POLITIQUE DOUANIERE, AJUSTEMENT STRUCTUREL
ET RELANCE INDUSTRIELLE EN COTE-D’IVOIRE (1)
B. CONTAMIN
Economiste, Côte-d‘Ivoire
Après deux décennies de forte croissance, l’économie ivoirienne
connaît, depuis le début des années 80, une crise profonde et persistante. Le
déséquilibre des finances publiques (plus de 400 milliards de FCFA
d‘arriérés de paiements internes fin 1990) et le déficit de la balance des paie-
ments extérieurs (de l’ordre également de 400 milliards) sont les signes les
plus visibles d’un étranglement financier (2). Mais plus profondément c’est
l’appareil de production qui est fortement ébranlé: le PIB de 1990 serait, à
prix constants, au niveau de 1981. Compte-tenu de la rapidité de la crois-
sance démographique, plus de 3% l’an, on mesure l’importance de la détério-
ration du pouvoir d’achat des populations.
La reprise passagère de la croissance durant les années 1985-86 a re-
tardé la prise de conscience que la crise n’était pas simplement conjonctu-
relle. La Banque Mondiale elle-même s’est fait prendre au piège du
“miracle“ ivoirien en publiant un rapport très optimiste intitulé “La Côte-
d’Ivoire en transition : de l’ajustement structurel à la croissance autonome’’ :
c’était en mars 1987, soit trois mois avant la déclaration d’insolvabilité de
juin 1987.. .
Une relance durable de la croissance économique suppose une pro-
fonde restructuration du système productif (3). Le postulat sur lequel sont
fondées les politiques d’ajustement structurel d’inspiration libérale est qu’il
n’y a pas de solution de continuité et qu’il suffit de mieux gérer l’existant.
L’assainissement financier et la suppression des distorsions dans le fonction-
nement des marchés doivent permettre une meilleure allocation des res-
sources et par voie de conséquence une reprise de l’investissement. C’est la
technique de la purge : l’appareil de production a des potentialités qu’il
suffit de libérer !
Le caractère extrêmement réducteur de ce type d’analyse a été
maintes fois dénoncé. Les rigidités de l’offre, l’insuffisance et la structure
inégalitaire de la demande solvable, le poids du patrimonialisme et du
clientélisme : autant de facteurs qui contredisent l’automaticité de la reprise.
Et pourtant c’est sur ces bases libérales que sont définies les politiques
(1) Ce texte presente quelques propos d’étape d’une recherche qui a debuté en octobre 1990
dans le cadre d’une affectation àAbidjan (Petit-Bassam).
(2) En 1990les ressources fiscales de 1’Etat ont et6 de 540 milliards de F CFA environ.
(3) Pour une discussion des causes de la crise et de l’ampleur des remises en cause économiques,
sociales et politiques, voir [Link] [Link]é, 90, p.87-112.
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d’ajustement structurel, comme l’a été la réforme douanière de 1984 en Côte-
d’Ivoire.
Présentée comme l’un des principaux leviers de l’assainissement des
marchés et de la relance industrielle, cette réforme est un champ
d’observation particulièrement révélateur des cohérences et contradictions,
de la pertinence et de la naïveté, des coûts et des avantages des politiques
d’ajustement structurel.
1. Les principes directeurs de la réforme douanière de 1984
Dans le cadre du PAS II (4) la Côte-d’Ivoire a procédé en 1984 à une
refonte de ses outils d’incitation au développement industriel. Le Code des
impôts, le Tarif douanier et le Code des investissements ont été modifiés.
L‘objectif général était d’améliorer la compétitivité des entreprises en susci-
tant la concurrence mais aussi en compensant certains handicaps. C’est la
réforme douanière qui a constitué le plus important ensemble de mesures.
Elle a été définie par la Banque Mondiale autour de quatre principes ( 5 ) :
- uniformisation des taux de protection des différentes branches
d’activité dans le but de rendre neutre la structure des tarifs doua-
niers ;
- baisse du niveau global de la protection, le taux cible de protection
effective étant fEé à 40% (il sera arrêté à 20% dans l’agriculture en
1989) ;
- suppression de “l’encadrement” des transactions extérieures par
l’abolition des licences d’importation et des contingentements ;
- aide à l’exportation par la création d’une prime destinée à compen-
ser des surcoûts et en particulier la surévaluation du franc CFA.
L‘esprit de cette réforme est clairement libéral : il s’agit de supprimer
le maximum de distorsions et de laisser fonctionner le plus librement pos-
sible le mécanisme des prix. Avant de voir les problèmes de mise en oeuvre et
la distance considérable entre les intentions et la réalité, soulignons deux
faiblesses internes de ce type d’approche, dont l’apparente cohérence cache
parfois une rationalité limitée.
(4) Les PAS (Prêts d’Ajustement Structurel) sont des crédits ouverts par la Banque Mondiale, fi
partir du début des années 80, dans le but de financer des opérations de restructuration de
I’économie. Ils se distinguent des prêts destinés au financement de projets.
( 5 ) Banque Mondiale,87. Si incontestablement la BIRD a éte le maître-d’oeuvre de la réforme,
certains départements ministériels ont joué un rôle non négligeable, parfois au service d’intérêts
tr& particuliers. Une analyse du processus de prise de décision montrerait que la Banque
Mondiale est bien souvent un paravent commode (par exemple pour le riz,la viande, le textile,
l’huile de palme).
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Le choix d’un taux uniforme pour l’ensemble des secteurs d’activité
est justifié par les effets jugés pervers d’un système de taux différenciés. Selon
la Banque Mondiale, les remaniements douaniers intervenus depuis 1973
avaient augmenté la progressivité des barêmes : les droits frappant la plupart
des matières premières et des biens intermédiaires ont été abaissés, tandis
que ceux appliqués aux produits finis ont été relevés. Cette progressivité qui
visait à encourager la fabrication locale de produits finis aurait eu pour
conséquence de détourner les investisseurs des productions intermédiaires,
d’empêcher la remontée du processus de production et de décourager les ex-
portations.
Cette conclusion ne fait pas l’unanimité. Un rapport de la Direction
du Contrôle des Grands Travaux plaide pour le respect de “la règle pourtant
élémentaire d’une structure en escalier, tenant compte du degré d’ouvraison
des produits, de leur valeur ajoutée incorporée, de leur usage économique et
de leur place dans les processus de production“ (DCGTX, 90a, p.117). La
question n’est donc pas tranchée et ne peut l’être si l’analyse se limite au seul
mécanisme des prix ( 6 ) .
L’adoption de taux uniformes est en fait la conséquence d‘une atti-
tude idéologique : faute de reconnaître que la protection a ses raisons,
l’analyste ne dispose pas de critères lui permettant de définir un niveau et une
structure convenables de protection des différents marchés (7). La solution la
plus cohérente avec la volonté de neutraliser les distorsions est alors de pré-
coniser une uniformisation des taux. Cette solution s’impose d’autant plus
que c’est la notion de protection effective qui est retenue, c’est à dire la pro-
tection résultant de la prise en compte simultanée des droits perçus sur le
produit fini et des droits sur les intrants utilisés dans le processus de produc-
tion. Comme un même niveau de protection effective peut être obtenu avec
différents couples de valeur des taux de protection nominale, la façon la plus
simple de lever cette indétermination est d’adopter des taux uniformes. Ces
considérations pratiques sont très éloignées de la recherche d’un véritable
optimum second comme le voudrait la logique libérale (8).
Une deuxième faiblesse de ce type d’analyse réside dans son incapa-
cité à analyser correctement les situations de transition. Si l’objectif final est
l’instauration d’une plus grande liberté de fonctionnement des marchés, il
s’agit de déterminer le cheminement optimal de cette libéralisation. Or à ce
(6) Pour une analyse d‘ensembledes limites de l’import-substitutioncf. [Link] et [Link],
1977. Plus recemment K.Diomand6, 1990.
(7) Les critères elabores par la BIRD (coefficientde protection effective, coot en ressources in-
ternes.. .) constituent des repères interessants mais nous paraissent trop incertains quant II leur
mesure et trop statiques pour suffire II fonder une politique realiste et coherente.
(8) Nous avons pu verifier que, dans le cadre du PASA (PrÍ%d’Ajustement Sectoriel Agricole),
ce sont ces considerations pratiques de calcul qui ont determine le choix de taux uniformes alors
que les situations sont II l’evidence très dserentes suivant les produits. cf. DCGTX, 90b.
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sujet les recommandations de la Banque Mondiale sont particulièrement
insuffisantes, faute notamment d’analyse approfondie des structures,
comportements et performances des organisations (9).
C’est ainsi que, pour éviter une trop forte déstabilisation de
l’appareil de production, la Banque Mondiale a accepté la mise en place de
mesures de sauvegarde sous la forme de surcharges tarifaires provisoires, ap-
pelées à disparaître progressivement dans l’intervalle de cinq années. Pour
légitimer cette nouvelle distorsion, il a été décidé que ces surcharges devaient
servir à financer les primes à l’exportation. La ligne libérale était ainsi sauve-
gardée : globalement le système était neutre par compensation des distor-
sions. La disparition progressive des surcharges à l’importation devait être
relayée par l’augmentation des recettes fiscales due à la prime. Mais comme
le souligne une étude de la Caisse centrale de coopération économique “il
semble que l’on ait mal évalué, au moment de la mise en place de la prime, le
délai de réaction nécessaire pour que l’augmentation des marges générées
par la prime se transforme en investissements de production ou commer-
ciaux” (CCCE, 90, p.20). En fait on peut se demander si la Banque a les
moyens de procéder à de telles évaluations.
2. Le constat d’échec
Le nouveau dispositif douanier, entré en vigueur à partir de mars
1985, pouvait être considéré comme une première étape dans l’application
des principes définis par la Banque Mondiale : suppression des licences
d’importation et des contingentements ;rapprochement des taux sur les pro-
duits finis de la valeur de 40% ; institution de la prime à l’exportation. .
En revanche les autorités ivoiriennes ont limité le taux maximum
d’imposition des produits semi-finis à 25% puis à 20%. Quant aux biens
d‘équipement ils ont conservé leur niveau de protection, le Ministère des Fi-
nances estimant qu’il n’y avait pas lieu d’apporter des modifications pour des
biens non produits localement. L’objectif d’uniformité n’était donc pas res-
pecté et de nombreuses mesures particulières sont venues par la suite ac-
croître les disparités.
Par ailleurs pour faire face au déficit des finances publiques,
.
l’ensemble des taux a subi en 1987 une augmentation de 30%à la demande du
FMI. L’aggravation de l’imposition s’est poursuivie par l’instauration en
1988 d‘un Droit Spécial d‘Entrée de 10%et par l’augmentation en 1989 de la
taxe statistique.
(9) I1 s’agit 18 du triptyque classique de 1’Economie Industrielle (cf. [Link], 88, p.139). Un
entretien avec un expert de la Banque Mondiale nous a confirmé la très grande difficulté pour cet
organisme des études de ce type. La réfoxme des entreprises publiques ivoiriennes de 1980 est
une bonne illustration de cette faiblesse (B. Contamin et Y.A. Fauré, 90, chapitre 5 : “Echec 8
la banque“).
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Quant à la prime à l’exportation, après une difficile mise en place,
elle s’est heurtée aux difficultés financières de 1’Etat. Les versements se sont
sensiblement raréfiés à partir du mois de mars 1988, pour s’arrêter dès le
mois de décembre de la même année (10). En conséquence, si cette prime a
permis’d’alléger la trésorerie de certaines entreprises, elle n’a vraisembla-
blement pas induit de nouveaux flux d’exportation.
A partir d’une enquête réalisée en mars 1989 auprès d’un échantillon
de 72 entreprises industrielles (30,5% .du chiffre d’affaire du secteur) la
DCGTX conclut à l’échec de la réforme tarifaire de 1984 : accroissement du
niveau de la protection effective moyenne qui atteint près de 80% (soit le
double du taux cible) ; très forte dispersion des taux suivant les secteurs
d’activité (de - 46’5% dans la production des produits laitiers à + 252% dans
l’industrie des tabacs) ; structure des taux incohérente économiquement, ré-
sultat de la surprotection des premières industries installées ; diminution du
taux de rendement de la perception douanière en raison notamment de
l’augmentation de la fraude ...(DCGTX, 90a).
De 1985 à 1989, la valeur ajoutée du secteur industriel a baissé
d’environ 20%. Dans le même temps les investissements ont diminué de moi-
tié. Quant au nombre de salariés il serait passé de 91 O00 à 74 000, soit une
chute de près de 20%. De nombreuses entreprises ont disparu notamment
dans les industries de montage et dans le secteur textile. L’année 90 a accen-
tué cette tendance à la baisse. Le bilan est donc extrêmement négatif.
Mais peut-on imputer ce déclin à la réforme douanière? Peut-on
conclure que le nouveau dispositif n’a pas produit les effets attendus et a au
contraire généré des effets pervers ? En fait on peut se demander si le princi-
pal échec de la réforme ne réside pas dans ...l’absence de véritable réforme.
Ce phénomène de rejet du projet initial est révélateur des limites inhérentes à
une approche technocratique des politiques économiques (11).
3. Quelques pistes de recherche
Trois axes de réflexion nous paraissent mériter une attention toute
particulière.
a) I1 est clair que toute réforme douanière doit intégrer de façon sa-
tisfaisante la contrainte financière qui impose de dégager un volume suffisant
de ressources publiques. Dans les conditions actuelles, 1’Etat ivoirien ne
~~
(10) A l’exception de quelques cas fiances directement par des crédits de la CCCE. Au
31/12/89, 48 entreprises avaient beneficie de versements representant un taux global de règle-
ment de 46% (par rapport aux primes dues). cf. CCCE, 90.
(1 1) Ce “detournement” de reforme est tres frequent dans les economies africaines. En matière
douanière, le Senegal a COMU une evolution très semblable celle de la Cbte-d’Ivoire (cf.
[Link], 90). Voir egalement ci-dessus A. Valette pp. 21-32.
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peut pas accepter la réduction brutale des droits de porte qui représentent
environ un tiers de ses recettes fiscales. L’opposition qui se manifeste B ce
sujet entre le FMI et la Banque Mondiale, le premier accordant la priorité à
l’équilibre des finances publiques et la seconde ne jurant que par la rentabi-
lité des entreprises, est l’expression d’une contradiction classique en matière
de politique douanière. Les deux points de vue ont leurs raisons qu’il s’agit
d’harmoniser. Dans cette perspective l’une des questions importantes est de
s’interroger sur les conditions d’un meilleur recouvrement des recettes fis-
cales. Dans quelle mesure une baisse modulée des taux d‘imposition peut
être compensée par une diminution de la fraude et de l’évasion fiscale et par
une augmentation du niveau d’activité des entreprises ? La réponse à cette
interrogation suppose une analyse des procédures de recouvrement fiscal,
des formes et des raisons de la fraude douanière, du poids des prélèvements
tarifaires dans la rentabilité des entreprises. A ce titre la réforme de 1984
constitue un terrain d’observation particulièrement intéressant (12).
b) Une politique douanière n’a de sens que si elle s’intégre à une poli-
tique globale cohérente. Les droits de douane ne sont qu’un élément de la
compétitivité des entreprises, qui dépend des coûts et de la qualité de
l’ensemble des facteurs de production : énergie, transport, main-d’oeuvre,
crédit, fiscalité interne, services des administrations.. . De nombreuses
études récentes ont fait apparaître l’importance des handicaps des entre-
prises ivoiriennes (13). Mais les conséquences de cette situation sur la poli-
tique de protection du marché intérieur n’ont pas fait l’objet d‘une analyse
systématique. Dans une perspective plus dynamique, la recherche de nou-
veaux produits et de nouveaux marchés doit se traduire par une politique de
protection plus agressive dans le but de promouvoir les exportations. Dans
ce domaine les NPI ont démontré l’efficacité du soutien de 1’Etat lorsqu’il
constitue l’un‘des volets d’une politique industrielle cohérente.
Force est de constater l’absence d’une, telle politique en Côte-
d’Ivoire. L’une des raisons de cette carence réside dans la faiblesse du pro-
cessus de préparation et de définition des politiques publiques. L’expérience
des NPI nous apprend qu’une politique économique vaut d’abord (et peut-
(12) I1 s’agit égaiement de rendre plus eflticace le fonctionnement de l’administration douaniere
et par la même d’en reduire le coat, t b h e ii laquelle s’est attelée avec vigueur le nouveau gouver-
nement qui a procéde B d’importantes rotations de personnel. Mais plus fondamentalement, ce
sont de nouvelles regles du jeu que cherche ii imposer le premier ministre et son equipe de tech-
nocrates (qualificatif qui est actuellement un label de qualité en C6te-d’Ivoire) : formules de
dedouanement accblere, systemes de compensation fiscale entre les dettes et les créances de
l’Etat, contrôles douaniers par des societés privées.. . (Ministere de la Cooperation-Ministere
des Finances, 9Oa). La recherche d’une plus grande rigueur de gestion se heurte B de puissants
réseaux de pouvoir dont il importe d’apprecier les capacites de résistance et les possibilites
d’evolution.
(13) Banque Mondiale (go), Ministere de la Coopération (90a et gob), Caisse Centrale de
Coopération Economique (89).
1
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être surtout) par la fagon dont elle est conduite ”ex ante”. Participation du
secteur privé, continuité de l’action administrative, compétence et représen-
tativité des personnes et organismes participant à la réflexion, système
d’information performant : autant de facteurs qui conditionnent la réussite
d’une politique économique et qui méritent d’être analysés (14).
c) La réussite d’une relance économique suppose qu’il y ait des “re-
lanceurs”. Le postulat libéral fait de la libéralisation des marchés la condi-
tion d’émergence de nouveaux investisseurs. La Banque Mondiale insiste à
juste titre sur la nécessité de casser les monopoles publics de production et
de commercialisation (plus résistants parce que moins visibles ?). Mais pos-
tuler que le secteur privé est ipso facto concurrentiel est source de profondes
désillusions.
L‘exemple du secteur des produits laitiers est particulièrement révéla-
teur. En 1985 un ancien cadre ivoirien de la société Nestlé décide de créer
une unité de production de lait UHT, de lait concentré et de lait caillé. Il
réussit à mobiliser les capitaux nécessaires (près de cinq milliards de F CFA)
avec notamment le concours de la SFI, filiale de la Banque Mondiale. Lors
du démarrage de la production, fin 1989, les deux grands distributeurs, dont
Nestlé, tentent de faire avorter le projet en pratiquant des prix de dumping.
Devant cette concurrence jugée déloyale, le directeur réussit à obtenir de
1’Etat (en fait du Président et avec la bénédiction de la SFI) une mesure de
protection : pendant deux ans les importateurs de lait devront
s’approvisionner au moins à 40% auprès de la société ivoirienne. L’avenir
dira si cette entreprise est une réussite, mais d’ores et déjà la société Nestlé
regrette de ne pas avoir réalisé elle-même l’investissement (15).
‘Le fonctionnement des marchés mérite donc un examen attentif.
Dans une perspective d’Economie Industrielle, et en prenant les filières
comme unités d’observation de départ, il s’agit notamment d’analyser les
processus de formation des prix, les formes de la concurrence et les barrières
à l’entrée dans la branche. Et dans la mesure où la filière est avant tout “un
champ de stratégies d’acteurs“ (Morvan, 85), cela suppose une identification
des différentes logiques d’accumulation des entreprises et des entrepre-
\
(14) Avec l’appui de l’ONUDI (Organisation des Nations Unies pour le Ddveloppement Indus-
triel), les autorites ivoiriennes ont defini en 1988 un Schema Directeur Industriel (Ministère de
l’Industrie, 1988). Ce schema n’a pas connu les prolongements necessaires et a simplement joue
le rBle de .cadre de reference d‘analyses ponctuelles de projets. Courant 1990 une serie
d’expertises sectorielles a débouche sur l’identification d’un ensemble de projets
d‘investissement. Reste B trouver et mobiliser les investisseurs ...Est-ce la bonne methode 7
(15) Ces informations proviennent de divers articles de presse et d’un entretien avec le directeur
de‘ la societe. Elles font l’objet de vérifications dans le cadre d’une monographie en cours de
realisation.
I
39
neurs, ainsi que des réseaux plus ou moins formels sur lesquels ces logiques
s'appuient (groupes multinationaux, groupes locaux et notamment libanais,
réseaux familiaux, réseaux politiques) (16).
La multiplication d'analyses de ce type devrait permettre de mieux
comprendre pourquoi la politique douanière est si mal "ajustéel' à
l'économie réelle.
(16) Ce type d'analyse gagne & être men%dans une perspective comparative et pluridisciplinaire.
Une comparaison avec le Ghana est envisagée. Par ailleurs une confrontation avec le point de
w e d'autres disciplines se ddveloppe dans le cadre du programme de recherche dirigé par
[Link] sur le th6me "Entreprises et entrepreneurs en Côte-d'Ivoire". Voir l'article de F.
Verdeauxpp. 169-175.
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