Histoire du droit privé : la propriété
Leçon 11 : La renaissance de la propriété publique
M. Jacques POUMAREDE
Table des matières
Section 1. L'émergence de la distinction entre biens publics et biens privés......................................................p. 2
§ 1. La confusion féodale.................................................................................................................................................................... p. 2
§ 2. La réapparition d'un espace public dans les villes.......................................................................................................................p. 3
§ 3. Les concepts savants................................................................................................................................................................... p. 4
§ 4. Les débuts de l'expropriation....................................................................................................................................................... p. 5
Section 2. Le domaine de la Couronne : naissance de la domanialité publique.................................................. p. 7
§ 1. L'extension du domaine royal sous les Capétiens.......................................................................................................................p. 7
§ 2. L'affirmation de l'Etat et la théorie de la «directe universelle».....................................................................................................p. 8
§ 3. L'énonciation des principes généraux de la domanialité publique............................................................................................... p. 9
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L'article 1264 que nous avons cité à la fin de la leçon n°9 évoque clairement le caractère dérogatoire des règles
qui organisent la gestion d'une catégorie particulière de biens qui sont englobés dans la notion de domaine
public. L'habitude prise d'étudier séparément cette sorte de biens et les droits qui s'y rapportent fait perdre de
vue les similitudes qui les rapprochent des biens privés et surtout le processus qui a permis l'établissement
progressif de la distinction.
La «renaissance du droit romain» a joué un rôle déterminant dans la reconstruction du domaine public. Nous
pouvons évoquer l'évolution en deux phases historiques :
• l'émergence de la distinction entre biens publics et biens privés
• l'affirmation du domaine de la couronne ou les débuts de la domanialité publique.
Section 1. L'émergence de la distinction
entre biens publics et biens privés
Comme nous l'avons vu plus haut, le droit romain classique avait élaboré une conception précise et même
raffinée des biens affectés à un usage public : ils entraient dans la catégorie des res extra patrimonium, et ne
pouvaient pas, en principe, faire l'objet d'une appropriation privée. Les jurisconsultes sur la base des textes
législatifs avaient élaboré des distinctions et des régimes assez variés qui reposaient sur l'existence d'autorités
publiques capables de les faire [Link], tout ce système s'est effondré au cours du haut Moyen Age avec
la quasi-disparition de l'Etat.
§ 1. La confusion féodale
Charlemagne rendant visite à Alcuin, abbé de Saint-
Martin de Tours, qui fut son conseiller le plus proche.
Le dépérissement de l'Etat, malgré la tentative de rénovation engagée par Charlemagne et ses successeurs
immédiats, et l'installation du régime féodo-seigneurial, a eu pour effet d'effacer le souvenir de la distinction
romaine entre les choses publiques et les choses privées. Les notions se sont dissoutes dans le ban
seigneurial.
Le terme de «ban» (bannum) est d'origine germanique, comme une bonne partie du vocabulaire féodal et
désigne le pouvoir de commander et d'imposer du seigneur qui s'exerce, comme nous l'avons vu plus haut,
sur tous les êtres (manants) sur tous les biens situés dans la seigneurie.
Une analyse trop étroitement juridique y voit une sorte de «privatisation» des anciennes prérogatives de la
puissance publique. Il faut plutôt y voir un affaiblissement du droit sous l'effet de la violence qui enfante le
nouvel ordre féodal.
Le seigneur est totalement maître de l'ancien espace public et des biens qui y étaient rattachés : les routes,
les ponts, les cours d'eau, les places publiques, ce qui lui permet d'en contrôler l'usage et de prélever sur les
manants des taxes diverses : péages, pontonages, droits de place sur les marchés et d'imposer des monopoles
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(banalités) moulins, fours, pressoir, etc.. Ces équipements sont exploités pour son compte par les agents du
seigneur ou plus souvent amodiés à des fermiers.
Les seigneurs ont tenté aussi d'imposer leur autorité, au nom du ban, sur les espaces qui n'étaient pas mis en
culture comme les bois et forêts, les terres de parcours pour les troupeaux, qui faisaient l'objet d'une utilisation
collective de la part de communautés d'habitants.
Celles-ci résistèrent à cette mainmise seigneuriale sur des biens indispensables à l'équilibre des économies
paysannes. Comme nous l'avons déjà vu, le contrôle de ces communia a fait l'objet de multiples transactions
établies parfois au terme de luttes violentes (la révolte de serfs normands de 996 en est un des plus anciens
témoignages).
Les seigneurs étaient également maîtres des biens de leurs manants soumis au servage et pouvaient leur
imposer arbitrairement des toltes qui est la forme primitive de la taille. Le mot qui dérive du verbe tollir (lat.
tollere = prendre) permettait aux agents du seigneur de s'emparer de tout ce dont avait besoin la mesnie
seigneuriale : vivres, animaux de trait, argent. Le seigneur avait aussi le droit de mainmorte sur l'héritage de
ses serfs, qu'il pouvait ainsi confisquer.
Mais nous avons vu que les solidarités ménagères ont progressivement fait obstacle à l'arbitraire seigneurial
et la coutume est venue borner les exigences, en les fixant. La prise ou tolte s'est ainsi transformée, au fur et
à mesure que s'est opérée la sortie du servage, en taille abornée (abonnée) que le seigneur ne pouvait plus
dépasser sans commettre une exaction (exigence injuste).Mais, en matière militaire, le pouvoir de confiscation
du seigneur est resté encore longtemps en vigueur.
Ainsi, Beaumanoir rapporte, qu'à son époque, le comte de Clermont en Beauvaisis pouvait forcer ses hommes
à lui céder toute terre ou toute construction «qui nuisent directement à sa méson ou à sa forteresse». Cette
forme primitive de l'expropriation était présentée comme le prix de la protection assurée par le seigneur à ses
manants.
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§ 2. La réapparition d'un espace public dans
les villes
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Le mouvement de renaissance et d'émancipation qui touche les villes au XII et au XII siècles a favorisé une
séparation plus nette des espaces publics et privé[Link] autorités municipales (maires dans les villes du nord,
collèges de consuls ou de jurats dans le Midi) qui parviennent à s'émanciper du pouvoir seigneurial prennent
en charge la construction, l'entretien et l'exploitation de biens communs tels que les fortifications, les rues et
les places, les fontaines publiques et les premiers édifices municipaux (maisons communes, halles, beffrois).
Des règlements ou établissements municipaux organisent, souvent très minutieusement, la gestion de ces
biens. On y relève même de véritables préoccupations d'urbanisme concernant l'hygiène ou la sécurité contre
les incendies par exemple. Les autorités se substituent aux seigneurs pour assurer la police de ces lieux
publics et perçoivent pour le compte des finances de la ville des redevances de toutes natures : octrois et
leudes (taxes sur les ventes de produits vendus sur les marchés).
Ces mêmes autorités sont conduites à intervenir sur les fonds privés en imposant des obligations aux
propriétaires, qui constituent des sortes de servitudes urbaines : obligation d'alignement, servitudes d'égout.A
Avignon, au XIIIe siècle, une licencia aedificandi (permis de construire) est nécessaire pour bâtir ou aménager
un bâtiment privé et des «maîtres des rues» sont chargés de faire respecter les règlements, sous peine
d'amende. D'une manière très pragmatique, les statuts urbains réinventent ainsi la distinction entre les biens
publics et les biens privés.
§ 3. Les concepts savants
Les pratiques urbaines, qui naissent spontanément des nécessités de la vie quotidienne vont se trouver
confortées par l'utilisation de notions savantes que les juristes tirent des compilations de [Link] droit écrit
offre, en effet, un faisceau de concepts qui permettent de légitimer les actes des autorités ou les jugements
des cours qui ont à trancher des litiges dans lesquels des intérêts publics et privés se trouvent en conflit.
La notion d'universitas et la catégorie des res universitatis
Les romains utilisaient le terme d'universitas pour désigner une collectivité d'être humains, et spécialement les
cités et ils reconnaissaient l'existence d'un patrimoine propre aux cités et distinct de celui de leurs habitants
comme de celui de l'Etat [Link] était facile de transposer les règles trouvées dans le Digeste (D 1, 8, 6),
pour les appliquer aux bâtiments et aux espaces publics des villes médiévales.
La notion d'auctoritas publica conférait au Sénat romain le pouvoir d'autoriser les magistrats à prendre des
règlements de portée générale; les magistrats municipaux des villes médiévales, qui se parent dans le Midi
du nom de consuls, ne manqueront pas d'invoquer cette auctoritas publica pour faire des «établissements»,
et les imposer à leurs concitoyens.
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Enfin, ils utilisent la notion d'utilitas publica, présente dans les constitutions impériales pour légitimer
leurs dé[Link] légistes l'appliquent d'abord aux juges qui peuvent en fonction de cette utilitas publica
agir d'office, procéder à une enquête, conduire une procédure ; puis de l'exercice de la justice à la fonction
administrative, le pas est vite franchi ;à vrai dire, au Moyen Age l'exercice de la justice et l'administration ne
se distinguent pas, et les magistrats municipaux sont tout aussi bien les juges de leurs concitoyens que leurs
administrateurs. L'utilité publique que les juristes expriment aussi par l'expression de «commun profit», justifie
donc l'auctoritas qu'exercent les magistrats au nom de l'universitas.
La gestion des biens publics est donc insérée dans un réseau de concepts qui ont pour effet de les
séparer de plus en plus nettement de la gestion des biens privé[Link] principe s'affirme, celui de leur
inaliénabilité.L'utilité publique commande que ces biens soient retirés du commerce ordinaire et affectés
durablement à l'usage public, et l'autorité publique dont bénéficient les magistrats leur permet de faire respecter
cette affectation.
§ 4. Les débuts de l'expropriation
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Ces notions ont une application dès le XIV siècle dans le domaine de l'[Link] s'inspirant de la
doctrine romaniste, les autorités municipales sous le contrôle de la jurisprudence des cours de justice et
principalement du parlement de Paris, commencent à justifier les «dépossessions forcées», en les fondant
sur l'utilité [Link] docteurs de l'Université d'Orléans, Jacques de Révigny et son disciple Pierre de
Belleperche préconisent l'exigence d'une «cause raisonnable» comme la sécurité militaire, la «faveur de la
religion», ou le bien de la ville pour qu'une expropriation soit justifié[Link] trouve l'écho de cette doctrine dans
un acte concernant une expropriation prononcée par les consuls de Rodez en 1363, pour construire un hôtel
de ville : «pro bono publico et utilitate et commodo dicte civitatis» (pour le bien public et l'utilité et la commodité
de ladite cité).
Le parlement de Paris rend de nombreuses décisions qui condamnent des seigneurs ou des magistrats
municipaux qui ont exproprié des particuliers pour des raisons insuffisamment justifiées.
En 1361, un noble parisien fut ainsi admis à faire la preuve que les commissaires qui avaient fait abattre sa
maison ne l'avaient pas fait pour renforcer les murailles face au danger anglais, mais pour satisfaire «une
vieille haine» à son encontre.
La doctrine romaniste (C 10, 27,1 et 2) exige aussi que les propriétaires évincés soient indemnisés en se
fondant sur des constitutions impériales du Bas Empire qui ordonnaient que les vivres réquisitionnés pour
nourrir les Romains en période de disette, soient payés à leurs [Link] exigence, qui correspondait
aussi à l'idée du juste prix défendue par les canonistes, a été mise en oeuvre précocement, avec parfois des
procédures qui ont une allure assez moderne.
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Les principes généraux du droit de l'expropriation sont établis dès le bas Moyen Age, mais il ne faudrait pas
en déduire qu'ils étaient unanimement respecté[Link] cours des siècles suivants, on peut même constater une
certaine régression due à l'intervention de plus en plus pressante de l'Etat.
L'essor du pouvoir royal et la mise en tutelle des pouvoirs inférieurs, seigneuriaux ou municipaux a conduit
à une monopolisation par l'Etat de l'[Link] «retrait d'utilité publique» devient l'affaire des officiers
[Link] sont d'abord les parlements qui sont chargés de contrôler la régularité des expropriations, puis cette
mission sera ensuite confiée aux intendants, en vertu du principe de la «justice retenue», mais ces agents
supérieurs de l'Etat se sont souvent retrouvés dans la situation d'être à la fois les décideurs de la mesure
d'expropriation et les juges de son contentieux.
La monarchie a même tenté, comme on le verra plus bas d'imposer l'idée que le roi a un droit supérieur (théorie
de la «directe universelle») sur toutes les propriétés de ses [Link] cette prise en main administrative de
l'expropriation n'a pas abouti à véritable uniformisation du droit et elle a laissé la porte ouverte à l'arbitraire.
Les difficultés financières chroniques de la monarchie absolue sont pour beaucoup dans l'insuffisance voire la
quasi-absence d'indemnisations de beaucoup d'expropriation.
Dans ces conditions, on comprend les réclamations qui se sont exprimées dans les cahiers de doléances de
1789 à ce sujet.
Nous avons vu dans la première partie, les circonstances qui ont présidé à l'adoption par l'Assemblée
constituante du fameux article 17 de la Déclaration des droits qui dispose que nul ne puisse être privé de
sa propriété «si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la
condition d'une juste et préalable indemnité».
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Section 2. Le domaine de la Couronne :
naissance de la domanialité publique
La doctrine savante a également favorisé la transformation du domaine féodal du roi en domaine de la
Couronne.
§ 1. L'extension du domaine royal sous les
Capétiens
Les premiers monarques capétiens, descendants de Robert le Fort et d'Hugues Capet possédaient un domaine
royal composé d'un ensemble de seigneuries situées pour l'essentiel entre Seine et Loire.
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Les premiers rois de la dynastie, d'Hugues I à Philippe Auguste se sont employés à étendre ces territoires
en utilisant toutes les ressources du droit féodal.
Aliénor
Ils ont su nouer de fructueuses alliances matrimoniales, permettant de faire entrer de nouvelles seigneuries,
par la voie des dots et des hé[Link] n'ont pas hésité à procéder à des achats et à des échanges lorsque
l'occasion s'en présentait, et, évidemment, ils ont procédé à des conquêtes ou à des «commises», comme
la célèbre confiscation de la Normandie prononcée par Philippe Auguste, en 1203, au détriment de son rival,
le roi d'Angleterre, Jean sans Terre, qui était aussi son vassal pour ses possessions continentales. (Voir la
carte des territoires ci dessus.)
Philippe Auguste
Le roi faisait gérer son domaine selon les règles ordinaires du droit fé[Link] différentes sources de revenu
(revenus fonciers, droits de justice, «profits» féodaux de toutes natures) se fondaient dans le trésor royal et
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constituaient l'essentiel des ressources de la monarchie, en l'absence d'un système fiscal (la taille royale) qui
ne verra le jour que de manière très progressive entre le XIVe et le XVe siècle.
Mais à partir du XIIIe siècle, la diffusion des idées romaines sur la souveraineté du roi, permet à des légistes
au service du roi de France de revendiquer pour son compte des droits sur des biens affectés à l'usage du
[Link] s'inspirent de textes du Code de Justinien qui plaçaient sous l'autorité de l'empereur les res publicae
ou les res fisci, tels que les grandes routes, les fleuves navigables, les rivages de la mer, les ouvrages de
défense.
Les légistes soutiennent l'idée que le roi peut revendiquer ces biens et les incorporer à son domaine royal en
vertu de sa responsabilité éminente dans le maintien de l'ordre public et de son devoir de rendre la justice.
Dans le même temps, un effort de classification conduit à une distinction entre :
• un domaine corporel composé des biens fonciers : terres, forêts, châteaux.., et des biens mobiliers:
bijoux, argent, créances.
• et un domaine incorporel, composé des revenus féodaux (cens, rentes, profits justice), des revenus
fiscaux (tailles et impôts indirects) et des prérogatives régaliennes, imitées des droits impériaux : droit
d'aubaine (confiscation des biens des étrangers) ; droit sur les épaves, sur les trésors cachés et par
extension sur les mines.
§ 2. L'affirmation de l'Etat et la théorie de la
«directe universelle»
La Main de justice est un des insignes royaux (regalia) remis au roi au
cours de son sacre. Elle symbolisait le pouvoir de rendre la justice.
Vers la fin du Moyen Age, une évolution terminologique tend à remplacer les termes «domaine royal » par
«domaine de la couronne» ; c'est la marque d'une conceptualisation certaine de l'idée d'Etat.
Les juristes expliquent que les biens du domaine royal n'appartiennent pas en propre au roi mais à la
«couronne», symbole de la continuité [Link] roi n'est qu'un usufruitier de ces biens à la suite d'un
«mariage mystique» qui l'a uni à la couronne au moment de son sacre. Ces idées vont de pair avec la théorie
des «deux corps du roi» : le roi est à la fois une personne humaine et donc mortelle et l'incarnation à travers ce
symbole de la Couronne d'une entité supérieure que les théoriciens (Jean Bodin entre autres) de la monarchie
absolue finiront par appeler l'Etat.
Dans le même temps, une autre thèse voit le jour, selon laquelle le roi a, par sa qualité de souverain, un
domaine éminent sur tout le territoire du royaume. Ce qui conduit certains théoriciens à soutenir qu'il a un droit
supérieur sur tous les biens de ses sujets, ce qui renforce son pouvoir d'[Link] auteurs se fondent
sur le droit romain et sur les principes féodaux qui faisaient du roi le suzerain des suzerains.
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Ces théories, sont utilisées très concrètement pour permettre au roi de liquider les séquelles de la Guerre de
Cent ans et de confisquer les biens des individus ou des familles qui avaient soutenu le parti des Bourguignons
et la cause [Link] théorie, dite de la «Directe universelle» visait aussi les terres libres - les alleux - qui
échappaient au droit féodal. Elle permettait au fisc de réclamer des droits de mutation sur ces biens au profit
du trésor [Link] édit de 1629, pris sous le règne de Louis XIII, a essayé de légaliser cette théorie, mais il a
suscité une très vive résistance, surtout dans le Midi où les alleux étaient restés assez nombreux.
Les Parlements du Midi : Toulouse, Bordeaux, Aix refusèrent de l'enregistrer et le pouvoir royal finira par
abandonner cette prétention.
Le roi ne peut pas être considéré comme propriétaire supérieur de toutes les terres du royaume et les
juristes vont faire clairement la séparation entre les biens de la couronne et les patrimoines privé[Link] fait, la
conséquence de cette évolution est l'élaboration d'un statut exorbitant du droit commun pour les biens de la
couronne, autrement dit la construction d'un statut juridique propre du domaine public.
§ 3. L'énonciation des principes généraux de
la domanialité publique
Toujours sous l'influence des idées romaines, le domaine de la couronne est doté d'un statut
particulier, exorbitant des règles du droit privé de l'époque. Les traits essentiels en sont l'inaliénabilité et
l'imprescriptibilité.On fait remonter l'énonciation de ces principes au célèbre Edit de Moulins de 1566. En réalité,
ils ont été dégagés progressivement dès le XIVe siècle par la doctrine savante et mise en oeuvre d'une manière
tâtonnante.
Fils de Philippe le Bel et de Jeanne de Navarre, il régna d'abord sur la Navarre
(1305), puis fut sacré roi de France en 1314, mais ne régna que deux ans et
n'eut qu'un fils posthume, Jean Ier qui ne lui survécut que quelques jours .
La question se pose après la mort de Philippe le Bel. Celui-ci, toujours à court d'argent, avait vendu beaucoup
d'éléments du patrimoine [Link] successeur, Louis X le Hutin révoque en 1314 un certain nombre de ces
aliénations et promet de ne plus vendre de biens du domaine royal.
Cet engagement sera renouvelé à plusieurs reprises par ses propres successeurs, en 1321, 1347, 1360. Ce
qui montre que l'engagement n'a pas été véritablement tenu.
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Charles V (1338-1380)
Sous le règne de Charles V, on l'inclut même dans le serment du sacre pour lui donner plus de solennité.
Les juristes précisent le contenu de cet engagement et lui assimile le principe de l'imprescriptibilité : les biens
relevant du domaine de la couronne ne peuvent faire l'objet, de la part des particuliers d'une prescription
acquisitive. Ce que le juriste Loyseau traduira dans un célèbre adage : «Qui mange l'oie du roi, cent ans après
en rend les plumes».
Le régime juridique élaboré par la doctrine et la jurisprudence du parlement a été inséré dans l'édit de Moulins
qui fut rédigé par le chancelier Michel de l'Hôpital et approuvé par les Etats généraux de 1566, sous le règne
de Charles IX.
Le principe général est que le domaine de la couronne est aussi indivisible que la couronne elle-même, donc
inaliénable et imprescriptible.
En fait, l'édit de Moulins établit une distinction, qui s'était progressivement dégagée entre :
Charles IX (1550-1574)
• le domaine fixe qui est constitué par l'ensemble des biens meubles et immeubles et des droits corporels
et incorporels acquis au moment de l'avènement du roi : ce domaine fixe est inaliénable,
• et le domaine casuel constitué des biens et droits acquis pendant le règne ou déjà présents dans
le patrimoine du futur souverain lorsqu'il n'était que prétendant ou héritier présomptif de la couronne,
ces biens sont librement disponibles pendant le règne et, ce n'est qu'après la mort du roi qu'ils seront
incorporés au domaine fixe.
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Henri IV (153-1610)
Cette distinction a eu des applications concrètes importantes, notamment à l'époque de Henri IV.
En effet, avant son avènement sur le trône de France, à la mort de Henri III, en 1589, le premier des Bourbons
était déjà roi de Navarre, royaume dont il avait hérité de sa mère, la reine Jeanne d'Albret.
Pendant son règne, les deux couronnes ont été réunies par une simple union personnelle, Henri était roi de
France et de Navarre ; mais à sa mort en 1610 l'héritage de Navarre a été incorporé au domaine de la couronne
de France, par un arrêt prononcé en 1614 par le Parlement de Paris, en application de l'édit de Moulins.
Enfin, tout principe ayant ses exceptions, l'inaliénabilité souffrait quelques entorses, dont la plus notable est
la pratique des engagements qui a permis au pouvoir royal de donner à des financiers qui avaient prêté de
l'argent au roi des éléments du domaine à titre de sûreté.En théorie, le trésor royal pouvait toujours désengager
ces biens en remboursant le [Link] il est arrivé assez souvent que le trésor royal à court d'argent soit
dans l'incapacité de récupérer ces biens engagés et c'est ainsi, par exemple, qu'au XVIIe siècle, certaines
forêts royales purent être appropriées par des particuliers.
Les principes de l'édit de Moulins n'en ont pas moins été rappelés à plusieurs reprises, notamment dans
l'Ordonnance sur les Eaux et Forêts de 1669 puis dans celle sur la Marine et le domaine public maritime de
1681. Les principes de la domanialité publique étaient donc établis dans leurs grandes lignes, bien avant la
Révolution.
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