PLAN
I -LES TYPES DE MODIFICATION DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE
A -LE VIREMENT ET LE TRANSFERT DE CREDITS
B -LES AUTRES MODIFICATIONS DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE
II -LES INSTITUTIONS INTERVENANT DANS LA PROCEDURE DE MODIFICATIONS
DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE
A - L'INTERVENTION DU POUVOIR EXECUTIF ET LEGISLATIF DANS LA
MODIFICATION DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE
B - L'INTERVENTION DE LA COUR DES COMPTES DANS LA MODIFICATION DE
L'AUTORISATION BUDGETAIRE
INTRODUCTION
Dans le cadre de la gestion des finances publiques, l'autorisation budgétaire
occupe une place centrale. C'est à travers elle que le Parlement, représentant
la volonté populaire, confère au gouvernement le pouvoir de collecter des
recettes et d'engager des dépenses sur une période donnée, généralement une
année. Cependant, les contextes économiques et sociaux étant souvent
imprévisibles, il arrive que des ajustements s'imposent en cours d'exécution
pour répondre à de nouveaux besoins ou pallier des imprévus. Ces
ajustements visent à rééquilibrer les comptes publics, à réallouer des
ressources vers des secteurs prioritaires ou à prendre en compte des
événements imprévus tels qu'une crise économique ou une catastrophe
naturelle. C'est là qu'intervient même la modification de l'autorisation
budgétaire, un mécanisme essentiel pour garantir la flexibilité et l'efficacité de
la gestion publique.
Ainsi par modification on peut en entende un terme général qui désigne
l'action de changer ou d'altérer un élément, un état, une situation ou une
structure pour le rendre différent de sa forme, de sa nature ou de sa
configuration initiale. Il s'agit d'un processus qui implique une transformation
partielle ou adaptation, sans pour autant détruire ou remplacer l'objet ou le
concept modifié. La modification peut être appliquée à des objets matériels,
des systèmes, des comportements, des textes, ou même des concepts
abstraits, et peut concerner des aspects mineurs ou significatifs. Quant à
L'autorisation budgétaire, c’est un acte juridique par lequel le pouvoir législatif
(généralement le Parlement) accorde au pouvoir exécutif (le gouvernement) le
droit de prélever des ressources publiques et d'engager des dépenses dans le
cadre de la gestion des finances de l'État ou des collectivités publiques, sur
une période déterminée, généralement une année. Elle découle principalement
de l’adoption de la loi de finances, qui établit les prévisions de recettes et fixe
les plafonds de dépenses pour les différentes missions de l’État.
Ce faisant la largesse de notre sujet ne nous permet de parcourir l’ensemble
des points qu’il engorge. C’est ce qui nous notre champ d’étude va se porter
sur les types de modification de l'autorisation budgétaire et les institutions
qui interviennent dans la procédure de modification de l’autorisation
budgétaire.
Des lors on se pose la question fondamentale de savoir : comment peut-on
appréhender la modification de l'autorisation budgétaire ?
La réponse face à une telle question peut avoir un intérêt pratique du fait
qu’elle nous permet de mieux comprendre comment les gouvernements
peuvent s'adapter aux réalités changeantes tout en garantissant une gestion
rigoureuse, transparente et démocratique des finances publiques. Elle permet
d'optimiser l'allocation des ressources, de prévenir les déficits, et d'assurer
une plus grande cohérence entre les politiques publiques et les moyens
budgétaires disponibles.
Ainsi du fait qu’on a le virement et le transfert de crédits de même que d’autres
modifications, nous pouvons préciser qu’il existe des variances dans le mode
de modifications. Aussi avec l’implication du pouvoir exécutif et du législatif
ainsi que la cour des comptes dans cette modification, il serait judicieux de
constater qu’il y a les institutions qui interviennent dans la procédure des
modifications de l'autorisation budgétaire.
Au regard de tout ce qui précède, nous allons dans une première partie parler
des types de modification de l'autorisation budgétaire (I), pour montrer dans
une seconde partie les institutions intervenant dans la procédure des
modifications de l'autorisation budgétaire (II).
I -LES TYPES DE MODIFICATION DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE
Dans cette partie, il est question de voir le transfert et le virement de crédits
(I) avant d’en venir les autres types de modifications de l’autorisations
budgétaire (II)
A- LES TRANSFERTS ET LES VIREMENTS DE CREDITS.
En cours d’année, l’exécution du budget en dépenses peut être affectée par
des décisions de gestion ou par la survenance d’évènements imprévus
occasionnant une nouvelle dépense qui n’était pas prévue dans la répartition
initiale des crédits. De nouveaux crédits doivent donc être ouverts pour
permettre la prise en charge de ces dépenses par une modification de la
répartition initiale des crédits suivant des actes appropriés, tout en conservant
l’équilibre général du budget. C'est le cas des transferts et virements de crédit.
Les transferts de crédits modifient la détermination du service responsable de
l’exécution de la dépense sans changer la nature de celle-ci. Toutefois, les
transferts s'opèrent entre des ministères différents.
C'est dans cette logique que s'inscrit l'article 21 de la loi organique relative
aux lois de finances de 2020 :" Les transferts de crédits peuvent modifier la
répartition des crédits budgétaires entre programmes de ministères
distincts dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transférés, pour un
objet déterminé, correspond à des actions du programme
d’origine ".
En d'autres termes, les crédits transférés d'un programme à un autre ne peut
financer que des actions similaires à celles prévues initialement. Par exemple,
si des crédits sont alloués pour des actions éducatives dans un programme,
ils ne peuvent être transférés que pour financer des actions éducatives dans
un autre programme, même si ce dernier est géré par un autre ministère.
Le décret n° 2020-1006 relatif à la gestion budgétaire de I ‘Etat s'inscrit
également dans la même logique à travers son article 47 qui dispose :" Des
crédits peuvent être transférés d'un ministère à un autre pour continuer à
financer une même politique publique transférée entre ces deux ministères.
Le transfert ne peut modifier la nature, au sens de la loi organique relative
aux lois de finances, des crédits ainsi transférés. Il est autorisé par décret de
transfert pris sur le rapport conjoint du Ministre chargé des finances et des
ministres concernés.
En ce qui concerne les virements de crédits, ils modifient la répartition des
crédits budgétaires entre programme d’un même ministère. S’ils ne changent
pas la nature de la dépense, ils sont pris par arrêté interministériel du ministre
chargé des finances et du ministre sectoriel concerné. Dans le cas contraire,
ils sont pris par décret sur rapport conjoint du ministre chargé des finances
et du ministre sectoriel concerné. Leurs règles de fonctionnement sont prévues
par l'article 48 du décret relatif à la gestion budgétaire de l'Etat qui dispose à
cet effet qu'au sein d'un même ministère ou, le cas échéant, d'une même
institution constitutionnelle, des crédits peuvent être virés d'un programme à
un autre programme. Le virement de crédits peut modifier la nature des
crédits. Le virement ne peut toutefois majorer les crédits de personnel ni
diminuer les crédits d'investissement.
Si le virement de crédits modifie la nature des crédits, il est autorisé par décret
de virement sur rapport conjoint du Ministre chargé des Finances et du
ministre ou du Président de l'Institution concernée.
Si le virement de crédits ne modifie pas la nature des crédits, il est autorisé
par arrêté conjoint du Ministre charge des Finances et du ministre ou du
président de L'institution concernée. L'article 49 nous renseigne également
sur les modalités d'affection de crédits qu'il s'agisse des transferts ou des
virements de crédits.
Ainsi, la loi prévoit que le total cumulé des transferts et des virements affectant
en valeur absolue les crédits d'un programme en cours de gestion ne peut
dépasser 10 % du montant des crédits alloues au programme par la loi de
finances initiale, sauf nécessité impérieuse dûment justifiée dans le rapport
du décret ou la note de présentation de l'arrêté pris à cet effet.
Mis à part ces les transferts et virements de crédits, la modification peut
s'opérer aussi dans le sens de modifier à la hausse ou à la baisse le montant
même des crédits autorisés par le parlement. Ce qui nous permet
d’obtempérer l’existence d’autres types de modification de l’autorisation
budgétaire.
B/ LES AUTRES TYPES DE MODIFICATION DE L’AUTORISATION
BUDGETAIRE
Au-delà des transferts de crédits et des virements de crédits, la modification
de l’autorisation budgétaire peut se faire à travers d’autres procédés. D’abord,
il y a l’ouverture de crédits supplémentaires. Les crédits supplémentaires sont
des fonds additionnels qui viennent s'ajouter au budget initial. Ils sont
souvent nécessaires pour faire face à des dépenses imprévues, comme des
catastrophes naturelles ou des urgences sanitaires. Ainsi, au Sénégal, en cas
d’urgence ou d’imprévision, la loi organique relative à la loi de finances prévoit
l’ouverture de crédits supplémentaires. Cela est stipulé par l’alinéa 1 de
l’article 23 de la loi de finances de 2020, qui dispose : « En cas d’urgence ou
de nécessité impérieuse d’intérêt national, des crédits supplémentaires
peuvent être ouverts par décret d’avances ». L’ouverture de ces crédits
supplémentaires est du ressort du Président de la République et se fait par un
décret d’avance. Ce décret permet au gouvernement de s’ouvrir
exceptionnellement des crédits dans des hypothèses limitativement
déterminées, avec une ratification ultérieure par le Parlement. Cette
ratification est prévue dans l’alinéa 2 de l’article 23, qui indique : « L’Assemblée
nationale est immédiatement informée et les crédits ouverts sont ratifiés par
la plus prochaine loi de finances ».
Ensuite, il y a aussi les annulations de crédits. L'annulation de crédits
consiste à supprimer des fonds initialement alloués. Cette démarche peut être
motivée par plusieurs raisons, telles que des changements de priorités. En
effet, lorsque certains projets ne peuvent pas être réalisés ou ne sont plus
jugés nécessaires, les crédits ouverts peuvent être annulés et réalloués à
d’autres finalités. L’annulation peut également intervenir dans le cadre de
l’économie budgétaire, visant ainsi à réduire les dépenses globales du
gouvernement. Les ressources non utilisées peuvent faire l’objet
d’annulations. Dans ce cas, si certains crédits ne sont pas dépensés, il peut
être judicieux de les annuler pour les réallouer ailleurs. À cet égard, l’article
25 de la loi organique relative à la loi de finances dispose : « Des crédits
budgétaires peuvent être annulés par arrêté du Ministre chargé des Finances,
après information de l’ordonnateur principal concerné, lorsqu’ils sont devenus
sans objet ou dans le cadre de la mise en œuvre de son pouvoir de régulation
budgétaire, tel que fixé par le décret portant Règlement général sur la
Comptabilité publique ».
Enfin, il y a également les reports de crédits, prévus par l’article 24 de la loi
de finances de 2020. En principe, les crédits ouverts et les plafonds des
autorisations d’emplois fixés pour une année ne créent aucun droit pour les
années suivantes (alinéa 1). Cependant, les autorisations d’engagement
relatives aux dépenses d’investissement disponibles sur un programme ou
une dotation à la fin de l’année peuvent être reportées sur le même programme
ou dotation par décret, majorant à due concurrence les crédits de l’année
suivante (alinéa 3). Dans cette situation, le report ne peut se faire que sur les
mêmes programmes et dotations. Les crédits de paiement relatifs aux
dépenses d’investissement disponibles à la fin de l’année peuvent également
être reportés sur le même programme ou dotation, à condition que les reports
retenus ne dégradent pas l’équilibre budgétaire tel que défini à l’article 45 de
la présente loi organique. Ces reports sont effectués par le ministre des
Finances en majoration des crédits de paiement pour les investissements de
l’année suivante, sous réserve de la disponibilité des financements
correspondants. Cet arrêté est consécutif à un rapport du Ministre chargé des
Finances, qui évalue et justifie les ressources permettant de couvrir le
financement des reports, sans dégradation du solde budgétaire autorisé pour
l’année en cours.
À la suite de cette typologie des modifications d’autorisation budgétaire, nous
allons maintenant examiner les institutions qui interviennent dans la
procédure des modifications d’autorisation budgétaire.
II -LES INSTITUTIONS INTERVENANT DANS LA PROCEDURE DES
MODIFICATIONS DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE
Dans cette partie, il est question de voir le pouvoir exécutif et législatif (I) avant
d’en venir sur la cour des comptes sur la modification de l’autorisations
budgétaire (II)
A : L'INTERVENTION DU POUVOIR EXECUTIF ET LEGISLATIF DANS LA
MODIFICATION DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE
La gestion des finances publiques est encadrée par plusieurs textes législatifs
et réglementaires qui définissent les rôles et les responsabilités du pouvoir
exécutif et du pouvoir législatif concernant la modification de l'autorisation
budgétaire impliquant une interaction entre les deux pouvoirs.
En effet le pouvoir exécutif, représenté par le président de la république et le
gouvernement principalement le ministre des Finances, joue un rôle clé dans
la gestion et la modification de l'autorisation budgétaire dont l'élaboration et
la proposition du budget, la modification du budget et l'exécution du budget
nécessitant potentiellement des ajustements.
Quant au pouvoir législatif, il est exercé par l'assemblée nationale qui joue un
rôle de contrôle et d'approbation en ce qui concerne les modifications de
l'autorisation budgétaire et cela renforce la responsabilité du gouvernement
envers le parlement et, par extension, envers les citoyens.
Ainsi donc naissent une interaction entre les deux pouvoirs marqués par des
échanges notamment le dialogue institutionnel entre le gouvernement et
l'assemblée nationale qui sont indispensables pour garantir une gestion
financière adéquate. Cela peut inclure des négociations sur les priorités
budgétaires et nécessité de modifications. Nous pouvons prendre comme
exemple l'article 15 de la loi organique relative à la loi de finance qui évoque
le rôle du parlement dans le processus du traitement des modifications de
l'autorisation budgétaire. Il y'a aussi l'article 24 de la présente loi qui aborde
les relations entre le gouvernement et le parlement, ainsi que les possibilités
d'amendement concernant les crédits, l'article 16 quant à lui précise les
conditions dans lesquelles le gouvernement peut demander une modification
des crédits votés.
Ensuite nous avons la transparence et la responsabilité, dans ce cadre la loi
organique relative à la loi de finance permet un cadre plus transparent pour
la gestion des finances publiques, facilitant le contrôle législatif car le
gouvernement est tenu de rendre compte, non seulement sur les dépenses,
mais aussi sur les performances et les résultats obtenus. Ainsi l'article 18 de
la loi organique relative à la loi de finance précise les conditions dans
lesquelles le gouvernement peut être autorisé à modifier les crédits du budget
en mentionnant les rapports à fournir au parlement contribuant à la
transparence, l'article 34 aussi précise que les lois de finances doivent
contenir les dispositions budgétaires précise ce qui contribue à la
transparence sur les crédits alloués. Ces articles en sont des exemples parfaits
concernant la transparence et la responsabilité de la modification de
l'autorisation budgétaire.
Enfin le cadre juridique, la loi organique relative à la loi finance ayant établi
un cadre juridique clair pour l'autorisation budgétaire, les deux pouvoirs
doivent s'y conformer tout en respectant les principes de séparation et
d'équilibre des pouvoirs.
En somme la loi organique relative à la loi de finance transforme le paysage
de la gestion publique et influence les interactions entre les deux pouvoirs en
matière de modification de l'autorisation budgétaire. Le pouvoir exécutif
bénéficie d'une autonomie accrue dans la gestion des crédits, tout en restant
responsable vis à vis du parlement. De son côté, l'assemblée nationale joue
un rôle crucial dans le contrôle et l'évolution des modifications budgétaires,
garantissant aussi une meilleure transparence et responsabilité dans la
gestion des finances publiques. Ce cadre favorise un partenariat dynamique
basé sur la confiance et la nécessité d'atteindre des résultats tangibles pour
le bien commun.
Qu'en est-il de la cour des comptes ?
B- L'INTERVENTION DE LA COUR DES COMPTES EN MATIERE DE
MODIFICATION DE L'AUTORISATION BUDGETAIRE
Au Sénégal la bonne gouvernance et la transparence dans la gestion des
affaires publiques impliquent un contrôle efficace exercé par une institution
indépendante et dotée de moyens adéquats. C’est dans cet optique qu’a été
institué la cour des comptes, juridiction supérieure de contrôle des finances
publiques créée par la loi organique n°99-70 du 17 février 1999 abrogée et
remplacée par la loi organique n°2012-23 du 27 décembre 2012. En effet,
la cour des comptes joue un rôle essentiel dans la gestion des finances
publiques y compris en matière de modification des autorisations
budgétaires qui en général peuvent être apportées pour diverses raisons,
comme des changements dans les prévisions de recettes ou des besoins
imprévus en dépenses tel que rappelée par la loi organique n°2020-07 du 26
février 2020 relative à la loi de finances en son article 23.
La cour des comptes est chargée de veiller à la régularité et à la conformité
des opérations budgétaires. Lorsqu’une modification de l’autorisation
budgétaire est nécessaire, la cour des comptes examine les demandes de
modification pour s’assurer qu’elles respectent les principes de transparence,
d’efficacité et de bonne gestion des finances publiques. La cour des comptes
intervient lors de la modification de l’autorisation budgétaire en exerçant un
contrôle à priori et un contrôle à posteriori des opérations budgétaires ; elle
s’assure que les nouvelles allocations respectent les lois et règlements en
vigueur, et que les dépenses sont conformes aux priorités établies dans le
budget initial. La cour des comptes peut dans la même lancée effectuer des
audits pour évaluer l’impact des modifications budgétaires sur la gestion des
finances publiques, en s’assurant que les ressources sont utilisées de
maniérer efficace et efficiente. Elle peut également émettre des
recommandations pour améliorer l’efficacité dans l’utilisation des ressources
publiques et par la même occasion promouvoir la clarté dans la présentation
des modifications proposées et s’assurer que les justifications sont adéquates.
Conformément à l’article 3 de la loi organique n°2012-23 du 27 décembre
2012, « la cour des comptes, par son action permanente de vérification,
d’information et de conseil a :
- La sauvegarde du patrimoine public ;
- La transparence et la sincérité de la gestion des finances publiques ;
- La cour s’assure de la régularité des opérations de recettes et de
dépenses des organismes contrôlés, et le cas échéant réprime les
manquements aux règles qui régissent lesdites opérations ;
- La cour vérifie et apprécie le bon emploi des crédits, fonds et valeurs,
ainsi que la gestion de l’ensemble des organismes soumis à son
contrôle ;
- La cour établit un rapport public général annuel qui reprend les
principales observations qu’elle a fait dans l’année et les mesures
préconisées pour remédier aux dysfonctionnements relevés (en cas de
modification de l’autorisation budgétaire).
L’intervention de la cour des comptes en matière de modification de
l’autorisation budgétaire se déroule généralement en plusieurs étapes. Tout
d’abord, lorsque l’autorité compétente souhaite modifier le budget, elle doit
préparer un projet de modification qui détaille les raisons et les implications
de ces changements dans un souci de respect au principe de sincérité
budgétaire qui interdit une surévaluation des recettes et une sous-évaluation
des dépenses. Ce projet est ensuite soumis à la Cour des comptes pour
examen ; qui peut à son tour approuver la modification, la rejeter ou demander
des ajustements. C’est d’ailleurs tout le sens de l’article 26 de la loi organique
relative à la loi de finances déjà précitée qui dispose en son alinéa
premier : Les arrêtés et décrets relatifs aux mouvements de crédits prévus
aux articles 21 à 25 de la présente loi organique sont transmis, dès leur
signature, à l’Assemblée nationale et à la Cour des comptes.
Un exemple pertinent serait le Rapport Définitif de la Cour des comptes sur
le Contrôle de la Gestion du Fonds de Ripostes et de Solidarité contre les
Effets de la Corvidé 19 (Force Corvid -19) Gestion 2020-2021. En effet, le
30 janvier 2020, l’OMS a annoncé que la Coronavirus 2019 (COVID-19) était
une urgence de santé publique de portée internationale, avec des
recommandations provisoires à l’intention de tous les pays.
Le 02 mars 2020, le Sénégal enregistre le premier cas de COVID-19. En
réponse à la propagation rapide du virus, des mesures ont été prises par les
autorités gouvernementales à travers l’adoption de textes législatifs et
réglementaires et l’élaboration d’un plan de riposte défini par le Ministère de
la Santé et de l’Action Sociale (MSAS).
Au mois d’avril 2020, les prévisions économiques faites par le Ministère de
l’Economie, du Plan et de la Coopération (MEPC) ont montré que la pandémie
allait entrainer « un ralentissement de la croissance économique avec de
nombreuses conséquences, tant sur les agrégats macroéconomiques que sur
les indicateurs sociaux et l’atteinte des Objectifs de Développement durable
(ODD).
Pour faire face à ces effets néfastes sur les secteurs socio –économiques, l’Etat
a mis en place un Programme de Résilience économique et social (PRES) et
pris les dispositions pour faciliter l’exécution diligente des dépenses liées à la
lutte contre la pandémie, à travers notamment la prise des ordonnances
n°004-2020 du 28 avril 2020 et n°07-2020 du 17 juin 2020 modifiant la
loi n°2019-17 du 20 décembre 2019 portant loi de finances de l’année
2020. Ce programme, financé par le Fonds de Riposte contre les effets du
COVID-19 dénommé FORCE –COVID- 19 est estimé à un montant de 1.000
milliards FCFA.
Dans ce cadre, la Cour des comptes par les compétences qui lui sont dévolues
a réalisé un audit en vertu de l’article 30 de la loi organique n°2012-23 du
27 décembre 2012 sur la Cour des comptes qui dispose en son alinéa 2
que : la Cour contrôle la régularité et la sincérité des recettes et des dépenses
décrites dans les comptabilités publiques. Elle s’assure du bon emploi des
crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’Etat et par les autres
organismes publics. L’audit a pour objectif général de vérifier si les ressources
mobilisées dans le cadre de la riposte contre la COVID- 19 ont été utilisées
conformément à la réglementation en vigueur et aux principes de bonne
gestion.
En somme, le rôle de la Cour des comptes est de garantir que les modifications
apportées aux autorisations budgétaires sont justifiées et conformes aux
normes de bonne de gestion.