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N° 348

SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès -verbal de la séance du 31 mai 2001

RAPPORT D'INFORMATION
FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes

économiques de la Nation (1) sur une étude comparative portant sur la
réforme de l’Etat à l’étranger,

Par M. Gérard BRAUN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude
Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques -
Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ;
Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre
Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean -Philippe Lachenaud,
Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Administration.
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SOMMAIRE
Pages

AVANT-PROPOS ................................................................................................................................... 5

CHAPITRE PREMIER - LA RÉFORME DE L’ÉTAT : UNE NÉCESSITÉ

CONSENSUELLE PLUS SOUVENT QU’UN CHOIX POLITIQUE PARTISAN...................... 9

I. AUX ORIGINES DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT ...................................................................... 10

A. DAVANTAGE UNE SOLUTION À DES DIFFICULTÉS DIVERSES... .................................. 10

1. Sortir de la crise : le cas de l’Italie ............................................................................................... 10
2. Faire face à la réunification : l’Allemagne ................................................................................... 10
3. Engager un redressement des finances publiques : le Canada et la Nouvelle-Zélande ............. 11
4. Adhérer à l’Union économique et monétaire : le cas grec........................................................... 12
5. Alléger le poids d’une bureaucratie paralysante : le cas du Japon ............................................ 12
6. Réformer l’Etat pour préserver l’essentiel : la Suède et le Danemark ....................................... 13
7. Améliorer l’image de l’administration : les Etats-Unis ............................................................... 15
8. L’absence d’une théorie du service public n’empêche pas la mise en œuvre de
réformes : la Finlande et les Pays-Bas .......................................................................................... 15

B. ...QU’UN THÈME POLITIQUE PARTISAN ................................................................................... 17

1. Un contenu idéologique certain : le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande................................ 17
2. Des réformes engagées à la suite d’une révision constitutionnelle : la Belgique ...................... 18

II. UN CONSENSUS RELATIVEMENT LARGE............................................................................ 19

A. DES RÉFORMES GLOBALEMENT APPROUVÉES .................................................................... 19

1. Un projet transpartisan................................................................................................................... 19
2. Une opinion publique généralement favorable ............................................................................. 22

B. LA CONTINUITÉ A PRÉVALU ....................................................................................................... 24

1. Une ambition réformatrice continue .............................................................................................. 24
2. La poursuite de la réforme de l’Etat .............................................................................................. 26

CHAPITRE DEUX - LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE : VERS

UNE CULTURE DU RÉSULTAT ....................................................................................................... 28

I. LA GESTION PAR LA PERFORMANCE : DES S ITUATIONS DIVERSES, UNE

TENDANCE GÉNÉRALE............................................................................................................... 28

A. DES RÉFORMES EN COURS .......................................................................................................... 29

1. Des pratiques pragmatiques et expérimentales ............................................................................. 29
2. Un retard dans l’application des réformes .................................................................................... 31
3. Le souci démocratique de la transparence .................................................................................... 32

B. DES PAYS TRÈS AVANCÉS............................................................................................................ 32

1. Vers l’établissement d’une comptabilité d’exercice ..................................................................... 33
2. L’élaboration d’indicateurs de résultats pertinents destinés à améliorer l’information
financière ......................................................................................................................................... 37

II. VERS DES MÉTHODES PROCHES DE CELLES DU SECTEUR PRIVÉ ........................... 40

A. UN SECTEUR PUBLIC GÉRÉ COMME UNE ENTREPRISE PRIVÉE ...................................... 41

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B. UNE DÉMARCHE PLUS PRAGMATIQUE.................................................................................... 43

CHAPITRE TROIS - DES FONCTIONS PUBLIQUES RÉFORMÉES ....................................... 45

I. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PUBLIQUES PLUS

DYNAMIQUE ................................................................................................................................... 46

A. UN CADRE STATUTAIRE ASSOUPLI .......................................................................................... 46

1. Une diversité de situations... .......................................................................................................... 46
2. ... mais une tendance générale qui converge vers un assouplissement des modalités
de gestion des fonctionnaires ou agents publics ........................................................................... 49

B. UN INTÉRÊT SPÉCIFIQUE PORTÉ À LA HAUTE FONCTION PUBLIQUE ........................... 53

II. DES FONCTIONNAIRES DAVANTAGE SENSIBILISÉS AUX RÉSULTATS DE

L’ADMINISTRATION .................................................................................................................... 56

A. LA RESPONSABILISATION ACCRUE DES FONCTIONNAIRES ............................................ 56

1. Le souci de l’efficacité .................................................................................................................... 56
2. La rémunération en fonction des résultats .................................................................................... 59

B. RENDRE LA FONCTION PUBLIQUE PLUS ATTRACTIVE ...................................................... 60

CHAPITRE QUATRE - LA SIMPLIFICATION ET LA MODERNISATION DES

STRUCTURES ADMINISTRATIVES ............................................................................................... 63

I. DES SYSTÈMES ADMINISTRATIFS FONDÉS SUR DES AGENCES .................................. 63

A. LA DISTINCTION DU POLITIQUE ET DE L’ADMINISTRATIF .............................................. 63

1. Une plus grande autonomie de gestion .......................................................................................... 64
2. Une contribution certaine à la meilleure connaissance de l’action administrative ................... 65

B. UN SYSTÈME ADOPTÉ PAR DES PAYS AUX TRADITIONS POLITIQUES TRÈS

DIFFÉRENTES................................................................................................................................... 65
1. Des pays marqués par la culture libérale...................................................................................... 65
2. Les agences dans des pays de tradition sociale-démocrate ......................................................... 70

II. RAPPROCHER L’ADMINISTRATION DE L’USAGER ......................................................... 72

A. L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DU SERVI CE.................................................................. 72

1. La réforme des administrations centrales...................................................................................... 72
2. La simplification des démarches administratives ......................................................................... 74

B. L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE....................................................................................... 75

ANNEXE 1 - Questionnaire adressé par le rapporteur à l’ambassade de France de

chacun des 21 pays étudiés .................................................................................................................... 80

ANNEXE 2 - Comptes rendus d’auditions ........................................................................................ 82

ANNEXE 3 - La modernisation des administrations en Europe..................................................... 97

EXAMEN EN COMMISSION .............................................................................................................100

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« L’organisation de l’Etat et les performances

des administrations deviennent de plus en plus
des facteurs compétitifs qui décident de la
prospérité d’une nation » .

Franco Bassanini,
ancien ministre italien de la fonction publique,
chargé de la réforme de l’Etat
 -5-

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Depuis plusieurs années, votre rapporteur consacre, au sein du rapport

budgétaire qu’il établit à l’occasion de l’examen des crédits de la fonction
publique et de la réforme de l’Etat, des développements relatifs à la réforme de
l’Etat dans des pays étrangers d’un niveau de développement comparable à
celui de la France.

En 1998, il avait présenté les lignes directrices de la réforme de l’Etat

au Royaume-Uni et en Allemagne 1.

En 1999, son rapport budgétaire comportait des éléments

supplémentaires sur la réforme de l’Etat aux Etats-Unis 2.

L’année dernière, l’Irlande, l’Italie et les Pays-Bas faisaient l’objet de

développements spécifiques 3.

Cette année, votre rapporteur a souhaité approfondir cette

question, et consacrer le présent rapport d’information à une étude
comparative de la réforme de l’Etat dans 21 pays étrangers 4 :

- les quatorze autres Etats-membres de l’Union européenne ;

- d’autres pays européens non membres de l’Union européenne, à

savoir la Norvège et la Suisse ;

- et des Etats non européens : les Etats-Unis, le Canada, le Japon,

l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Le présent rapport ne recherche pas l’exhaustivité sur un sujet d’une

ampleur, tant documentaire que géographique, aussi considérable. N’ayant pas
la prétention de constituer « une somme », il tend simplement à montrer
comment de nombreux pays industrialisés ont procédé pour réformer leur

1
Rapport n° 66, annexe n° 29, 1998-1999.
2
Rapport n° 89, annexe n° 29, 1999-2000.
3
Rapport n° 92, annexe n° 28, 2000-2001.
4
Votre rapporteur a adressé un questionnaire aux ambassadeurs de France dans chacun de ces
pays, et les remercie vivement, ainsi que leurs services, pour leur réelle collaboration. Ce
questionnaire figure en annexe au présent rapport.
 -6-

administration, pour rendre plus efficaces leurs services publics, et pour tenter
de redynamiser leur fonction publique.

Votre rapporteur n’a pas cherché à simplifier une situation qui

opposerait, d’un côté, une France dont l’administration serait immobile et
sclérosée, et, de l’autre, des pays étrangers dans lesquels la réforme de
l’Etat serait rapide, facile et quasiment aboutie. Il n’ignore pas que ces
pays en sont à un stade différent de leur processus de réformes, que les
freins aux changements existent partout, et que l’administration française
recèle des capacités d’adaptation et d’évolution.

Connaissant les difficultés liées aux comparaisons internationales

dans un domaine comme celui-ci, en raison de traditions historiques et
culturelles parfois très prégnantes, de philosophies de l’Etat souvent fort
différentes, de données socio-économiques à replacer dans leur contexte, mais
aussi de bases statistiques évolutives, il a néanmoins souhaité illustrer, par des
exemples étrangers ayant souvent porté leurs fruits, le thème de la réforme de
l’Etat, qui constitue depuis de nombreuses années en France, et par delà les
alternances électorales, un sujet politique majeur.

Notre pays se trouve dans une situation paradoxale vis -à-vis de la

réforme de l’Etat.

Promue priorité de gouvernements successifs, la réforme de l’Etat a

fait l’objet de rapports et d’ouvrages extrêmement nombreux, et bénéficie de
structures administratives spécifiques - ministère de la réforme de l’Etat,
service ad hoc au sein du Commissariat général du Plan, par exemple - qui ont
d’ailleurs souvent souffert d’une instabilité institutionnelle, elle -même liée
aux alternances politiques. C’est notamment le cas du Commissariat à la
réforme de l’Etat, transformé en 1998 en simple délégation interministérielle.

De surcroît, des comités interministériels pour la réforme de l’Etat se

réunissent régulièrement, sous la présidence du Premier ministre, et
définissent un certain nombre de priorités pour l’année à venir, sans que ne
soit nécessairement dressé un bilan des décisions prises précédemment ni,
surtout, qu’apparaisse une cohérence d’ensemble.

Ainsi, le site Internet du ministère de la fonction publique et de la

réforme de l’Etat n’affiche pas moins de 17 chantiers pour promouvoir la
réforme de l’Etat ! Ce ministère se contente pourtant, trop souvent, de publier
des circulaires ou d’annoncer des mesures qui, certes ne sont pas
nécessairement négligeables, mais qui présentent un caractère essentiellement
symbolique, telle la suppression de la fiche d’état civil.

La réforme de l’Etat bute, en France, sur le poids de la fonction

publique - le quart de la population active, plus de 40 % du budget de
l’Etat - et sur l’interventionnisme en réalité grandissant de la sphère
 -7-

étatique , illustré, notamment sur le marché du travail, par les emplois -jeunes
et la réduction uniforme et autoritaire du temps de travail. Elle souffre
également de comportements syndicaux archaïques, plus prompts à
l’opposition systématique et à l’affrontement qu’à la coopération et à la
négociation fructueuse, comme l’a montré l’échec de la réforme de
l’administration fiscale, alors que le coût du recouvrement des impôts est bien
plus important en France que dans d’autres pays.

Il convient toutefois d’insister sur la réforme en cours de

l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, qui
vise à réformer la procédure budgétaire afin de promouvoir une approche
centrée non plus seulement sur les moyens mais également sur les résultats, de
mettre en œuvre une comptabilité en droits constatés facilitant la prise de
décisions, de développer l’évaluation des politiques publiques grâce au recours
à des indicateurs de résultats pertinents.

Comme l’a montré le président de notre commission des finances,

Alain Lambert, ce chantier législatif considérable est un préalable à la
réforme de l’Etat 1.

Du reste, de très nombreux pays étrangers ont réalisé une réforme

souvent importante de leur procédure budgétaire et de leurs méthodes
comptables, qui leur a permis, grâce à un système d’informations relatives aux
administrations publiques plus développé et à une démarche davantage axée
sur la recherche de l’efficacité des services publics, de faire reculer le poids de
l’Etat dans la vie économique et refluer le niveau des dépenses publiques.

A cet égard, il convient de rappeler les importants travaux menés au

sein du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, qu’il s’agisse
du rapport établi à l’été 1998 par M. Jean-Jacques François dans le cadre de la
mission « Comptabilité patrimoniale », ou de celui rédigé au début 2000 par
l’Inspection générale des finances, sous la direction de M. Henri Guillaume,
au titre d’une mission d’analyse comparative des systèmes de gestion de la
performance et de leur articulation avec le budget de l’Etat. Ces rapports ont
constitué de très précieuses sources d’informations pour votre rapporteur, qui
tient à remercier le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie de les
lui avoir communiqué avec diligence.

La quasi-totalité des exemples étrangers montre l’existence d’une

nette corrélation entre la réduction du format et des missions de l’Etat et
une réforme de celui-ci susceptible d’obtenir quelque succès significatif.

De cette situation d’ensemble, il ressort que la réforme de l’Etat en

France prend du retard par rapport aux principaux pays industrialisés.

1
Sénat, rapport n° 37, 2000-2001.
 -8-

Votre rapporteur, après avoir rappelé les conditions dans lesquelles la

plupart des pays industrialisés ont engagé la réforme de leur Etat, qui, le plus
souvent, est apparue comme une condition indispensable pour sortir de
difficultés plus ou moins grandes, s’est attaché à analyser trois aspects de la
réforme de l’Etat qu’il considère comme les plus importants, notamment au
regard de la situation de la France :

- la réforme apportée aux procédures budgétaires et aux méthodes

comptables, relevant d’une approche orientée vers l’appréciation des résultats
de la dépense publique ;

- les améliorations introduites dans le fonctionnement et la gestion

des ressources humaines publiques ;

- la plus grande souplesse donnée aux services publics, grâce

notamment à la création d’agences disposant d’une autonomie de gestion plus
ou moins grande et recourant à des modalités de fonctionnement permettant
d’échapper aux rigidités du droit public, ainsi qu’à une simplification des
procédures administratives.
 -9-

CHAPITRE PREMIER

LA RÉFORME DE L’ÉTAT : UNE NÉCESSITÉ

CONSENSUELLE PLUS SOUVENT QU’UN CHOIX
POLITIQUE PARTISAN

Le gouvernement français, face aux pressions qui s’exercent sur lui

pour engager de profondes réformes de structures, tant économiques, sociales
qu’administratives, rétorque que le contexte n’est pas favorable, que l’opinion
publique n’est pas prête, qu’il faut négocier et négocier encore, qu’il n’y a pas
d’urgence. Il suggère ainsi que les réformes, dont celle de l’Etat, peuvent
attendre on ne sait quelle échéance. Dans le même temps, il adopte bien
souvent un ton volontariste sur la réforme de l’Etat.

Apparaît alors une situation paradoxale caractérisée par un

discours politique réformateur mais par une absence de réforme s
significatives, au premier rang desquelles devrait figurer la réforme de
l’Etat , qui constituerait pourtant une solution aux problèmes actuels de la
France, une solution durable qui ne se satisferait pas d’engranger les
dividendes de la croissance. En réalité, la réforme de l’Etat ne doit pas être un
thème porteur limité à un affichage politique : elle a souvent été appliquée de
façon pragmatique par des gouvernements confrontés à une situation critique
de laquelle ils étaient bien décidés à sortir.

Il convient en effet de constater que la plupart des pays industrialisés

a mis en oeuvre des réformes touchant à l’organisation de leur administration
ou de leur fonction publique, suite à une crise économique ayant entraîné une
forte augmentation du chômage et un net déséquilibre de leurs finances
publiques. Plus rarement, la réforme de l’Etat faisait partie en tant que telle du
programme électoral d’une formation politique accédant au pouvoir. En fait,
elle s’est souvent imposée comme une solution rendue nécessaire par de
graves difficultés économiques et sociales, plus qu’elle ne résulte d’un
choix politique délibéré. De surcroît, elle a été entreprise de façon
consensuelle, les différentes formations politiques et organisations syndicales,
par delà les alternances électorales, étant le plus souvent convaincues du bien-
fondé de ses grandes lignes. Elle n’a donc pas constitué un enjeu aux
affrontements politiques forts.
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I. AUX ORIGINES DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT

A. DAVANTAGE UNE SOLUTION À DES DIFFICULTÉS DIVERSES...

1. Sortir de la crise : le cas de l’Italie

La réforme de l’Etat en Italie est particulièrement intéressante à

analyser, car elle illustre à la fois l’assainissement économique qu’elle a
engendré et la possibilité de réformer en profondeur un Etat largement
décrédibilisé.

En dépit de sa mauvaise réputation, l’Etat italien, traditionnellement

considéré comme faible et corrompu, s’est en effet engagé dans une profonde
réforme depuis le milieu des années 1990, rendue indispensable par la crise
politique , sociale et financière qui affectait ce pays. Il convient simplement de
rappeler que la dette publique italienne avait largement plus que doublé en
quatorze ans, passant de 57,7 % du produit intérieur brut (PIB) en 1981 à
124,9 % en 1994. En outre, la cla sse politique était sortie complètement
discréditée de l’opération de lutte contre la corruption, dite « mani pulite »
(« mains propres »).

Les citoyens et les entreprises, lassés de l’immobilisme, de

l’inefficacité de l’économie comme des services publics, inquiets de se
retrouver au ban de l’Union économique et monétaire au moment où la
Commission européenne allait sélectionner les pays participant à la monnaie
unique, attendaient très fortement la mise en œuvre de réformes structurelles.

2. Faire face à la réunification : l’Allemagne

La réunification de l’Allemagne a constitué un contexte historique et

politique exceptionnel. La chute du mur de Berlin a conduit à la disparition
complète des institutions de l’ancienne RDA, et à un alignement des systèmes
politiques et administratifs des nouveaux Länder sur le modèle en vigueur à
l’ouest. Si le thème de la réforme de l’Etat avait prospéré à la fin des années
1960 et au début des années 1970, la réunification a contribuer à relancer une
réflexion sur le rôle des pouvoirs publics et les moyens d’exercer leurs
missions : elle a impulsé le changement, de manière directe et immédiate,
notamment en raison de la nécessité de réorganiser l’administration est-
allemande, mais aussi de manière indirecte, du fait de la pression induite sur
les finances publiques. Pourtant, l’Allemagne a accueilli assez tardivement le
discours sur le management public visant notamment à accroître l’efficacité
interne des administrations. Si le chancelier Kohl a engagé un débat, en 1995,
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sur le concept d’ « Etat allégé » ou « Etat svelte », les initiatives du

gouvernement fédéral sont restées peu nombreuses, l’essentiel des réformes
provenant de l’échelon communal qui doit supporter des dépenses sociales
ayant explosé suite à la réunification.

C’est en décembre 1999, que le Chancelier Schröder a lancé le

programme Moderner Staat Moderne Verwaltung, conduit par le ministre de
l’intérieur et dont la coordination a été confiée à une cellule administrative. Ce
programme s’applique au seul niveau fédéral, même si le concept d’ « Etat
instigateur » ou « Etat activateur » doit permettre de susciter un mouvement de
modernisation à tous les niveaux administratifs. Il s’agit clairement, pour
l’Etat fédéral, de recentrer ses domaines d’intervention, tout en déléguant
l’exercice de certaines missions. La réduction des effectifs des fonctionnaires
fédéraux est d’ailleurs un objectif clairement affiché par le gouvernement,
l’objectif étant de réduire leur nombre de plus de 309.000 en 1998 (hors
militaires) à 291.500 au 1er janvier 2002. Du reste, la réduction du nombre des
fonctionnaires est une tendance de fond depuis le milieu des années 1990, et
cela à tous les niveaux d’administration. Le gouvernement poursuit également
un objectif de réduction des dépenses de l’Etat fédéral, de 150 milliards de
deutschemark entre 2000 et 2003.

3. Engager un redressement des finances publiques : le Canada

et la Nouvelle -Zélande

La quasi-totalité des pays ayant entamé un processus de réforme de

l’Etat ont poursuivi, parmi leurs objectifs, l’amélioration de la situation de
leurs finances publiques.

Toutefois, cet aspect est beaucoup plus présent dans certains pays, où
la situation budgétaire dégradée est directement à l’origine de
l’introduction de réformes.

• Le gouvernement libéral du Canada, alors dirigé par M. Jean

Chrétien qui avait remporté les élections de l’automne 1993 sur un programme
de restauration des équilibres budgétaires, a engagé à partir de 1994 une
réforme de la fonction publique fédérale, essentiellement motivée par des
raisons budgétaires. Ce mouvement de réformes a pris la forme d’un « examen
des programmes ». De 1993 à 1998, les dépenses publiques ont ainsi diminué
de 17 milliards de dollars canadiens, tandis que le solde budgétaire devenait
excédentaire à partir de l’exercice 1997-98.

• La Nouvelle -Zélande se retrouvait dans une situation relativement

proche. Confronté à une conjoncture économique difficile - dégradation
préoccupante des déficits et de la dette, taux d’intérêt élevés, dépréciation
continue du dollar néo-zélandais... -, le gouvernement travailliste issu des
 - 12 -

élections de 1984 a estimé nécessaire de soumettre tous les secteurs de

l’économie, y compris le secteur étatique, aux règles de la concurrence.

4. Adhérer à l’Union économique et monétaire : le cas grec

En mai 1998, les performances économiques de la Grèce avaient été

jugées insuffisantes, au regard des critères de convergence édictés par le Traité
de Maastricht, pour lui permettre d’adhérer à l’Union économique et
monétaire (UEM), et donc d’adopter la monnaie unique, dès le 1er janvier
1999. La réforme de l’Etat grec a donc essentiellement consisté à mettre en
œuvre des réformes économiques et sociales, son objectif étant de rejoindre les
onze Etats membres de l’UEM dès que possible.

Ces réformes ont progressé de façon relativement lente et prudente,

compte tenu, notamment, de l’extrême centralisation de l’Etat hellène et d’un
certain archaïsme de son administration. Il convient par exemple de citer une
étude d’Eurostat, selon laquelle la création d’une entreprise en Grèce nécessite
13 démarches, 53 jours et 5.451 dollars (soit 0,48 % du PIB par tête, contre
0,19 % en France) !

Cependant, au terme de sept années d’efforts d’assainissement

économique, la Grèce a pu satisfaire aux critères de convergence, et participer
à l’UEM au 1er janvier 2001, soit avec un retard de seulement deux ans par
rapport aux autres pays. Son programme de stabilité et de croissance 2000-
2001 reste néanmoins très rigoureux, et prévoit une discipline budgétaire
renforcée ainsi qu’un engagement du gouvernement à entreprendre des
réformes structurelles, notamment la privatisation de treize entreprises et
organismes publics afin de désendetter l’Etat, et à poursuivre son
assainissement économique.

5. Alléger le poids d’une bureaucratie paralysante : le cas du

Japon

Le Japon, au début des années 1990, a vu se multiplier les critiques

adressées à l’encontre de son administration, notamment à la suite de plusieurs
scandales. L’administration nippone, si elle s’est révélée un outil efficace au
moment de la reconstruction d’après-guerre et de la formidable croissance
économique qui s’en est suivie, est en effet extrêmement critiquée.
 - 13 -

Les critiques adressées à l’administration japonaise

L’administration japonaise fait l’objet de deux types de critiques.

Des critiques structurelles

Le système administratif japonais est sévèrement jugé, depuis fort longtemps, mais de
manière feutrée, si bien que ces critiques n’alimentaient pas le débat public.

Il convient de rappeler que l’administration est la seule institution à avoir échappé au

bouleversement de l’après-guerre : son organisation et son mode de fonctionnement n’ont donc
guère évolué, dans leurs fondements, depuis l’ère Meiji. Cet héritage ancien explique certains de
ses travers et met en évidence son archaïsme dans la société japonaise actuelle.

L’administration serait ainsi peu ouverte et peu efficace, étant accusée de

centralisation excessive, de collusion entre les élites administratives, les élites politiques du parti
gouvernemental et les milieux d’affaires, de manque de transparence, de segmentation et de
concurrence stérile entre les différents ministères, de rigidités multiples...

Des critiques conjoncturelles

Ces critiques traditionnelles ont connu un net regain depuis les années 1980. Au
départ, l’influence du contexte international marqué par le renouveau des idées libérales, mais
aussi des exigences nationales telles que la nécessité de restaurer les finances publiques, ont
favorisé la propagation de critiques provenant d es milieux d’affaires, au nom de la modernisation
économique du pays, comme des pays étrangers, qui souhaitaient une plus grande ouverture
commerciale de l’archipel.

Les années 1990 marquent un tournant. Ce sont désormais les citoyens qui reprochent
à l’administration son implication dans certains scandales, ainsi que sa gestion désastreuse des
conséquences de la bulle économique. En outre, lors de l’expérience manquée d’alternance
politique en 1993-1994, la faiblesse du pouvoir politique a en fait renforcé le rôle et l’influence
de l’administration. Enfin, l’impuissance des pouvoirs publics à l’occasion du terrible
tremblement de terre de Kobe a provoqué un véritable choc dans l’opinion publique.

C’est dans ce contexte de contestations que le processus de réforme -

au Japon, on ne parle pas de réforme de l’Etat mais de réforme administrative
- a été relancé en 1996 par le gouvernement de l’époque, dirigé par
M. Hashimoto, par la suite ministre en charge des réformes administratives.

6. Réformer l’Etat pour préserver l’essentiel : la Suède et le

Danemark

• La volonté réformatrice suscitée par la nécessité de conserver les

fondements de son modèle social illustre parfaitement le cas de la Suède .

Le secteur public suédois comprend essentiellement :

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- au niveau de l’Etat : les ministères, les agences publiques et les

entreprises publiques ;

- au niveau local : les communes et les comtés, les établissements

publics placés sous leur tutelle - principalement d’éducation et de santé - et les
entreprises locales.

Toutefois, ce système s’est mis en place de façon pragmatique , au

fur et à mesure qu’apparaissait la nécessité de satisfaire de nouveaux besoins
sociaux. Dans ce cas également, il ne fait pas l’objet d’une construction
théorique et juridique. Il convient néanmoins de noter que, pour les autorités
suédoises, les gouvernements sociaux-démocrates en particulier, les secteurs
de l’éducation et de la santé ainsi que, dans une moindre mesure, du logement
social, sont au cœur de ce qui constitue le secteur public.

Mais la Suède, si elle n’a pas conduit de réflexion globale sur la

modernisation de l’Etat, n’en a pas moins engagé, dès 1988, de profondes
réformes, consécutives à la prise de conscience de l’insoutenabilité à long
terme de sa politique budgétaire. En effet, la générosité de son modèle social
d’Etat-providence a fini par engendrer de très importants déficits budgétaires,
qui ont abouti à la crise financière de 19931. Par ailleurs, la perspective de son
adhésion à l’Union européenne lui interdisait dorénavant de poursuivre la
politique de dévaluation régulière de sa monnaie qui lui permettait de
rééquilibrer ses comptes publics.

A partir de cette période, la Suède s’est dotée d’instruments

techniques lui permettant de conduire une politique budgétaire beaucoup plus
rigoureuse, mais, comme le note le rapport établi par M. Jean-Jacques
François en 1998 dans le cadre de la mission « Comptabilité patrimoniale »,
cette orientation nouvelle « a été menée au nom de la préservation de ce
modèle [le Welfare], pour retrouver les marges de manœuvre perdues par les
politiques publiques par le poids de la charge de la dette » 2.

La réforme de l’Etat, dans l’esprit du gouvernement, n’obéissait à

aucune logique macroéconomique prétendument orthodoxe, mais visait au
contraire à la conservation du modèle qui fait la spécificité du contrat
social suédois.

• Le Danemark se trouve dans une situation similaire. Les Danois

sont extrêmement attachés à leur modèle d’Etat-providence, qu’ils appellent
« société de solidarité ». Le pays, comme beaucoup d’autres, est confronté à
des défis structurels de démographie, le vieillissement de sa population
notamment, d’internationalisation de l’économie, de besoins de compétitivité,
de réduction de la pression fiscale, et d’accroissement des attentes des

1
Le niveau des prélèvements obligatoires s’établissait alors à près de 60 % du PIB, et le déficit
budgétaire atteignait 12,3 % du PIB. .
2
Rapport Le système financier de l’Etat en question.
 - 15 -

citoyens vis -à-vis des services publics. C’est précisément pour conserver la
philosophie générale de la « société de solidarité » que le gouvernement
social-démocrate poursuit une politique de réformes administratives destinées
à adapter l’Etat-providence danois à son époque.

7. Améliorer l’image de l’administration : les Etats-Unis

Les Etats-Unis présentent une spécificité, qui tient au caractère

quasi-permanent du processus de réforme de leur administration. Toutefois, le
dernier ensemble de réformes date du premier mandat du Président Clinton, et
fut décidé dans un contexte de très mauvaise perception de l’administration
par les usagers. Une étude réalisée en 1993 révéla en effet que seuls 21 % des
Américains faisaient confiance au gouvernement fédéral, soit le taux le plus
faible depuis 40 ans. Un vaste effort d’amélioration de l’Etat fédéral a dès lors
été entrepris, sous l’impulsion du Vice-Président Al Gore et d’un groupe
d’action intergouvernemental (National Performance Review). L’initiative prit
à partir de 1998 le nom de National Partnership for Reinventing Government.

8. L’absence d’une théorie du service public n’empêche pas la

mise en œuvre de réformes : la Finlande et les Pays -Bas

De nombreux Etats se distinguent de la France en raison de

l’inexistence d’une réflexion théorique, voire idéologique, portant sur le
service public ou, plus généralement, sur la place et les missions de l’Etat.

Ils n’en ont pas moins entrepris d’importantes réformes, à la suite de

réflexions partant du constat de l’existence de dysfonctionnements affectant
l’organisation de l’Etat.

• Tel est, par exemple, le cas de la Finlande .

Dans ce pays, la réforme de l’Etat a débuté en 1987. Une réflexion

avait été entreprise plusieurs années auparavant, notamment dans le cadre des
travaux de l’OCDE auxquels la Finlande avait activement participé, et avait
abouti à la nomination en 1986 d’un comité de décentralisation administrative.

Il s’agissait notamment de rationaliser le fonctionnement de l’Etat

afin d’éviter le chevauchement des compétences ministérielles et celles des
directions centrales : l’effort a donc porté sur l’amélioration des systèmes de
contrôle et des techniques de gestion dans les domaines de l’action
gouvernementale.

Puis, à partir de 1991, la forte récession économique à laquelle était

confronté le pays a amené les pouvoirs publics à rechercher des économies, les
 - 16 -

réformes visant alors à accroître l’efficacité économique et la productivité des

interventions étatiques grâce à la décentralisation de la gestion.

• Le cas des Pays -Bas est assez proche.

La place de l’Etat aux Pays-Bas n’est pas comparable à celle qu’il

tient dans notre pays. Le pouvoir est modeste, et partagé entre les ministères,
les provinces et les communes qui sont dotées d’une forte autonomie. Ainsi,
l’Etat ne jouit pas d’une autorité incarnant l’intérêt général susceptible de
prévaloir sur les intérêts particuliers : c’est le « polder model ». Dès lors, les
notions de « service public », d’ « intérêt général », de « sphère publique »
n’ont pas fait l’objet d’une réflexion théorique comme en France, ni d’une
définition rigoureuse. On ne cherche pas à souligner ce qui singularise l’Etat,
plutôt assimilé, selon la conception anglo-saxonne, au secteur privé. D’une
manière générale, sauf pour le secteur de l’eau, vital aux Pays -Bas, l’emprise
du secteur privé est bien plus importante qu’en France, y compris dans un
domaine comme celui des transports.

Ainsi, s’il n’existe pas aux Pays-Bas de projet politique global de

réforme de l’Etat tel qu’il peut être formalisé en France, ce pays a introduit
des réformes de façon pragmatique, au fur et à mesure des difficultés
rencontrées, qui présentent toutefois des spécificités, puisqu’elles visent
notamment à lutter contre une forme de néocorporatisme qui caractérise le
fonctionnement de l’administration néerlandaise, les groupes de pression étant
en permanence associés au processus de décision. Chaque administration
apparaît dès lors comme la « cliente » des groupes de pression qu’elle est
censée contrôler.

C’est pour remédier à ce problème qu’ont été engagés un

démembrement de l’administration, à partir de 1982, et un processus de
privatisation, à partir de 1986. C’est toutefois le discours du Trône du
18 septembre 1991 qui semble marquer le début d’une véritable prise de
conscience de la nécessité d’une vaste réforme de l’Etat, résultant de la
mauvaise conjoncture économique et de l’existence d’un réel malaise au sein
de la fonction publique prenant la forme de grèves à répétition des enseignants
ou des transports publics. Enfin, à partir de 1994, a été engagée une
modernisation de la gestion publique.
 - 17 -

B. ...QU’UN THÈME POLITIQUE PARTISAN

1. Un contenu idéologique certain : le Royaume -Uni et la

Nouvelle -Zélande

La réforme de l’Etat est donc, dans de nombreux pays, le résultat

d’une prise de conscience de l’épuisement du modèle socio-économique
construit aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale.

• Le Royaume -Uni a également été concerné par la remise en cause

de son contrat social, mais les très profondes réformes qui y sont conduites
revêtent bien plus qu’ailleurs un contenu idéologique prononcé, même s’il
convient de faire la part des choses entre le programme affiché et les mesures
effectivement réalisées.

L’arrivée au pouvoir, en 1979, de Margaret Thatcher et des

conservateurs va se traduire par une politique de dérégulation et de
privatisations de très grande ampleur : les principales entreprises à caractère
industriel et commercial - British Telecom, British Gas, British Airways,
British Rail notamment - sont pr ivatisées.

Par ailleurs, le Civil Service fait l’objet d’une réduction très sensible
du nombre de fonctionnaires des services centraux auxquels sont appliquées
les méthodes de management inspirées du secteur privé.

Ces réformes visent certes à sortir de l’ impasse dans laquelle se

trouve l’Etat-providence britannique bâti par les travaillistes à partir de 1945,
mais sont mises en œuvre de façon déterminée, et les gouvernements
britanniques de l’époque revendiquent clairement l’inspiration monétariste de
leur politique.

• Les réformes entreprises en Nouvelle -Zélande étaient également

d’une inspiration nettement libérale, se référant tant aux thèses économiques
américaines et britanniques en vogue dans les années 1980 qu’aux
recommandations de l’OCDE. Il convient de souligner l’originalité du cas néo-
zélandais puisque ces réformes ont été engagées par un gouvernement
travailliste. Dans le même temps, il faut garder à l’esprit que les attentes de la
population d’un « pays neuf » à l’égard de l’Etat et l’attachement des agents
publics à un statut de fonctionnaire sont généralement plus limitées qu’en
Europe 1. Toutefois, le caractère « idéologique » des réformes entreprises dans
ce pays s’est progressivement estompé.

1
Ainsi, au cours des années 1990, le taux de démission des agents de la fonction publique a
souvent été supérieur à 10 % chaque année en Nouvelle-Zélande.
 - 18 -

2. Des réformes engagées à la suite d’une révision

constitutionnelle : la Belgique

La Belgique a procédé, au début des années 1990, à une importante

révision constitutionnelle qui l’a transformée d’un Etat unitaire en un Etat
fédéral, et qui a constitué une tentative pour trouver une solution à ses
problèmes linguistiques séculaires opposant les francophones, les
néerlandophones, et, dans une moindre mesure, les germanophones.

Cette révision constitutionnelle a nécessité l’introduction de

réformes touchant à l’organisation de l’administration belge. Dans ce cas,
la réforme de l’Etat a été initiée « par en haut » : contrairement aux
autres pays étudiés, qui ont décidé de réformer leur Etat, généralement
avec pragmatisme, plus rarement pour des raisons idéologiques, la
Belgique n’a pas su améliorer le fonctionnement de son administration
sans redéfinir au préalable les termes de son contrat social. Dès lors, la
réforme de l’Etat belge concerne essentiellement l’organisation des rapports
de pouvoir et le partage des compétences entre l’Etat fédéral d’une part, et les
gouvernements des régions et des communautés linguistiques d’autre part.

Il convient néanmoins de distinguer deux phases distinctes dans ce

processus de réformes.

La première débute en 1991, lorsque le gouvernement de M. Jean-Luc

Dehaene inscrit parmi ses priorités la réforme de l’administration : elle vise
essentiellement la recherche de l’efficacité. L’objectif est en effet d’instaurer
des droits pour les citoyens à un service public de qualité, une charte de
l’utilisateur des services publics étant élaborée en 1993. C’est également à
cette période que chaque ministère met en place un baromètre d’évaluation de
la qualité du service, qui permet d’interroger les usagers sur leur satisfaction
par rapport aux principes édictés dans la charte. Un audit concernant
850.000 fonctionnaires est également effectué.

La seconde phase, la plus importante aussi, commence au lendemain

des élections de juin 1999. Le nouveau gouvernement, dirigé par M. Guy
Verhofstadt, souhaitait moderniser l’appareil public et restaurer la confiance
des citoyens dans les pouvoirs publics en général. Il convient en effet de
rappeler que, suite à « l’affaire Dutroux », la Belgique avait alors perdu toute
confiance envers son administration, jugée à la fois excessivement politisée,
incompétente et indifférente. Le 28 avril 2000, après un long travail de
concertation, le conseil des ministres a adopté un document élaboré par le
ministère de la fonction publique et de la modernisation de l’administration,
intitulé Fondements de la modernisation de l’administration fédérale, plus
connu sous le nom de plan Copernic 1.

1
Cf. chapitres trois et quatre.
 - 19 -

II. UN CONSENSUS RELATIVEMENT LARGE

L’origine largement pragmatique des réformes entreprises dans de

nombreux pays explique sans doute le large consensus dont elles ont fait
l’objet, tant au sein des formations politiques, des organisations syndicales que
de l’opinion publique. Du reste, ce consensus était aussi la condition de leur
succès.

A. DES RÉFORMES GLOBALEMENT APPROUVÉES

1. Un projet transpartisan

En règle générale, la réforme de l’Etat a fait l’objet d’un consensus

relativement large dans les pays où elle a été entreprise.

Cela peut tenir aux traditions politiques nationales.

• Tel est la cas de la Finlande , où le mode de scrutin proportionnel

oblige les partis politiques à s’entendre pour former un gouvernement de
coalition regroupant en général deux des trois plus grands partis et un ou deux
partis plus petits. En outre, les principales formations politiques finlandaises
étaient représentées au comité de décentralisation administrative constitué en
1986 et qui a préparé les principales réformes. La concertation a donc été
payante. Enfin, les syndicats, traditionnellement proches du pouvoir politique,
ont été largement consultés et associés à ces réformes, qu’ils ont encouragées.
Les conflits sociaux ont ainsi pu être évités.

• En Suède , la population active, qu’elle travaille dans le secteur

public ou dans le secteur privé, se caractérise par un taux très élevé de
syndicalisation, supérieur à 80 %, tandis que le dialogue soc ial, relativement
centralisé, est une pratique éprouvée depuis le milieu des années 1930. Ainsi,
dans ce pays marqué par une culture du consensus, le conflit social reste
exceptionnel. Les restructurations nécessitées par une politique économique de
rigueur ou par l’évolution des techniques sont comprises par les salariés, et
acceptées par leurs représentants syndicaux, à condition toutefois qu’un volet
d’accompagnement social soit prévu. Les réformes n’ont donc pas suscité de
regain particulier de conflits sociaux.

• Le Canada, bien que de culture politique anglo-saxonne, a réalisé

une réelle diminution du nombre des fonctionnaires fédéraux au cours des
 - 20 -

années 1994 à 1998, qui s’est toutefois déroulée dans un relatif climat de
sérénité sociale. Plusieurs raisons peuvent l’expliquer.

D’un point de vue « culturel », les Canadiens sont portés au

compromis et à la négociation, s’accommodant mal du recours à la grève, qui
n’est que très rarement utilisée comme moyen de pression sur le
gouvernement.

Du reste, le recours à la grève est légalement très strictement encadré,

et doit être précédé de phases d’arbitrage et de médiation généralement
efficaces. Dans le secteur public, le recours à la grève ne peut être que la
conséquence de l’échec des procédures de concilia tion en amont : l’usage du
droit de grève y demeure donc assez exceptionnel. Les réformes affectant la
fonction publique ont de toute façon été menées en étroite concertation avec
les syndicats, qui adhéraient à la démarche d’ensemble poursuivie par le
gouvernement.

Les réformes ont également été globalement bien accueillies dans

des pays où la tradition de service -client est bien ancrée.

Aux Etats-Unis, le vaste mouvement de réforme des administrations

entrepris sous la présidence Clinton n’a pas provoqué de réaction majeure, y
compris de la part des syndicats de fonctionnaires et des fonctionnaires eux-
mêmes. Les réformes ont été plutôt bien accueillies et leur esprit a bien été
transmis : 72 % des agents fédéraux considèrent que le service-client est une
composante essentielle de leur mission, contre 36 % il y a 10 ans. De surcroît,
les agents travaillant dans les ministères ayant fait l’objet des réformes les plus
importantes se montrent deux fois plus satisfaits de leur emploi que les agents
des autres ministères, estimant en particulier disposer de plus de latitude pour
satisfaire les usagers et être moins soumis à la routine et aux carcans
administratifs.

Le consensus a également pu apparaître au regard de l’urgence

de la situation et de la lassitude que les défaillances de l’Etat faisaient
naître dans la population.

• Le cas de l’Italie est une fois encore ici exemplaire. La gravité de la

situation financière et le blocage du système politique étaient tels au début des
années 1990, qu’un consensus est apparu, notamment au sein des organisations
syndicales, pour engager un réel mouvement de réformes. Une nouvelle
méthode de définition des politiques salariales a notamment été adoptée (c’est
la Concertazione), afin de tenter de trouver un équilibre entre la préservation
du pouvoir d’achat des salariés et l’assainissement des finances publiques :
 - 21 -

cette méthode a constitué l’une des clefs du succès de la réforme

administrative.

Par ailleurs, les citoyens mais aussi les entrepreneurs ont manifesté de
fortes attentes pour engager des réformes allant dans le sens d’une plus grande
efficacité. Il convient en outre de noter que ces réformes, qui ont alors été
assumées politiquement, ont été introduites dans le cadre d’une
collaboration très étroite entre le gouvernement et le Parlement, des
députés et des sénateurs réunis au sein d’une commission bilatérale
spécialement instituée pour l’occasion ayant examiné l’ensemble des
textes législatifs concernés.

• Le Japon se trouve dans une situation similaire. En raison des

nombreux reproches formulés à l’encontre du système administratif nippon,
que l’on a vus plus haut, la population est extrêmement critique à son égard, et
majoritairement favorable au processus de réforme. En fait, l’opinion publique
a joué un rôle essentiel pour faire accepter le principe même d’une réforme de
l’administration, dans un contexte de crise financière devenue crise
économique, puis crise de société.

La conflictualité, qui a pu être relativement importante dans

certains pays, s’est considérablement réduite.

• C’est notamment le cas du Royaume -Uni, où des grèves très

longues, parfois violentes ont eu lieu au cours des années 1980. Ces tensions
sociales se sont néanmoins apaisées aujourd’hui, alors que les réformes se
poursuivent. Il convient de souligner que, contrairement au secteur marchand à
l’époque, le taux de syndicalisation est faible dans le secteur public. Toujours
est-il que le gouvernement a réalisé la fusion des deux plus importantes
Executive Agencies, l’Employment Service et la Beneficits Agency, qui
embauchent à elles deux près de 120.000 employés, sans soulever de
protestation syndicale.

• La Nouvelle -Zélande a connu le même type d’évolution, quoique

les conflits, s’ils ont été bien réels, notamment lorsque le gouvernement
travailliste a décidé une réduction substantielle du nombre des fonctionnaires,
n’ont jamais eu l’acuité de ceux qu’a connus le Royaume-Uni. Les diverses
formations politiques comme les organisations syndicales sont ainsi devenues
convaincues de la nécessité de réformer un système public et économique
profondément étatisé et protectionniste et ne correspondant plus aux attentes
de la population.
 - 22 -

2. Une opinion publique généralement favorable

Le plus souvent, la qualité du service rendu aux usagers a été

plutôt amélio rée, même si la situation est évidemment contrastée selon les
administrations concernées. Cette situation peut notamment s’apprécier
au regard des résultats d’enquêtes d’opinion effectuées dans différents
pays.

• Aux Etats-Unis, les usagers se montrent plus satisfaits de leur

administration fédérale. Depuis 1994, sont publiés des indices exprimant le
degré de satisfaction des Américains à l’égard de plus de 170 entreprises du
secteur privé, des agences fédérales et des administrations locales, l’ American
Customer Satisfaction Index. Chaque organisation se voit ainsi attribuer un
indice de satisfaction situé entre 0 et 100. A l’heure actuelle, le taux de
satisfaction moyen du client américain s’élève à 72,9, et les différentes
organisations se situent à des indices compris entre 59 et 90. L’administration
fédérale dans son ensemble ainsi que le secteur privé font l’objet d’indices
synthétiques.

L’indice de satisfaction de certaines agences fédérales se situe à un

niveau très honorable, comparable à celui des me illeures entreprises privées.
Les indices de satisfaction des agences fédérales sont d’ailleurs compris entre
51, pour les services fiscaux, et 87, pour le service s’occupant des familles,
contre 59 et 87 pour les organismes privés. Il convient toutefois de constater
que, en moyenne, les Américains se montrent beaucoup plus satisfaits des
Etats fédérés et des administrations locales (indice de satisfaction de 80) que
de l’administration fédérale (indice de satisfaction de 68,6). Toutefois, une
étude effectuée en 1999 a montré que 60 % des Américains relevaient des
améliorations dans la qualité des services publics fédéraux par rapport aux
deux années précédentes. Le pourcentage d’Américains faisant globalement
confiance à l’administration est passé de 21 % en 1994 à 40 % en 1998, même
s’il atteignait 76 % en 1976.

• En Allemagne , une enquête de mars 2000 portant sur les

fonctionnaires montre qu’une large majorité de citoyens, plus de 80 %,
souhaite que les fonctionnaires soient payés en fonction de la qualité de leur
travail, tandis que les agents incompétents ou faisant preuve de mauvaise
volonté soient licenciés. La position des fonctionnaires eux-mêmes est
intéressante car elle recoupe, quoique dans des proportions moindres – environ
60 % - l’opinion de l’ensemble de la population. Ces résultats sont de bon
augure pour le gouvernement, en raison des changements qui devraient se
produire au sein de la fonction publique allemande.

• En Finlande , quelque 2.000 personnes entre 18 et 70 ans, résidant

dans dix communes différentes, ont été interrogées en 1987 puis en 1996 sur
l’image qu’ils avaient du service public. Le questionnaire qui leur avait été
 - 23 -

soumis portait sur douze services ou institutions de l’Etat parmi lesquels la

poste, les chemins de fer, la sécurité sociale, l’agence pour l’emploi, le centre
des impôts, la police... Par ailleurs, ce questionnaire portait également sur
douze services ou institutions communaux et treize du secteur privé.

Il en est ressorti que les Finlandais avaient une meilleure image des
services communaux et privés que des services étatiques : respectivement,
54 % et 33 % en 1987, et 61 % et 35 % en 1996. Toutefois, la situation est
contrastée selon les services étatiques concernés et le degré des réformes
entreprises. Les services qui se sont ouverts au marché en devenant une
entreprise commerciale ou une société anonyme ont généralement enregistré
un changement positif d’image : c’est le cas de la poste ou du contrôle des
véhicules, mais non des chemins de fer. Quant à la sécurité sociale ou à
l’administration des routes, institutions ayant opéré des réformes structurelles
ou redéfini leurs tâches, elles ont vu leur image s’améliorer, mais le bilan est
parfois beaucoup plus mitigé, pour l’administration préfectorale par exemple.

Au total, cette enquête a permis de constater que l’importance de

quatre des cinq traits négatifs utilisés pour qualifier le service public - rigidité,
pédantisme, complexité, archaïsme - a diminué, alors que celle de
l’inefficacité est demeurée aussi élevée. L’importance de cinq des six qualités
utilisées pour décrire le service public - fiabilité, efficacité, modernité, volonté
de servir, flexibilité - s’est accrue, alors que celle de la clarté n’a pas évolué.
Les traits ayant le plus évolué étaient, à la baisse, la rigidité et, à la hausse, la
volonté de servir.

• En Belgique , le plan Copernic est globalement approuvé, tant il est

vrai que la réforme de l’administration apparaissait indispensable. Du reste, la
population a été largement associée à l’orientation des réformes. Ainsi, du
13 au 30 juin 2000, 8,3 millions de questionnaires ont été adressés aux
citoyens belges afin de connaître leur sentiment sur le plan Copernic. Cette
opération a toutefois été considérée comme un échec en raison de la faiblesse
du taux de réponse (760.000 réponses, soit 9,2 %). En revanche, l’immense
majorité des réponses démontrait l’approbation de la population. Les
organisations syndicales se sont montrées plus réservées, se fondant toutefois
sur des arguments souvent politiques - tel syndicat a pu ainsi dénoncer la
« flamandisation » des administrations fédérales - ou relatifs à la défense
d’intérêts catégoriels - le plan Copernic prévoit par exemple une ouverture des
postes de responsabilité à des personnes extérieures à l’administration.

• En Norvège, si le mouvement de réforme de l’Etat en est à ses

débuts - le gouvernement travailliste, minoritaire, a annoncé son projet en
mars 2000 -, la population est très attentive à l’évolution de ce programme et
place au premier rang de ses priorités l’amélioration de certains services
publics, l’éducation, la santé et les soins aux personnes âgées en particulier.
Ainsi, si l’actuel gouvernement venait à ne pas être reconduit aux prochaines
 - 24 -

élections de septembre 2001, le processus de réforme n’en serait pas pour

autant remis en cause.

• L’opinion des Suédois est cependant nettement moins favorable. La

majorité d’entre eux considère en effet qu’un certain nombre de services
publics se sont dégradés à la suite de la crise économique du début des années
1990, puis de la politique de redressement des finances publiques. Les
défaillances observées dans l’enseignement secondaire et la santé sont ainsi
régulièrement dénoncées.

• Les Japonais étaient 80 % à considérer que le système administratif

de leur pays devait faire l’objet de véritables réformes.

A contrario, le jugement porté par la population sur les services

publics de pays ayant tardé à introduire des réformes est négatif.

• Ainsi, les enquêtes menées ponctuellement sur la qualité des

services publics montrent que les habitants de la Grèce sont moyennement
satisfaits des services de transport, mais franchement mécontents des services
de santé publique ainsi que des services fiscaux.

• On observe un phénomène similaire en Espagne , où l’engagement

de réformes, initié par la publication du Livre blanc pour l’amélioration des
services publics, est récent. Or, l’opinion publique espagnole porte un
jugement relativement négatif sur les administrations de l’Etat. Le centre
d’investigations sociologiques, principal institut de sondage espagnol, à
l’occasion d’enquêtes d’opinion portant sur la perception de l’administration,
et effectuées en juin 2000, a montré que près de 45 % des personnes
interrogées se disaient mécontentes, contre 40,6 % de personnes satisfaites, la
justice étant le service le plus mal perçu.

B. LA CONTINUITÉ A PRÉVALU

1. Une ambition réformatrice continue

Un des facteurs essentiels qui concourt à la réussite de la réforme

de l’Etat tient dans la continuité et dans l’étalement des réformes
entreprises. Cette continuité a notamment été politique, les changements
de gouvernements n’entamant généralement pas la détermination
réformatrice.
 - 25 -

• Ainsi, en Finlande , les réformes ont été introduites en 1987 et se

sont poursuivies jusqu’en 1995, les différents gouvernements qui se sont
succédés sur la période ne remettant pas en cause les réformes engagées
précédemment et les complétant même. La méthode retenue - choisir quelques
secteurs pilotes puis généraliser les réformes - a largement contribué au succès
de la démarche d’ensemble.

• Au Danemark, le processus de réforme de l’Etat est engagé depuis

les années 1970. En dépit d’alternances politiques, ce processus n’a pas été
interrompu, les difficultés ou tensions apparues à certains moments aya nt
même contribué au mûrissement de certaines idées et propositions de
réformes. Ainsi, au cours des années 1980, d’importants conflits sociaux ont
bloqué les velléités du gouvernement de réformer en profondeur la fonction
publique. Cette situation n’a pas empêché la conduite de véritables réformes
au cours de la décennie suivante, le gouvernement ayant obtenu le soutien des
syndicats pour mettre en place une gestion plus managériale des
fonctionnaires.

Les grands axes de la réforme de l’Etat au Danemark

Années 1970
- réforme de la structure et des fonctions des communes
- décentralisation
- rationalisation et programmation
Années 1980
- réforme budgétaire
- gestion des services
- modernisation et réforme de la réglementation
Années 1990
- contrats et résultats
- rémunération liée à la performance
- gestion de la qualité

• La Nouvelle -Zélande , on l’a vu, présente la spécificité d’avoir

engagé des réformes d’inspiration libérale décidées par un gouvernement
travailliste, et poursuivies par un gouvernement conservateur qui a su rendre
ces réformes consensuelles ! Les travaillistes ont ainsi entamé le processus de
réduction des effectifs des fonctionnaires. Puis ce sont les conservateurs qui
ont voté la loi de 1991 sur les relations contractuelles et syndicales au sein des
entreprises, qui tend à limiter le pouvoir syndical. Enfin, ce sont les
travaillistes, revenus au pouvoir, qui ont complété cette loi en juin 2000.
 - 26 -

• En Australie , les réformes ont été engagées au début des années

1980, avec l’arrivée au pouvoir des travaillistes en 1982, puis un accord
bipartisan est peu à peu apparu, si bien que le mouvement de réforme a été
poursuivi et amplifié par les libéraux à partir de 1996, un système de budget
d’exercice ayant été introduit à partir de l’exercice 1999-2000. Au cours de ce
processus de réforme, les gouvernements ont bénéficié de l’appui constant de
l’opinion publique, traditionnellement méfiante à l’égard de l’administration,
et qui souhaitait que soit mesuré le « retour » obtenu sur les dépenses
publiques réalisées.

2. La poursuite de la réforme de l’Etat

Le mouvement de réforme de l’Etat n’est actuellement pas, le plus

souvent, à un point mort. Au contraire, les projets ne manquent pas pour
rendre l’administration plus efficace.

• En Finlande , après une pause de deux ans due à la préparation de la

présidence finlandaise de l’Union européenne, au cours du deuxième semestre
1999, la réflexion sur la réforme de l’Etat a repris, à tel point que treize projets
visant à réformer le mode de travail du gouvernement sont actuellement à
l’étude. Une attention particulière sera portée à cinq projets ayant pour but de
renforcer la coordination du travail gouvernemental, notamment le rôle du
cabinet du Premier ministre. En outre, le ministère des finances souhaiterait
également améliorer la répartition des tâches entre les ministères, un même
secteur relevant encore aujourd’hui de la compétence de plusieurs ministères,
la société de l’information ou les conséquences du vieillissement de la
population par exemple.

• Au Royaume-Uni, où les réformes avaient un contenu idéologique

beaucoup plus prononcé, le gouvernement travailliste n’a toutefois pas rompu
avec l’orientation générale du processus enclenché par les conservateurs même
s’il en a atténué certains points. En mars 1999, il a ainsi présenté un livre
blanc pour la modernisation du gouvernement (Modernising Government) qui
contient les principes et les actions sous-tendant le projet de réforme à long
terme de modernisation du service public. Il propose notamment de privilé gier
le long terme, d’orienter l’action des services publics vers l’usager plutôt que
vers le fournisseur de service ; d’améliorer l’efficacité et la qualité des
services publics, de développer les nouvelles technologies de l’information au
profit des citoyens, de valoriser les agents du service public. Ce projet
continue ainsi de mettre l’accent sur l’efficacité et la qualité des services
publics.

• La population norvégienne étant extrêmement critique sur les

prestations de certains services publics, notamment la santé, les soins aux
personnes âgées et l’éducation, il est très probable que l’amélioration de leur
 - 27 -

fonctionnement sera au centre de la campagne électorale en vue des élections

législatives de septembre 2001. Quels que soient leurs résultats, la poursuite
des réformes est donc d’ores et déjà assurée.

• Au Japon, les réformes vont se poursuivre dans trois directions

principales :

- la carrière et les rémunérations des fonctionnaires devraient être

modernisées grâce à l’introduction de critères liés au mérite, tandis qu’il est
envisagé d’en réduire les effectifs de 25 % sur dix ans ;

- les « institutions spécialisées », qui sont des organismes publics au

statut souvent dérogatoire 1, devraient faire l’objet d’une rationalisation : elles
seront ramenées au sein des ministères, transformées en organismes
administratifs indépendants, privatisées, voire supprimées ;

- l’administration électronique constitue une priorité forte.

• Aux Etats-Unis, le nouveau président Bush a fait du renforcement

de l’efficacité de l’Etat fédéral l’une des priorités de son mandat, le projet de
budget pour 2002 reprenant du reste, pour l’essentiel, la philosophie des
réformes Clinton-Gore.

Il s’agit d’abord de continuer d’améliorer les relations entre

l’administration et ses usagers. Le développement de l’administration
électronique devrait y contribuer. En outre, la sédimentation des niveaux
hiérarchiques éloignant les cadres de la fonction publique du terrain sera
combattue par une élimination de certains postes et une réorientation générale
vers le contact avec les usagers. Les outils de gestion des ressources humaines
seront aussi renforcés.

En second lieu, la nouvelle administration souhaite renforcer

l’évaluation des programmes fédéraux et lier davantage la reconduction des
crédits aux résultats obtenus, tandis que certaines fonctions fédérales, les
missions de nature commerciale en particulier, seront ouvertes à la
concurrence et donneront lieu à un appel d’offres, ouvert tant aux opérateurs
publics qu’aux opérateurs privés.

1
Les griefs adressés aux « institutions spécialisées » sont nombreux : multiplication anarchique
de leur nombre, nombreux cas de doublon fonctionnel, personnels importants non comptabilisés
dans les effectifs de fonctionnaires, dépenses de fonctionnement importantes, financement public
non contrôlé...
 - 28 -

CHAPITRE DEUX

LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE :

VERS UNE CULTURE DU RÉSULTAT

La plupart des grands pays industrialisés ont profondément réformé

leur procédure budgétaire et leurs méthodes comptables au cours des dernières
années. Ces réformes ont généralement visé à mettre en place des budgets axés
non plus seulement sur les moyens, comme l’est l’ordonnance organique de
1959 relative aux lois de finances en France, mais surtout sur des objectifs
qu’il s’agit d’évaluer grâce à des indicateurs de résultats pertinents. Quant aux
nouvelles méthodes comptables, elles permettent de doter ces Etats d’une
comptabilité d’exercice donnant une image beaucoup plus précise et sincère de
la réalité de leur situation budgétaire et financière.

Tous n’en sont bien évidemment pas au même point dans ce

processus de réformes, mais il convient de souligner leur convergence vers
l’introduction de méthodes budgétaires et comptables se rapprochant de celles
en vigueur dans le secteur privé. Et il est un fait que ces réformes ont
généralement donné des résultats substantiels en matière d’assainissement
financier et de retour à l’équilibre des finances publiques 1.

I. LA GESTION PAR LA PERFORMANCE : DES SITUATIONS

DIVERSES, UNE TENDANCE GÉNÉRALE

Comme il a été vu au chapitre précédent, la crise économique, prenant

notamment la forme d’une nette dégradation de la situation des finances
publiques, ainsi que les attentes croissantes de l’opinion publique comme des
entreprises face à une situation sociale qui se dégradait, sont essentiellement à
l’origine d’une prise de conscience de la rareté de la dépense publique. Les
exigences à l’égard de cette dernière se sont donc accrues, notamment en vue
d’une gestion plus rigoureuse des deniers publics, mais également pour une
meilleure appréhension de son efficacité. Les pouvoirs publics ont alors

1
Votre rapporteur rappelle que la situation budgétaire de la France au regard des résultats
d’autres Etats a fait l’objet d’une analyse dans le rapport général établi par M. Philippe Marini
à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2001 (rapport n° 92 tome I ; 2000-
2001).
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progressivement mis en place des instruments visant à mesurer le coût et

l’efficience des politiques publiques ainsi financées.

S’il est important de rappeler que la situation des différents pays

considérés est évidemment contrastée, beaucoup d’entre eux, toutefois, se
sont engagés dans la voie d’une modernisation de leur gestion publique,
souvent plus avancée qu’en France, et qui demeure la condition d’une
culture de résultats. Celle -ci passe essentiellement par la priorité accordée à
la rationalisation et à l’optimisation des dépenses publiques, et par
l’introduction de méthodes proches de celle en vigueur dans les entreprises
privées.

A. DES RÉFORMES EN COUR S

1. Des pratiques pragmatiques et expérimentales

Certains pays ont introduit des réformes d’ordre budgétaire et

comptable, parfois depuis de longues années déjà, en adoptant une démarche
pragmatique, consistant à réaliser des expérimentations qui sont ensuite
généralisées en cas de succès. Le caractère pragmatique de ces réformes est
souvent à l’origine de leur aspect inachevé.

• Aux Pays -Bas , la nécessité d’introduire des indicateurs de

performance ainsi que l’obligation, qui s’applique tant aux ministères qu’aux
agences, d’évaluer les politiques publiques sont anciennes, puisqu’elles sont
formellement prévues par la loi sur les comptes de l’Etat de 1976, amendée en
1992 puis en 1995. La section 7 de ladite loi dispose notamment que « les
documents explicatifs accompagnant la loi de finances doivent contenir pour
chaque section budgétaire [...] les éléments ayant servi aux estimations des
demandes de crédits présentées ainsi que, lorsque cela est possible, toute
information sur l’activité du secteur ou les résultats envisagés, cette
information devant être fournie pour l’année courante et les résultats atteints
pour l’année précédente ». Toutefois, selon le rapport de l’Inspection générale
des finances (IGF) portant sur une analyse comparative des systèmes de
gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de l’Etat, « le
système de gestion de la performance aux Pays-Bas est actuellement peu
sophistiqué et développé ; il se veut avant tout pragmatique ».

Ce pragmatisme, qui repose sur la conduite d’expérimentations, n’a

pas empêché le royaume de mettre au point une réforme importante devant
entrer en vigueur en 2002, et qui est le résultat d’un cheminement progressif.
C’est en effet en 1994 qu’ont été adoptées les premières réformes de la gestion
publique : strict plafonnement pluriannuel des dépenses, décentralisation des
 - 30 -

négociations salariales, premiers indicateurs de résultats, plus large place

accordée au rendement dans la rémunération des agents publics...

Cette démarche progressive a permis la diffusion d’une réelle culture

de résultats, qui se traduit par un contrôle du ministère des finances moins
prégnant en amont mais aussi par une meilleure connaissance des coûts et de
la qualité de la dépense publique. Une sous-direction du ministère des finances
se consacre exclusivement à l’évaluation de la performance au sein des
agences et des administrations centrales : chargée de la maîtrise des
instruments budgétaires, elle a aussi pour mission d’apprécier l’efficacité et
l’efficience de l’administration.

• La démarche adoptée par le Danemark est très proche. En 1984, ce

pays a procédé à une réforme budgétaire qui tendait à accroître la
responsabilité des ministères dans la gestion de leurs dotations, à rendre la
dépense publique plus efficiente et la qualité du service meilleure. Cela dit, ni
le ministère des finances ni les ministères gestionnaires n’ont souhaité établir
un lien entre les enveloppes dont disposent les ministères et les résultats tels
qu’ils sont mesurés par les indicateurs de performance dans un souci de
préservation de la responsabilité et de l’autonomie financières de chacun.

Si, selon le rapport de l’IGF précité, « la gestion par objectifs est en

passe d’être mise en œuvre au Danemark dans l’ensemble des institutions
publiques ou agences », c’est avec « des degrés d’achèvement divers ».
Surtout, cette situation résulte d’une introduction progressive des réformes
depuis 1993 : les services proposés par le secteur public ont fait l’objet d’une
attention particulière, notamment au travers de contrats de performance,
expérimentés en 1992 puis rendus obligatoires en 1995, tandis qu’étaient mis
au point des indicateurs de résultats destinés à mesurer la qualité de ces
services et à en minimiser les coûts.

Toutefois, cette politique, du fait d’une tutelle ministérielle sur les

agences trop faible mais aussi d’un foisonnement de rapports le plus souvent
peu utilisables, est rapidement devenue illisible. Afin de donner plus de
visibilité aux politiques publiques, les pouvoirs publics ont décidé, à partir de
1999, d’élaborer des rapports d’activité synthétiques pour chaque secteur
ministériel.

Il convient également de préciser que l’Agence nationale pour la

gestion financière du ministère des finances a introduit en 1999 un système
informatique dénommé Navision Stat, conçu par un prestataire informatique
privé. Ce système permet de centraliser toutes les informations financières des
agences de l’Etat, tout en étant suffisamment souple pour s’adapter à chaque
organisation. Il permet donc de produire des informations financières
harmonisées, et son utilisation devrait prochainement être étendue aux
informations portant sur la gestion des ressources humaines.
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• En Finlande , la place des agences est très importante 1. C’est au

début des années 1990 que s’est développée la gestion par la performance, en
raison notamment de la généralisation au sein des agences des contrats de
performance, qui comportent deux parties : la première est un document
pluriannuel de définition des objectifs sur trois ans, la seconde est un contrat
annuel déclinant objectifs et résultats pour l’année n. Toutefois, le système mis
en place n’est pas parvenu à « un stade abouti », selon l’expression de l’IGF,
en raison de « l’insuffisance de la fonction d’audit, de contrôle et
d’évaluation ». Par ailleurs, la « procédure budgétaire et gestion par la
performance demeurent séparées ». La gestion par la performance permet de
gérer de façon optimale les dotations budgétaires allouées aux agences ou
ministères, mais non d’influencer directement ces dotations.

Il convient en outre de constater que les indicateurs de résultats n’en

sont qu’à leur début, et que leur qualité est très inégale en fonction du secteur
étudié : elle est par exemple meilleure pour l’enseignement supérieur ou
l’emploi que pour la justice.

2. Un retard dans l’application des réformes

La mise en œuvre de ces réformes a pu prendre, dans certains Etats,

un retard, dû à une diversité de situations selon les niveaux d’administration,
ou à l’inachèvement d’opérations préalables telles que la modification des
règles comptables.

• Le cas de l’Allemagne est intéressant, car, dans ce pays,

l’ampleur des réformes diffère en fonction du niveau d’administration
considéré. En effet, l’échelon fédéral du Bund évolue plus lentement que le
niveau local des Länder et des communes, ces dernières étant dotées d’un
budget global ventilé par secteur administratif pour chacun de leurs services
municipaux, assorti d’une politique managériale, ce qui démontre la volonté
de mesurer les coûts et les performances.

Ainsi des outils de comptabilité analytique destinés à permettre la

mesure des coûts et plus seulement des dépenses sont-ils mis en place. Les
communes disposent désormais d’un nouveau modèle de comptabilité axé sur
la connaissance des coûts par les gestionnaires. L’Etat fédéral aussi commence
à utiliser de façon progressive un système standardisé de mesure des coûts et
des résultats.

• En Italie , l’établissement d’un bilan et d’un compte de résultat

inspirés des principes comptables en vigueur dans le secteur privé doit
permettre d’élaborer un budget économique, la loi du 7 août 1997 prévoyant
qu’il soit présenté sur des bases patrimoniales. Il s’agit de pouvoir calculer le
1
Cf. chapitre quatre.
 - 32 -

coût complet des services, chacun d’eux étant constitué en centre de

responsabilité conférant une large autonomie administrative et financière à son
responsable. La loi de finances pour 1998 a modifié la nomenclature
budgétaire afin de l’adapter aux centres de responsabilité, et a introduit un
contrôle de gestion interne auprès de chaque ministère.

L’objectif final est de faire en sorte que le calcul des coûts serve de
fondement aux négociations budgétaires en vue de l’allocation des dotations.
Mais, comme le note le rapport de l’IGF précité, si les principaux instruments
sont prévus par la loi, « la mise en place d’une gestion axée sur la
performance n’est pas encore effective en Italie », essentiellement en raison
du retard pris dans la mise en œuvre de la réforme comptable. L’expérience de
ce pays n’en demeure pas moins extrêmement intéressante, ne serait-ce que
par la rapidité et l’ampleur du mouvement de réformes entrepris par un pays
dont la crédibilité économique et budgétaire était pour le moins limitée il y a
quelques années encore.

3. Le souci démocratique de la transparence

L’Espagne se trouvait dans une situation particulière, consistant à

procéder à une modernisation en profondeur de son administration, au sortir de
plus de 35 ans de dictature. Elle poursuivait davantage un objectif de
démocratisation et de transparence qu’une ambition d’amélioration de la
gestion publique proprement-dite.

Les réformes ont connu deux principaux moments, d’inspiration

différente. Le premier commence au début des années 1980, lorsque ce pays,
influencé par la pratique française de rationalisation des choix budgétaires
(RCB), se dote d’une structure budgétaire construite autour de la notion de
programme. Puis, la deuxième période de réformes est engagée en 1996, avec
l’adoption du projet CANOA, influencé par les théories anglo-saxonnes, qui
repose sur le calcul des coûts et l’évaluation des performances. Il s’agit
d’articuler le système budgétaire avec les informations résultant d’une
comptabilité d’exercice, de manière à fournir un maximum d’informations
pertinentes aux gestionnaires des services.

B. DES PAYS TRÈS AVANCÉS

Toutefois, en dépit des réformes visant à accroître la gestion par

la performance, il convient de noter l’insuffisance de leurs conséquences
sur d’éventuelles modifications de la procédure budgétaire, y compris
dans les pays les plus avancés. En fait, le lien entre la gestion par la
 - 33 -

performance et les conditions de la budgétisation initiale des crédits est

encore trop lâche 1.

1. Vers l’établissement d’une comptabilité d’exercice

Certains pays, les plus avancés dans leur processus de réformes

budgétaires et comptables, ont mis en place une comptabilité d’exercice,
s’approchant des méthodes comptables en vigueur dans le secteur privé.
Toutefois, même ceux-là n’en ont pas tiré toutes les conclusions en termes de
budgétisation initiale des dotations budgétaires.

• La Nouvelle -Zélande est sans doute le pays de l’OCDE qui est allé
le plus loin dans la mise en ouvre de réformes rapprochant la comptabilité de
l’Etat de celle d’une grande entreprise privée.

Ces réformes, en particulier le Public Finance Act, placent au cœur de

la nouvelle procédure budgétaire l’exigence de résultat, notamment appréciée
au regard de deux notions :

- l’ « output » : il s’agit des résultats mesurables sur le court terme,

désignant les biens et services produits par les ministères ou les agences ;

- l’ « outcome » : il s’agit d’apprécier, sur le long terme, l’impact et

les conséquences pour la société des activités du gouvernement.

La rapidité avec laquelle les changements les plus significatifs sont

intervenus, essentielle ment entre 1984 et 1990, a exercé une sorte de
fascination sur les observateurs extérieurs. En 1993, le rapport sur la
compétitivité mondiale a ainsi classé la Nouvelle -Zélande au premier rang
des pays de l’OCDE pour la qualité de son administration. Le rapport de
l’OMC 2 sur l’examen des politiques commerciales du pays souligne
positivement la réforme administrative mise en oeuvre.

1
Cf. le compte-rendu, annexé au présent rapport, de l’audition en commission de M. Henri
Guillaume, inspecteur général des finances.
2
Organisation mondiale du commerce.
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Des réformes conduites dans des délais très courts

Les réformes budgétaires et comptables néo-zélandaises ont été effectuées sur une
période extrêmement brève, en particulier au regard de leur ampleur :

- un mois pour publier les principes de la réforme ;

- quatre ans pour effectuer des expérimentations ;

- deux ans pour généraliser le rendu des comptes de l’Etat et des collectivités
territoriales selon les règles de la comptabilité d’exercice ;

- deux ans pour généraliser le budget patrimonial à l’ensemble des administrations.

• Comme le note le rapport François de 1998, « la Suède a été le

troisième pays de l’OCDE derrière la Nouvelle-Zélande et l’Islande, à
engager une réforme complète de son système budgétaire et comptable dès le
début des années 1980 », même si « cette réforme est la poursuite d’un long
processus de formalisation et de réflexion sur les procédures de management
publics et les outils budgétaires et comptables » . Il est d’ailleurs fort
intéressant de relever que l’introduction de la gestion par résultat résulte
d’une décision prise en 1988 par le Parlement suédois.

La Suède est ainsi passée progressive ment à un système d’exercice

complet et cohérent pour l’ensemble de son secteur public, dit Accrual
Accounting and Budgeting System : d’abord les agences, puis les
municipalités, puis les ministères. Elle a d’abord pratiqué le reporting en
comptabilité d’exercice, chaque ministère se dotant d’états financiers tels
qu’un bilan, un compte de résultat, un tableau de financement, un état des
dépenses en capital, puis a ensuite utilisé un système de budgétisation
patrimoniale.

L’un des volets essentiels de la ré forme concerne le calcul du coût

complet des services, qui doit permettre d’allouer de façon optimale les
dotations budgétaires votées. Il convient toutefois de souligner que la
Couronne n’a pas encore adopté le système de la budgétisation patrimoniale, à
la différence des autres administrations suédoises : pour elle, la notion de
crédits budgétaires reste donc primordiale, ce qui a provoqué les critiques du
National Audit Office relatives à la coexistence d’une comptabilité de caisse et
d’une comptabilité d’exercice.
 - 35 -

Le coût complet des services en Suède

Le coût complet des services comprend les éléments suivants : le coût de l’immobilier
(loyer réel qui finance notamment la dotation aux amortissements), le capital charge qui
rémunère l’immobilisation du capital par l’application d’un taux d’intérêt sur la valeur des actifs
immobilisés, les provisions et garanties.

La création d’une agence de la dette chargée de porter la dette publique a facilité la

prise en compte du coût du capital, notamment pour les agences qui empruntent auprès d’elle les
crédits nécessaires à la réalisation de leurs investissements courants. Le coût de la dette est donc
directement intégré dans les calculs de coûts.

Les retraites sont régies par le régime de la répartition. Seule la dotation pour le
paiement de la tranche annuelle des pensions à verser figure au budget et dans les calculs des
coûts complets des services. Les engagements futurs au titre des retraites ne se trouvaient pas au
bilan consolidé de la Couronne mais figuraient en information hors-bilan. Toutefois, ces
engagements figurent au bilan depuis 1999 et figuraient déjà dans le bilan des principales
agences. Mais, d’une manière générale, le traitement du financement des retraites futures reste le
principal handicap des finances publiques suédoises, qui n’est pas encore résolu. Plusieurs
hypothèses sont examinées, notamment l’introduction de mécanismes de capitalisation, même
limités au niveau des agences.

La valorisation est le prix du marché pour les immobilisations corporelles. La méthode

du coût historique introduit un amortissement linéaire selon le type d’immobilisations : 30 à 40
ans pour les actifs immobiliers, 3 à 7 ans pour l’informatique et 5 à 10 ans pour les biens
meubles.

Source : rapport Le système financier de l’Etat en question de M. Jean-Jacques François.

Toutefois, l’IGF, dans son rapport précité, considère que, « en l’état

actuel de son développement, la gestion du secteur public suédois par la
performance, en dépit des nombreuses démarches initiées depuis 1988, n’est
pas un processus abouti ». Elle en pointe les trois limites : les capacités
d’expertise limitées des ministères, les insuffisances des instruments de
reporting, et les déficiences de la fonction d’audit.

En outre, une nouvelle procédure budgétaire a été introduite. Elle

repose sur deux éléments :

- la détermination triennale en glissement d’un plafond global de

dépenses, ventilées entre 27 chapitres correspondant à des politiques publiques
définies ;

- une approche se traduisant par une succession de dotations

budgétaires votées par le Parlement sur proposition du gouvernement, puis
reprises par les ministères et agences ; le point essentiel porte sur l’obligation,
en cas de dépassement des enveloppes prédéfinies, de prendre des mesures se
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traduisant soit par le gel de certaines dépenses, soit par l’instauration de

nouvelles recettes afin de préserver l’équilibre initialement déterminé.

Ces modifications budgétaires importantes n’ont cependant pas

permis un rapprochement suffisant de la procédure budgétaire et de la gestion
par la performance. Comme l’indique le rapport précité de l’IGF,
« l’articulation de la gestion par la performance avec la ventilation des
dotations budgétaires aux ministères gestionnaires demeure marginale »,
ajoutant que « dans la phase initiale d’établissement du cadrage budgétaire
pluriannuel, les demandes adressées par les ministères dépensiers au
ministère des finances ne contiennent que des informations financières, sans
référence aux résultats ».

• Comme le note le rapport de l’IGF précité, au Royaume -Uni,

« l’effort considérable réalisé en matière de constitution d’indicateurs de
résultats et de gestion sert de socle à une constante rénovation de la gestion
publique, du travail gouvernemental et du contrôle démocratique ».

En effet, l’introduction de la « comptabilité de ressource » est

l’aboutissement d’une série de réformes visant à alléger le poids des services
de l’Etat et de l’administration centrale par une politique de privatisations et
de création d’agences gérées selon les règles de la comptabilité d’exercice.
L’objectif affiché était plus ample que l’adoption des techniques de la
comptabilité d’exercice, puisqu’il s’agissait d’apporter des informations
supplémentaires en termes de flux financiers, d’actifs et de dettes.

Les réformes entreprises ont une ancienneté déjà certaine. En 1982,

l’Initiative pour la gestion financière a marqué le début d’une réforme
générale d’amélioration de la gestion financière des ministères, l’objet étant de
déléguer de la façon la plus large possible la responsabilité des budgets et du
contrôle financier aux unités et à leurs responsables hiérarchiques. En 1986,
l’Étude pluri-départementale de budgétisation a conduit les responsables
administratifs à fixer les priorités, à gérer les ressources, à contrôler les
performances et à évaluer régulièrement les résultats de leurs services. La
généralisation de la comptabilité de ressources a ainsi été avantagée par des
expériences passées, mais aussi par l’usage des normes comptables du secteur
privé et des droits constatés au sein des agences et des collectivités locales.

La réforme patrimoniale a ainsi été relancée en 1994 dans un souci

d’amélioration de la gestion de l’administration, allant bien au-delà d’une
démarche de transparence. Elle comporte trois axes :

- optimiser la gestion des ressources dans l’administration : par le

calcul du coût complet des produits et services rendus, la mesure de la
performance, ou encore la mise au point d’un inventaire exhaustif des
propriétés de l’Etat destiné à optimiser la gestion des actifs ;
 - 37 -

- accroître la budgétisation des ressources des administrations,

l’objectif étant de coupler la réforme comptable et la réforme budgétaire ;

- renforcer la responsabilité de l’administration à l’égard du Parlement

et des contribuables, grâce, notamment, à une normalisation comptable.

Toutefois, la mise en place de cette réforme a souffert de contraintes

techniques (défaillances dans la mesure des résultats et des performances,
concertation tardive et insuffisante, décalage de la réforme comptable et de la
réforme budgétaire…) mais aussi de contraintes politiques (réticences des
ministères, traditionnellement très autonomes, à suivre le ministère des
finances, et hésitations du Parlement).

En outre, l’articulation de la gestion par la performance et le calibrage

des moyens budgétaires s’est révélé relativement délicate. Certes, en 1998,
chaque ministère a dû passer sous revue ses dépenses et engager une réflexion
sur leur véritable utilité (procédure de Comprehensive Spending Review). La
même année, il a également présenté et expliqué ses objectifs, ceux-ci faisant
l’objet d’un engagement de résultats du ministre (procédure des Public Service
Agreements).

Mais ces réformes sont relativement récentes, et, comme le relève

l’IGF dans son rapport précité, « malgré les intentions affichées, le chaînage
entre les indicateurs utilisés à des fins de pilotage interne (par les agences
notamment) d’une part, et les indicateurs globaux utilisés pour mesurer les
résultats des ministères d’autre part, reste très imparfaitement réalisé »,
d’autant plus que « l’état d’avancement inégal du processus d’établissement
des coûts par objectifs rend encore incertaine la réalisation effective d’une
nomenclature opérationnelle du budget par objectifs ».

Au total, les réformes introduites recouvrent une dimension

encore trop politique, et manquent de conséquences pratiques pour la
gestion des crédits ministériels. Toutefois, et ce n’est pas le moindre des
enseignements de l’expérience britannique, comparée notamment à la
France, le contrôle exercé par le ministère des finances a changé de
nature : il est passé d’un contrôle de régularité de la dépense à un examen
régulier et précis des résultats et de la gestion de leurs dotatio ns par les
ministères.

2. L’élaboration d’indicateurs de résultats pertinents destinés à

améliorer l’information financière

• Un vaste mouvement de modernisation de l’administration a été

enclenché aux Etats-Unis au début des années 1990, ce pays étant de toute
façon l’objet d’importantes réformes administratives depuis les années 1950.
 - 38 -

Il convient d’insister sur le fait que c’est une loi, le Government and
Performance Results Act de 1993, qui a fixé le cadre d’un système de gestion
par la performance dans l’administration fédérale américaine : en prévoyant
une planification par objectifs et la création d’indicateurs de résultats, cette loi
visait à rendre possible la présentation de comptes-rendus annuels de
performance par les ministères et institutions publiques à compter de 2000.

Le Government Performance and Results Act

En 1993, le Congrès a voté le Government Performance and Results Act, dont
l’application est étalée dans le temps, et qui comporte d’importantes innovations :

- depuis 1997, cette loi oblige les agences fédérales à préparer et à présenter au
Congrès des plans stratégiques pour 5 ans ;

- depuis l’exercice budgétaire 1999, un plan de performance couvrant l’ensemble des

activités gouvernementales ainsi que des plans sectoriels rédigés par chaque agence doivent
également être présentés au Congrès : ils doivent établir des objectifs mesurables, décrire les
moyens de les atteindre, définir des indicateurs de suivi, des outils d’évaluation et de révision in
itinere ;

- depuis mars 2000, chaque agence doit être en mesure de remettre au Congrès un
bilan annuel de mise en œuvre du plan de performance établi douze mois plus tôt ; en cas
d’échec dans la réalisation de certains objectifs, les agences doivent en rechercher les causes, et
formuler de nouvelles idées ;

- le directeur de l’Office of Management and Budget est chargé de désigner des

agences pilotes devant anticiper la mise en place des plans stratégiques, des plans de performance
et des bilans annuels pour la période 1994-1996 ;

- il est également chargé de choisir les agences pilotes pour la mise en œuvre en 1998-
1999 de projets de budgets de performance, consistant en des propositions budgétaires présentant
les résultats qu’il serait possible d’escompter pour des montants différents de dotations
budgétaires ; cette expérience devait être généralisée en 2001 en cas de conclusions positives.

Le calendrier de cette réforme a été respecté grâce à une forte

implication de l’administration et à une réelle volonté politique, concrétisée
notamment par la constitution d’une équipe placée sous l’autorité directe du
vice-président Al Gore. Il convient d’ajouter que la priorité a été donnée aux
indicateurs d’impact socio-économiques, plutôt qu’aux indicateurs d’activité
ou de productivité, afin de donner de réelles orientations aux politiques
publiques. Par ailleurs, la forte implication des corps d’audit, qu’il s’agisse des
inspections générales des administrations ou du General Accounting Office,
assure la qualité des systèmes d’informations sur les performances et la
fiabilité des données. La diffusion d’une culture de résultats au sein de
l’administration fédérale américaine, en soutenant un véritable effort
 - 39 -

d’explication des objectifs poursuivis par les administrations et les

services publics, constitue un moyen d’exercice du contrôle démocratique.

Toutefois, ces profondes réformes ont été réalisées sans modifications

importantes des procédures juridiques et budgétaires. Il convient en particulier
de noter l’absence de budgétisation en fonction des résultats. Les concepteurs
des réformes n’étaient pas tant intéressés par une refonte de la nomenclature
que par une réflexion sur l’utilité de la dépense publique. Cela présente
d’ailleurs une limite qui tient à la faible prise en compte, au moment de la
budgétisation, des résultats de la gestion par la performance.

• L’expérience du Canada en matière de gestion de la performances

est « riche », selon l’expression de l’IGF.

Un système de gestion de la performance a été introduit à partir de

1997, et avait pour but de rendre l’administration plus efficace mais aussi
d’améliorer l’information du Parlement, ce second volet constituant une
spécificité de la réforme canadienne.

Le système de la gestion des dépenses au Canada

Le système de la gestion des dépenses, introduit au début des années 1980, concerne la
procédure budgétaire. Il comportait trois innovations :

- la mise en place d’un processus de planification budgétaire, reposant sur des

objectifs de financement pluriannuels et sur la pratique de la réaffectation des ressources
provenant des programmes les moins prioritaires ;

- des informations sur le rendement des programmes, visant à accroître la

responsabilité des ministres gestionnaires, et très largement diffusées ;

- la suppression des « réserves centrales d’intervention » : il est désormais impossible

à un ministère d’obtenir des crédits supplémentaires en cours d’année.

Ce système, fortement influencé par les expériences australienne et néo-zélandaise,

tendait à améliorer le contenu des rapports remis au Parlement sur les résultats de
l’administration.

La réforme des systèmes de gestion et de contrôle des finances a en

effet reposé sur un axe directeur dénommé « stratégie d’informations
financières », qui poursuit un objectif de clarté dans l’établissement et la
reddition des comptes, afin d’aider les ministères à obtenir des informations à
même d’améliorer la qualité de la prise de décisions : il s’agit d’une sorte
d’audit des comptes publics. Sont notamment élaborés deux types de rapports :
des rapports sur les plans et les priorités, qui présentent les objectifs visés par
 - 40 -

chaque département ministériel, puis des rapports sur le rendement, qui

exposent les résultats obtenus par rapport aux engagements initiaux, et qui
font partie des documents anne xés au fascicule budgétaire du ministère
concerné.

Toutefois, le rapport de l’IGF précité note que « les rapports sur le

rendement n’ont pour le moment pas d’influence dans l’attribution des
ressources ». Ils ne sont toutefois pas sans effet, car ils contribuent à améliorer
le contrôle de gestion au sein des ministères.

• L’Australie présente la même spécificité que l’Allemagne : l’Etat

fédéral y est nettement en retard sur les Etats fédérés, même si le premier
s’inspire des seconds pour mettre en œuvre sa propre réforme tendant à établir
un système budgétaire d’exercice. Toutefois, sur ce dernier point, ce pays est
beaucoup plus avancé que l’Allemagne.

Le renforcement de la mesure des coûts et des performances se traduit

par l’importance accordée aux « outcomes », effets produits et finalités des
actions administratives. Cet aspect montre bien l’influence de l’expérience
néo-zélandaise, quoique l’originalité du cas australien tient dans l’importance
du pragmatisme : concertation entre le ministère des finances et les ministères
gestionnaires, conseils auprès de cabinets du secteur privé, introduction
progressive des réformes, actions de formation... Il convient également de
souligner la forte implication du Parlement, dont le rôle a consisté à
arrêter la stratégie générale et à se préoccuper de l’appréciation des
performances des services : les responsabilités de l’administration s’en sont
trouvé accrues, mais en contrepartie de l’obligation de rendre des comptes. Le
débat politique s’est indéniablement élevé, notamment au moment du vote
du budget, le Parlement s’intéressant bien plus aux finalités des politiques
publiques qu’à leurs coûts.

II. VERS DES MÉTHODES PROCHES DE CELLES DU SECTEUR

PRIVÉ

Les réformes introduites afin de promouvoir la gestion de

l’administration ou du secteur public par la performance se sont souvent
traduites par l’adoption de méthodes proches de celles qui existent dans le
secteur privé. Cela ne veut pas dire que la privatisation ou le démembrement
de l’Etat ont été systématiquement recherchés, mais que l’accent a été porté,
en raison de la rareté de la ressource publique, sur l’efficacité, la recherche du
moindre coût et une allocation optimale des ressources visant à réduire le
poids des dépenses publiques en en rationalisant l’utilisation.
 - 41 -

A. UN SECTEUR PUBLIC GÉRÉ COMME UNE ENTREPRISE PRIVÉE

Certains pays gèrent leur secteur public selon les méthodes et critères
applicables aux entreprises du secteur privé, même si tous n’en sont pas
parvenus au même point.

• La Nouvelle -Zélande est le seul pays de l’OCDE, avec l’Islande, à

avoir prolongé la mise en place de la comptabilité d’exercice en un système de
budgétisation fondé sur les mêmes principes : désormais, en effet, le budget de
ce pays est établi selon les règles comptables du secteur privé et d’après un jeu
d’états financiers complet (bilan, compte de résultats, tableau de
financement...).

Ce pays a opéré une profonde réforme de son secteur public

concurrentiel. Après l’adoption du State-Owned Enterprises Act en 1986,
l’Etat s’est désengagé des activités commerciales qu’il contrôlait dans de
nombreux secteurs. Des sociétés d’Etat, fonctionnant à la manière des
entreprises commerciales, ont été créées et leurs employés ont perdu leur statut
de fonctionnaire. Dans un premier temps, l’Etat en est devenu actionnaire,
puis, lorsque ces entreprises d’Etat disposaient des mêmes capacités d’action
que celles du secteur privé, elles ont été privatisées. Actuellement, une
quinzaine d’entreprises reste sous le contrôle de l’Etat, même si leur gestion
est devenue entièrement conforme à ce qui se pratique dans le secteur
concurrentiel privé. Du reste, l’Etat attend surtout de ses entreprises qu’elles
lui rapportent des dividendes.

• La confrontation avec le marché a été poussée au Royaume -Uni, où

la cult ure de résultats a amené les pouvoirs publics à recentrer l’activité des
services publics sur la satisfaction des usagers.

Une profonde réforme de la comptabilité a été engagée,

notamment par le Government Ressources and Accounts Act, qui instaure dans
le secteur public une comptabilité similaire aux règles de reporting financier
du secteur privé. Il s’agit d’améliorer l’efficacité et de définir des objectifs par
ministère en termes de ressources utilisées plutôt que de crédits à dépenser.
 - 42 -

Des méthodes provenant du secteur privé

Au début des années 1980, le Premier ministre, Margaret Thatcher, a créé l’Efficiency
Unit, dirigée par M. Derk Rayner, directeur général de Marks & Spencer’s. Elle avait pour
mission d’appliquer les principes du New Public Management afin de dégager des économies
dans le secteur public. La sous-direction « efficacité des services publics » (Effective
Performance Division) est l’héritière de cette unité.

La création des sous-directions «démarche qualité » et «service à l’usager » est

imputable à M. John Major.

Enfin, la sous-direction Modernising Government correspond à la mise en œuvre du

projet du gouvernement travailliste, qui souhaite réaliser une synthèse constructive des approches
précédentes.

Organigramme du Modernising Public Services Group

Sous-direction Service à l’usager Sous-direction Démarches qualité

. consultation des usagers . gestion des Charters Marks (évaluation externe)

. accès aux services publics . marketing du modèle d’excellence (auto-
. identification et diffusion des pratiques évaluation)
optimales . coordination des différentes démarches qualité
. Better Government fort Ethnic minorities . communication
. Better Government for Older People
. Management du groupe (budget)

Sous-direction Efficacité des services Sous-direction Modernising Government

publics

. Mesures de performances des services . suivi du Livre Blanc

publics . coordination des briefings pour les ministres
. Liaison avec le Treasury . gestion du calendrier
. Benchmarking des services publics . coordination activités internationales
. Gestion du risque
. Fonds Invest to save
. Pilotage des Executive Agencies
Source : rapport de R. Seligmann, juillet 2000

De surcroît, la création d’agences a facilité la mise en place de

comptabilités analytiques en leur sein, comme dans les entreprises privées. En
effet, les gestionnaires des agences ont été jugés sur les résultats qu’ils
obtenaient au regard des objectifs initialement fixés : afin de maximiser leurs
résultats au meilleur coût, ils ont produit des comptes proches de ceux du
secteur privé, en s’appuyant sur des instruments tels que bilan, compte de
résultat ou tableau de financement, que l’on retrouve dans une entreprise.

A cet égard, cette année est cruciale, puisque l’amélioration de

l’information comptable doit être étendue aux comptes de l’Etat à partir de
 - 43 -

2001-2002. Les méthodes employées au sein des agences depuis plusieurs

années constituent donc l’expérimentation d’une opération qui doit être
conduite sur une échelle beaucoup plus grande, et qui doit aboutir à la réforme
du budget de l’Etat présentée plus haut.

• Aux Etats-Unis, la présentation budgétaire repose sur la

comptabilité de caisse. Mais, suite à la faillite des caisses d’épargne, le besoin
est apparu de connaître avec précision les risques encourus par l’Etat fédéral
lorsque celui-ci accorde des prêts ou des garanties de prêts. Une série de lois a
alors rendu obligatoire l’instauration d’une véritable comptabilité patrimoniale
dans les administrations et les agences fédérales 1. Dix d’entre elles ont été
initialement chargées de présenter des comptes patrimoniaux, qui ont fait
l’objet d’un audit. Puis cette obligation fut étendue aux 24 principales
administrations et agences fédérales, et à l’Etat fédéral lui-même. L’Etat
américain dispose ainsi de comptes consolidés, audités par le General
Accounting Office. Enfin, il convient de préciser que, à l’instar du secteur
privé, l’absence de contrôles a priori en matière comptable s’accompagne
d’une formalisation poussée des procédures d’audit a posteriori : le contrôle
va donc au-delà de la vérification classique de la sincérité des comptes et
intègre l’évaluation de la pertinence des conventions comptables.

• Le cas du Canada est très intéressant parce qu’il démontre que la

recherche d’une plus grande efficacité de l’administration, grâce notamment
au recours à des méthodes proches de celles du secteur privé, ne signifie pas
l’adoption d’une conception politique ultra-libérale rejetant l’Etat. La réforme
comptable adoptée en 1999, consistant en un passage à la comptabilité
d’exercice intégrale à compter de 2003 et en une décentralisation de la
responsabilité comptable, vise à améliorer l’information financière.

B. UNE DÉMARCHE PLUS PRAGMATIQUE

• En Suède , les gouvernements, essentiellement sociaux-démocrates,

ont entrepris, depuis le début des années 1990, de faire évoluer les entreprises
publiques vers un fonctionnement reposant sur les critères du marché. A cette
fin, elles ont été dotées des statuts des sociétés anonymes et des règles de la
comptabilité d’entreprise. Dans le même temps, certains actifs de l’Etat ont été
privatisés totalement ou partiellement, et certains monopoles ouverts à la
concurrence, tels que l’énergie, les transports ou la poste.

En fait, ce pays a cherché à utiliser les outils des systèmes

d’information du secteur privé et à les appliquer aux objectifs sociaux
poursuivis par les pouvoirs publics, la Suède n’ayant en rien renié sa

1
Trois lois en 1990 : le Federal Credit Reform Act, la loi créant le Federal Accounting
Standards Advisory Board, et le Chief Financial Officers Act. Une loi en 1994 : le Government
Management Reform Act.
 - 44 -

tradition politique et sociale accordant à l’Etat un rôle interventionniste

affirmé. Cet exemple démontre bien le caractère pragmatique des réformes
introduites dans ce pays, et confirme les conclusions de notre collègues Joël
Bourdin concernant les lacunes des systèmes d’informations sur les
administrations publiques en France 1.

• En Finlande , un nouveau modèle comptable, proche des pratiques

du secteur privé, a été élaboré : d’abord expérimenté dans quelques sites
pilotes, il a été généralisé à l’ensemble des agences du pays à compter du
1er janvier 1998.

• Si l’Allemagne connaît quelque retard dans la mise en œuvre de ses

réformes, 18 des 38 projets que comporte le programme Moderner Staat
Moderne Verwaltung, récemment présenté par le chancelier Schröder, sont
consacrés à l’amélioration qualitative et en termes de coût des prestations
offertes par les services publics. Un ensemble de projets est ainsi proposé,
reposant sur l’emploi d’instruments venant du secteur privé : mise en place
d’une comptabilité analytique, établissement d’indicateurs d’activité,
introduction de contrats d’objectifs entre les ministères de tutelle et leur
administration… La concurrence constitue un élément essentiel de ce
programme : les administrations sont incitées à se livrer à un benchmarking
destiné à comparer l’efficacité des services et à mobiliser les réserves
potentielles de productivité, en matière de coût de personnel, d’efficacité des
programmes d’aides publiques, ou encore dans le domaine informatique. Un
premier bilan de cette démarche devrait être présenté à la fin de cette année.

1
Rapport d’information n° 203 ; 2000-2001.
 - 45 -

CHAPITRE TROIS

DES FONCTIONS PUBLIQUES RÉFORMÉES

En France, la réforme de la fonction publique fait l’objet de rapports

extrêmement nombreux, parmi lesquels il convient de citer notamment le
rapport établi par M. Serge Vallemont 1, ou les deux récents rapports du
Commissariat général du Plan2.

Ces rapports insistent généralement sur la nécessité d’engager une

véritable politique de gestion des ressources humaines au sein de la fonction
publique, ne serait-ce qu’en raison de l’évolution démographique prochaine, la
moitié des fonctionnaires actuellement en poste allant partir à la retraite d’ici
2012. Ils considèrent également que chaque départ de fonctionnaire ne
devra pas nécessairement donner lieu à un nouveau recrutement, cette
évolution démographique constituant une occasion historique à saisir
pour procéder à des redéploiements d’effectifs afin de rendre
l’administration moins lourde mais plus efficace. Les nouvelles
technologies de l’information et de la communication offrent du reste de
réelles opportunités pour réaliser les gains de productivité qui permettront de
réduire le nombre de fonctionnaires, et ainsi le poids des dépenses publiques
dans notre pays, sans désorganiser le fonctionnement des services publics.

Ces sages préconisations, qui constituent autant d’incitations à

réformer adressées au gouvernement, restent pour l’instant à l’état de vœux
pieux. Mais la réalité de la gestion de la fonction publique française a été mise
en évidence par un rapport particulier de la Cour des comptes relatif à La
fonction publique de l’Etat. Ce rapport est accablant : emplois en surnombre
ou bloqués, existence de mises à disposition ou de détachements injustifiés ou
irréguliers, système de contrôle des effectifs réels insatisfaisant, gestion
prévisionnelle des ressources humaines défaillante, voire carrément
inexistante, dépenses indemnitaires financées sur des ressources extra-
budgétaires, avantages indus sans base juridique autre qu’une simple décision
ministérielle, méconnaissance des effectifs de fonctionnaires... Hélas, le
deuxième tome de cette enquête, très récemment publié, vient confirmer ces
pratiques, et ne fait guère état d’amélioration en la matière.

1
Gestion des ressources humaines dans l’administration, rapport au ministre de la fonction
publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation, novembre 1999.
2
Fonctions publiques, enjeux et stratégie pour le renouvellement, rapport du groupe présidé par
M. Bernard Cieutat, mars 2000 ; Gestion dynamique de la fonction publique : une méthode,
rapport du groupe thématique « gestion prévisionnelle des emplois : outils et structures », mai
2000.
 - 46 -

Les exemples étrangers montrent pourtant que la fonction

publique peut faire l’objet de profondes réformes sans regain particulier
des conflits sociaux ni dégradation de la qualité des services publics
rendus aux citoyens.

I. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PUBLIQUES PLUS

DYNAMIQUE

A. UN CADRE STATUTAIRE ASSOUPLI

1. Une diversité de situations...

Votre rapporteur n’ignore rien de la difficulté des comparaisons

internationales en matière de fonction publique , pour au moins deux
raisons.

1°) Les comparaisons internationales sont délicates à établir :

elles doivent, en effet, retenir des champs semblables. Or, chaque pays n’a pas
la même définition de la notion de fonction publique ou de service public. La
nature de l’employeur public, le mode de financement des services publics, ou
encore le statut juridique des employés publics peuvent être différents d’un
pays à l’autre. Des conclusions tirées de comparaisons internationales doivent
donc être analysées avec prudence.
 - 47 -

La difficile approche chiffrée du nombre d’agents publics : l’exemple des Pays-Bas

Pour appréhender la notion de fonction publique aux Pays-Bas, il convient de

privilégier une approche organique : les agents publics sont ceux qui travaillent dans le secteur
public.

Mais plusieurs définitions coexistent :

- la première définition est relativement restrictive : elle n’englobe que les agents
travaillant directement pour les ministères, les provinces et les communes ; ces agents ne
regroupent que 3,4 % de la population active ;

- cette notion peut toutefois être élargie à l’ensemble du « service public », incluant
notamment les magistrats, les militaires, les enseignants et le personnel des agences créées en
1994 : les agents publics représenteraient alors 11,4 % de la population active ;

- si l’on ajoute à ce chiffre le personnel de l’ensemble des institutions bénéficiant de

fonds publics et travaillant pour le service public, on parvient néanmoins à un total de 26 % de la
population active néerlandaise, soit un niveau comparable à celui de la France.

2°) La France présente de fortes spécificités dans ce domaine :

rôle pratique et symbolique du statut de la fonction publique très important,
fonction publique de carrière, distinction du grade et de l’emploi, multiplicité
du nombre de corps aux particularités et avantages très divers, droit de la
fonction publique élaboré... Le rapprochement de la situation de la France de
celle prévalant dans nombre de pays étrangers est donc extrêmement délicat.

Toutefois, votre rapporteur estime que cette nécessaire prudence

méthodologique ne doit pas servir de prétexte pour ne pas analyser
objectivement la situation de l’emploi public dans différents pays
industrialisés, et la comparer à la nôtre.

Il n’en reste pas moins, en effet, que le nombre de fonctionnaires ou

d’agents publics en général est plus élevé dans notre pays que dans
beaucoup d’Etats étrangers développés, comme le montre le graphique ci-
après :
 - 48 -

Part de l'emploi public au sein de l'emploi total en 1998 (en %)

35

30

25

20

15

10

Allemagne
Finlande

Belgique

Italie

Etats-Unis
Bretagne
Espagne
Suède
France

Norvège

Pays-Bas
Grande-
Source : OCDE

De cette comparaison, il ressort que la France se situait, en 1998,

parmi les pays membres de l’OCDE les plus importants, en quatrième
position, juste après les pays scandinaves, en matière de part de l’emploi
public au sein de l’emploi total.

Au-delà des données chiffrées, il convient de procéder à la

présentation de la situation existant dans certains pays étrangers, qui met ains i
en évidence la grande diversité affectant la notion de fonction publique .

• En Nouvelle -Zélande , le nombre des fonctionnaires stricto sensu

est extrêmement réduit, puisqu’il s’élève seulement à moins de 30.000 postes
(43.600 si l’on inclut certaines entités d’Etat), contre 90.000 il y a encore sept
ans. Il convient de préciser que ni les militaires, ni les policiers, ni les services
du Parlement ne sont compris dans le périmètre du secteur public. Enfin, un
important transfert de postes d’agents publics a eu lieu en direction du secteur
para-étatique et des entités publiques attachées à l’Etat.

• Aux Pays -Bas , il n’existe pas de fonction publique au sens où on

l’entend en France. La fonction publique ne fait ainsi pas l’objet d’une
définition stricte et précise, et il n’existe ni statut de la fonction publique ni
conseil supérieur national de la fonction publique. Aucune distinction
statutaire n’est opérée entre les agents de l’Etat et ceux des collectivités
territoriales.

• La notion de fonctionnaire est également très restrictive en Suède :

il s’agit des personnels recrutés par concours et dotés d’un statut comportant
 - 49 -

notamment la garantie de l’emploi. Mais cette catégorie se limite à un nombre

très limité de personnes au sein des administrations centrales, notamment le
ministère des affaires étrangères, les diplomates étant les seuls agents publics
recrutés par concours.

Les employés de l’Etat et des collectivités territoriales sont en règle

générale recrutés par leur employeur direct, qui fixe leur salaire. Ils sont
titulaires d’un contrat de travail à durée indéterminée, mais ne sont pas à l’abri
d’un licenciement en cas de restructuration de l’organisme. Par exemple, les
effectifs de la poste suédoise ont été réduits de 30 % au cours des dix dernières
années, tandis que ceux de l’agence nationale de statistiques ont été divisés par
deux par rapport à 1975.

De surcroît, on note un turn over important du personnel, y compris

dans les administrations centrales. Dans ce contexte, une partie importante des
agents publics est amenée à considérer que leur passage dans l’administration
n’est qu’une étape, plus ou moins durable, dans leur vie professionnelle, sans
considérer qu’il s’agit d’une carrière au sens français du terme.

• A l’inverse, le concept de « fonctionnaire » est très large au Japon,

et beaucoup plus unitaire qu’en France, puisqu’il va du Premier ministre lui-
même jusqu’à la jardinière d’enfants des petites municipalités rurales. La
particularité de la fonction publique japonaise est que les élus sont des
fonctionnaires : ainsi, les ministres et les parlementaires sont fonctionnaires
de l’Etat, et les conseillers municipaux fonctionnaires locaux.

2. ... mais une tendance générale qui converge vers un

assouplissement des modalités de gestion des fonctionnaires ou
agents publics

En dépit de cette diversité des situations, il est possible d’observer

une tendance générale convergente en direction d’un assouplissement des
modalités de gestion des fonctionnaires ou agents publics.

• En Nouvelle -Zélande , la frontière statutaire entre le secteur public

et le secteur privé s’est estompée au fil des années : 42 % des agents publics
bénéficient désormais d’un contrat individuel à durée déterminée, contre 17 %
il y a 5 ans. La quasi-totalité des directeurs de départements ministériels sont
également recrutés sous contrat, y compris à l’étranger, seuls deux postes de
directeurs généraux étant réservés à des ressortissants néo-zélandais.

• Aux Pays -Bas , les agents publics bénéficient d’un contrat proche
du contrat de travail de droit privé, même s’ils disposent théoriquement
d’un emploi à vie et de certaines protections liées à leurs fonctions : la
différence avec le secteur privé est donc peu marquée, et le recrutement se fait,
 - 50 -

non sur concours, mais par des entretiens d’embauche classiques, à l’exception
des agents du ministère des affaires étrangères.

L’homogénéité entre secteur public et secteur privé s’est encore

trouvé accrue suite à la réforme de 1994 : le système de retraite public a été
aboli pour s’aligner sur celui des salariés du secteur privé, et la réglementation
relative aux conditions de travail a été alignée sur le secteur privé, les
négociations salariales étant notamment décentralisées depuis cette date.
Enfin, depuis le 1er janvier 2001, la sécurité soc iale est la même pour tous,
agents publics et salariés du secteur privé.

• Le cas de la Suède est très proche, la tendance qui s’est affirmée

étant un quasi-alignement des agents publics sur les droits et obligations des
salariés du secteur privé. Ce rapprochement est facilité par l’existence d’un
seul régime général de retraite, géré par l’Etat pour l’ensemble des salariés, et
par une pratique du dialogue social très structurée. Ainsi, c’est le plus souvent
par l’intermédiaire de conventions collectives que la Suède a opéré cette
réforme du statut des agents publics, sans renoncer à ce qui fait l’originalité de
son modèle social.

• En Finlande , a été engagé un processus de transformation des

contrats de droit public dont bénéficiaient les fonctionnaires en contrats de
droit privé, dans le cadre de la transformation des services publics en agences
puis en entreprises commerciales d’Etat ou en sociétés anonymes d’Etat. Ces
deux catégories de structures ne peuvent d’ailleurs employer du personnel que
dans le cadre de contrats de droit privé.

• En Allemagne , pays qui connaît une fonction publique de carrière, a

été adoptée, le 24 février 1997, la loi sur la réforme du droit de la fonction
publique, qui améliore la gestion du personnel en vue d’un meilleur rendement
et vise à accroître la volonté de concurrence et d’efficacité au sein de
l’administration publique.

Deux possibilités de rémunération au mérite ont été introduites par la

loi du 24 février 1997 :

- pour récompenser d’excellents résultats individuels, il est possible

d’octroyer un bonus ponctuel et non renouvelable s’élevant au maximum au
salaire de base ;

- il est possible d’attribuer, pour une durée maximale d’un an, des
primes mensuelles, limitées à 7 % du salaire de base : ces primes ne peuvent
être attribuées à plus de 10 % du personnel par année budgétaire.

Par ailleurs, un critère de performance individuelle a été introduit

dans la carrière des agents qui n’accèdent plus à la même cadence à l’échelon
supérieur. Il convient de préciser que les organisations syndicales des
 - 51 -

fonctionnaires ont accueilli favorablement l’introduction d’un salaire au

mérite.

Un nouveau projet de modernisation du système de rémunération a

été adopté en 2001. Il vise notamment à octroyer aux autorités administratives
une plus grande marge de manœuvre en matière salariale, afin d’assouplir le
principe d’une rémunération identique sur le territoire allemand. En outre,
l’introduction de fourchettes permettant une fixation différenciée du niveau de
traitement est préconisée.

• L’Italie a connu un mouvement similaire, sa fonction publique étant

dotée d’un nouveau statut qui ressemble de plus en plus à celui des
employés du secteur privé. La fonction publique italienne, comme celle de
notre pays, était caractérisée par une multitude de statuts particuliers. Mais
une loi de 1993, complétée en 1998, a entamé la « privatisation » et la
« contractualisation » de l’emploi public : ce processus est aujourd’hui
terminé, de telle sorte que l’équivalent de notre statut général de la fonction
publique n’existe plus en Italie. Désormais, l’ensemble du personnel public, à
l’exception de celui qui relève des ministères régaliens - corps préfectoral,
magistrats, militaires, agents de police -, ne relève plus du droit administratif,
mais du droit commun applicable à l’ensemble des emplois du secteur privé :
par exemple, la compétence juridictionnelle en matière d’emploi « public » a
été transférée du juge administratif au juge judiciaire.

• La Suisse a également supprimé le statut de la fonction publique.

Révisé de nombreuses fois depuis sa création, en 1927, le statut des
fonctionnaires a cédé le pas, au 1er janvier dernier, à une nouvelle loi sur le
personnel de la Confédération, dont le projet avait été adopté au Parlement en
mars 2000 à la suite d’une longue période de large consultation (organisations
syndicales, partis politiques, organisations économiques et professionnelles).
Le périmètre d’application de cette nouvelle loi est très large, puisqu’il
concerne le personnel de l’administration confédérale, des services du
Parlement, de la poste, des chemins de fers confédéraux, des entités
décentralisées, et des tribunaux.

Le changement le plus manifeste réside dans l’introduction d’un

régime contractuel de droit public très proche du code des obliga tions dont
dépend le secteur privé suisse. Les contrats signés pour une période
indéterminée mettront fin à l’ancien système de reconduction tous les quatre
ans, soit la durée des législatures, de la nomination des fonctionnaires. Cette
nouvelle loi introduit aussi un nouveau système de rémunération qui favorise
la qualité des prestations et l’évaluation individuelle des agents.

• En Belgique , le conseil des ministres du 20 juillet 2000 a approuvé

un avant-projet de loi relatif à la fonction publique. Il prévoit trois orientations
de réformes concernant les services publics fédéraux :
 - 52 -

- l’élargissement des circonstances qui peuvent donner lieu à

l’engagement de personnel sous contrat de travail ;

- l’adaptation des possibilités de mobilité des agents ;

- l’élargissement des possibilités d’introduire des fonctions de mandat

dans les services publics.

Néanmoins, le principal axe de réforme adopté au cours du conseil

des ministres du même jour porte sur un projet d’arrêté royal concernant le
statut des age nts de l’Etat, qui constitue la première phase des réformes
de la fonction publique fédérale.

Ce texte prévoit de porter davantage l’accent sur la serviabilité de

l’agent à l’égard de la population. Le principe de « travail consciencieux » est
introduit, et son développement ultérieur interviendra dans les règles de
conduite relatives à la déontologie des fonctionnaires. Le droit à la formation
est reformulé afin d’être organisé de manière plus rationnelle. Ce projet crée
également la possibilité de déroger au principe selon lequel on ne peut recruter
quelqu’un que s’il est porteur d’un diplôme ou certificat en rapport avec le
niveau de l’emploi pour lequel le recrutement est organisé.

Au total, le ministère de la fonction publique sera remplacé par un

service public horizontal dénommé « personnel et organisation », un nouveau
système de rémunération sera élaboré, l’évaluation modernisée, et les
procédures de recrutement réformées.

• Le Japon présente une situation particulière. Ce pays dispose d’une

bureaucratie de carrière typique, où les traditions du service à vie au sein
d’une même administration et d’avancement à l’ancienneté sont très
enracinées. La mobilité horizontale, entre les administrations, est donc très
faible, mais la mobilité verticale est plus importante. Ce cas est donc
relativement proche de celui de la France.

Toutefois, la rénovation de la fonction publique est un des principaux

points de la réforme administrative engagée par le gouvernement nippon. Des
réformes ponctuelles ont déjà été mises en œuvre. Il convient de citer une loi
de décembre 1999 relative aux échanges de personnels entre l’administration
nationale et le secteur privé, destinée à favoriser l’implantation des méthodes
de gestion efficaces utilisées dans les entreprises privées. Un programme
d’échange permet d’envoyer des fonctionnaires dans des entreprises privées, et
d’accueillir des salariés du secteur privé dans des ministères ou organismes
publics, pour une durée de trois ans. Par ailleurs, suite à la réorganisation des
administrations centrales du 6 janvier 20011, la mobilité dans et entre les
ministères est encouragée, afin de limiter les effets de permanence des
structures au sein des nouveaux ministères.
1
Cf. chapitre quatre.
 - 53 -

Enfin, une réflexion est en cours en vue d’instaurer des mécanismes

d’évaluation des fonctionnaires devant permettre l’introduction d’une
rémunération au mérite remettant en cause le principe de la promotion
reposant sur la seule ancienneté. Il s’agirait également d’interdire purement et
simplement la pratique du « pantouflage » dans les entreprises ou organismes
ayant des liens avec l’administration, cette pratique ayant donné lieu à de réels
abus et dérives.

• La plus grande souplesse introduite dans la gestion des ressources

humaines publiques a permis à la Norvège de procéder à des redéploiements
d’effectifs en direction des secteurs jugés prioritaires tant par les pouvoirs
publics que par l’opinion publique. Ainsi l’augmentation de la proportion
d’agents dans les domaines de la santé et de l’éducation est-elle
systématiquement recherchée.

B. UN INTÉRÊT SPÉCIFIQUE PORTÉ À LA HAUTE F ONCTION PUBLIQUE

• Aux Pays -Bas , les hauts fonctionnaires ont fait l’objet d’une
attention particulière dans le processus de réforme de l’administration, la
fonction publique supérieure étant considérée comme devant jouer un rôle
déterminant dans la conduite et la réalisation des objectifs de la réforme de
l’Etat.

Un bureau pour la fonction publique supérieure a été créé en 1995 :

son objectif était d’améliorer la flexibilité et la mobilité des ha uts
fonctionnaires néerlandais, grâce, notamment, à des programmes de formation
continue susceptibles de leur permettre d’exercer des fonctions variées. Cette
volonté de décloisonner les ministères s’est accompagnée de la mise en place
d’une gestion très libéralisée des postes à pourvoir, l’affectation se faisant en
fonction de l’offre et de la demande.

• En Suède , l’importance du rôle des agences 1 confère un poids

particulier aux hauts fonctionnaires qui les dirigent. Grâce à une stricte
séparation du politique et de l’administratif, les directeurs généraux des
agences sont, selon les termes du rapport François précité, « les vrais patrons
de l’administration suédoise » et « disposent de toute la liberté financière,
administrative et de management nécessaire pour atteindre les objectifs fixés
par les ministres et leur département ministériel de tutelle ».

• La Belgique a adopté, le 6 octobre 2000, un projet d’arrêté royal

fixant les nouvelles structures de base des services publics fédéraux : il se
traduit notamment par la suppression des cabinets ministériels.

1
Cf. chapitre quatre.
 - 54 -

La suppression des cabinets ministériels en Belgique

Le ministre sera désormais entouré, outre de son secrétariat personnel, d’un conseil
stratégique, d’un comité de direction et d’une cellule stratégi que.

Le conseil stratégique, qui sera présidé par le ministre, sera le relais entre l’échelon
politique et l’échelon administratif. Il sera composé d’un nombre réduit d’experts, principalement
externes à l’administration, du président du comité de direction, du directeur du secrétariat
personnel du ministre, et du responsable de la cellule stratégique. Il conseillera le ministre sur
l’élaboration des politiques à mener et sur l’application par l’administration des mesures décidées
et de leur évaluation.

Le comité de direction assurera la gestion de l’administration au quotidien. Son

président sera choisi par le ministre pour six ans sur une liste de candidats internes ou externes,
sélectionnés par le bureau de sélection chargé du recrutement des fonctionnair es en fonction du
profil défini par le ministre. Ses autres membres seront les responsables des différentes
administrations concernées.

La cellule stratégique sera chargée de conseiller le ministre et le président du comité

de direction, et d’appuyer la préparation des décisions et l’évaluation des politiques. Elle sera
composée de personnes internes et externes à l’administration nommées pour la durée de la
législature par le ministre sur une liste de candidats sélectionnés par le bureau de sélection.

• Au Danemark , les hauts-fonctionnaires sont pratiquement

considérés comme des cadres supérieurs d’entreprises privées, et sont placés
dans une situation de compétition dont le caractère stimulant est avéré.

Un exemple concret : le cas d’un haut-fonctionnaire du ministère des finances danois

Un exemple pratique de la gestion des hauts-fonctionnaires peut être cité : c’est celui
du chef du service responsable de la réforme de Etat au ministère des finances.

Titulaire d’un contrat de cinq ans, sans garantie pour la suite, il est évalué chaque mois
par son supérieur hiérarchique direct, mais également chaque trimestre, par ses pairs, et, chaque
année, par ses subordonnés. Les critères varient selon la qualité de l’évaluateur, mais seules les
appréciations portées par les supérieurs peuvent conduire à améliorer les primes, sans pourtant
que le salaire de base puisse être menacé par des appréciations défavorables.

Chaque année, l’organisation de son service est redéfinie, et sa fonction est remise en
cause et modifiée en fonction des nouveaux besoins du service et des évaluations effectuées.

• Au Japon, la mobilité des hauts-fonctionnaires a été encouragée par

une décision gouvernementale du 22 décembre 1994, qui leur fait obligation
d’avoir acquis une expérience professionnelle dans au moins deux autres
organismes que leur administration d’origine - ministères, établissements
publics ou organisations internationales - pour être promus à la direction d’une
 - 55 -

division. En outre, une loi sur l’éthique dans la fonction publique a été adoptée
en août 1999, obligeant notamment les hauts-fonctionnaires à déclarer les
cadeaux ou faveurs d’une valeur supérieure à 5.000 yens offerts par des
entreprises ou institutions, et les très hauts-fonctionnaires à déclarer leurs
avoirs en valeurs mobilières et leurs revenus.

L’origine des hauts fonctionnaires

• Le Royaume-Uni

La philosophie du système anglais est de recruter de brillants généralistes, qui

apprendront ensuite leur métier «sur le tas ». Le recrutement des hauts fonctionnaires anglais
s’effectue via des concours spécialisés. Dans la filière normale, dite rapide, une dizaine de
milliers de candidats se présentent à un examen écrit destiné, pour l’essentiel, à tester leur
intelligence, puis les candidats passent une série de tests et d’entretiens. A l’issue de ces
épreuves, 120 candidats sont sélectionnés, et intégrés à vie dans la haute fonction publique. La
très grande majorité des lauréats provient toutefois des prestigieuses universités de Cambridge et
d’Oxford.

• L’Italie

La fonction publique italienne, traditionnellement politisée et perméable à la

corruption, n’a guère bonne réputation. Il n’y a en Italie ni grandes écoles ni grandes universités
spécialisées dans le recrutement des hauts fonctionnaires. Les recrutements se font par concours,
sur un modèle proche de celui de la France, puis la formation est dispensée au sein de la Scuola
Superiore de la Pubblica Amministrazione , créée en 1960.

• L’Espagne

Il existe depuis le XIXème siècle en Espagne des corps spécialisés qui forment une élite
administrative influente et relativement fermée. Une réforme a toutefois été entreprise en 1984, la
sélection se faisant toutefois toujours par des examens spécialisés comprenant des épreuves ayant
un fort contenu juridique. Mais il n’existe pas de système formalisé de préparation aux examens
d’entrée dans la haute fonction publique. Le recrutement révèle dès lors une forte homogénéité
sociale, marquée par la fortune, la tradition familiale et l’origine géographique.

• L’Allemagne

Le système de recrutement allemand est très décentralisé et personnalisé. Pour entrer

dans la haute fonction publique, les candidats doivent avoir achevé des études universitaires, très
souvent juridiques, puis, après la réussite à un premier examen d’Etat, accompli un stage
préparatoire consacré à la formation professionnelle, après lequel intervient un deuxième examen
d’Etat.

• Les Etats-Unis

On ne peut pas vraiment parler de formation pour les hauts-fonctionnaires américains :

le modèle de l’ENA ne serait pas transposable, car trop élitiste et fermé. Il existe de très
nombreuses écoles d’administration publique, mais les hauts fonctionnaires viennent le plus
souvent d’horizons très variés. Du reste, il convient de distinguer entre les hauts fonctionnaires
de carrière, souvent très spécialisés, et ceux qui sont directement nommés par le président.
 - 56 -

Toutefois, l’origine sociologique de la haute fonction publique américaine est relativement

homogène. En outre, le passage par les private schools et les prestigieuses universités telles
Harvard, Princeton, Yale ou Stanford, sont des étapes pratiquement obligées de la sélection.

Source : Notre Etat, le livre vérité de la fonction publique, sous la direction de Roger Fauroux et Bernard
Spitz, 2000, Robert Laffont.

II. DES FONCTIONNAIRES DAVANTAGE SENSIBILISÉS AUX

RÉSULTATS DE L’ADMINISTRATION

A. LA RESPONSABILISATION ACCRUE DES FONCTIONNAIRES

1. Le souci de l’efficacité

• Au Royaume -Uni, le Civil Service 1 a fait l’objet de profondes

réformes qui ont marquées par la valorisation de la notion d’efficacité.

Les principaux axes de la réforme de la fonction publique sont les

suivants :

- encourager l’innovation : tel est l’objectif poursuivi par les

démarches qualité et les procédés d’auto-évaluation tels que le benchmarking,
ou les primes à l’innovation ;

- s’interroger sur la qualité du service rendu à l’usager : les

programmes de Better Quality Services, de Quinquennial Reviews et de Best
Value constituent autant d’obligations pour les administrations centrales mais
aussi pour les Local Authorities, et pour leurs agents, de vérifier que le rapport
qualité -prix de leurs activités justifie qu’elles continuent à les exercer elles-
mêmes ;

- sanctionner l’immobilisme : dans le cadre d’une procédure

budgétaire centrée sur la poursuite d’objectifs et la connaissance des résultats,
chaque ministère a mis en place un Management Information System for
Ministers qui vise à fournir une connaissance précise du coût et de l’apport du
personnel à la réalisation de l’objectif défini.

Ces réformes s’appuient, dans les administrations centrales, sur une

organisation du temps de travail efficace (réunions courtes et menées avec
1
Le Civil Service comprend les fonctionnaires des administrations centrales, mais également le
personnel pénitentiaire, ainsi que les agents qui gèrent les systèmes de prestations sociales ou de
retraite ou encore la délivrance des permis de conduire.
 - 57 -

rigueur, style de management responsabilisant), et sur une gestion des

carrières souple. Il est ainsi fréquent de faire appel à des personnalités du
secteur privé pour assumer des responsabilités publiques. Quant au système de
rémunération des fonctionnaires, il s’inspire de plus en plus des méthodes
pratiquées dans le secteur privé, étant lié aux performances en particulier.

• En Norvège, le gouvernement a défini plusieurs critères permettant

de mesurer le succès de la réforme de l’Etat, parmi lesquels la diminution du
nombre d’agents publics déclarés inaptes, l’inaptitude étant un phénomène
particulièrement préoccupant dans ce pays, dans le secteur éducatif en
particulier. Le gouvernement cherche ainsi à limiter les cas d’inaptitude totale,
souvent abusifs, et propose à chacun des tâches adaptées.

• En Belgique , la plus grande implication des hauts fonctionnaires en

matière de résultats est rendue possible par des mandats instaurés pour toutes
les fonctions de direction, pour une durée de six ans. Ces mandats reposent sur
des contrats de gestion, approuvés par le conseil stratégique, assortis de
moyens concrets et d’objectifs à atteindre. Une évaluation annuelle sera
réalisée, ainsi qu’une évaluation complète à la fin du mandat. Celui-ci pourra
être résilié avant son terme si l’insuffisance des prestations est avérée.

• La responsabilisation accrue des fonctionnaires (Accountability

System) est un volet essentiel des réformes entreprises en Nouvelle -Zélande .
Dans ce pays, le chef d’un département ministériel, fonction équivalente à
celle d’un directeur ou directeur général d’administration en France, en
échange d’une liberté d’action très réelle , engage sa responsabilité
personnelle, conformément à un accord de performance préalablement établi,
afin que les « commandes » passées par le ministère de tutelle soit livrées avec
la qualité et au coût convenus.

Cette situation s’inscrit dans le cadre général défini par deux lois, le
State Sector Act de 1988 et le Public Finance Act de 1989, qui réforment en
profondeur la gestion de la fonction publique. Désormais, chaque directeur est
responsable, y compris sur le plan financier, de la gestion de son service, qu’il
dirige de façon très autonome. Lesdits directeurs sont nommés par le ministre
de tutelle sur la base d’un contrat à durée déterminée, en général de cinq ans,
assorti d’obligations de résultats.

La gestion des ressources humaines dans la fonction publique néo-zélandaise

• La responsabilité contre la flexibilité

L’idée centrale de la réforme était qu’il fallait libérer la responsabilité des chefs de
services administratifs. Pour rendre responsables les managers sur leurs résultats (outputs), il
convenait de leur laisser la liberté d’agir sur les décisions relatives aux « facteurs de production »
(inputs) mis à leur disposition, c’est-à-dire les recrutements, les salaires, l’organisation des
structures et des modes de production.
 - 58 -

L’introduction d’une relation fournisseur/acheteur permet de focaliser l’analyse

sur les 4 critères-clefs du contrat : la qualité, la quantité, les délais et le prix des biens et
services rendus.

Cette démarche renforce le degré d’exigence dans les relations quotidiennes des
administrations entre elles et donne un contenu plus large et plus précis à la simple notion de
service fait. Ces critères doivent permettre à terme de comparer la prestation publique avec
une prestation du secteur privé.

Après la mise en concurrence des services, la Nouvelle-Zélande a introduit une mise

en concurrence sur les emplois.

Les emplois supérieurs du secteur public (Chief Executives ) ont été ouverts à la
concurrence du secteur privé. Chaque poste de direction vacant fait l’objet d’un appel à
candidature qui examine tous les candidats quelle que soit leur origine, publique ou privée.

Chaque nouveau Chief Executive, quelle que soit son origine, se voit proposé un
contrat selon les termes suivants : il a la liberté totale de gestion de son service selon les règles
énoncées ci-dessus, et, en contrepartie, il est jugé sur les objectifs fixés par son contrat et
notamment le respect des contrats de fourniture de biens et services déjà cités.

Ainsi, le système se boucle et est équilibré : liberté accrue de gestion et de

management contre responsabilité personnelle sur des objectifs, et un rendu de compte négocié et
librement accepté.

L’intitulé du contrat passé entre le ministre et chacun de ses Chief Executives -

Performance Agreement, accord de performance - est révélateur.

Cette relation bilatérale est encadrée par la State Commission, service qui donne son
avis sur chaque contrat dont elle reçoit copie, et dont elle discute avec le ministre concerné. La
commission établit un contrat cadre type et veille au maintien d’une cohérence globale des
dispositifs.

• Un cadrage global des relations contractuelles

Le caractère bilatéral des relations contractuelles reste cependant encadré.

Ainsi, une charte de l’employeur public a été édictée par la State Commission afin de
garantir le respect de nombreux objectifs comme la sécurité des conditions de travail, la
promotion, l’impartialité dans le recrutement et les rémunérations, la reconnaissance de la
minorité Maori, la parité hommes/femmes, l’emploi des pers onnes handicapées, etc.

La rémunération et la carrière des Chief Executives, qui sont environ 50, restent sous
l’autorité de la commission qui a vocation à leur procurer de nouvelles opportunités afin qu’ils
puissent poursuivre leur carrière au sein de l’administration en fonction des résultats obtenus. Le
ministre peut décider de rétribuer ses collaborateurs au-delà de la proposition de la commission,
par un Political Appointment qui doit simplement être notifié à la commission.

La durée des contrats est de cinq années. Ils sont renouvelables une fois pour trois
années supplémentaires. Les premiers contrats ayant été signés en 1993, 15 Chief Executives ont
achevé leur premier contrat et l’ont prolongé de trois années, 9 ont changé de direction au bout de
cinq années, 8 sont partis à la retraite ou ont démissionné, 8 ont quitté le secteur public.

La réforme du management a été complétée en 1991 par l’Employment Contracts

Act. Cette loi n’abolit pas le statut de la fonction publique, mais permet individuellement à
 - 59 -

chaque fonctionnaire de renoncer à son statut pour choisir une contractualisation de type
droit privé avec un contrat basé sur des objectifs et une évaluation de sa performance.

Ce contrat permet une rémunération en fonction des performances. Il se traduit par une
majoration salariale pour l’agent qui renonce en contrepartie à la garantie de l’emploi et accepte
de relever des prud’hommes pour d’éventuels litiges liés à l’exécution de son contrat de travail.

La neutralité budgétaire de cette mesure est assurée par la globalisation des crédits de
personnel et de fonctionnement. La liberté de recrutement est laissée à la seule discrétion du
responsable du service. En contrepartie, la mise sous enveloppe globale et contrainte de ses
moyens le conduit à rechercher l’optimisation de ses moyens de production en fonction de ses
objectifs contractuels.

Le taux de contractualisation varie fortement selon les services. Il est de l’ordre de

80 % à la State Services Commission, de 90 % à la direction du budget, mais tombe à 40 % pour
la sécurité sociale où les syndicats sont encore très puissants et structurés, et le personnel moins
qualifié en moyenne. Le contrat individuel emporte moins de succès chez les agents d’exécution,
alors que la direction du budget et la commission sont majoritairement composé,s de cadres.

Source : rapport « Mission comptabilité patrimoniale » de M. Jean-Jacques François.

2. La rémunération en fonction des résultats

Corollaire de cette attention particulière portée à l’efficacité de

l’action administrative, les gestionnaires voient leur système de
rémunération de plus en plus souvent assis sur les résultats réalisés par les
services qu’ils dirigent.

• En Suède , les principaux directeurs des agences ont un contrat de

travail qui peut être résilié. Ils sont donc rémunérés et évalués par leur
ministère de tutelle auquel ils rendent compte des résultats obtenus. En outre,
à son niveau, chaque directeur d’agence est responsable du recrutement, de la
formation et de la rémunération des effectifs de son agence.

• En Italie , une distinction plus nette entre les compétences du

pouvoir politique et les domaines d’action de l’appareil administratif a permis
de clarifier les rôles de chacun. Désormais, les fonctionnaires, l’encadrement
supérieur en particulier, sont investies de responsabilités mieux identifiées
pour aboutir aux résultats définis par le pouvoir politique, et bénéficient d’une
autonomie de gestion assez grande dans l’utilisation des moyens mis à leur
disposition pour y parvenir. Leur rémunération est directement liée à leur
capacité d’aboutir aux résultats. Ainsi, depuis 1993, la négociation collective,
nationale et locale, ainsi que la négociation complémentaire menée au sein de
chaque administration ont remplacé la loi dans la détermination des tâches et
des salaires des fonctionnaires.
 - 60 -

• Au Danemark , les négociations de 1997 et 1999 entre l’Etat, les

communes et les syndicats ont porté sur l’instauration d’un nouveau système
de rémunération des agents publics. Désormais, l’agent reçoit une
rémunération de base, qui peut-être complétée par des suppléments de
rémunérations ou des primes en fonction des qualifications, des fonctions,
mais aussi de la performance de l’individu. En 2000, 10,5 % des agents de
l’Etat et 56 % des agents des collectivités territoriales travaillent sous ce
régime. Tous les agents nouvellement recrutés y sont soumis. Il convient de
préciser que des corps de fonctionnaires sont à l’origine de négociations
tendant à étendre l’application de ce système, en raison des possibilités
d’augmentation de salaire qu’il comporte.

Par ailleurs, les agents publics sont liés par un contrat d’objectifs avec
leur employeur, le plus souvent une agence. Dans le cadre de ce contrat, la
politique du personnel fait l’objet d’une évaluation au moins tous les deux ans,
et des entretiens annuels entre l’agent et son supérieur hiérarchique direct
donnent l’occasion de définir des objectifs de développement ou même
d’évoquer des projets personnels. Les contrats d’objectifs constituent la base
de l’octroi de primes selon le nouveau régime de rémunération de 1999.

B. RENDRE LA FONCTION P UBLIQUE PLUS ATTRACTIVE

La plus grande responsabilisation des fonctionnaires ou agents

publics est rendue nécessaire également par la désaffection dont peut souffrir ,
dans certains pays, la fonction publique, pour des raisons tenant généralement
à un niveau de rémunérations moins élevé que dans le secteur privé.

En France, ce phénomène est moins net, en raison de traditions

administratives et culturelles profondément ancrées dans les mentalités, mais
des évolutions sont perceptibles, notamment depuis l’amélioration de la
situation du marché du travail.

Du reste, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat,

M. Michel Sapin, exposait lui aussi ses craintes pour l’avenir, lors de la
discussion de son budget pour 2001, au Sénat : « Moderniser l’Etat, c’est
aussi savoir recruter les compétences nécessaires, c’est aussi maintenir
l’attractivité en termes de conditions de travail, de dialogue social et de
salaire, de la fonction publique ». Il poursuivait : « la question fondamentale
est la suivante : dans les dix ans ou les quinze ans qui viennent, trouvera-t-on
des jeunes gens et des jeunes filles qui auront envie d’entrer dans la fonction
publique […] dans une société qui évolue vers le plein emploi […] alors que
nous vivons dans une société où, à juste titre, les jeunes vont de plus en plus
établir des comparaisons entre le secteur privé et le secteur public et où
 - 61 -

l’avantage comparatif de la sécurité de l’emploi dans les fonctions publiques

va s’affaiblir ? »1.

Cette question, fondamentale, le gouvernement ne s’est pas

vraiment donné les moyens d’y répondre, tant il est vrai que ses choix
privilégient systématiquement une approche uniquement quantitative.

Pourtant, ailleurs qu’en France, des pistes de réflexion mais aussi

d’action existent : les orientations retenues par de nombreux pays
consistent en général à décentraliser la responsabilité de la politique
salariale et la classification des emplois au niveau des ministères et des
agences, et à mettre en place des systèmes d’intéressement aux résultats
afin d’accorder plus de place au mérite dans la rémunération.

• En Italie , les réformes engagées dans la fonction publique

permettent de recruter les candidats à des postes de direction, dans la limite de
5 % de ces postes et pour une durée limitée, parmi des experts ou cadres
extérieurs à la fonction publique et provenant du secteur privé. Cette
possibilité donne ainsi à l’administration l’opportunité de bénéficier de
l’expérience de managers de haut niveau décidés à faire aboutir un certain
nombre de réformes sans accorder trop d’importance aux pesanteurs
administratives.

Il convient de relever un élément important et original des

réformes introduites dans la fonction publique italienne : les recrutements
envisagés - les plans de recrutement sont approuvés chaque semestre par le
conseil des ministres sur proposition du ministère de la fonction publique -
doivent respecter l’objectif, de valeur législative, d’une réduction annuelle
de 1 % des dépenses de rémunérations. Du reste, le nombre de
fonctionnaires a commencé de diminuer en Italie depuis plusieurs années,
ayant reculé de 3,2 % entre 1995 et 1999.

Cet aspect est un élément important pour rendre les carrières

administratives plus attractives car il rompt le cercle déresponsabilisant d’une
croissance ininterrompue des dépenses de personnel au détriment des autres
postes du budget du service concerné. Des crédits peuvent alors être libérés
pour accroître la marge de manœuvre des responsables administratifs. D’une
manière générale, le rapport maximum entre les dépenses salariales et les
budgets de chaque administration est soumis à des limites budgétaires fixées
dans le cadre d’un pacte de stabilité édicté au niveau national afin de respecter
les critères du Traité de Maastricht. De la sorte, responsabilisation accrue
des gestionnaires administratifs et mécanismes de maîtrise des dépenses
publiques vont de pair.

1
Journal officiel des débats parlementaires, Sénat, n° 95, séance du lundi 4 décembre 2000,
pages 7221 et suivantes.
 - 62 -

• Aux Pays -Bas , le gouvernement est confronté à une forte

désaffection de la population pour la fonction publique.

Pour tenter d’accroître l’attractivité de l’administration, le ministère

de l’intérieur a récemment tenté de mettre en place une formation de deux ans
pour les candidats à une carrière dans le secteur public, qui sont affectés à un
ministère qui leur sert de « base », mais qui, à l’issue de cette période, doivent
toutefois rechercher eux-mêmes les emplois vacants et poser leur candidature.
Ce cursus, relativement coûteux - environ 240.000 francs par personne et par
an -, présente un bilan très nuancé, dans la mesure où la proportion de
diplômés choisissant le secteur public est passée de 20 % en 1996 à 15 % en
2000.

Au début de cette année, a surgi un débat relatif aux salaires des

fonctionnaires. Afin de pallier les difficultés de recrutement dans le secteur
public, des propositions ont été formulées en février 2001 de manière à
revaloriser le traitement des fonctionnaires pour accroître l’attractivité du
secteur public. Le ministre de l’intérieur, M. Klaas de Vries, a souhaité que
60 milliards de francs supplémentaires soient programmés au cours des quatre
années à venir pour revaloriser les salaires dans la fonction publique. Il ne
semble pas, toutefois, que le gouvernement s’achemine vers une revalorisation
générale des salaires dans la fonction publique : l’effort devrait être ciblé sur
des secteurs présentant des difficultés particulières de recrutement comme la
santé, l’enseignement ou la sécurité. Il a également été suggéré d’introduire un
treizième mois, cette hausse de salaire d’environ 6 % étant en partie
compensée par une augmentation du temps de travail de 36 à 38 heures.

Il convient donc d’insister sur les orientations retenues, qui sont

radicalement différentes dans ce pays et en France : refus d’une
revalorisation générale des traitements des fonctionnaires, incitations
financières ciblées, introduction de la rémunération au rendement, et
augmentation du temps de travail.
 - 63 -

CHAPITRE QUATRE

LA SIMPLIFICATION ET LA MODERNISATION DES

STRUCTURES ADMINISTRATIVES

Un volet essentiel de la réforme de l’Etat consiste à alléger les

structures de l’administration, voire à en diminuer le nombre, à leur donner un
fonctionnement plus souple et plus efficace.

Il s’agit sans doute de l’aspect le plus tangible de la réforme de l’Etat,

tant il est vrai qu’une administration pléthorique et comptant de nombreuses
instances faisant parfois double emploi apparaît comme archaïque, lourde et
inefficace. La « débureaucratisation » de l’administration devient alors un
objectif largement partagé, visant aussi à améliorer l’image des services de
l’Etat. Toutefois, les solutions qui peuvent être apportées à ce problème sont
variables, et étroitement liées à la culture politique dominante dans un pays.

Le modè le des agences est aujourd’hui présent dans de nombreux

pays, aux traditions administratives pourtant parfois éloignées. Il présente en
effet de nombreux atouts qui participent de la modernisation de l’appareil
administratif et, plus généralement, de l’Eta t qui l’a adopté. Il est significatif
qu’il demeure inexistant en France.

Par ailleurs, les citoyens, de plus en plus exigeants, sont souvent très
sensibles aux mesures destinées à rendre l’administration et les services de
l’Etat moins procéduriers et plus attentifs à la satisfaction de leurs besoins,
mais aussi moins distants et moins anonymes. Leurs attentes à l’égard des
services publics deviennent grandissantes, tandis que les nouvelles
technologies de l’information et de la communication, notamment, offrent de
réelles opportunités pour rapprocher l’administration des usagers. Dans ces
domaines non plus, tous les pays examinés ne sont pas dans une situation
équivalente.

I. DES SYSTÈMES ADMINISTRATIFS FONDÉS SUR DES AGENCES

A. LA DISTINCTION DU POLITIQUE ET DE L’ADMINISTRATIF

Une claire distinction des niveaux de responsabilité politique et

administrative est très souvent une étape essentielle de la modernisation
de la sphère publique et de la réforme de l’Etat.
 - 64 -

Il s’agit d’éviter toute confusion entre la définition puis l’évaluation

des politiques publiques, qui relèvent du pouvoir politique, c’est-à-dire des
ministères, et leur mise en œuvre sous forme de prestations de services par des
agences qui bénéficient d’une large autonomie dans le cadre d’un accord
négocié avec le ministère de tutelle et, le plus souvent, avec le ministère des
finances.

1. Une plus grande autonomie de gestion

Dans son principe, le développement des agences doit permettre

l’introduction d’éléments de flexibilité, notamment dans la gestion des moyens
et la rémunération du personnel.

Les agences participent clairement de l’imprégnation de la

gestion publique par une logique de marché.

A cet égard, elles permettent de relever le défi de la concurrence du

secteur privé, mieux que ne le feraient des services publics traditionnels, ou
même des entreprises publiques, en raison précisément de la souplesse de
gestion qui les caractérise.

Cette mise en concurrence du secteur public et du secteur privé se

retrouve tant pour les services fournis que pour la gestion des personnels, de
l’encadrement supérieur en particulier.

Le renouveau du service public : une tentative française pour accroître l’autonomie de

gestion de l’administration

Le « renouveau du service public », initié en France par la circulaire du Premier

ministre de l’époque, M. Michel Rocard, du 23 février 1989, relevait de cette démarche. Ce
programme visait quatre objectifs : le développement des responsabilités ; la rénovation des
relations de travail ; l’évaluation des politiques publiques ; l’accueil et le service des usagers.

La méthode adoptée devait être expérimentale et participative, et reposait sur un

instrument essentiel, les centres de responsabilité. Ces derniers prenaient la forme de contrats
définissant les engagements réciproques en termes d’objectifs à atteindre et autorisaient des
assouplissements en matière de gestion : un budget global était établi, en contrepartie duquel un
contrôle de gestion et une évaluation étaient mis en place.

Toutefois, l’individualisation des rémunérations était exclue puisque les économies

budgétaires éventuellement réalisées bénéficiaient au centre de responsabilité qui pouvait les
redistribuer pour améliorer les conditions de travail ou les avantages du personnel. On parlait du
« retour collectif de la modernisation ».

Surtout, cette tentative a échoué en raison de la rigidité des procédures budgétaires et

comptables. Une nouvelle fois, la réforme de l’Etat achoppait sur le cadre financier du
fonctionnement de l’Etat.
 - 65 -

D’une manière générale, il ne s’agit pas tant de « privatiser » les

services publics que de leur donner l’opportunité de soutenir la comparaison
avec le secteur privé, grâce à l’appropriation par les premiers des atouts du
second, l’autonomie administrative et financière constituant souvent une
étape essentielle vers cette appropriation.

2. Une contribution certaine à la meilleure connaissance de

l’action administrative

La mise en place d’agences disposant d’une autonomie de gestion

accrue et de méthodes de management plus modernes a permis de rationaliser
l’action publique et d’en accroître l’efficacité.

Le souci de la gestion par la performance a notamment conduit les

responsables des agences à s’interroger sur le coût des services rendus aux
usagers.

Les agences ont donc rendu possible l’établissement d’indicateurs

de résultats plus pertinents, à même d’affiner la connaissance du coût et
de la compétitivité de l’action administrative.

Cette évolution est du reste essentiellement technique : les progrès

ainsi enregistrés résultent de la mise en œuvre d’outils de management dont
l’administration traditionnelle est incapable, du fait de contraintes avant tout
budgétaires et comptables, de se doter.

B. UN SYSTÈME ADOPTÉ PAR DES PAYS AUX TRADITIONS POLITIQUES

TRÈS DIFFÉRENTES

1. Des pays marqués par la culture libérale

• Le cas du Royaume -Uni illustre parfaitement la tendance analysée

plus haut, consistant à séparer la conception des politiques publiques de leur
mise en œuvre qui revient à des agences. Ce programme a été dénommé Next
Steps.

Comme le note le rapport précité de l’IGF, « l’élément structurant de

la réforme de la gestion publique au Royaume-Uni réside dans le vaste
mouvement qui a consisté, entre 1988 et 1995 environ, à réorganiser
l’administration publique, suivant un principe de séparation des fonctions de
définition et de gestion des politiques publiques ». Accroissement de
l’autonomie de gestion, responsabilisation accrue des dirigeants, engagements
 - 66 -

en termes de résultats sont les principaux traits de fonctionnement des

agences.

Il convient toutefois d’insister sur un élément important de ce

programme, souligné par le rapport de l’IGF : « l’organisation de
l’administration britannique en agences ne conduit pas en elle-même à une
privatisation ou à un démembrement de l’Etat », les agences n’ayant de toute
façon pas la personnalité morale.

• Aux Etats-Unis, il existe de puissantes agences, auxquelles est

applicable, sauf disposition contraire, le Government Performance and Results
Act de 19931. Certaines agences ont ainsi élaboré des conventions de
performance, définissant les responsabilités dans la poursuite des objectifs, et
mettant en place des outils de suivi au jour le jour et d’évaluation. La
définition d’objectifs et la responsabilisation concernent tous les niveaux
organisationnels. Par ailleurs, en 1997, 32 agences employant 1,4 million
d’agents fédéraux ont été désignées dans le cadre de la National Performance
Review pour aller plus loin dans la réforme et mettre en œuvre des
recommandations adaptées leur situation partic ulière.

Exemples de recommandations adressées à certaines agences fédérales

Agence Recommandations
Department of Amélioration de la qualité des biens et services achetés
Defense Sous-traitance des missions étrangères au cœur de métier
Department of Privatisation des réserves de pétrole de Elk Hills en Californie
Energy Réduction des coûts des programmes de recherche
Réorientation de l’activité des laboratoires vers des activités post-guerre froide
Vente de l’uranium en excès et non indispensable aux forces de défense
Social Security Amélioration de la prise en compte des plaintes provenant de personnes handicapées
Administration Amélioration du taux de recouvrement des dettes formées au détriment des régimes
Amélioration de l’utilisation des nouvelles technologies pour renforcer la qualité du
service-client
Réduction de la charge représentée pour les employeurs par la transmission des bulletins
de salaires

Source : General Accounting Office, septembre 2000.

Le Department of Labor fournit un autre exe mple d’indicateurs

adaptés aux objectifs spécifiques poursuivis dans cette administration. Il
illustre l’idée que le Government Performance and Results Act a un impact sur
de nombreuses politiques publiques et que la réforme de l’Etat peut modifier
tous le s aspects de la vie administrative.

1
Cf. chapitre deux.
 - 67 -

Exemples d’objectifs Indicateurs Résultats

Améliorer l’effectivité de Nombre de statistiques En 1999, objectif non atteint :
l’analyse de l’économie publiées à temps, mesure de la nombreux indicateurs non
américaine qualité des principaux prêts à temps
indicateurs, nombre moyen de En 2000, l’objectif a été
consultations des indicateurs globalement atteint puisque
par Internet chaque mois seuls deux indicateurs ont été
prêts en retard
Améliorer le respect du droit Taux de violations, impact des Individualisés par secteur de
du travail par les employeurs études ciblées sur certains l’économie
secteurs en terme de
changements comportementaux
Réduction du nombre de jours Nombre de jours non travaillés 2001 : baisse de 2% par
non travaillés pour cause de rapport à 2000
blessures au travail
Améliorer l’accès aux données Accroître de 5 % le nombre Objectif atteint en 2000
disponibles sur Internet d’utilisateurs du site Internet,
réduire le nombre de clics
nécessaires pour atteindre les
principales informations de
5 %, accroître l’indice de
satisfaction des utilisateurs du
site

Source : Department of Labor, Fiscal Year 2002 Annual Performance Plan.

Les agences d’expérimentation furent choisies pour leur haut degré

d’interaction avec le public ou leur impact présumé sur les autres
administrations, d’où le nom de l’initiative : High Impact Agencies. Parmi ces
agences se trouvent les services fiscaux, l’administration des régimes publics
de retraite, les douanes, les ministères du commerce, de l’agriculture, de
l’éducation, de la santé, du travail, des affaires étrangères…
 - 68 -

L’exemple des services fiscaux fédéraux américains : l’Internal Revenue Service

L’Internal Revenue Service (IRS) a fait l’objet d’une réforme en profondeur à la suite
d’une crise intervenue en 1996 et 1997. parmi de nombreux maux – obsolescence du matériel
informatique, défaut de formation des agents -, le mauvais traitement réservé aux contribuables
avait en effet retenu l’attention du Congrès et des média, conduisant à une mise en cause
publique des responsables de cette administration.

L’Internal Revenue Service Act de 1998 poursuit l’objectif d’améliorer le service aux
contribuables. Le texte de cette loi assigne à l’IRS la mission de « procurer aux contribuables
américains un service de grande qualité en les aidant à comprendre et à assumer leurs devoirs
fiscaux et en appliquant la législation avec intégrité et impartialité ». L’IRS, s’appuyant sur les
conclusions d’une étude réalisée par un cabinet de conseil, a décliné cette mission selon cinq
lignes d’action et trois objectifs principaux :

Lignes d’action Objectifs

Aborder les problèmes selon le point de vue des Service individualisé à chaque contribuable
contribuables (simplification des déclarations de revenus,
assistance)
Permettre aux gestionnaires de tous niveaux d’être
responsables des services placés sous leur autorité Service à tous les contribuables (impartialité et
lutte contre la fraude),
Opérer un alignement des mesures de performance à
tous les niveaux hiérarchiques Amélioration de la productivité grâce à un
environnement de travail de qualité (satisfaction
Favoriser les échanges et la communication internes
des employés, stabilité des effectifs lorsque la
Insister sur l’intégrité absolue des agents, qui croissance économique et la qualité du service le
doivent travailler pour l’intérêt général permettent)

De surcroît, l’IRS, comme d’autres agences a fait l’objet de 295 recommandations

dans le cadre de la National Performance Review. Certaines ont pu donner lieu à des applications
rapides, tandis que d’autres ont nécessité des changements structurels.

Le service aux contribuables a rapidement fait l’objet d’améliorations : assistance

téléphonique 24 heures sur 24, en anglais ou en espagnol, possibilité de paiement par carte
bancaire, renversement de la charge de la preuve au bénéfice des contribuables, limitation des
possibilités de saisies, enregistrement des plaintes des usagers portant sur le comportement d’un
agent, renforcement du rôle de l’avocat du contribuable…

L’IRS a élaboré un système de mesure des performances rénové. L’ancien système

privilégiait une approche quantitative autour des chiffres de vérifications, de redressements, de
recouvrements, réalisés par chaque agent, et les montants qui en résultaient. La mesure de la
performance doit désormais contribuer aux objectifs de l’agence. L’appréciation du travail d’un
agent repose sur des éléments constituant le service -client.

L’organisation administrative de l’IRS a été profondément remaniée. Quatre directions

ont été définies et ont succédé aux découpages antérieurs. La répartition du travail a désormais
pour critère le type de public et ses besoins, particuliers, petites entreprises et travailleurs
indépendants, grandes entreprises, démembrements de l’Etat. Cette réorganisation doit également
permettre de faciliter le recrutement de cadres dirigeants issus du secteur privé disposant de
compétences et savoir-faire appropriés.
 - 69 -

Conformément à ce que préconise le Government Performance and

Results Act, les agences ont remis au Congrès en mars 2000 leur premier
rapport de performance. Selon le General Accounting Office, 60 % des
objectifs que les agences s’étaient fixés en 1999 ont été atteints. En outre, une
étude du GAO réalisée en 2000 a montré que, sur un total de
72 recommandations adressées à dix agences dans le cadre de la National
Performance Review, 90 % avaient donné lieu à une application totale ou
partielle.

• Aux Pays -Bas , les agences ont été créées à la suite d’un rapport
gouvernemental de 1991 : il s’agissait d’améliorer les performances des
ministères et d’accroître l’efficacité des services publics. L’activité des
agences concerne essentiellement cinq secteurs : l’économie, les finances,
l’environnement, la santé publique, et l’éducation et la culture. Le 1er janvier
2001, le ministère des affaires économiques a transformé en agence son
bureau d’information pour les exportations et les marchés extérieurs. Le pays
comptait 22 agences en 2000, l’objectif du gouvernement étant d’atteindre le
chiffre de 30 agences en 2002. Elles emploient plus de 26.000 agents.

La transformation de l’activité d’un ministère en agence aux Pays-Bas

Pour qu’une partie des activités d’un ministère soit transformée en agence, trois
conditions doivent être réunies :

- les produits et les services rendus par les agences doivent être mesurables ;

- un rapport d’audit indépendant, établi préalablement à la création de l’agence, doit

conclure en faveur de la création de cette dernière ;

- la preuve doit être apportée que la création d’une agence permettrait d’améliorer
l’efficience et de mieux maîtriser les coûts du service rendu.

Ces trois conditions sont très importantes, car elles démontrent que
l’administration néerlandaise fait l’objet d’o bservations constantes sur l’efficacité et la
rationalité de son organisation.

Le principal avantage d’une agence réside dans son degré plus élevé
d’autonomie, notamment en ce qui concerne l’utilisation de ses ressources. Un
directeur d’agence a notamment toute latitude pour le recrutement du
personnel, ainsi que pour la réalisation des investissements.

Par ailleurs, la comptabilité des agences est calquée sur celle des
entreprises privées : elles disposent ainsi d’une comptabilité patrimoniale et
d’une comptabilité analytique leur permettant de mieux maîtriser leurs coûts.
 - 70 -

Leurs comptes sont audités puis certifiés par le ministère de tutelle, dont le
bilan inclut les données financières transmises par les agences.

2. Les agences dans des pays de tradition sociale -démocrate

Les pays anglo-saxons, de tradition libérale, n’ont pas été les seuls à
recourir au modèle des agences : ces dernières ont également vu le jour dans
des pays marqués par la culture sociale -démocrate. Il n’est donc pas exact
d’assimiler cette pratique administrative à une sorte de démembrement
de l’Etat.

• La Norvège connaît un système proche de celui des agences, appelé

« directorat ». Les directorats sont des entités autonomes placées sous le
contrôle direct d’un ministère. Ce sont des structures très répandues dans
l’administration norvégienne, et nombre d’entre eux sont délocalisés. Ils
assurent la mise en œuvre des politiques publiques, tandis que les ministères,
dont les effectifs sont très limités, se concentrent sur les tâches de conception
et d’évaluation.

Deux directorats ont été récemment renforcés ou créés :

- depuis le 1er juillet 2000, le directorat de l’immigration traite lui-

même toutes les demandes d’asile, alors que cette tâche était auparavant
partagée avec la police ;

- depuis le 1 er janvier 2001, l’administration de la police a été

détachée du ministère de la justice et de la police, et confiée au nouveau
directorat de la police, l’objectif assigné à ce dernier étant de retirer des
policiers des bureaux pour les affecter davantage sur le terrain.

• Le système administratif de la Finlande se caractérise par le modèle

d’agences en réseau souvent puissantes, face à des ministères en nombre réduit
(13). Une réforme a été engagée dans ce pays de façon progressive à partir de
1988, dans le but de renforcer les mécanismes de marché et d’adopter les
techniques en vigueur dans le secteur privé. La sphère publique a donc été
recentrée sur son cœur d’activités traditionnelles.

En 1988, l’Etat a procédé à la transformation de plusieurs

directions d’administration centrale en unités d’activités soumises, à des
degrés variables, aux mécanismes concurrentiels. Ces unités sont
aujourd’hui :

- les agences : au nombre d’environ 80, les agences emploient des

personnels relevant du droit du trava il ; leurs relations avec leur ministère de
tutelle sont régies par des « quasi-contrats », renégociés chaque année, et qui
 - 71 -

fixent des objectifs généraux, tout en laissant une grande latitude à leurs
dirigeants pour les atteindre ;

- les entreprises commerciales d’Etat : créées par une loi de 1988,

elles relèvent totalement du secteur concurrentiel, et ne peuvent compter que
sur les ressources apportées par leur activité ; certaines d’entre elles doivent
toutefois remplir des obligations de service public ;

- les sociétés anonymes d’Etat au nombre de 40, elles fonctionnent

comme des entreprises du secteur privé, certaines d’entre elles étant d’ailleurs
partiellement privatisées à l’exemple de la compagnie aérienne ; certaines
peuvent toutefois être soumises à des obligations de service public, comme la
poste.

• La Suède présente une situation similaire. Ce pays ne compte que

13 ministères employant environ 3.000 fonctionnaires : l’essentiel de leurs
compétences opérationnelles a été transféré en 1990 à de puissantes agences
au nombre de 250, qui comptent 200.000 fonctionnaires. C’est par ailleurs au
sein des agences que les grandes lignes de la réforme budgétaire et comptable
ont été introduites et expérimentées 1.

• Au Danemark , les agences sont liées à l’Etat par des contrats de

performance, qui se déclinent en une succession de contrats, entre l’agence et
son directeur, au sein de l’agence, puis au niveau des salariés. Cette initiative
est considérée comme la plus réussie des réformes entreprises au cours des
années 1990 : en 1999, environ 80 agences avaient conclu de tels contrats, et
le mouvement va s’amplifiant.

Le prix de la qualité du service public

En 1997, le gouvernement danois a créé, en collaboration avec les syndicats de la

fonction publique, un «prix de la qualité du service public », destiné à récompenser l’agence
jugée la plus performante.

L’appréciation repose sur 9 critères : qualité de la direction, gestion du personnel,

orientation et stratégie, ressources, procédures, satisfaction des salariés, satisfaction des clients,
incidences sur la société, résultats commerciaux.

L’évaluation est effectuée par un organisme indépendant s’inspirant du «modèle

d’excellence » de la European Foundation for Quality Management. Les meilleurs services
administratifs obtiennent 650 points (sur un maximum de 1.000 points), là où des entreprises
privées peuvent obtenir jusqu’à 700, voire 800 points.

En 1997, le premier prix de la qualité du service public avait été attribué à un service
régional de l’agence danoise du marché du travail.

1
Cf. chapitre deux.
 - 72 -

II. RAPPROCHER L’ADMINISTRATION DE L’USAGER

A. L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DU SERVICE

1. La réforme des administrations centrales

• Au cours des années 1990, l’Italie a connu une profonde

réorganisation de son appareil administratif. Des administrations centrales
ayant des missions proches, voire identiques, ont été fusionnées, tandis que
l’organisation verticale du système a été remise en cause au profit d’une plus
grande autonomie des ministères. Cette réorganisation des administrations
centrales est en grande partie consécutive aux transferts de compétences
prévus par le processus de décentralisation en cours. Mais elle vise aussi à
corriger une organisation jugée inapte à répondre de manière satisfaisante aux
critères de transparence, d’efficacité, d’efficience et d’« économicité ». L’effet
le plus visible de cette politique a sans doute été la réduction du nombre de
ministères, passé de 22 en 1990 à 18 en 1999, l’objectif étant de parvenir au
nombre de 12 ministères en 20011.

• En Belgique , l’organigramme des administrations centrales a été

profondément réaménagé. Au cours des conseils des ministres des 20 juillet et
1er décembre 2000, il a été décidé de remplacer les 13 ministères par des
« services publics centraux ».

La réforme des administrations centrales en Belgique

Dans le cadre du plan Copernic, l’organigramme des administrations centrales de

l’Etat fédéral belge a été profondément modifié.

Les ministères disparaissent et laissent la place à des « services publics

fédéraux », horizontaux et verticaux, et à des «services publics de programmation ».
L’objectif de cette réforme est d’évoluer graduellement, au cours de la législature, vers une
nouvelle structure de management.

Il existe désormais quatre services publics fédéraux horizontaux : la coordination

générale ; le contrôle du budget et de la gestion ; le personnel et l’organisation ; les technologies
de l’information et de la communication.

1
Ces douze minis tères devraient être les suivants : affaires étrangères ; intérieur ; justice ;
défense ; économie et finances ; activités productives ; politiques agricoles ; environnement et
protection du territoire ; infrastructures et transports ; travail, santé et politique sociale ;
éducation, université et recherche ; biens et activités culturels.
 - 73 -

Les services publics fédéraux verticaux sont au nombre de dix : l’intérieur ; les
affaires étrangères ; la justice ; la défense ; les finances ; la sécurité sociale ; l’emploi et la
concertation sociale ; la santé publique, la sécurité de la chaîne alimentaire, l’environnement et la
protection de la consommation ; l’économie, les PME, les classes moyennes et l’énergie ; la
mobilité et les transports.

Enfin, on compte huit services publics de programmation : la recherche scientifique ;

les télécommunications ; la politique d’égalité des chances ; l’intégration sociale, la lutte contre
la pauvreté et l’économie sociale ; le développement durable ; la simplification administrative ; la
protection de la consommation ; la gestion du patrimoine.

Source : communiqué de presse du conseil des ministres belge du 20 juillet 2000.

• Au Japon, les administrations centrales ont fait l’objet d’une

profonde réorganisation, entrée en vigueur le 6 janvier 2001, dont les objectifs
avaient été arrêtés dans le rapport final du comité de la réforme administrative,
en décembre 1997. Cet aspect de la réforme a suscité une très intense activité
législative, puisque le vote de 17 lois a été nécessaire.

Les objectifs de la réorganisation des administrations centrales japonaises

Le comité de la réforme administrative avait retenu, dans son rapport final de

décembre 1997, quatre objectifs pour la réorganisation des administrations centrales :

- établir une initiative forte, notamment politique, face au pouvoir administratif : il

s’agit notamment de renforcer la fonction de coordination interministérielle du cabinet du
Premier ministre ;

- réorganiser les ministères, selon une règle fonctionnelle et non en fonction de

l’attribution des compétences : cela passe par une diminution du nombre des ministères, de 23 à
13, et du nombre de directions en leur sein, de 128 à 96 ;

- améliorer la transparence et la responsabilité ;

- soumettre l’administration à un « régime d’amaigrissement », non seulement par la

réduction du nombre des ministères, mais aussi par des privatisations et des suppressions de
services publics ; dans le même temps, un objectif de réduction de 25 % des effectifs de la
fonction publique d’Etat sur 10 ans est affiché.

Le rééquilibrage des pouvoirs au sein de l’appareil politico-

administratif au profit du cabinet du Premier ministre constitue l’aspect le plus
important de la réforme et suscite de réels espoirs, en dépit d’incertitudes
quant à son application effective (prédominance des habitudes
 - 74 -

bureaucratiques, permanence des anciennes structures, existence de factions

rivales, regroupement des compétences pas nécessairement cohérent, caractère
incomplet de la réforme...).

2. La simplification des démarches administratives

• Au Royaume -Uni, l’objectif de modernisation de l’administration a

permis d’améliorer la qualité du service rendu. Les ministères offrent
désormais un bon accueil aux demandes des usagers : chaque ministère tient à
leur disposition une helpline à partir de laquelle il est possible d’obtenir tout
type de renseignements avec un délai d’attente satisfaisant. Les fonctionnaires
font preuve de disponibilité et de réactivité face aux demandes qui leur sont
adressées : ils se montrent en effet ouverts aux demandes d’informations et
n’hésitent pas à envoyer des compléments par courrier, fax ou e-mail ; ils
rappellent également systématiquement lorsqu’on laisse un message sur leur
répondeur. Soit des comportements fort éloignés de ceux de leurs collègues
français...

• L’auto-certification est une spécificité de l’Italie . Une loi de

simplification qui identifie les procédures relevant de la loi que le
gouvernement est autorisé à supprimer ou à simplifier par ordonnance est
votée chaque année. Depuis 1997, ce sont ainsi plus de 200 procédures qui ont
été supprimées ou simplifiées, tandis que le nombre d’actes d’état civil
délivrés chaque année est passé de 70 à 3,5 millions. Dans le même esprit, il
existe une commission centrale d’experts, placée auprès de la présidence du
conseil des ministres, dont l’activité consiste à élaborer des règlements de
simplification et à concevoir des méthodes innovantes d’études d’impact, qui
doivent désormais obligatoirement accompagner tout projet de loi ou de
règlement. Cette simplification administrative a également pris la forme de
guichets uniques, mis en place notamment en faveur des entreprises. Alors
que, auparavant, 43 démarches différentes pouvaient être nécessaires afin de
créer une entreprise, ces différentes autorisations administratives ont été
simplifiées et regroupées en un seul lieu.

Par ailleurs, dans un souci de rationalisation de répartition des

compétences administratives, un mouvement, communément dénommé
« fédéralisme administratif à constitution inchangée », a été engagé : la loi
détermine les compétences de l’Etat central, celles qui ne sont pas citées étant
dévolues aux collectivités territoriale s.

• En Belgique , la simplification administrative a constitué un

important volet des réformes. En octobre 1999, une agence de la simplification
administrative a été chargée, sous l’autorité d’un commissaire désigné à cet
effet, d’élaborer un programme visant à diminuer les procédures
administratives, de 10 % au cours de la première moitié de la législature, et de
 - 75 -

25 % pendant la seconde moitié. Il convient de citer parmi les grandes lignes

de ce programme : la transmission automatique des données relatives à la
situation des personnes, la simplification des obligations fiscales et des
obligations administratives en matière de marchés publics, la mise en place
d’un guichet administratif unique en faveur des particuliers et des
entreprises...

• En Allemagne , il s’agit d’améliorer l’efficacité et l’acceptation de

la réglementation administrative grâce à l’évaluation des conséquences de
l’introduction de nouvelles dispositions juridiques et à la suppression des
procédures trop complexes ou inutiles. Le concept d’ « Etat partenaire » vise
également à favoriser les coopérations entre le secteur public et le secteur
privé, ce qui suppose la simplification des procédures juridiques de partenariat
entre l’administration et les entreprises.

• En Norvège, la simplification des démarches administratives passe

par la création d’au moins un bureau de services publics dans chacune des
435 communes du pays. Ce seront des guichets uniques pour l’ensemble des
services, qu’ils relèvent de la compétence de l’Etat, des départements ou des
communes, qu’ils concernent les particuliers ou les entreprises.

• En Suède , le rapprochement de l’administration et de ses usagers a

pris la forme d’une politique volontariste de délocalisation de services publics
ou agences publiques nationales, dans les villes moyennes de province.

• Aux Etats-Unis, l’Executive Order 12 862 de 1993 demande aux

agences d’améliorer leur service aux usagers en s’inspirant des meilleures
pratiques appliquées notamment dans le secteur privé, la réduction du nombres
de procédures étant notamment un des objectifs poursuivis. Les
administrations ont alors mené des enquêtes de satisfaction, mis en place des
systèmes de recueil et de prise en compte des critiques ou des plaintes, formé
leurs agents à l’accueil et au service. Une directive présidentielle de juin 1998
a par ailleurs exigé des agences qu’elles communiquent de façon claire et
pédagogique. L’Executive Order 13 166 d’août 2000 vise en outre à améliorer
l’accès à l’administration fédérale pour ceux qui ne maîtrisent pas l’anglais.
Enfin, le Vice-Président Gore attribua tous les mois des récompenses aux
individus ou équipes à l’origine des meilleures pages de vulgarisation.

B. L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE

Un aspect, pas encore suffisamment développé, de la réforme de

l’Etat consiste à favoriser l’accès du public à l’information et aux services
publics par le biais des nouvelles technologies de l’information et de la
communication.
 - 76 -

L’étude du cabinet Accenture sur le e-government

Au début du mois d’avril 2001, le cabinet Accenture a rendu publique la seconde

édition de son étude consacrée au e-government, conduite dans 22 pays.

Selon cette étude, l’administration française, qui se trouvait au 1er rang européen en
2000, se retrouve au 5ème rang cette année, derrière les pays nordiques et le Royaume-Uni, et au
11ème rang mondial.

Alors que la France prenait du retard, d’autres pays, eux, accéléraient le rythme de
leurs réformes. C’est le cas du Canada, passé du 4ème rang mondial en 2000 au 1er rang cette
année. C’est le cas aussi de la Norvège ou des Pays-Bas.

Accenture distingue trois niveaux de « maturité » des services administratifs

électroniques : la publication (l’information sur la déclaration d’impôt par exemple),
l’interactivité (remplir sa déclaration) et la transaction (paiement de l’impôt). L’étude a
également mesuré l’ergonomie et le mode d’accès aux services en fonction de la logique de
l’usager. Or, ce sont ces deux derniers critères qui expliquent le recul de l’administration
française dans le classement.

Source : journal Le Monde, début avril 2001.

• L’administration électronique est un volet des réformes relativement

développé aux Pays -Bas . Une étude menée à l’automne 2000 par l’Institut
économique néerlandais a permis de tirer un premier bilan de cette politique
de « mise en ligne » des services publics. Si la quasi-totalité des institutions
publiques dispose d’un site Internet, il apparaît pourtant que la qualité du
service rendu, mesurée à travers quatre niveaux, est plutôt nuancée :

Bilan de la diffusion des nouvelles technologies* aux Pays-Bas

(en pourcentage)

Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Niveau 4

Ministères – Autorités 77,8 83 11,1 27 7,4 5,3 0 0
administratives indépendantes
Communes 15 10 0,4 0,5 0,1 0,1 0 0
Provinces 0 6,3 0 0 0 0 0 0
Police 8 7 3 6 0 0 0 0
Wateringue (agences de l’eau) 51,6 0 0 0 0 0 0
* Le premier chiffre concerne les citoyens, le second les entreprises.
Niveau 1 : information ; Niveau 2 : possibilité d’imprimer des formulaires mis en ligne ;
Niveau 3 : aide électronique : calcul du montant d’un impôt ; Niveau 4 : délivrance directe d’un
produit ou d’un service par le biais d’Internet.
Source : ministère de l’Intérieur. Janvier 2001.
 - 77 -

• La Norvège est également en pointe en matière d’administration

électronique. Il convient en effet de rappeler que 2,3 millions des 4,5 millions
de Norvégiens disposent d’un accès à Internet, et qu’un million d’entre eux
s’en sert quotidiennement. Chaque ministère devra présenter son plan avant le
1er mai 2001 et le mettre en œuvre d’ici à 2003 : la plupart des démarches
administratives devra alors pouvoir être réalisée par la voie informatique.

• En Belgique , le développement de l’administration électronique est

devenu une priorité des pouvoirs publics, en raison du retard de ce pays dans
la mise en place des nouvelles technologies dans l’administration. Selon une
étude comparative relativement récente du cabinet Andersen Consulting,
portant sur 20 pays, la Belgique se trouvait dans le groupe de queue, aux côtés
du Brésil ou de la Malaisie.

Face à ce constat, le gouvernement a décidé de placer le « e-

government » au cœur de ses priorités, et a engagé un plan de développement
des nouvelles technologies au sein de l’administration fédérale. Cette
administration informatisée doit notamment passer par la possibilité d’accéder
à de nombreuses informations par l’intermédiaire d’une plate-forme commune
puis de communiquer de manière interactive avec les différents services
publics fédéraux. En outre, la carte d’identité électronique devrait voir le jour
prochainement, tandis qu’un règlement de services de certification serait
élaboré.

• Le Danemark présente une situation originale car, dans ce pays, le

réseau électronique est un lieu essentiel du débat sur la réforme de l’Etat. Le
projet « service et solidarité », mis en place en 1998, vise à créer les
conditions d’une réflexion la plus large et la plus riche possible sur les
réformes à entreprendre dans le secteur public. Le site Internet créé à cette
occasion joue un très grand rôle dans ce débat, des analyses et des évaluations
d’expériences y étant discutées. Il présente des exemples d’outils de gestion
permettant de calculer l’indicateur coût/efficacité dans l’administration, ainsi
que des témoignages d’application de ces outils. Plus largement, ce site donne
l’opportunité d’une réflexion sur l’avenir de la « société de solidarité » chère
aux Danois. Le réseau électronique permet ainsi la participation d’un public
très large, composé, non seulement de parlementaires, d’élus locaux ou de
hauts-fonctionnaires, mais également d’étudiants et de tout citoyen qui
souhaite intervenir. Le concept de e-government est du reste particulièrement
étudié au Danemark, qui a mis au point un ambitieux projet intitulé Digitale
Danmark, dont l’objectif est d’en faire un pays très avancé en matière de
technologies de l’information et de la communication.

• Au Japon, la stratégie du gouvernement en matière de nouvelles

technologies de l’information et de la communication, baptisée e-Japan, est
très ambitieuse : elle vise à conduire le pays au premier rang mondial dans les
cinq ans à venir. Mais le pays est déjà le deuxième marché du monde en
 - 78 -

matière d’Internet, derrière les Etats-Unis, l’archipel nippon étant du reste plus
avancé dans le domaine de l’Internet mobile.

Le secteur public est pleinement engagé dans ce processus. Le

gouvernement a arrêté un plan directeur pour promouvoir les nouvelles
technologies dans l’administration, afin d’améliorer sensiblement la qualité du
service rendu et de relever la niveau de la gestion publique. L’utilisation plus
fréquente de ces nouvelles technologies doit permettre, en particulier, de
réévaluer les systèmes et pratiques couramment utilisés dans l’administration.
Un gros effort d’équipement des administrations doit également permettre
d’améliorer la productivité du travail dans l’ensemble des services.

La numérisation des procédures administratives est un des principaux

objectifs poursuivis. L’engagement a été pris de pouvoir effectuer
10.000 procédures administratives par Internet avant 2003, cette simplification
devant également faciliter la mise en œuvre de guichets uniques.

• En Nouvelle -Zélande , le gouvernement considère la généralisation

des nouvelles technologies de l’information et de la communication comme un
vecteur essentiel d’une plus grande efficacité des services publics. Il est vrai
que ce pays présente l’un des taux d’équipement des foyers par Internet parmi
les plus élevés au monde, et l’accès aux nouvelles technologies concerne
presque toutes les générations.

Il est d’ores et déjà possible de télé -enregistrer les créations

d’entreprises. Le gouvernement a envisagé un ambitieux programme
d’administration électronique, permettant notamment l’enregistrement des
naissances, mariages ou changements d’adresse, ou encore la mise sur fichiers
électroniques de l’ensemble du cadastre qui permettra de réduire les frais de
mutation dans les transactions immobilières. De manière plus générale, il
souhaite faire d’Internet un mode de communication interactif entre les
citoyens et le gouvernement.

• Aux Etats-Unis, l’investissement dans les nouvelles technologies

doit permettre une économie de tâches à un coût raisonnable, tout en assurant
une meilleure relation usagers/administration. L’initiative Access America de
1997 a permis la création de portails sur Internet, spécialisés par type de
public. La conception de sites traitant d’un thème ou s’adressant à une
catégorie de public est préférée à la mise en place d’un site par agence. En juin
2000, fut toutefois créé un portail Internet unique permettant aux internautes
d’accéder à l’ensemble des sites gouvernementaux. Les administrés peuvent en
outre contacter directement par e-mail de nombreux responsables
administratifs. Ils peuvent également télécharger puis remplir par Internet un
nombre croissant de formulaires. Au sein des administrations, la généralisation
d’Intranets apparaît comme un moyen d’implication accrue des agents dans
l’effort de modernisation. Par exemple, au ministère du logement, les agents
allumant leur ordinateur découvrent périodiquement un message du ministre,
 - 79 -

contenant généralement des indications sur les résultats atteints les jours
précédents. En 2002, une enveloppe de 20 millions de dollars sera mise à
disposition des agences fédérales afin qu’elles lancent des initiatives
ministérielles en matière d’e-government. Ces crédits pourraient atteindre
100 millions de dollars dans trois ans.
 - 80 -

ANNEXE 1

Questionnaire adressé par le rapporteur à l’ambassade de France

de chacun des 21 pays étudiés

1. Indiquer la définition nationale des notions suivantes, en présentant, le cas

échéant, leur évolution au cours des dernières années :

- service public ;

- secteur public ;

- fonctionnaire ;

- agent public.

2. Fournir les informations suivantes (en en précisant la source) :

- le nombre d’habitants, et le nombre d’agents publics par habitant ;

- le produit intérieur brut (PIB), et le PIB par habitant ;

- la situation générale des finances publiques, notamment : le solde

budgétaire, le niveau et le ratio d’endettement, le taux des prélèvements
obligatoires, la part des dépenses publiques dans le PIB... ;

- la part des dépenses publiques consacrées au secteur public, en particulier

celle allouée aux rémunérations, charges sociales et pensions des
fonctionnaires et agents publics (évolution depuis 1990) ;

- le nombre de fonctionnaires ou d’agents publics, et leur part au sein de la

population active nationale (évolution depuis 1990).

3. Présenter les principaux secteurs faisant l’objet d’une réforme de l’Etat.

Quels sont, pour chacun d’eux, les objectifs poursuivis ?

4. Présenter les principales dispositions des textes législatifs et réglementaires

relatifs à la réforme de l’Etat.
 - 81 -

5. Situer la date à laquelle la réforme de l’Etat a été engagée. Un événement ou

des circonstances particuliers sont-ils à l’origine de ces réformes ?

6. La mise en œuvre des grands axes de la réforme de l’Etat a-t-elle été

accompagnée de la conception et de l’application d’indicateurs de résultats
permettant d’en mesurer l’efficacité et l’efficience ? Quels en sont les
résultats ?

7. Quelle a été l’attitude des organisations syndicales, celles de fonctionnaires

en particulier, face aux mesures engagées dans le cadre de la réforme de
l’Etat ? A-t-on assisté à cette occasion à un regain des conflits sociaux ?

8. Quel jugement la population porte-t-elle, d’une manière générale, sur le

niveau et la qualité des services publics offerts ? Les mesures visant à
réformer l’Etat ont-elles fait l’objet d’enquêtes d’opinion ? En indiquer, le
cas échéant, les résultats.

9. Présenter un bilan de la réforme de l’Etat, mettant notamment en exergue les

éléments suivants :

- la réduction du nombre d’emplois publics ;

- le montant des économies budgétaires éventuellement dégagées ;

- l’amélioration de la qualité du service public rendu.

10. Indiquer les perspectives et projets de mesures visant à poursuivre la

réforme de l’Etat.

NB : Les ambassades de France au Luxembourg, en Irlande, en Autriche, au

Portugal, en Suisse et en Australie n’ont pas répondu à ce questionnaire à la date de
publication du présent rapport.
 - 82 -

ANNEXE 2

Comptes rendus d’auditions

• Audition de M. Henri GUILLAUME, inspecteur général des finances

• Audition de M. Gilbert SANTEL, directeur général de l’administration et

de la fonction publique

• Audition de M. Nicolas TENZER, chef du service de l’évaluation et de la

modernisation de l’Etat au Commissariat général du Plan

• Audition de M. Luc ROUBAN, directeur de recherche au Centre national

de la recherche scientifique
 - 83 -

M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances

Au cours d’une seconde séance, consacrée à des auditions portant sur

la proposition de loi organique relative aux lois de finances, tenue dans
l’après-midi du mercredi 2 mai 2001, la commission, sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, a procédé à l’audition de M. Henri Guillaume,
inspecteur général des finances.

M. Henri Guillaume a tout d’abord rappelé qu’il était l’auteur, pour

le compte de l’inspection générale des finances, d’une étude comparative
menée sur huit pays étrangers et relative aux systèmes de gestion de la
performance et à leur articulation avec les procédures budgétaires. Il a estimé
qu’un tel système de gestion devrait permettre tout à la fois d’expliciter les
objectifs de chaque organisation administrative, de définir des normes de
performance et des indicateurs de résultat, d’accorder des souplesses aux
gestionnaires en contrepartie d’engagements de résultats et de mettre en place
des procédures renouvelées d’audit et de contrôle a posteriori.

M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître les conditions

requises pour la mise en place de tels systèmes de gestion de la performance
dans les organismes publics, ainsi que les difficultés pratiques qui pouvaient
apparaître dans la définition des programmes.

M. Henri Guillaume a souligné que les systèmes qu’il avait étudiés

s’étaient toujours appuyés sur des expériences de réforme de l’Etat engagées
de longue date. Il a distingué quatre autres éléments communs à ces
expériences étrangères :

- en premier lieu, un assainissement des finances publiques, parfois

brutal, s’appuyant sur des démarches d’examen systématique des
programmes et des politiques ;

- en deuxième lieu, une rénovation des procédures budgétaires, avec

la définition d’enveloppes globales, dites « descendantes », sous la
responsabilité des ministres ; en contrepartie de cette souplesse de gestion, un
contrôle global de la dépense publique a été instauré. La proposition de loi
organique va d’ailleurs dans le sens de cette globalisation souhaitable des
crédits ;

- en troisième lieu, une très forte décentralisation des décisions de

gestion des ressources humaines ;
 - 84 -

- en dernier lieu, un développement important de l’information

comptable, notamment analytique et patrimoniale.

Il a ensuite distingué le s trois principales étapes de la mise en place

des systèmes de gestion de la performance :

- tout d’abord, une planification stratégique, sur une échelle de trois

à cinq ans, pour définir les objectifs retenus, cette planification étant un
« exercice politique » dont la responsabilité revenait à l’exécutif ;

- ensuite, une identification de centres de responsabilité claire avec

une séparation entre la fonction de définition et d’évaluation des politiques qui
revenait à l’administration centrale et la fonction de gestion, décentralisée au
sein de services autonomes ;

- enfin, des engagements sur les performances en échange de

souplesses de gestion.

Il a rappelé que seuls quatre pays avaient engagé, parallèlement à ces

réformes, une révision de leurs nomenclatures budgétaires (notamment au
Royaume-Uni et aux Pays-Bas) et que dans ces pays, un exercice comptable
« à blanc » avait toujours été prévu avant l’introduction de la nouvelle
nomenclature non réalisée d’ailleurs à ce jour.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d’abord rappelé que la

réforme de l’ordonnance organique était plus qu’une simple réforme de
procédure budgétaire. Il a souhaité savoir si, dans un contexte où l’on se
dirigerait vers une connaissance pluriannuelle des dépenses et des ressources
de l’Etat, les notions mêmes de performance ne devaient pas, elles aussi,
évoluer.

M. Henri Guillaume a rappelé qu’il fallait distinguer la mesure de

l’efficacité des politiques publiques et celle de l’efficience des organismes qui
concourent à ces politiques. Il a en particulier souligné le fait qu’un pays
pouvait être doté d’organismes bien gérés d’un point de vue micro-
économique, alors qu’au plan macro-économique, les politiques mises en
place étaient inefficientes. Il a insisté pour que la mise en place de systèmes de
gestion de la performance se fasse progressivement et de façon pragmatique.

M. Jean-Philippe Lachenaud, en sa qualité de rapporteur spécial des

crédits de l’enseignement supérieur, a souhaité savoir comment transposer en
France les expériences étrangères, notamment finlandaise, de décentralisation
dans l’enseignement supérieur, alors qu’en France moins de 10 % de
l’enveloppe budgétaire sont aujourd’hui décentralisés au niveau des
établissements. Il s’est également déclaré favorable à des programmes limités,
définis de façon pragmatique dans les seuls secteurs où ils auraient un sens.
 - 85 -

En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud, M. Henri Guillaume a

reconnu qu’un président d’université, en règle générale, ne connaissait pas la
masse salariale de son université et ne disposait ni de comptabilité analytique,
ni de bilan patrimonial de son établissement. Il a donc estimé que des progrès
sur ces trois points devaient constituer l’amélioration minimale attendue dans
de tels établissements. Sur la notion de programme, il a affirmé qu’il fallait
agir de façon pragmatique et ne mettre en place des programmes que dans les
secteurs où les conditions de leur réussite étaient réunies. Il a également
rappelé que tous les pays étudiés avaient prévus des expérimentations. Aux
Etats-Unis en particulier, la loi a prévu un calendrier de mise en œuvre de la
réforme. Il a enfin réaffirmé la nécessité d’un réexamen périodique des
programmes.

M. Yves Fréville a interrogé M. Henri Guillaume sur les modalités

de la définition des objectifs à moyen terme et leur articulation avec la
procédure budgétaire devant le Parlement. Il a également souhaité connaître le
sentiment de l’intervenant sur la fongibilité asymétrique des crédits prévue
dans la proposition de loi organique de M. Didier Migaud.

M. Henri Guillaume a indiqué que la définition des objectifs à

moyen terme relevait du ministre gestionnaire qui prenait un engagement
politique, formalisé dans un document public. Il a rappelé à cette occasion
toute l’ambiguïté de la notion de programme, à la fois instrument de gestion
publique et instrument du contrôle parlementaire. Il s’est déclaré favorable à
une fongibilité des dépenses de fonctionnement, qu’il a retrouvée dans tous les
pays étudiés, et a jugé raisonnable la règle de fongibilité asymétrique de
l’actuelle proposition de loi organique. Il a ajouté qu’à ses yeux la masse
salariale constituait un meilleur indicateur que le volume d’emplois, dont les
rapports de la Cour des comptes montraient régulièrement le peu de réalisme.

M. Yann Gaillard a souhaité savoir quel était le cheminement idéal

de telles réformes. En particulier, il s’est demandé si la réforme de l’Etat était
un préalable indispensable à la réforme de la procédure budgétaire.

M. Henri Guillaume a estimé que, dans le contexte national, la

réforme de la procédure budgétaire était une condition nécessaire de la
modernisation de la gestion publique et le point de départ d’une réforme de
l’Etat plus vaste.

M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître le sentiment de

M. Henri Guillaume sur les notions de mission et de programme. Il a
également demandé quel pouvait être le rôle du Parlement dans la définition
ou le contrôle des objectifs et enfin de quelles sources d’information le
Parlement pouvait disposer pour nourrir son contrôle.

M. Henri Guillaume a estimé que le développement de

l’interministérialité cachait parfois un refus de définir de façon claire les
 - 86 -

responsabilités. Il a souhaité que les futurs programmes ne soient pas la simple

transposition de tous les agrégats. Le dispositif envisagé par la proposition de
loi organique lui paraît suffisant pour traiter le cas des programmes
interministériels. Puis il a rappelé les trois raisons qui avaient conduit les pays
étudiés à s’engager dans des réformes de modernisation de la gestion
publique : la contrainte budgétaire, le souci d’une utilisation plus efficace de
l’argent public et, surtout, l’impératif de transparence de l’action
administrative. Le Parlement est, selon lui, un lieu privilégié du débat sur
l’efficacité de l’action administrative, grâce notamment à la transmission des
rapports d’activité, mais avec le risque dans certains pays d’être mal informé,
car surinformé. Il a ajouté que cette réforme devait constituer une occasion de
transformer, d’une part le contrôle interne administratif (passage à un contrôle
a posteriori, développement des audits comptables et des audits de la
performance, renforcement des corps de contrôle des ministères) et, d’autre
part, le contrôle externe, celui de la Cour des comptes, mais aussi celui du
Parlement, qui y trouvera l’occasion d’étoffer ses structures de contrôle. Il a
conclu en rappelant l’importance de l’attention portée à la certification des
systèmes d’information pour assurer une information claire et incontestée.
 - 87 -

M. Gilbert Santel, directeur général de l’administration et de la

fonction publique, délégué interministériel pour la réforme de
l’Etat

M. Gilbert Santel a d’abord précisé que le terme de réforme de l’Etat

devait être entendu, dans la suite de ses propos, comme concernant les actions
tendant à moderniser l’administration, de nombreuses mesures, d’ordre
économique par exemple, pouvant par ailleursconcourir à la réforme de l’Etat
au sens large. Puis, il a présenté les trois grandes orientations du
gouvernement en matière de réforme de l’administration.

La première concerne l’amélioration de la qualité du service rendu.

Si, d’une manière générale, la France connaît une situation relativement
satisfaisante de la qua lité de ses services publics, il est exact de constater que,
d’un point de vue historique, l’administration française a été peu habituée à se
soucier des préoccupations des usagers. La théorie française du service public
est fondée sur l’idée que l’Etat est le seul garant de l’intérêt général : par
conséquent, le respect des procédures a toujours prévalu sur la façon dont elles
étaient mises en œuvre et sur leurs conséquences, certaines organisations
syndicales continuant d’ailleurs à exprimer cette position. Ainsi, la prise en
considération des attentes des usagers par l’administration constitue une
avancée en matière de réforme de l’Etat : les services publics doivent pouvoir
prendre des engagements à l’égard des usagers et mesurer leurs performances.
Cette préoccupation est du reste commune à l’ensemble des pays de l’Union
européenne, une grille commune d’évaluation ayant été adoptée par la réunion
semestrielle des directeurs généraux de la fonction publique des Etats
membres de l’Union, à la fin 2000.

M. Gilbert Santel a ensuite abordé la deuxième orientation générale

de la réforme de l’Etat, qui porte sur l’amélioration de la gestion publique. Il a
en effet estimé que la principale critique qui pouvait être légitimement
adressée à notre système de gestion publique résidait dans une
responsabilisation insuffisante des dirigeants, tant au niveau politique qu’au
niveau administratif. Il convient donc de mettre en œuvre ce qu’il a appelé une
« chaîne vertueuse » objectifs/moyens/résultats/sanction, afin de pouvoir tirer
les conséquences des résultats obtenus par l’action publique. Il a précisé que,
désormais, les objectifs étaient mieux identifiés grâce à la publication des
directives nationales d’orientation, que les moyens bénéficiaient d’une
procédure de mutualisation de « bonnes pratiques », que les résultats devaient
être appréciés au regard d’indicateurs pertinents sur la bonne utilisation des
crédits et du rapport qualité/prix, et que les sanctions devaient pouvoir donner
 - 88 -

lieu à une réorientation des politiques publiques, ainsi qu’à une plus grande
reconnaissance du mérite des fonctionnaires. A cet égard, il a estimé que la
réforme en cours de l’ordonnance organique de 1959 relative aux lois de
finances était indispensable, et que les principes sur lesque ls elle repose –
globalisation, pluriannualité, responsabilisation, rendu de comptes – étaient
essentiels. Il a toutefois jugé que cette étape politique cruciale n’en serait pas
moins insuffisante, si elle n’était relayée par une rénovation profonde des
modes administratifs de gestion eux-mêmes.

Puis il en est venu au troisième axe de la réforme de l’Etat, consistant

à améliorer la gestion des ressources humaines dans l’administration. Il a
observé un écart considérable entre le contenu du récent rapport particulier de
la Cour des comptes relatif à la fonction publique de l’Etat et la façon dont la
presse en a rendu compte, ajoutant qu’il convenait de ne pas oublier les
évolutions positives intervenues. Il a noté que le statut général de la fonction
publique ne constituait pas un obstacle à la modernisation de la gestion des
ressources humaines, puisqu’il comporte déjà des dispositions relatives tant
aux devoirs des fonctionnaires qu’à la possibilité d’une rémunération au
mérite. Il a ainsi exposé les mesures mises en œuvre afin de promouvoir une
gestion plus dynamique des ressources humaines publiques, en particulier la
création de plusieurs statuts d’emploi pour les directeurs des services
déconcentrés, des dispositions en faveur de la transparence, telle la publication
obligatoire de l’ensemble des textes indemnitaires, ou encore la mise en
concurrence des candidats à un poste de haute responsabilité. Il a estimé
qu’une telle modernisation, notamment en ce qui concerne l’évolution du
recrutement, la mobilité ou l’évaluation des fonctionnaires, devait faire l’objet
d’un dialogue social approfondi avec les organisations syndicales, l’impulsion
interministérielle, si elle est bien-sûr essentielle, n’étant pas suffisante. Enfin,
il a abordé la question de la gestion prévisionnelle de l’emploi au sein de
l’administration, regrettant son insuffisance, mais soulignant l’ampleur d’une
tâche qui demande une très bonne coordination ainsi qu’une réelle volonté
politique de l’ensemble des ministères, et rappelant que la création de
l’observatoire de l’emploi public avait pour ambition de mieux connaître les
caractéristiques des ressources humaines. Il a fait part de sa préoccupation
quant aux conséquences de l’évolution du marché du travail pour les
recrutements futurs de fonctionnaires, la concurrence du secteur privé se
faisant de plus en plus vive, ce qui nécessite de parvenir à des carrières
administratives plus attractives.

M. Gilbert Santel a ensuite présenté deux orientations du

gouvernement, de nature transversale. La première est la déconcentration, qui,
en dépit du succès de dispositifs comme les délégations inter-services ou les
projets territoriaux, connaît un réel retard en matière de gestion des ressources
humaines. La seconde orientation transversale concerne le développement de
l’administration électronique, qui représente un outil essentiel pour
décloisonner les activités administratives.
 - 89 -

Puis il a rappelé que la réflexion sur la modernisation de

l’administration se poursuivait également au niveau international. Des groupes
de travail ont été mis en place dans le cadre de la réunion semestrielle des
directeurs généraux de la fonction publique européens, par exemple sur les
services publics innovants, sur la gestion prévisionnelle de l’emploi public, ou
sur les conséquences des nouvelles technologies, qui donnent lieu à des
échanges extrêmement constructifs. L’approche qualitative y est également
abordée, notamment suite à l’élaboration d’une grille commune d’évaluation
des services publics. En outre, l’Organisation pour la coopération et le
développement économique (OCDE) comporte le comité PUMA portant sur la
modernisation administrative, dont la principale ambition est de diffuser des
« bonnes pratiques ». Il a toutefois considéré que les grandes différences qui
peuvent être observées entre pays sont liées essentiellement à des choix
politiques, comme ceux opérés par le Royaume-Uni ou la Nouvelle-Zélande. Il
serait présomptueux, et sans doute dommageable, de chercher à atteindre un
modèle unique en matière d’administration.

Répondant à des questions de M. Gérard Braun, M. Gilbert Santel a

estimé que, en matière indemnitaire, la modulation des rémunérations
accessoires était déjà possible, mais que, en raison de fortes inerties, des
différences considérables existaient entre ministères et niveaux hiérarchiques.
Même si de réelles marges de manœuvre existent, il conviendrait, selon lui,
d’introduire des mesures plus dirigistes pour moduler davantage les
rémunérations accessoires, en fonction du mérite. Sur le principe de
l’expérimentation, il s’est dit tout à fait favorable à ce qu’une réflexion
s’engage sur ce qui relève nécessairement de l’interministériel et sur ce qui
pourrait relever de la responsabilité d’un seul ministère. Il a donné l’exemple
de la rédaction des textes d’application du décret d’août 2000 relatif à la
réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’Etat, qui aurait pu
incomber à chacun des ministères concernés, au lieu de faire l’objet d’une
longue procédure interministérielle.
 - 90 -

M. Nicolas Tenzer, chef du service de l’évaluation et de la

modernisation de l’Etat au Commissariat général du Plan

M. Nicolas Tenzer a insisté sur le fait que la réforme de l’Etat en

France était beaucoup plus lente qu’ailleurs, notre pays ayant fait le choix
d’avancer par « petits pas », contrairement à d’autres pays, tels que la
Finlande, l’Italie, l’Australie ou la Nouvelle-Zélande, qui ont engagé de
profondes réformes beaucoup plus rapidement. Il faut toutefois dans certains
pays faire la part des annonces et des réalisations. Par ailleurs, de nombreux
pays ont une bien plus grande capacité que la France à exprimer les objectifs
qu’ils assignent à la réforme de leur Etat, objectifs concrets qu’il convient de
définir domaine par domaine et non pas uniquement en termes de gestion. La
France n’a pas encore réussi à engager une discussion publique sur le sujet,
notamment au Parlement, même si l’on peut espérer que la réforme en cours
de l’ordonnance organique sur les finances publiques y contribuera. Il est vrai
aussi que, de manière interne à l’administration, il est peu de lieu
interministériel qui puisse prendre en charge un tel examen des objectifs à
moyen terme que doit poursuivre chaque ministère. Surtout, lorsque l’exercice
est te nté, ministère par ministère, il n’est pas vraiment porté politiquement, est
souvent formel et convenu et n’est pas articulé à l’organisation, aux structures
et aux effectifs.

Il a par ailleurs regretté que le monde administratif français soit très

fermé, tant aux universités et au monde de la recherche – il n’y a quasiment
pas en France de think tanks privés contrairement aux Etats-Unis, qui
réunissent des personnalités de tous horizons, avec des moyens considérables
d’étude et de recherche -, qu’aux entreprises privées. Cela tient pour partie au
mode de recrutement dans les sphères dirigeantes de l’État, qui est trop
uniforme. L’État éprouve des difficultés manifestes à fédérer, dans le cadre
d’une stratégie partagée, les attentes et les ambitions de ces multiples acteurs.

Par ailleurs, en ce qui concerne les relations avec les organisations

syndicales, le dialogue social est excessivement réduit et il porte
essentiellement, au plus haut niveau, sur les salaires. Il est aussi trop centralisé
et formel, comme le reconnaissent la plupart des syndicats eux-mêmes. Les
différents chefs de service, notamment déconcentrés, n’ont pas la latitude
nécessaire d’action et l’autonomie pour engager des discussions avec les
organisations syndicales. Cette situation est renforcée par la quasi-absence de
structures chargées de la gestion des ressources humaines au niveau
déconcentré. Les syndicats ne sont guère associés à une réflexion portant sur
le format général de l’État ou sur les objectifs à moyen terme qu’il doit
poursuivre, ce qui peut aussi alimenter des surenchères.
 - 91 -

M. Nicolas Tenzer a pourtant jugé la réforme de l’Etat indispensable.

Les demandes des citoyens en termes d’amélioration de la qualité des services
conduisent à établir des comparaisons avec le secteur concurrentiel. Mais
surtout, la nouvelle donne qui apparaît dans la fonction publique va
contraindre les pouvoirs publics à mettre en œuvre des réformes. Il a en effet
considéré, reprenant les conclusions du rapport du groupe de travail du
Commissariat général du Plan présidé par M. Bernard Cieutat, qu’il serait
difficile de remplacer nombre pour nombre et poste pour poste les
fonctionnaires partant à la retraite, tant pour des raisons budgétaires - un tel
remplacement engendrerait 115 milliards de francs supplémentaires de
dépenses par an à partir de 2010, charges de retraites comprises – que pour des
raisons démographiques en raison de l’arrivée de classes d’âge moins
nombreuses sur le marché du travail. La concurrence avec le secteur privé sera
d’autant plus accrue que la situation de l’emploi devrait s’améliorer
durablement. Le format de la fonction publique devra donc nécessairement
être redéfini, comme dans d’autres pays, notamment grâce à un réexamen de la
carte des services publics et à des redéploiements. Sinon, il est à craindre que
la fonction publique soit désorganisée et n’arrive pas à recruter les personnes
dotées des compétences adaptées. D’ores et déjà, pour certaines fonctions, des
difficultés apparaissent. Du reste, une fonction publique moins nombreuse
permettrait de rendre les carrières plus attractives, en termes de rémunérations,
de formation et de mobilité.

Il a exprimé le souhait que l’Etat se dote des moyens de pilotage

nécessaires à la conduite de la réforme de l’Etat, comme l’ont fait d’autres
pays. Il a notamment cité cinq éléments lui paraissant devoir être mis
rapidement en place : procéder progressivement à un exercice de budget
« base zéro » pour chaque ministère afin de mettre en évidence des économies
possibles ; définir un programme-cible pour chaque ministère à un horizon de
dix ans, validé par le Premier ministre et discuté au Parlement ; définir des
référentiels de compétences au sein de la fonction publique, grâce, par
exemple, à la mis en place de profils de postes, l’administration ne connaissant
pas aujourd’hui l’ensembles des compétences dont elle dispose ; réorganiser
les services à l’occasion de la réduction du temps de travail dans la fonction
publique ; mettre en place un système de gestion au niveau déconcentré,
chaque préfet devenant progressivement le responsable de la gestion des
ressources humaines dans son département.

M. Nicolas Tenzer a ensuite présenté ses préconisations en matière

d’organisation des carrières des fonctionnaires. Il a noté que la mobilité était
un thème très souvent abordé, généralement pour déplorer son insuffisance,
mais sans que l’on corrige les effets pénalisants des détachements et des mises
à disposition pour le déroulement de la carrière des fonctionnaires concernés.
Le problème n’est pas en général celui du statut, mais celui des pratiques. Le
caractère interministériel de très nombreux corps gagnerait donc à être accru
dans les faits, et pas seulement dans la haute fonction publique. Il a ajouté que
la qualité de la formation continue des fonctionnaires devrait être
 - 92 -

singulièrement développée, les objectifs poursuivis jusqu’à présent étant trop

souvent purement quantitatifs. Enfin, il a estimé qu’il convenait de définir des
plans de reconversion pour certains agents, inadaptés à leurs fonctions, ou
exerçant des activités très pénibles, tels les gardiens de prison.

Il a considéré que les cadres supérieurs de la fonction publique

devaient être sinon gérés par un organisme centralisé, du moins être intégrés
dans un « vivier » destiné à favoriser des carrières interministérielles. Cela
serait la seule façon, selon lui, de parvenir à une plus grande diversité dans les
recrutements et le déroulement des carrières et à mettre fin à une tendance au
renfermement de chaque ministère sur lui-même. Il a ajouté que les emplois
pourvus en conseil des ministres eux-mêmes devraient faire l’objet d’un appel
à candidature, et donner lieu à une présélection des candidats, prenant la
forme, par exemple, d’auditions portant sur leurs projets de développement
des services ou des établissements qu’ils ambitionnent de diriger. Enfin, il a
estimé qu’il était indispensable d’encourager les carrières internationales, ainsi
que l’établissement de relations beaucoup plus approfondies entre les hauts
fonctionnaires et l’enseignement supérieur et la recherche.
 - 93 -

M. Luc Rouban, directeur de recherche au CNRS

M. Luc Rouban a d’abord rappelé que les comparaisons

internationales étaient d’un maniement toujours délicat, en raison de la
relativité des chiffres disponibles. Notamment, ceux de l’Organisation pour la
coopération et le développement économique (OCDE) reposent sur une base
statistique différente selon les années, ou recouvrent des changements
juridiques dans le statut des agents publics, désormais employés sous contrat,
mais qui continuent de travailler dans la sphère publique. Il faut donc
rapprocher les données concernant les effectifs du secteur public des données
concernant le niveau global des dépenses effectuées par les administrations
publiques.

Il a estimé qu’il n’existait pas de modèle européen en matière de

réforme de l’Etat, même si l’on retrouve des préoccupations communes telles
que l’amélioration de la qualité du service rendu, la réduction des charges
fiscales, ou l’intégration des services publics dans l’appréciation portée sur la
compétitivité globale d’un Etat. En revanche, il n’y a pas de réelle
convergence des situations, en raison de la grande diversité des situations de
départ, des objectifs poursuivis, ou des résultats atteints. Il est toutefois
possible d’établir trois catégories de pays.

La première est constituée des pays d’Europe du Sud, qui, au cours

des années 1990, ont engagé une modernisation de leur Etat visant à lutter
contre la corruption, développer l’Etat de droit, et adhérer à l’Union
économique et monétaire afin de participer à la monnaie unique européenne.
Par ailleurs, l’opinion publique de ces pays avait généralement une très
mauvaise image des services publics et de leurs agents, seuls 2 % des Grecs,
par exemple , ayant une image positive des fonctionnaires.

Le Royaume-Uni forme une deuxième catégorie à lui tout seul. Il a

engagé une réforme très cohérente, au fort contenu politique et idéologique,
visant à placer l’administration sur le même registre que le secte ur privé : on a
parlé de New Public Management. Les réformes entreprises par les
gouvernements Thatcher puis Major reposaient sur les méthodes utilisées par
les entreprises privées dans un souci de plus grande efficacité : cette démarche
s’est traduite par d’importantes privatisations, par le recours à des méthodes
contractuelles, par une mise en concurrence avec le secteur privé, par la
réduction des effectifs d’agents publics… Il convient de préciser que le
gouvernement de Tony Blair a largement repris cette politique, en l’amendant
toutefois sur ses aspects les plus partisans ou les plus difficiles à mettre en
œuvre tels que l’instauration de quasi-marchés dans le domaine de la santé.
 - 94 -

Ces réformes avaient également un fondement politique, consistant à

assurer à la classe politique une meilleure emprise sur la fonction publique,
même si la volonté affichée de mieux séparer la prise de décisions, relevant du
pouvoir politique, et leur mise en œuvre, relevant de l’administration, paraît
contradictoire avec cet objectif général. L’Irlande a adopté la même démarche,
de même que les anciens dominions britanniques comme l’Australie et la
Nouvelle-Zélande. Dans ces derniers pays, le « modèle » britannique a été
appliqué le plus souvent avec une grande rapidité, voire une certaine brutalité,
mais une contradiction de fond est rapidement apparue entre l’ambition
d’améliorer les performances de l’administration et la forte réduction des
dépenses publiques mise en œuvre, faisant disparaître les marges de manœuvre
nécessaires à l’amélioration de la gestion des services publics.

La troisième catégorie regroupe les autres pays qui ont abordé la

question de la réforme de l’Etat de façon plus fragmentaire. Certains d’entre
eux, tels la Suède ou les Pays-Bas, ont importé les méthodes britanniques de
management de la fonction publique, tout en restant très attachés à leur
modèle national, qu’il s’agisse de l’Etat-providence ou de l’autonomie de
gestion des collectivités locales, sur laquelle la Grande-Bretagne de Margaret
Thatc her est revenue, mettant un terme au Local Government. Dans des pays
comme les Pays-Bas ou le Danemark, les fonctionnaires étaient déjà gérés
comme des salariés du secteur privé, cette évolution étant de toute façon
facilitée par le système de l’emploi, qui diffère du système de la carrière
existant en France. Il convient par ailleurs de conserver à l’esprit que, au
Royaume-Uni, les fonctionnaires relèvent uniquement de la Couronne, ce qui
donne une très grande liberté d’action au pouvoir exécutif, l’essentiel des
réformes réalisées par les gouvernements conservateurs n’ayant fait l’objet
que de simples communications au Parlement.

M. Luc Rouban a ensuite insisté sur l’importance du contexte culturel

et institutionnel, notamment des rapports existant entre le pouvoir politique et
la fonction publique. En France, en Allemagne, en Autriche, ou encore en
Espagne, la haute fonction publique est fortement politisée, à la différence de
celle du Royaume-Uni ou de l’Italie. Ainsi, en France, le thème de la réforme
de l’Etat a toujours été accaparé par les grands corps, alors que les
considérations managériales ont une importance beaucoup plus grande dans
les pays dont la haute fonction publique n’est pas politisée. En outre, la
plupart des pays, tels que la Finlande, la Suède, les Pays-Bas, l’Allemagne…,
ont adopté une gestion de type ministériel, chaque ministère gérant ses propres
personnels : cette situation entraîne des problèmes de coordination des
politiques publiques et de mobilité des agents, alors que la situation en France
est profondément différente en théorie, en raison de l’existence d’un statut
général de la fonction publique de portée interministérielle, même si, dans la
pratique, la gestion intervient essentiellement au niveau des innombrables
corps.
 - 95 -

Autre aspect, la structure de l’Etat est un élément essentiel à prendre

en compte. A cet égard, le cas de l’Allemagne est intéressant car il s’agit d’un
Etat fédéral qui conduit les réformes de la même façon que dans un Etat
unitaire comme la France, même si les réformes de l’administration y ont
essentiellement concerné les Länder. Par ailleurs, des pays comme l’Espagne
ou l’Italie, se sont engagés vers un quasi-fédéralisme, les communautés
autonomes ou régions y bénéficiant d’une grande autonomie, bien que
l’équivalent des préfets dispose de pouvoirs de coordination des différents
services déconcentrés de l’Etat bien plus développés qu’en France. Les
relations centre/périphérie jouent donc aussi un rôle important en matière de
réforme de l’Etat.

Quelles que soient les différences nationales, il est cependant

indéniable qu’un mouvement général est perceptible en Europe, celui de
l’alignement du droit de la fonction publique sur le droit du travail en vigueur
dans le secteur privé, ce qui entraîne d’ailleurs des conséquences très
concrètes en matière de retraites, pour la réforme desquelles la France est très
en retard. Les emplois de direction font de plus en plus l’objet d’une
contractualisation destinée à mieux évaluer les performances des agents
publics.

M. Luc Rouban, abordant la question des effets de ces politiques, a

considéré que, pour des raisons tenant au niveau des connaissances statistiques
en la matière, il n’était possible que de constater une simple corrélation entre
l’assainissement des finances publiques généralement observé et
l’amélioration des performances des services, mais qu’il n’était pas possible
d’établir un lien de causalité. C’est le cas notamment des réformes introduites
au Royaume-Uni. Sur le plan interne, on constate le plus souvent une
amélioration de l’organisation administrative, mais également l’apparition
d’un fossé de plus en plus profond entre la haute fonction publique et les
agents d’exécution, provoquant un éclatement de la culture administrative. Il a
estimé qu’une telle situation commençait à apparaître en France, où elle cause
par ailleurs une crise d’autorité des cadres de gestion.

Il a estimé que la satisfaction des usagers était délicate à apprécier.

Ainsi, au Royaume-Uni, la demande de qualité des services publics de la part
des usagers reste forte. Plus généralement, il a considéré que la réforme de
l’Etat britannique, promouvant le New Public Management, était devenue
« une arme de vente » au plan international, tant auprès des organisations
internationales telles que l’OCDE ou le Fonds monétaire international (FMI),
qu’au sein de la Commission européenne, pourtant bâtie sur le « modèle »
administratif français. Si les traités communautaires ont joué le rôle d’un
catalyseur de réformes, ils ne proposent pas un modèle d’organisation
administrative : ce vide profite donc aux réformes de type britannique ou
américain, comme le montre le développement des autorités indépendantes
destinées à réguler le marché.
 - 96 -

Il a conclu sur les principes qui devraient guider, selon lui, la réforme
de l’Etat en France. Notre pays devrait abandonner l’esprit technocratique à
l’honneur au cours des années 1950 à 1970, mais aussi procéder à une
« dépolitisation » de sa haute fonction publique, qui est indispensable afin de
conserver en France une capacité d’expertise technique indépendante et
objective.
 - 97 -

ANNEXE 3

La modernisation des administrations en Europe

Les 10, 11 et 12 mai 2000, s’est tenu à Lisbonne un colloque d’un

type nouveau. Pour la première fois, les pays de l’Union européenne ainsi que
la Commission se sont réunis pour échanger des bonnes pratiques en matière
de qualité dans l’administration publique.

Les thèmes et projets suivants ont été retenus :

Administrations municipales

Allemagne Passau
Autriche Zell-am-See
Espagne Barcelone
Madrid
France Parthenay
Grèce Amaroussion
Italie Bologne
Sienne

Citoyens

Espagne Amélioration des relations entre

l’administration et les citoyens
Irlande Lois sur la liberté d’information
Portugal Boutique point unique pour les citoyens
Suède Accès en libre-service au service
d’immatriculation des véhicules
 - 98 -

Management

Allemagne -Gestion du personnel du ministère des finances - Brême

-Gestion de la qualité au ministère fédéral de l’intérieur
France -Direction départementale de l’agriculture et de la forêt
des Landes
Grèce -Centre national de l’administration publique
Luxembourg -Commissariat aux affaires maritimes
Portugal -Institut national des statistiques
-Réseau national de centres de formalités des entreprises
Commission européenne Europaplus, l’intranet de la Commission européenne

Éducation

Finlande Consortium d’éducation de la région de Lathi

Irlande Retour des copies d’examen à l’université
Royaume-Uni Collège Sainte-Mary

Emploi

Belgique Office national de l’emploi

Danemark Agence publique de l’emploi de Ringkobing
Finlande Emploi dans la ville de Turku
France Agence nationale pour l’emploi
Suède Systèmes-client « ouverts » dans le service de
l’emploi public
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Douanes – Administrations fiscales

Danemark Service des douanes et du fisc de la région d’Aarhus

Finlande Organisation de la trésorerie de Keski-Uusimaa
Irlande Projet de consolidation du code fiscal
Italie Dépôt électronique des déclarations et du règlement des
impôts
Pays-Bas Administration des impôts et des douanes
Royaume-Uni -Administration du Trésor du Comté de Warwickshire
-Service fiscaux de Cumbernauld
Suède Administration des douanes

Santé - Solidarité

Belgique Office national d’allocations familiales pour

travailleurs salariés
Danemark Hôpital général d’Herning

Source : Site Internet du ministère de la fonction publique et de la réforme de l’Etat.

 - 100 -

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 30 mai 2001, sous la présidence de M. Alain

Lambert, président, la commission a entendu une communication de M. Gérard
Braun, rapporteur spécial des crédits de la fonction publique et de la réforme de
l’Etat, sur une étude comparative portant sur la réforme de l’Etat à l’étranger.

Après que M. Gérard Braun, rapporteur spécial, eut présenté les

grandes orientations de son rapport, un large débat s’est engagé.

M. Jacques Oudin a estimé que la réflexion sur la réforme de l’Etat

ne pouvait être séparée de l’examen prochain de la proposition de loi
organique relative aux lois de finances. La communication du rapporteur a
suscité de sa part plusieurs observations. La sphère publique en France
dépense beaucoup, comme le montre un niveau de prélèvements obligatoires
très élevé et de plus en plus mal supporté par la population, avec une efficacité
parfois limitée. Il a ensuite rappelé que de nombreux travaux avaient montré
que l’importance de ces prélèvements obligatoires s’accompagnait d’un niveau
de service souvent moindre que dans de nombreux pays étrangers, ce qui pose
la question de l’efficacité de notre système de gestion publique. Il a ensuite
relevé que la quasi-totalité de nos voisins avait manifesté la volonté politique
de mettre en œuvre des mesures parfois draconiennes. Il a surtout insisté sur
l’extrême difficulté à mesurer l’efficacité de la sphère publique en France, la
rationalisation des choix budgétaires (RCB) dans les années 1970 ayant
échoué sur l’insuffisance des informations relatives aux administrations
publiques. Les grands axes de la réforme de l’ ordonnance organique de 1959
rappellent cette expérience : il a dès lors déploré qu’en trente ans, la France
n’ait pas avancé sur ce sujet, tout en constatant qu’elle avait en revanche
recruté toujours plus de fonctionnaires et accru considérablement le niveau de
ses dépenses publiques. Il a toutefois salué l’amélioration de l’information
relative aux dépenses sociales.

M. René Trégouët a souhaité obtenir des informations sur l’évolution

de l’emploi public en Italie.

M. Maurice Blin, déplorant la lenteur des réformes de

l’administration ainsi que le désintérêt pour les résultats de son action, a voulu
connaître les principales critiques adressées aux administrations des Etats
étudiés. Il a également regretté le caractère tabou de la réforme de la fonction
publique en France, notant que très peu de responsables politiques prenaient
des engagements sur ce sujet. Il s’est lui-même interrogé sur la pertinence de
l’existence de l’emploi à vie.

M. Michel Charasse a noté que la réforme de l’Etat était en France

un très vieux débat, remontant au moins au début du XXe siècle, tout comme
 - 101 -

le thème de la réforme fiscale. Il a constaté, pour le regretter, que l’Etat ne

faisait l’objet de réformes qu’en cas de crises graves, comme au lendemain des
deux guerres mondiales ou comme en 1958. Il a toutefois souligné l’existence
de l’exception constituée par la décentralisation en 1981-1982, tout en
considérant que cette réforme concernait les relations à l’intérieur des
pouvoirs publics et non les relations entre l’Etat et les citoyens. Il a dès lors
estimé qu’il était indispensable de prendre l’opinion publique à témoin pour
réussir la réforme de l’Etat, et a cité l’exemple, a contrario, de la réforme
avortée du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Il a
également insisté sur la nécessité d’un consensus politique minimal, relevant
qu’il n’existait pas en France aujourd’hui. Il s’est dès lors interrogé sur les
conséquences d’une réforme de l’Etat « rampante » qui serait imposée à notre
pays de l’extérieur, c’est-à-dire sous la contrainte communautaire.

M. Alain Lambert, président, a observé que l’ensemble des

contrôles effectués par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances
convergeaient dans leurs conclusions, souhaitant que la France se dote
d’instruments de gestion administrative plus performants. Il a voulu savoir si
la réforme de l’Etat conduite à l’étranger devait nécessairement passer par une
réforme de la procédure budgétaire. Puis, il s’est interrogé sur les réactions des
organisations syndicales.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a estimé que l’argent public

était trop souvent mal dépensé en France, et qu’il était indispensable
d’améliorer l’emploi des dotations budgétaires. Il a indiqué que la réforme de
l’Etat devait être conduite sur la base d’un triptyque réunissant la volonté
politique, insuffisante en France à ses yeux sur ce point, la sensibilisation
auprès de l’opinion publique et un réel dialogue social avec les organisations
syndicales qui doivent être parties prenantes au processus de réforme. Il a
confirmé que, dans les pays qu’il avait observés, la réforme de l’Etat avait
nécessité une réforme des procédures budgétaires. Il a ajouté que la haute
fonction publique devait faire l’objet d’un intérêt spécifique. Il a indiqué que,
d’une manière générale, la réforme de l’Etat était plus avancée dans les pays
étrangers étudiés qu’en France, mais que les événements porteurs de ces
réformes étaient extrêmement différents selon les pays : la crise politique,
économique et sociale en Italie, la nécessité de rétablir l’équilibre des finances
publiques en Australie ou au Canada, la prise de conscience d’une
administration indifférente, inefficace et corrompue en Belgique ou au
Japon… Seuls, les pays scandinaves n’ont pas été confrontés à une crise aussi
grave, la réforme de l’Etat ayant été engagée afin de préserver les spécificités
de leur modèle social d’Etat-providence. Il a indiqué que la privatisation et la
contractualisation de l’emploi public en Italie avaient abouti, avec l’agrément
des organisations syndicales, à la suppression du statut général de la fonction
publique, les fonctionnaires étant désormais soumis au droit du travail
applicable aux salariés du secteur privé. Enfin, il a conclu sur la nécessité
d’engager la réforme de l’Etat de manière pragmatique et progressive, la
 - 102 -

Nouvelle-Zélande étant le seul pays à avoir réformé en profondeur son Etat

avec rapidité.

La commission a alors donné acte au rapporteur des conclusions de sa

communication et a décidé d’autoriser leur publication sous la forme d’un
rapport d’information.
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LA RÉFORME DE L’ÉTAT À L’ÉTRANGER

A l’occasion de l’examen par le Sénat de la proposition de loi organique relative aux

lois de finances, qui s’inscrit dans le cadre plus large de la modernisation de la

gestion administrative, il convenait d’observer les expériences étrangères en matière

de réforme de l’Etat, pour apprécier la situation de la France sur ce point.

La réforme de l’Etat, plus que comme un choix politique partisan, apparaît, dans de

très nombreux pays, comme une nécessité résultant de difficultés parfois très

sérieuses, dont les gouvernements étaient bien décidés à sortir. Ces réformes ont, le

plus souvent, bénéficié d’un soutien consensuel.

La première orientation de la réforme de l’Etat concerne la modernisation de la

gestion publique, qui vise à apprécier les résultats obtenus par les administrations et

services publics. Si l’état d’avancement de ces réformes varie selon les pays, la

tendance générale est la même : attention portée aux résultats plus qu’aux moyens,

introduction de nouvelles méthodes comptables, adoption de méthodes proches de

celles existant dans le secteur privé.

Le deuxième volet est relatif aux réformes, parfois profondes, qu’a subies la fonction

publique : gestion des ressources humaines dynamisée, assouplissement des

dispositions statutaires, voire alignement sur le droit du travail, plus grandes

possibilités de rémunération au mérite, sensibilisation des fonctionnaires aux

résultats de l’administration par la responsabilisation et la recherche de l’efficacité.

Le troisième axe de la réforme de l’Etat concerne la simplification et la

modernisation des structures administratives : systèmes administratifs reposant sur

 - 104 -

des agences, souvent puissantes et gérées comme des entreprises privées,

amélioration de la qualité du service rendu, intérêt porté à la satisfaction des usagers-

clients, réforme des administrations centrales, simplification des démarches

administratives, développement de l’administration électronique.

Il est urgent que la France tire les conclusions de ces expériences étrangères.