La gestion de l’écosystème forestier en RDC :

analyse critique
Frank Van Acker

Introduction
Le deuxième ensemble forestier tropical de la planète, couvrant environ
145 millions d’hectares, se trouve dans la République démocratique du
Congo (RDC). Ce bassin forestier à biodiversité exceptionnelle dispense
des services écosystémiques essentiels à l’échelle globale, tels que le
piégeage du carbone. Les forêts n’en sont pas moins menacées. En 2001,
le secteur forestier était encore sous la législation coloniale. Plus de
43 millions d’hectares (430 000 km2) étaient sous 285 contrats d’exploitation
forestière. Les redevances dues au Gouvernement étaient faibles et restaient
souvent impayées (FCPF 2010 : 2). On peut faire remonter l’instabilité à
la libéralisation en 1982 de l’exploitation et de la commercialisation des
principales ressources naturelles du Zaïre par le régime Mobutu (Young &
Turner 1985). Cette libéralisation créa une ambiguïté permettant d’incessants
contournements pour acquérir à titre personnel des biens publics, notamment
les terres et les richesses naturelles. Suite au désinvestissement des entreprises
étrangères, dû à l’instabilité, les filières d’exploitation forestière artisanale
ont pris racine. Tandis que la RDC est aujourd’hui entrée dans une phase de
stabilisation, le contexte socio-économique et politique post-conflit donne
un caractère délicat et particulier à la gestion des ressources forestières. Ce
contexte est marqué par la faiblesse généralisée des institutions.
Le sort des forêts dépendra des décisions qui seront prises dans les
années à venir. Ces décisions doivent concilier les multiples demandes
d’aujourd’hui tout en protégeant les intérêts des générations futures. Les
enjeux comprennent la croissance économique du pays, la sauvegarde des
moyens de subsistance des communautés locales, ainsi que la protection
des biens publics mondiaux que représentent la biodiversité et l’énorme
« puits de carbone » que forme la forêt de la RDC. Il est évident que ces
décisions seront influencées par des dynamiques nationales aussi bien que
180 Conjonctures congolaises 2012

globales. L’expansion de l’économie mondiale entraîne l’augmentation

de la consommation de bois et de produits agricoles. Une telle croissance
exigera des terres supplémentaires. La demande de terres pour produire des
biocarburants constitue une autre pression sur les forêts. Comme les pays
du monde cherchent à évoluer vers une économie de faible production de
carbone, les pressions risquent de mener à la substitution de forêts plantées
aux forêts naturelles. Une compétition accrue pour les essences de bois
précieux rendra rentable l’ouverture des forêts naturelles plus éloignées. Ces
tendances affecteront non seulement le climat mais aussi, en premier lieu, les
populations rurales de RDC qui dépendent des terres et des forêts.
Les enjeux forestiers se cristallisent autour d’une question élémentaire :
comment protéger l’un des plus précieux écosystèmes du globe en sécurisant
une population parmi les plus pauvres du monde ? Les efforts de conservation
pourront-ils créer des bénéfices locaux en accord avec la valeur de l’agriculture
traditionnelle et des produits ligneux (bois d’œuvre, charbon de bois…) et
non ligneux (viande de brousse…) extraits de la forêt ? La réponse se trouve
dans la façon dont la relation entre l’accès aux espaces (terres boisées)
et l’accès aux ressources qui s’y trouvent (bois, charbon…) est articulée.
Cette articulation se manifeste sous forme de dynamiques de privatisation
et de phénomènes liés à la globalisation des enjeux environnementaux, tels
qu’une stratégie nationale de REDD+ (Réduction des Émissions liées à la
Déforestation et à la Dégradation forestière1).
La loi d’août 2002 portant Code forestier est l’instrument juridique de
base qui devrait façonner l’articulation entre le régime juridique des terres
boisées et les droits d’usage des ressources forestières. Cependant, ce cadre
légal et institutionnel demeure ambigu, et la traduction des engagements
du Gouvernement congolais en actions concrètes reste faible. Notamment,
l’engagement du Gouvernement à impliquer les communautés locales dans
la gouvernance forestière est plutôt hypothétique. L’un des défis majeurs est
celui de la vision de base – sous forme de politique forestière – sur laquelle on
pourrait appuyer une vision de l’aménagement du territoire et de l’usage des
ressources. En l’absence d’une telle politique, l’intérêt du peuple congolais
n’est pas clairement formulé, et la gestion forestière se trouve confrontée
à de multiples initiatives et des discours contradictoires (Katembo 2009).
Des conflits importants se cristallisent aujourd’hui autour des communautés
locales : avec les concessionnaires forestiers sur la question du contrat social,
aussi bien qu’avec l’État sur la délimitation des aires protégées.

1
Au-delà du déboisement et de la dégradation des forêts (REDD), les stratégies REDD+ mettent
l’accent sur le rôle de la conservation, de la gestion durable des forêts et du renforcement des
stocks de carbone forestier dans la réduction des émissions.
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 181

Dans les pages qui suivent, l’article considère brièvement l’état des
ressources forestières ainsi que le cadre légal et institutionnel, pour développer
ensuite une analyse des enjeux quant à l’exploitation et la conservation
forestière.

1. Contexte
La surface boisée de la RDC

Source : Aliesin (Image:Végétation de la [Link]) [GFDL ([Link]

copyleft/[Link]), CC-BY-SA-3.0 ([Link] ou
CC-BY-SA-2.5-2.0-1.0 ([Link] via
Wikimedia Commons.
La RDC compte 145 millions d’hectares (ha) de forêts répartis entre
quatre grands écosystèmes : la forêt dense humide, les forêts de montagne,
la forêt claire et la mosaïque savane-forêt (RDC, MECNT 2009 : 2). Ces
forêts recouvrent plus de 60 % du territoire national et représentent près de la
moitié des forêts tropicales africaines ; elles forment la sixième plus grande
superficie forestière et le second plus grand bloc de forêt tropicale au monde
(Eba’a Atyi & Bayol 2009).
182 Conjonctures congolaises 2012

Les données disponibles sur l’évolution du couvert forestier sur la période

1990-2000 indiquent un taux de déforestation brut de 0,25 % (Eba’a Atyi
& Bayol 2009), en soi relativement faible par rapport aux taux des deux
autres grandes surfaces de forêts tropicales (Brésil 0,6 % et Indonésie 2 %2).
Néanmoins, la perte nette de forêts reste considérable. L’importance de son
couvert forestier place la RDC dans les dix premiers pays qui perdent les
surfaces les plus importantes (Fétiveau et al. 2010 : 6). En valeur absolue,
la RDC perd plus de 240 000 ha (2400 km2) par an (Forum de haut niveau
2011).
Le taux de dégradation forestière est largement plus élevé (5,4 % entre
1990-2000) (Greenpeace 2005 : 3). La dégradation n’implique pas de
réduction de la superficie forestière, mais plutôt la baisse de l’état qualitatif
des forêts. Lorsque la forêt d’origine est morcelée en une multitude de zones
de plus en plus réduites, les impacts environnementaux sont considérables,
réduisant le potentiel à accomplir des bénéfices issus des écosystèmes
(Kamungandu et al. 2012 : 18). La création des routes ou les défrichements
agricoles ouvrent des saignées et isolent les lots forestiers les uns des autres.
L’exploitation forestière, elle aussi, est un facteur de dégradation, avec des
impacts directs (prélèvement de la ressource ligneuse, ouverture de routes)
et indirects (facilitation de la mobilité des populations). La déforestation et
la dégradation ne sont pas réparties sur le territoire de manière homogène,
comme en témoigne l’existence de « points chauds » de déforestation. L’Est
du Congo dans la région des Grands Lacs, les territoires de Bumba et Lisala en
Équateur, ou bien la province du Bas-Congo sont des zones particulièrement
critiques3.
Quant aux causes de déforestation et de dégradation, la responsabilité de
l’industrie forestière et des communautés locales demeure un sujet aigu de
controverse. S’il est affirmé, d’une part, qu’« en Afrique, ce sont les petites
exploitations qui contribuent à la déforestation alors que dans d’autres pays
du monde (Brésil), ce sont les agrobusiness qui posent problème » (Forum de
haut niveau 2011), d’autre part, Greenpeace souligne en RDC la responsabilité
importante des exploitations industrielles (forestières et minières). Les
données statistiques, ainsi que la compréhension des dynamiques, manquent
à un point tel que l’élaboration d’une stratégie REDD+ préliminaire s’est
appuyée sur une synthèse bibliographique. Néanmoins, il est possible de
donner un aperçu des moteurs de déforestation sous la forme de quelques

2
FAO. « Changement dans l’étendue des forêts et des autres terres boisées 1990-2005 ».
[Link] La FAO définit la déforestation comme la réduction
permanente du couvert forestier à une densité inférieure à 10 %/ha.
3
Cf. Portail de l’observation spatiale des forêts du bassin du Congo : [Link]
[Link]/
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 183

« schémas dominants » (RDC, Banque mondiale & Programme UN-REDD.

2010) :
- l’augmentation de la densité démographique, et donc des surfaces mises
en culture ;
- la couverture d’environ 80 % des besoins énergétiques nationaux par des
biocarburants (bois de feu et charbon de bois) ;
- l’impact des exploitations forestières et minières industrielles ;
- les pratiques d’exploitation dite « artisanale », consistant en des prélèvements
dans les forêts protégées et les espaces boisés à vocation agricole, et à
l’intérieur des concessions forestières.

L’importance relative de ces facteurs et la façon dont ils interagissent varient

sans doute d’une région à l’autre. Notons toutefois que, si la déforestation
a été relativement modeste par le passé, il est important d’identifier et de
comprendre l’impact des futurs « moteurs » de la déforestation, y compris de
nouveaux aspects tels que l’exploitation agricole industrielle. Dans le cadre
du développement d’une stratégie nationale REDD+, laquelle doit répertorier
et aborder les causes réelles de la déforestation, la compréhension des actuels
et futurs « moteurs » est de rigueur.

2. La gestion forestière : cadre institutionnel et législatif

Présentation du cadre

Cadre légal

La RDC se trouve dans une phase de transition vers le cadre législatif

inscrit dans le Code forestier de 2002. Une politique forestière nationale
qui devrait définir les principes de gestion, prévue par le Code, fait toujours
défaut. Entre-temps, le Programme national Forêt et Conservation (PNFoCo)
sert de cadre de référence à l’ensemble des programmes sectoriels.
Le cadre législatif apparaît innovant sur plusieurs points, comme la
participation des communautés à la gestion des ressources forestières,
l’aménagement obligatoire des concessions forestières et la création pour
les concessionnaires d’obligations en termes de responsabilité sociale envers
les populations locales. La gestion forestière est traitée dans la loi en quatre
volets : la répartition des forêts, l’accès à l’espace et à la ressource forestière,
les usages alternatifs de la forêt, et la réalisation des inventaires et des
aménagements forestiers (OI-FLEG 2011). Les forêts font partie du domaine
184 Conjonctures congolaises 2012

de l’État. Sur le plan de l’organisation du territoire forestier, ce domaine

consiste en trois catégories :
- les forêts classées : aires protégées sous divers statuts (parcs nationaux,
réserves naturelles), gérées par l’ICCN (Institut congolais pour la
Conservation de la Nature). Cette catégorie couvre 10 % du territoire
national et atteindra 15 % à terme ;
- les forêts de production permanente : espaces dont la gestion est dédiée à
des fins d’exploitation industrielle sous forme de concessions forestières de
vingt-cinq ans. Cette catégorie comprend 10 millions d’hectares actuellement
concédés, avec l’objectif d’atteindre 20 millions d’hectares à terme ;
- les forêts protégées : catégorie par défaut, avec possibilité d’accueillir d’autres
activités économiques, comme l’agriculture et l’exploitation minière.

Le Code de 2002 organise également l’accès à l’espace, sous la forme

de l’économie du régime forestier. La concession forestière diffère de la
concession foncière dans la mesure où le propriétaire forestier n’est pas
toujours le propriétaire foncier (Sakata 2008). Cette dynamique d’articulation
entre droits fonciers et gestion forestière est constituée par des actions
publiques (zonage, classement), ainsi que par des actions privées, qu’elles
soient le fait d’entreprises privées et d’organisations internationales ou
qu’elles soient communautaires et locales (Karsenty 2005 : 220).
La loi prévoit plusieurs types de titres d’exploitation forestière. Les titres
de longue durée sont destinés à une exploitation industrielle, tandis que ceux
de courte durée couvrent l’exploitation artisanale. Au-delà de l’exploitation
du bois d’œuvre, le Code prévoit explicitement l’exploitation du domaine
forestier pour des objectifs commerciaux alternatifs tels que la conservation,
la chasse, le tourisme, ou encore la fourniture de services environnementaux.

Cadre institutionnel

Un décret de 2003 règle l’organisation et le fonctionnement du

Gouvernement. Le secteur forestier évolue à l’intérieur d’une macrostructure
ministérielle, le ministère de l’Environnement, de la Conservation de la Nature
et du Tourisme (MECNT). Le MECNT est également chargé de piloter et de
mettre en œuvre le processus REDD+ au niveau national. Le MECNT met en
exergue le fait que les questions environnementales liées aux changements
climatiques ne sont plus l’apanage de son ministère mais concernent tous les
ministres, et qu’il y a des « ministres bis de l’environnement » dans chaque
ministère (Forum de haut niveau 2011).
Deux types d’évolution institutionnelle sont importants pour le futur
de la gestion durable des forêts en RDC. D’une part, la RDC harmonise
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 185

progressivement sa politique forestière avec celle des pays de l’Afrique

centrale dans le cadre de la Commission des Forêts d’Afrique centrale
(COMIFAC), pays avec lesquels la RDC a signé, en 2005, un traité sur la
gestion durable des forêts et adopté un Plan de convergence. Dans ce cadre,
les Gouvernements de la RDC et des autres pays membres se sont engagés
à harmoniser leurs politiques forestières et l’orientation des investissements
publics dans le secteur forestier. Le Plan consiste en dix axes stratégiques,
prévoyant, entre autres, la mise en place d’un programme REDD+ dans tout
le bassin du Congo.
D’autre part, il est crucial de considérer la mise en œuvre du processus
de décentralisation. La Constitution congolaise de 2006 confirme le principe
d’une large décentralisation des fonctions administratives, établissant une
répartition des compétences entre les provinces et le pouvoir central, y compris
sur la réglementation du régime des forêts. En février 2007, des institutions
provinciales ont été élues et installées. La décentralisation de la gestion
forestière constitue non une déconcentration des pouvoirs centraux vers les
provinces, mais plutôt une dévolution politique des compétences. Tandis
que le pouvoir central restera en charge principalement de la réglementation
et de la planification forestière, le suivi et la mise en application devraient
relever essentiellement du pouvoir provincial (Forests Monitor 2010a). Un
rôle plus important pour les provinces impliquerait le partage de la rente
forestière entre les provinces et le pouvoir central à travers des réformes de
la fiscalité forestière. Le partage des bénéfices issus de l’exploitation du bois
par la rétrocession de 40 % du produit des adjudications aux entités locales
décentralisées est désormais prévu4.

Analyse du cadre
La question dominante concerne l’articulation entre les droits fonciers
et les droits d’usage des ressources forestières. Hormis les questions
d’exhaustivité et de cohérence, les principales caractéristiques d’un cadre de
réglementation sont sa justification sociale et le degré de transparence et de
responsabilisation dans sa formulation et son application.

Cohérence et exhaustivité

Le cadre juridique en soi est incohérent et incomplet. Plusieurs décrets

relatifs au Code forestier sont encore nécessaires afin de le rendre opérationnel ;
trente-sept des quarante-cinq décrets relatifs au Code ont été signés5. Notons
4
[Link]
5
[Link]
186 Conjonctures congolaises 2012

qu’aucune disposition réglementaire ne permet de mettre en œuvre les

mesures de la foresterie communautaire, dix ans après la promulgation du
Code forestier. Tandis que toute communauté locale a le droit d’acquérir
tout ou partie de ses forêts coutumières en tant que concession forestière,
le droit positif n’a ni défini ni organisé cette possibilité, contrairement à la
concession forestière qui fait l’objet d’une codification presque complète. Il y
a aussi l’absence de textes réglementaires relatifs aux infractions forestières.
La grande majorité des infractions au Code forestier ne sont pas spécifiées
et les peines pour les violations manquent d’effet dissuasif. Les mêmes
dispositions s’appliquent tant pour la plupart des actions illégales graves
que pour des infractions modestes. Ainsi, seule une sanction générique peut
les punir. Le Code prévoit une amende d’un maximum de 100 000 FC (soit
85 euros)6 (OI-FLEG 2011 : 28).
En outre, il existe des contradictions entre le Code et d’autres instruments
législatifs, ce qui mène à des conflits et paralyse l’action de l’administration.
La Constitution de 2006 est en conflit avec le Code forestier quant à la
répartition des compétences entre les provinces et le pouvoir central. La
Constitution dispose dans un premier temps que la réglementation sur le
régime des forêts fait l’objet d’une compétence partagée. Ensuite, le régime
des forêts est dit « relever exclusivement » de la compétence du pouvoir
central. Enfin, il est écrit que « l’application de la législation nationale en
matière forestière est dévolue exclusivement au pouvoir provincial ». Les
textes pour clarifier la portée des dispositions de la Constitution ou pour
en expliciter les modalités d’application sont absents (OI-FLEG 2011 : 13).
Il existe aussi des contradictions entre la loi sur la décentralisation et le
Code forestier dans le domaine de la perception de l’impôt. L’un prévoit la
perception au niveau provincial et l’autre le transfert des fonds en provenance
de Kinshasa vers les provinces.
Transparence et responsabilisation
La panoplie réglementaire ouvre le champ aux problèmes d’autorisation.
Quant à l’administration, le manque de capacités et le niveau des salariés
sapent la volonté d’appliquer le cadre juridique de manière impartiale. Les
pratiques non coordonnées et souvent discrétionnaires de l’administration
encouragent la corruption.
L’entretien d’une certaine confusion dans la terminologie rend difficile
de déterminer la nature de l’autorisation octroyée. Ainsi, pour l’exploitation
dans une concession forestière, un arrêté de 2007 institue « l’autorisation de
coupe industrielle de bois d’œuvre », en plus du « permis de coupe ordinaire »
6
Conversion franc congolais/euro (taux de change 1 FC = 0,0008 euro au 25/09/2012) ; http://
[Link]
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 187

défini dans le Code de 2002 (OI-FLEG 2011). La confusion affectant

l’autorisation d’usage forestier découle non seulement d’une articulation
juridique problématique, mais aussi de la pratique administrative.
La méconnaissance de la réglementation forestière et le manque de
pratiques standardisées fournissent un terrain fertile pour les abus. La
pratique administrative au sein du MECNT reste dictée par les exigences de
l’ancien régime forestier, fondé essentiellement sur le « Guide de l’exploitant
forestier » de 1984 (Global Witness 20077). Il s’avère aussi que la coordination
entre les différentes institutions en charge des forêts (les différents services
du ministère, et entre le ministère et ses principaux partenaires) est très
faible, sinon inexistante. Dans la pratique, chacune de ces structures prend
des initiatives et poursuit ses actions de façon indépendante. Ainsi, au moins
six différents niveaux d’organismes gouvernementaux sont impliqués dans
la délivrance des permis d’exploitation artisanale (Benneker 2012 : 32). Il
apparaît aussi que le ministre en charge des Forêts continue à délivrer des
« permis de coupe » à la place des gouverneurs de province, comme prévu
par le Code de 2002 (Global Witness 2007).

Justification sociale

Le cadre de gestion forestière en RDC consiste en effet en trois régimes

superposés. Tandis que les communautés forestières considèrent que la
plupart des terres forestières doivent être sous le contrôle d’un système
traditionnel, la législation reconnaît les droits de jouissance coutumiers8 mais
ne les transcrit pas dans le droit positif, les restreint même dans certains
cas. Ainsi, dans le Code forestier, ces droits sont restreints au périmètre
des concessions forestières et des aires protégées (Fétiveau et al. 2010). Le
système juridique formel est celui de domanialité, combiné avec un régime
concessionnaire éclaté entre plusieurs régimes de gestion et adossé à des
titres délivrés à des personnes morales ou physiques. Tandis que l’État
s’est déclaré propriétaire de ce domaine forestier, cette propriété n’est pas
constituée selon les procédures d’un État de droit, en l’absence de procédures
de classement des terres et d’un système central d’enregistrement. Sans un
tel système, il est impossible de vérifier si un terrain n’a pas fait l’objet d’une
allocation ou d’une mutation.

7
En 1984, des normes et procédures relatives à la gestion et l’exploitation forestières, constituées
essentiellement de notes, de circulaires et de décisions du ministre en charge des Forêts, furent
rassemblées dans ce Guide.
8
Les communautés forestières peuvent en exploiter artisanalement les ressources ligneuses et
non ligneuses ou les convertir en terres agricoles sans autorisation préalable si la déforestation
est inférieure à 2 ha.
188 Conjonctures congolaises 2012

La résolution de l’ambiguïté du cadre de gestion forestière demande de

dénouer la complexité des questions relatives aux droits coutumiers, ainsi
qu’une allocation transparente des superficies. Dénouer la complexité des
questions relatives aux droits coutumiers nécessite de définir la personnalité
juridique des communautés locales et de mener un recensement préalable
des « présumés propriétaires » des zones boisées avant l’enregistrement
d’un titre (collectif) légal. Le « zonage » du territoire de la RDC devra alors
intégrer les trois catégories de forêt définies dans le Code forestier au regard
des besoins définis dans le cadre d’une politique forestière nationale. En
effet, l’allocation des concessions avant la détermination des zones et du
statut juridique des droits coutumiers enlève toute chance de participation
significative des communautés locales (Greenpeace n.d.a : 21). En l’absence
d’une telle politique et d’un tel plan, on assistera à des chevauchements
porteurs de conflits entre concessions foncières, forestières, minières, aires
protégées et communautés locales (Fétiveau et al. 2010 : 10).
In fine, l’articulation entre les droits fonciers et les droits d’usage des
ressources forestières reste ambiguë. Comme Benneker l’affirme : « Les
arrangements de réforme influencent les pratiques locales de manière vague,
non structurée et inattendue… Les pratiques d’utilisation des forêts sont le
résultat de harcèlements constants et de négociations entre acteurs locaux »
(Benneker 2012 : 32). Cette réalité révèle une évolution importante. On assiste
à une remise en cause implicite de la forêt comme domaine collectif avec
un rôle exclusif de l’État. Cette évolution se manifeste par diverses formes
de privatisation. La demande pour des formes de propriété communautaire
– une forme de privatisation collective – est une réaction vis-à-vis de la
privatisation aux fins d’exploitation et de conservation. Cette question de la
« privatisation » évoque la question épineuse de la légitimité. Les définitions
juridiques ne garantissent pas nécessairement l’acceptation sociale. L’octroi
d’une autorisation générale d’exploitation à un seul type d’utilisateur pour
des décennies (autorisation renouvelable) crée, sur le terrain, une situation
de fait et difficile à changer. Cette réalité peut être parfaitement légale, mais
socialement inacceptable. Le schéma ci-dessous place cette réalité du terrain
– le harcèlement et les négociations constantes – dans la relation difficile
entre légitimité et légalité.
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 189

Schéma 1. Relation entre légalité et légitimité

Légitime
Oui Non
Oui Loi applicable Harcèlement et conflit
Légale Zone grise (recherche et partage
Non Conflit intense
des rentes par des négociations)
Source : adapté de Van Acker 2010.

3. Exploitation des forêts naturelles

Exploitation industrielle
Le secteur forestier formel est un secteur concentré, dont les quatre premiers
producteurs sont en mesure d’assurer plus des deux tiers de la production
nationale. Le groupe américain Blattner Elwyn est le plus grand, devant le
groupe Nordsüdtimber (NST), basé au Liechtenstein9. Un faible potentiel de
production à l’hectare et la commercialisation d’un nombre limité d’essences
parmi les plus rémunératrices caractérisent l’exploitation forestière en RDC.
De 1992 à 1995, les six principales essences exploitées représentaient près de
75 % du volume prélevé. Le prélèvement moyen à l’hectare, de 1994 à 2002,
est estimé à 3,1 m3/ha. La plupart des chantiers forestiers réalisent de très
faibles productions, souvent inférieures à 2000 m3/mois (Eba’a Atyi & Bayol
2009). En termes d’exportation, la RDC exportait environ 500 000 m3/an
de bois avant sa descente dans l’instabilité en 1992. En 2002, moins de
100 000 m3/an étaient officiellement déclarés pour l’exportation, tandis qu’une
grande partie du pays était sous le contrôle des rebelles. Les exportations de
bois de la RDC aujourd’hui sont de près de 200 000 m3/an (Musavandalo
2009 : tableau n° 5). Cependant, les recettes fiscales provenant du secteur
sont minimes (International Forest Industries 2009) ; le total pour les trois
premiers trimestres de 2011 est de 10 millions USD10.
On prévoit une augmentation du volume déclaré jusqu’à 15 m3/ha/an
en 2030 (RDC, MECNT 2009 : 20). D’autres jugent que le prélèvement
9
Le groupe suisse Danzer, qui était le producteur dominant, a vendu ses opérations en RDC au
Groupe Blattner Elwyn (GBE) en mars 2012. Entre autres activités en RDC, GBE est impliqué
dans l’agro-industrie. Le Forest Stewardship Council (FSC) a informé Greenpeace que GBE
ne souhaitait pas poursuivre une démarche pour la certification FSC de gestion durable des
forêts. Les certificats existants ont été immédiatement annulés sur demande du GBE (Groupe
L’Avenir, 6 avril 2012, « Danzer vend ses activités d’exploitation forestière en RDC ; son
successeur fera-t-il mieux ? » [Link]
10
[Link]
190 Conjonctures congolaises 2012

à l’hectare restera à un niveau faible pendant des années encore. Certains

massifs forestiers très éloignés et très difficiles d’accès, la faiblesse des
infrastructures et des moyens de transport fluvial ou routier, ainsi que le goulot
d’étranglement du port de Matadi, sont des facteurs limitants (Cassagne &
Nassi 2007 : 40). À l’heure actuelle, l’exploitation s’est progressivement
concentrée sur les zones les plus accessibles (massifs du Mayombe et de la
Cuvette centrale principalement localisés dans les provinces du Bas-Congo
et de Bandundu) et dans la Province-Orientale (SODEFOR 2008).
Afin de renforcer la gestion forestière industrielle, l’État a entrepris la
validation des titres forestiers de type exploitation industrielle concédés au
secteur privé. En mai 2002, un moratoire était imposé au renouvellement
ou à l’extension des titres, ainsi qu’à l’octroi de nouveaux titres11. Tandis
qu’avant 2002, 45,5 millions d’hectares étaient attribués, 25,5 millions
d’hectares ont été abrogés en 2002. En 2005, avec la publication du décret
fixant les modalités de conversion des anciens titres forestiers en contrats
de concession forestière, les concessionnaires ont soumis à la validation
cent cinquante-six requêtes de conversion de titres existants pour un total de
22 millions d’hectares. En 2009, la commission interministérielle en charge
de la conversion jugeait convertibles soixante-cinq titres représentant une
superficie de 9 millions d’hectares. En 2011, le Gouvernement a annoncé la
révision des résultats : quinze titres parmi ceux d’abord jugés non convertibles
seront quand même convertis en concessions (Greenpeace 2012). Sans doute,
une telle attribution arbitraire des concessions bouscule les intentions du
système, rappelant la logique clientéliste de règle avant la réforme. Encore
prévu, en sus des 10 millions d’hectares confirmés, est l’octroi de 10 millions
d’hectares en nouveaux permis dans des périmètres à identifier à l’issue du
zonage. Compte tenu des pratiques existantes dans la région, 75 % de cette
surface serait affectée à la coupe – donc environ 14,1 millions d’hectares
(141 000 km2) de forêts exploitées au cours des vingt prochaines années
(Benneker 2012 : 32).
Les titres jugés convertibles ont droit au nouveau contrat de concession
forestière, pourvu que soient satisfaits des préalables comme l’élaboration
d’un plan d’aménagement et la signature d’un contrat social avec la population
locale. Ce contrat a pour objectif de faire payer à l’entreprise forestière le coût
social et écologique de sa production. Un tel contrat est lié aux volumes et
essences à exploiter. Les groupements locaux doivent attendre la finalisation
du plan d’aménagement pour la signature du contrat social. Tandis qu’aucun
plan d’aménagement n’avait été signé, la commission mise en place par le

11
Cent huit titres, avec une superficie totale de 15 650 503 ha, auraient été octroyés ou modifiés
après le moratoire, en violation des règles édictées par le Code forestier en matière d’allocation
des titres (Global Witness 2007).
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 191

MECNT a approuvé environ cinquante-cinq contrats sociaux, fin mars 2012

(Van de Ven 2012).
Une difficulté dans de telles négociations est que le préjudice que fait
supporter une entreprise aux communautés est difficile à évaluer. En principe,
une partie des redevances forestières devrait contribuer au développement
local. Les collectivités villageoises attendent souvent des exploitants
forestiers qu’ils remplacent l’État défaillant, jusqu’à l’instant proverbial,
lorsque la communauté affectée réclame une piste d’atterrissage. Néanmoins,
l’importance et l’intensité des opérations forestières conditionnent la
contribution à donner aux populations rurales. Il suffit donc à l’exploitant
de justifier d’une faible production pour qu’il soit quasiment libéré de ses
obligations socio-économiques vis-à-vis des populations rurales (Delvingt &
Lescuyer 2007).

Exploitation artisanale
Les entreprises artisanales et les opérateurs de moyenne taille réalisent
une partie importante de l’exploitation forestière hors plan d’aménagement.
Le type de matériel détermine la qualité de l’exploitation artisanale (Global
Witness 2007 : 37). Les exploitants artisanaux produisent entre 1,5 et
2,4 millions m3/an de bois d’œuvre. Ceci alimente essentiellement des marchés
locaux et régionaux (Eba’a Atyi & Bayol 2008). L’exploitation artisanale est
estimée représenter 75 % des exportations totales de bois provenant de la RDC
(UNEP 2011 : 36). Ces filières sont responsables pour la quasi-totalité de la
récolte et de l’approvisionnement en bois-énergie. La ville de Kinshasa aurait
drainé en 2010 un chiffre d’affaires calculé à 143 millions USD, pour une
production totale de bois-énergie de 4,7 millions de m3, la filière employant
environ 290 000 producteurs et travailleurs (Groupe national sur les forêts
tropicales : 2012). Malgré ces précisions, notons « qu’aucune statistique
officielle fiable sur les opérations d’exploitation artisanale n’est disponible »
et qu’« aucune information officielle sur des rapports ou sur le contrôle de
l’exploitation artisanale n’est disponible pour le public » (Greenpeace 2012).
En principe, l’exploitation artisanale nécessite deux sortes d’autorisation :
l’agrément préalable (accès) et le permis de coupe artisanale (récolte). Le
Code forestier prévoit que l’exploitation artisanale n’est admissible que dans
les forêts des communautés locales et sur autorisation du gouverneur de
province dont relève la forêt12. Ceci implique qu’il n’existe, à l’heure actuelle,
aucune exploitation artisanale légale du fait que la loi sur l’attribution et la
gestion des forêts des communautés locales n’a pas été promulguée et que
12
Bien que leur délivrance ait été centralisée à Kinshasa par circulaire ministérielle de janvier
2007 « pour lutter contre l’exploitation illégale ».
192 Conjonctures congolaises 2012

le processus de conversion des titres forestiers n’a pas été clôturé (OI-FLEG
2012).
Dans les faits, on estime qu’une bonne partie du bois artisanal est
exploitée à l’échelle industrielle, ce qui fait que des entreprises échappent
aux directives d’aménagement forestier et au contrat social. Cela fait craindre
que les compagnies industrielles soient tentées de s’arranger ou de « sous-
louer » leur concession aux entreprises dites « artisanales ». Une étude sur
terrain de Global Witness dans deux provinces (Province-Orientale et Bas-
Congo) relève que « l’exploitation artisanale se déroule sans autorisation
propre et en dehors du contrôle de l’administration locale » (Global Witness
2007 : 38). Au niveau provincial, aucun mécanisme n’avait été mis en place
pour assurer l’agrément des exploitants artisanaux, ce qui rend l’octroi d’un
permis d’office illégal. En plus, le permis et l’agrément doivent se conformer
aux modèles officiels, censés être annexés à l’arrêté qui réglemente cette
matière. Cependant, cet arrêté a été signé sans être accompagné de ces
annexes. Comme aucun modèle n’existe, aucune vérification de conformité
n’est possible sur le terrain.
Une autre étude de terrain (province de Bandundu) montre que des
entreprises d’exploitation industrielle étrangères originaires de pays comme
la Chine, le Liban, la Corée, la Bulgarie et la Jordanie envahissent le
secteur, utilisant des intermédiaires congolais pour diriger et financer leurs
opérations (Greenpeace 2012). Les profits sont énormes : à la coupe, les
exploitants artisanaux achètent une tige de bois noir à 4000 FC (4,4 USD).
Sur le marché à Kinshasa, la tige de bois noir peut coûter, pour 15 m3 sciés,
jusqu’à 9000 USD (Radio Okapi 2010). À la longue, le besoin d’arriver à
une gestion consolidée de la filière bois demande une sortie de l’illégalité
et de l’informalité. Cependant, « aucun dispositif incitatif n’est prévu pour
favoriser la sortie des opérateurs de leurs activités informelles et illégales
qui résistent aux demandes du ministère de s’organiser en organisations
professionnelles » (Fétiveau et al. 2010). Comme observé de façon plus
générale, « le laxisme des États africains devant ce pillage systématique de
leurs forêts tranche étonnamment avec leur politique rigoureuse vis-à-vis des
sociétés forestières européennes » (Delvingt & Lescuyer 2007 : 67).

Foresterie communautaire
Dans les faits, les populations autochtones et les communautés locales
gèrent une grande partie des forêts protégées, sans le bénéfice d’un statut
juridique officiel. Leurs objectifs de gestion ajoutent à la production de bois
d’œuvre et de bois-énergie les produits forestiers non ligneux tels que la
viande de brousse, et les plantes comestibles ou médicinales. La demande
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 193

de certains PFNL est élevée et leur production et commercialisation a une

très grande utilité sociale, qui intéresse particulièrement les femmes. Ces
produits échappent presque totalement aux statistiques nationales. Par
exemple, les perroquets, le Gnetum, les écorces de Rauwolfia, les racines
de Milletia drastica, et les graines de Piper guineense sont des produits
qui sont exportés sans que soit déclarée toute la production (Malele Mbala
2007). Jusqu’à 1,7 million de tonnes de viande de brousse (principalement
des antilopes, singes, céphalophes et sangliers) sont récoltées chaque année,
contribuant ainsi à la disparition des espèces (UNEP 2011).
Afin de sécuriser les droits fonciers des communautés locales et de
formaliser ces filières, le Code de 2002 prévoit un décret sur l’octroi et
la gestion des forêts des communautés locales, communément appelé
« Concessions de Forêts de Communautés locales et autochtones » (FCLA). Il
s’agit de forêts alternatives au modèle des concessions industrielles pour des
activités d’exploitation ligneuse ou non ligneuse. Quant aux forêts protégées,
elles peuvent inclure des forêts communautaires de petite envergure. Le but
serait de créer un « pilier de la politique forestière aux côtés de la protection/
conservation de la biodiversité dans les forêts classées et les forêts de
production » (Djengo 2011).
Le degré de durabilité de la gestion communautaire est assez nuancé. La
foresterie communautaire au Cameroun a généré une littérature abondante,
démontrant une révision des attentes initiales (Cerutti & Tacconi 2006). Le défi
est de développer des modèles de bonne gouvernance locale, par exemple à
travers des « plans simples de gestion forestière intégrée » (Djengo 2011). Bon
nombre de projets nourrissent le processus afin de contribuer à la conception
d’un modèle congolais de foresterie communautaire (Forest Monitor 2010b).
Les questions auxquelles ces expérimentations, et donc finalement le décret
auront à répondre sont diverses : la nature du plan d’aménagement forestier
applicable, la possibilité et les conditions de production ligneuse, la question
de la vie non sédentaire des Pygmées, etc.

Contrôle et contentieux forestier

L’exploitation illégale se manifeste par des pratiques très diverses : les
coupes de bois en deçà des diamètres autorisés, le dépassement des volumes
pour les permis de coupe, l’absence ou le non-respect d’un plan de gestion
forestière, l’exploitation des espèces protégées en dehors des concessions
d’exploitation ou à l’intérieur des aires protégées, etc. L’application de la
réglementation sur le contrôle forestier reste aujourd’hui plus un objectif
qu’une réalité (OI-FLEG 2012 : 11). Le contrôle de la production, du
transport, du commerce, de la transformation et de l’exportation du bois est
194 Conjonctures congolaises 2012

pratiquement inexistant (Global Witness 2007). Cette situation est alarmante,

d’autant plus que le développement d’un mécanisme REDD+ dépendra d’un
contrôle adéquat des « moteurs » de déforestation.
Afin de remédier à cette situation et de relever les infractions à la loi
forestière, deux approches principales semblent pertinentes : un moniteur/
observateur indépendant (OI), et l’approche FLEGT (Forest Law Enforcement,
Governance and Trade).

Observateur indépendant

L’organisation Resource Extraction Monitoring (REM) a été établie

comme observateur indépendant (OI) des forêts depuis 2010 et finalise son
contrat fin 201213. L’avenir de l’OI reste à définir. Pour l’instant, une structure
dénommée FLAG est en cours de création, mais à portée sous-régionale et
qui a pour ambition d’appuyer les structures nationales. Dans le cadre de
l’appui de la Banque mondiale, le Gouvernement de la RDC a contacté SGS14
pour la conception et la mise en œuvre d’un programme de traçabilité du
bois tout au long de la chaîne d’approvisionnement à l’aide d’un système
d’information (SIGEF) pour la filière industrielle aussi bien qu’artisanale.
Néanmoins ce projet se termine en 201515. Il est clair que, bien que la notion
d’OI ait déjà fait des progrès dans plusieurs pays du bassin du Congo, son
fonctionnement reste tributaire de la volonté politique en RDC. Un OI plus
permanent ne peut vraiment fonctionner que s’il y a au moins un système de
surveillance local qui fonctionne, même si ce système est faible.

La logique de traçabilité : FLEGT

La logique de traçabilité vise à assurer la légalité des bois et produits bois

en lien avec leur chaîne d’approvisionnement, par l’imposition de contrôles,
de l’arbre au produit final vendu au consommateur. Les pays de l’Union
européenne (UE) demeurent l’un des principaux marchés d’importation de
bois tropicaux. Ainsi, la RDC y a (officiellement) exporté 80 % des volumes
de bois en 2007. En réponse à l’exploitation illégale des forêts et au commerce
frauduleux des bois, l’UE a adopté en 2003 son plan d’action FLEGT (Forest
Law Enforcement, Governance and Trade) (BTC-CTB 2010). Le FLEGT
vise à améliorer l’application des réglementations forestières en utilisant le
commerce du bois comme levier. L’un des axes stratégiques est la conclusion

13
[Link]/[Link]
14
[Link]
15
[Link]/en/Our-Company/News-and-Media-Center/News-and-Press-
Releases/2010/01/SGS-Forestry-Monitoring-Programme-is-Awarded-a-FiveYear-Contract-in-
[Link]
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 195

des Accords de Partenariat volontaires (APV) avec les pays producteurs de

bois. Un tel accord garantit que tout produit ligneux y figurant respecte le
cadre réglementaire en vigueur dans ce pays, et garantit donc juridiquement
à l’importateur d’importer du bois légal (Beauquin et al. 2012). Du côté
de la demande, le Règlement Bois de l’Union européenne (RBUE) vise
l’élimination du bois illégal sur le marché européen par la mise en œuvre
de contrôles dans le secteur privé. Le RBUE entrera en application en mars
2013 (MAAP 2012 : 107).
En 2010, une demande officielle du Gouvernement de la RDC à la
Commission européenne pour ouvrir des négociations, avec l’ambition
de conclure un APV mi-2013, a abouti à une « feuille de route ». Celle-ci
fixe le calendrier indicatif pour la négociation des différents éléments de
l’APV, notamment : la définition de la légalité, la traçabilité des bois, le
système de vérification de la légalité, et l’octroi des autorisations FLEGT.
Le progrès est lent et la volonté politique n’est pas claire. Sur un total de
trente-trois membres dans la commission technique de négociation, trois
membres seulement représentent la société civile16. En juin 2012, la RDC
a soumis une première proposition portant particulièrement sur la légalité
dans les concessions forestières industrielles17. Pour que les APV aient des
effets significatifs sur l’amélioration de la gestion forestière, un traitement
spécifique devrait inclure l’industrie artisanale (MAAP 2012 : 107). En plus,
il reste la question des exportations de bois vers des régions non régies par
le mécanisme. Ainsi, la RDC a exporté presque 60 millions d’USD de bois
vers la Chine en 2011, confirmant une croissance rapide qui n’a commencé
qu’en 200418 (voir graphique 1). Les opérateurs asiatiques, qu’il s’agisse de
producteurs ou d’intermédiaires, fonctionnent selon leurs propres règles, ce
qui soulève une question importante quant à la gouvernance forestière.
Sur le plan de l’économie forestière, la mutation qui s’annonce est
radicale. Les différentes normes (environnementales, sociales...) plus strictes
en termes d’aménagement et d’exploitation forestiers signifient un seuil plus
élevé pour la production et l’exportation de bois d’origine légale. L’industrie
forestière, habituée à mener des exploitations sur de vastes surfaces avec peu
d’investissements, est confrontée à ces nouvelles contraintes. Il reste à voir
si l’industrie en place peut s’adapter. Sinon, de nouveaux entrants peuvent
aider à professionnaliser le secteur, en réalisant une « sortie par le haut » des
anciennes entreprises forestières (Karsenty 2005 : 236). De l’autre côté, la
mise en œuvre de ces normes engendre des coûts que les entreprises de petite

16
[Link]
17
[Link]
18
« China’s forest product imports from DRC ». Forest Trends (en ligne). [Link]
[Link]/
196 Conjonctures congolaises 2012

et moyenne taille essayeront d’éviter en réduisant leur « visibilité sociale »,

en plus des entreprises industrielles dont les titres ont été annulés et qui
s’engagent ensuite dans l’exploitation artisanale. Ceci risque de consolider
la « sortie par le bas » vers le secteur informel d’au moins une partie de la
filière (Karsenty 2006 : 26).

Graphique 1. Importations par la Chine de produits forestiers en

provenance de RDC

Source : « China’s forest product imports from DRC ». Forest Trends (en ligne). http://
[Link]/

4. Conservation et production des services éco-systémiques

Paiements aux propriétaires forestiers

Le stock de carbone des forêts du bassin du Congo dans leur ensemble est
estimé à 23 milliards de tonnes, soit 8 % du carbone contenu dans les forêts sur
terre. Des efforts de conservation sérieux seront essentiels afin de préserver
la capacité éco-systémique de ce massif forestier. Habituellement, placer une
partie des forêts sous un statut de protection forme l’assise des politiques
de conservation. Dans la pratique en RDC, cette protection est limitée et
varie de forte à négligeable. Le chevauchement entre les aires protégées, les
conflits violents et les crises humanitaires sont de sérieux problèmes, qui
touchent particulièrement les trois parcs nationaux des provinces orientales :
Garamba, Virunga et Kahuzi-Biega (Nations unies, Groupe d’experts pour
la RDC 2010 ; UNEP 2011). D’autre part, de nouvelles réserves et parcs
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 197

sont en cours de création, comme le Sankuru Nature Reserve, la plus grande

zone protégée pour les grands singes19. Les entrepreneurs en conservation
tels qu’ERA cherchent souvent à améliorer leur durabilité en intégrant des
aspects de réduction des émissions afin de se qualifier pour les paiements
environnementaux.
La question est : comment augmenter la valeur des forêts avec leurs
arbres debout plutôt qu’abattus, y compris pour les populations tributaires
des zones boisées ? Ceci nous amène à l’opposition entre le développement
dans une perspective immédiate et le développement durable, qui introduit
la notion de durée et de reproductibilité à long terme. Le premier cherche
à récolter à court terme les rentes économiques présentes dans les forêts
sous forme de bois et autres biens, tandis que le second cherche à réaliser la
valeur d’un certain nombre de services à long terme. Dans une situation de
pauvreté généralisée, le second semble être une position de luxe. Hormis des
rémunérations tardives aux montants incertains, il ne faut pas oublier que
la réduction de la déforestation implique des mesures précoces, et parfois
coûteuses socialement et économiquement (Karsenty 2007 : 51). Comment
assurer alors que les bénéfices provenant de la production des services, en
protégeant la forêt, seront au moins proportionnels aux avantages perdus ?
La Convention-Cadre des Nations unies sur les Changements climatiques
(CCNUCC) prévoit d’aborder le défi par le biais de REDD+. Ce mécanisme
vise à enrayer les dynamiques de déforestation et/ou de dégradation forestière
afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Pour ce faire, ces
réductions d’émissions seront mesurées et validées, afin de les valoriser dans
un mécanisme de compensation (Fétiveau et al. 2010 : 7). La Conférence de
Cancún fin 2010 a adopté les grandes lignes du mécanisme, ensuite précisées
en partie lors de la Conférence de Durban en décembre 2011, en même temps
que le Fonds vert pour le climat a été établi.

REDD+ en RDC : état des lieux

Depuis janvier 2009, le pays s’est engagé activement dans le mécanisme
de préparation REDD+, en partenariat avec les deux initiatives multilatérales
déterminantes en cette matière : le programme ONU-REDD, un effort
combiné des trois agences FAO, PNUD et UNEP, et le Fonds de Partenariat
pour le Carbone forestier (FPCF) géré par la Banque mondiale. La préparation
du pays pour participer à un futur système international REDD+ vise trois
types d’activités : développement des scénarios de référence nationaux,
adoption et exécution des stratégies nationales pour enrayer la déforestation

19
[Link]
198 Conjonctures congolaises 2012

et la dégradation des forêts, et le développement de systèmes nationaux de

surveillance et de vérification.
En 2009, un décret a créé les structures de gouvernance du processus
REDD+20. En 2010, le Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) et l’ONU-
REDD ont approuvé le Plan de Préparation à la REDD de la RDC (R-PP)
pour 2010-2012, le premier en Afrique à être approuvé ainsi. Le pays dispose
donc des institutions, des outils (le R-PP) et – selon le R-PP – des méthodes
(pratiques et stratégies en matière de participation) pour progresser dans la
voie du mécanisme de préparation REDD+. Pour la mise en œuvre du R-PP,
la RDC a obtenu l’octroi de 3,4 millions USD en 2011, avec 9 millions USD
de fonds supplémentaires prévus. Un plan d’investissements forestiers, pour
un montant de 60 millions USD, cherchant à impliquer le secteur privé, a été
approuvé en juin 201121. Un plan d’action 2013-2020 est prévu.
L’argent disponible est censé financer les études et l’expérimentation,
afin de porter l’élaboration du plan d’action. La mise en œuvre du R-PP
implique le développement d’un large éventail de projets pilotes REDD+
à travers le pays, malgré le fait que plus de la moitié du carbone issu de
la biomasse est concentrée dans seulement 28 % de la superficie nationale
du pays (Kamungandu et al. 2012). Ces projets comprennent généralement
une combinaison d’initiatives visant à protéger les blocs de forêt et leur
biodiversité et la réduction de l’impact de l’agriculture traditionnelle sur
brûlis22. Certains projets de plantation forestière sont également en cours
(Nelson et al. 2012).
Une étude du potentiel REDD+ en RDC, faite par McKinsey, fournit une
première élaboration d’un corpus programmatique REDD (RDC, MECNT
2009). La priorité des programmes est rangée selon quelques critères :
le potentiel pour réduire les émissions, la facilité de mise en œuvre, et la
dispersion des actions sur le territoire national. Trois programmes sont
considérés comme ayant un impact important à court terme : boisement et

20
Le comité national, organe de décision ; le comité interministériel, l’organe chargé de la mise
en œuvre de la stratégie REDD ; la coordination nationale, l’organisme responsable pour la
gestion quotidienne.
21
Le Programme d’Investissement forestier (PIF), un fonds « multi-bailleurs » au sein de la
Banque mondiale, fait partie d’un ensemble de nouvelles initiatives de financement liées au
climat. Le programme PIF en RDC concerne trois programmes sectoriels (intensification
agricole en zones forestières, afforestation/reforestation en zones périurbaines, mise à
disposition de foyers améliorés), deux programmes habilitants (modernisation et sécurisation
foncière, élaboration d’une politique nationale d’aménagement du territoire), et un programme
intégré à l’échelle du district de Mai-Ndombe (Programme d’Investissement forestier. 2011.
Mission conjointe – Aide-mémoire).
22
Les initiatives enferment 7,8 millions USD consacrés à l’appui de la foresterie communautaire,
y compris la promotion d’alternatives à la déforestation dans quatre « paysages » (lac Tumba,
Maringa-Lopri, Wanga, Salonga et Ituri).
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 199

reboisement, réduction de la demande de bois de chauffe et développement

de sources d’énergie alternative, et développement de l’agriculture intensive
par la réhabilitation des anciennes plantations et de nouvelles plantations
en savane. Un programme ciblant la valorisation et l’extension des forêts
classées est considéré comme « quick-wins », tandis que nombre d’autres
programmes possibles sont considérés comme ayant un fort impact mais
difficiles à réaliser, nécessitant une approche interministérielle. Il s’agit
principalement de l’agriculture vivrière, de l’agriculture commerciale dans
les petites exploitations, et de la gestion des forêts de production permanente.
L’approche interministérielle restera un exercice difficile, même si un cadre
tel que REDD+ demande de décloisonner les approches trop sectorielles et
de considérer l’ensemble des filières avec un impact potentiel sur les forêts23.
Cette cartographie préliminaire a suscité de nombreuses observations, dont
deux apparaissent très saillantes. D’abord, l’étude préliminaire différencie
les facteurs de déforestation avec un fort potentiel de croissance économique
et la création d’emplois, d’autres facteurs moins importants. Cela revient à
poser la question suivante : quel usage des terres boisées pourrait générer la
croissance économique la plus forte et créer le plus grand nombre d’emplois
du fait des investissements en usages alternatifs des terres ? L’agriculture sur
brûlis est pointée du doigt, tandis que le R-PP propose 10 millions d’hectares
de nouvelles concessions forestières, en plus de créer des plantations et des
fermes d’élevage (annexe 2b : 119-123). Ces activités, en forêt ou loin des
forêts, en pleine savane, mais bénéficiant quand même des crédits de carbone
forestier, vont-elles générer des bénéfices pour ceux qui seront dissuadés
de pratiquer l’agriculture traditionnelle dans la forêt ? Il semble qu’un réel
objectif de REDD+ en RDC soit la transformation de l’agriculture, éliminant
les pratiques de subsistance et ouvrant les forêts protégées à une agriculture
à échelle industrielle.
Une deuxième observation concerne les actions visant à améliorer les
capacités à séquestrer du CO2. Les plans comprennent des programmes de
boisement et de reboisement sur 11 millions d’hectares. La contribution du
pays dans l’atténuation du changement climatique devrait-elle se concentrer
sur la protection des forêts naturelles existantes (réduction des émissions de
CO2) ou bien sur l’amélioration des capacités de séquestrer du CO2 ? Bien
que les forêts plantées, en produisant du bois de feu pour approvisionner
les zones urbaines, puissent diminuer la pression sur les forêts naturelles,

23
Tandis que le R-PP pose l’hypothèse qu’aucune concession de palmiers à huile ne sera
attribuée en forêt dense humide avant 2015, des négociations entre des investisseurs potentiels
et le ministère de l’Agriculture ont déjà commencé. Par exemple avec la ZTE Internationale
Investissements Co. Ltd. en vue d’implanter une palmeraie industrielle s’étendant sur une
superficie de 100 000 ha ou plus (Greenpeace n. d. : 10).
200 Conjonctures congolaises 2012

elles sont loin d’être l’équivalent des forêts naturelles perdues en termes de
biodiversité24.

Les risques de conservation des forêts par le biais du mécanisme

de REDD+
Dans la mise en place du processus REDD+ en RDC, il existe d’abord
des questions spécifiques au mécanisme même : les institutions en charge,
les mécanismes financiers nationaux et provinciaux, etc. La nature du futur
mécanisme REDD+ fait encore l’objet de négociations internationales, de
même que son financement. La conférence de Durban n’a pas permis de
progresser sur la façon d’alimenter le Fonds vert. Le processus de préparation
oriente donc la RDC vers un marché encore inexistant des crédits de carbone
forestier.
L’autre type d’incertitude concerne les conditions institutionnelles et
légales nécessaires pour garantir une répartition équitable et transparente des
revenus générés, et prévenir l’« elite capture ». Ceci constitue une inquiétude
réelle ; le prix Ibrahim 2012 classe la RDC 51e sur 52 pays de l’Afrique
en matière de gouvernance25. Selon la Banque mondiale, le processus
présente un haut niveau de risque. D’abord, il dépend directement d’une
série de changements institutionnels et d’un environnement de gouvernance
propice. La nécessité de réformes juridiques et institutionnelles « est un
exercice particulièrement difficile en RDC, qui fait face à des problèmes
complexes de gouvernance dans le secteur forestier » (Banque mondiale
2011 : 16). La Banque souligne aussi que « la mauvaise gestion des fonds est
un risque majeur pour un régime national REDD+ » (ibid. : 20). En même
temps, le Gouvernement affirme que REDD+ ne consiste pas en réformes de
gouvernance fondamentales (Dooley et al. 2011 : 28).
Ensuite, le processus touche à des sujets sensibles, tels que la distribution
des revenus. La question de la propriété des droits de carbone stocké dans
la biomasse de la forêt est centrale pour le développement d’un système
de partage. La société civile congolaise a indiqué le risque d’exclusion des
communautés locales et autochtones de la répartition des revenus REDD+,
en l’absence de droits de propriété sur la forêt. Déjà, le décret d’adoption du
processus d’accréditation des projets REDD+ en RDC en 2011 exclut que
les communautés locales et autochtones et les organisations de la société
civile puissent lancer des projets REDD+ (Nelson et al. 2012 : 6). Dans le
R-PP, la discussion des droits fonciers et des sauvegardes sociales est limitée

24
Concernant les expériences sur le plateau de Bateke, voir Peltier et al. 2010.
25
[Link]/2136-gouvernance-en-afrique-la-rdc-classee-51eme
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 201

aux termes de référence d’une évaluation – en cours – visant à produire le

cadre de gestion environnementale et sociale26. Notons pour l’instant que les
projets pilotes en cours se déroulent donc en l’absence d’un tel cadre agréé.

Concessions de conservation

En 2011, Ecosystem Restoration Associates (ERA – une entreprise privée

canadienne) a signé un contrat de concession de conservation forestière
de 299 640 ha à Mai-Ndombe (Équateur) avec le Gouvernement de la
RDC1. Un autre projet pilote, par Conservation International, se propose
de créer une concession de 485 000 ha dans la province de l’Équateur2.
En utilisant les mêmes moyens d’accès exclusif qu’utilisent les
concessions, les investisseurs pour la conservation – qu’il s’agisse des
ONG, des entreprises, d’un État – acquièrent des droits afin d’empêcher
l’exploitation commerciale. Du côté positif, un flux financier stable
versé aux communautés forestières, comme prévu dans les concessions
de conservation, aiderait à créer des infrastructures d’éducation et de
santé. Du côté négatif, les rentes sont calculées en fonction du coût
d’opportunité de la conservation de ces terres dans leur état d’origine. De
tels mécanismes risquent d’imposer un rôle de réservoir de la biodiversité
aux pays et endroits forestiers les plus pauvres (Karsenty 2007).

1
[Link]
2
[Link]

5. Gouvernance
La bonne gouvernance forestière implique la réflexion participative
sur les questions forestières, le fonctionnement du cadre institutionnel, et
l’existence de mécanismes de contrôle. Les deux derniers points ont déjà été
abordés.

La réflexion participative
Maints documents soulignent l’importance d’une bonne participation
afin d’assurer l’intégration des communautés locales dans la gestion de la
ressource forestière. Quant à la qualité de cette participation, il y a deux

26
Une feuille de route pour la préparation d’un document sur les options pour un mécanisme de
partage des bénéfices a été préparée.
202 Conjonctures congolaises 2012

considérations. D’abord, la précarité des droits fonciers et forestiers des

communautés locales et des peuples autochtones signifie que les réflexions
autour de la réforme forestière se déroulent dans un contexte d’inégalité
des différents acteurs. Ainsi, les communautés sont incapables d’accéder
à des données précises sur les limites des concessions et de vérifier le
respect de ces limites. Les cartes liées à l’exploitation artisanale n’existent
pas. Pour les exploitations industrielles, seuls les concessionnaires ont
des cartes montrant les limites exactes des concessions. Il n’existe pas de
cartes détaillant l’utilisation des forêts, car le micro-zonage est considéré
comme trop coûteux27. Certes, il y a des efforts pour soutenir la participation
des communautés locales. Mais, comme le remarque Katembo, la voie du
dialogue apparaît soigneusement balisée et les efforts « loin d’être impulsés
par la compréhension du local » (Katembo 2009). En l’absence de toute
considération des droits des communautés impliquées, il est douteux que
l’attention aux droits procéduraux lors de la consultation mènera à un
changement durable des pratiques28.
Les observations des études sur terrain donnent à penser. Une recherche
dans cinq provinces a identifié vingt projets pilotes REDD+ ou d’autres
initiatives visant la conservation des forêts. Dans l’ensemble de ces projets
se recoupent des millions d’hectares de territoires coutumiers. La recherche
a déterminé que les communautés locales impliquées dans ces projets restent
largement mal informées et sont peu impliquées (Nelson et al. 2012). Une
autre recherche (Nord-Kivu) affirme que les communautés impliquées dans
un projet pilote REDD+ refusent d’abandonner leurs terres « pour un projet
dont les détails ne sont pas clairs » (Tchoumba 2011). Une observation
similaire est faite quant à la concession de conservation en Mai-Ndombe
(Forest Peoples Programme 2012). Ces observations indiquent que la notion
de « consentement éclairé29 » reste problématique. À un niveau général, une
étude sur la qualité de la participation reconnaît les efforts des bailleurs de
fonds pour l’améliorer, mais affirme que « si l’importance de la dynamique
communautaire est reconnue dans les textes, il faut encore que cela se
manifeste concrètement dans l’élaboration des politiques futures » (Grega
et al. 2008 : 7).
Une deuxième remarque relative à l’hypothèse qu’une plus grande
attention à la participation locale permettra de mieux défendre les intérêts des
plus faibles concerne la capacité et la représentativité des organisations de
27
[Link]
28
Le R-PP ne fait aucune référence aux instruments du droit international des droits de l’homme
signés ou ratifiés par la RDC, même si la RDC est censée mettre en œuvre les normes relatives
aux droits de l’homme, comme le prévoit la politique de l’ONU-REDD.
29
L’idée que les communautés sont informées et en mesure de donner ou de refuser leur agrément
aux programmes proposés.
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 203

la société civile. Certes, la société civile s’est organisée pour représenter les
populations des forêts, comme, par exemple, dans une structure dénommée
Groupe de travail sur le climat-REDD, ou bien dans le collectif du Réseau
ressources naturelles, représenté dans chaque province (Counsell 2006 :
30). Néanmoins, la participation se heurte au contexte de fragilité de la
transformation politique encore jeune et à « la quasi-absence de la société
civile des zones forestières et la nature complexe du pouvoir traditionnel »
(Trefon 2012). La majorité des consultations ont eu lieu au niveau des chefs
de district, et impliquent peu les populations touchées30. La capacité de la
société civile est aussi plombée par l’ampleur du nombre de chantiers de
réforme auxquels il conviendrait de participer, ainsi que par le caractère très
technique des discussions et des documents. À peine le Code forestier mis
en œuvre, d’autres chantiers complexes s’annoncent (REDD+, FLEGT).
Dans l’ensemble, plusieurs processus de réforme sont menés simultanément
(réforme forestière, réforme du secteur agricole, réforme politique et
administrative, etc.), mettant une pression supplémentaire sur la capacité
limitée de coordination des organisations de la société civile.
Il est crucial de remédier aux problèmes de l’absence de droits des
communautés locales et de la capacité restreinte de la société civile. La
reconnaissance des droits nécessite une reconnaissance juridique des
entités locales et des concessions communautaires, et une base solide
d’aménagement du territoire qui implique le niveau de la communauté. Il est
impossible d’avancer l’allocation des forêts pour des fins d’exploitation ou
de conservation sans savoir comment les terres sont actuellement utilisées
ou sans examiner toutes les options possibles pour l’utilisation future.
Clairement, la production agricole locale doit être prise en compte dans
les discussions sur la gestion forestière. Une première étape pourrait être
l’élaboration d’un plan d’aménagement national (macro-zoning) ainsi que
des cartes locales d’utilisation des terres boisées (micro-zoning).

6. Le financement du secteur
Deux questions principales se posent concernant le financement des
forêts. D’abord, comment rendre le financement de la conservation des
forêts attractif par rapport aux autres secteurs générateurs de revenus tels
que l’agriculture et l’exploitation forestière ? Ensuite, comment structurer
les mécanismes de financement, afin d’en faire profiter les populations
dépendantes des forêts de façon équitable ? La première question concerne
le niveau, la durabilité et la prévisibilité des bénéfices à générer pour soutenir

30
[Link]
204 Conjonctures congolaises 2012

la production de services éco-systémiques. Clairement, la valeur des biens

qu’on peut extraire de la forêt ou la valeur de la production agricole dans
les zones boisées font fonction de références pour la population locale. La
seconde question concerne la répartition de ces bénéfices attendus et la façon
de les écouler vers le niveau local.

Mécanismes de financement
Les bénéfices réalisables dépendront de la détermination de la valeur
assurée par les efforts de conservation, ainsi que du fonctionnement des
mécanismes de rémunération. Outre la valeur que la conservation peut
réaliser directement au niveau local, telle que le revenu que pourrait générer
l’(éco)-tourisme dans le futur, les efforts de conservation seront évalués sur
la base de la déforestation évitée, en comparant l’évolution des variables
clés à un scénario de référence. La compensation des efforts dépendra d’un
marché du carbone (forestier) et de subventions. Il convient donc de prendre
en compte deux éléments qui peuvent affecter l’effort de conservation : le
fonctionnement d’un tel marché et la disponibilité des subventions.
D’abord, outre le fait qu’un tel marché commercial n’est pas encore établi,
notons que les nouveaux investisseurs sont souvent des institutionnels, comme
des fonds de pension, qui n’ont que peu de liens avec le milieu forestier
(Nations unies 2012 : 7). Quand le marché existera, il faudra alors supposer
que le financement dirigé vers l’agroforesterie ou les plantations agricoles
(huile de palme...) ne marginalisera pas le financement de la gestion des forêts
naturelles. Ensuite, il faudra éviter le risque d’une faible liquidité ou d’une
volatilité des cours du carbone forestier. Outre la spéculation, les risques
sont liés à la création de crédits en surplus, dans la mesure où la définition
du scénario de référence est trop approximative (Fétiveau et al. 2010 : 7).
Le marché existant de carbone (séquestration de GES) est saturé de permis.
Après avoir atteint près de 30 €/tonne en 2008, le prix du carbone n’atteint
plus le niveau de 10 € (The Economist, 3 mars 2012). Cela implique que peu
de projets de (re-)boisement élaborés par des opérateurs privés trouveront
une rentabilité hors subventions. Comme le constate le Groupe consultatif
sur le financement des forêts, « les forêts non utilisées pour la production
s’autofinancent rarement » (Nations unies 2012 : 10).
Quant à la disponibilité des subventions, elles seront nécessaires pour
financer des activités offrant un retour sur investissement faible (voire
nul), ainsi que pour surmonter les délais et déficits créés par des mesures
précoces aussi bien que par une faible performance du marché. L’éventail
des instruments comprend des subventions d’origine publique (l’aide au
développement) aussi bien que d’origine privée (le mécénat). Aux instruments
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 205

d’aide bilatéraux existants et émergents viennent s’ajouter de nouveaux

instruments multilatéraux. Tandis que l’aide multilatérale représente 75 % de
l’aide bilatérale, les engagements multilatéraux augmentent plus rapidement
(MAAP 2012 : 123). Ceci est principalement lié au degré d’opérationnalité de
REDD+ en termes de financement des programmes pilotes et de démarrage
rapide. Une évaluation récente en RDC du financement lié à REDD+ et aux
programmes de conservation souligne l’énorme somme déjà engagée, y
compris 250 millions USD des bailleurs de fonds bilatéraux (Nelson et al.
2012 : 7). En outre, les organismes de conservation ciblent d’autres fonds
pour soutenir les activités REDD+ au niveau provincial à l’échelle d’au moins
10 millions USD, avec 250 millions USD pour des projets de conservation
des forêts qui sont projetés.

Notons parmi les programmes les plus importants31:

- le Fonds de Partenariat pour le Carbone forestier (FCPF) établi par le G8 en
2007 pour préparer et tester le mécanisme REDD+ (logé à la Banque mondiale) ;
- le programme collaboratif ONU-REDD établi en 2008 pour faciliter le
processus de préparation des pays au REDD+ ;
- le Fonds forestier du Bassin du Congo (FFBC) établi à la Banque africaine de
Développement en 2008 et financé par le Royaume-Uni et la Norvège ;
- le Programme d’Investissement forestier (PIF) établi en 2009 dans le cadre
des fonds d’investissement climat de la Banque mondiale, afin de soutenir
l’élaboration de REDD+ dans quelques pays cibles, tels que la RDC32 ;
- le programme pour la lutte contre la déforestation et la gestion forestière
durable constitué en 2010 par FEM (Global Environment Facility) ;
- le Fonds vert pour le climat lancé à la Conférence de Durban fin 2011 pour
aider les pays en développement à faire face au changement climatique. Ce
Fonds devrait acheminer des financements à partir de 2013 pour monter en

31
La Belgique contribua au Multi Donor Trust Fund for Forest Governance destiné à soutenir
l’implémentation des innovations du Code forestier en RDC. La fenêtre temporelle du
programme étant très courte (avril 2009 à juin 2010), la Belgique et d’autres bailleurs étaient
déçus de la façon dont la Banque mondiale avait géré cette initiative (réponse de M. Chastel,
ministre du Budget, à la question du parlementaire Van Der Maelen, le 18 mai 2011). En ce
qui concerne l’effort belge dans le domaine forestier en RDC, tandis qu’il y a une importante
expertise dans les domaines de la cartographie, de la télédétection et du land use planning, ainsi
qu’en botanique tropicale, et qu’il y a des efforts importants en gestion des parcs et en lobbying,
les actions s’inscrivent dans une approche internationale plutôt que dans une approche belgo-
congolaise.
32
En RDC, les activités du FIP seront étroitement alignées sur le processus de préparation
national REDD+. Sur le plan institutionnel, le comité national REDD+ sera le comité de
pilotage du FIP et la coordination nationale REDD+ assurera la coordination globale du FIP.
206 Conjonctures congolaises 2012

puissance jusqu’en 2020, date à laquelle les pays industrialisés ont promis de
verser annuellement 100 milliards USD33.
Le problème de la stabilité n’affecte pas seulement le futur marché
des crédits forestiers. Il affecte également la disponibilité des dons et
subventions, dont la durabilité et la prévisibilité sont difficiles à estimer. Cela
influence surtout le financement des activités qui offrent peu de perspectives
de rentabilité, comme les programmes visant la conservation, le contrôle
de la légalité, ou l’aide au processus de planification (MAAP 2012 : 131).
Néanmoins, peu de subventions semblent cibler les communautés forestières,
comme un appui de leur participation à la planification. Ainsi, l’efficacité
d’un tel appui, qui n’est concevable qu’à long terme, est souvent corrélée à
la disponibilité des fonds attribués par des partenaires privés internationaux
dans le cadre de cycles de projets de quelques années. Quant au financement
par des fonds publics, sa pérennisation dépend de la volonté politique des
bailleurs. Ainsi, l’accord sur un nouveau protocole qui impliquerait tous les
pays, remplaçant celui de Kyoto, serait signé en 2015 et entrerait en vigueur
à partir de 2020 (La Libre Belgique, 11 décembre 2011). Entre-temps, il n’y
aura pas eu de progrès sur la façon d’alimenter le Fonds vert pour éviter
qu’il ne reste une coquille vide. Les perspectives de financement global de
REDD+ restent donc confuses, tandis que les coûts de préparation sont très
réels. Afin de répondre à ces soucis, l’amélioration des rentrées fiscales par
la régularisation de l’activité forestière pourra permettre l’autofinancement
d’au moins une partie de la gestion forestière dans le long terme (MAAP
2012 : 109). Mais cela reste douteux pour diverses raisons, parmi lesquelles
le faible niveau des revenus générés officiellement, et le problème de
l’écoulement des redevances vers le niveau local.

Mécanismes de partage
La répartition des bénéfices attendus est une question de gouvernance
autant qu’une question d’organisation fiscale et budgétaire. Dans le cas de
l’exploitation forestière industrielle, les entrepreneurs privés sont chargés de
négocier eux-mêmes le cahier des charges. L’État laisse donc au marché le soin
de déterminer la répartition des coûts et des bénéfices entre les communautés
et les entreprises. Quant aux efforts de conservation, ces mécanismes de
répartition ne sont pas clairs. C’est une question importante étant donné
« l’ambition du Gouvernement d’inscrire les lignes des recettes nouvelles et
innovantes dans ses budgets futurs, comme le crédit carbone » (Le Potentiel,
1er octobre 2012). Néanmoins, il y a peu d’informations, même concernant le

33
Avec un prix du carbone robuste dans les pays développés, condition-clé préalable.
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 207

système prévu du partage des bénéfices issus de l’exploitation du bois par la

rétrocession de 40 % des dotations aux entités locales décentralisées.
L’optimisme est « de rigueur concernant le potentiel des mécanismes
d’échange de droits d’émission de carbone à générer une nouvelle source de
revenus » (Nations unies 2012 : 9). Au moins aussi cruciale que les bénéfices
issus de l’exploitation et de la conservation forestière est la question de
leur distribution, à laquelle il convient de répondre avec clarté. En plus, le
manque de stabilité des mécanismes financiers crée des soucis quant à la
durabilité de la gestion des forêts. Aux yeux des utilisateurs locaux des forêts,
la comparaison entre la possibilité de créer des recettes par l’exploitation de
la forêt plutôt que par sa conservation, risque de pencher nettement en faveur
de la première.

Conclusion
Récemment, la RDC s’est retrouvée au premier rang des pays
potentiellement riches d’une nouvelle ressource, le carbone stocké dans ses
forêts. L’idée centrale est de mutualiser les coûts de préservation des biens
publics mondiaux au niveau global, en faisant payer les acteurs favorisés par
l’action de préservation des Congolais. Ces actions permettent aux Congolais
d’exploiter une nouvelle source de revenus, qui s’ajoute aux autres richesses
du pays. Supposant que les mécanismes de récolte de cette matière seront
établis prochainement, la question se pose de nouveau quant à savoir
comment gérer cette ressource dans l’intérêt de la majorité des Congolais.
Comment gérer une situation dans laquelle le propriétaire foncier, forestier,
et le détenteur des droits de carbone peuvent être des entités différentes ?
L’histoire du pays n’est pas encourageante. Comme le remarque Katembo,
« devant la précarisation de ces populations, la sanctuarisation des ressources
ne peut que susciter des questions » (Katembo 2009).
Une réponse effective nécessitera sans doute de s’interroger sur certaines
idées reçues, telles que la domanialité, dans le cadre d’une mutation radicale
qui s’annonce quant à l’articulation entre droits fonciers et gestion forestière.
Sans gestion propre, cette mutation encouragera des conflits avec les
communautés locales. Les dispositifs du Code forestier ont permis d’avancer
favorablement sur certains points. Néanmoins, il existe certainement le
sentiment que le Code a réduit la gestion des forêts à la production de bois
d’œuvre par des grandes concessions. Entre-temps, la réglementation très
faible et le contrôle inexistant des filières artisanales laissent le champ
ouvert à l’exploitation illégale. L’aménagement forestier et les efforts de
certification n’ont pas de prise sur ces filières. Une politique visant à intégrer
les activités à petite échelle, aussi bien que les entreprises semi-industrielles,
208 Conjonctures congolaises 2012

dans la sphère économique formelle est profondément nécessaire (Karsenty

2007). Dix ans après la promulgation du Code, la RDC n’a pas encore lancé
la foresterie communautaire. Ce qui contraste avec l’indulgence envers les
filières artisanales.
Récemment, la production de services environnementaux a été identifiée
comme un nouvel objectif de gestion. Quoique le Code n’ait pas prévu ce
développement, l’élaboration d’une stratégie REDD+ « apparaît comme
une initiative très structurante » (MAAP 2012 : 120). Certes, les modes
d’intervention de REDD+ pourront diriger un investissement massif vers
le secteur agricole, très longtemps négligé en RDC, ou bien soutenir de
façon structurelle la planification et l’aménagement de l’exploitation et de
la conservation forestière. Néanmoins, ce changement d’échelle n’aboutira
pas automatiquement à une sorte de développement que la majorité des
Congolais perçoivent comme durable. Même si le processus de préparation
identifie les problèmes de gouvernance et de manque de sécurité foncière
pour les communautés locales, il s’appuie sur des projets pilotes comme
pierre angulaire de sa stratégie. Mais, comme le remarque le Rights and
Resources Initiative, les causes sous-jacentes des problèmes résident dans
la société plutôt que sur les sites des forêts34. Il y a donc peu de sens de se
focaliser sur les initiatives locales sans élaboration préalable d’un cadre et
d’une politique de gouvernance forestière.
Afin de répondre à ces préoccupations, il conviendrait de poursuivre des
efforts de rééquilibrage, en impliquant davantage les populations rurales et en
privilégiant le soutien à la gestion communautaire. Cela ramène à la question
de la décentralisation et à celle de savoir comment gestion communautaire et
décentralisation vont interagir. Faut-il parler de forêts communales plutôt que
de forêts communautaires, comme certains le proposent ? Finalement, pour
arriver à une plateforme de concertation effective entre et avec les acteurs
de la société civile, un renforcement durable de la société civile s’impose.
Dans ce sens, il est important de noter qu’il y a peu de réflexion stratégique
parmi les bailleurs sur les moyens d’améliorer la transparence autour de
l’exploitation des ressources naturelles (Grega et al. 2008 : 9).
Quant à l’intérêt des bailleurs, les idées concrètes d’investissement
REDD+ sont encore à un stade embryonnaire. Toutefois, on parle déjà d’un
fonds multibailleurs composé de trois volets, y compris le financement des
programmes sectoriels classiques. L’évaluation à mi-parcours propose des
investissements supplémentaires, afin de mener des « actions-recherches
axées sur des systèmes d’agriculture stabilisés au sein des programmes
agricoles », à côté de la poursuite de l’approche d’alignement (Hoefsloot
34
[Link]
redd-implementation-presentation
 La gestion de l’écosystème forestier en RDC : analyse critique 209

2012 : 8). D’une part, des organisations classiques de conservation et le

secteur privé vont s’engager dans le développement local en cherchant
à expérimenter et à étudier. D’autre part, une approche d’alignement qui
cherche à impliquer les organisations « classiques » de développement
rural afin de valoriser leur expérience dans ce domaine pourrait être plus
importante. Cela implique également un rapprochement des acteurs impliqués
dans le domaine de la réforme des droits fonciers et de la gestion forestière.
Dans ce sens, pour ce qui est de l’intérêt belge, il conviendra d’encourager
un contact ouvert et direct entre les institutions belges impliquées dans le
secteur forestier et agricole en RDC. On peut se demander où on en est avec
la création d’une task-force sur les forêts congolaises, « capable de définir de
manière stratégique les priorités de la politique à suivre et de faciliter sa mise
en œuvre » (Trefon 2007 : 29).

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