mais cette

derniere n’est pas valide tant qu’il n’est pas accepté par les Etats, donc
ratifié/approbation. Dans ce cadre, role du parlement en donnant son consenemetn ou
en s’opposant.

Article 54 : procédure particuliere permet prelabemement la ratificaiton d’un traité

que les grandes autorités de l’Etat de demander au CC de voir s’il existe des clauses
reglmentaiares a la consition. La ratification ne peut intervenir que si la révision de la
Consititoin a lieu.

II. La direction de l'administration

Avec la fonction fédérative, l’autre fonction extra législative correspond à

l’administration du pays. Rev 2008 = le Parlement se voit reconnaître davantage de
prérogatives dans ce domaine.

A. Le domaine du gouvernement

Le gouvernement a la main sur l’administration du pays.

Art 20 : dispose de l’administration. Le PM dispose du pouvoir réglementaire ⇒ les
moyens d'État sont aux mains du gouvernement. « L’administration est la projection
de l’État en action »

1. Les nominations
 2. Le contrôle de l’évaluation des politiques publiques

Cela correspond au rôle informatif du Parlement, c’est-à-dire l’ensemble des

procédures de contrôle qui n’entraînent aucune sanction. Cela permet au Parlement
de développer ses fonctions extra-législatives.

Ces contrôles s’exercent sous 4 formes :

● Questions au gouvernement : demande d’informations adressée par un

parlementaire au Premier Ministre ou à un autre membre du gouvernement.
Cette procédure est ancienne et traditionnelle.

● D’abord il y a les questions écrites dont la pratique est régie par le

règlement des assemblées : les parlementaires ont la faculté de poser
toutes questions écrites au gouvernement et les réponses sont publiées
au JO. Le gouvernement dispose d’un certain délai pour y répondre.
En théorie, les questions écrites ont un objet de contrôle du
gouvernement. C’est plus souvent du clientélisme : les parlementaires
utilisent ces techniques pour relayer des questions relatives aux
électeurs de leur circonscription. La réponse des ministres est souvent
de faible portée politique. En matière fiscale, il y a un dispositif
particulier qui permet de rendre invocables les réponses écrites
ministérielles en cas de contentieux fiscal.
●
● À côté il y a les questions orales. Leur existence est
constitutionnellement reconnue (art. 48 C al. 6) : « est
inconstitutionnelle la loi adoptée au cours d’une semaine où aucune
session de questions n’a eu lieu » (Conseil constitutionnel, décision DC
du 9 aout 2012). C’est souvent organisé le mercredi à l’AN en présence
du Premier Ministre et des principaux membres du gouvernement. Le
temps disponible est réparti entre les groupes politiques en veillant à ce
que l’opposition ai un temps égal à la majorité. Chaque groupe
politique sélectionne lui-même les orateurs en charge de poser les
questions.

● Commissions d’enquête et missions d’information : la RC de 2008 a formalisé

leur existence dans la Constitution (art. 51-2 C). Les commissions d’enquête
n’ont qu’un rôle d’information au sens large. Leur création relève
exclusivement de l’initiative parlementaire : proposition de résolution
déposée par un ou plusieurs députés et exposant les motifs de la demande et
en déterminant l’objet. Chaque président de groupe d’opposition ou
minoritaire obtient de droit et une fois par session ordinaire la création d’une
commission d’enquête. En revanche, la mise en oeuvre d’une commission
d’enquête est impossible lorsque les faits ont donné lieu à des poursuites
judiciaires et aussi longtemps qu’elles sont en cours. Il existe un problème de
 délimitation précis des domaines des enquêtes parlementaires et des enquêtes
pénales. L’idée qui prévaut c’est que l’existence de poursuites pénales
n’interdit pas la création d’une commission d’enquête mais restreint son
champ d’investigation aux faits n’ayant pas donnés lieu à des poursuites. Les
membres sont désignés à la proportionnelle des groupes. Les fonctions de
président ou de rapporteur reviennent automatiquement à un membre d’un
groupe d’opposition ou minoritaire. Leur existence est temporaire et elles
prennent fin par le dépôt du rapport et au plus tard dans un délai de 6 mois.
La force du rapport s’appuie sur une investigation poussé qui repose sur les
prérogatives des commissions d’enquête (droit de citation directe, pas de droit
au silence, serment, sanctions pénales). Des pouvoirs spécifiques sont
attribués aux rapporteurs des commissions d’enquête (droit de
communication très large). Les commissions peuvent également disposer des
rapports de la CdC. Les auditions sont publiques mais pour certaines
auditions sensibles les commissions peuvent faire le choix de se placer sous le
régime du secret. Les commissions aboutissent à un rapport et des
conclusions qui n’ont pas d’effets juridiques propres et exercent seulement
une capacité d’influence. Une grande part du rapport porte sur l’orientation
de la politique gouvernementale avec une critique de l’action publique menée
dans le domaine concerné et des pistes de réformes.

● Propositions de résolution : une résolution est un texte adopté par une

assemblée parlementaire en dehors de la procédure législative. 2 sortes :
certaines ont trait à l’organisation et au fonctionnement de la chambre
d’autres ont une finalité plus politique. Il s’agit d’une proclamation de
principe d’une chambre pour infléchir ou orienter la politique
gouvernementale. En 1959, le Conseil constitutionnel a estimé à propos du
contrôle de la conformité des règlements des assemblées à la Constitution que
de telles dispositions étaient inconstitutionnelles. Elles ont fait leur
réapparition dans des domaines spécifiques (l’UE (art. 88-4 et 88-2 C)). La
possibilité de voter des résolutions à objet plus large a été rétabli par la RC de
2008 (art. 31 C). Le gouvernement peut s’opposer à des résolutions sans
recours possible. Si de nombreuses propositions de résolutions sont déposées,
rares sont celles qui sont inscrites à l’ordre du jour.

Évaluation des politiques publiques : c’est le fruit d’une approche économique et

managériale de l’État. Cela consiste à rechercher à l’aide d’indicateurs de
performances si les moyens juridiques et financiers mis en oeuvre ont permis
d’atteindre les objectif recherchés. L’évaluation des politiques publiques n’est pas
une forme autonome. Le Parlement peut demander l’assistance de la CdC. Cette
culture de l’évaluation commence à se développer et il est possible de créer au sein
des commissions permanentes, des groupes de travail chargés de suivis spécifiques.
Dans ce cadre, des prérogatives propres peuvent être reconnus aux parlementaires
(exemple : droit de visite en prison). Il y a aussi des organismes ad hoc comme le
comité d’organisation et de contrôle.
 B. Le rôle limité du Parlement

Le Parlement dispose d’un rôle relatif en matière administrative mis en lumière dans
la RC de 2008.

1. Les nominations

C’est une nouveauté introduite en 2008 : l’encadrement des plus importantes

nominations du Président de la République. Art. 13 C : « Une loi organique
détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa,
pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou
la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de
la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente
de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une
nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente
au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La
loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou
fonctions concernés ».

Cette procédure s’inspire de la Constitution américaine dans laquelle le Sénat a la

faculté de s’opposer aux nominations du POTUS. Cependant, le champ d’action de
cette procédure est plus limité à 3 égards : la portée de ce contrôle est plus réduite
qu’aux Etats-Unis, AN et Sénat participent à égalité au contrôle des nominations et le
Président de la République n’est pas lié par une majorité d’avis défavorables
(exigence d’une majorité qualifiée importante)
.
Cette nouveauté représente un renforcement du Parlement mais cette réforme est
aussi une marque de la présidentialisation du régime de la Vème Rép. parce qu’elle
fait apparaitre la nomination comme un acte du Président de la République dont le
pouvoir ne peut être contrebalancé que par un choix législatif.

Une partie des emplois concernés par cette procédure est directement prévue par la
Constitution (les membres du Conseil constitutionnel (art. 56 C), du CSM et du
DdD). La liste des autres emplois est fixée par une LO de juillet 2010. Il y a
actuellement 55 postes qui correspondent aux principales AAI, agences de l’État et
grandes entreprises nationales. L’interprétation retenue de l’art. 13 C exclue de cette
procedure l’exercice des fonctions militaires ou purement administrative (exemple :
préfets).

L’art. 13 C évoque la commission permanente compétente de chaque assemblée. Elle

est fixée par la loi : la fonction d’opposition à la nomination n’est pas exercée par
chaque assemblée parlementaire, ni même par un organe ad hoc spécifiquement
constitué pour exercer cette fonction, mais par les commissions permanentes. L’avis
de la commission est rendue public et ne peut avoir lieu moins de 8 jours après la
nomination.
Pour que le Parlement puisse s’opposer, il doit pouvoir constituer une majorité
d’opposition (pas facile à obtenir). La RC 2008 n’a pas été jusqu’à une véritable
procédure de co-décision parce que le seuil à partir duquel la nomination est
invalidée nécessite au moins 3/5 des suffrages exprimés au sein des deux
commissions (ça n’est jamais arrivé).
Il y a eu un seul exemple d’opposition à propos de la nomination d’un membre du
CSM au sein même d’une assemblée.

2. Le contrôle et l’évaluation des politiques publiques

Cela correspond au rôle informatif du Parlement, c’est-à-dire l’ensemble des

procédures de contrôle qui n’entraînent aucune sanction. Cela permet au Parlement
de développer ses fonctions extra-législatives.

Ces contrôles s’exercent sous 4 formes :

● Questions au gouvernement : demande d’informations adressée par un

parlementaire au Premier Ministre ou à un autre membre du gouvernement.
Cette procédure est ancienne et traditionnelle.

➔ D’abord il y a les questions écrites dont la pratique est régie par le

règlement des assemblées : les parlementaires ont la faculté de poser
toutes questions écrites au gouvernement et les réponses sont publiées
au JO. Le gouvernement dispose d’un certain délai pour y répondre.
En théorie, les questions écrites ont un objet de contrôle du
gouvernement. C’est plus souvent du clientélisme : les parlementaires
utilisent ces techniques pour relayer des questions relatives aux
électeurs de leur circonscription. La réponse des ministres est souvent
de faible portée politique. En matière fiscale, il y a un dispositif
particulier qui permet de rendre invocables les réponses écrites
ministérielles en cas de contentieux fiscal.
➔ À côté il y a les questions orales. Leur existence est
constitutionnellement reconnue (art. 48 C al. 6) : « est
inconstitutionnelle la loi adoptée au cours d’une semaine où aucune
session de questions n’a eu lieu » (Conseil constitutionnel, décision DC
du 9 aout 2012). C’est souvent organisé le mercredi à l’AN en présence
du Premier Ministre et des principaux membres du gouvernement. Le
temps disponible est réparti entre les groupes politiques en veillant à ce
que l’opposition ai un temps égal à la majorité. Chaque groupe
politique sélectionne lui-même les orateurs en charge de poser les
questions.

● Commissions d’enquête et missions d’information : la RC de 2008 a

formalisé leur existence dans la Constitution (art. 51-2 C). Les commissions
 d’enquête n’ont qu’un rôle d’information au sens large. Leur création relève
exclusivement de l’initiative parlementaire : proposition de résolution
déposée par un ou plusieurs députés et exposant les motifs de la demande et
en déterminant l’objet. Chaque président de groupe d’opposition ou
minoritaire obtient de droit et une fois par session ordinaire la création d’une
commission d’enquête. En revanche, la mise en oeuvre d’une commission
d’enquête est impossible lorsque les faits ont donné lieu à des poursuites
judiciaires et aussi longtemps qu’elles sont en cours. Il existe un problème de
délimitation précis des domaines des enquêtes parlementaires et des enquêtes
pénales. L’idée qui prévaut c’est que l’existence de poursuites pénales
n’interdit pas la création d’une commission d’enquête mais restreint son
champ d’investigation aux faits n’ayant pas donnés lieu à des poursuites. Les
membres sont désignés à la proportionnelle des groupes. Les fonctions de
président ou de rapporteur reviennent automatiquement à un membre d’un
groupe d’opposition ou minoritaire. Leur existence est temporaire et elles
prennent fin par le dépôt du rapport et au plus tard dans un délai de 6 mois.
La force du rapport s’appuie sur une investigation poussé qui repose sur les
prérogatives des commissions d’enquête (droit de citation directe, pas de droit
au silence, serment, sanctions pénales). Des pouvoirs spécifiques sont
attribués aux rapporteurs des commissions d’enquête (droit de
communication très large). Les commissions peuvent également disposer des
rapports de la CdC. Les auditions sont publiques mais pour certaines
auditions sensibles les commissions peuvent faire le choix de se placer sous le
régime du secret. Les commissions aboutissent à un rapport et des
conclusions qui n’ont pas d’effets juridiques propres et exercent seulement
une capacité d’influence. Une grande part du rapport porte sur l’orientation
de la politique gouvernementale avec une critique de l’action publique menée
dans le domaine concerné et des pistes de réformes.

● Propositions de résolution : une résolution est un texte adopté par une

assemblée parlementaire en dehors de la procédure législative. 2 sortes :
certaines ont trait à l’organisation et au fonctionnement de la chambre
d’autres ont une finalité plus politique. Il s’agit d’une proclamation de
principe d’une chambre pour infléchir ou orienter la politique
gouvernementale. En 1959, le Conseil constitutionnel a estimé à propos du
contrôle de la conformité des règlements des assemblées à la Constitution que
de telles dispositions étaient inconstitutionnelles. Elles ont fait leur
réapparition dans des domaines spécifiques (l’UE (art. 88-4 et 88-2 C)). La
possibilité de voter des résolutions à objet plus large a été rétabli par la RC de
2008 (art. 31 C). Le gouvernement peut s’opposer à des résolutions sans
recours possible. Si de nombreuses propositions de résolutions sont déposées,
rares sont celles qui sont inscrites à l’ordre du jour.

● Évaluation des politiques publiques : c’est le fruit d’une approche

économique et managériale de l’État. Cela consiste à rechercher à l’aide
 d’indicateurs de performances si les moyens juridiques et financiers mis en
oeuvre ont permis d’atteindre les objectif recherchés. L’évaluation des
politiques publiques n’est pas une forme autonome. Le Parlement peut
demander l’assistance de la CdC. Cette culture de l’évaluation commence à se
développer et il est possible de créer au sein des commissions permanentes,
des groupes de travail chargés de suivis spécifiques. Dans ce cadre, des
prérogatives propres peuvent être reconnus aux parlementaires (exemple :
droit de visite en prison). Il y a aussi des organismes ad hoc comme le comité
d’organisation et de contrôle.

Il y a une volonté politique d’étendre l’action du Parlement mais il y a un réflexe

législatif qui perdure.
 Titre 3 : l’exercice du pouvoir aux échelons non étatiques

l’État central est concurrencé par d’autres sources du droit :

- Par le haut = normes supranationales
- Par le bas = normes locales

Chapitre 1 : L’UE

Le DI n’a cessé de se développer avec la multiplication de grands traités et

conventions internationales. Bcp d'institutions : l’OTAN, l’OMC et l’ONU. Les 2
Institutions les + importantes pour la France : l’UE et le Conseil de l’Europe.

● Traité de Rome de 1957 : du point de vue normatif, la Constitution FR accorde

une place particulière au droit international, mais au delà accorde une place
particulière au institutions européennes. De fait, parmi les sources du droit
FR, il faut compter à ces droits là.

I. Les Institutions européennes

Compétences larges attribuées par les traités dans des domaines. Possibilités de
domaine exclusif. Législation abondante qu’on appelle le « droit dérivé de l’Union »
(art 288 TFUE)

A. La Commission de l’UE

1 commissaire par ETM.

La commission correspond à l’exécutif de l’UE. Les commissaires ont un mandat de
5ans avec un statut d’indépendance. Ne peuvent recevoir d’ordre d'État.
Désignation = analogie parlementaire. Le PR est élu à une majorité par le parlement
européen. Sur la position du conseil qui désigne son candidat à la majorité qualifiée.
Les autres commissaires sont désignés par les autres ETM. La liste des commissaires
doit être adoptée par les autres ETM puis faire l’objet d’un vote du parlement
européen. Après ce vote, le nouveau commissaire entre en fonction.

Portefeuille ministériel.
La commission est le moteur de la construction européenne. Pouvoir d’information
auprès des États auprès de qui elle peut demander des comptes.

B. Les Conseils

Ils correspondent à la réunion des exécutifs. C’est le lieu où les États négocient entre
eux. Il en existe 2 :

● Le conseil (des ministres)

Il doit valider les décisions de l’UE et correspond à la réunion des ministres des
exécutifs nationaux. Au quotidien, il fonctionne avec un comité des représentants
permanents (CoRePer).

● Le conseil européen

Il correspond à la réunion des chefs des exécutifs nationaux. Il est présidé par
Charles Michel (élu à la majorité qualifiée par le Conseil européen). Il a un rôle
d’impulsion, de direction et non d’exécution.

L’idée est de ne pas voter en essayant d’obtenir des décisions par consensus. Si il faut
un recours au vote, il y a un système de majorité qualifiée avec une pondération en
fonction du poids des États. Dans certains domaines, une position unanime est
requise.

C. Le Parlement européen

Actuellement, il compte 705 membres élus par un scrutin proportionnel. On siège

par groupes politiques et non par groupes nationaux. Les petits États envoient au
minimum 6 députés et les grands pas plus de 96 députés.

Le Parlement constitue un organe politique au sein duquel les groupes

parlementaires disposent d’une influence considérable dans le cadre de la procédure
législative. Il joue un rôle important en matière de contrôle des politiques de l’Union
et notamment les questions orales. Il partage avec le conseil l’exercice du pouvoir
législatif et budgétaire. En fonction des matières, les prérogatives du Parlement sont
plus ou moins importantes. Dans certains domaines il rend des avis : la consultation
est obligatoire mais ne lie pas. Dans d’autres domaines, il doit approuver (exemple :
les accords internationaux). Dans les domaines où il est compétent, il exerce ses
pouvoirs par la procédure législative ordinaire. L’initiative appartient à la
Commission. En première lecture, la proposition est soumise au Parlement puis au
Conseil. Si le Conseil accepte ce que la Commission a proposé mais que le Parlement
avait rejeté, il y a une deuxième lecture au Parlement qui peut proposer des
amendements qui doivent être communiqués et adoptés par la Commission pour
ensuite être soumis au Conseil. La position du Parlement est limitée : tout repose sur
un jeu de négociations.

D. La CJUE

Il existe un ordre juridictionnel à part entière qui a joué un grand rôle dans le
developpement de l’UE. La CJUE fixe l’interprétation du DUE. La CJUE est
composée de 27 juges (1/État) et est compétente pour interpréter les traités. Le plus
souvent, elle est saisie dans le cadre de renvois préjudiciels.
 II. La République et l’UE

Le développement du DUE et la place prise par les institutions soulève

d’importantes questions de droit constitutionnel. Le Brexit a rappelé que l’UE n’est
pas une fédération et que les États membres disposent encore de leur souveraineté et
peuvent, par l’exercice de cette souveraineté, décider de la quitter (art. 50 TUE). La
souveraineté appartient aux États mais l’UE est habilitée à exercer des prérogatives
de souveraineté. Donc si l’UE n’est pas une entité fédérale, elle n’est pas non plus
une OI classique. C’est une union politique difficile à définir ou à classer.

Elle s’inspire des traditions constitutionnelles des États membres et développe en

son propre sein une tradition du parlementarisme et de la citoyenneté. Dans ce
cadre, la place de l’UE dans les institutions françaises à pu apparaître ambivalente :
suprématie de la Constitution dans l’ordre interne et primauté du DUE selon lequel
le droit interne ne peut prévaloir sur le DUE primaire ou dérivé.
Les développements du DUE ont conduit à réviser plusieurs fois la Constitution (art.
54 C). Il est arrivé plusieurs fois que l’autorisation de ratifier un traité ne puisse être
accordée qu’après la révision du la Constitution. (Décision du 9 avril 1992 sur le TUE
« Maastricht 1 »)

La solution trouvée a été celle de consacrer un titre à l’UE. Art. 88-1 C : « La

République participe à l'Union européenne constituée d'Etats qui ont choisi
librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur
l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels
qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 » => obligation
constitutionnelle pour les institutions françaises de respecter le DUE.

Chapitre 2 : Les collectivités infra-étatique

Les entités locales sont une autre source du pouvoir. Leur existence est consacrée par
le titre 12 de la Constitution. On peut distinguer les CT métropolitaines (art. 72 C) et
les CT d’outre-mer et les CT à statut particulier.

I. Les collectivités térritorailes métropolitaines

Les rapports entre l’État et les CT sont marqués par une vive tension. Juridiquement,
elle s’exprime par l’opposition de grands principes constitutionnels. D'un côté, il y a
le principe d’unité de l’État et d’indivisibilité de la République et, de l’autre, le
principe de libre administration des CT et l’idée de respect des entités locales. De
cette tension nait une instabilité des rapports entre l’État et les CT. Globalement, on
s’oriente vers un renforcement de la décentralisation mais elle demeure dans les
mains de l’État.

La décentralisation comporte 2 aspects :

 ● Décentralisation fonctionnelle : attribution de compétences à une personne
publique différente de l’État à l’échelle nationale. C’est la question des
démembrements de l’État.

● Décentralisation territoriale : transfert de compétences de l’État vers une CT

dotée de la personnalité morale. La liste des CT est prévue à l’art. 72 C : les
communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier
et les collectivités d’outre-mer régies à l’art. 74 C.

CT : personne morale de droit public dirigée par un conseil élu exerçant une
compétence générale au sein d’un ressort territorial limité.

Compétence générale : ne signifie pas que les CT peuvent prendre n'importe quelles
décisions. C’est seulement la vocation des CT à régler toute affaire présentant un
intérêt public local correspondant à leur échelon. Cette clause a été supprimée des
textes pour les départements et la région.

Le mode principal d’attribution de compétences à une CT est l’habilitation

législative. D’un point de vue juridique, leurs compétences sont donc des
compétences d’attribution (= répondent à une liste qui leur a été spécifiquement
confiée). Cela explique que de nombreuses lois interviennent dans ce domaine et
traduit l’idée d’un État unitaire (= le Parlement décide des compétences). Ce n’est
pas la Constitution qui fixe la répartition, c’est l’État lui même qui les octroi.
Au gré des différentes réformes de la décentralisation, des échelons intermédiaires se
sont ajoutés au triptyque classique (communes, départements, régions). Il y a les
EPCI et les métropoles. Elles empruntent des compétences aux CT.

Du point de vue juridique, la physionomie des CT est a peu près semblable. Leur
fonctionnement rejoint la question de la démocratie locale qui a été progressivement
mise en oeuvre par le législateur et le constituant. Les CT sont dirigées par une
assemblée élue : conseil municipal, départemental ou régional. Elle désigne un
collège exécutif avec à sa tête un maire, un président, etc.

L’histoire de la décentralisation est jalonnée par différentes étapes. L’instabilité

normative a aussi frappé la décentralisation. Il y a 2 grands actes :

● Les lois Deferre (ministre sous Mitterrand) de 1982, 1983 et 1986 qui posent
différents principes :
➔ Élection de l’exécutif des CT
➔ Élargissement des compétences attribuées aux CT
➔ Principe de compensation : le transfert de compétences de l’État vers
les CT doit s’accompagner du transfert des moyens humains, matériels
et financiers nécessaires à l’accomplissement des nouvelles missions.
 ➔ Fin de la tutelle du préfet remplacée par un contrôle de légalité : fin du
droit de véto sur les actes pris par les CT pour les préfets. S’il veut s’y
opposer, il doit saisir le TA.

● LC du 28 mars 2003 : constitutionnalisation de la décentralisation et

reconnaissance constitutionnelle des CT. Elle codifie le principe de
libre-administration des CT.

● Acte 3 sous F. Hollande ? : simplification des structures existantes et

clarification des modalités d’exercice des compétences. Cela s’est fait par 3
grandes lois (loi MAPTAM (27 janvier 2014), loi relative à la délimitation des
régions (16 janvier 2015), loi NOTR (7 aout 2015)). Elles partagent les mêmes
objectifs :
➔ Rationaliser l’organisation du territoire
➔ Repenser l’architecture institutionnelle des CT en renforçant le rôle des
métropoles et intercommunalités

● Sous E. Macron, il n’y a eu qu’une série de lois éparses avec l’objectif

d’améliorer les précédentes réformes. Exemple : loi relative à l’engagement
dans la vie locale (27 décembre 2019) ; loi DDDS (21 février 2022) qui tente de
développer le principe de différenciation territoriale afin de permettre une
adaptation du droit aux CT (= les règles relatives à l’attribution et à l’exercice
des compétences applicables à une catégorie de CT peuvent être différenciées
pour tenir compte des différents objectifs de situation dans lesquels se
trouvent les CT relevant de la même catégorie). Le principe de différenciation
apporte des dérogations mesurées au principe de l’égalité.

Les rapports entre l’État et les CT sont marqués par une tension due à l’opposition
entre unité de la République et libre-administration des CT (LACT). Elle est affichée
dans la Constitution avec la RC de 2003 dont l’art. 1er dispose : « La France est une
République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant
la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle
respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ». Il y a une
ambivalence intrinsèque entre les CT et l’État : l’État est le maitre de l’autonomie des
CT qui le compose. Malgré les politiques de décentralisation, il n’en demeure pas
moins que la France reste un État unitaire dans lequel les rapports entre l’État et les
CT ne sont ni libres, ni égaux.

A. Les CT

Les relations entre l’Etat et les CT sont très complexes avec des tensions fortes.
Juridiquement, ces tensions s'expliquent avec de grands principes conditionnels qui
sont opposés et qu’il faut concilier. Art 1 « unitaire et décentralisé »

● d’un côté : unité de l’Etat et indivisibilité de la république

 ● de l’autre côté : le principe de libre administration des CT avec le respect des
libertés locale

On tend à approfondir la décentralisation qui demeure tout de même dans les mains
de l’Etat.

a. La décentralisation

● D° Fonctionnelle : l’attribution de compétences à une personne publique

différente de l’Etat (ex : AAI, EP) qui vont être exercées à une échelle
nationale.
● D° Territoriale : le transfert de compétences de l’Etat à une collectivité
territoriale qui est doté de la personnalité morale
✳ art. 72 : les CT = communes, départements, régions, et les CT à statut
particulier → art.74

● Une CCT peut se définir comme « une personne morale de droit public
dirigée par un conseil élu exerçant une compétence générale au sein d’un
ressort territorial limité. »
✳ Compétence générale = vocation des CT à régler toute affaire
présentant un intérêt public local correspondant à leur échelon. Cette
clause a été supprimée pour les régions.
✳ Mode d'attribution des compétences = habilitation du législateur
traduit l’idée de l’Etat unitaire car ce processus est dans les mains de
l’Etat.

Au gré des différentes réformes de la décentralisation, des échelons intermédiaires

viennent s’ajouter au triptyque originel des CT : intercommunale (EPCI) et
métropoles qui empruntent des compétences aux CT qui leur sont déléguées.

Cette démocratie locale a été progressivement mise en œuvre par le législateur et le

constituant → Assemblée élue : conseil (municipal, départemental, régional) //
Exécutif (dont le président est le maire/adjoint). Mais, l’instabilité normative a
frappé la q/ de la décentralisation, on parle souvent des grands actes
d’approfondissement successifs :

❖ Acte I : Les lois Defferre 1982, 1983, 1986 :

➢ élection de l'exécutif, élargissements des compétences attribuées aux
CT
➢ Principe de compensation (le transfert de compétence de l’Etat → CT
doit s’accompagner du transfert des ressources nécessaires)
➢ FIN de la tutelle du préfet remplacé par un contrôle de légalité par
déféré.
 ❖ Acte II : Loi constitutionnelle 2003 : forme de constitutionnalisation de la d°
et une reconnaissance des CT dans la constitution.

❖ Acte III ? Simplification des structures existantes et la clarification des

modalités d’exercice de compétences qui correspondent à 3 grandes lois :
MAPTAM 2014, Loi relative à la Délimitation des régions en 2015, La loi
NOTRe en 2015→ rationaliser la carte des territoires.

Sous Macron peu de lois sur les CT et très éparses :

- 27 décembre 2019 : renvoie à des dispositions de la NOTRE
- 21 décembre 2022 avec la 3DS (différenciation, décentralisation,
déconcentration) or le principe de différenciation peut contrevenir au principe
d’égalité.

Avec la révision constitutionnelle de 2003 et son article 1 qui dispose que la France
est une république indivisible mais son organisation est décentralisée soulignant une
ambivalence intrinsèque dans les r/ entre CT et état. Finalement l’Etat subsiste le
maître des autorités qui le composent. Malgré les politiques de décentralisation,
selon le professeur, la France reste un État unitaire.

A. Une liberté des CT encadré

● Principe : Libre administration des collectivités territoriales (LACT).

Les CT ne peuvent pas tout entreprendre. La dimension formelle montre que le

principe de LACT comporte une règle de répartition des compétences entre la loi et
le règlement.

- La loi détermine les principes fondamentaux de la LACT en vue de leur

compétence et de leurs ressources.
- Il doit également avoir l'élection des conseils.
- Attributions effectives des compétences (grâce au JP). Toutefois, le CC n’a
jamais censuré de lois sur le fondement de l’insuffisance des attributions.
- La JP reconnaît à la LACT un volet financier (référence au pcp de
compensation)

B. Une liberté des CT contrôlée

Le préfet est le rpz de l’Etat localement et il va symboliser la relations entre les

CT//Etat ➔ Déféré préfectoral + contrôle budgétaire → substitution potentielle.
Ex : en matière de politique de logement

b. L’absence d’égalité
Une égalité née : L’Etat contrôle les compétences et la physionomie des régions.
Forme d'égalité revendiquée : Ambition porté par la loi 3DS :
- Contractualisation des dépenses locales
- Différenciation

Les rapports CT//Etat sont essentiellement des r/ de subordination qui sont

tempérées.

B. Les CT à statut particuliers

DROM : Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion Nouvelle

Calédonie (Art. 73)

● Depuis la rev 2003 : pouvoir normatif reconnu → fixer de manière autonome

les règles applicables sur leur territoires susceptibles de relever du domaine
de la loi.

Les CT à statut particulier (Art. 74) : Wallis et Futuna, St Pierre et Miquelon, St

Martin et St Barthélemy, et Polynésie Française

● Loi organique qui tient compte de leur statut propre

Le statut de la Polynésie française par la loi de 2004 : les autorités de la Polynésie

française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à
l’Etat.
L’Etat n’est compétent que dans des domaines régaliens : nationalités, droits
civiques, droit électoral, justice, défense etc. Cela crée un véritable organe législatif
qui s’appelle l’assemblée de la Polynésie française dont les actes sont considérés
comme la loi du pays et sur lesquels le conseil d’Etat applique un contrôle
spécifique.

Le cas de la Nouvelle Calédonie qui fait l’objet de ses propres dispositions

constitutionnelles dans le titre 13 → Rapports consubantiels.

Série de référendum entre 2018-2021 qui fait suite à l’accord Nouméa.

- 2018 : Non à 57% à l'autodétermination
- 2019 : Non à 53%
- 2021 : Non à 96% → Boycott par les indépendantistes canaques qui ont
décidé de boycotter ce vote.

A. Une CT a émancipé
L’exercice du processus de décolonisation. Les différents référendum ont fait suite
aux accords de Matignon de 1988 mais cela n’a pas eu effet et a été remplacé par
les Accords de Nouméa. Cette latence est dûe aux conflits entre les
indépendantistes vacances et les européens.

Accords de Nouméa : fixe de nouvelles institutions, met en place le processus

spécifique d'autodétermination en prévoyant des consultations. Ce processus
repose sur la reconnaissance de 2 légitimité. Les canaques étaient très majoritaires
sur l’île de la Nouvelle Calédonie mais au cours des années 60 et sous l’effet du
développement économique de l’île lié à la production de nickel, les canaques sont
devenues minoritaires du fait de la migrations massive. Le mouvement
indépendantistes canaques naît à ce moment la. Il faut concilier 2 types de
légitimité avec les peuples originelles et la majorité démocratique.

B. Constitutionnalisation du processus de décolonisation

Pour concilier ces 2 légitimités, des listes électorales spéciales ont été élaborées
pour les élections locales et les processus pour l'autodétermination. Ces listes
spéciales sont très restreintes et favorables aux canaques. C’est une atteinte au
principe d'égalité qui a été constitutionnalisée en 1998 par la consécration des
accords de Nouméa.

Le processus des accords de Nouméa a été contesté devant le CE → attaque contre

la liste spéciale dans la Jurisprudence CE, 1998, Sarran et Levacher. Le CE
souligne que l’art.76 déroge aux normes du droit de suffrage. Le CE a rejeté la
requête en soulignant que la suprématie conférée par l'article 55 (valeur supérieure
des traités aux lois) ne s'applique pas dans l’ordre interne aux dispositions de
nature constitutionnelle et reconnaît la suprématie de la C° dans l'ordre interne. Ce
processus a donné lieu à des échecs d'autodétermination.

C. Une collectivité a déterminé

La collectivité est actuellement indéterminée : le système institutionnel actuel de

la Nouvelle Calédonie est déjà très poussé. Les accords de Nouméa prévoient un
principe de non régression qui souligne que les compétences attribuées ne peuvent
être retirées.
L’Etat ne dispose plus que des compétences régaliennes. Le caractère irréversible
des compétences attribuées et accompagnées par une nationalité particulière. Les
lois du pays sont contrôlées par le CC. La Nouvelle Calédonie n’edst pas
directement qualifiée par la constitution ni la JP.

CC, 2006, GENEL = La NC n’est pas régit par le titre 12 de la condition mais par
son titre 13. Pour le CE, la NC n’est pas une CCT au sens de la constitution. Dans
 ses r/ avec la NC, la république française apparaît à certains égard comme un état
fédéral.

D. Un futur a décidé

Irons-nous vers une forme d’Etat indépendant ? Quels seraient les rapports futurs
entre la NC et la France ? Ce serait des r/ d’Etat à Etat. L'autre question est celle
d’un fédéralisme plus assumé pour modifier le titre 13 et le reconnaître en tant
qu'État fédéré. Mais le statu quo risque de perdurer avec les accords de Nouméa.
Dans ce cadre, nouveau cycle de discussions institutionnelles lancé à Paris l’an
dernier. Mais les indépendantistes ne reconnaissent pas la légitimité du dernier
référendum.

PARTIE 2 : LE CONTRÔLE DU POUVOIR

La forme la plus traditionnelle du contrôle de pouvoir politique est l’engagement de

la responsabilité. Sous la Ve République, la responsabilité des gouvernants est peu
sollicitée. Le contrôle des incisions est le fruit d’autres organes comme le CC ou les
élections.

Titre 1 : Les différents types de responsabilité

● Responsabilité civile : commission d’un dommage qui résulte d’un

manquement à une obligation préalable.
● Responsabilité pénale : commission d’une infraction spécifiquement prohibée
par la loi.
● Responsabilité politique : tout motif analysé comme un manquement
politique.

Dans la mise en œuvre de la responsabilité est l’idée de sanction infligée en

conséquence d’une faute ou d’un manquement.

Chapitre 1 : Les responsabilités du Président

● Consacré dans le Titre 9 et les articles 67 et 68 de la rév. de 2007

Dans la version initiale, tout le statut était dans l’article 68 où le président n’est
responsable que de ces actes en cas de haute trahison. Il existait une cour compétente.
Aujourd’hui, l’art. 67 pose le principe de d'irresponsabilité et l’article 68 prévoit une
exception.

I. L'irresponsabilité générale du Président

Art. 67 : Le Président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en
cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.

A. La consistance de l’irresponsabilité

Le président de la République est irresponsable. Ce principe existant dans la

constitution de 1791, et repris dans les Chartes de 1814 et 1830 et dans la IIIème
République. La responsabilité est aujourd'hui permanente et absolue aux actes
accomplis dans cette fonction. A cette irresponsabilité s’ajoute une inviolabilité qui
protège la personne du chef de l’Etat et qui couvre l’ensemble des actes détachables
de la fonction (art. 67 al 2 et 3). Cette procession d’inviolabilité est censée assurer
aucun subterfuge de mettre en cause le chef de l’Etat dans ses fonctions. En matière
pénal, le président ne peut être poursuivi pour des crimes détachables de sa fonction
avant ou pendant son mandat, en responsabilité civile cela évite qu'il soit assigné
sous son mandat.

Sous la IVe République le privilège de juridiction est supprimé et avait créé une
Haute Cours de Juridiction. L’article 68 initial de la question était ambigu : soit on
affirme l'exigence d’une privilege de juridiction pour tous les actes détachables de la
juridiction (interp. CE) ou le Président de la République avait une invariabilité
durant son mandat (interpr. Cours de Cassation.)

● L’irresponsabilité relative car certains types d’actes et permettant car elle dure
au-delà du mandat et l'inviolabilité et totale et temporaire.

B. La fonction

L'irresponsabilité de la condition dispose d’un caractère général qui est pénal, civile
mais surtout politique. Sous la III et la IV è République, l'irresponsabilité était vue
comme une impuissance notamment à l'égard du gouvernement car tous les actes
doivent être endossés par les ministres qui sont responsables. Le constituant de 1958
a repris cette tradition du chef de l’Etat sans réfléchir. Avec l'arrêt Brancher, la cour
de cassation invoque une portée extrêmement large d’inviolabilité du Président.

Une q/ de cohérence se pose, traditionnellement l'impossibilité du président de la

république était justifiée par l’idée de créer un arbitre supérieure aux masses
partisanes. Pour certaines critiques de la république, il y aurait donc une contraction
entre l’IRP et sa capacité à prendre des actes non soumis au contreseing ministériel.
Sous la Ve République le président est au <3 du système constitutionnel.

Mais sous la Ve République, le régime d'irresponsabilité est modifié, le fondement

de l’immunité dont le président jouit procède du statut d’élu au suffrage universel
direct et de la nécessité de protéger tous titulaires d’un mandat électoral. Autre
justification à côté de cette théorie democratique, le rôle du Président est d’assurer la
protection de l’Etat et donc les immunités protègent indirectement l’Etat et il faut
protéger le principe de la continuité de l'Etat.

II. Les limites à l'irresponsabilité

Si le président n’est pas responsable politiquement, le gouvernement l’est. Dans sa

pratique référendaire, CDG concevait sa responsabilité sur la base du rejet du
référendum comme en 1962. Le droit des immunités ne s'étend pas à ses
collaborateurs (ex : Affaire Benallah, et l’affaire des sondages des Elysé avec
Emmanuel Mignon).

A. La destitution par la Haute Cour

Article 68 de la Constitution : le président ne peut être restitué qu’en cas de

manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son
mandant par le Parlement rassemblé en Haute Cour.

C’est une responsabilité de justice politique qui rpz la sanction de la méconnaissance

du président à un devoir politique. On ne suit pas la question de confiance de l’AN
au gouvernement (Art. 49) car l’AN n'a pas besoin de justifier sa motion de censure.
Il existe donc une coloration pénale mais cette comparaison s’arrête ici car les
infractions en matière pénale sont précisément définies.

L’art. 68 ne permet pas de sanctionner les infractions. Sa mise en œuvre est

subordonnée à des considérations purement politiques qui sont étrangères au droit
pénal et civil. Par définition, le président peut être destitué par le parlement pour
tout motif qu’il qualifie lui-même de manquement incompatible avec l'exercice de
son mandat. La sanction est la destitution. La question essentielle est celle de la
détachabilité du mandat.

B. La responsabilité pénale internationale

Prévue à l'article 53-2 de la condition qui indique : la république peut reconnaître la

juridiction de la CPI dans les conditions prévues par le Statut de Rome de 1998. Dans
une décision de 1999, le CC a estimé que la ratification de ce traité était contraire à la
condition et au régime d'irresponsabilité du président de la république. La loi
constitutionnelle de 1999 permet cette ratification.
 Chapitre 2 : La responsabilité politique
des membres du gouvernement

I. La question de confiance

Par, art. 49 al.1, le PM pose la question de confiance, il cherche à s’assurer qu’il a

toujours le soutien de l’AN. En cas de désaveu, exprimé à la majorité absolue du
suffrage, le PM doit remettre sa démission et celle de son gouvernement.

Dans l’article on retrouve les termes des termes « programmes » et « déclaration de

politique générale ». Le CC reconnaît qu’il n’y a pas de différences.

- Pas d’obligation pour le gouvernement de solliciter la confiance de l’AN.

- Pas de procédure d’investiture gouvernementale qui reposerait sur la mise en
œuvre d’une politique générale.

Le gouvernement est compétent dès qu’il a été nommé par le PR. Du point de vue
constitutionnel, le recours à l’article 49, alinéa premier, est toujours une faculté du
PM qui peut y recourir après son entrée en fonction.

En pratique, lorsqu’il dispose d’une forte majorité, il sollicite la confiance car le

risque de faveur est faible. En revanche, lorsque le gouvernement dispose d’une
faible, voire pas, de majorité absolue, il ne demande pas de forte majorité. Cette QDC
a été sollicité une quarantaine de fois depuis le début de la Ve. La QDC a été encadrée
: seul le PM peut le faire seulement après le conseil des ministres.

II. La motion de censure ordinaire

Art 49, alinéa 2 = l’AN met en cause la responsabilité du gouvernement par le vote
d’une motion de censure. Elle n’est recevable que si est signée par au moins 1/10 des
membres (=58 députés) de l’AN, le vote ne peut avoir lieu que 48H après son dépôt.

Toute une série de conditions ont été établies pour organiser cette motion de censure.
La motion de censure permet aux députés d’être à l'initiative de la mise en cause de
la responsabilité gouvernementale. Cette motion est particulièrement encadrée par
des conditions restrictives, par un souci de rationaliser le parlementarisme, limiter les
risques pour un gouvernement appuyé d’une faible majorité.

A. La recevabilité de la motion de censure

Double condition :

- Être signée par 1/10 des membres de l’AN (≈ 58 députés) = l’effectif de

certains groupes politiques d'opposition ne peuvent à eux seuls voter une
motion de censure. Logique de ralliement/alliance.
 - Nombre limité de motion de censure : le député ne peut en signer que 3 par
session ordinaire et 1 lors d’une session extraordinaire.

B. La procédure

Une fois la motion déposée, on a un délai de 48h qui est prévu entre le dépôt et le
vote à l’AN. Cela permet à tout le monde de s’organiser et de ne pas voter à sang, de
convaincre les parlementaires, de permettre au gouvernement d’anticiper une
destitution.

C. Les modalités de scrutin

● Elle ne peut être adoptée qu’à la majorité absolue des députés composants
l’AN. C’était le cas sous la IVe. Le seuil à atteindre est 289.

Cependant, la C° de 1958 introduit une modification en apparence anodine mais aux

effets pratiques considérables « Seuls sont recensés les votes favorables à la motion
de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant
l'Assemblée. » = les députés absents ou ceux qui s’abstiennent ne sont pas comptés
séparément de ceux qui apportent un soutien actif au gouvernement. On ne compte
que les votes favorables de la motion. S’il existe une majorité relative hostile au
gouvernement, elle n'apparaît pas au calcul des voix, car il faut une majorité qui
s’exprime clairement en faveur de la destitution.

Actuellement, avec les diverses motions de censure, LR, en s’abstenant, est placé en
tant que « faiseur de Roi » → il est considéré comme s’il votait contre la motion.
Depuis le début de la Ve, on a eu des dizaines de motions qui ont été déposées, mais
seul une a été adoptée en 1962.

Dans notre système parlementaire, où le PR occupe une place centrale, les motions de
censure ne visent pas tant le gouvernement que l’action du PR c’est une façon de
critiquer son action. Cette responsabilité est ainsi détournée et porte sur le
gouvernement. Ce faible taux d’adoptions de motion s’explique par les règles de
décompte, mais surtout par le fait majoritaire. Lorsque le gouvernement ne dispose
pas du soutien de la moitié des députés, les procédures de l’art. 49 se sont avérées
efficaces pour avoir une stabilité.

La seule hypothèse avec un gouvernement étroit est la 9e législature (1988-93) => le

PS comptait 268 députés et 275 avec les apparentés. On avait une majorité relative
légèrement inférieure qu’à la majorité absolue. C’est cette période où le
gouvernement a multiplié son engagement de sa responsabilité sur un texte.

III. L'engagement de la responsabilité sur un texte

Article 49, alinéa 3 = projet de loi de finance ou de financement sur la sécurité sociale.
Le projet est adopté sauf si une motion de censure est votée dans les 24H et votée
dans les conditions de l’article précédent.

Procédure doublement originale :

- L’initiative appartient au gouvernement : le PM après le CDM.
- L’objectif est le vote d’un texte précis ce qui différencie l’article 49, al 3 de la
QDC

Ici l’objet est plus précis. Si aucune motion de censure (MDC) n’est déposée dans les
24h, le texte débattu est adopté sans vote ni débat. L’hypothèse d’absence de débat =
en générale, lorsqu’un gouvernement engage sa responsabilité sur un texte, cela
débouche sur le dépôts quasiment tout le temps d’une MDC.

2 possibilités :

- Si motion de censure est adopté = renversement du gouvernement ( jamais

arrivé)
- Si motion de censure est rejetée = maintien du gouvernement + son projet est
adopté.

A. Les controverses concernant le 49.3

L’existence de cette procédure est le fruit d’une lutte contre l’instabilité

gouvernementale.
Sous la IVe, sans mettre le gouvernement en minorité, l’assemblée ne s’opposait pas
formellement mais refusait d’adopter les textes. Le gouvernement était formellement
toujours en place mais ne disposait pas des moyens mis en œuvre pour faire sa
politique. Il se retirait.

Aujourd’hui, la situation est différente :

- Ou bien l’AN prend ouvertement l’initiative du gouvernement à
démissionner.
- Ou bien l’offensive parlementaire ne réussit pas à adopter la majorité
collective. Le gouvernement reste en place, et le texte sera adopté alors même
qu’une majorité relative de députés pourraient y être hostile.

Cette procédure est incontestablement en faveur de la stabilité gouvernementale

mais tout autant réductrice des droits du parlement. Elle permet l’adoption de lois
qui ont été amendées et débattues. Plusieurs responsables politiques, politiquement
de gauche, y voient un symbole de l’affaiblissement du parlement. Ce 49-3 n’a pas
été conçu par les adversaires du parlementarisme mais de 2 anciens préside les
Conseil de la IVe. Dans leur esprit, il s’agit de concilier le parlementarisme avec la
stabilité gouvernementale en obligeant l’AN à prendre ses responsabilités.
On peut mettre en parallèle cette procédure avec la Loi fondamentale allemande.
- art 67 : motion de défiance constructive = la chambre basse ne peut exprimer
sa défiance envers le chancelier qu’en élisant un successeur.
- Art 68 : si une QDC est proposée par le chancelier, le PR peut, sur proposition
du chancelier, dissoudre le Bundestag.

Dès lors que la mise en œuvre du 49-3 correspond aux fondements, du point de vue
constitutionnel et démocratique, pas de difficulté à en admettre le [Link] est
bien dans l’organisation des rapports de force. L’AN a toujours la possibilité de
s’opposer au gouvernement.

Difficultés lorsque le gouvernement emploie un usage abusif pour des fins

extérieures. Il a été souvent utilisé ou l’ampleur de la majorité permettait d’écarter
tout risque. Dans ces circonstances, il est utilisé pour brider les membres de la
majorité en leur ôtant la possibilité de s’abstenir, soit pour faire face à l’obstruction
parlementaire.
B. Le nouvel encadrement du 49.3

Il a pour contrepartie qu’on a une nouvelle technique constitutionnelle avec le vote

bloqué ou le temps législatif programmé. Face aux discussions générées par la
procédure, l’idée était de réformer le 49, al. 3. Aucun gouvernement ne s’est risqué à
supprimer l’art. Dans sa version initiale, cette procédure pouvait être mise en œuvre
par le gouvernement sur simple
délibération du CdM pour tout vote d’un texte.

L’idée a été de conditionner sa mise en œuvre proposition du comité Balladur de

2007, qui a donné la révision constitutionnelle de 2008. L’idée était d’activer le 49, al.
3 pour les textes les plus essentiels du gouvernement.

Avant, c’était pour tout texte, maintenant le recours est possible pour le vote d’une
loi de financement de Sécurité sociale et les projets de loi de finance et pour un projet
de loi par session. Tout le volet financement de l’Etat et la Sécurité sociale peut être
adopté par le 49, al. 3 + une loi de session ordinaire. Il y a une possibilité d’engager
sa responsabilité pour un texte lors d’une session extraordinaire.

C. La situation actuelle du 49.3

Se rapprocher de la IXe législature sous Michel Rocard pour faire face à la faiblesse
de la majorité. Aujourd’hui, les oppositions sont majoritaires, et peuvent faire tomber
le gouvernement en s’unissant. Ce n’est pas tant la marque d’un
hyper-Présidentialisme qui marche sur le parlementarisme mais un retour aux
procédures pourquoi elle a été créé. Exercice de rationalisation du parlementarisme,
qui vise à favoriser la stabilité gouvernementale tout en mettant la situation de l’AN
en situation de responsabilité. Il y a un rééquilibrage des pouvoirs, l’AN peut
renverser le gouvernement.
Actuellement le gouvernement a recours à cette procédure pour 2 types de texte :
- Financement de la sécurité sociale
- Réforme des retraites

Malgré tout, le gouvernement a réussi à faire adopter des lois sans recourir à cette
procédure.
 Chapitre 3 : La responsabilité pénale des membres du gouvernement

L’absence de responsabilité générale du PR est en lien avec l’exercice de son mandat.

La responsabilité politique n’est sollicité que très rarement. Face à ce déficit de
responsabilité politique, il y a une tentation de porter le débat de la responsabilité
politique sur le terrain pénal. Dans ce cadre, les ministres/élus font face à une
nouvelle pression = le jugé pénal, à raison des actes accomplis dans le cadre de leur
mandat. S’agissant des ministres, ce rôle est confié à la Cour de justice de la
République. Institution mal aimée. Idée de privilège de juridiction, tend à apparaître
incongru, mais mal aimé par l’activisme de sa commission qui tend à interpréter des
faits politiques un volet pénal. Certaines veulent la supprimer.

I. La Cour de justice de la République

La Constitution de 1958 a toujours affirmé la pleine responsabilité pénale des

ministres. La
juridiction chargée de juger les ministres a varié à la suite du scandale du sang
contaminé qui a donné lieu à la révision de la Constitution.

A. La Haute Cour de justice

L’art. 68 dispose : « Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables

des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits
au moment où ils ont été commis. La procédure définie ci-dessus leur est applicable
ainsi qu'à leurs complices dans le cas de complot contre la sûreté de l'Etat. Dans les
cas prévus au présent alinéa, la Haute Cour est liée par la définition des crimes et
délits ainsi que par la détermination des peines telles qu'elles résultent des lois
pénales en vigueur au moment où les faits ont été commis. »

● des membres de gouvernement sont pénalement responsables

● procédure de mise en accusation par les assemblées des membres de
gouvernement
● jugés par la HC (L’art. 67)

Ces textes étaient intéressants et pas évidents ils posaient un cas de justice politique
et pénale → on avait un cas de mise en cause de responsabilité pénale (ministres qui
peuvent être condamnés par des sanctions prévues par la loi), mais la forme de la
mise en responsabilité pénale est politique. Côté pénal, on a la nature de la
responsabilité en cause et l’application du droit pénal (principe d’égalité des délits et
dans peines) ; côté politique, on a une procédure politique : la mise en accusation des
ministres était faite par les 2 chambres et la composition dans la HCJ était 100%
parlementaire. Cet ensemble de responsabilité pénale jugée par les politiques a été
critiqué par l’affaire du sang contaminé. Les victimes des transfusions sanguines
voulaient mettre en cause les dirigeants des centres de transfusion sanguine et des
membres du gouvernement de l’époque auxquels il était reproché qu’ils n’ont pas
donné de restrictions pour l’utilisation des stocks de sang contaminé. Les victimes ne
pouvaient pas, selon la procédure, solliciter le déclenchement des poursuites contre
les membres du gouvernement, réservé aux assemblées. Les débats sur
La mise en accusation reproduisent des clivages politiques. La mise en accusation
était votée que l’intéressé n’était plus en poste et n’appartenait plus à la majorité au
pouvoir. C’était insatisfaisant car les critères politiques étaient inadaptés.

D’où une loi constitutionnelle de 1993 qui crée la CJR au sein d’un nouveau titre 10 «
La responsabilité pénale des membres du gouvernement ». L’art. 68-3 de la
Constitution prévoit que « Les dispositions du présent titre sont applicables aux actes
commis avant l’entrée en vigueur » → on a une rétroactivité. Dans l’affaire du sang
contaminé, était prévenu Fabius, [Link]é, [Link]. Fabius et Dufois ont été
relaxés et l’autre a été déclaré coupable.

B. Le régime actuel

● Art 68-1 C et 68-2C

Le régime est régi par les art. 68 de la Constitution. Ce qui est dans le titre 10 est une
responsabilité mi-pénale, mi-politique dont le régime reste dérogatoire au droit
commun, mais dont la mise en œuvre est plus aisée que dans le système antérieur. Sa
mise en œuvre
est facilitée. La CJR est un simple privilège de juridiction pas d’inviolabilité pour les
ministres.

L’art. 68-1 dit que « Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables
des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits
au moment où ils ont été commis. » Dans l’al. 2, on dit qu’« Ils sont jugés par la Cour
de justice de la
République. » Dans l’al. 3 : « La Cour de justice de la République est liée par la
définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines telles qu'elles
résultent de la loi. »

L’art. 68-2 fixe les principales règles de fonctionnement et procédure, avec une
composition qui diffère de la HCJ la CJR comporte une adjonction de magistrats («
quinze juges : douze parlementaires élus, en leur sein et en nombre égal, par
l'Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement général ou partiel
de ces assemblées et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l'un
préside la Cour de justice de la République. »).

➔ La composition est de nature politique = sur 15 juges on a 12

parlementaires

Le déclenchement des poursuites a été modifié « Toute personne qui se prétend lésée
par
un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses
fonctions peut porter plainte auprès d'une commission des requêtes. » La
commission est composée par des membres de la CdC, du CE et de la Cour des
Comptes. Elle décide de casser la plainte ou d’y donner suite. Elle vise à vérifier que
les faits sont en lien avec l’exercice des fonctions du ministre en question est-ce
qu’on relève du droit commun ? Si la commission des requêtes donne suite, l’affaire
est transmise à une commission d’instruction, composée de 3 membres titulaires et
suppléants désignés pour 3 ans du magistrat du siège (anciens juges d’instruction).

Cette commission d’instruction peut dire qu’il n’y a pas lieu à suivre ou, si elle estime
que les faits reprochés constituent un crime ou délit, ordonne l’affaire devant la CJR
pour que les prévenus soient jugés. A ce moment, les prévenus sont jugés par la CJR
qui peut leur infliger des peines de droit pénal. La CJR a rendu 7 arrêts, avec une
accélération relative ces dernières années, qui traduit une préoccupation du juge
pénal dans la fonction des ministres. S’agissant des derniers arrêts, on a eu l’affaire
Tapis (2016) qui a vu la condamnation de C. Lagarde qui a été coupable. Dans cette
affaire, Lagarde et son cabinet ont pris pour le PR, car ils n’ont exécuté que les ordres
présidentiels. Le vrai problème était la décision politique. En 2019, un mois de prison
assorti du sursis + 100k € d’amende qui en qualité de Garde des Sceaux a violé le
secret professionnel. En 2021, l’affaire Karachi attentat qui a eu lieu au Pakistan qui
a vu la relaxe d’E. Balladur et 2 ans de prison avec sursis + 100k € d’amende pour
complicité pour le ministre de la Défense, F. Léotard. On a 2 affaires en cours, qui
sont au stade de la commission d’instruction : mis en examen de Dupond-Moretti
(pour affaire de conflit d’intérêt) + mise en examen d’A. Buzin et d’E. Philippe (mise
en danger de la vie d’autrui).

II. Vers la suppression de la CJR

Doublement décrié pour de raisons opposés :

● Le privilège de juridiction conduit à faire juger des ministres par une
Institutions composée essentiellement de parlementaires. Elle est à l’origine
d’interférence politique dans la mise en œuvre de la responsabilité pénale.
● La tendance du juge pénal et des instructeurs de la république a joué de l’effet
attractif du droit pénal pour mettre en cause une responsabilité politique.

Dans ce cadre, plusieurs projets de réformes, mais la configuration politique du

moment semble exclure la possibilité de révision.

Premier projet de réforme sous F. Hollande, commissions de Jospin, « pour un

renouveau démocratique ». Remis un rapport en 2012 avec un projet de loi relatif à la
commission de rénovation et de déontologie. On voulait supprimer la CJR et mettre
fin à l’inviolabilité du PR pendant le mandat. On garderait l’irresponsabilité mais pas
l’inviolabilité. Il n’y aurait pas eu parenthèse des poursuites. Cela a donné lieu à un
projet de loi constitutionnelle de 2013 relative à la responsabilité juridictionnelle du
PR et des membres du gouvernement, composé de 2 art. : réforme du statut
juridictionnel du PR (portait sur la responsabilité civile l’art. 67 de la Constitution
dans la nouvelle rédaction prévoit que dans les mat. autre que répréhensibles fait
l’objet de poursuites civiles). Ce projet de loi ne reprend que partiellement les
préconisations du rapport Jospin, qui voulait mettre fin à l’inviolabilité du PR. Là,
l’équipe du projet n’a retenu que le volet civil. L’art. 2 modifiait le Titre 10 de la
Constitution en supprimant la CJR, le privilège de juridiction des membres du
gouvernement. A la place, les ministres devaient être jugés par les juridictions
pénales de droit commun. Pour éviter les mises en cause abusives, on créerait une
commission des requêtes composées de magistrats de la CdC, CE et Cour des
Comptes.

Sous Macron, il y a eu un nouveau projet de loi constitutionnelle pour un renouveau

de la vie démocratique de 2019. On avait plusieurs points : suppression de la CJR +
privilège de juridiction (ministres jugés par une formation compétente de la Cour
d’Appel de Paris) + idée d’un filtrage opérée par une commission des requêtes. Ce
projet se rapproche de ce qui a été fait sous Hollande. Il y avait une mention en plus,
en tenant compte de la responsabilité pénale. Le projet proposait d’ajouter « leur
responsabilité ne peut être mise en cause à raison de leur inaction que si le choix de
ne pas agir leur ait directement et personnellement imputable » → on voulait limiter
la mise en cause de la responsabilité du ministre. Pour l’instant, aucun ne paraît à
l’ODJ.

Titre 2 : le contrôle du respect de la constitution

[Link]
ZTTnQ-2TM/edit

Chapitre 1 : la présentation du CC

● Discours de Michel Debré devant le CE en 1958 sur la question du comité

constitutionnel.

En termes de légicentrisme on observe une volonté de subordonner la loi à la norme

supérieure. Selon lui « La loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la
Constitution » → le juge ordinaire n'a pas à exercer ce contrôle de constitutionnalité,
opposition à un contrôle constitutionnel diffus. Ici, modèle de Justice concentré.

● La fonction de cet organe, est de créer une « arme contre la déviation

parlementaire »

I. La composition du CC

Cette composition est fixée à l’article 56 (titre VII). Le mandat dure 9 ans.

A. Les membres nommés

 1. Désignation des membres

Les membres sont nommés pour un mandat de 9 ans non-renouvelabls. Il y a 3

autorités de nomination : le Président de la République et les présidents des deux
chambres parlementaires. La nomination se fait par tiers tous les 3 ans. La
nomination du Président de la République fait partie de ses pouvoirs propres et n’est
pas contestable devant le CE.

Depuis la RC de 2008, la procédure prévue art. 13 C est applicable à ses nominations.

Aucune condition de nomination n’est fixée par la Constitution : toute personne qui
bénéficie de ses droits civils et politiques peut prétendre exercer au Conseil
constitutionnel. Dans toutes les autres cours constitutionnelles, un minimum
d’expérience est requis. La composition essentiellement politique du Conseil
constitutionnel apparait paradoxale avec le fait que le Conseil constitutionnel soit
amené à intervenir dans des procès avec la QPC. Malgré tout, c'est un organe assez
tempéré qui acquiert sa légitimité de sa JP.

2. Le statut des membres

Il n’y a pas de statut constitutionnel des membres du Conseil constitutionnel. L’art.

57 C fixe seulement des régimes d’incompatibilités. Initialement, le régime était très
libéral. Aujourd’hui, les incompatibilités ont été développées donc les fonctions de
membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec les fonctions publiques
ou privées. Les membres du Conseil constitutionnel sont soumis à un devoir de
réserve et doivent d’abstenir de prendre des positions publiques sur des questions
susceptibles de faire l’objet de décisions de la part du Conseil constitutionnel.

B. Les membres de droit

L’art. 56 al. 2 C évoque ces membres. Ce sont des membres à vie : les anciens
Présidents de la République. Cette disposition avait été fixée pour René Coty qui a
siégé au Conseil constitutionnel jusqu’à son décès. Après avoir été Président de la
République, VGE est devenu parlementaire et après avoir pris sa retraite politique, il
est venu siégé au Conseil constitutionnel à partir de 2004. À propos de VGE, le
Conseil constitutionnel a jugé que la qualité de membre de droit du Conseil
constitutionnel ne saurait privé ce membre du droit d’être reconnu candidat à un
mandat électif. Jacques Chirac est aussi venu siéger de façon régulière au Conseil
constitutionnel. N. Sarkozy avait décidé d’y siéger mais a du se déporter parce que le
Conseil constitutionnel a examiné son dossier sur les comptes de campagne. F.
Hollande n’y est jamais allé étant opposé à l’existence des membres de droit.

C. Le président du conseil
L’art. 56 al. 3 C précise que le président du Conseil constitutionnel est nommé par le
Président de la République et il a une voix prépondérante en cas de partage. Il est
choisi parmi les membres du conseil qu’ils soient nommés ou de droit.

Le président du Conseil constitutionnel bénéficie d’une indemnité plus importante et

dirige tous les services de l’institution. Il est nommé pour la durée de son mandat (9
ans).

Roland Dumas, qui avait été président du Conseil constitutionnel et mis en examen,
avait été remplacé par le doyen des membres avant de démissionner.

II. Organisation et fonctionnement

● Ordonnance du 7 novembre
● Décret du 13 novembre 1969

A. Une fonction collégiale

Ses structures sont réduites. Peu de personnel ≈60.

Le Président donne la marque à cette Institution. À côté du Président et des membres

du CC, le fonctionnement est assuré par le secrétaire général qui joue un rôle de
gestion et de préparation des décisions concernant la JP. Il assiste les membres du CC
dans la préparation des décisions.

Aujourd’hui, le Secrétaire général est Jean Mayat. Il est l’interlocuteur des membres
et est essentiel au rouage. Il assiste à toutes les séances du conseil et dirige le service
des griefs. La fonction est administrative mais qui va au-delà, vrai rôle dans
l’organisation du contentieux. En ce sens, on pourrait se demander s’il ne participait
pas à la prise de décision. Le CC dispose d’un service juridique qui prépare les
projets de décision.

B. Les services du CC

Sous l’autorité du SG. 5 services :

- Juridique = prépare les séances, rédigé compte rendu

- Un grief
- De documentation
- Des relations extérieures
- De gestion du personnel

Développer un certain nombre de revus.

Le commentaire officiel = permet d’être plus explicite que la décision.
 Chapitre 2 : le contrôle de constitutionnalité des normes

Le modèle français de justice constitutionnel est assez original.

Selon Hans Kelsen, la justice constitutionnelle « fonction de l'État, destinée à

garantir le fonctionnement régulier des organes étatiques, par le respect de la
constitution. »

Le normativisme réduit le droit à l'expression d’une norme, avec un rapport de

validité dans la pyramide de Kelsen. Le contrôle de constitutionnalité réside dans
cette conformité aux normes supérieures. La constitution distribue les pouvoirs.
Alors assurer le respect de la constitution c’est garantir le fonctionnement régulier
des organes étatiques. Le concept de justice constitutionnel ne donne pas lieu à des
formes fixes. Du pdv, organique la justice constitutionnel correspond à l'institution
chargée d’assurer la suprématie juridique de la constitution.

Critère organique :

● Contrôle concentrée : Juridiction ad hoc

● Contrôle diffus : la f°/ est assurée par un système juridictionnel générale

Critère matérielle : la justic conditionnelle est le contrôle des actes subordonnées à la

condition mais aussi des actions et des décisions du pouvoir publics qui disposent
d’une dimension constitutionnelle. Ex : JA dans la vérification de la
constitutionnalité d’un AA ou arbitrage de la constitution par le président en tant
que dernier ressort.

Critère procédural : existence d’une procédure/technique spéciale destinée à

assurer la suprématie de la constitution.

D’un pdv matériel, l’activité du CC n’absorbe pas tout l'exercice de la justice

constitutionnel. Le CC ne contrôle la conformité à la convention que d’un certain
type de normes, et non pas l'ensemble des normes/comportements des pouvoirs
publics. D’un pdv organique, le CC apparaît comme une juridiction ad hoc, même si
ce rôle peut être partagé. Enfin, du pdv procédural, le droit français se distingue par
des procédures spécifiques de contrôle de conformité à la constitution de certaines
catégories d’actes, en particulier la loi. L’existence du CC se rapproche du modèle
kelsénien dans lequel une Cour exerce spécifiquement une fonction de contrôle de la
constitutionnalité et prend des décisions qui ont un effet absolu de chose jugée et qui
s’impose à tous les pouvoirs publics. Ce modèle s’oppose à celui américain où
chaque juge peut invoquer un judiciaire review. Enfin, le contrôle du CC est abstrait
et objectif, sans étude des faits de l'espèce.
 I. Le contrôle de constitutionnalité à priori

● Contrôle préventif : c’est un contrôle qui a lieu avant de l’entrée en vigueur

de la norme contestée.

Ce contrôle est assez spécifique, et concerne en premier lieu des lois, les règlements
des assemblées,et parfois les accords internationaux.

En France, le délai normal est d’1 mois ou 8 jours s’il y a urgence. Dans une DC°
1985 : le conseil constitutionnel souligne que l'objet de ce contrôle n’est pas de gêner
le pouvoir législatif mais d’assurer son bon fonctionnement.

A. Le contrôle des lois organiques

Art 61 al. 1 : « Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi
mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les
règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent
être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la
Constitution. »

Contrôle préalable obligatoire, portée par 3 catégories de normes :

● Les lois organiques

● Les règlements des assemblées parlementaires
● Les lois référendaires de l’article 11.

Une loi organique est définie comme telle par la constitution → un phénomène de
déconstitutionnalisation. La loi organique est une loi d'application et de mise en
œuvre de la constitution.

L’examen de la LO est complet. Il arrive fréquemment que le CC ne soit saisi

d’aucun argumentaire d'éventuel requérant, c’est réellement un contrôle préalable.
La saisine n’est pas automatique mais obligatoire et c’est le premier ministre qui
l’invoque. Le délai = 1 mois//8 jours. Les décisions du covid 19 ont dû être rendues
le lendemain.

Les parlementaires peuvent saisir le CC pour les parties d’une LOI dont ils estiment
qu’elles ont une simple valeur de loi ordinaire. Il arrive que le CC déclasse les parties
d’une loi.

B. Les lois ordinaires

Art 61 al. 2 : « Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil
constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le
Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou
soixante députés ou soixante sénateurs. »

Pendant très longtemps, le contrôle à priori n’était pas organisé. Portes étroites :
pratique qui consiste pour un individu ou un groupe d'individus à conseiller le CC.
Désormais on a le règlement intérieur du 11 mars 2022 qui vaut pour les saisines
formées par application de l’article 54. 3 grandes étapes :

1. Le dépôt et la présentation des saisines

Peuvent faire l’objet d’un contrôle a priori les lois définitivement adoptées par le
parlement. Une disposition qui ne figure plus dans un texte ne peut pas être déférée
devant le CC.

Les requérants :

● Président de la République : C’est une saisine blanche, il ne formule aucun

grief, il est le gardien de la conception. Ex : 3 saisines avec F. Hollande sur une
décision de 2015 relative au renseignement // 2 fois pour [Link] : 2019 →
maintien de l’ordre public lors des manifestations + en 2020 → prorogeant
l’état d’urgence sanitaire.
● Le PM : saisine assez exceptionnelle pour les loi ordinaire mais obligatoire
pour les LO. 2 cas de figure : trancher un conflit avec sa propre
majorité//parfois pour la transparence.
● Président des Ass. parlementaires :
● 60 députés ou 60 sénateurs : c'est très important. Révision sous VGE en 1974.
Droit à l’opposition du CC.
Règlement du 11 mars 2022 : saisine assez souple. Obligation de motivation de la
saisine en prévoyant l'organisation de ce qui doit être contestée. En réalité, ces
dispositifs normatifs sont à relativiser, la pratique de la saisine blanche demeure
toujours. Ce règlement organise les contributions extérieures (portes étroites) avec
plus de transparence.

2. L’instruction

Le président désigne un rapporteur, le règlement organise la mise en œuvre d’une

forme de contradiction entre les divers intervenants sur la communication des
écritures, il existe même la potentialité d’une audition et également le recours à un
amicus curia = personnalité extérieure donnant son pdv.

3. Le jugement

1 mois//8 jours. Le CC suit l’actualité, commence l'instruction en amont. Accès

durant 25 ans pour le compte rendu des décisions.
 C. Les engagements internationaux

Art. 54 : Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le

Premier ministre, par le président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante
députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte
une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver
l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la
Constitution.

La procédure suivie est la même que celles des lois ordinaires, le règlement du 11
mars 2022 s’applique également. Il s’agit donc d’un mode d’examen préalable de la
compatibilité du traité a lacosotiton. Le CC vérifie si le traité ne comporte pas de
clauses directement opposées à la C°.

Le CC vérifie si les vérifications traitées ne portent pas atteinte aux conditions

essentielles de l’exercice de la constitution. Ex : Traité de Maastricht → DC° 92-68
DC où il existait des transferts de souveraineté qui méritait la modification de la
Constitution.
Que le contrôle porte sur une loi ou un traité, ce type de contrôle n'est évidemment
pas dénué de toute portée politique. Ces décisions ont d'importantes applications
politiques, car elles bloquent le processus législatif. Cela est à mettre par rapport à la
composition du CC qui comprend de nombreuses personnalités politiques. La
doctrine, n’hésite pas à parler de législature négative, en ce sens qu'elle peut effacer
la loi.

II. Le contrôle à posteriori

La révision de 2008 est à l’origine d’un nouvel article 61-1 permettant aux
justiciables de contester la constitutionnalité de la loi à posteriori applicable aux
litiges auxquels ils sont partis devant les juridictions ordinaires.

Les q° constitutionnelles sont ouvertes dans le cadre d’un procès ordinaire. Le

justiciable peut s’approprier la constitution, ce qui jusqu'à présent lui était interdit.
On met fin à un paradoxe. Avant la QPC on pouvait contester une loi au motif de son
inconventionnalité (L'arrêt Jacques Vabres en 1974 // L’arrêt Nicolo). La QPC a pour
objet de mettre fin à ce paradoxe. La procédure introduit une forme de relation
organique entre les juges du fond, les fugues de cassation, et le CC. Tout n’a pas été
fait dans la constitution au sujet de la QPC qui a été renvoyée à une loi organique.

● LO 10/12/2009 :
● 2010-1 QPC = 28 mai 2010 portant sur la cristallisation des pensions de
retraites des ressortissants algériens.

La QPC est un contrôle incident de constitutionnalité qui se greffe sur une instance
au fond traité selon une voie procédurale autonome.
 A. Le double filtre

*QPC : est une q° soulevée à l’occasion d’un litige.

● Par qui ? Tout justiciable part à un procès.

● Sur quoi ? Une disposition législative en vigueur qui violerait un droit ou une
liberté.
● Où ? Devant toute juridiction (sauf la Cour d'Assises).
● Quand ? A tout moment de l’instance, même en appel, et en référé.
● Comment ? Par écrit distinct et motivé.

*Trois étapes procédurales :

● Les filtres du juge du fond : contrôle limité : en principe, il doit renvoyer la

QPC à sa cour suprême ; le procès est suspendu.
● Devant la Cour suprême (Cour de cassation pour l'ordre judiciaire ou le
Conseil d'Etat pour l'ordre administratif) : 2e contrôle, un peu plus approfondi
(caractère nouveau de la question) ; Renvoi éventuel au C.C. si doute
important sur la constitutionnalité de la loi (une majorité de QPC ne sont pas
renvoyées) ; délai de 3 mois
● Devant le Conseil constitutionnel : audition publique (assez formelle).
Décision dans un délai de 3 mois.

*Critères cumulatifs :

● Applicabilité de la QPC au litige

● Déclaration de conformité à la constitution : il faut que la disposition n’aient
pas été déjà mis en examen sauf en changement de circonstance
● Question non-dépourvue de caractère sérieux

Si une des dispositions ne pas peut pas faire disposition de QPC → il faut que le CC
l’indique.

Les juges du fond ont l’interdiction de relever d’office une QPC. Il faut surseoir à
statuer. Il existe l’exception de la personne privée de droit. Le point qui fait débat
résulte de la LOI et porte sur le caractère prioritaire de la QPC. La priorité est une
f° de souveraineté, ou en tout cas, la suprématie de la condition dans l'ordre
interne en imposant l’examen des moyens de constitutionnalité. Cette priorité
impose un ordre d’examen des moyens et ne restreint absolument pas la
compétence de la juridiction de veiller à la supériorité des lois ou des traités, ainsi
que des normes de l’UE.
La conformité au droit de l’UE soulevé par la Cour de Cassation et le droit de l’UE
répond par l’arrêt de la CJUE, 2010 Melki Abdeli : qui reprend une décision de la
CC.

- L’autorité qui s’attache au contrôle de conditionnalité ne limite pas la

compétence des juridictions administratives et judiciaires pour faire valoir le
droit européen sur les dispositions incompatibles avec eux.
- Il ressort de l'ordonnance de 2009 que le juge qui transmet une QPC peut
statuer sans attendre la réponse du CC, si la loi prévoit qu’il doit statuer dans
un délai déterminé. Le juge ordinaire peut suspendre immédiatement tout
effet éventuellement incompatible de la loi avec le DUE.

- L’article 61-1 ne fait pas obstacle à ce que le juge saisi d’un litige dans lequel
est invoqué l'incompatibilité d’une loi avec le DUE, fasse à tout moment ce
qui est nécessaire ces dispositions législatives et qui ferait obstacle à la pleine
efficacité des normes de l’UE.

- Le dispositif de la QPC ne prive pas davantage les JJ/JA lorsqu’elles

transmettent une QPC de la faculté ou de l’obligation de saisir la CJUE d’un
renvoi préjudiciel selon art. 367.

B. Le filtre du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation

● Renvoi

La QPC ne permet pas à tout juge de saisir le CC. Il faut un renvoi aux Cours
suprêmes de chaque ordre de juridiction qui vont vérifier à nouveau l'application
des critères de translation. L'applicabilité au litige et l'absence de déclaration
préalable de conformité à la contravention sont les mêmes. En revanche, le troisième
critère varie, il faut que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. Le
contrôle de ce troisième critère est beaucoup plus développé. Les cours ont 3 mois
pour statuer, si le délai est violé, le renvoi est automatique.

● La procédure applicable

La QPC est transmise aux différentes institutions (président, pm, présidents des
chambres etc.) Mais ils font très rarement usage de leur compétence pour de
consultation. Il en revient au PM. Dans notre système, la défense de la
conditionnalité de la loi n’est pas assurée par le Parlement mais par le gouvernement
via le SGG qui est chargé de cette mission.

Ex : QPC d’Eric Dupont Moretti sur la LO relative sur le régime des percussions au
sein du ministère.. Le SGG a refusé de répondre aux questions de la CC. Le principe
n’est pas invocable en QPC.
C. Le champ du contrôle
On ne peut que faire valoir à des atteintes de droits et libertés contraire à la
constitution. Ce n’est pas l'ensemble du bloc de constitutionnalité qui peut faire
l’examen. Mais seulement un îlot, ce sont les droits substantiels inscrits au bloc de
constitutionnalité.

● Exemples de règles pas applicables : règles de procédures législatives, règles

concernant les prérogatives constitutionnelles de l'exécutif.

● Le contrôle de la compétence du législateur : l’incompétence négative

peut-elle donner lieu à une QPC ? Le législateur a renvoyé à une autre
autorité que lui, au pouvoir réglementaire, le soin de prendre des mesures
relevant du domaine de la loi. DC, 2010, Kimberly Clark : la méconnaissance
de la compétence du lesatigiateur ne peut être invoquée dans le cadre d’une
QPC que dans le cadre où est affecté un droit/liberté de la constitution. C’est
un motif de fond.

D. Les effets de la DC

Art 62 al. 2 : Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article

61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil
constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil
constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la
disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause.

Pas de rétroactivité, seulement une abrogation.

● Seul le C.C. peut abroger la loi

● Il détermine les effets de l’abrogation (immédiat ou différés)
● Le procès reprend son cours sur les bases résultant de l’arrêt de la cour ou du
C.C.

Frustration très importante : l’auteur de la QPC peut parfois ne pas profiter du

bénéfice de la QPC au regard de la modulation dans le temps à cause de cette non
rétroactivité.

Chapitre 1 : Regard sur la JP du Conseil constitutionnel

● Contrôle des compétences des organes constitutionnel

Le contrôle de constitutionnalité en 1958 sont perçus comme des « régulateurs de

l’activité des pouvoirs publics » termes employés dans la décision du 6 novembre
1962 à propos de l'élection du président au SUD.

➔ A priori (ou préventif) : avant promulgation la promulgation de la loi

 ➔ Par voie d'action : on attaque directement le texte de la loi
➔ concentré (monopole du CC)
➔ objectif / abstrait (papier qu’on juge avant toute application), il s'agit de
préserver l’ordre juridique de toute inconstitutionnalité d'une norme.

● Contrôle de fond

I. La formation progressive du bloc de constitutionnalité

La Constitution évoque un contrôle du CC qui se prononce sur la conformité de ses

lois à la constitution. Par le « contrôle de conformité » le constituant signifie un
contrôle élargi. On ne parle pas de bloc constitutionnalité (c’est une notion purement
doctrinale du doyen Favoreu), mais ce qui nous intéresse ici.

Depuis la décision de 1971. Contrôle véritablement important politiquement avec le

préambule de 1946. Élargissement de ces normes de références;

Le CC dispose d’une grande latitude de contrôle et il faut prendre conscience de la

souplesse par laquelle il peut intervenir. L’objet à protéger est plus grand que le texte
de la C° formelle. Le CE dans sa décision de 1956, Amicales des Annamites de Paris,
reconnaît aussi la conformité en vue des PFRLR.

Le bloc de constitutionnalité, selon le doyen Favoreu, est l'ensemble de principes et

règles à valeur constitutionnelle dont le respect s’impose au pouvoir
exécutif/législatif et d’une manière générale à toutes les autorités administratives et
juridictionnel ainsi qu'aux particuliers.

A. Contenu du bloc de constitutionnalité

Les normes de références du contrôle

● 1° Le texte de la Constitution formelle de 1958 (articles 1 à 89)

○ 2 constitutions en une : aspect procéduraux//aspects substantiels de
droits fondamentaux constitutionnels dont la liste s’est allongé au
gré des révisions constitutionnelles (cf. art.1 égalité devant la loi +
parité // art.66 droit à la sûreté)

● 2° La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789

○ qui rentre par la DC, 1073, taxation d’office

● 3° Le Préambule de la Constitution de 1946 : qui comprend lui-même:

○ Les « Principes politiques, économiques et sociaux
particulièrement nécessaires à notre temps » (= 16 principes
énoncés : droit de grève, droit syndical, droit d’asile, égalité H/f,
 droit à l’emploi, condition de nationalisation etc...) Ce sont des droits
créances.
○ Les « Principes fondamentaux reconnus par les lois de la
République (PFRLR) » = donnant au juge et particulière au CC une
grande latitude pour déterminer les références au contrôle
juridictionnel. Seulement des lois adoptées sous régime répu vilains
et avant 1946, la législation doit être considérée comme constante.

● 4° La charte de l'environnement (dep. LC 1er mars 2005)

○ Art 7 : participation des citoyens pour l’environnement
○ Élargissement considérable

B. Les normes qui sont dérivés

Divers principes et objectifs à valeur constitutionnelle : Le CC a pu invoquer

d’autres textes comme les lois organiques. Cela pose une question de principe, le
contrôle de constitutionnalité peut-il être exercé sur le fondement de règle
infra-constitutionnelle. Certains textes soumis au contrôle de constitutionnalité sont
l'application de dispositions organiques (comme les règlements d’assemblées
parlementaires) . Dans ces cas, il y a une cohérence à contrôler ces règlements, à
l'égard des règles conventionnelles et aussi des règles organiques car elles en sont la
mise en œuvre. La condition renvoie fréquemment à des dispositions organiques,
notamment avec la rev. 2008, où certains observateurs parlent de
déconstitutionnalisation. L’intégration de certaines lois organiques comme normes
dérivées relèvent d’une nécessité si on veut contrôler concrètement certaines
matières.

II. L’agencement des normes de références

Relations entre les différents éléments du BC.

Toutes les normes du BC ont la même valeur juridique. En revanche, il est vrai que
des normes posent des principes généraux (ex :liberté, égalité, ppt etc;) alors que
d’autres sont beaucoup plus restreintes dans leur champ d'application (ex : santé,
éducation, travail). Pour le CC il s’agit d’assurer leur conciliation suivant des OVC :
objectifs à valeur constitutionnel.

A. La conciliation des normes constitutionnels

Le CC met souvent en balance des principes antagonistes et fait en sorte que ces
principes donnent quelque chose de cohérent. Il apprécie la contradiction de ces
normes en f/ de considération d’espèce tenant aux textes de loi qui lui sont soumis.
En f/ du texte, il va opérer une conciliation en menant un contrôle concret. La
prééminence d'un principe sur un autre dépend de l’atteinte portée par un texte de
loi à une disposition constitutionnelle. Parfois le CC va essayer de promouvoir une
application cumulative de principes qui paraissent antagonistes.

B. Les objectifs de valeurs constitutionnels (OVC)

OVC = exigence tirée de la combinaison de différentes normes du bloc

constitutionnalité que le CC impose au législateur pour le guider.

Le premier qui a été énoncé est : CC, 1982 qui consacre la liberté de communication :
doit être conciliée avec la sauvegarde de l’OP, le respect d’autrui et le caractère
pluraliste.

Titre 3 : le contrôle démocratique : les élections

La légitimité de l’exercice des pouvoirs repose sur la démocratie électorale. Les

élections ont une double f°/ :

● habilitation d’un élu à exercer un mandat

● contrôle de la politique menée, par un candidat qui se rpz ou de façon
générale par un parti politique Ex : le Pres. se rpz pour un second mandat =
forme d’engagement de la responsabilité politique du président.

Le fondement de ce contrôle repose sur la souveraineté nationale populaire. Le droit

des i° de participer à intervalle régulier correspond au droit de suffrage (art.3) il est
toujours :

● universel = pour tous

● égal = 1 voix - 1 homme (cf. découpages des circonscriptions électorales)
● secret = libre expression du vote pour se prémunir des pressions extérieures.

Le droit de suffrage n’est pas une spécificité française, mais un très fondamental des
sociétés démocratiques, marquant le constitutionnalisme (affirmation du libéralisme
politique par la constitution). En Europe, le droit de suffrage est garanti par l’art.4 du
premier Protocole de la CEDH. Pour garantir le droit de suffrage, le processus
électoral est encadré, de même son contrôle.

Chapitre 1 : élections présidentielles

● Art. 6 et 7 de la C

C’est l’élection la plus importante car elle tend à conditionner les élections
législatives.
 A l’origine : Aujourd’hui (art. 6):
- SUI - SUD
- mandat de 7 ans - mandat de 5 ans

I. Le processus électoral

Par définition, le processus électoral est élitiste (Cf. Bernard Manin) car il correspond
à la désignation par des millions d'électeurs, d’une seule personne, parmi plusieurs
candidats, pour investir les postes suprêmes. Ce processus, de la désignation, jusqu'à
la proclamation, en passant par l’org° de la campagne est encadré.

A. La désignation des candidats

● Désignation des candidats libres : Toute personne de nationalité de 18 ans.

● Désignation des candidats encadrées : Parrainages (500)

1. le processus de désignation interne aux partis politiques

CDG se méfiait du système de partis :

- Ils doivent concourir à l'expression du suffrage.

- Organismes de droit privée dont la fonction est de concourir à la vie politique

Cette question est à mi -chemin entre le droit des associations et le droit

constitutionnel. Chaque PP est libre de désigner ou non un candidat pour les
présidentielles et est libre de choisir le mode de sélection de ce candidat. Pourtant, il
n’y a pas besoin d'avoir un parti pour se présenter mais ça pose des questions de
financement.

❖ Instances propres du PP peuvent désigner le candidat avec leader naturel et

charismatique (ex: RN/LFI/LREM)
❖ Les primaires sont organisées par un parti soit par un ensemble de parti (ex:
PS/LR)

Primaire ouverte : toute électeur

Primaire fermée : la désignation du candidat est effectué par les membres du PP

Il est rare que 2 candidats d’un même parti se présentent. Pour autant, une coalition
composée de plusieurs partis peut disposer d’un intérêt de choisir un candidat
commun. En 2002, la gauche plurielle, avait créé une fragmentation des élections qui
a disqualifié Jospin.
 ● 2012 : première primaire ouverte avec EELV et PS avec 2.8 million de
sympathisants
● 2017 : gros échec pour le PS et LR → les processus ont abouti à la désignation
de candidats radicaux (Hamon, Fillon) car les sympathisants vont voter au
primaire qui seront éliminés au premier tour.

Elles augmentent la fragmentation de la vie politique. Cela avait créé un boudoir

pour Macron.

● La primaire populaire (2022) : Christiane Taubira qui ne s’est même pas

présentée.

2. La désignation officielle

● LO du de 1962

Une candidature ne peut être présentée que par 500 citoyens qui sont eux-mêmes
titulaires d’un mandat électif. 3 grandes catégories :

- maire/président d’intercommunalité
- membres d’une assemblées délibérantes de niveau départemental ou régional
- élus de la nation (sénateurs/députés)

Au total = 42.000 élus, et les maires sont les plus majoritaires.

Les élus ne sont pas obligés de parrainer. Le nombre de candidats est resté proche
des dernières élections (12 en 2022/ 11 en 2017/ 10 en 2012/ 12 en 2007).

● LO en 1976 : Le seuil des 500 signatures a été augmenté par la car avant c’était
fixé à 100.
● LOT de 2016 : Les élus envoient désormais directement leur parrainage au
CC.

On publie intégralement l’ensemble des parrainages validé parvenu au CC. Avant

2016, le CC devait publier une liste de 500 parrains. Certains m aires n’assument
pas leur parrainages miskine ils votent pour Zemmour/MLP. C’est le premier filtre
sérieux des élections et ça engendre un psychodrame périodique.

Le comité Balladur en 2007 avait proposé une sélection des candidats par un collège
de 100.000 élus qu’ils désignaient les candidats qui souhaiteraient voir concourir.
Mais ça n'a pas été retenu.

B. L’encadrement de la campagne
La campagne officielle est ouverte à partir de la publication de la liste des candidats
environ 2 semaines avant le premier tour, elle se clôt le vendredi à 00h. Pour le
second tour, elle s’ouvre dès le lundi après le premier tour et dure jusqu’au vendredi
à 00h. On a 2 grands temps :

✷ Ouverture d’une période préliminaire (3 mois av. la campagne officielle) les

modalités d’accès au média audiovisuel sont régies par l’ARCOM. C’est une
période d’équité et les différents candidats ne sont pas traités également mais
ils bénéficient d’un traitement d’antenne proportionnelle à la représentativités
autant pour le temps de parole que le temps d’antenne. La seconde période
d’équité renforcée est ouverte lorsqu’on se rapproche de la campagne.

✳ Critiqué par les petits candidats.

✷ Campagne officielle = égalité stricte

✳ CC, 2017, Dupont Aignan : référé rejeté contre le débat de TF1 qui ne
présente que 5 candidats.

Période de silence faite pour que les électeurs fassent leur choix et que les candidats
ne répondent plus aux attaques.

II. Le contrôle des élections présidentielles

La légitimité des élections a toujours été essentielle, d’autant plus que dans la
période actuelle les résultats ont pu être remis en cause avec des candidats battus
(ex: Trump). La légitimité transparence et la régularité dépendent de la légitimité de
l’architecture constitutionnelle. Les critiques qui visent le processus électoral en
lui-même, présentent un caractère anti-démocratique.

● Art. 58 : CC contrôle des élections présidentielles.

A. Caractère non juridictionnelle du contrôle

1. Conseil constitutionnel :

✳ Le contrôle du CC par des actes préalables au scrutin : Il correspond à

l'établissement de la liste officiel des candidats (parrainages et conditions
d'éligibilité avec âge etc mais aussi remise de la déclaration des patrimoines).
Le CC peut être consulté concernant la préparation des opérations de vote.

✳ Le contrôle des scrutins : C’est l’org° du vote. Le recensement des votes est
surveillé sous la surveillance du CC qui est aussi compétent pour proclamer
les résultats. Il se doit d’être présent sur le terrain. Il y a donc des délégués du
CC désignés et chargés de suivre les op° de vote. Ils sont habilités à attirer
 l'attention de ceux qui organisent le scrutin sur la méconnaissance des
dispositions du code électoral (passage dans l’isoloir etc.) S’il constate des
irrégularités, ils invitent le président du bureau de vote à les faire cesser et
doivent rendre compte au chef de juridiction. Le délégué du CC assiste à la
commission de recensement du vote. Ils rendent un rapport.

✳ Un contrôle consultatif : Le CC est consulté sur tous les textes qui concernent
les élections. Après bilan de l'élection, ils peuvent proposer des réformes
comme avec la décision 2022-198 PDR 16/06/2022 ou la LOI de 2016.

2. Contrôle administratif (3 organes pcp)

✳ Commission nationale de contrôle de la campagne électorale (CNCCEF) :

elle comprend 5 autres personnalités comme le vice -président du CE, le
premier président de la Cour de cassation et de la Cour des comptes et 2
membres du CE. Elle veille au respect des règles selon lesquelles tous les
candidats bénéficient des mêmes moyens. Elle peut intervenir auprès du
ministère de l'intérieur pour que soit prise toute mesure pour assurer le
contrôle envers les candidats, elle est habilitée à transmettre toute
irrégularités à la Commission nationales des comptes de campagnes (CNCC).

✳ ARCOM : AAI qui a repris les prérogatives du CSA. Elle est chargée du
respect de l’égalité des candidats dans les médias avec le pluralisme. Pendant
la campagne présidentielle, elle adresse au service de communication
audiovisuelle des recommandations qui lient comme pour les méthodes à
retenir pour le calcul du temps de parole du gouvernement et du chef de
l’Etat. Elle établit une liste des chaînes de télévision et radio qui doivent
donner une liste comportant les temps d’antenne et de parole consacrés à
chacun des candidats. Elle contrôle les émissions de la propagande officielle,
et surtout pour les débats politiques avec le débat de l’entre-deux-tours.

✳ Commission des sondages instituée en 1977 : rôle de mise au point de la

sincérité des sondages.

B. Caractère juridiction du contrôle

1. Étendue de la compétence juridictionnel du CC sur plusieurs types

d’actes :

Acte administratif préparatoire à l'élection DC, 2001, Hauchemaille et Meyet

Contentieux de l’établissement de la liste électorale : Le droit de réclamations c/ la

liste des candidats a été expressément reconnue dès le SUD par toute personne qui a
un parrainage.
Contentieux des opérations électorales :La contestation émane d’1
candidat/électeur/préfet etc. la réclamation doit être dirigée c/ les opérations
électorales d’un secteur particulier et dépend du requérant, dans tous les cas le délai
reste court. Le CC entreprend une instruction, et accorde une importante
fondamental aux r/ fait par les délégués du CC et il va peser la gravité des
irrégularités et peut énoncer l’annulation partielle des scrutins locaux. Le CC est
compétent pour juger du recours formulé par un candidat contre la réjection des
comptes de campagnes.

2. Intervention des juges ordinaires

Le JA est compétent dans les matières qui concerne l'élection européennes mais qui
sont détachables des opérations de vote stricto sensu et il agit par référé pendant la
pré-campagne pour contester l’ARCOM. Le JJ sur l'inscription des listes électorales.
 Chapitre 2 : les élections législatives

Une législature correspond à la durée de vie d’une assemblée donnée entre 2

élections générales. Elles sont largement déterminées par la dynamique insufflée par
la dynamique présidentielle. D’une part, elles sont communes aux démocraties
occidentales. D’autre part, elles prolongent les élections présidentielles en
déterminant l'attribut° de fait du pouvoir politique dont bénéficie le PR.

I. L’organisation des législatives

A. Périodicité des élections

Les règles essentielles, qui sont matériellement constitutionnelles car elles touchent à
l'organisation du pouvoir public, ne relèvent pas de la constitution. Une loi
organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée et le nb de ses membres.
Le législateur organique ne peut pas dire ce qu’il veut. Pour le CC, la modification
des pouvoirs de l’assemblée est possible quand elle n'empêche pas les électeurs
d’exercer leur droit de suffrage dans des périodes électorales périodiques.

Jusqu’à la loi organique du 15 mai 2022, les pouvoirs de l’AN expirée le premier
mardi d’avril de la 5ème année qui suit son élection. En 2002, les législatives arrivent
après les élections présidentielles car on a prolongé la législature. C’est l’inversion
du calendrier électoral. Désormais, les pouvoirs de l’AN expire le mardi de juin
après la 5ème année de l'élection.

Il existe des élections partielles pour renouveler les sièges qui seraient devenus
vacants, l’enjeu politique est souvent faible, sauf si la majorité est étroite ou qu’une
personnalité nationale se présente. Elles constituent un indicateur de la popularité.
Pour limiter cela, il existe des suppléants.

B. Le régime des candidature

A la différence des présidentielles, il n’y a pas de parrainages requis. Ce sont les

mêmes modalités d'éligibilité que les élections présidentielles. Mais inéligibilité si
délit dans le financement, non transparence etc. Il existe aussi des inéligibilités
relatives car elles sont propres à une circonscription donnée. Une série de
fonctionnaires d'autorité ne peuvent se présenter aux élections législatives dans le
ressort territorial de leurs ciroc topions (ex: préfet) pour limiter le trafic d’influence.

C. Le mode de scrutin

Le mode de scrutin est fixé par une loi ordinaire. Sous la Vè, 2 modes de scrutin ont
été employé :

● le scrutin majoritaire
 ● le scrutin proportionnelle

Les gaullistes disent que le scrutin proportionnel favorise les partis et l'instabilité du
gouvernement. Sous la IVème république le mode de scrutin correspondait à un
scrutin proportionnel uninominal avec le vote pour un parti. Après la Vème
république, retour du scrutin uninominal à 2 tours. En 1986, la majorité socialiste l’a
remplacé par un scrutin départemental à la proportionnelle. On a un retour du
scrutin majoritaire à 2 tours. Au cours de la campagne 2017, Macron voulait intégrer
une dose de proportionnelle mais cette réforme n’a pas abouti. Les élections de 2022
on relativise l'intérêt de la proportionnelle qui prône + de représentativités des partis
protestataires.

1. Scrutin uninominal

Un seul siège est à pourvoir dans chaque circonscription, les bulletins de vote
portent 2 noms avec le candidat principal et son suppléant. La C° prévoit 577
députés. Il faut autant de circonscriptions que de députés à avoir avec 566
métropolitaines et ultra-marine et 11 pour les français hors de france. Le découpage
des circonscriptions répond à un nombre d’exigences qui veulent éviter le
gerrymandering qui favorise certains partis.

● Article 3 = caractère égal du scrutin

L’idée est que la voix de chaque électeur doit avoir le même poids. La loi précise que
les opérations de découpage électoral sont mises en œuvre sur des bases
essentiellement démographiques. En théorie, toutes les circonscriptions législatives
doivent avoir la même population. Mais ce principe n’est pas évident à concilier avec
le caractère territorial de la circonscription où certains territoires sont très peu
peuplés par rapport à d'autres. Le CC (2008-567 DC) a estimé que le découpage se
fonde sur un certain niveau de la pop° et eu égard au maintien d’un minimum de 2
députés pour chaque département. Un électeur à Saint Pierre et Miquelon vaut plus.

2. Scrutin majoritaire

Il faut la majorité absolue et au moins ¼ des électeurs inscrits sinon il y aura un

second tour. Pour se présenter au second tour il faut 12,5% des voix des électeurs
inscrits. Les candidats ayant obtenu le plus grand nombre ont accès aux second tour.
Les triangulaires ou les quadrangulaires sont rendus difficile par la question de
l'abstention rend cela difficile mais aussi les accords des partis.

D. L’organisation des scrutins

Sur le plan national, les acteurs de la campagne sont les partis politiques qui
interdisent les publicités. L'État met à dispositions des temps d'antenne. Il y a 3h
d’antenne avant le premier tour et une heure entre les 2 tours pour les campagnes
officielles, partagé à l’égalité pour le partis majoritaires et d’opposition. En revanche,
le temps est de 7 minutes pour les partis non représentés à l’AN. Avec les élections
de 2017, LREM n’était pas représenté à l’AN et ont fait une QPC auquel le CC a
estimé que les règles différenciées ne devrait pas être hors de proportion.

II. Le contentieux législative

Auparavant, les AN étaient juges de leur propre élection. En 1958, c’est le CC qui
statue sur les contestations relatives à la régularités des élections des députés et
sénateurs en vertu de l’article 59 de la constitution. Dans ce cadre, le CC estime que
sa compétence est limitée au seul examen des élections du député ou sénateurs
contesté devant lui. Il n’est pas saisi de l’ensemble des élections législatives. Le CC
accepte de statuer préventivement sur certains actes généraux (JP 2001
Hauchemaille). L'élection peut être contestée durant les 10 jours qui suivent par la
Commission de recensement des votes et le recours peut être formé par toute
personne inscrite sur la liste électorale de la circonscription/ou/par tout candidat.
La requête n’a pas d’effet suspensif. Si problème, en théorie, le CC peut procéder à
la proclamation du candidat régulièrement élu mais il ne le fait que rarement. Enfin,
il y a là le recours contre la CNCC.

Titre 4 : Le contrôle de la Constitution par le pouvoir

constituant et la procédure de révision

Chapitre unique : Le financement de la vie politique

Depuis la fin du 19ème siècle, on assiste à la mise en place progressive des

campagnes électorales. Elles ont besoin d'être financées. On a eu un mouvement en
Europe occidentale et aux EU pour structurer ce financement en vue de prévenir la
corruption. La FR est longtemps restée à l’écart de ce mouvement. Elle a mis du
temps à prendre une législation nationale. Elle a fait au regard de ce qui se passait à
l’étranger et aux regard des diverses affaires (corruptions de la part des partis
politiques, des grandes entreprises, défaut de financement des PP).

L’encadrement date de la loi organique et la loi ordinaire du 11 mars 1988

relative à la transparence financière de la vie pol qui ont instauré un dispositif pour
le financement des campagnes électorales et des PP. Ce dispositif a été remanié, une
des lois les plus importantes a cet égard est la loi sapin du 22 janv 1993 relative à la
prévention de la corruption et la transparence à la vie économique et des procédures
publiques.

I - Le droit du financement des campagnes électorales

 Ce droit est commun à l'ensemble des différents types d'élections pour les
circonscriptions électorales dont la pop est de moins de 9 000 hab. Il est constitué de
normes législatives et réglementaires.

A) Le compte de campagne

C’est un document important que tous les candidats soumis au plafonnement

des dépenses électorales sont tenus d’obtenir. Le régime FR instaure un
plafonnement des dépenses électorales. Un montant que l’on peut dépenser en vue
des campagnes électorales. Il retrace selon leur origine l'ensemble des recettes
perçues et selon leur nature l'ensemble des dépenses engagées en vue de l'élection.
Le compte de campagne ne doit pas être en déficit.

1) Les recettes

Par recettes, il faut comprendre les donc ou les contributions des PP. Mais
aussi les apports personnels des candidats, les avantages en nature et les pd annexes.
L’origine des recettes se confond en droit et en pratique avec celui des dons.

Le montant des dons est plafonné tel n’est pas le cas des apports financiers on
peut s’autofinancer sans limites. Il y a 4 règles importantes à souligner :
- un plafonnement des dons des personnes physiques :
Une même personne personne physique peut consentir à un ou plusieurs candidats
lors d’une même élection, sans que le montant total de ceux-ci ne puisse excéder 4
600 euros. Il y a une interdiction des dons des personnes morales. Elle concerne aussi
bien les dons des personnes morales pv que les personnes publiques. Dans les dons,
il y a aussi des avantages en nature. Ces principes de limitation de financement sont
fondamentaux pour assurer le pluralisme et l’égalité du scrutin.

2) Les dépenses électorales

3 éléments contribuent à définir la notion de dépenses electoaleres :

➔ la période de la dépense : sont seules susceptibles d'être analysées comme
des dépenses électorales sont celles qui sont engagées par les candidats ou
ceux qui leur apportent leur soutien dans l’année qui précède le mois au cours
duquel est organisée une élection.
➔ l’auteur de la dépense : les candidats eux mêmes ou toutes les personnes,
groupements, PP ou associations de sympathisants qui apportent leur soutien
➔ le but de la dépense : seule une opération visant à promouvoir la personne,
l'apparence, l’action du candidat ou de la liste en vue de son élection constitue
une dépense électorale.

Les dépenses électorales sont plafonnées dans des montants variables selon la nature
de l'élection. ([Link] ne pourra pas mettre toute sa fortune au service de l'élection
si elle se présente). Ce plafonnement des dépenses permet de contribuer à l'égalité
des candidats et donc au caractère égal du vote en évitant que soit élu celui qui
aurait le plus de moyens. Ces règles de plafonnement des dépenses électorales
introduisent une forme de moralisation des dépenses de campagnes en évitant une
course aux dépenses et donc à la recherche de financementy quinest malsaine.

Le montant du plafond utilisé pour l'élection présidentielle est de 13,7 M

pour tous candidats au premier tour du scrutin et 18,3 M au second tour.
Pour l'élection des députés est de 38 M d’euros mais il est majoré de 15
centimes pour chaque habitant de la circonscription.

Il y a le principe de remboursement partiel des dépenses électorales : “ Les dépenses

électorales des candidats aux élections font l’objet d'un remboursement forfaitaire de la part
de l’Etat égal à 50% de leur plafond de dépenses. Mais ce remboursement n’est pas versé aux
candidats qui ont obtenu moins de 5% des voix au premier tour ni à ceux dont le compte de
campagne n’a pas été déposé “.

B) Organes de gestion et de contrôle

1) gestion des recettes et des dépenses : le mandataire financier

Pour sa campagne électorale, un candidat ou une liste de candidats doit avoir

recours à un mandataire financier, celui-ci peut être une association de financement
électorale soit un mandataire personne physique.
Le contrôle des comptes relevés de la Commission nationale des comptes de
campagnes et financement de la vie politique.

Une association de financement électorale a la différence des asso classiques est

dissoute de plein droit 3 mois après le dépôt du compte de campagne du candidat
qu’elle soutient. Quand un candidat choisit de recourir à un mandataire financier, il
procède de la même façon que lorsqu'il s’agit d’une association de financement. Qu'il
s'agisse du mandataire financier ou de l’asso de financement, il y a des
incompatibilités. Le candidat ne peut pas être son propre mandataire financier. Il ne
peut pas gérer lui-même son compte de campagne. On ne peut pas confondre le
compte de campagne et le compte du candidat. Cela doit être gérée par quelqu'un
qui n'est pas le candidat.

Le candidat doit déclarer en préfecture le nom du mandataire financier.

2) La CNCCFP

Le compte de campagne des candidats aux élections est systématiquement contrôlé

par cette commission. Elle est expressément qualifiée par le législateur d’AAI. Elle
comprend 9 membres nommés pour 5 ans par décrets. 3 membres du CE, 3 membres
de la Cour de Cassation et 3 membres de la Cour des comptes.

Elle a pour mission d’approuver, de rejeter ou de réformer les comptes de campagne.

Lorsqu’elle envisage de réformer les comptes de campagne, elle assure une
procédure contradictoire. Elle se prononce dans des délais brefs et en cas de rejet du
compte de campagne, sauf pour l'élection présidentielle, elle doit saisir le juge de
l'élection qui peut être le CC, le CE, le juge adm ordinaire en fonction de la nature de
l'élection. En principe, elle est tenue de se prononcer dans les 6 mois qui suivent le
dépôt du compte de campagne.

C) Les sanctions

Les cas de transgression des règles relatives au financement sont sévères. En effet, le
rejet du compte de campagne est de nature à entraîner des sanctions, électorales,
pénales et [Link] vaut mieux ne pas violer les règles en matière de dépenses
électorales (Sarkozy).

Toute irrégularités n'est pas de nature à vicier le compte de campagne, cela dépend
de sa nature et de sa gravité.

3 types de sanctions :
- Électorales = lorsqu’un compte est rejeté, le juge d'élection peut annuler
l'élection et estimer que le candidat n'est pas éligible.
- Pour les législatives, le rejet d’un compte de campagne est automatiquement
sanctionné par 3 ans d’inéligibilité temporaire.
- Le cas particulier sont les élections du président de la rep, puisque les
résultats sont proclamés par le CC dans des délais brefs. En cas de rejet du
compte de campagne,il n’y a pas de nouvelle saisine du CC.

Il y a deux types de sanctions financières :

- le versement au trésor public d’une somme égale au dépassement des
dépenses.
- En outre, on perd son droit au remboursement

II - Le droit du financement des Partis politiques

L’art 4 de la C° reconnaît la place particulière des PP au sein de la C° : “ les partis et

groupements politiques concourent à l’expression du suffrage “.
Une loi structure le financement des PPP, c’est la loi du 11 mars 188 relative a la
transparence financière de la vie pol qui fixe un embryon de statut pour les PP et qui
prévoit des règles relatives à leur financement. Un des grands principes est fixé par
l’art 7 de cette toi : “ les partis et groupements opol se forment et exercent leur activité
librement, ils jouissent de la personnalité morale “.
 A) Le financement public des partis politiques

Il est très substantiel, c'est le contribuable qui finance l'activité des PP. Il s’agit de
concourir à l'égalité du suffrage et d’éviter la corruption. Pendant longtemps, les PP
ne disposaient ni de moyens ni de financement.

L’art 8 de la loi du 11 mars 1988 prévoit une forme de financement des PP qui sont
représentés à l'AN et au Sénat.

On a une enveloppe importante divisée en 2. La première fraction est destinée à

financer les partis et les groupements en fonction de leurs résultats à l'AN. La
seconde enveloppe est destinée au financement des partis et groupements
représentés au Parlement.

B) Le financement privé des partis politiques

Ces plafonds sont plus hauts que pour les dépenses électorales : les dons des
personnes physiques sont autorisés à concurrence de 7 000 euros par an. Le principe
de prohibition des dons des personnes morales est maintenu.

Titre 5 - Le contrôle du respect de la constitution par le

pouvoir constituant et la procédure de révision

Il existe une distinction importante entre le pouvoir constituant originaire et le

pouvoir constituant dérivé :

● Pouvoir constituant dérivé : le pouvoir des organes compétents pour modifier

la Constitution
● Pouvoir constituant originaire : celui qui a adopté la Constitution

Ces expressions sont employées pour désigner tant des organes qui exercent ce
pouvoir que le pouvoir exercé. Le principe de séparation des pouvoirs constituant et
constitué : les pouvoirs constitués sont institués par la constitution. Ce principe de
séparation interdit de confier entièrement le pouvoir constituant dérivé à un seul des
pouvoirs constitués. Autrement, on se retrouve dans une situation où on peut établir
une nouvelle Constitution et capter le pouvoir constituant originaire.
La constitution habilite le gouvernement, le Parlement et le Président de la
République à exercer le pouvoir constituant dérivé mais aucun organe ne peut à lui
seul conduire une révision constitutionnelle. La Constitution pose des conditions à la
révision. Le fait que la Constitution pose des conditions témoigne de son caractère
rigide. Le caractère rigide sert à la protéger. Si la Constitution est trop rigide, il
devient en pratique impossible de la modifier et alors elle risque d’apparaitre assez
inadaptée à son époque.
Si la pratique constitutionnelle a beaucoup d’importance et que le Conseil
constitutionnel a acquis une place importante, le juge constitutionnel n’est pas
comparable à la Cour suprême des Etats-Unis car les décisions du Conseil
constitutionnel peuvent être renversées par les pouvoirs constituants dérivés.
Un cas est prévu : la procédure de la ratification des traités (art. 55 C) : la constitution
doit être révisée pour permettre la ratification de certains traités pour lesquels le
Conseil constitutionnel a estimé que ça doit être le cas (s’il y a une mise en cause de
la souveraineté nationale).
Autre cas plus rare : la question de la jurisprudence constitutionnelle : le constituant
peut intervenir pour renverser la JP constitutionnelle (En ce qui concerne la parité :
JP 1982 quotas par sexe : la JP constitutionnelle s’opposait à des mesures de
discrimination positive et a été renversée par la loi du 8 juillet 1999 qui introduit des
mesures paritaires).
Dans l’histoire de France, il y a eu 24 révisions constitutionnelles dont 23 par l’article
89 et une fois par l’article 11 en 1962.
I. La révision normale dans le cadre de l’article 89
La constitution comprend un titre 16 qui est consacré à la révision qui comprend un
unique article 89 qui distingue deux types de révision :

● Initiative parlementaire
● Initiative présidentielle

A. Initiative parlementaire
En théorie, l’initiative de la révision est partagée entre le président et les membres du
parlement (= égalité d’initiative).
En réalité, l’initiative parlementaire représente un caractère limité car de nombreux
obstacles rendent difficiles cette initiative/révision. On parle de proposition de
révision constitutionnelle (souvent c’est pour attirer l’attention du gouvernement
pour qu'il reprenne la proposition dans un projet de loi).
1. L’examen du texte
Le projet ou la proposition doit être examiné selon les conditions de l’art. 89 al. 3 C et
voté par l’assemblé aux termes identiques. Le régime est le même peu importe
l’initiative.
Dans le cadre de l’initiative parlementaire, la première étape délicate consiste à
obtenir l’inscription de la proposition à l’ordre du jour ce qui suppose d’avoir le
soutien de son groupe politique pour inscrire le texte dans la fenêtre de tir (niches
parlementaires) du groupe en question.
Puis la procédure est celle des lois ordinaires avec la différence que le texte doit être
voté en termes identiques par les deux assemblées (= hypothèse d’un bicaméralisme
égalitaire, l’AN perd son pouvoir d’avoir le dernier mot). Cela est parfois critiqué en
raison des prérogatives conférées au Sénat qui peut de fait, s’opposer à toute RC.
2. L’adoption du texte
Par voie parlementaire : la RC est définitive après avoir été votée en référendum.
Aucune RC n’a été adopté par initiative parlementaire.
B. Initiative présidentielle
Toutes les RC ont été adoptées à l’occasion d’une initiative présidentielle si la
procédure demeure lourde elle est moins compliquée à mettre en œuvre.
L’initiative du président de la République est conditionnée donc ce n’est pas un
pouvoir propre. L’initiative se fait sur proposition du Premier Ministre.
La RC de 2008 est le fruit d’une promesse de campagne de N. Sarkozy.
Première étape semblable à la RC d’initiative parlementaire : il faut déposer un
projet de RC au bureau des assemblées, l’inscrire à l’ordre du jour. C’est la même
procédure que pour les lois ordinaires avec un vote identique de la part des deux
chambres (= bicaméralisme égalitaire, droit de véto du Sénat).
Cela fait une différence car le gouvernement a une maitrise beaucoup plus
importante de l’ordre du jour.
En séance, le débat ne se fait pas sur le texte adopté en commission mais sur la base
du projet gouvernemental. Les amendements en commission doivent être revotés.
La différence tient aux conditions d’approbation :

● Le projet peut être soumis à référendum mais en pratique cela s’est produit
qu’une seule fois avec la LC du 2 octobre 2000 sur le quinquennat
● Approbation par le Parlement rassemblé en Congrès

C. Les limites au pouvoir de révision

Deux limites :

● Limite de forme, de circonstance : si ça porte atteinte à l’intégrité du territoire

(cf. 1946 : pleins pouvoirs à Pétain). Ce n’est pas possible de recourir à la
révision en cas de vacances du Président de la République, ou d’intérim, il
doit y avoir un fonctionnement normal des institutions
● Limite de fond : la forme républicaine du gouvernement ne peut pas faire
l’objet d’une révision.

Ces deux limites posent la question de la supra-constitutionnalité qui se dédouble en

question de portée théorique et de portée pratique.
Portée théorique : tient à la portée démocratique de la supra-constitutionnalité :
est-ce qu’il existe une forme de limitation de la souveraineté ? (Souveraineté qui
appartient au peuple). Cela pose la question de l’existence d’une hiérarchie de
normes constitutionnelles qui seraient indérogeables.
Lorsque la procédure se termine par un vote du congrès, la constitution est révisée
par les représentants du peuple et donc pas par les citoyens directement. La
constitution est révisée par le pouvoir constituant dérivé octroyé aux organes de la
Constitution. Critique : le congrès est un pouvoir constituant de moindre valeur que
le peuple lui-même mais cette justification ne tient pas si la révision est adoptée par
la voie du référendum car il s’agit alors d’une expression directe de la souveraineté
nationale. En outre la notion de forme républicaine n’est pas simple à comprendre :
est-ce qu’elle vise simplement la forme du régime (c'est le cas de la forme
républicaine) avec interdiction de recourir à la monarchie ? est-ce que cette référence
évoque le noyau dur des principes démocratiques et de l’état de droit ?
Portée pratique : la supra-constitutionnalité se heurte à deux limites :
 ● Contrôle : est-ce que le Conseil constitutionnel oserait se déclarer compétent
pour contrôler la validité d’une LC en méconnaissant l’article 89 (limite de
fond). Ce serait un contrôle opportun du Conseil constitutionnel car c’est un
contrôle qui n’est pas prévu par la Constitution
● Il suffit de réviser d’abord la procédure de révision en abrogeant les
conditions pour s’en passer. Cela a été le cas avec les LC du 3 juin 1958

II. La révision exceptionnelle de l’article 11

Une dérogation historique a été apportée à la procédure de révision de l’art. 89 avec
la loi du 6 nov. 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage
universel. Cette procédure employée en 1969 par De Gaulle (échec du referendum a
conduit à sa démission et donc absence de RC). Cette réforme de l’élection du
Président de la République n’aurait pas été possible par la voie normale de l’art. 89
en raison de la franche opposition du Sénat. L’utilisation par De Gaulle de l’art. 11 a
permis de court-circuiter un lien direct entre le peuple et le Président de la
République cela a déclenché une controverse constitutionnelle qui n’est pas close.
A. Les arguments en faveur à l’article 11
Au-delà de court-circuiter le Sénat, il y a deux grands arguments de ce recours :

● Sur un plan technique : l’art. 11 permet au Président de la République de

soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des
pouvoirs publics.

Or, l’objet même de dispositions constitutionnelles portent sur l’organisation des

pouvoirs publics. Le constituant aurait dû instaurer deux procédures de révision par
l’art. 89 et une autre par l’art. 11.

● Sur un plan théorique, on peut soutenir que le peuple était souverain car sa
volonté ne peut être ni bridée ni liée par les procédures établies donc le
référendum (=expression directe du peuple : le Conseil constitutionnel le
reconnait en 1962 : le succès du référendum de 1962 aurait donné naissance à
une coutume constitutionnelle).

B. Les arguments contre l’article 11

On peut tout autant soutenir que le recours à l’art. 11 et notamment ce qui s’est passé
en 1962 est incorrect : l’art. 89 correspond à la seule procédure de révision instaurée
par la Constitution.
Argument simple : avantage des textes et de la logique constitutionnelle. Si une
procédure spéciale est instaurée pour l’exercice de la prérogative donnée, il faut la
suivre. C’est le cas du titre 16 consacré à la révision avec un seul article 89.
C’est un argument juridiquement fort mais politiquement cela consiste à se méfier
des exercices directs de la souveraineté par crainte du populisme.
C. La question du contrôle du recours à l’article 11
Pour réviser la Constitution est ce qu’on peut envisager un contrôle de la validité du
recours à cette procédure ?
La réponse est entre les mains du Conseil constitutionnel puisque l’art. 60 de la
Constitution dispose que le Conseil constitutionnel veille à la régularité des
opérations de référendum des art. 11 et 89.
Deux éléments sont à prendre en considération :

● Une JP constante qui date de 1962 selon laquelle le Conseil constitutionnel se

refuse à contrôler la constitutionnalité des lois référendaires car il estime que
cela relève de l’expression même de la souveraineté nationale (cf. décision
Maastricht du CC. 92-293 DC décision 23 septembre 1992).
● Le Conseil constitutionnel peut être amené à réaliser un contrôle préalable de
la loi soumise à référendum en vertu de l’art. 60. Par une décision, il a accepté
d’examiner la légalité des actes préparatoires à référendum et notamment la
légalité du décret de convocation des élections (Conseil constitutionnel 2000,
Hauchemaille : le Conseil constitutionnel contrôle certains actes préalables.
Conseil constitutionnel 2005, Hauchemaille : le Conseil constitutionnel laisse
planer une ambiguïté volontaire à propos du recours contre la décision de
soumettre au référendum le projet de traité établissant une constitution pour
l’Europe. Un des moyens invoqué est le décret de convocation des électeurs
car le texte sur lequel il porte est lui même contraire à la constitution (= en
contestant l’acte préalable on peut contester de manière indirecte le texte du
referendum)). Le Conseil constitutionnel n’a pas répondu à cette question
dans la décision et s’est abrité derrière un « en tout état de cause » : le débat
sur l’utilisation de l’art. 11 C reste donc ouvert.