L' IN STITUTION GOUV ERNEM ENTALE

DE LA CINQUIEME REPUBLIQUE FRANÇAISE

A la lumière des <<lettres-directives >>

du Président de la République au Premier ministre

PAN

Jean-Claude PICARD
Assistant à I'Unitersité d'Amiens.

Le débat sur la nature du régime de la V" Répubtigue française

a donné lipu à de multiples interprétatione et polémiguee, de la part
des hommes de doctrine, des politiciens et des journalistes. Régime -soit
parlementaire ? Syetème mixte ou présidentialiste ? Quelque
I'interprétation choisie, l'analyse doii passer par loobservaiion de
I'institution gouvernementale qui tient lieu de iévélateurl le gouver-
nement est-il autonome dans la détermination et la conduite de ea
politique, sous le contrôle éminent du parlement ? ou n'est-il au
contraire qu'un agent d'exécution du président de la Républigue ?
C'est la nature de l'institution gouvernàmentale qui traduit celle du
régime dans son ensernblB : le gouverneûrent apparaî[Link] comme un
or_gane à fonction parlementaire ou s'apparente-t il à une sorte de
cabinet présidentiel ?
A l'heure actuelle il sBmble se réaliser un consensus entre tous
les observateurs pour constater la pratique présidentialiste du régime.
L'on sait en elTet gue, malgré le texte- constitutionnel qui donne au
gouvernement la détermination et Ia conduite de la poùtique natio-
nale (article 20), sous la direction du Premier minisire (article 2l)
et le contrôle de la chambre basse (articles 49 et 50) coest le cheÎ
"
de--l'Etat
.qui soest toujours arrogé I'exercicp du pouvoir, à tel point
qu'il serait sane tloute logique de transférer l'article 20, alinéa- pre.
IBB [Link]

mier, du titre III au titre II de la constitution. Cette pratique pré-

sidentialiste a toujours été revendiquée, tant par les présidents que
par les Prerniers *irritt o de la Vt République. Il -noest pas inutile,
pour mémoire, de reprendre cettaines de leurs déclarations :
- Le général de Gaulle : <<Le président est évidernrnent seul
à détenir délégo"" l'autorité de l'Etat. Mais, précisément, la nature,
loétendue, "ila durée de sa tâche impliguent qu'il ne soit pas absorbé,
sans relache et sans limite, par li cônjoncture, politique, parlemen-
taire, économique et administrative. Au contraire, c'est là le lot,
aussi complexe et méritoire qu'essentiel, du Pqemier rrinistre fran-
ç a i s> ( l ) .
- Le président Pompidou : <<La difiérence fondamentale entre la
IV" République et I'actuelle, vous I'avez dit, coest qrre le gouverne'
ment piocèaè de I'Assemblée nationale 9t des accords ou des dégac'
cords ïes groupes, mais ausei du président de la République, qui
nomme le Èremier ministre et les membr,es du gouvernement'.. > (2) '
- Le président Giscard d'Estaing (3) : .'. un transfert de res'
ponsabilitéè du président de la République vers le Premipr ministre
ierait fondamenialement contraire aux institutions de la V" Répu'
blique... >>; <<...cela signifrerait. d'ailleurs l'apparition de deux pou'
voiis politiques dans notre pays et peut'on imaginer un instant le
déroulimenf d. lu politique française si la France devait poursuiwe
simultanément deux politiques ? > (4).
Pour leur part les Prerniers ministres sont encore plus explicites
que leur présiàent sur la question de leur soumission au chef de
l'Etat :
- Monsieur Debré : <<Dans ces conditions le gouvernement est,
par la force des choses, dans une position subordonnée, mais il est
ôlui. qrr. le Premier ministre a, à la fois, un rôle de conseiller pour
les tâches qui sont celles du président de la République, et un rôle
d'animateur et de responsable pour tout le reste de I'action gou'
vernementale... > (5).
- Monsieur Pompidou, Premier ministre : <<Je ne saurais' pour
ma part, imaginer quoutt ptemier ministre qui aurait perdu la con'
fiance du chef de loEtat et risquerait de voir ce dernier refuser doava'
liser et de signer les décisions gouvernementales, puisse faire autre
chose que de remettre sa démission > (6).
- Monsieur Chaban-Delmas : <<Que serait le Premier ministre,
nommé par le président de la République, pour diriger le gouver'

-
ffl C"nferencede presse du 31 janvier 1964.
(2) Conférence de presse du 23 septembre 1972.
-décision
i3i Commentantla de moirsieurChira-c- qui avait déclaré(.ne pqs
disoôéer déJ movens nécessaires pour assurer efficatement ses fonctions de
Pre^mierministre-p, c|. Le Monde,-25Â-1976.
(4) Déclaration à la télévision le 25 [Link] 1976.
i5) Discou.s au Conseil d'Etat le 27 aoït 1958, in Francis de Bascaus,
Qui eouvernela France?, P.U.F.,1976,p' 188.
(6) LO. Ass. nationale,2441964.
 L,INSTITUTIoN GOUVERNEMENTALE 189

nement dans le sens des orientations défrnies par Iedit président,

que serait ce Premier ministre qui s'accrocherait à son poste, qui
se dresserait contxe I,e chef de l'Etat ? Ah Monsieur Mitte."attd,
ce serait un triste sire >>(7).
- Monsieur Messmer (B) : <<Le président détermine les grandes
orientations de la politique nationalé et en contrôle l'exécution. Le
Premier ministre de cette politique et en répond
devant le président"o-trdoit-l'upplication
et loAssemblée nationale. fÎ ne saurait Bxistdr de
dyarchie au sommet > (9).
- Monsieur Chirac : <<La majorité a un chef naturel et un seul,
c-'estle président de la Républiqqe. Tout cela est très simple. A partir
de là. le rôle du Premier ministre, en liaison arrec les- prindipaux
responsables de la majorité, est un rôle de coordination > (f0).
- Monsieur Barre : <<Le Premier ministre conduit la politique
de-la nation, et le président de la ltépublique, qui esr élu uu sufirâg.
univer_sel, a la responsabilité des intérêts- supé"ieur* du pays. Pei.
sonnellement je ne vois pas comment il seiait longtempi possible
_T!'il y ait une divergence profonde entre le président aË ta nepu.
bligue et le Premier ministre > (ll).
Bien entendu cette suite de déclarations noa rien d,exhaustif et
fait apparaître toutes sortes de nuances Bntre elles; elle a cependant
po1r. avantage de révéler la continuité qui les fonde : jamais le
_
rô_le dominant du président de la République n'est contesté, ni même
relativisé (12).
Dans c,es conditions il convient de se poser une tluestion : sachant
e-n efiet que, d'une par:t tous les tandemi Premier ministre-président
s'accordent sur le rôle directionnel de celui-ci, et d'autr,e
fart que,
-et
pour cause de concordance entre majorités parlementaire prZsi-
dentielle, l'article 50 de la constitution est tomié en désuétude dtpuis
1962, on peut se demander si I'institution gouvernernentale n'est pas
-est
devenue u_n <<super-cabinet > présidentiel 7 cette interrogation
d'autant plus légitime que depuis 1974le président Giscard"d'Estaing,
accentuant la pratique présidentialiste de ses prédécesseurs?I'a en
quelque sorte rationaliséi et oflicialisée en intràduisant la coutume
deg lettres-directives au Premier ministre. Sans doute les deux pre-

(7) J.O. Ass. nationale. lîl!l970.

. (8) Durant la préparation dcs élections législatives de 1973, le prernier
'simpie
IIu-.
nistre est considéré par nombre d'obserraleurs comme le chef
d'état-major du présidenrl ctref. de_parti, cetuiii éànt-â-uâiine-âe-1,-f,resiaent-
Premier ministre > : cf. Denise Dlrnecreurn-DoRtsNcounï, n La resp'onsabilité
gouvernementale pendant les quatre pre_mières années du scptennat âe Georges
Pompidou R.D.P., 1974, pp. 861 êr 865.
(9) Le ",
Monde, 9-3-1974.
(10) Déclaration à la télévision du 1G61975.
(11) Déclaration du 5 mars 1978au o club de la presse d'Europe 1,.
(12) Pas même sous le gogvernement Chaban-Delmàs du 204-lg6i au 5-7-1972,
p-oqrqan! ,considéré comme le plus parlementarire des gouvernements de la
V' République.
r90 rirNsrrrurrox

miers présidents de la V" République ne rnanifuaient'ils pas -de don'

ner leure directives au gouvernement, rnais ils le faisaient de façol
officieuse, sinon confidentielle, en conseile des ministres? en conseils
interministériels, ou dans les tête-à-tête avec le chef du gouvernement.
C'est nronsieur Giscard- d'Estaing qui inaugure la formule des lettres
ofliciellps au Premier ministre, publiées dans la presse, Soit qu'elles
donnent d,es consignes au gouvernement sur un thème précis, soit
qu'elles assignent au Prernier ministre un programme d'action gou'
vernementalà porrt les cinq à sept mois à venir, assorti d'un calen-
drier détaillé, les lettr,es présidentielles au Fremier ministre, non
seu-lement consacrent le présidentialisme, mais semblent transfotmer
l'institution gouvernementale en eimple orga4e d'exécution prési'
dentielle.
Si certains auteurs ont pris note du phénomène (13) , I'on ne goest
pas assez interrogé sur son àmpleur éventuelle' De même qu'on parla
jadis de <<parlementarisme raiionalisé >>n'est'on pas en droit de le
faire aujourd'hui du <<présidentialisme rationalisé )) ? ou encore'
-question quelque peu monsieur Duverger' ne peut-on se poser
paraphrasant
une très simple : <<Monsieur Barre existe-t-il ? > (f4).
IJn examen de Ia nature et contenu de ces lettres (I) et de leur
mise en æuvre (II), ainsi quoune analyse de leurs efiets institutionnels
(ru) permettra sans doute d'y répondre.

*
t8*

I. - NATUBE ET CONTENU DES " TETTRE$DIRECTIVES ' (15)

A six mois de l'échéance de son septennat' Ie pré[Link] Giscard

d'Estaing a envoyé 25 lettres-directiveg à son Premier ministre.
12 furent adressées à monsieur Chirac, et monsieur Barre en a reçu
13 à ce jour. Soit 12 en 27 mois dans le [Link] cas, 13 en 49 mois
dans le iecond (16), Comme nous le verrons plus loin, cette difié'
r:enge de fréquence s'explique par les contextes politiques- Mais ce
n'est pas à ràison de leur nombre par périodes ou de leur desti'
natairt quoil convient d'en opérer la classification, mais à celui de
leur nature.

(13) Cf. F. de BæcQur, op. cité, p. 138; M. de Baecque ne-prête p..[Link]

impàrtânce institutionnelle airx letfrés-directives,mais il faut dire qu'à l'Çpoqug
où"il écrivit son ouvrage, seules cinq- lettres avaient été envoyées par J-epré;
siclent, dont trois conéeinaient des actions gouvernementalei ponctuelles et
non des programmes généraux.
(14) M. Dultncee, . Monsieur Debré existe-t-lt? La Nel, juillet-août 1959.
",
(15) L'appellation ( lettres-directives> est reprise à monsieur de Baecque,
op.'cit'., p.'iSS, les lcttres du président n'ayant- pas d'appellation officielle.
(16) Nonobstant, bien sûr, celles qui pourraient être envoyées avant le
mois d'avril 1981,période de l'élection présidentielle.
 L'lNstrturroN coUVERNEMENTALE t9t

- f,es lettres du président appartiennent à deux catégories bien

distinctes; les unes concernent-un thème spéciûgue et n'àpparaissent
-de
que de facon épisodiçre : ainsi peut-on les qualifier lertres
<<ponctuelles>>;les autres concernent l'action gouvernementale dans
son enqemble et, déterminant de vastes secteurs d'intervention. fixent
au Fremier ministre les orientations du prograrnme gouvernemental
-Ces
pour les mois à venir, assorti d'un calendiier détaillé. deux caté-
gories de lettlBs, n'ayant pas la même portée et ne procédant pas
du même contexte politique, c'est distinctement qu'il cô[Link] de leg
analyeer.

A. - LES <LETTRES-DIRECTIVES> PONCTUELLES

.Au nombre de 17 à ce jour, elles ç'réspntent trois caractéristiques :

elles exprirnent publiquement I'autoiité du président sur le gouver-
nement; dans I'ensemble elles concernent plus spécialerrent I'amé.
nagement du territoire et du cadre de vie; elles sradressent moins à
mongieur Barre qu'à monsieur Chirac 1Jui ,en reçut 10 contre ?, en
presque deux fois moins de temps. Àvant d'examiner ces trois points,
il ne sera pas inutile d'en suivre la liste chronologique (12).

l) L'euronrrÉ DU pRÉsrDENT.

Elle sp ressent dans la forme des lettres, autant que sur le fond.
f)ans les prerniers urois de son septennat, monsieur Giscard d,Estaing,
qui est l'élu de la nation sur son projet politique (réforme de Ia
locié1é- francaise et ouverture politique) acCentue la pratique prési.
dentialiste de ses prédécesseurs,

-Chaque lettre contient une forrnule qui, toute aimable qu'elle

puisse être, s'sxplirne en forme décieionnelle, sinon impérative :
4 Je vous demande de faire procéder à l'étude, puis à Ià mise au
point d'un texte... >> (lettre da 25-7-1974); < Je vous demande doen-
gage_rtrès rapidernent une réflexion sur les moyens concrets d,accroî.
tre Ia participation des Français à leur cadre de vie. Vous me pro-
fro_serez au mois d'octobre des réformes... >> (lettre ùt 27-2-1915);
<<Je vous dernande donc d'Bngager l'élaboration doun programme
plurian'uel de développement d* Massif central... Les instiuctions
nécessairespour la préparation de ce programme et pour la coordi-
nation de I'action des différents ministères devront ètre données à
monsieur le ministre d'Etat, rninistre de I'Intérieur, chargé de l,amé.

, .(17) L.a-plu,part_des lettres (quelque soit leur nature) sont publiées dans
des jours suivanls. La source utiliséc ici a-été le s.I.D.
le Jo9rnal_/---------------ie-Monde
(servrce d'rnformation et de difiusion de Matignon), que nous tenons à
remercier particulièrement. Cf. annexe 1.
t92 L-INSTITUTION

nagement du territoire qui, le moment venu, se rendra sur place"' >

(leitre du 12-5-1975); u J" vous demande, dans l'esprit que je viens
doindiquer, d,e procéder à un réexamen des orientations de l'aména'
gemeni du territoire... Sur ces difiérents points, les décisions seront
àrrêtées au cours d'un conseil restreint que je tiendrai à loautomne >>
ûettre da 22-7-L975); < tr me paraît souhaitable que voufr recueilliez
l'avis des principaux tlirigeanæ de I'opposition... Yous pourr-iez rendro
compte au gouvernemeni, lors du conseil des ministres du 4 t"p'
t"-[.e... > (lettre du 26-8-19?6); <<f)ans l'action que nous devons
mener pour I'amélioration de I'environnement et, particulièrement
contre i'enlaidissement de la France, un nouveau pas rrle eemble
pouvoir être rraintenant franchi. C'est pourquoi je vous demande de
ilettre en ceuvre les ori,entations suivantes... >) (lettre du 29-G1976) ;
<<Vous examinerez, en accord avec Ia ville de Paris, les modalitée
de mise en ceuvre de ce projet... >>(lettre ilu 19'10'1976) ; <<Je voue
demande de bien vouloir mettre à l'étude les dispositions qui per'
mettent à I'administration des Finances dp répondre plus concrè'
tement à ces préoccupations >>(lettre du 2B-2'T977); < J" souhaiterais
que cette étuàe soit achevée à la fin du premier semestre 1978... >
fiettre du 24-ll-1977) ; <<vous voudrez bien demander aux ministres
concernés de prendre la responsabilité personnelle des actions à
mener et doenfager eux-mêmesr et en Corse, la concertation sur les
sujets relevant-d.è leurs compétences. Je souhaite que vous_ puissiez
vous-même aller constater sui place, dès la tn de l'année, la bonne
application de ces orientations >> (lettre du 12-6'19?8).
En vérité le style des lettrBs, quoiqu'assorties de <<mon cher Pre'
mier ministre )>et d'éventuels <<satisfecit >>,ne laisse aucun doute sur
la réalité décisionnelle de leur contenu. Sur le fond il ,est tout aussi
évident que les orientations exigées du Premier ministre traduisent
une volonté politique présidentielle à laquelle il est prié de se sou-
mettre,
Ainsi l'opération <<réfonne de I'imposition des plus'values >>conE-
titue-t-elle une intervention personnelle du président; prés,entée à
I'opinion comme une (Duvre dè justice ûscale (f8) à l'intention de la
*i.." deg salariés qu'en son temps l'établissement de l' <<avoir fis-
cal >>n'avait pos mutquer de choquer. Non seulement monsieur Chirac
n'était pas pàrtisan dLn projet de loi sur llmposition des plus-values,
mais enïord dut-il menef un très rude combat parlementairp, combat
qui en fait noétait pas le sien.
En matière d'aménagement du territoire monsieur Giscard doEs'
taing fait incontestablement acte d'autorité puisqu'en-cinq mois il
stoppe purement et simplement Le développement de Paris .et de la
régiôtr iarisienne, tel qu'il avait été arnorcé antérieurement. La lettre

(18) n L'évolution de notre système fiscal vers la iustice suppose que la

-olus-values
notiàn'de revenu englobe désormais l'ensemble des réaliséesr,
Le Monde, 27:7-1974.
 L'INSTITUTION GOUVERNEMENTALE 193

du 17-9-1974 remet en cause l'aménagement de Faris, tandis que

celle du B-t-1975 le fait du schéma diirecteur de la région parisienne;
la lBttre da L7-9-I974, remettant en cause le S.D.A.U. de Paris, pro-
voque la mise sur pieds de deux commissions mixtes élus-fonction-
naires : <<urbanisme et environnement >>et <<l'automobile et la cité >).
Au total, des mesures spectaculairBs seront prises par le présidento
telles l'abandon du projet de voie expresse rive gauche, de l'axe
autoroutier Nord'Sud, Italie-canal Saint-Martin, du projet d,e centre
de commerce international sur I'emplacement des halles. Et monsieur
Chirac, le futur maire de Paris, dut s'exécuter. Pour sa part la lettre
du 8 janvier 1975 remet en cause le S.D.A.U. du Bassin parisien
et revendique un prograrnme d'action pour la banlieqe et le déve-
loppement des villes nouvelles.
Autre illustration de l'autorité présidentielle à l'encontre du Pre.
mier ministre : la lettre du 26-8-1975 l'engageant à consulter l'oppo-
sition. Cette initiative est non seulement propre au projet politique
présidentiel (concertation politiquc et ouyerture, gouvernement de la
France <<au centre >>),ulais Bncore est-elle en opposition avec les
choix de son Fremier ministre qui, leader de l'U,fl.R., éprouve de
plus en plus de difficultés à en demeurer le maîtr,e dans la ûlesure
où celle'ci maintient une stratégie de bipolarisation gauche,droite de
la vie politique française; il n'est donc pas étonnant qu'un an plus tard
monsieur Chirac se doive de choisir entre loU.D.R. < gaulliste >>et Ia
direction d'un gouvernement giscardien,
Les lettres-dir,ectived ponctuelles rnarquent donc nettement I'auto-
rité du président et, tant dans leur contenu que dans leur forme,
elles se font contraignantes pour le Premier ministre, entgndant
bien apparaître comrne telles dans la mesure où elles sont publiées.
Si le président s?y exprirne <<à la première personne >),c'est à l'inten-
tion de I'opinion publique qui pourra se satisfaire à l'occasion de
mesures populaires, telle que par e.xem1:le la décision d'arrêter Ia
construction cle tours sur ltensenrble du territoire, car <<cette orien.
tatinn correspond à la fois aux væux des familles françaises et au
souci d'éviter des erreurs architecturales > (I9).

2) Ln DoMÂINE DES LETTRES-DIREcTIvES poNcruELLES,

Dans leur majorité les lettres ponctuelles ont pour objet I'amé-
nagement du territoire et du cadre de vie (10 sur l7). Après soêtre
attaqué à la mégalopole parisienne, le président Giscard d'Estaing
s'engage dans une vaste entxeprise d'aménagement à la dimension
de <<la société libérale avancée >>pour lacluelle il convient de remo-
deler le visage de Ia France en redistribuant I'espace; domaine pré.

(19) Lettre-directive du 29-G1976,Le Monde ùt l-7-1976. Il faut noter que

I'opinion avait été sensibilisée au cours des années précédentes par quelqùes
incendies très meurtriers d'immeubles de grande haiuteur.
C,U.R.A.P.P.
194 L'INSTITUTION

sidentiel par excellence parce que domaine politique, il est la clé

du <<changement >>.Le président prend la haute rnain sur tout ce
qui est aménagement? urbanisme, cadre de vie qui deviennent ainsi
une sorte de dornaine réservé. A cet e{Tet, c'est d'ailleurs monsieur
Poniatowski, homme lige du président, ministre d'Etat, ministrp de
l'intérieur, qui se voit attribuer et L974 la direction de la D.A.T.À.R.
organe de prospective et d'impulsion en matière d'aménagement (20) .
On sait maintenant que ce transfert de charge au ministre d'Etat fut
imposé au [Link] rtnioirtre (21), ce qui était comprétrrensible quand
on sait que monsieur Poniatowski faisait <<figure de Premier ministre
bis à cause de ses liens avec le présiclent ,> {22) .
Les options présidentielles tendent à rechercher un nouvel équi-
libre entre la Franc,e rurale et la France urbaine. un équilibre de
développernent économique satisfaisant entre les régions françaises et
l'intégration de cet équilibre dans le cadre européen, le tout doublé
d'une action sur l'environnement lui-rrêrne et sur les structures de
son aménagement. Quoique ponctuelles, les 10 lettres'directives qui
traitent de ces thèmes procèdent d'une continuité qui s'explique par
la cohérence du projet giscardien en la matière.
On a déjà vu comment le pré[Link] était intervenu à propos de
Paris et de sa région; la lettre du 19 octobre 1976, prévoyant loamé-
nagement d'un parc à l'emplacement des halles de la Villette, s'ins-
crit dans la ligne des lettres précitées. D'autreg régions <<sensibles >>
feront l'objet d'interventions identiques : Massif central, Corse, Sud-
Ouest. Dans sa lettre du L2-S-1975 commandant un programme de
développement du Massif central, le président entend amorcer le
stoppage de l'exode rural à I'occasion du VII" plan. (Et sans France
rurale, aucun gouvernement <<au centre > noest possible) . Il convient
donc de maintenir ces populations sur place; 4 I'importance qui s'at-
tache au développement équilibré des régions françaiees impligue
qu'un effort particulier soit entrepris à loégard du Massif central...
pour permettre à I'ensemble d,e ses habitants, et notamment aux
jeunes, d'y vivre conformément à leur aspirations > (23). Ce rééqui-
librage d,e la campagne française va s'assortir d'une politique urbaine
de développement des <<villes moyennes >> et des <<villes nouvel-

(20) La D.A.T.A.R. a notamment pour rôle de proposer au C.I.A.T. (comlté

inteiministériel pour I'aménagement-du territoire) dès opér'ations finançables
sur le F.I.A.T. Îfonds d'inter-vention pour l'amériagement du territoire-). En
outre la D.A.T.A.R., disposant de nombreuses missions interministérielles d'amê
nagement à caractère régional, on peut considérer qu'elle est présente ( sur
le terrain u, ce qui ne va pas sans frictions éventuelles avec les administrations
locales traditionnelles. Pour exemple : J.-C. Prclno, o L'organisme régional
d'études pour I'aménagement de la Picardie {O.R.E.A.P.), ou les arrnbiguités
d'une institution de prospective régionale publications de Ia Facultë de
Droit et d'Ecanomie d'Amiens, P.U.F,, ln4. ",
(21) Cf. Jean Messor, Le chef du goupernetnent en France, la Documentation
française, 1979,p. 216.
(22) Serge Sun. Za vie politique en France sous Ia V' République, Editions
Montchrestien, 1977, p. M4.
(23) Le Monde, 1+5-1975.
 L'INSTITUTION G0UVERNEMENTALE 195

les > (24) , à I'encontre des choix fait antérieurement pour les métro-
poles d'équilibre. Ces thèmes sont confrrmés et dével-oppés par loim-
portante lettre du 22 jutllet 1975, définissant trois grandes orienta-
tions à la politique d'aménagement : réduction du déséquilibre entre
I'Egt et I'O-uest flançais; dév"eloppement accéléré des vilÎes moyennes
et_petites; stabilieation de la p-o-pulation des zones rurales. ie pré-
s_ident_expligue d'ailleurs danJ sa lettre (25) que le développement
des villes petites et moyennes doit perntrettre de <<réduire la cottges-
tion et la tension des conditions dè vie dans les grandes zones ur.
baines >>,ce qui correspond à un choix politique, li <<société libérale
avancée >>n'ayant aucune chance de voir le jour dans un contexte
de <<tensions >>urbaineg. Coest donc par la procédure dsg lettres-
directivBs que le président défrnit en irois temps ses options d'a-é.
rragement (17-9-1974 et 8-l-1975 pour Paris et la région parisienne,
du 22-7-1975 pour I'ensemble du territoire national) . li{ais lia conjonc.
ture politique allait, à la suite des dramatiques événements d'Aléria,
mettre en avant le problème de la Corse et provoçluer Ia lettre du
12 septembre 7975 sur l'aménagement de l'îlè, en <<tenant compte
tle-la sensibilité particulière de l'âme corse >>.L'intervention présidèn-
tielle s,e prolongera sur un fonds de tension politique, dîattentats
eporadiques et d?autonomisme latent. La lettre du 12 juin 1978, faisant
état de l'action réalisée, et définissant trois objectifs au développe-
ment de la Corse, opère la synthèse [Link] deux éléments qui carÀcté.
risent le mieux les lettres ponctuelles : I'Aménagemetrt, pàur ce qui
est de leur domaine, et loopportunité politique porr" ce qui est leuï
monûent dtintervention.
L'action réformatrice présidentielle porte aussi sur le cadre de
vie, tant au niveau des acteurs qu'à celui du puysugr. Pour les acteurs,
coest Ia lettre du 25 février L975 (26) qui hxe au Premier ministre
les m_oyensd'[Link] les habitants à leui cadre d,e vie. Il soagit dtani.
mer Ies comités d'usagers en les intégrant au maximum <<-auxpro-
cédures dont dépend le cadre de Ia vie guotidienne >>. Cette inter.
vention entre dans le champ du réformisme présidentiel, ainsi que
loannonce le début de la lettre : <<vous savez I'importance que jàc-
corde à la qualité de la vie parmi les grands objectifs de I'aôtion du
gouvernenent et lee perspectives de changerrlent de la société >>.En
ce qui co_ncernele paysage, la lettre du 29 juin 19T6 (27) se propose
une amélioration de I'environnement des Français par loarrêt-des
< constructions d'ensembles immobiliers trop importants >>,la protec-
tion des sites face <<aux bruits et autres nuisances >>,celle des pay-
sages, des abordg de villages et d,e petites villes touchés <<par-dés
constructions désordonnées >. De plus, le président estimant que < le

- -.(24) Le conseil des ministres du 26 février 1925,_setien<ira d,ailleurs sym-

boliquement dans la préfecture de la n ville nouvelle o d,Evry.
(25) Le Monde, 2+7-1975.
(26) Le Monde, 27-2-1975.
(27) Le Monde, l-7-1976.
196 L,INSTITUTION

départernent est un cadre appropl:ié pour protéger le patrirnoine

naturel et bâti >>,semble vouloir redonner à l'institution séculaire
une fonction d'impulsion et de coordination administratives qu'elle
avait perdue. Cette volonté Xrrésidentielle entre, elle aussi, dans la
logique politique d,e l'équilibre ville-carnpagne.
Enfin la lettre du t7 juillet 1978, posant le problème de I'adap-
tation tle I'agriculture frangaise à I'extension cle la communauté euro'
péenne, entend s'intrérpsserau Sud-Ouest (Aquitaine; Midi-Pyrénées;
Languedoc-Roussillon), et enjoint la confection d'un plan décennal
de développeûrent.
Les autres lettres ponctuelles (7) traitent de srrjets très divers
et beaucoup plus conjoncturels : du 25-7-1974 sur la taxation des
plus-values; du 26-8-1975 sut la concertation avec les dirigeants de
I'opposition; du 15-5-1976 poar l'arnélioration des programmes de
télévision et de radio; du L6-Il-1976 sar la protection du patrirnoine
tles petits épargnants; dt 28-2-1977 sur la rénovation de l'adminis'
tration des Finances; du 24-11-1977sur la création d'un réseau natio'
nal tle vidéotransmission; du 26-4-1979sur l'Habeas Corpus. Diverses
dans leurs objets, elles confirment les possibilités d'interventions pré'
sidentielles en touri domaines. Mais ce sont surtout Ies l0 lettres'
directives touchant à l'aménagement et au cadre de vie qui corres-
pondent à une cohérence présidentielle et lont comprendrB qn'en la
matière, c'est bien le président qui détermine la politique, confiant
au Premier ministre la rnission de la conduire : c'est en fait, par
lettres-tlirectives, trne tlissociation dc I'article 20, alinéa premier.

3) Ln coNTExrE poLrrrQUE DES LETTRESPoNcTUELLES'

Comme il a éte dit plus haut, cette catégorie de lettres concerrÀe

plutôt monsieur Chirac : ce n'est pas un hasard, et c'est le contexte
politique qui senlble en être la cause. Les lettres ponctuelles, bien
qu'elles traduisent la préérninence présidentielle, ne le font que dans
les domaines limités à leur objet. Par contre ],es lettres program'
rnatiques (dont l'étutle sera abordée plus loin) , parc€ qu'elles fixent
un cadre d'action à court terme au gouvernement, doublé d'un échéan'
cier, sont extrêmement directives. Le nombre des lettres programma'
tiques sera tlonc proportionnel au degré de dépendance politique du
Premier ministre vis-à-vis tlu chef de l'Etat, tandis qu'inversement
les lettr:es ponctuelles le seront au regard de son autonomie politique.
Précisément, en début de septennat, rnonsieun Chirac dispose d'une
certaine autonomie politique, que le président goefiorcera de réduire
progressivement, jusqu'à la séparation. Il ne faut pas oublier en efiet
que le président de la République, s'il a gagné son élection de peu,
le doit en partie à monsieur Chirac qui I'a rallié entre les deux
tours, lui apportant ainsi l'électorat gaullistc. Mais le président n'a
pas de majorité parlementaire car, à l'Asspmblée nationale le parti
Républicain est extrêrnement faible par rappo!:t à I'[I.D.R. Il lui est
 L- INCTITUTION GOUVERNEIIENTALE r97
donc indispensable de contenir celle-ci, sinon de la <<giscardiser >,
d'où le choix du Pr,emier ministre. Les nécessités de l'idéntité néces-
saire entre les majorités préside,ntielle et parlementaire obligent le
président à composer avec son Prernier ministr,e c1ui, contrairement
à l'avis de certains observateurs, n'a rien d'un otage. Le président
doit ménager son chef de gourrernement, tout pn le- neutralisant.
Les lettres-directives, expression de la domination présidentielle,
devront donc être sufiissmrnent voyantes pour que I'on sache bien
que le président <<est à la barre >), mais âssez Àouples pour laisser
croire à la classe politique (plus qu'à l'opinion) q.r'il y a direction
elÏective de l'actiou gouvernementale par-le Premier ministre. Telle
est la raison de la dominante de leitres -domaine
ponctuelles, sachant bien
cependant qu'elles traduisent une sorte de réservé du pré-
siderrt en un secteur (l'Aménagement) qui conditionne le visage- de
l'avenir.

_ La première lettre ponctuelle, du 25.7-1974,a d'ailleurs pour objet

de donner une excellente occasion au Premier ministre de- fabriquer
la cohésion de la rnajorité parlementaire, d'autant plus qqe la bataille
sur les plus-values mérite doôtre difficile pour le gouvlrnement. Le
Premier encadrement programmatique du gouvernement se fait en
simple conseil des ministres; celui du 2 janvier 1975 à l,occasion
tluquel le président fixe l'action du gouvernement pour ].es six moig
à r',enir QB) . La première lettre-prograrnme t e .orfita que le 9 juil-
let 1975 (ûxant le-programm" poot là2" semestre de 1975),la secJnde
le 14 janviet 1976 (programme pour le Fremier trimestre de f976) .
Monsieur Chirac n'en recel'tra pu. de troisième puisqu'il démision-
nera en août 1976. Tout se passe comme si, du moins jusqu'en jan.
vier 1975, le président, n'agissant par lettres que dans des domaines
bpécifrques,veuille laisser à son Premier ministie l,ilhr;ion de <<déter-
miner et conduire la politique de la nation >>.Mais ce dernier échoue
tlans sa mission de lui acquérir I'U.D.R. si bien que monsieur Gis.
card d'Estaing accentqe progressivement I'[Link] de son gou-
vernement,(29) , obligeant son chef à la rupture : le pari du président
n'est plus la <<giscardisation > de I'U.D.R. mais toui sirnplement son
^il
élimiuation comrne force dominante de la majorité : s'agit de
gagnel les élections législatives de mar:s 1978, côntre la gauchà unie
sans doute, mais aussi contre I'U,D.R. Monsieur Chirac éliminé, c'est
ia _politique présidentielle es qualité qui entre globalement au
pa_rlement avec rnonsieur Barre, ,et natureÙement les lettres clu pré-
sitlent à son Premier ministre teredront à en faire un fidèle exécutant.

(28).Ire
. présidentMond.e, 3-l-!975. Au conseil des ministres de la semaine précédente,
le avait souhaité gue le gouvernernent approiondisse sa réflexiori
pour^déhnir s^onprogramme" d-'action-pour 1975 (Lè' Monde at ?f'-tZ:tSl4i.
(29) u M. G-iscard d'Estaing "
souhaitt sans douîe que M. Chirac contiÉue
-.
d occupcr les lonctions de Premier ministre, maris il vâ sans dire qu,il attcnd
désorrnais de lui une discipline sans murinures, une approbation'
-décisions sans réti-
cences, une adhésion sans arrières-penséesà toutes seJ politiques
'afrairès
et à, toutes les évolutions qu'il voudra imprimer à Ia conduite des ,
(André [Link],o Les coulèuvres de Matilnon
", Le Moritlè, 4 a6iri liZll.
198 L'INsrrrurIoN

B. .- LES LETTRES-DIRECTIVES PROGRAMMATIQUES

Cette catégorie de lettres, tout à fait nouvelle sous la V" Répu-

blique, ne laiËsant aucun doute sur le problème de la direction de
I'exécutif, perrrret de parler de <<présidentialisme rationalisé >>.Deux
sous le [Link]."t Chi.o", six sous le gouvernement Barre, elles
autorisenl, tant "*"tt
par leur contrenu 1[ue par leur continuité, à dire-que
le gouvernement^uoest plus maître de son ordre du- jour (30). Ellee
rotri don" très instructives c{uant au devenir de I'institution gou-
vernementale sous le septennat de monsieur Giecard d'Estaing.

l) Fonrur ET FRÉQUENCE DES LDTTRIIS-DIREcrrvES PRoGRAMMATTQUES'

a\ Forme et [Link].

Dans la formulation, il faut noter d'abord la grande prudence de

ton du président lorsque pour la première fois il <<définit les -grands
u*e, de-l'uction gouve-rneàentale rl. A I'i*.o" de ltexposé présidentiel,
un débat s'est oirvert entre les ministres (conseil des ministres du
2 janvier 1975).
La première lettre-directive (9 juillet 1975) annonce le ton réga'
lien qui ne s'atténuera plus par la suite : <<J'attende de cette eeconde
étape' de travail gtuoer4emtntal
-"lr"o"u en 1975 qu'elle permette.- > (31),
orr : <<Voui txouverez en annexe à Ia présente lettre le calen-
drier des délibérations que j'ai arrêté... Vous voudrez bien donner
aux mernbres du gouvernement les instmctions nécessaires pour son
application > (3f).-Il est manifeste tlue le président,rlon-19 d9-sordres'
S;agissant de la première lettre programmatique, d'emblée il en im'
poù l" principe : <<la méthode ainsi retenue m'apparaît, à I'expé-
ii"o"". cànforrrre aux nécessités du changement dans une dérnocratie
moderne >>,ce qui signifie que la méthode (la direction présidentielle
du gouvernement) est à I'avenir la seule apte à servir la réalisation
de ltobjectif (le changement). Et monsieur Giscard d'Estaing pour-
suit en faisant imrnédiatement référence à sa légitimité démocra-
tique : <<En rnême temps elle a penrnis à I'opinion d,e mieux suiwe
et par-là même de mièux comprendre et de mieux juger-l'action
réformatrice du gouvernem,ent >>' A n'en pas douter le président æa-
vaille pour I'opinion, à I'instar d'un chef doexécutif américain.
Les lettres suivantes seront tout aussi imprégnées de formulatione
décisionnelles; dans chaque cas le président signifie qu'il <<a amêté

(30) André LAURENS, < Semestre de rattrapage p. 6, Le Monde, lGl-1976 :

Le eôuvernement, qdi est censé " déterminèr-et ",cônduire la politique de la
"
natiori " n'est plus maître de son ordre du jour ! ,.
(31) Le Monde, ll:I-1975.
 [,'rNg'f,ITUTroN GOUVERNEMENTALE I99

le prograrnme de l'action gouvernementale pour les l0 mois à venir )>,

.Fr'il (, faut agir dans tel secteur >), llu'il <<convient d'engager telle
intervention >>, qu'il <<frxera les mesurec >) propres à obtenir tel
résulÈat. Certaines formules sont encore plus poussées dans la voie
de l'autorité : <<J"avais assigné trois objèctifs à loaction du gouver-
nement>>; <<J'écarteraide I'ordre du iour>>... A chaque occasion le
président rappelle au Fremier rninistre qu'il est Ie chef du gouver-
nement, chargé de la mise en æuvre des orientations fixées : <<vous
voudrez bien donner aux ministres les instructions nécessaires )>; <<ces
orientations devront être rnises en æuvïe d'une façon rnéthodique et
concer:tée, sous votre autorité, par chaque membre du gouvernement
et par les administrations qui lui sont subordonnées > (lettre du
f2-f0-I978) ; < Je souhaite que, sous votre conduite, chaque membre
du gouvernement, en procédant à toutes les concertations nécessaires,
en poursuive une application tenace et méthodique > (lettre du
25-4-7979). L'exigence d'une <<application >> ou d'une <<détermina.
tion >>qui soit <<tenace >>ou <(rréthodique >>stadresse constamment au
gouvernernent de rnonsieur Barre depuis la lettre tlu 12.10.1978;
c'est un signe de la toute puissance présidentielle. Le président ne
se contente de donqer ses directives à ûronsieur Barre, il se fait le
véritable chef du gouvernement, déléguant les pouvoirs d'exécution
au Fremier ministre. Cette situation fait écrire à M. R.-G. Schwart-
zenberg tlue le conseil des ministres <<devient plutôt une réunion de
conseillers, appelés à opiner plus qu'à décider, un organe plus consul.
tatif que délibératif >>et quo <<alors, ce gouvernement ressemblerait
presque à un cabiaet présidentiel, à l'américaine... > (92),
Pour ce qui est de la forme, les lettres programmatiques au Pre-
mier ministre comportent des motifs et un dispositif. Les motifs
consistent en une analyse globale des motivations présidentielles, une
sorte de constat de société qu'on retrouve dans les thèmes de <<Démo-
cratie française >>.Fuis s'annoncent les trois ou quatre orientations
à--prendrp par le gouvernement, suivies du dispositif, c'est-à-dire de
I'énumération ponctuelle des activités gouverncrnentales pour chaque
orientation annoncée. II est ensuite adjoint un calendrier de travàil
assigné au gouvernem,€nt, mois par mois. A ce titre il convient de
distinguer les calendriers adressés à monsieur Chirac de ceux qui
le sont à monsieur Barre. f)ans le premier cas l,échéancier fixe non
seulerrrent des thèmes assignés pour chaque mois aux conseils des

,, ,ç?).R.G. ScuwenrzENBERc,
tb-1-ty.t6..u. " La^ .Ré[Link] des co;nmis ,, Le Monde,
est vral. que l'autcur fait moins porter sa critique sur l,aspect
présidentialistc de la pratique Eilscardienne que sur Ia paiticipation, îrop
importante .s-elonlui, des tiauts- foncrionna,ired au gouvèrri"t"ê-;i:--ôf:-'aus;i
Pierre Marcilhacy _: . Enfin le gouvernement qui, sôumis aux directives dri
"
président de la Ré-publique et à elles seuleJ, êst par ailleurs esclave de
l'a-clmrnlstration qu'il devrait commander et ne consfitue plus qu'un rouase
-2612-1979).
solennel et souvent inutile>, (".Les. châtrés.,, Le. Monde, Sur'ie
nlgblème de -Iimportancs: ded hauts fonctionnarres au gouvernement et à
l'Elysée, voir l'étude de B, Beore et P. BTRNBAUM, ( Le rôle des cabinets des
présldents de la Républlgue et des Premiers ministres de la V" nepuUtiàuèi,
R.Ë.S.P., avril 1976,p. 286.
200 I,NINSTITUTION

ministres, mais il prévoit aussi des réunions du Conseil Central de

Planification avec ordre du jour déterminé, ainsi que, dans les mêmes
conditions, cles tenues de conseils restreints Bt tles cornmunications
en conseils des ministres. A titre d'exemple la lettre tlu 9 juillet 1975
portant prograrnme gouyernernental de juillet à décernbre 1975, pré'
voit por-rr le mois de juillet : 1 conseil central de planification,
5 conseils restreints (l thème par conseil) et 5 communications en
conseil des ministres (33), pour le mois de décpmbre sont program-
més : 1 conseil central de planiÊcation, 4 conseils restreints, 5 com.-
rnunications en conseils des ministres. An total cltr semestre sont
prévus : 5 conseils qentraux de planifrcation, 20 conseils restreints,
26 communications en conseils des ministres, soit 5l questions pro'
grarnmées par le président, c'est-à-dire en moyenne une tous les
trois ou quatre du semestre. La seconde lettre à M. Chirac,
"iours
rlu 16 janvier 1976, comporte aussi, outre le calenclrier du premier
semestre de 1976, des [Link] en conseils des ministreg
<<relatives au bilan de certaines activités gouvernementales >>,à rai-
son de deux ou trois par mois. Ainsi non seulement le gouvernenent
voit son action programmée, mais encore doit-il en rendre compte
ponctuellernent au président, Avec monsieur Barre les calendriers
sont beaucoup plus simples" dans la mesure où n'y sont programmés,
toujours mois par mois, que les thèrnes à délibérer en conseils dee
rninistres. On n'v trouve plus de conseils centraux de planification,
ni de conseils r,estreints ou de communications (34,). La difiérence
entre les deux périodes s'exptrique par le degré d'autorité du pré'
sident. Celui-ci, ne disposant pas d'une totale maîtrise sur son Pr:e-
mier ministre Chirac, stefforce <<tl'encadrer >>son gouvernement au
maxirnurn et de programmer à cet efiet le plus possible d'instances
préparatoires et décisionnelles, A I'inverse monsieur Barre n'ayant
aucrlne autonomj,e politique à rerendiquer auprès du président, le
calendrier des conseils des ministres suffira amplement, les autr:es
instances restant sous la haute main du chef de l'Etat qui n'aura
âucune difficulté à les {aire tenir suand et sur quoi il le voudra.

b) La tréquence des lettres pt'ogt"{rmm6tiqu,es.

Sous cet angle égaleroent, l'évolution entre les périodes Chirac

et Barre perunet de constater un accroissement progressif de l'em'
prise présidentiellc. On peut distinguer deux époques tle lettres pro'
grammatiques, liées âu contexte politique; l'une qui va tlu conseil
des ministres du 2 janvier L975 (annonce du programme gouYerne.
mental en conseil des ministres) jusqu'à la période pré'électorale de

(33) Cf. annexe 2, calendrier des délibérations gouver:nementales pour le

second semestre de 1975.
(34) Non qu'il n'y en ait plus, mais simplement du lait que le président
ne juge plus nécessàire de les officialiser par une publication dont les effets
coniralgnànts sont devenus inutiles. Cf. annexe 3 : calendrier pour juin à
décembre 1980.
 L- INSTITUTION GOUVERNEMENTALE 207

1.978.C'est une période de mise en æuvre et d'incertitude des lettres-

dirpctives programmatiques. L'autre débute avec la lettre du 10 jan-
vier 1978 et ira sans doute jusqu'à l'échéance du septennat : c'est la
période de certitude et de continuité de ce type de lettres.
La périodB d'incertitude est elle-mêrne liée à l'incertitude poli-
tique pour le président. Ce n'est que le 9 juillet 1975 qu'il adresse
la première à monsieur Chirac, soit quatorze mois après sa nomi.
nation. A cette date le président avait décidé d'accroîtrp son autorité
sur le Premier ministre vis-à-vis du parlement en s'engageant per-
sonnellement dans la réalisation de <<la société libérale avancée > (35) .
lla seconde lettre programmatique, concernant le premier semestxe
de J.976,resteïa provisoiqement sans suite puisque la crise éclate en
août et que monsieur Chirac démissionne. C'est une crise grave pour
le président, car c'est la crise de sa majorité parlementaire. Dès lors,
à dir-huit mois t[es élections législatives, N[. Giscard d'Estaing doit
réaliser deux ob3'ectifs : engager lt ré[Link] une action de lutte contre
I'inflation et ses conséquences économiques; réaliser la rnaintenance
d'une majorité {issuréB. Ces deux moyens sont les conditions d'une
victoire présidentielle en mars L978. Le président dissociera les
tâches. Pour la tâche politique il s'associera an gouvernement, en
qualité de ministre d'Etat, une <<troïka >>de personnalites politiques
représentant les trois grandes tendances de la maiorité : messieurs
Poniatowski, Lecanuet et Guichard. Quand au Premier ministre, il
apparaît comme un chef de gouvernement technicien (<<le meilleur
économiste de France >>) chargé de conduire le gouvernement dans
la lutte contre les retombées dé la crise économiqire. ce çri donnera
< le plan Barre >>,présenté aux Français Ie 22 septembre 1976. Les
observateurs ne manqueront pas dp gloser sur la perte doautorité
de la fonction de Prernier rninistre : <<Monsieur Giicard d'Estaing
a fait éclater l'autorité du Premier ministre pour mieux assurer la
prééminence présidentielle. Il a, en quelque sorte, divisé pour régner.
Ce n'est pas une rnince rnodification de la pratique inslitutionnelle
que cette amputation des pouvoirs du Fremier ministre. Si l'usage
d,evait s'en perpétuer, il en serait fini du classique conflit entre le
chef de l'Etat et le chef du gouvernement. Et pour cause. Le régime
aurait progressé encore plus sur la voie du présidentialisme > (36) .
Il n'est pas faux d'estimer que l'autorité gouvernementale fut alors
dissociée et, Ie l?rernier ministre ayant reçu mission prioritaire de
juguler la crise économique, les lettres programmatiques n'avaient

..(35) J.-N._Erncrnoux, Seq!...>, Le Monde, 6-9-1975: < ... seul, aussi, parce
qu'il ne déplaît pas trop" à M. Giscard d'Estaing de renforcer, à l'occâsion,
le caractère présidenliel du régime o. Pour sa part, André Passeron,(Lc Monde,
28-7-1976), avânt la démission iie À,{. Chirac, es-timait : Au choix de I'hornmé
que fera. monsieur Giscard d'Estaing pour le poste de" .Premier ministre, on
jugera si sa résolution est prise de-dônner aui institutions et au régime un
tour nouvearLl et de fonder, en fait, la VI. République ! o.
, (36) N.-J. Bpncsnoux, <Un gouvernement à deux tëtes>, Le Monde,5 et
6 septembre 1976.
202 T,,INSTITUTION

pas raison d'êtr,e; portant sur l'activité gouvernementale généraleo

elles eussent gêné monsieur Barre dans sa rnission essentielle.
Mais en janvier 1978 la situation a évolué. La majorité n'a rien
gagné en cohérence et le <<plan Barre >>a produit dps effets non
négatifs dans l'opinion. l\[onsieur Barre est alors réinvesti dans ses
fonctions politiques : c'egt lui qui a à rassembler la majorité pré-
sidentielle, allant lui-même <<au charbon >>,sglon sa propre expree'
sion, puisqu'il devait être candidat à Lyon. C'est un pari audacieux
qu'engage le président, et il profrte de l'occasion pour rappeler gue
monsieur Barre r:st le Premier rninistre : ce fut l'objet de la lettre
programm.e du 10 janvier 1978, fixant au gouvernement un calendrier
pour deux rnois. C'est une lettre un Feu exceptionnelle dans la
mesule où elle envisage un très court tenne et stinserit au fond dans
la période pré-électorale : elle redonne au Fremier ministre toute
I'autorité d'un chef de gouvernernent. Non seulement monsieur Barre
retrouve la direction efÏective du gouvernement, mais son intervention
dans la carnpagne, ,en tant que Premier rrrinistre, rappelait par-là
même que malgré les pratiques présidentialistes, le rôle d'un chef de
gouvernement en système parlementaire consisqe bien à être le chef
d'une majorité parlementaire.
I-a seconde période de lettres programmatiqueo s'ouvrB naturelle'
ment avec la victoire de la majorité, le succèe de I'U.D.F. et Ia
consécration de monsieur Barre à la tête du gouverngment. Dès lors
les lettres-programme vont se faire plus denses et surtout régulières.
De mai 1978 à novernbre 1980, l'action gouvernprnentale est program-
mée dans le détail et mois après mois par le président. La lettre du
16 mai 1978 prévoit le programme de mai à septembreq celle du
12 octobre 1978 (37) , le programme d'octobre 1978 à rnars 1979;
celle du 25 avril 1979" de mai à octobre; celle du 2l novernbre L979'
de décembre L979 à mai 1980; celle du 5 juin 1980, de juin à décem-
bre. Outre Ia continuité dans le temps, qes cinq lettres-programme de
la période Barre traduisent une continuité dans les thèmes et Ia
conduite des objectifs; non seulement chacune fait référenca à la
précédente et dresse le bilan des actions entreprises, rtais encore
la dernière (5 juin l9B0) fait référence à la première (16 mai 1978),
c'est-à-dire aux orientations définies deux ans plus tôt, pour constater
avec satisfaction que <<les actions ont été menées avec résotrution ))
et <<attacher une grande importance à ce que les actions ainsi
engagées soient achpvées...)).
Continuité et régularité des lettres-programme, sans doute, mais
c'est aussi la continuité d'une pratique qui semble s'être installée
défrnitivement : I'exécution de la politique présidentielle par le
Premier ministre délégué à loaction gouvernementale.

(37) De plus les membres du gouverncment ont été réunis en séminaire,

autour' du Èrésident de la République, les l"' et 2 septembre 1978 (à Ram-
bouillet).
 I,'INSTITUTION GOUVERNEMBNTALE 203

2) Ln DoMÂrNE DES [Link] pRocRAMMÂTIeuES.

Abordant le domaine des lettres-programme? il est logique doen

abordpr la structure : d'aller du général (les orientations) aux actions
concrètes (les thèrnes de mise en æuvre des orientations et ceux du
calendrier) . Il convient également de ne pas négliger [Link] absences :
les thèmes hors rlu domaine des lettres.

a) Orientations et actions.

Deux lectures sont possibles des oricntations présidentielles :

horizontale et verticale.
Sur le plan horizontal chaque lettre fixe entr:e deux et quatre
orientations, ainsi :
- LettrB du 9.7-1975 : quatre <<domaines essentiels >>,qui sont :
1) la lutte contre les inégalités; 2) la réforme de l'entreprise; 3) la
famille; 4) la qualité de la vie et du cadre de vie.
- Lettre du 14-1.1976 : <<trois objectifs principaux >,
l1ui sont :
1) <<le développement économigue à moyen terme >>;2) les réformes
de structure pour <<rendre la société française plus humaine et plus
juste>>; 3) l'amélioration de la qualité de la vie à la ville et à
la campagne >>.
- I-ettre du 16-5-1978 : <<trois actions qui détermineront ltavenir
de la société française >> : I) <<la poursuite du développement éco-
nomique >>: 2) le combat <<pour faire reculer l'injustice >>; 3) Ie
dér'eloppement de <<l'esprit et des mo],ens de l'initiative et de la
responsabilité >>.
- Iettre du 12-10-1978 : confirrnation des trois objectifs du
16-5-1978,et précision de ces objectifs : l) poursuite du redressement
économique; 2) <<assurer la sécurité, la tranquillité et la salubrité
publiques >.
- Lettre da 25-4-1979 : <<quatr,e objectifs > : l) <<l'adaptation
de l'appareil d'Etat aux besoins des Français; 2) <<l'adaptation de
l'éconornie aux exigences internationales >>; 3) <<l'atténuation résul-
tant pour les Francais des transformations de l'économie mondiale >>;
4) <<I'arnélioration des conditions de vie quotidienncr des Français >>.
- Lettre du 21.11-1979 : <<deux orientations > : t) <<améliorer
les conditions de vie quotidienne>>; 2) <<préparer la France à son
avenir >>(prépararion du VIItr" plan) .
- Lettre du 5-6-1980 : achèvernent des orientations définies dans
la lettre clu 1G5-1978.
IJne lecture verticale, par grands thèmes, permettra d'entrer dans
le détaitr des actions envisagées pour mener à bien les orientations.
On peut tlistinguer six grands thèrnes évoqués dans les lettres, cha-
cun se dota;rt de directil'es ponctuelles et corrjoncturelles :
204 L-INSTITUTION

Io La lutte cantre les inégalités constitue le thème raajeur d'une

philosophie politique libérale qui veut réduire les écarts et tensions
sociaux, Les missions conûées au gouvernement dans ce cadre seront
extrêm,ement vastes; répartition des revenus et frscalité. mise au point
d'un système nouveau d'imposition des plus-values (38) ; revalorisa.
tion du travail manuel (39), protection des catégories et groupes les
plus défavorisés; mise en (euvre de mesures en faveur des familles (40)
et des personnes âgées; intensification de I'acÈion de prorrotion des
fernrnes (41) ; lutte contre la pauvreté.
2o Les rélonnes de structures vont pour Ia plupart dans le sens
du thème précédent. On y trouve : la réforrne cle l'entreprise (42) ;
la réforme du financ,ernent du logement; des rnesures de revalori-
sation du travail rnanuel; le perfectionneûrent de Ia formation sco-
laire, universitaire, professionnelle et pernnanente (43).
3' Le déaeloppememt écononticlue est un thèrne qui devient de
plus en plus pressant à mesur:e que s'accroît le chômage et que s'in'
tensiûe la crise à I'échelon européen. Farallèlement les directives
présidentielles se font progressivernent rnultidirectionnelles. Assez
vagues sous le gouvernement Chirac, elles se bonrent à s'inscrire
tlans la préparation du VII" plan. Elles sont par contl'e beaucoup
plus précises et ponctuelles après l'expérienae de deux années de
<<plan Barre >>. On trouve notamment : <<la mise en place des
moyens d'une politique accrue tle concurrpnce et de responsabilités
des entreprises >>;le développement des industries de pointe; l'assai.
nissement dB la situation ûnancitire de l'Etat et du secteur public;
la mise en place d'une politique durable de plein emploi (cf. lettre
du f6-5-1978); amélioration de la compétitivité internationale des

(38) Sur le plan législatif, cette directive aboutira à la loi du 19 juillet 1976.
(39) Concrétisée notamment par la loi du 19 janvier 1978 accordant la
menèuâlisation arux travailleurs manuels et un nouveau regime de paiement
des jours fériés chômés, des maladies de courte durée ainsi [Link]-accidents
du fravail (dont la pr:ériention est développée par Ia loi du 6 décembre 1976).
(40) De nombreuses lois interviendront dans ce dornarne pour modifier
Ie càdé de la famille et de l'aide sociale, notamment cell"' du 11 juillet 1975
sur lar protection
'On sociale de la farnille, les associations familiales et leurs
unions. peut citer également la loi du 28 décembre 1979 modifiant les
conditions d'attribution des allocations familiales.
(41) Ce chapitre réformateur donnera notamment lieu à la création d'un
secrétariat d'Etàt de 1974 à 1976, un délégr-réà la condition féminine en sep-
tembre 1976, tn ministre délégué arrprès du Premier ministre le 4 septem-
bre 1978.
(42) Concrétisée par la loi du 13 juillet 1977 qrti, [Link] suite au " rapport
Sudreau o, oblige les entreprises à établir un bilan social.
(43) En matière d'enseignement primaire et secondai-re,.il faut citer la
loi Haby o du 11 juillet- 1975; pciur I'enseignement supérieur Ies lois du
"[Link] ét du 6 juillét 1979;en ce-qui concernèles formaiions professionnelle
et perma,nente, leÀ textes législatifs sont trop abondants pour être reproduits
de Ïaçon exhaustive. Pour éxemple, simplement : la loi dq 3 ianvier 1975
sur la réinsertion et la formation professionnelle; la loi du 31 décembre 1975
sur le contrôle du financement des âctions de formation professionnelle continue
dans le cadre de l'éducation permanente ; la Ioi du 16 juillet 1976 sur la
participation des employeurs au financement des actions de formation en
faveur des demancleurs d'emnloi : etc.
 L'rNSTrrurroN eOUVERNEMENTALE 205

entreprises franqaises; diminution du rythme annuel de la hausse

cles prix intérieursl rnise en æuvre du pacte pour l'emploi; soutiens
aux petites et moyennes entreprises; engagements prioritaires en
Lorraine et dans le Nord des ressources du Fonds spécial d'adapta.
tion industriBlle (lettre du 12-10.1978); mesures nouvelles pour orien-
ter I'essor de l'agriculture; élaboration d'une charte de loartisa-
nat (44); adaptation des circuits financiers aux nouvelles donnéee
économiques; réforme des services de l'Agence nationale pour l'em-
ploi; application du nouveau régime d'indemnisation du chômage
(lettre du 12-tr0-1978); < préparation de la France à son avenir qui
inspirera les décisions du VItrI" plan >>;affranchissement de la dépen.
dance énergétique de la France et <<développement de la recherche
scientificlue et technique, de l'imrovation technologique >>;valorisation
<<de l'agriculture (45), des industries alimentaires, mécaniques, et
de haute technologie : nucléaire, électronique, aérienne et spatiale,
biologique >> (lettre du 2l-11-1979).
4o La qualité d,e Ia oie et d,u cadre de oie constitue un thème
déjà rencontré avec les lettres-directives ponctuelles, Il ûgure éga-
lerrrent dans les lettres programmatiques. On y retroûve les consignes
suivantes : politique des transports en commun; politique de I'urba.
nisation (46) ; protection des milieux natur,els (47) ; action des pou.
voirs publics en matière de pollution (48); politique de la santé;
amélioration des conditions de l'habitat et du logement.
S" Le déaeloppement de' l'initiatioe et de la responsabitrité cons-
titue une sorte cle redite indirecte du vieux thème de la partici-
pation (49). On ne le trouve pas avant la lettre du 165-1978 : le
cléveloppernent des collectivités locales avec un calendrier précis
d'action; simplification administrative de <<la vie de nog conci-
toyens >>; humanisation des relations entrB le public et l'adminis.
tration.
6o La sécurité et la tranqu,illité des Françai.s, correspondant à la
montée (réelle ou mythique) de la violence, elle-même corollaire de
I'aggravation dp la crise et du chômage, est un tJrème'qui n?apparaît
que tardivement (lettre du 12-10-1978) mais qui tend à prendre rang

(44) Concrétisée, entre autres, par la loi d'orientation pour le commerce

et f'artisanat du 19 juillet 1977 (modifiant la loi du 27-12-1973).
(45) Dans ce domaine éealement de nombreuses lois viendront modifier
le codê rural, notamment lés 2 et 3 janvier 1979, des 21, 22 et 28 décem-
bre 1979,(a1ssûrancesmaladie, invalidité-et maternité des pêrsonnes non sala-
riées ; matières fertilisantes et supports de culture ; groupements agricoles
d'exploitation en commun (G.A.E.C:)';etc.).
- (46) Par exemple,- les lois du l0 juillet 1975 et du 3l décembre 1975,modi-
fiant elles-mêmes la loi d'orientatio-n foncière du 30-12-1967.
(47) Par exemple, la loi du l0 juillet 1976 sur la protcction de la nature.
(48) Par exemple, la loi du 15 juillet 1975 sur l'élimination des déchets et
la récupération dès martériaux.
(49) A ce titre, le président de la République vient dc signer le décret
de promulgation (21-10-1980) de la loi sur lâ distiibution d'actions aux salariés
oes entrepnses,
206 L-INSTITUTION

prioritaire dans les orientations présidentielles en fin de septennat.

C'est dans qet esprit que la lettre aborde le problème : <<la multi-
plication des atteintes délictuelles ou criminelles à l'intégrité des
personnes et à leurs biens, par le climat qu'elle engendrg commo
par les réactions qu'elle suscite, est de nature à compromettre la
sécurité d.e la vie que la France a su préserver jusqu'ici. Le déve-
loppement de la criminalité, et notamment la criminalité qui atteint
les personnes, doit être enrayé dans les plus brefs délais. Je vous
demande de conduire les actions appropriéps, et notamment les actions
de prévention, pour asaurer la sécurité des habitants de notre pays
et doinformer périodiquement le conseil des rninistres dB leurs résul-
tats >>.La lettre-programlne suivante enjoint un renforcement des
effectifs d,e police et l'élaboration doun <<projet de loi inspiré de
o'
l' Habeas Cotpus " >>.Celle du 21-ll-1979 assigne au Prerrier mi-
nistre <<la réforme de certaines procédures pénales >), mais la plus
intéressante à ce titre est la lettre ponctuelle, du 26 avril 1979 qui
demande au Premier ministre un arnénagement de la procédure
pénale parallèlement à l'établissement d'un statut de prolection des
libertés individuelles qui s'inspirerait de l' <<Habeas Corpus >>anglo-
saxonne (50).
Pour ce qui est des thèmes retenus dans tres calendriers, ils sont
trop nombreux pour être énurnérés, Disons simplement qu'ils cor-
respondent à des applications spécifrques et sectorielles des orienta-
tions définies dans les lettres (51). Ils sont vis-à-vis des orientations,
ainsi qu'il a été dit précédemrnent, tout ce que le particulier est au
général : précis et multiples. Ils sont surtout une manifestation de
la technique rationnelle et sophistiquée qu'utilise Ie président pour
diriger le gouvernement.

b) tes thèmes <<hors dontai,ne>>des lettres prograînn'Latiques.

Malgré l'étendue et la diversité du dorraine couvert par les lettres

programmatiques, il est dps secteurs d'activité étatique qui n,y figu-

(50) Il est à noter gue sur cette question le président nc semble pas avoir
été àuivi. Le 26 avril le-garde des Scdaux, interrogé sur la lettre présidentielle,
aftirmait que, de son point de vue, la transposition de l' " Habeas Corpus n
dans Ie système judiciaire français serait extrêmement complexe. Monsieur
Peyrefitte estimait pour sa part que les procédures de .. garde à vue >, en
principe sous contrôle du paro,uet, tenaient avantageusement lieu en France
cl' o Habeas Corpus >, argument spécieux s'il en est dans la mesure où
chacun sait que les procédures de garde à vue, loin de protéger la liberté
individuelle, ont été instituées dans l'intérêt de l'action policière, le " contrôle,
n'étant le fait que du parquet (et non du juge judiciaire, contrairement à son
intervention dans le système anglo-saxon), et n'étant que purement théorique.
Quoiqu'il en soit, Ie projet de Ioi Peyrefitte, baptisé < sécurité et liberté o,
qui sera discuté en prernière lecture le 11 juin 1980 clevant l'Assemblée
riationale (cf. Le Mondè, 11-6-1980),réforme le cdde de prccédure pénale dans
le sens de Ia répression et ne reprend en rien les dispositions de l' " Habeas
Corpus o; le président aurait-il dû faire des concessions?
(51) Cf. annexe 3, exemple de calendrier d'action gouvernementale, établi
avec la lettre du 5 juin 1980.
 L' INSTITUTION GOUVERNEMENTALE 207

rent pas. Une seu,le fois le président définira le domaine de seg

tlirectives épistolaires, à l'occasion du calendrier accompagnant
Ia première des lettres de programme : <<ce calendrier ne concerne
ni la politique de défense, ni la politiqu,e extérieuïe) ni la politique
conjoncturelle, rrais uniquement I'action réformatrice du gouver-
nement dans le domaine civil >>(52). Ainsi l' <<action réformatrice >>
exclue-t-elle l'économie, la défense et les afiaires étrangères.
On sait qu'à partir de la lettre du 16.5-1978 l?conomie entre
ostensiblement dans les objectifs présidentiels et que lBs lettres ne
se contentent pas d'émettre des directions dtensemble : y sont recom.
mandées des actions structurelles et conjoncturelles ,,lerrière lesquelles
on peut retrouver la technicité d'un ancien ministre de I'Economie et
des Financ,es. Par contre la défense et la politique extérieure ne
figurent en aucune manière dans les lettres, ce qui tendrait à signifier
qu'elles s'ont des domaines exclusivement présidentiels, non seule-
ment dans la conception, mais égalernent dans l'exécution. Est-ee à
dire qu'il peut s'agir d'une perpétuation du fameux <<domaine
réservé > ? Si l'on se réfère à la définition de la formule par son
auteur (53) , on peut estimer qu'il n'y a plus de domaine <<réservé >>
sous monsieur Giscard d'Estaing. D'après cetle formule, le <<secteur
présidentiel >>était celui de la décision présidentielle, l'autre secteur
étant celui de l'optiou présitlentielle. Force est bien de constater que
le domaine coneerné par les lettres-directives, tout <<optionnel >) qu?il
apparaisse en la forme, traduit en réalité l'intervention décisionnelle
du président et non pas I'activité <<conceptuelle )) du gouvernement.
Loabondance des thèmes proposés en objectifs, la régularité et la
continuité des letttes, la précision des calendriers ne laissent aucun
doute à ce sujet. Tout au plus pourra-t-on estimer que le Premier
ministre dispose d'une autonomie de conception dans l'exécution
elle-même.
S'il n'est plus de <<domaine réservé >> (tout domaine étant pré-
sidentiel), pourquoi la défense et la politique extérieure ne figurent-
eJles pas dans l,es lettres ? f)eux raisons peuvent être avancées pour
expliquer, voir justifier cette absence. La première tient au fait que
les lettres touchent à <<l'action réforrnatrice du gouvernpment dans
Ie domaine civil > (lettre du 9-7-1975). La seconde tient au fait que
les deux secteurs en question procèdent du domaine, non pas
<<réservé >>,mais <<érninent >>[Link] dire, du président : cela
renvoit autant à la coutume qu'aux textes constitutionnels eux-mêmes.
En matière de défBnse, on connaît le partage opéré par les textes
entre le président et son Premier ministre. Le président <<est Ie chef
des armées. Il préside les conqeils et comités supérieurs de la défense
nationale >>,dit I'article 15 de la constitution, tandis que Ie Premier
ministre <<est responsable de la défense nationale > (article 21, al. l)

$r) L. Monde, ll:7-1g75.

(53) Monsieur Chaban-Delmas,la o théorie des deux secteurso, devant les
assisesnationales de I'U.D.R. en novembre 1969.
208 [Link]

et que le gouvernement <<dispose de la force arrnée >>.Sachant que

Itarticl,e 15 est soumis au contreseing, il est Iogique que le Premier
nrinistre ne soit pas exclu de ce domaine. Cependant la prééminence
présidentielle s'y manifeste sans partage, En efiet l'ordonnance du
7 janvier 1959, portant organisation générale de la défense. situe
Ies décisions en la lnatière au niveau des <<comités de défense > (54) ,
sous la présitlence du présiclent de la République (article 16 de I'or-
donnance) , tandis que le Premier ministre est chargé de la mise en
(Euvre par le gouvernement des décisions du conseil de défense (arti-
cle 2 de I'ordonnance). D'autre part le décqet du 25 janvier 1978
prévoit (article l) que le secrétaire général de la défense nationale
reçoit des directives du président de la République et du Fremier
ministre, waisemblablernent conformérnent à leurs compétences res-
pectives telles qu'ellBs ressortent de l'ordonnance précitée. Enfin
l'irnportant rlécret du 14 janvier 1964 sur I'engage nent des <<forces
aériennes stratégiques > (F.A.S.) , confiant au Premier rninistre et au
ministte des Almées l'application des décisions du conseil de ilé-
fense (art. 2), réserve au président, <<président du conseil de défense
et chef des armées >>,Ia décision d'engagement des F.A.S. (art. 5),
c'est'à-dirp en termes journalistiques, la <<clé du code nucléaire >>.
S'agissant de la politique extérieure, la couturne en a toujours
fait un domaine <<éminent >>du président, s'appuyant sur une inter-
prétation extensive de la constitution : le président est le véritable
chef d'Etat au plln diplomatique (art. l4), il <<négocie et ratite les
traités >>(art. 52, al. l) et < est informé de toute négociation tendant
à la conclusion d'un accord international non soumis à ratifrcation >>
(an" 52, al. 2), ceppndant qu'il est l'un des garants cle la conformité
d'un engagement international à la constitution (art. 54). Il a tou.
jours existé un rapport binaire et direct entre les premiers prési.
dents de Ia V' République et les ministrBs des A{Taires étrangères
(de Gaulle-Couve de Murville; Pompidou-Jobert) , ce qui s'est pour-
suivi avec M, Giscard d'Estaing dont on reconnaît., par exemple, la
haute rnain dans la politique africaine de la France. Le rninistre des
affaires étrangères est d'ailleurs le seul qui s'entretienne hebdornadai-
rement avec le président, tandis qlre ses intprventions au conseil des
ministres prenneni la forme de eommunications, ce qui signifie que
son rôle se borne à informer Ie conseil d'une politique qui se décide
en dehors de lui. Monsieur Barre adrnet lui-même la prééminence
présidentielle dans le clomaine de la politique extérieure : <<bien sûr,
en matière de politique étrangère, et cela a toujour:s été le cas, c'est
le président de la République qui Bxerce le rôle prédominant. Mais,
vous avez pu le constater à diverses reprises, le Premier ministre n'est

(54) Qui, par l'usage deviennent n conseils o de défense, le conseil étant

chargé de la direction générale de la défense, le < comité > de défense restreint,
convoqué et composé par Ie Premier ministre, étant compétent en matière
de direction militaire de la défense (article 9 de l'ordonnance).
 L'INSTITUTION GOUVERNEMENTALE 209

pas exclu de ce qui conqerne la politique

-raison, érrangère, loin de là > (SS).
Monsieur Barre .r parfaitement rnais il devrait préciser quo
la participation du Premier ministre en la matière ne constitue pas
un partage conceptuel, mais une association à l'exécution de la poli-
tique personnelle du président. Ainsi dans leurs voyages à l,étranger
Ies premiers ministres n'[Link] que comme <<Àissi dominicli >>
présidentiels.

- Quoiqu'il Bn soit, la défense et la politique extérieure, bien que

n'entrant pas dans le dorrraine des lettres-diiectives. n'en constituànt
pas pour autant <<un domaine réservé )), dont la théorie elle-même
a été utilement rernisB en cause en son temps (56) .

**

II. - tES MOYENS PRESIDENTIELS

DE LA MTSE EN CEUVNE DES LETTNES-DIRECTIVES

_ Qu'il,s'agisse de lettres ponctuelles ou de lettres programmatiqueso

le président dispose des moyens pour {aire procéder à-la réalisa-tion
des orientations qu'elles contiennènt. Ces *ày"tt. ant été accrus -du
par
monsieur Giscard d'Estaing, sans doute parce qu,à la difiérence
général dp_Gaulle qui bénéficiait d'un charismè populaire incontes.
table, ou de monsieur Fompidou qui disposait dhne rnajorité poli-
tique dominante et cohérente avec I'U.N.R., I'actuel présidént n'aiyant
ni. charisme
_ni majorité homogène, force lui était dL développer res
élémpnts techniques de son autorité sur le gouvernement dont <<I'en-
eadrement > allait se faire plus méticuleux et détai[é.

_ On p_eutrecenser trois éléments techniques de la suprématie pré-

sidentielle : le conseil des ministres et les àonseils restrelnb; le secré-
tariat général de l'El,r'sée; les lettres présidentielles adresséesdirec-
tement soit aux rnembres du gou'r,rernement, soit à des personnalités
politiques ou adrninistratives.

A. - LE CONSEIL DES MINISTRES

ET LES CONSEILS RESTITEINTS

La rnajorité des orientations ,,résidentielles définies dans les lettres

doit rece*oir une application législative ou réglBrnentaire; dans les

(!i) p(clgation au <<club de la presse d'Europe 1

", Ie 5 mars 1978.
-(56) CF. Jean Mlssor, La prësiduîce de la Rëp:ubliqie en France, op. cit.,
p. 110.
210 [Link]

deux cas o'est le conseil des ministres qui constitue l'organe de déci'
sion tant pour leo décrets délibérés en conseil (art. 13, al. l) et
signés pu"1. président, que pour les projets de loi qui y-sont sim'
pl"-"tti délibérés (art. 59, àt. z). Cèpendant, bien que le conseif
des ministres constitue l'organe décisionnel formel, c'est sur la réa'
lité du processus décisionnel lui-mêrne qu'il conviBnt de se pencher, ...
pour y constater la préérninence présidentielle.

1) Ln PRocESsusDÉcrsroNNEL.

Le conseil des ministres de la V" République n'est, aux yeux de

beaucoup d'obqervateurs ou d'anciens acteurs, qu'une chambre dten'
registrement (57) des décisions prises antérieurement par le pré'
sident. Il est en eftet évident que des conseils d,eeministres de trois
ou quatre heures seulement ne sauraient être des lieux dp conception.
La ôonception se réalise avant : dans les comités interministériels et
Ies conseils restreints, la décision étant le fait de ces derniers.
Les comités interministériels, permanents ou restreints, sont réunis
à I'initiative et sous la présiden"u drr Premier rninistre. Les conseils
interministériels le sont à l'initiative et sous la présidence du prési-
dent de la République. Non prér'us par la constitution, ils ont été
institutionnalisés et fortement développés depuis L974 (58). Dang ce
contexte deux éléments sont à retenir : le rôle décisionnel dee
conseils par rapport aux comités et leur considérable accroissement
ces dernières années,
Les conseils restreints sont périodiques ou <<ad hoc >>.Parmi les
premiers un certain nombre n'intéressent pas ou peu les orientations
des lettres-directives. C'est Ie cas du conseil supérieur de la magis'
trature ou du conseil de défense. Par contre le conseil central de
planification, créé par décision présidentielle du 2 octobre 1974' joue
un rôle très important pour les décisions en matière de plan. Quant
aux conspils <<ad hoc >>,ils correspondent tout à fait aux moyens de
mise en æuvre des lettres-directives, qu'elles soient ponctuelles ou
de programrne.
Bien que le Premier ministrp assiste aux conseils en compagnie
cles ministres et hauts fonctionnaires concernés, les conseils s'analysent
bien en instances de décisions présidentielles.

(57) Tels fuïent notamment les avis de messieurs Jacques SousrsLrr -(Vinqt
ans'âé EàiUis*e, éditions de la table ronde, 1968) et Rôbert Bunor.(Carne-ts
i,i|lniquis àe la'guerre d'Aleérie, Plon, 1965),tous deux anciens ministres du
eénéràl de Gaulle.
(58) C'est une tradition qui peu à peu s'instaure sous la V' République
oue'-. dé baptiser o comités " les réunions présidées
-président par le Premier ministre,
eii ôons"ils o celles qui le sont par le de la République. Ceci
èxolioue par exemple lè fait que le-" comité" de la défense nationale, présidé
oà? tè piesident, ;it été rebàptisé n conseil de défense., par le .décret du
i4 janvièr 1964 sur la mise en ceuvre de la force aérienne stratégique.
 L'rNsrITUTroN GoUVERNEIITENTALE 211

Comrne lïndique P. Verrier (59) , te processus décisionnel com-

porte trois phases :
- La décision est préparée par les services administratifs et sou-
mise au Premier ministre qui réunit un comité interministériel,
lequel mettra au point la quéstion qui sera présentée au président;
- La phase suivante bera celle du conseil restreint, <<au cours
duquel
sera prise la décision réelle et définitivB >;
- La ph-ase ultime sera celle du conseil des ministres
<<qui aura
à ratifier cette décision >>.
Tous les âuteurs s'accordent à reconnaîtïp aux conseils ce rôle
décisionnel ainsi décrit, qu'ils en relativisent ou non les efiets (60).
Lorsqu'on sait en outre que la plupart des lettres ponctuelles et
_
t_outes Ies lettres p'ogrammatiques io't assorties de calàndriers fixant
des réunions de conseils restreints périodiques ou <<ad hoc > (expli-
citement dans les lettres du 9-z-1975 et 14:l-1926, tacitement pu" l"
suite), on comprend quel élérnent techniquB privilégié ils constituent
pour la mise en ceuvre des orientatiorrs piésiâentielles. L'intervention
présidentielle est ainsi déterminante, ron seulement dans le domaine
des actions réformatrices à objet déterminé, mais aussi en matière de
planification. ainsi, quoique le Prernier ministre dispo,se d'une très
importante infrastructurp pouï l'élaboration du plan et l'orientation
1co3t9.1ique g_éngrale aveô le commissariat géïéral au plan, la
D.A.T.A.R' et la D.G.R.s.T. (délégation générate"e ta rechercLe scien-
ti.{que. et technique) , coest l'interventiotr d,, central d.e pla-
nification qui est déterminante dans les choix "onrrilfondamentaux. ^
Le
commissariat a d'ailleurs pour misbion de préparer et de mettre en
(Eurlre les directives du conseil de planiû"riiot-.
Le développernent de la pratique présidentialiste du régime se
traduit aussi par un accroissement quantitatif des conseils re-streints.
andré-G. Delion note (61) que sur l'ensernble des réunions de conseils
et de conités, la proportion de conseils était de 14 Vo sorrsle sou_
vernement Chaban-Delrnas (2? sur IBB en l97l et jusqu,au S-7-I}7D,
pour s'élever à 16 /o soas les gou'liernements Messmer (lB sur ll2 du
5-7'1972 aa 27-5-1974) et I'auteur estime que <<la plupart des conseils
restreints sont préparés par des cornités restreilnts- préalables gui
deviennent ainsi souvent ui1 simplB premier échelon clu processus
de décision gouvernemental >>.cependant la proportiotr de, conseils
s'accentue sous la présidence de M. Giscard d;Estaing; Jean Mas-

_^__(59)Patrick VnnnrEn, Les seryices de la présidence de îa République, [Link].F.,

1971,p. 51.
-(6p) Pierre Avnrr, Ze rlSimg [Link] de ta V, Répubtique, L.G.D.J., 1967,
p. 39!^)Alain Curssr, Le picmiei ministre de ta V" nëiuAiidiié, L.C.n.l.', tSiZ',
pp. 98 et s.
. . (61) 4ndre-G_DelroN, < Les conseils et
juin
comités intermiitistériels>, A.J.D.A.,
1975, p. 271.
272 [Link]

sot (62) en totalise 38 /o sous 19 gouvernement Chirac (105 slar 277

da 2t-5-I974 au 25-8'L976) et 26,5 /o sous les deux premiers gou-
vernements Barre (35 sur 132 du 25'8'1976 au 31'3-1978). Les quatre
prerniers mois de 1975, en pleine période <<d'Bncadrernent >>du gou-
iernement Chirac, vont jusqu'à en totaliset 42 % (63), ce qui est
politiquement très signiûcatif.

2) Ln coNSErLDESMrNrsrRES.

Contrairement aux présidents de la IV' Républiqqer e-t-malgré

le texte constitutionnel de 1958 (art. 9), les présidents de la V" Répg'
blique 1e font pas qqe <<présider >>le conseil des ministres, ils le
dirfoent. Sachani .1rrJ lu. dé"i.i"n. so't déjà prises par le président
lors[ue les questio-ns arrivent à ce stade, maii sachant aussi q]r'il 1
la hàu1e *^i]t u-.," le conseil des ministres, on peut se demander si
le Premier ministre a encore sa place à I'article 2I, alinéa I de la
constitution.
Maîtte du processus décisionnel, le président l'est aussi de l'ordre
rlu jour du cônseil au sein duquel ott t'e vote pas rnais oir, tradi-
tionnellement depuis 1958, prévaut la volonté du chef de I'Etat'
L'avant-projet d'ordre dq jour est présenté le vendredi au président,
au Premier ministre .t urr* ministres par le secrétaire général du
souvernement. Celui-ci vient s'en entretenir le lundi avec le secré'
iaire général de l'Elysée : ils établissent Bnsemble le -projet d'ordre
du joir et le sourneitent au président qui l'arrête définitivement. Il
est âlors adressé à tous les ministres en prévision clu conseil qui se
tient lp mercredi. Possédant la maîtrise de l'ordre du jour, le pré'
sident a toute latitude pour inscrire les questions qui concelnent ees
lettres-directives. A titie d'illustration on peut citer la lettre du
16 mai 1978 dans laquell,e le président écrit au Prernier ministre :
<<J,écarterai de l,ordie du jour du conseil des rninlstres les textee
tlont la rédaction ne serait pas aisément accessible, et ceux qui insti-
tueraient des formalités administrativps supplémentaires >>.
On a d'ailleurs l'impres'sion qu'en conseil le président-s'adresse à
ses ministres et non aux ministres d'uar gouvelnement dirigé par son
chef constitutionnel. M. Giscard d'Estaing n'hésitB pas à tancer col'
lectivenent les ministrels en conseil, allant jusqu'à leur fixer des
attitudes et des comportements. Tel est le cas du conspil du 14 jan-
vier 19?6 arl cours âuquel, avant affirmé qo' ., il n'y a pas- de car-
rière ministérielle >>, qu' < il n'y a pas d'intérêts personnels minis'
térielS >>,le président rècornmandp à ses ministres <<l'humilité et I'en-
tlrousiasme >, ., lu cohésion, la réflexion et l'action ,> (64) .

(62\ Jean MassoT, Le chef du gouternement en FranCe, la Documentation

française, déc. 1979.
(63) A.-G. DnrroN, ibid., P. 274.
(64) Le Monde, 15 janvier 1976.
 L'INSTITUTION G0UVERNEMENTALE 2t3

Enfin, comnre pour illustrer l'importance de son choix dans la

-com_position du gouvenrement? le président Giscard d'Estaing a pris -
I'habitude, quand bon lui sernhle, de préspnter à la télévision les
nouveaux ministres, qu'il s'agisse de nouveaux gouvernements ou
simplement de <<réaménagements techniques >>.
Maîtrise sur les ministres, maîtrise sur les conseils des ministres.
il faut ajouter que l'actuel président continue à procéder de cette
pratiqne que constituent les <<décision's >>présidentielles non délibé-
rées en conseil d,es ministres? et pourtant avalisées par le contre.
seing du Fremier urinistre, seul titulaire en l'espèce du pouvoir
réglerrentaire (65). Au total, le président de la République, hornme de
<<fait- majoritaire >>,élu sur 'son programme, diipose d,un arsenal
considérable pour que ses orientations ponctuelles et programma-
tiques nlen restent pas au stade des souhaits mais entient concrè-
tement dans les cadre's de I'action gouvernementale. Mais il dispose
aus-qides moyens pour assurer le contrôle et l'efiectivité de I'appli-
cation d,e ses directives.

B. - LE SECRETAIRE GENERAL DE L'ELYSEE

Avec les conseils restreints et les conseils des ministres, le pré-

sident dispose des rnoyens d'engager l'action gouvernernentale comme
il le souhaite. Mais err ce qui concerne l'exécution même des direc-
tives" elle repose sur le Fremier mini'stre et I'aménagement concret
des comités ministériels. tout cornme les conseils ou les communica.
tions en conseil des ministres sont des occasions pour le président
de constater le degré d'exécution apporté à ses décisions. Cependant,
dans I'exécution elle-même et son contrôle, c'est le secrétairJ général
tle l'Elysée qui assure I'information du présiden.t tout en étant son
représentant, présent au sein des structures d'action gouvernementale.
Il constitue donc un moyen technique important de la mise en oeuvre
des lettres-directives. Premier collaborateur du président, le secré-
taire général de I'Elysée. assisté d'un spcrétaire général-adjoint (66),
dispose d'importantes prérogatives pour informer le président de
l'état des actions gouvernementales prérrres par les calèndriers pré-
sidentiels, sachant que le calendrier des comités' interministériels est
adapté à celui des conseils.
On a vu que lc secrétaire général de l'Elysée participait, en con-
currence avec celui du gouverrrement, à la mise au point de l,ordre

(65) Cf. Conseil d'Etat, arrêt d'assemblée du 27 avril 1962,Sieur Sicard et

autres; sur la question des décisions présidentielles non délibérées en conseil
des [Link],-^voiraussi A. Cursse, Lè Premier ministre de îa V" République,
-
op. cit., pp. 127 à 134; ou encore P. Avnn, < Les décrets réelementàires dri
président_de la- République non délibérés en conseil des mini-stres A.J.D.A.,
mars 1976,p. 116. ",
(66) Le secrétariat général-adjoint est une création du président Pompidou.
2I4 L'INSTITUTION

du jour du conseil des ministres. 4'u conseil des minibtres lui-même,

si ciest le secrétaire généra1 du gouvernement qui procède au <<relevé
des décisions > du co;seil (lequel est soumis au préSident qui le siSne),
le secrétaire général
-De de I'Elysée est présent et établit son propr9
procès-verbal. plus, le <<communiqué > du conseil, remis à la
presse à son issue, est établi par le secrétaire du gouvernement, mais
èn collaboration avec le secréiaire de l'Elysée qui peut en orienter la
rédaction dans le sens {es options du chef de l'Etat. Le <<relevé des
décisions >>étant la condition de leur exécution, on constate que le
Premier ministre doit aussi se prêter au contrôle permanent du pré-
sident par becrétaire général interposé. Mais dans l'action purement
goooern"-"ntale, le iecrétaire général de l'Elysée se fait <<l'ceil >>
du président. Il assiste en e{Tet à toutes les réunions d'arbitrage qui
se tiennent à Matignon et, du moins depuis 1974, y prend la parole
s'il le désire, le faiÀant tontefois en son nom personnei. Quoicpr,el'ar'
bitrage administratif interrninistériel reste un privilège du Prernier
ministre (les afiaires, <<faute d'arbitrage >? Pouvant éventuellenaent
<<remonter > à la présidence), le secrétaire général de I'Elvsée
assiste à tous les comités ministériels importants, qu'ils soient cles
comités rest{eints <<ad hoc >>et donnent lieu à arbitrage, ou qu'ils
soient permanents (comité interministé[Link] éconorniclue, par exemple)
ou institutionnels (tel le C.I.A.T. : cornité interrninistériel pour loarné-
nagement du territoire). De plus le secrétaire général de l'Elysée
(et ses collaborateurs du secrétariat) peut à tout moment interroger
les services gouvernementaux et reçoit obligatoirement l'ensemble des
'secrétaire
documents élaborés par les comités interministériel-*. Le
apparaît ainsi comme la pièce maîtresse du contrôle cle l'exécution
du calendrier présidentiel, de la vérification du contenu des projets
et de leur conforrnité aux directives.
Le président Giscard d'Estaing a d'ailleurs consacré la suprématie
de son secrétaire général sur celui du gouvernement; alors que sous
les présidents précédents les deux secrétaires généraux assistaient aux
conseils interministériels" Ie < relevé des décisions >->étant confré au
secrétaire général de l'Elvsée, tlepuis 1974 le secrétaire général du
gouvernement est exclu des réunions de conseils restreints. Certains
y ont lrl nn grave inconvénient pour <<la cohérence de l'action gou'
vernementale et le suivi d,es décisions > (67). Il semble qu'il faille
plutôt y voir une cohérence dans la direction présidentialiste du
régirne : Ie relevé des décisions étant l'instrument obligé de leur
exÉcution, c'est bien au secrétaire général de l'Elysée qtaoenest confiée
la tâche. tout cixnme coest à lui d'en contrôler le <<suivi >>au sein tle
l'action gouvernementale ultérieure et d'en inforrner systématique-
rnent le président.
Le rôle du secrétaire général, ajouté à celui des chargés de mis-
sion auprès du président. àst apparu tellernent irnportant tleprais 1958,

(67) F. de Bæcouu, Qtti gotaterne îa France2, P.U.F., 19r-6,p. ll4.

 L'rNsrtrutroN GOuvERNEITTENTALE 2L5

mais-surtout depuis L970, que certains observateurs n'ont pas craint

d'assimiler l'ensemble de's collaborateurs présidentiels soit à un
<<brain trugt >>(6S) à l'américaine, soit à oir ., uop""-exécutif > (69)
gouvernant aux lieu et placc du gouvernement. C,esi tlire l,importance
du secrétaire gérréral de l'Elysée comme élément de la mise en
(EuITe des directives présidentielles.

C. - LES LETTRES PRESIDENTIEI.I,ES

ADRESSEES ALTX }'TEMBITES DU GOUVERNEMENT
OU A DES PERSONNALITES POLITIQTIES
OII ADMINISTRÂTIVES

Avec ce tvpe de lettres le président de la République manifeste

toute l'étendue de ses prérogati'res puisque? sur tout sujet, il peut
soit occulter le Premier ministre en s'adresgant directement à un
membre du gouvernement, soit, le faire aussi dtun ministre en confiant
à une personnalité une mission qui relèverait du ministère concerné,
soit le faire tout simplement du gouvernement tout entier en s'adres-
sant à des personnalités qui n'en font pas partie. Directement, ou
indirectement, ces lettres s'inscrivent dans le cadre des orientations
pr_ésidentielles,ou plus globalement dans celui de la philosophie pré-
sidentielle de l'exercice du pouvoir.
Ainsi, dépassant I'autorité du Prernier ministre. la lettre du
3 novembre 1975 (70) au secrétaire d'Etat à la culture, monsieur d'Or-
nano (f,aisant complément à celle du 3 octobre l9?5) , confie à ce
dernier l'animation d'une mission interministérielle d'étude tendant
à assurer la sauvegarde des centres historiques des villes et de l,esthé-
tique urbaine, ainsi gue I'amélioration de la qualité artistique de
-ltEtat.
tous les objets d'usage courant dont la production relève de
- La lettre du 25 novembre 1975 eharg,e monsieur Olivier Gui.
chard de présider une commission de réforrne des institutions locales,
réforme qui devra faire l'objet, <<à I'initiative du gouvernement,
d'un débat national > (71).
- La lettrp du 4 août 1976, acceptant la démission du général
Bigeard, Secrétaire d'Etat auprès du ministre de la Défense, ofii.
cialise a posteriori le caractère exclusivement présidentiel de sa nomi-
nation, ce qui est logique, s'agissant doun <<domaine éminent >> du
président.

(68) Jean Grcouel, Essai sur la pratique de la V" Répubhque, L.G.D.J., 1968.
(69-1^y,.VreNssoN-PoNrÉ,< Les pouvoirs parallèles >, I'Evénement, n Z,
mars 1966.
(70) Documents fournis par le o [Link]. > du Premier ministre.
(71) Qui donnera Iieu au ( rapport Guichard publié en septembre 1976.
",
216 L,INSTITUTTON

- La lettre du 24 [Link] L977 à rnadarne h{onique Felletier, lui

demandant de procéder à l'établissement d'un programme de lutte
contre la drogue, à faire connaître au Premier ministre avant le
3l-12-1977, dessaisit en fait du problème le's ministres éventuelle'
ment concernés (Santé, Jeunesse èt Sports, Intérieur, par exemple) .
- La ]ettre du 22 novembre 1978 à monsieur Lecat, ministre de
la Culture et de la Communication, sur la sauvegarde et l'utilisation
du Grand Falais, non seulement interdit impliciternent toute direc'
tive du Premier ministre sur la qudstion, mais enco4e prescrit <<le
concours des ministres de l'Intérieur, du Budget, de l'Environnement
et du Cadre de vie, et des Universités >>.
- la lettre du 29 février 1980, annonÇant la célébration, le
B mai 1980, de l'anniversaire de la victoire de 1945, s'adresse direc'
[Link] à monsieur: Flantier, secrétaire d'Etat aux anciens combattants.
Il convient enfin de citer une série d'autres lettres qui, si elles
ne concernent pas explicitement la rnise en ceuvrp de directives pré'
sitlentielles, exprirnent néanmoins I'incontestable direction politique
du pavs par Valéry- Giscard d'Estaing.
- Lettre du 3 ilécembxe 1976 à lioger Frey, président du conseil
constitutionnel (sur le problèrne de la ratification par le parlement
cle la décision du conseil des cornmunautés europi:t'nnes du 20 sep'
tembre 19?6 relativp à l'é[Link] de l'assemblée européenne au suf,'
frage universel direct).
- Lettre du 30 décembre 1976 à tous les maires de France (à
pïopos du rapport Guichard).
- Lettre du 10 janvier 1977 à Jacques Blanc, député de la X,ozère,
(sur Ie problème du tourisme).
- Lettre du 20 septemlore L977 au Grand Rabbin de France (sur
la non-agressivité de la politigue franqaise à l'égard d'Israël).
- Lettre du 3(i rnars 19?9 au grrésident des P.I['E. (sur la conci-
liation du droit à Ia manifestation avec celui de la sécurité, notarn'
ment er:rmatière de déprédations de biens commerciaux) "
- Du 13 septembre L979 au présiclent de loAcadérnie des sciences
(pour l'établissemcnt d'un rapport des capacités de la France dans le
domaine des sciences mécaniques. avec Ie <<concours >>de six minis-
tres et de deux secrétaires d'Etat),
- Du 22 janviet 1980 à monsieut Gastorl DefÏerre, président clu
groupe parlern,entaire socialiste (sur l'usage des dispositionb de l'ar'
ticle 49"3 de Ia constitution).
- f)u 9 iuin 1980 à monsieur Pierre Mauroy, président du conseil
général du Nord-Pas-de-Calais (sur les interventions gouvernernentales
en faveur de la région).
Chacune de ces lettres pourrait, ou devrait, être le Iait du Fremier
ministre all sens de l'article 20 de la constitution, ou rnôrne de l'ar'
ticle 54 s'il avait quelque pouvoir d'initiative en matière de poli'
 I-' INSTITUTION GOUVERNEMENTALE 2t7

tique
-é.rrangè[Link] situation n?étant pas celle-ci, on peut se d,emander
_c-equ'i-l est advenu de la nature de ltinstitution gouvernementale sous
I'actuel président de la V" République.

i(
**

ff. - TETTRES-DIBECTIVES
ET A,UTONOMIE DE TTNSTITUTION GOUVERI{E:TvTENTAIE

_ A l'époqqe oir il rédigeait sa thèse, Alain Claisse (72), traitant

du droit d'ér'ocation du àhef de l,Etato pouvait encore à juste titre
estimer que le Premier ministre, <<associ-éle plus fréquemment à la
mise en ceuvrg du pouvoir d'évocation, n,étaii pas diminué par les
interventions du chef de l'Etat... >>Depuis cette- époque l,applrition
des lettres-directives, provoquant un encadrem"ni -gti"otôo*" sec-
toriel et temporel, de tr'action gouverne!ï.entale, semblg avoir amoin.
r:lri le bien-fondé d'une telle opinion. A présent, comme l,écrit M. Mas.
sot : <<La conclusion est claire : le présidpnt de la République est
le véritable chef du gouvernernent, niênoe si une nécessàire division
du travail laisse au Premier ministre certaines tâches d,e <<première
ligne >> : affronter les critiques au parlement ou coordonne-r le tra-
vail des différents départenoents ministériels. Irn,e fois encore, il noy
a plus de dyarchie > (23).

_ Est-ce à dire que l'institution gouvernementale française serait

devenue un cabinet présitle'tlel, tot;lement liée et soumise à la dis-
crétion du chef de I'Etat ? La pratique des lettres-directives a-t-elle
ce résultat ? En tenant pour acquis qu'il y a accoyd poiitique entre le
présiclent et le Prernier rninistre, rnajorités présidéntielle et parle.
[Link], nûus constaterons que le chef du gouvernement, tous en
n'assumant plus la mission qùe lui confre l'aiticle 20 de ia congti.
tution, n'en reste pas moins, avec son gouvernement, une institution
non seulement autonome, mais ,encore indispensable au président
de ia Ilépublique qui ne peut à aucun prix s^'en passer, ce qui n,a
rien à r'oir avec le système présidentiel tel qu'on le connaît aux
Etats-Ilnis par e:çemple. Les lettres-directives n?ont en efiet rien
changé à cette autonomie, en dehors même de la fonction parle-
mentaire qui demeure quand même une réalité constitutionnelle.

(72) A. [Link], Le Premier ministre de la V" République, op. cit., p. l0l.

(73) J. M,rssor, La présidence de la Républiqtte en Frence, op. cit., p. 123.
218 L,INSTITUTION

A. -
L'AUTONOX{IE DI] PREMIER MINISTRE
ET DU GOUVERNEMENT DANS I,'ACTIOJ\ ADMINISTRATI\iE

Si les conseitrsprésidpntiels sont, coû1rrreon l'a vu des,organes de

tlécision, le présidient ne peut en aucun cas se passer des services
gonvernemerriuo*. Au niveàu de la préparation décisionnelle, ce sont
l"es départements rninistérie]s et les- comités qui pléparent les con-
seih, â.uxquels participent également le Prernier ministre. Au niveau
de I'exécuiion des décisions, coest aussi toute I'administration gouver'
nementale qui est mobilisép pour assurer la coordination nécessaire
à la mise o1r*" du [Link] présidentiel. Le Premier ministre
"o-
dispose en outne a cet àfiei (préparàtion Bt exécution) d'une infras.
tru-cture gigantesque, iux services de I'Elysée_{secrétariat
""*pu"ée cabiner, état-rnajor particulier confon-
général, Ëtîtger ïe missià'',
Ius) (7a) . Ouire les dillérences de moyerls budgétaires et--de person'
nel entre les deux rnaisons, le Premier ministre disçrosed'importants
organes permanents dans les domaines foradamentaux qrre sont la
p"ïitiqo"^ européBnne (le S.G.C.L, secrérariat généraT du. comité inter-
-itrirtia"i"l pori. 1". problèmes de coopération éconornique) ,-la pla-
nification .i l'u*ét ogement (commissariat au plol- e! DâJ'A'R') '
la formation professio"nnelleet la pronotion sociale (Ie S.G'P'F., secré-
tariat générui d. lu forrnation professio'rlelle) (75) " pour 'e citer
gue les plus importants'
On ne voit donc pas comment, dans ces conditions, le président
de la République pourrait se passer du Premier ministre, ou tout
simplemeit uoâir à collaborer avec un chef de gouvernement réti.
-DB passe la mise en æuvre dee directives
c'est bien par lui q'e
""rrt,
et des"u"calendriers éiyséens. plo., la tradition jac_obine de centra-
lisation de I'Etat rrttitui*" impoie aux structures politico'administra-
tives françaises une très fortà concentration centralisatrice (76) de
l'adminisdation dont dispose le Premipr ministre, ce qui éloigne
notoirement du systèrne trrésidentiel américain et garantit au gou-

(74) J. Massot relâte pour l'année 1976tn personnel de 50() personnes et

.'.r Èirdnéi ônîéi"t-aè-$--itiiôni pôur l;Elysée coritre 5 000 personnes et-2 800 mil-
ii.j".r*â'Nt",tie;ôn.-E; iDA6le Uuaget " ôfficiel" de l'Elysée €st de^8,5 millions
-èî--Ëàpiiatj- 6133 millions (dépenses ordinâres) et- 1317 millions
àî"iio"r"ùâiiinôn-de
iàep-""rèr (cf- ,, La directiop àu. gouvernement et la co-nduite de
i;ïiiiiq"é
-(75) de-iâ naiion ", Reiue administratiyé, n" 194, mars-avril 1980"p. 128).
Ôe service. qu'il soit rallactlé directement au Premier ministre, ou
qu,ii'soii- sdus l'autôrité d'un secrétaire d'Eta,t dépendant d'un .ministre, es-l
[Link]"Ë-tié-â" Piêmier Àinistre, soit directemcnt, soit par délé..qation.(cf.
J. ÀÂlssor,Le chef du gouvernen'tenten France, op. gi.t.,-p..224); sur les servlces
â"'i;ié-i"i -i"Étié,îoir aussi : F. de BAEcol{E,L'administration centrale de
ia France, Armand Colin, L973, Coll. U, p. 113.
(76) Au sens larse, sans tenir compte des éléments juridiques,de clécon-
centiation ou de déténtralisartion qui, par efïct de pouvoir hiérarchique, pro-
ééâir-rèi-à" délégation et tutelle aàniinistrative, conservent à l'administration
ceDtrale toute sa prééminence.
 L'INSTITUTIoN GoUVERNEMENTALE 2t9

ver:nement un poids spécifique de direction et d'arbitrage que Ia

politique présidentialiste n'a pas démentie jusqu'alors (?7) . Il faut
dire enûn que le gonvernement est investi d'une foule de migsions
gestionnaires en des matières qui ne font pas spécialBment loobjet
de directives présidentielles. Bien que moins irnportantes, leur maese
garantit aussi au gouvernement une réelle liberté d'action.

B. __ L'AU'T'ONOMIE DU PREMIER MII{ISTRE

DANS L'ACTION LEGISLATIVE
ET REGLEMENTAIRE DE L'EXECTTTIF

C'est sans doute le point fort de l'autonomie du Premier ministreo

parce qu'elle est iustitutionnelle. Toutes les décisions présidentielles
doivent en efiet recevoir une congécration juridiqo" qrrà seul le chef
du gouvernement peut autoriser.

l) Le nouvorR nÉ[Link].

- Le pouvoir réglementaire du président est extrêmement limité et

la_plupart de ses actes sont soumiÀ au contreseing. Sur un plan géné-
ral on peut constater que les pouvoirs propres du président ne sont
pas de nature à mettre pn (Euvre les lettres-directives; qu'il s'agisse
du droit de dissolution (art. B), de I'exercice des < pleini pouvoirs >>
(art. 16), cle la cornmunication avec les assemblées (art. l8), de la
saisine du conseil constitutionnel (art. 54 pt 6l) ou de sa nomina-
tion (art. 56), ce sont là des pouvoirs qui ressortent plus des termes
de I'article 5 (faisant du chef de l'Etat le garant deJ institutions et
I'arbitr:e en cas de crisp politique ordinaire fart. B et 12] ou extra.
ordinaire fart. 16] que de ceux des articles 20, alinéa I et 21 alinéa l).
Le président de la République a besoin du pouvoir réglementaire de
son Premier ministre au titre des articles 2L et 37, et s'il < signe les
ordonnances et décrets délibérés en conseils des ministres > (art. 13) o
il ne le fait pas sans partage (TB). Connme Ie dit A. Claisge : <<Loexer-
cice clu pouvoir réglementaire permet au Premier minietre de dispo.
ser d'un moverr rl'action considérable sur toute Itaetivité normative
rle l'Etat. Le phénomène est particulièrement sensible pour l'exécu-
tion des lois, il est moins visible, mais tout aussi réel, pour I'exé-

(77) Pour la défense - de, cette thèse,'decf. Jean Messor, Direction du gou-
vernement et conduite de la politique la nation D, ob. "cit., p. 130.
-^^ Ç81 J. Massot note qu,'en 1977, sur I354 décrets réglementaires publiés,
130 (moins d-e 10%9).sont-signéspai le -que présidcnt, dont 55'parce que dèlibéréd
en conseils des ministres ef 75 en tant décrêts non délibéréi en conseils
des ministres. Le pouvoir réglementaire'du président se réduirait au total
à moiirs de 5 0,ô sous I'actuel président (cf .- Le chef du gauvernement en
Frcrrce, op. cit., p. 154.
220 [Link]

cution des règlernents autonomes > (?9). Or il se trouve que la majo-

rité des -".u"er de concrétisation des directives ptésidentielles sont
les décqets de I'article 37. Mais l'intervention du Frernier ministre eet
encore plus déterminante en matière d'initiative législative"

2) Ln pouvorR LÉcISLATTFDU PREMIERMINrsrRE.

Toutcs les orientations du président qui touchent au domaine de

l'article 34 doivent faire l'objei dp projeis de loi. Si les projets de
loi sont <<délibérés en conseii des miniitres >>(art' 39, aI.2), <<loini'
tiative des lois appartient cotlcurrernent au Fremier rninistre et aux
ulembres du parlènr,ent>>(art.39, al. 1)' It va de soi qu'[Link]
ministre, en àcco.d poXitique avec le président, i:rend I'initiative
cles textes que celui-c-i lui ôonfre. I-e poids de qe dernier se"a déter-
rninant lors-du conseil des ministres, mais son intervention b'arrêtera
à ce stade : le président, parce qu'il reste celui d'un régime .parle'
rnentaire, ne signè pas les piojets de loi car c'est au Prernier ministre
seul qu'il appaitieni de k {àire adopter par le parnernent (80) ' Ici,
moins qu'ailleurs, ]e président ne peut se passer du Fremier ministre
qui clispose du moncripole des rapports législatifs avec le parlement,
ce qui lui confère une totale autonomie d'action.
À chaque stade de ses prérogatives, le Premier rninistre peut en
effet accélérer. faire traînèr, ou bloquet la procédure des projets
présirlentiels. Rappelons en efiet qu'il dispose _seul_ de la^ maîtrise de
i'ordre du jour âér .ssemblées (ari. 48, al. 1), du droit d'amendement
(art. 44, ai. l) et d,encadrement des amendements pat:lementaires
(.art. 44, al. 2 et 3) ; de I'irrecevabilité (art. 4f) ; il a la haute main
.rrr lu procédure législative, pouvant <<déclarer l'urgence > (art' 45,
al. 2) àu tout simflement âctivcr ou bloquer les projets par <<la
faculté )) clu?il a de réunir la commission mixte paritaire et de ren-
voyer (ou non) , évpntuellement par trois fois le texte devant les
assemblées; enÂn c,est lui qui, malgré la délibération du conseil des
ministres, peut engager concrètement la procédure, de _loarticle 49,
alinéa 3. Si l'on ajot*e qu'au titre de l'article 38, copst lui seul qui
<<peut >> demandei au parlernent les autorisations d'ordonnances,
on doit conclure que d'une part. jamais un cabinet de régime pré-

(79) A. CL^Issp, op. cit., p. 198. L'auteur- net9 94. outre que, le.. pouvoir
r"stèmôniairè. bicn qire trâdriisant sous la V. République une dqalité maté
iiéli; i.èàiè-ent subordonné et règlemcnt autonome), il n'en ,dépend pas
!-rorns Dour Son exerclce d'une corÀpétence de droit cornmun dont dispose
le Premier ministre.
-- -(8ôt-té
p*iiaènt Giscard d'Estaing rappelait encore récemment qu'il dis-
rro.âit'an- f,*uôir d'initiative législati*ve e-rf conseil des ministres : - " le -prê
iiaôi aâ Ë-Àe-puutique disposeï'un autre rnoyen puisqç'a l'ecfasion de la
àeliu"rârion àu^consèil des'ministres il peut âpprécier si l'adoption d'un
texte est effectivement nécessaire à la poursuite de l'action du gouvernernent,
àt. te câs échéant, en tirer les conclusiôns qu'il juge appropriées o. (Lettre du
22' ianvicr 1980 à'M. Gaston Defferre, sur l-usagè " excessifo des dispositions
de i'article 49, alinéa 3, de la constitution)' On a ccpendant vu. précédemment
Ë d'ôrientations présidentielles qui avaient été concrétisées par. des
"6-Uré
ièxtes de loi, d'oir l'importânce de cette foncticn législative du Premier ministre.
 L'INSTITUTIoN GoUVERNEMENTÂLE 22r
eidentiel noa disposé d'une telle autonomie légisiative devant les
chambres, et que cl'autre part le président de la V. République est
personnellement impuissant à faire aboutir au parlement son pro-
gramme législatif.

C. - L'AUTOIIOMIE POLITIQUE DU FREMIER MINISTRE

EN TAI\T QUE CHEF DE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE

__ $uIEÉ touqes les pratiques présidentialistes que l'on connaît, la

V" Ré_publiqrle reste un régime parlementaire. Dei six rédactions de
l'1r1-i9i9 20_en 1958, aucune n'elclut, en dernier alinéa, la respon-
sabilité politique du gouvernement devant le parlement (Br). caution
bie,. chèrrc que dur:errt donner à l'époque les gaullistes de monsieur
De!{ à la classe politique de la IV" République... et qui demeure
en 1980 soarsla forme des articles 49 et 50. Si lJprésident n'a, depuis
1962, pour seul juge de son action oue l,enspmblè du corps élect6ral,
6on programrne gou\rernemental qui l'exprirne peut à tout instant
ôtre sanctionné en la pcrsonne du Premier -[Link]". Celui-ci est
donc le défenseur obligé des directives présidentielles devant le par-
lerrpnt. Les rnécanisrnès du svstème pa-rleme'taire l'amènent dànc,
tlue le présirlent le veuille oo rror, à a^..urner cette tâche. Le Premier
ministre étant en <.1 première ligne parlenlentaire >>,il se voit investi,
tacitement ou expliciternent Selon les époques, du rôle de chef de
majorité parlementairp que la prarique deJ lettres-directives, loin de
réduj-re, n'a fait qu'amplifier ces dernières années, cette majorité
manifestant des tendances cvcliques (et électorales) à quelque"écla-
tem-ent. Tout cela nous éloigne, ô coxnbieir, du système- préiidentiel
et démontre que l"institution gouvernementale, Sous la direction de
son chef, quoiqu'en accord ou osmose politique avec le président,
n'a rien perdu de son autonomie parlementaiie traditionnéle, donc
de sa spécificité de responsable d'une politique, môme si elle n,est
pas de son fait.
Ainsi peut-on afiirmer que <<bien qu'il n,e>qercepas le gouverne-
ment en
_dépit des articles 20 eL 21, le Premier minisire n,esi pas une
personnalité de second ordre, un exécutant efiacé et docile cornme on
I'a cru parfois. trl est plutôt un chef d'état-major aux prises avec la
conjoncture, le parlement et la majorité dont il est l; chef immé-
diat,
^cependaxlt que le pré[Link] se réserve Ia synthèse et les grands
desseinb> (82).
*
t:r

^(81) Cf. J.-L. DEnnÉ,La constitution de kt V. République, [Link].F., 1975,pp. 297

et 298.
^ (P2) Jean Pnror, Lq^_!1-\épublique et Ia continuité du pouvoir sous de
" (l9sg-1924)'
[Link]-rnidouD
.c3glte et
rv14,
R:D:p:, liz+,-p.-ies6) ôèttË..o6iniài. émise en
resre Smrlemment v_alab-le en l9g0 et traduit une certairie continuité --
la nature des fonctions de chef de gouvernement sous la v. Républiqué. do
222 L,INSTITUTION

La nouvelle toute puissance du président sur I'institution gou-

vernementale, telle qu'eile apparaît avtc les lettres-directives et leurs
calendriers pose à tàon"ulr le problème de la nature du régime, ou
plutôt uppo'.t" u4e certitude supplélrentaire à verser au dosbier :
iu tr" nÈ[Link] de Valéry Giiôard d'Estaing est totalement pré-
sidentialiste.
D'aucuns ont posé en son temps la question d'une transformation
des institutiorr" oËr. le régime présidentiel' Dès 1961' le doyen Vedel
estimait qu'il <<s'agissait de savoir si, entrée sans_tlop savoir-comment
dans la vloie du r-égime présidentiel, la R.épublique française devait
demeurer à michàmirr n (gS). Cette eituation <<à mi'chemin >, il
-permanentequelques année.s plus tardr sou-
e1 constatait encore la persistance
lignalt la contradiction dont est gros Ie.régime du fait
dJ h irrationnelle d.e deux pratiques incompatibles :
"o"*istence
et parlementaire (84). Son choix soarrêtait plutôt à
présidentielle
'<
une pratiqo" politique de lvpe américain >> qui <<ne dewait rien
à l,espiit dlmitation ni au svllogisme juridique >> avec adéquation
de iluiée des mandats présidentiel et parlernentaire, Bt suppression
du droit de dissolutiorr. ù" toute éviden"L, .om-e l'écrivait M. Vedel'
<<Il faudra choisir entre la constitution de l95B et celle de 1962 >.
trl est bien vrai que cette coexistence d'éléments contradictoires
constitue le problème cnrcial de la V' République. Tous -les auteurs
staccordpnt .it point et estiment, comme Ie disait monsieur Duver-
""
ger, que le <<présidentialisme de M' Giscard d'Estaing, cornme celui
,i" ,", prédécËsseur.s, repose tout entier sur la docilité de la majorité
parlemËntaire >> (85). Ni .égi-B présidentiel, ni véritable régime
parlementaire, la V" République se gitue donc <<dans une position
(86).
i'termédiaire et difiicile a pieciser entre ces deux modèles >
Mais si tous [Link] observateurs^ s'accordent à faire le même constat, il
nous semble aussi que tous dramatisent à l'excès cette situation insti'
tutionnelle et que les solutions qu'ils préconisent çà et là sont trop
imprégnées tl'uie sorte de phobie : le blocagp -du système' Le catag'
[Link]-" rend gauche et se fait dangereux dans la mesure où il
tou-rne rapidernenl au nihilisme. Ainsi pour monsieur Chalandon, par
exemple, ïne contradiction entre majorité présidentielle <<de droite >>
et pàementaire <<de gauche >>aurai.t des efiets destructeurs : <<Le
,yriè-" serait bloqué; la continuité politique, donl le président a
clnstitutionnellement la chargp, ne serait plus assuré; I'esprit de nos
institutions ne serait pas respecté > (87).

(83) Georges VEoEr, . Vers le régime présidentiel ? ", R'F'S'P', 1964' p' 32'
(84) Georges VEorL, o Les deux constitutions ", Le Monde, 10 janvier 1973'
(85) Maurice Duvnncnn, o L'otage >, Le Monde, 3l aoùt 1976'
(86) Gujllaumc B'rcor, o Un régime présider,rtiel par intcrlnittence'' Revue
adniinistrative, n" 181, janvier-févfier 1978, p' 14.
(87) Albin CnarlNpoN, < La faille >, Le Monde, 20 octobre 1976'
 L-INSTITUTION GOUVEITNEMENTALE 223

Pour ce qui est des solutions, outre celle qui consiste à bâtir
purernent et simptremql_r l. régirnp présidentiel (gB) (solution utopi-
qrre si l'on considère l'hyper ô[Link]. des structures adrninistia-
tives francaises et les faibles chances d,avènemBnt d,un <<two party
systeûr >>,aussi bien historiquement que sociologiquement), la- plu-
part des- propositions touchcnr à la àurée du ùa-ndat presideniiel.
'p"oportion-
La solution du '<modulariat >> d* mandat présidentiel,
nellement au nornbre de voix recueillies, *i est'originale ne
semble pas présenter un grand intérêt pour le "ll'problème ooo.
loi
intérpsse, même assortie dir <<contrat dË législatirre >> entr.^ l" eoo-
vernement et le parlement t89) . Pour qrri est de I'adéguatiori de
"u
lu durée des mandats présidentiel et parlementaire, bien q-u'plle soit
préconisée abondarnment et que le président Fompidou ait même
e:gagé- à ce sujet la premièrp phase âe la procédurà de I'article 89,
il semble_ qrr'elle constitue unà solutior, Ài"ugr, en efiet, sachant
toute la difiérence qu'on peut éventuellement lencontrer entre un
contexte politique national (élection présidentielle) et une somme
de contextes locaux (élection législativ,e), il n,est pas sur que ces
deux élections, pratiquées au *éore moment, ne ràproduisent pas
Ia contradiction des deux
_majorités, surtout dans un pays où le par-
tage bipolaire, quand on lui i*po.e. voieine les 49
/,;-et' Sl /".
La solution est ailleurs : il ne s,agit pas cle modifrer les insti.
tutions mais de changer d'état d'esprit. Lé régime de la V" Répu.
blique est un régimâ parlementaiire à pratilues alternatives. Ce
_
q.u'on a_ppelle <<I'alternance >>n,est pas SeiulemËnt un concept poli-
tique, il doit être aussi insritutionnel. Ainsi" en cas d'identité entre
majorités- présidentielle et parlementaire, la pratique du régime
sera présidentialiste, c_equi est jusqu,à présent le cis, ainsi qo1 l"
démontre notamment l'existence tles-lettfes-directives présidpnfieiles.
Par contre en cas de contradiction entre les deux majorités, la pra.
tique- du régime sera parlernentariste, le Premier ministre exerçant
effectivement, et conforrnément au texte constitutionnel, les pouvoirs
des artieles 20 eL 2l, et le président rentrant dans son dodaine de
I'article 5 et d_esquelques p-ouvoirs propres dont il dispose pour en
assumer les rôles correspondants.
Ainsi les Français devraient-ils être habitués à voir Ie navs
dirigé, tantôt par le président de Ia République, tantôt par le pr"-i!"
ministre, s'appuyant I'un comme l,autre .,'" Iu majoiité parlemen-
taire. cettp nouvelle perception des institutions noa'rien d'utopique
et ressemble fort, coû1me le montre fort bien monsieur Duverger,
au système semi-présidentiel finlandais (90). sans doute trouvera-t-on

-(88)Sur cette question,^voir notamment : H. Tly, . Le régime présidentiel

et. la,,Franceo, .L.G.D.J., t962, p. ZStl Aussi louvià'ee de ï3;-'HAiô-r.r;;Ùn;
Répg!^lique prési4entielle I Éoiaas, t925.
",
. (89) Bernard FrnneN4_<'Du sepfennat au modulariat>, Revue administra-
tive, n" 165, mai-iuin. 1975.o. 285.
(90) Maurice DuvERcER,'Echecau roi, Albin Michel, [Link]. 44 à 56. A
propos du système finlandais, voir aussi- Michel de Viruané, -â I.. V; nép".
224 L-INSTITUîION

quelqu,es ûranichéens du gaullisme pour dire qu'une pratique par'

lèmentariste ramènerait <ile chaos i>, 1". gouvernements ne loétant
plus que de coalition, se voyant à n-ouveau -prisonniers d3s. partis"'
àt d.'*o.r, prédire
^et un rptour <<atlx délices de la IV" )>? Rien n'est
plus faux, c'est ici que le président- pourrait .intervenir en
irtilisant la dissolution. Lès électeurs auraient alors à choisir, non
seulement entqe des options politiques, mais aussi entre deux régimes :
parlementariste en confirmant l'ancienne majorité parlementaire, ou
présidentialiste en donnant au président_ les moyens parlempntaires
à" ,u p"litique. C'est cela l,alteinance. Quant -aux <<anciens >>de la
Iy-" RËpoblique, contempteurs éven_tuels de la pratique présiden-
tialiste, il est évident q^ue leur ardeur à s'engager dans les cam'
p"g"".'ptetidentielles cleia V"-Répu6lique (voirp à en ê[Link])
i"fËgr"'assez loin leur pseudo-ulttachernent sacré au régime parle'
*erriuirr intégral. En vérité, la contradiction entre les d,eux majo'
rités peut n,êtlre pas s'ynonyme de blocage mais bien au contraire de
"
contiriuité institutionnelle dans le chJngement politique. L'actuel
(91) '
po'ar;[Link] de la République, à la-di{Térenc"- dt torr prédécesseur
i,o d,oill"o.s fort bien sig",iÊé dans son discours de Verdun-sur-le-
b".rf, (92), dont l,impoîtance constitutionnelle, pourtant considé'
.i"ri malheureusË*.nt trouvée occultée par son aspect poli-
"obl",
tique et conjoncturel.
ainsi, à condition qqe la classe politique franqaise veuille bien
changor de perception- institutionnefle et 1ntégrer_ ce type d'alter'
,rorr"Ë duo. 3es rnentalités, non seulernent l'actuel régime ne sera
pu. au cataclysme que- Jgi promettent ses habituels détrac-
ieu.s, *ais encore h V" République se révèlgra clé_tentrice d'une
"ord"*né
consÉtution la plus souple et la plus efiicace que la France ait
jarnais connu.

Postcrintu'm. - La toute dernière lettre-programme, d;1 fré-si'

drri 1;; i3 ,loo"mbte 1980) ' frxant au gouvpinement <<la liste des

n'. ,174, novembre-

blique ct le régime semi-présidentiel ,, [Link],
âè:""fb.;'igiài'î.- 5t0:'Ë;"';;il;;'iG'-âé- f;;tcui contré .I'arternancc à ra
politique (longévité
finlnnclaise pratiquée en Francd reposent s,t-r un iritère
â;ii;*ï;;ï àôriir'âÀir sacrrant d'une-parrt que_.Ia bipo-
Ë;;"fi;;'-pôriiiô"" "i "âi-'iirtii.iùônner.
étr.'Fiunce'-â-ïà-rrsiaeiaUtement rcculé.dèpuis 1976 et que
d,eurre parr la porrrorfË^îàIteÀâa--6;[Link] n'est pas. un facteur
de crise, on peut .*p"ndàît Ëoîïi"iË'ît"i i"i q.:" . le régime sèmi-présidentiel,
;Ërt.';ii miiimum,'te à-éËutp"rtr,"ttent o, conôlusion he-urcuse dans l'optique
-'tSf saine démocratie.
*d'une
iti. .ô;;ièié""ê- a" presse-ééi du 21 septembre 1972 : .u Au- lendemain des
er".iiorlsl-âùèiËi q"e soieff èlections,- je serai amené à former un gou-
ii".-oËiËirt.=Ïi }âuaïa que ce gouvernement, ne soit pas renversé de -par. l'assem
[Link] le^-'reux' dissoudre
blée. Et s'il est t"nu"Ë?,'iuiiâi-iJ-poiiililité,
;i iili j
J,itî:j:f"?ËT
,!,:r"#3r,#; pouvez
1;r,tï["."îi.:"L"*\,3ff;;], " Joes
c'ést votre droi!' -[Link] vous
choiXi?'iapiiiiài1"" dJ ptogtu-*-e commun, p"s'que p-résident
de^la. République
i;' ;h;[Link]:é;;-ii,"ru uppfiàir?.ÏË-.r"y"t le
janvier 1978)'
àit. âài,î"Ë éonsiitutioir,les moycnso. s y opposèt" (Le Mottde,28
 rirNsrrrurroN coUvERNEMENTALE 225

actions déjà entreprises qui doivent être poursuivies et achevées au

cours des bix mois prochains >oboucle la liste des directives program-
matiques jusqu'à la fin du septennat qui en aurâ donc connu 9
(2 à M. Chirae, 7 à M. Barre) . Par I'abondance des thèmee retenus
(<<vingt-neuf actiong prioritaires >>), autant que par leur diversitri
(mais qui constituent pratiquement tous des reprises' de thèmBs pre.
cédents), cette lettre ressemble à une sorte de [Link],
utilisable par le futur candidat à la réélection présidentielle. Une
nouveauté cependant dans la procédure : coest sur ulle liste de qua-
tre-vingt dix propositiond, soumises par le Premier ministre, (les
ayant lui-même retenues sur quelques trois cent propositions minis.
térielles), que le président de la République a retenu les 29 actions,
dites <<prioritaires >); outre qu'il peut sembler surprenant que leS
<<propositione >> du gouvernernent aillent précisément dans le sens
des directives présidentielles précédentBs, on peut estimer que cette
nouveauté procédurale ntebt que formelle et ne remet pas en cause
le monopole décisionnel du chef de I'Etat.

c.u.R.À.P.P
 ANNE:(EI

LISTE CHRONOLOGIQUE DES LETTRES-DIRECTIVES PONCTUELLES

ADRESSEES PÀR LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE
ÀU PREMIER MINISTRE

Lettre du 27 juillet 1974 sur la réforme de I'imposition des plus-values.

Lettre du 17 septembre 1974 sur l'aménagement de Paris.
Lettre du 8 janvier 1975 sur l'aménagement de la région parisienne.
Lettre du 25 février 1975sur la participation des Français à la prise en charge
du cadre de vie.
Lettre du 12 mai 1975 sur le développement du Massif central.
Lettre du 22 juillet 1975 fixant trois grandes orientations en matière d'amô
nagement iiu territoire,
Lettre du 26 aoùt 1975 demandant au Premier ministre de recueillir l'avis des
dirigeants de l'opposition sur le programme économique du gouvernement
et son prolongement dans une optique européenne.
Lettre du 12 septembre 1975 sur l'aménagement de la Corse.
Lettre du 29 iuin 1976 fixant au gouvernement des orientations à prendre
en matière- d'environnement contre I'enlaidissement de la France.
Lettre du 29 octobre 1976 sur I'aménagement des anciens abattoirs de la
Villette en espaces verts.
Lettre du 16 novembre 1976 sur la protection du patrimoine des petits épar-
gnânts.
Lettre du 28 février 1977 sur lar rénovation de I'administration des Finances
dans le sens d'une plus grande efficacité et de l'amélioration des relations
avec le public.
Lettre du 24 novembre I9TI pour l'étude de la création d'un réseau national
de vidéo-transmission.
Lettre du 12 juin 1976 sur la prolongation de l'aménagement de la Corse en
Iia,ison avec ses élus.
Lettre du l7 juillet 1978 sur l'adaptation de I'agriculture française à l'élar-
gissement de la communauté européenne et la mise au point, dans cetæ
perspective, d'un plan décennal de développement du Sud-Ouest de la
France.
Lettre du 26 avril 1979 sur l' u Habeas corpus u adaptée au système judiciaire
français,
 ANxexE 2
(Le Monde du 11 juillet 1975.)

LE CALENDRIER DES DELIBERATIONS GOUVERNEMENTALES

Juru-rr. - conseil central de planification : la revalorisation de la condition

des travailleurs manuels.^
[Link] restreints-..' la réduction des inégalités sociales; la réforme de
l'entreprise ; prgblèmes _des terriroirèi drôùii; Àei; là,'-ièrbrmJËe l,archi-
tecture; la politique électronucléaire.
c-ommunications en-conseil. des ministres .. compte rendu de la réforme
dc la radio et de -la térévision; iàiiiénàgem-enlïi Ë-à?veËppËment de
l1_9g:f";routrère de
[Link] réforme
.ta polilique aàiaé-â--ià'- ià
securlte ; ".i"iiruili;;-;à;aie;
des conseils de prud,hommes.
Aout-srprsMaRE.- conseil. central
ment de Ia production 4e ,planification .. orientation et développ+
-vâiei:i
- agricole (3ecoride délibération) ; ta mise èn
des façades maritimes.
conseils restreints -_: la sécurité des Français; la taxation des plus-values;
la réforme des collectivir_és locales (secôn?ié aèiiuèiâ1i6n);-ià ieïormè àË
l'entreprise (seconde délibération).
communications en,conseil des ministres_: I,a porltique de la famille; -àé
la seconde-phase de préparation du VlI. plân-;-le-=âévelàpËment
française de
. . l'informatique.; de Ia pôlitique de
l+;]lqygtrig.
rmmrgratron ; l'application .l,app_lication
des dispositions législativcs et régleme;rtaires
concernant la contra,ception et l,avortement; la mise en place de la
[Link] .du livre; l'aècueil des rapatriés fianiais--â,EiliefiJô.ieni è1
des réfugiés vietnarruens.

ocrosRE. - conseil central de planification .' les orientations de l,aménagement

du territoire.
Conseils restreints : -la lutte contre la fraude fiscale-ld; la réforme de la
loi électorale [Link] (seconde aeùu?iàlionl; ;"titiàG dé iâ
recherche .(9gc9nd9 délibération); probrèmes aé rénsèigrieméiit-lupéiierii
(seconde délibération).
Communications en c_onseil des ministres : l'état de la politique de for-
professionnelle dans. la per-spectiv. àè iÈmptôi âa-A;-ià promo.
F_"_ti9q,
uon,; l'applrcatron cle ra .polltique d'économies de matières premières et
oe lurre contre res gasprllagc:g;-compte rendu de la situation
-ââriJ-iès dans Ie
secteur de la .poste I l-accueil des éiudiants étrangèis établis-
sements d'enseignement supérieur et de formatiori [Link]èsiiônnèttè.-----

Nol'nurnr. - conseil central de planification .. les orientations à moyen er

Iong terme de la politique âe la santé.
conseils restreints .: la, po_litique de la vieillesse; l'organisation et les
méthodes de travail.. des [Link]ànces-gouvernementâles;-iâ- tàiitiqui îè
coopération et les suites à donner à là conférence ae nangui.-----
228 L,INSTITUTION

-a;
communicatia,Ts en conseil des ministres .' la réfotme _de- I'adoption ;
-vitiôultuiâ
l;à;;ii la ianguedocienne ; llapplication. de la. politique
àZn"iË pôur--les dépâiiè*""tî d'ôutre-mei; bilân des économies d'éner-
gie; bilân de la poiitique pénitentiaire.

DÉCEMBRE.
-----ét - conseil central de planification _: le.s perspectives démographiques
la politique familiale (sèconde délibération)'
Conseils restreints .' les transports en commun; -le financement de la
Je"d"îill lôciarê èt'l';;sieti;-ïd-èotisations soiia,les; Ia politique du
iàe""iént; lâs perspectives de l'industrie aéronautique'
commtLnications en conseil des ministres .' le point de la -politique .de
Ë";i;;;;iné;t aii- eiréieiés nouvelles ;-.le fonctionnrme:n! de la. justice
urbai_ns; apblication des décisions prises.;. le
â;;'"i5."Ë;"ai'è""iïêr-
bilan des rt"rnr"J-pilJès tn iàvéur'.âes espaces verts dans la régio.n
iâ,iiïi""il";--ie so"tiôn-ïès meliers d'art ; la conclusion des sroupes de
iË;;ii^';ù1 Ë ;;;BiË;;i- aé Ë ôndition féminine'
politique
Ce calendrier ne concerneni la [Link] la défense,-.[Link]
pinitiàn-"--or-rjoncturèlle,inais uniquement l'action réforma-
"*té;Ë;;,-;T-U
trice du gouvernement dans le domarne clvll'
 ANNpxr 3

PROGRAMN{E DE TRÀVAIL GOUVERNEMENTAL

POUR LA PERIODE JUI].{-DECEMBRE 1980

JurN :
l. La réforme de la détention provisoire : orientations tirées du rappon
Sauvaigo:
2. Le bilan de Ia généralisation de la Sécurité sociale.
3. Le plan élevage.
4. L'approvisionnement et le fonctionnenent du marché pétrolier français.
5. L'accès des femmes à la formation professionnelle.
6. [,es mesures en faveur des rapaûriés,

Junrrr :
l La création du crédit d'équipement des p.M.E.
2. L'aménagement du parc de la Villette.
3. L'enfance malheureuse et la réforme de l,aide sociale à l,enfance.
4. L'exécution du programme de développement des industries agro-aii-
mentaires.
5. Les économies d'énergie darrs les transporrs.
6. Les femmes divorcées : recouvrement des pensions alimentaires.

Aour :
l. L'aménagement de la durée du travail.
2. La vie associative.
3. La formation des ingénieurs.
4. Le bilan de l'action en faveur d-es personnes âgées,
- et le développe_
ment de I'aide ménagère et de la têlé-alarme.
5. La conjoncture agricole.
6. La protection des animaux, à la suite du rapport de M. Micaux.

SEPTEMBRE :
l. Le VIII" Plan.
2. La revalorisation des retraites militaires.
3. L'aménagement des espaces verts et des grands paysages.
4. La préscolarisation.
5. L'installation des jeunes agriculteurs.
6. Le bilan des mesures prises en fa'eur de la création d'emplois dans
I'artisanat.
230 L,INSTITUTION

Ocrogne :
l. Les nouvelles orientations de la politique de formation professionnelle.
2. L'apprentissage industriel.
3. La réforme de I'orientation scolaire et professionnelle'
4. La politique des bas salaires.
5. Le programme d'économie d'énergie dans le sectèur public.
6. Le plan décennal de la recherche.

NoveMsRE:
1. La situation de l'emploi.
2. La politique de la consommation.
3. Les résultats sociaux de la réforme de l'aide au logement'
4. Le développement de I'industrie aéronautique civile.
5. La politique de protection sociale des commerçants et des artisans.
6. Le développement de I'actionnariat des salariés.

DÉcrlmns :
l. Le rôle des agents de maîtrise.
2. La participation des cadres dans I'entreprise.
3. Les résultats de la réforme de I'indemnisation du chômage.
4. L'institut de I'enfant,
5. L'action en faveur des mères de famille et des familles dc trois
enfants et plus.
6. L'application des décisions relatives à la P.M.I^ et à la création d'entre
prise.